Draft Buku Hukum Administrasi negara1

Bab II2
Negara Hukum dan Hukum Administrasi Negara
A. Sejarah Negara Hukum
Penelusuran konsep negara hukum secara historis dapat dikatakan hampir
setua dengan ilmu negara, atau ilmu kenegaraan itu sendiri. Konsep negara hukum
dalam pemikiran Plato dapat ditelusuri jejaknya dari karyanya dalam Politeia (the
Republic), Politicos (the Statemen), dan Nomoi (the Law). Gambaran pemikiran Plato
sesuai dengan keadaan Athena pada waktu itu yang dipimpin oleh orang-orang yang
haus harta, kekuasaan, dan gila hormat. Aristoteles sendiri menjelaskan suatu negara yang
baik adalah negara yang diperintah melalui konstitusi dan kedaulatan hukum yang terdiri dari
tiga unsur pemerintahan, yakni pemerintahan dilakukan untuk kepentingan umum, menurut
hukum yang berdasarkan ketentuan umum yang bukan hukum yang sewenang-wenang
mengesampingkan konvensi dan konstitusi, serta pemerintahan berkonstitusi berarti
pemerintahan dilaksanakan secara despotik.3
Sejarah perkembangan negara dalam terminologi hukum di Eropah
Kontinental sejak awal didesain dalam kerangka pengembangan karakter administrasi
negara yang memiliki perbedaan dengan sejarah perkembangannya yang ada di
Eropah berbahasa Inggris (common law system). Basis utama perkembangan negara
hukum ini terkait dengan perkembangan pemerintahan dalam melaksanakan tugas
dan fungsi publiknya melayani warga negara dengan ciri utama adalah administratif.
Pada dasarnya, konsekuensi ini dilahirkan sebagai respon atas pelayanan negara
kepada warga negaranya di masa negara absolut yang juga adalah berkarakter
administratif. Karakter administratif ini semakin mendapat perwujudannya yang
lebih sistematis dan terorganisir pasca perkembangan dari negara hukum klasik
kepada negara hukum modern di dalam konseptualisasi negara hukum kesejahteraan
(welvaarsstaat).
Keberadaan dan perkembangan hukum administrasi negara modern terkait erat
dengan konsep dan perkembangan negara hukum, yang merupakan dua sisi yang
saling terkait erat satu dengan yang lainnya. Perkembangan negara hukum modern
mengarahkan hukum administrasi negara bekerja lebih sesuai dengan ketentuan

1
Dipergunakan sementara untuk pembelajaran Dalam jaringan (Daring) pada Aplikasi syam-ok.unm.ac.id
Universitas Negeri Makassar untuk Mata Kuliah Hukum Administrasi Negara, Semester Genap Tahun
Akademik 2020-2021, Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makasar.
2
Herman, Dosen Hukum Administrasi Negara Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Ilmu Sosial Universitas
Negeri Makassar.
3
Murtir Jeddawi, Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, Total Media, 2012, Hlm. 31-33.
hukum positif yang ada, selain dengan tujuan utamanya adalah untuk menciptakan
manfaat yang sebesar-besarnya kepada warga negara yang dilayaninya, termasuk
untuk mengatasi berbagai persoalan yang timbul di dalam perkembangan negara
hukum tersebut. M. Nata Saputra berpendapat dengan melihat sejarah, hukum
administrasi negara dalam arti modern muncul setelah lahirnya pemisahan antara tiga
jenis kekuasaan sebagaimana yang dikemukakan oleh Montesqiueu. 4
Dua sisi antara hukum administarsi negara dan negara hukum menjadi bagian
yang tidak terpisahkan satu sama lainnya, perkembangan negara hukum menjadikan
hukum administrasi negara berkembang melampaui era sebelumnya yang lebih
klasik. Perkembangan negara hukum yang lebih modern mendorong hukum
administrasi negara bekerja dan berkembang tidak hanya berupa instruksi-instruksi
belaka dari penguasa. Hukum administrasi negara berkembang menjadi sutau
instrumen hukum bagi penataan atau manajemen tugas dan fungsi penguasa yang
lebih terarah dalam pencapaian tujuan politik negara. Perkembangan negara hukum
ini pada intinya dapat ditelusuri dari kekuasaan raja sebelumnya yang absolut
sifatnya. Mengarah pada perkembangan pembatasan kekuasaan raja yang diatur
berdasarkan hukum, dengan tanpa melupakan tujuan negara hukum modern yang
utama, yaitu kesejehteraan masyarakat.
Kilas balik kekuasaan raja sebelumnya dapat kita lihat sebagai sentral dari
segala kekuasaan dan pelaksanaan atas segala hal yang berhubungan dengan negara.
Kekuasaan raja dalam negara absolut masih merupakan sumber segala kekuasaan
yang tidak dapat dipisahkan dari individu raja tersebut. Kekuasaan raja antara tahun
1000 sampai dengan tahun 1400 sesudah masehi masih merupakan sumber kekuasaan
utama, termasuk dalam hal ini yang terkait dengan peraturan perundang-undangan.
Bawahan raja yang terdiri dari pegawai-pegawai kerajaan merupakan wakil penuh
raja, menjalankan tugas dan fungsinya melaksanakan segala ketentuan yang terikat
pada peraturan hukum yang dibuat oleh raja. Pegawai-pegawai kerajaan dalam
menjalankan kekuasaan raja absolut hanya sekedar berupa instruksi-instruksi dari
atas. Eropa Barat memang harus difahami, bahwa sampai dengan abad pertengahan
belum mengenal pembagian kekuasaan sebagaimana yang kita kenal dalam negara
hukum modern saat ini.
Merujuk pada pandangan Mac Iver dalam hal ini, negara sebagai alat dari tujuan
manusia, dan sifatnya berubah-ubah menurut keadaan yang ditujukan kepada kepentingan
golongan tertentu, melayani rangkaian tujuan tertentu, dan wilayah tujuan yang melebar atau

4
M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Rajawali, 1988, Hlm. 4-5.

2
sebaliknya tentunya akan bertentangan dengan kekuasaan raja yang absolut ini. 5 Raja
merupakan sentral kekuasaan dalam penyelenggaraan negara yang dijalankan oleh
para pegawainya, baik dalam hal pembuatan peraturan perundang-undangan yang
menjadi dasar hukum penyelengaraan kekuasaan tersebut, sekaligus pada saat yang
bersamaan menjalankan undang-undang, dan sampai pada tahap mengevaluasi dan
menguji pelaksanaan peraturan perundang-undangan itu. Raja dalam keadaan ini
sekaligus menjadi hakim yang mengadili sengketa yang muncul di antara para warga
negara, termasuk yang ada kaitannya dengan negara.
Negara-negara Eropa memang sampai dengan abad pertengahan, yaitu abad ke
14 sampai dengan abad ke 15 masih merupakan bentuk negara monarkhi absolut, di
mana kekuasaan negara oleh raja dalam monarkhi absolut ini masih merupakan
kekuasaan mutlak yang ada di tangannya (terkonsentrasi). Bentuk negara monarkhi
absolut ini bersesuaian dengan sistem pemerintahan yang dibangun pada saat itu,
berupa sistem yang tersentralisasi, yakni segala kekuasaan dalam negara berada di
tangan raja itu sendiri. Konsentrasi kekuasaan di tangan raja ini berimbas pada tugas
dan fungsi aparat penyelenggara negara yang hanya terbatas sebagai pembantu raja
belaka (tugas pembantuan, medebewind). Aparat negara menjalankan dari atas
instruksi-instruksi yang bersumber atau berpangkal dari raja, segala sesuatunya
berasal dari satu sumber, yaitu raja.
Aparatur negara sedikitpun tidak memiliki hak inisiatif dalam menjalankan
tugas dan fungsinya dalam pelayanan-pelayanan pemerintahan kepada warga negara.
Kekuasaan absolut raja ini berlangsung sampai dengan memasuki abad ke-16 dan
permulaan abad ke-17. 6 Konsep dan teori separasi kekuasaan dalam negara belum
menjadi pemikiran para ahli hukum sebagai kerangka mencegah penumpukan
kekuasaan ke dalam satu tangan untuk mencegah kesewenang-wenangan atau
absolutisme kekuasaan, termasuk konsep lembaga-lembaga negara yang dipisahkan
atas lembaga pembuat undang-undang, pelaksana undang-undang, dan yang
mengawasi pelaksanaan undang-undang tersebut dalam rangka perimbangan
kekuasaan di dalam negara.
Raja sekaligus pemegang kekuasaan fungsi legislasi membuat segala peraturan
perundang-undangan yang akan diberlakukan, melaksanakan sendiri fungsi
pelaksanaan peraturan perudang-undangan (eksekutif), dan sekaligus melaksanakan
fungsi kehakiman (yudikatif). Pelaksanaan birokrasi, dan administrasi dalam hal

5
R.M. Mac Iver, Negara Modern, terj., Jakarta, Aksara Baru, 1980, Hlm. 374.
6
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Bandung, Citra Aditya Bakti, 2001, Hlm. 1.

3
kekuasaan raja dalam pelaksanaannya dibantu oleh aparatnya yang bersifat
birokratis-administratif. Pelimpahan kekuasaan kepada organ-organ negara yang
lainnya dalam negara tidak dikenal, kekuasaan raja tidak didelegasikan atau
dilimpahkan. Aparat birokrasi bertindak dan berbuat semuanya berdasarkan atau atas
nama raja. Hukum administrasi negara yang ada pada saat itu, menurut pandangan
Muchsan, bentuknya adalah pelaksanaan instruksi-instruksi (instruktiefsrecht) yang
bersumber dari raja, sedangkan aparatur negara hanya sebentuk pelaksanaan belaka
dari instruksi yang ada.
Cara alat perlengkapan negara dalam melaksanakan pekerjaannya melalui
instruksi belaka ini merupakan aturan yang sifatnya mengatur pelaksanaan tugas dan
fungsinya. Pekerjaan administrasi negara dalam kerangka administratif ini terbatas
untuk menjalankan, serta mempertahankan peraturan dan keputusan dari raja.
Administrasi negara dengan demikian hanya sekedar alat kekuasaan belaka dari raja
(machtsapparat). 7 Kesewenang-wenang raja dalam negara dengan bentuk monarkhi
absolut berjalan terus tanpa halangan, kebebasan dan kemerdekaan warga negara
tidak mendapatkan tempat di dalam negara. Keadaan ini memunculkan tesis baru
sebagai anti tesis dari kondisi bernegara yang ada.
Hipotesis yang muncul adalah pemikiran yang mencoba mengatasi
permasalahan yang ada, dan merupakan fundamen baru pemikiran tentang keterkaitan
antara negara dan hukum. Sistem pemerintahan yang dibangun memuat dan
mengakomodasi hak-hak individual dengan jaminan dan perlindungan hukum,
pemisahan kekuasaan mengadili raja, dan aparat negara mempunyai kemandirian
(zelfstandig) melaksanakan tugasnya. 8 Pemikiran ini sebagai reaksi atas kekuasaan
absolut raja yang sewenang-wenang. Inti ajaran baru ini adalah organ administrasi
negara dalam menjalankan tugasnya harus terikat pada aturan hukum. Postulat9 negara
hukum yang dibangun adalah penguasa beserta alat perlengkapannya tunduk pada hukum,
sesungguhnya yang memerintah dan yang diperintah kedudukannya sama. 10
Negara sebagai suatu keadaan yang dapat ditangkap oleh panca indera merupakan
kekuasaan yang memiliki kewibawaan, sehingga kehendaknya dapat dipatuhi oleh warga
negaranya. Kekuasaannya muncul keluar untuk ditaati oleh segenap warga negaranya
sehingga dapat secara efektif dan efisien menjalankan tugas dan fungsinya untuk melayani

7
Muchsan, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Yogyakarta,
Liberty, 1982, Hlm. 51-52.
8
Ibid., Hlm. 53.
9
Postulaat merupakan something claused as a fondation for reasoning (suatu yang digunakan, suatu dasar untuk
menjadi alasan), M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Rajawali, 1988, Hlm. 27.
10
Ibid.

4
berbagai kepentingan orang-orang yang ada di dalam wilayah atau yuridiksi kekuasaannya.
Negara dengan merujuk pada pendapat Willy, sebagai realitas (organisasi wibawa). Negara
berdasarkan hukum positif merupakan organisasi jabatan wibawa.11 Bentuk negara mengenai
negara sebagai keseluruhan, kesatuan, negara dilihat dari luar, sedangkan bentuk
pemerintahan mengenai struktur negara, negara dilihat dari dalam, misalnya hubungan
pemerintah dengan dewan perwakilan rakyat. 12 Pandangan Bagir Manan tentang hal ini
adalah ilmu negara (algemene staatsleer), dan hukum tata negara, dibedakan antara bentuk
negara, dan bentuk pemerintahan. Bentuk negara terkait dengan bagian luar organisasi negara
yang dapat dibedakan antara bentuk negara kesatuan, dan federal, sedangkan bentuk
pemerintahan terkait dengan bagian dalam berupa pemerintahan negara yang dapat dibedakan
antara pemerintahan republik, dan kerajaan. Sistem pemerintahan dapat dibedakan antara
sistem parlementer, dan presidential.
Sistem parlementer mempunyai ciri, pertama, terdapat dua kelembagaan eksekutif,
yaitu eksekutif yang menjalankan, dan bertanggungjawab atas penyelenggaraan
pemerintahan, serta eksekutif yang tidak dapat dimintai pertanggungjawaban atas
penyelenggaraan pemerintahan. Eksekutif yang pertama ada di tangan kabinet atau dewan
menteri, dan eksekutif ke dua merupakan kepala negara, baik raja bagi kerajaan, dan presiden
bagi republik. Pertanggungjawaban eksekutif ke dua dilaksanakan oleh eksekutif pertama.
C.F. Strong menyebutnya, pertama, real executive bagi yang menjalankan, dan
bertanggungjawab untuk jalannya pemerintahan, dan nominal executive bagi yang tidak dapat
dimintai pertanggungjawaban. Ke dua, kabinet atau dewan kabinet bertanggungjawab pada
badan perwakilan rakyat, sedangkan kepala negara tidak dapat diganggu gugat (can do no
wrong). Makna bertanggungjawab di sini adalah eksekutif dapat dijatuhkan melalui mosi
tidak percaya oleh dewan perwakilan rakyat.13
Harold J. Laski dalam bukunya “an introduction to Politics” melihat negara sebagai
sesuatu yang bertumbuh, dan tidak diadakan (the state has not been made, but has grown). P.
J. Bouman dalam bukunya “Sociologie, begrippen en problemen”, melihat negara selalu
merupakan hasil pertumbuhan sejarah. Pertumbuhannya berlangsung bertahap selangkah
demi selangkah dan lambat, sehingga hampir tidak ada gunanya memperbincangkan soal asal
mula negara. M. Nasroen sendiri melihat negara sebagai suatu pergaulan hidup. Negara yang
ada merupakan hasil pertumbuhan sejarah, namun sebagai negara adalah hal lain. Negara
bukan merupakan hasil evolusi (pertumbuhan sejarah). Negara pada mulanya tidak ada,
negara lahir pada suatu saat yang tertentu (negara itu diadakan, maka ia ada). Negara bukan

11
Willy D.S. Voll, Dasar-dasar Ilmu Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Sinar Grafika, 2014, Hlm. 63.
12
Djokosutono, Op. Cit., Hlm. 50.
13
Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, Yogyakarta, FH UII Press, 2006, Hlm. 1.

5
merupakan hasil pertumbuhan sejarah, namun memiliki sejarahnya yang dimulai dengan
diadakannya, atau pada saat lahirnya. Asal mula negara merupakan kemauan bersama dari
sekumpulan manusia yang tertentu, kemauan bersama itu ditujukan untuk mengadakan
negara.14
Hukum itu sendiri dalam terminologi yang dibuat oleh Paul Scholten merupakan
sesuatu hal yang memiliki perbedaan dengan kemauan negara. Perbedaan ini tidak menjadi
halangan keterkaitannya dengan negara, termasuk kaitannya dengan bentuk masyarakat yang
merupakan adalah negara. Hukum yang ada walaupun diberlakukan oleh yang berhak tetap
tunduk dan berada di bawah aturan hukum. Hukum sebagai norma mungkin saja merupakan
hasil dari jiwa pembuatnya, berlakunya aturan hukum memiliki realitas kejiwaan yang
berlaku juga kepada diri pembentuknya. Negara dengan demikian tunduk pada hukum yang
diberlakukannya. 15 Semua tindakan negara harus didasarkan pada hukum atau dapat
dipertanggungjawabkan di depan hukum. Krabbe berpendapat bahwa negara seharusnya
adalah negara hukum. Negara wajib taat kepada tertib hukum yang ada oleh karena hukum
berada di atas negara, misalnya negara seringkali digugat di depan hakim karena tindakannya
merugikan warga negara. Gugatan di depan hakim menurut pendapat Krabbe ini
membuktikan bahwa negara tunduk pada hukum yang lebih tinggi derajatnya dari negara. 16
Pandangan Joeniarto dalam hal ini membahasakannya dengan pertanggungjawaban
formal yang terdiri atas pertanggungjawaban ketatanegaraan, administrasi, dan pidana. 17
Negara hukum dalam pengertian ini menurut Sudarto Gautama adalah pembatasan kekuasaan
negara terhadap perseorangan, lingkungan pribadi (individuele sfeer) setiap orang yang tidak
dapat dicampuri negara. Kekuasaan negara dibatasi sedemikian rupa atas perseorangan,
walaupun demikian tidak menjadi halangan pelaksanakan tugas negara. Negara dapat dituntut
di depan pengadilan yang pada dasarnya dijalankan oleh manusia. 18 Asas negara yang
berdasarkan hukum menurut Bagir Manan dan Kuntana Magnar dapat berupa segala tindakan
pemerintahan atau negara didasarkan pada ketentuan hukum yang sudah ada sebelum
tindakan itu dilakukan. Campur tangan negara terhadap hak dan kebebasan seseorang atau
kepada masyarakat hanya dapat dilaksanakan dan dilakukan sesuai dengan aturan hukum.
Asas ini oleh Bagir Manan merupakan asas legalitas (legaliteitsbeginsel).
Peraturan perundangan-undangan merupakan perwujudan dari asas legalitas yang
dibentuk dan dibuat secara demokratis. Negara hukum dan sendi kerakyatan memiliki

14
M. Nasroen, Ilmu Perbandingan Pemerintahan, Jakarta, Aksara Baru, 1986, Hlm. 33.
15
Paul Scholten, De Structuur Der Rechtswetenschap, Alih bahasa B. Arief Sidharta, Struktur Ilmu Hukum,
Bandung, PT. Alumni, 2013, Hlm. 61.
16
M. Solly Lubis, Ilmu Negara, Edisi Revisi, Bandung, Mandar Maju, 2014, Hlm. 44.
17
Joeniarto, Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara, Jakarta, PT. Bina Aksara, 1982, Hlm. 97.
18
Sudarto Gautama (Gouwgioksiong), Pengertian tentang Negara Hukum, Bandung, Alumni, 1973, Hlm. 8-11.

6
keterkaitan yang erat satu dengan yang lainnya dan tidak dapat dipisahkan (negara hukum
demokratis, democratischerechtsstaat).19 Aturan hukum dalam negara sifatnya abstrak,
umum, dan impersonal yang merupakan postulaat dalam negara hukum. Badan atau
dewan perwakilan rakyat diberikan kewenangan secara konstitusional membentuk
aturan hukum. Anggota dewan atau badan perwakilan ini dipilih melalui suatu
sistem pemilihan yang luas dan umum, dan berdasarkan aturan hukum abstrak.
Kewenangannya untuk membentuk aturan hukum in concreto yang hanya mungkin
dibentuk satu macam aturan hukum, sedangkan alat administrasi tidak diberi
kewenangan yang arbitrair sifatnya. Pengertian arbitrair secara teknis administratif adalah
kehendak, atau merupakan pendapat sendiri yang seharusnya menurut apa yang benar dan
menurut hukum.20
Pembatasan kekuasaan negara kepada seseorang merupakan unsur atau ciri
negara hukum. Pembatasan ini menurut Sudargo Gautama merupakan batasan negara
untuk tidak bertindak secara sewenang-wenang, dalam bingkai hukum (frame), dan
setiap orang mempuyai hak terhadap penguasa. Tindakan negara selalu harus
berdasarkan hukum yang telah diadakan terlebih dahulu, dan harus ditaati oleh
pemerintah, beserta aparatur negaranya. Pemerintah dalam pengertian luas menurut
pandangan Utrech merupakan gabungan badan kenegaraan yang berkuasa memerintah.
Pemerintah di sini merupakan gabungan badan-badan kenegaraan tertinggi yang berkuasa
memerintah di suatu wilayah negara. Pemerintah sendiri sebagai kepala negara (presiden)
bersama dengan menteri-menterinya dibedakan sebagai organ eksekutif saja.21
Perlindungan hak asasi manusia hanya dapat dilakukan dengan cara pemisahan
kekuasaan dalam negara, yaitu pemisahan antara yang membuat peraturan
perundang-undangan, yang melaksanakan, dan yang mengadili. 22 Istilah wettelijke
regeling yang diterjemahkan dari Bahasa Belanda oleh Attamimi lebih tepat diterjemahkan
menjadi peraturan perundang-undangan. Kata wettelijke berarti berdasarkan dengan wet, dan
pada umumnya diterjemahkan dengan undang-undang, bukan dengan undang. kata undang itu
sendiri pada dasarnya tidak terkait lagi dengan pengertian hukum, kecuali kata pengundangan.
Pengundangan merupakan pengumuman suatu peraturan negara dalam suatu terbitan khusus
untuk itu, dan dilakukan dengan cara yang khusus pula. Aturan hukum yang tidak dilakukan

19
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung, Alumni,
1997, Hlm. 103-104.
20
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm. 29-30.
21
I Gde Pantja Astawa, dan Suprin Na’a, Memahami Ilmu Negara dan Teori Negara, Bandung, PT. Refika
Aditama, 2015, Hlm. 11.
22
H. Sarja, Negara Hukum; Teori dan Praktek, Yogyakarta, Thafa Media, 2016, Hlm. 25.

7
melalui pengundangannya kehilangan kekuatan mengikatnya (afkondiging, promulgation).23
Peraturan perundang-undangan dapat dilihat dalam hal ini sebagaimana yang dibangun di
Indonesia yang disusun atas tiga sendi, yaitu kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah
kebijaksanaan, negara hukum, dan negara konstitusi.24
Perkembangan pemikiran selanjutnya pasca abad pertengahan (abad ke 17
sampai dengan 18) adalah timbulnya berbagai pemikiran dari para ahli tentang
negara dan hukum. Negara dalam pengertian abstrak merupakan badan hukum (persona
moralis). Persona moralis yang memiliki tujuan tertentu. Tujuan negara dalam teori negara
kesejahteraan adalah kesejahteraan bagi warganya. 25 Perubahan pokok ajaran yang
muncul basisnya adalah perubahan dari sistem monarkhi absolut menjadi monarkhi
konstitusional. Jhon Locke (1632-1704) dalam bukunya Two Treatises on Civil
Goverment (1690), memajukan tesis tentang pembagian kekuasaan (distribution of
power, machten scheiding). Kekuasaan terbagi atas tiga, yaitu kekuasaan legislatif,
eksekutif, dan federatif (federative power of commonwealth). Legislatif adalah
kekuasaan membuat peraturan, eksekutif mencakup kekuasaan mempertahankan dan
melaksanakan peraturan, termasuk mengadili perkara (Locke menganggap mengadili sebagai
“uitvoering” melaksanakan undang-undang), dan kekuasaan federatif yang mencakup
kekuasaan yang tidak termasuk lapangan legislatif dan eksekutif. Hubungan luar negeri
masuk dalam kekuasaan federatif.26
Ajaran Jhon locke tentang pembagian kekuasaan ini disempurnakan oleh
Montesqiueu yang lebih dikenal dengan trias politica. Emmanuel Kant pada dasarnya
merupakan peletak dasar konsep tentang trias politika, dan bukan berasal dari Montesqiueu
sendiri. Kant menganggap manusia itu dilahirkan sederajat, dan semua kehendak serta
kemauan masyarakat negara harus didasarkan undang-undang. Semua orang selalu berhadap-
hadapan dengan orang lain selain ia sendiri menggunakan haknya. Rumusan peraturan hukum
harus jelas yang menjadi dasar pelaksanaan pemerintahan, sehingga diperlukan adanya
pemisahan kekuasaan. Ajaran Kant terkait dengan negara hukum yang bertujuan menegakkan
hak, dan kebebasan warga negaranya. Undang-undang ditetapkan berdasarkan persetujuan
rakyat. Rakyat tidak tunduk pada undang-undang yang tidak memperoleh persetujuan dari

23
A. Hamid Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Negara; Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden yang Berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu
Pelita I-Pelita IV, Disertasi, Jakarta, Fakultas Pascasarjana Universitas Indonesia, 1990, Hlm. 200.
24
Bagir Manan dan Kuntana Magnar, Op. Cit., Hlm. 121.
25
Muchsan, Peradilan Administrasi negara, Yogyakarta, Liberty, 1981, Hlm. 1.
26
Aristoteles pernah juga mengemukakan pendapat tentang pemisahan kekuasaan ini (machten scheiding),
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Loc. Cit.

8
rakyat, serta pemerintah dan rakyat merupakan subyek hukum. Rakyat memiliki hak-hak
dengan kekuatannya sendiri dalam negara bukan merupakan kemurahan hati pemerintah.27
E. Kant dalam Idea for a Universal History (1963) melihat, masalah terbesar
umat manusia, pada keadaan ketika alam menjadi penggerak manusia, adalah
terbentuknya masyarakat sipil universal yang melaksanakan hukum di antara
manusia. Duties to Oneself dalam lectures in Ethics-nya Kant mengatakan, apabila
kebebasan manusia tidak berada dalam batas peraturan obyektif, akibatnya adalah
suatu kekacauan menyeluruh tanpa kendali. 28 Kembali kepada konsep pembagian
kekuasaan negara yang dilakukan oleh Montesqiueu ini, pada prinsipnya bertujuan
melakukan pembatasan kewenangan raja absolut. Memisahkan kekuasaan (fungsi)
dalam negara dari setiap lembaga negara, dan masing-masing mempunyai bidang
pekerjaan sendiri yang terpisah satu dengan yang lainnya. Lapangan pekerjaan
tersendiri yang dipisahkan satu dengan yang lainnya di antara kekuasaan legislatif (la
pussance legislative), kekuasaan eksekutif (la puissance executive), dan kekuasaan yudikatif
(la puissance de juger).
Legislatif menjalankan fungsi legislasi oleh dewan perwakilan rakyat, eksekutif
menjalankan fungsi eksekusi oleh raja, dan yudikatif menjalankan fungsi evaluasi atau
pengawasan pelaksanaan undang-undang yang dijalankan oleh badan pengadilan. Trias
politika ini pada dasarnya cocok dengan aliran-aliran yang menjadi kendaraan membawa
jaman aufklarung di Eropa Barat. aufklarung berisi jaminan kemerdekaan individu dari
tindakan penguasa negara. Desentralisasi kekuasaan raja merupakan instrumen jaminan atas
kemerdekaan individu.29 Pemisahan yang terdiri atas kekuasaan legislatif, eksekutif,
dan yudikatif sebagai pemisahan yang dimaksudkan untuk membatasi kekuasaan, dan
sebagai langkah awal menghindari kekuasaan yang sewenang-wenang dari raja. Tipe
negara hukum ini dikenal dengan negara hukum klasik (klassicke rechtsstaat). Tugas
dan fungsi melaksanakan pekerjaan administrasi negara terbatas pada membuat dan
mempertahankan hukum semata, termasuk menjaga keamanan yang hanya terbatas
pada keamanan senjata saja).
Ahli-ahli hukum dan negara abad ke 17 mulai mengkritisi pertanggungjawaban
pemerintahan yang oleh Spinoza menyebutnya sebagai hak mutlak, sebagai suatu hal yang
tidak masuk akal. Hak ketuhanan raja yang salah dalam memerintah, oleh Locke seharusnya
dibebani tanggungjawab penuh. Dasar kepercayaan dari rakyat menjadi basis untuk

27
Solly Lubis, Ilmu Negara, Op. Cit., Hlm. 53-54.
28
Wayne Morrison, Yurisprudensi; Dari Zaman Yunani Kuno hingga Post-Modernisme, terj., Bandung, Nusa
Media, 2019, Hlm. 205.
29
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Loc. Cit.

9
pemerintah dimintakan pertanggungjawaban. Hak pemerintah untuk memerintah merupakan
kebaikan dan atas persetujuan rakyat. Pufendorf beranggapan bahwa hal ini merupakan
perbedaan antara rakyat dengan negara. Pembentukan dan pemeliharaan hukum yang rasional
merupakan inti utama negara. Inti utama ini merupakan kewajiban yang menentukan
kekuasaan negara, serta batas kemungkinannya. 30 Trias politica yang pada mulanya
merupakan konsep dari Immanuel Kant dikaitkan dengan tuntutan kebebasan individu yang
jaminannya serta perlindungannya melalui hukum. Negara bertujuan membuat dan
mempertahankan hukum. Warga negara dengan demikian memiliki kemerdekaan yang
dijamin dan dilindungi oleh hukum, dan di lain sisi masyarakat akan teratur. Negara bukan
menjadi alat kekuasaan (machtsapparat) akan tetapi negara adalah alat hukum
(rechtsapparat).31
Negara-negara Eropah Kontinental dengan konsep negara hukum diawali oleh
Immanuel Kant, dan Frederich Julius Stahl. Istilah negara hukum ini dikenal dengan
rechtsstaat, sedangan di Inggris oleh A. V. Dicey dengan istilah rule of law.32 Pendapat
Prajudi dalam konteks Indonesia adalah negara hukum yang merujuk kepada Eropah Barat
Kontinental dengan istilah rechsstaat. Sesuai dengan maksud dan tujuan yang sama di negara-
negara Anglo Saxon lahir juga the rule of law state (negara berdasarkan kekuasaan hukum),
namun demikian, Indonesia menganut asas-asas negara hukum (rechtsstaat) sebagaimana
yang berkembang di Eropah Kontinental. Asas rechtsstaat yang dikemukakan oleh Prajudi
Atmosudirjo adalah, pertama, asas monopoli penggunaan kekuasaan dan paksaan yang
dimiliki oleh pejabat penguasa negara yang memiliki kewenangan dan berwajib untuk itu.
Setiap orang yang tanpa memiliki kewenangan dan berwajib untuk menggunakan kekuasaan
dan paksaan dikategorikan sebagai tindakan main hakim sendiri.
Ke dua, asas persetujuan rakyat, yang berarti setiap orang hanya wajib tunduk dan
dipaksa tunduk atas peraturan yang dibuat secara sah dengan persetujuan langsung atau tidak
langsung (undang-undang formal dan legislasi delegatif) dari dewan perwakilan rakyat. Di
luar hal yang dimaksudkan tersebut, maka dapat disebut sebagai penyalahgunaan kekuasaan,
atau minimal sebagai perbuatan penguasa yang melawan hukum. Ke tiga, Asas persekutuan
hukum (rechtsgemeenschap, legal partnership) yang dimaksudkan, bahwa rakyat dan
penguasa negara sebagai suatu persekutuan hukum yang tunduk pada suatu hukum yang sama

30
R.M. Mac Iver, Op. Cit., Hlm. 53.
31
Muchsan, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm.
53-56.
32
I Dewa Gede Atmadja, dkk, Teori Konstitusi dan Konsep Negara Hukum, Malang, Setara Press, 2015, Hlm.
122.

10
(equality before the law).33 Max Weber dalam kaitannya dengan asas monopoli kekuasaan
dan paksaan yang dimiliki oleh pejabat penguasa negara memberi pengertian tentang negara
sebagai organisasi kekuasaan yang berarti, negara sebagai komunitas manusia dapat memiliki
monopoli legitimasi penggunaan kekuatan fisik dalam wilayah tertentu, meskipun demikian,
tidak semua negara mampu melakukan hal tersebut, bahkan terdapat negara yang tidak
memiliki aspirasi dalam melakukan hal itu.34 Perbedaan definisi negara hukum ini walaupun
demikian oleh Adriaan Berdner, namun pada pokoknya ada dua fungsi utama negara hukum.
Fungsi kembar negara hukum adalah melindungi warganya dari kekuasaan negara itu sendiri,
di lain pihak melindungi warganya dari warga negara yang lainnya.35
Lingkungan kehidupan masyarakat baik ekonomi, sosial, dan budaya tidak
dicampuri oleh negara. Sikap pasif negara bertujuan sebagai upaya melindungi
kemerdekaan individu. Semboyan adalah biarkanlah berbuat biarkanlah lewat (laissez
faire laissez passer). Perkembangan selanjutnya dari negara hukum model klasik
adalah negara liberal. 36 Hukum administrasi modern berkembang pada pokoknya
telah dimulai sejak timbulnya konsep pemisahan kekuasaan negara dalam tiga wujud
dan pemisahan kekuasaan lembaga-lembaga negara. Pemisahan kekuasaan lembaga
negara yang tunduk dan terikat pada hukum sebagai konsekuensi logis digunakannya
konsep negara hukum. Rumusan hukum administrasi negara secara umum dalam
negara hukum adalah semua aturan hukum yang mengatur hubungan hukum antara
negara beserta alat perlengkapannya yang mewakili negara dengan rakyat. Pengertian
sempit hukum administrasi negara sebagai keseluruhan aturan hukum yang abstrak,
umum, universal, dan impersonal, memuat pelimpahan wewenang (delegasi) kepada
alat administrasi negara membentuk aturan hukum dalam hal konkrit (in concreto).
Perbandingannya dapat dilihat dalam terminologi hukum perdata, yaitu kompleksitas
aturan hukum yang mengatur hubungan hukum di antara subyek hukum yang satu dengan
subyek hukum yang lainnya dengan kedudukan sederajat. 37
Pengertian hukum administrasi negara di atas hampir senada menurut
pandangan De La Bassecour Caan. Hukum administrasi negara adalah himpunan peraturan
tertentu yang merupakan sebab sehingga negara berfungsi. Himpunan Peraturan yang

33
S. Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Edisi Revisi, Seri Pustaka Ilmu Administrasi VII,
Jakarta, Ghalia Indonesia, 1994, Hlm. 21-22.
34
Safri Nugraha, et. al., Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Center for Law and Good Governance Studies
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2007, Hlm. 162.
35
I Dewa Gede Atmadja, dkk, Teori Konstitusi dan Konsep Negara Hukum, Op. Cit., Hlm. 125.
36
Muchsan, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm.
56.
37
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm. 28.

11
mengatur hubungan-hubungan di antara semua warga negara dengan pemerintah.38 Suatu
organisasi dalam cara pandang Willy D.S. Voll dikatakan ada apabila ada pembagian kerja
tetap yang tertentu. Lingkungan kerja tetap yang tertentu merupakan fungsi yang
berhubungan secara keseluruhan. Fungsi-fungsi dalam organisasi negara dalam pengertian
hukum positif ini disebut jabatan.39 Fungsi menurut pengertian yang diberikan oleh Riawan
merupakan sekelompok aktifitas sejenis berdasarkan kesamaan sifatnya atau
pelaksanaannya.40
B. Negara Hukum dan Peradilan Administrasi Negara
Negara hukum (rechtsstaat) dalam arti formal berdasarkan pandangan Frederich Julius
Stahl bertolak belakang dengan paham monarki absolut. Bangunan negara didirikan di atas
fondasi hukum atau dengan kata lain bentuk negara menurut hukum. Bentuk negara ini
berkenaan dengan negara sebagai keseluruhan, kesatuan (negara dipandang dari sisi luar),
berbeda dengan bentuk pemerintahan itu sendiri yang berkenaan dengan struktur negara
(negara dilihat dari dalam). 41 Unsur-unsur yang membentuk negara hukum terdiri atas
pengakuan hak-hak dasar manusia, pembagian kekuasaan (scheiding van macht),
pemerintahan yang berdasarkan peraturan hukum dan perundang-undangan (wet en
rechtmatigheid van het bestuur), dan peradilan administrasi negara. Prinsip negara yang
didasarkan pada hukum dalam pandangan R. Zippelius merupakan alat pembatasan perluasan
dan penggunaan kekuasaan negara secara totaliter, dan tidak terkontrol. Jaminannya adalah
hak-hak asasi, pembagian kekuasaan, pemerintah dilaksanakan berdasarkan undang-undang,
dan pengawasan yustisial penyelenggaraan pemerintahan.42
Negara berdasarkan hukum menurut sudut pandang rule of law oleh A. V. Dicey
adalah supremasi aturan hukum, kedudukan yang sama di hadapan hukum, dan jaminan
terhadap hak-hak asasi manusia. Peradilan administrasi dalam terminologi rule of law tidak
dikenal dalam hal ini. Fundamental yang utama adalah persamaan di depan hukum (equality
before the law). Peradilan khusus (peradilan administrasi negara) tidak dibutuhkan dalam rule
of law. Menghendaki kedudukan yang sama antara rakyat dan pejabat administrasi negara
dihadapan peradilan pada umumnya. Pejabat administrasi negara atau pemerintah dan rakyat
sama ketundukan di depan hukum termasuk kesamaan kedudukannya. Konsep rechtsstaat
memiliki perbedaan menurut pendapat Marbun dalam hal ini, yaitu memasukkan unsur
peradilan administrasi negara. Maksud dan tujuan diadakannya peradilan administrasi negara

38
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm. 45.
39
Willy D.S. Voll, Loc. Cit.
40
W. Riawan Tjandra, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Sinar Grafika, 2018, Hlm. 109.
41
Djokosutono, Kuliah Ilmu Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1982, Hlm. 50.
42
A. Hamid Attamimi, Op. Cit., Hlm. 213.

12
adalah memberikan perlindungan hukum bagi masyarakat atas sikap tindak pemerintah yang
melanggar hak asasi dalam bidang administrasi negara.
Peradilan administrasi negara dalam ulasan lebih lanjut oleh Marbun di lain sisi secara
bersamaan memberikan perlindungan hukum sama kepada administrasi negara yang bertindak
secara benar, dan tentu saja sesuai dengan hukum. Searah dan sebangun dengan konsep
negara hukum yang memberikan perlindungan hukum kepada warga negara termasuk pejabat
administrasi negaranya.43 Peradilan administrasi negara dalam negara hukum pada prinsipnya
ikut membantu mengembangkan, dan membangun administrasi negara yang pada pokoknya
bekerja secara rechtmatig, wetmatig, plichtmatig, dan doelmatig.44 Istilah rechtsstaat menurut
Soedirman Kartohadiprojo baru muncul pada abad 19. Pertama kali diguakan oleh Rudolf
Von Gneist (1816-1895), guru besar di Berlin Jerman dalam bukunya das Engliche
Verwaltungerchte (1857) untuk pemerintahan di Inggris. Konsepsi negara hukum walaupun
demikian telah dicetuskan sejak abad 17 di Eropah Barat. Konsep ini dipengaruhi oleh
individualisme, dan mendapat sokongan yang besar dari renaissance dan reformasi.45
Rechtsstaat di Jerman dan Perancis yang merupakan dua negara penganut rejim
administrasi memiliki perbedaan. Rechsstaat (etat de droit atau droit de administratief),
muncul dari praktek Pemerintahan Napoleon. Tujuannya utamanya adalah melindungi
kekuasaan pemerintah dari pengaruh kekuasaan yudikatif. Pelanggaran pejabat administrasi
negara dengan demikian bukan diadili oleh mahkamah agung (peradilan pada umumnya),
akan tetapi melalui dewan negara (Conceil d’Etat). Jerman sendiri muncul dan dikembangkan
oleh para ahli. Tujuan konseptualnya adalah melindungi kebebasan individu dari
penyalahgunaan kekuasaan oleh pemerintah. Pelanggaran terhadap hukum administrasi
dilakukan melalui pengadilan administrasi yang puncaknya ada di tangan mahkamah agung
bidang administrasi. Rechsstaat di Perancis memiliki unsur-unsur yang terdiri atas
perlindungan hak asasi manusia (grondrechten), dan pemisahan kekuasaan (scheiding van
machten). Jerman berdasarkan pandangan Frederich Julius Stahl memiliki unsur-unsur berupa
perlindungan hak asasi manusia, pembagian kekuasaan, pemerintahan berdasarkan undang-
undang (wetmatigheid van bestuur), dan pengadilan administrasi (administratieve
rechtspraak). Perancis dalam perjalanannya pada akhirnya mengikuti ke empat unsur
sebagaimana dengan yang ada di Jerman.46
Unsur negara berdasarkan hukum berdasarkan pandangan von Munch lebih rinci lagi
terdiri atas hak asasi manusia, pembagian kekuasaan, organ negara terikat pada undang-
43
SF. Marbun, Peradilan Administratif Negara dan Upaya Administrasi di Indonesia, Yogyakarta, Liberty, 1997,
Hlm. 10-11.
44
Soetomo, Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia, Surabaya, Usaha Nasional, 1983, Hlm. 19.
45
Abdul Mukthie Fadjar, Sejarah, Elemen, dan Tipe Negara Hukum, Malang, Setara Press, 2016, Hlm. 8-9.
46
I Dewa Gede Atmadja, dkk, Op. Cit., Hlm. 139-140.

13
undang dasar serta pemerintah dan peradilan terikat pada undang-undang dan hukum, aturan
dasar tentang proporsional (verhaltnismassigkeit), Keputusan kekuasaan umum diawasi
melalui peradilan, Proses peradilan menjamin hak-hak dasar, dan pembatasan terhadap
berlaku surutnya undang-undang.47 Kekuasaan tertinggi dalam negara berdasarkan pandangan
Krabbe adalah hukum. Teori selbstbindung-nya Jellineck salah satu isinya adalah negara
harus tunduk secara sukarela kepada hukum. Hukum sebenarnya adalah jelmaan negara,
walaupun demikian negara harus tunduk kepada hukum. 48 Fundamental negara hukum
mengacu pada pandangan ahli di sini dibangun atas dasar penghargaan terhadap hak asasi
manusia, terdapatnya pembagian kekuasaan dalam negara, segala tindakan pemerintah
didasarkan pada peraturan perundang-undangan dan hukum, serta terdapatnya peradilan yang
dapat menguji tindakan pemerintahan.
Peranan pengadilan dalam sistem negara modern menurut Soerjono Soekanto
memiliki andil besar mengatasi sengketa, dan faktor-faktor yang mengganggu kestabilan
masyarakat. Proses birokratisasi mempunyai pengaruh atas kedudukan penting sistem
peradilan. Yurisdiksi pengadilan didesain dengan peraturan-peraturan yang semakin ketat dan
tegas. Mekanisme bertingkat dalam peradilan bagi perkara-perkara yang tidak memuaskan
para pihak disediakan secara berjenjang, atau dengan kata lain, dapat diteruskan kepada
pengadilan yang lebih tinggi tingkatannya. Putusan pengadilan dalam sistem hukum modern
dilakukan melalui lembaga tertentu. Lembaga-lembaga yang memiliki strukturnya sendiri-
sendiri meliputi kedudukan-kedudukan dan peranan-peranan.49 Unsur pengawasan peradilan
administrasi negara oleh Paulus Effendi Lotulung memiliki peranan menonjol. Pengawasan
untuk mengontrol tindakan pemerintah sesuai dengan hukum yang ada, perlindungan hak
warga negara dari penyalahgunaan wewenang, dan kesewenang-wenangan aparatur
pemerintah. Bahasa yang digunakan oleh Guy Braibant dari Conseil d’Etat Perancis adalah
peradilan administrasi negara merupakan salah satu lembaga controle de administration et la
protection des citoyens.50
C. Negara Hukum dan Trias Politika
Pemisahan kekuasaan yang dikemukakan oleh Montesqiueu menjadi peletak
dasar hukum administrasi negara dalam pengertian modern.51 Pokok atau yang utama
dalam pemisahan kekuasaan ini menjadi salah satu dasar yang kokoh bekerjanya
hukum administrasi negara sesuai dengan negara hukum modern. Isi dari hukum

47
A. Hamid Attamimi, Op. Cit., Hlm. 312.
48
I Gde Pantja Astawa, dan Suprin Na’a, Op. Cit., Hlm. 115.
49
Soerjono Soekanto, Perspektif Teoritis Studi Hukum dalam Masyarakat, Jakarta, Rajawali, 1985, Hlm. 73.
50
Paulus Effendi Lotolung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Jakarta, Salemba Humanika, 2013, Hlm.
7-8.
51
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm. 4-5.

14
administrasi negara menjadi penentu tujuan yang ingin dicapai dalam negara hukum.
Unsur-unsur utama dari konsep dasar hukum administrasi negara adalah hukum mengenai
kekuasaan memerintah. Kaitannya dalam hal ini adalah negara hukum mengenai peran serta
masyarakat dalam pelaksanaan pemerintahan, hukum yang berhubungan dengan organisasi
pemerintahan, dan hukum yang dikaitkan dengan perlindungan hukum kepada masyarakat.
Unsur-unsur ini menurut Philipus M. Hadjon berkaitan satu sama lainnya. Fungsi hukum
administrasi negara adalah fungsi normatif yang menyangkut penormaan kekuasaan
pemerintah. Kaitannya adalah fungsi instrumental yang menetapkan sarana atau instrumen
penggunaan kekuasaan oleh pemerintah. Jaminan perlindungan hukum kepada rakyat pada
akhirnya melalui norma dan instrumen pemerintahan. 52
Negara hukum dengan demikian terkait erat dengan keberadaan hukum
administrasi negara dalam hal pemerintah menjalankan tugas dan fungsinya.
Pemerintahan yang dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan, dan
hukum. Keberlakuannya tentu saja disesuaikan dengan kepentingan, peran serta, dan
perlindungan hukum bagi masyarakat. Secara etimologi dalam bahasa Inggris,
pemerintahan disebut goverment. Bahasa Perancis mengenalinya dengan penyebutan
gouvernement yang berasal dari bahasa latin gubernaculum. Bahasa Yunani dengan kata
kubernan dapat diartikan sebagai kemudi yang berarti mengemudikan jalannya negara untuk
mencapai tujuan yang diinginkan. 53 Pemerintahan secara etimologi menurut Inu Kencana
Syafiie adalah perintah yang berarti melakukan pekerjaan menyuruh. Menyuruh mengandung
makna yang di dalamnya terdapat dua pihak. Pihak yang memerintah mempunyai wewenang,
sedangkan pihak diperintah memiliki kepatuhan akan keharusan. Penambahan awalan “pe”,
menjadi pemerintah mempunyai arti sebagai badan yang melakukan kekuasaan memerintah.
Penambahan akhiran “an”, menjadi pemerintahan berarti perbuatan, cara, hal atau urusan
badan yang memerintah.54
Pelaksanaan pemerintahan (bestuur), dilaksanakan sesuai dengan administrasi
dalam negara modern yang merupakan sifat utama dari pemerintah (besturen) berupa
55
kebutuhan yang bebas bagi orang-orang yang melaksanakannya. Perbedaan
penggunaan istilah ini dapat dijumpai dalam Naskah UUD 1945 (Berita Negara RI tahun II,
15 Februari 1946) Bab IV yang menggunakan istilah pemerintah daerah. Bagian
penjelasannya sendiri menggunakan istilah Pemerintahan Daerah. Pasal 2 Undang-Undang

52
Y. Sri Pudyatmoko, dan W. Riawan Tjandra, Peradilan Tata Usaha Negara Sebagai Salah Satu Fungsi Kontrol
Pemerintah, Yogyakarta, Penerbitan Universitas Atma Jaya Yogyakarta, 1996, Hlm. 15.
53
Y. Sri Pudyatmoko, dan W. Riawan Tjandra, Peradilan Tata Usaha Negara Sebagai Salah Satu Fungsi Kontrol
Pemerintah, Yogyakarta, Penerbitan Universitas Atma Jaya Yogyakarta, 1996, Hlm. 25.
54
Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan, Bandung, C.V. Mandar Maju, 2013, Hlm. 4.
55
Sudarto Gautama (Gouwgioksiong), Op. Cit., Hlm. 18.

15
Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah dalam bagian penjelasan mengartikan
istilah pemerintahan adalah pelaksanaan tugas pemerintah (bestuurvoering). Istilah
pemerintah sendiri berarti organ/alat atau aparat yang menjalankan pemerintahan. 56
Pemerintahan adalah pelaksanaan tugas dan fungsi dari pemerintah selaku lembaga negara.
Dimensi tugas dan fungsi pemerintahan begitu luas, tidak hanya pada
pelaksanaan undang-undang saja, sebagaimana konsep yang dikemukakan oleh
Montesqiueu dalam ajaran trias politikanya. Tugas dan fungsi pemerintahan juga
mencakup pengaturan (regeling). Cakupan tugas dan fungsi pengaturan membuat
peraturan perundang-undangan merupakan bentuk legislasi dalam arti materil (sifat
materil berarti peraturan dan ketetapan yang memiliki daya ikat bagi semua atau
sebagian penduduk wilayah). Negara modern dalam teori residu (aftrek teori) dari
van Vollenhoven mempunyai fungsi bestuur. Fungsi yang mencakup
penyelenggaraan di luar kewenangan mempertahankan ketertiban hukum dengan cara
preventif (preventieve rechtszorg), mengadili, dan pembuatan peratura. 57
Kekuasaan eksekutif sebagai pelaksanaan undang-undang yang sifatnya bukan
kekuasaan peradilan, dan Pejabat administrasi negara oleh M. Nata Saputra bukan
pejabat perundang-undangan ataupun peradilan. Tugas alat administrasi walaupun
demikian dapat digolongkan ke dalam dua tindakan, pertama, tindakan konkrit yang
bermanfaat bagi masyarakat. Tindakan konkrit dari sudut pandang hukum tidak
memiliki kualifikasi yuridis (juridis irrelevant). Ke dua, tindakan yang terdiri atas
keputusan-keputusan yang sifatnya menentukan suatu aturan hukum dalam hal
konkrit. Keputusan dilaksanakan sesuai dengan kewenangan yang diberikan oleh
aturan hukum kepada pejabat administrasi negara. Keseluruhan aturan hukum yang
memberikan kewenangan kepada pejabat administrasi negara membentuk aturan
hukum dalam hal konkrit disebut hukum administrasi negara. Fungsi administrasi,
fungsi yudikatif, dan fungsi legislatif inilah yang oleh M. Nata Saputra merupakan
fungsi negara. 58
Administrasi negara mempunyai berbagai pengertian di dalamnya.
Pengertiannya sebagai aparatur negara, aparatur pemerintah atau sebagai institusi
politik (kenegaraan), fungsi atau sebagai aktifitas (kegiatan pemerintah), dan dapat
juga dalam arti sebagai proses tehnis penyelenggaraan undang-undang. Hukum
administrasi negara sebagai hukum tentang struktur dan fungsi administrasi negara.

56
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm. 3-4.
57
Muchsan, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm.
61-62.
58
M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Rajawali, 1988, Hlm. 5-6.

16
Jenis hukum administrasi negara dapat dibedakan dalam dua bentuk, yaitu sebagai
hukum mengenai operasi dan pengendalian kekuasaan administrasi negara
(pengawasan terhadap penguasa administrasi), dan juga sebagai hukum buatan
administrasi (pedoman dalam penyelenggaraan undang-undang). 59
Hukum pemerintahan atau hukum administrasi negara berdasarkan pandangan E.
Utrecht diartikan sebagai menguji hubungan hukum istimewa. Pelaksanaannya
memungkinkan para pejabat (ambtsdragers, atau administrasi negara) melaksanakan tugasnya
yang khusus. Pengertian ini menunjukkan isi hukum administrasi negara pada abad ke 19
yang merupakan pendapat dari de la Bassecour Caan dan dikutip oleh Utrecht dari van Poeltje
dalam bukunya Beginselen van Nederlandsch Administratiefrecht. Hukum administrasi
negara merupakan rangkaian peraturan tertentu, atau sebagai rangkaian yang menjadikan
negara berfungsi (beraksi). Peraturan ini mengatur hubungan antara warga negara dengan
pemerintahnya. Himpunan peraturan di luar pengertian mengenai pengadilan sipil (perdata),
dan pidana. Pengadilan merupakan bagian yang mempunyai sifat dan lapangan pekerjaan
yang berbeda. Pengadilan sipil, dan pidana dibuat untuk hal khusus. Senantiasa ke dua
pengadilan ini walaupun kadang-kadang, pengadilan sipil dibuat dalam rangka adanya
perselisihan hak, sedangkan pengadilan pidana diadakan untuk menjatuhkan hukuman yang
sebelumnya telah terdapat ancaman oleh undang-undang. Bagian lainnya dalam wilayah
pemerintahan akan selalu dan terus bertindak oleh karena telah menjadi maksudnya.60
Tugas ilmu hukum administrasi negara bagi Wiarda bukanlah menimbang diperlukan
atau tidaknya pemerintah turut serta terlibat pergaulan sosial dan ekonomi. Bagian dari
menimbang merupakan wilayah dari ilmu politik, ekonomi dan ilmu sosial. Ilmu hukum
administrasi negara berkenaan dengan mempelajari sifat peraturan hukum dan bentuknya.
Peraturan hukum yang di dalamnya terkandung turut serta pemerintah dalam pergaulan sosial
dan ekonomi. Ilmu hukum administrasi negara juga mempelajari asas-asas hukum yang
menuntun pemerintah dalam keikut sertaannya. 61 Hukum administrasi negara dalam
pandangan Usep Ranawidjaja adalah hukum yang berkenaan dengan susunan, tugas dan
wewenang, hubungan kekuasaan dan hubungan dengan pribadi hukum lainnya. Instrumen
bagi alat perlengkapan negara (jabatan-jabatan) administrasi negara dalam pelaksanaan segala
usaha negara, misalnya perundang-undangan, pemerintahan, dan peradilan).
Insturmen atau sarana ini telah ditetapkan oleh alat-alat perlengkapan negara tertinggi,
seperti badan legislatif, eksekutif, dan yudikatif sebelumnya. Pengertian hukum administrasi

59
Ibid., Hlm. 12-13. Pendapat S. Prajudi Atmosudirjo hampir mirip dengan yang dikemukakan oleh Muchsan, S.
Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1988, Hlm. 43.
60
E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Surabaya, Tinta Mas,1986, Hlm. 8-9.
61
Ibid., Hlm. 53-54.

17
negara dalam hal ini pada akhirnya menjadikan trias politica Montesqiueu, atau teori
pemisahan kekuasaan lainnya tidak diperlukan lagi. 62 Hukum administrasi negara dengan
demikian menjadi instrumen normatif untuk pejabat administrasi negara dalam menjalankan
tugas dan fungsinya. Instrumen norma yang mengatur hubungan pejabat administrasi negara
dengan warga negaranya. Keterbatasan konsep trias politika dalam negara hukum
klasik yang hanya membolehkan negara mencampuri sesuatu apabila ada gangguan
keamanan dan ketertiban memunculkan berbagai permasalahan. Negara hukum klaisk
membiarkan warga negaranya bersaing secara bebas dalam berbagai bidang sosial,
ekonomi, dan kemasyarakatan. Persaingan bebas warga negara ini menimbulkan
berbagai permasalahan dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat.
Perkembangan modern negara hukum tidak terbatas hanya memberi
kewenangan kepada lembaga eksekutif dalam pelaksanaan undang-undang, lebih dari
itu memberikan berbagai kewenangan tambahan di dalamnya. Akar masalah dalam
negara hukum sebelumnya merupakan konsekuensi logis yang melahirkan konsep
baru tentang negara dan hukum sebagai antitesis dari konsep negara hukum
sebelumnya. Tesis baru yang kemudian dikenal sebagai teori negara hukum
kesejahteraan. Negara hukum kesejahteraan lahir sebagai antitesis konsep negara
sebelumnya, melahirkan berbagai perubahan-perubahan mengenai keikut sertaan
negara dalam kehidupan sosial kemasyarakatan. Peran baru ini menuntut kepada
pemerintah sebagai representasi negara dalam mencapai tujuan yang diinginkan,
mencampuri segala aspek kehidupan dan penghidupan kemasyarakat. Mengurusi
semua manusia sejak dari lahir sampai meninggalnya (from the craddle to the grave).
Momentum yang melahirkan pemikiran keterlibatan pemerintah dalam
kehidupan sosial kemasyarakatan dapat juga dilihat dari tahun krisis di tahun 1930
yang melumpuhkan perekonomian negara. Negara berada di dalam kondisi
kelumpuhan ekonomi, baik dalam bidang industri, perdagangan, tranportasi, dan lain
sebagainya. Keterlibatan dalam kehidupan sosial kemasyarakatan oleh pemerintah ini
menjadi harapan untuk memulihkan keadaan, dan memaksa pemerintah mencampuri
segala aspek kehidupan di dalam pergaulan sosial kemasyarakatan. Raison d’ etre-
nya adalah tugas dan fungsi administrasi negara menjadi besar, termasuk munculnya
paham sosialisme sebagai reaksi terhadap kegagalan liberalisme. Negara

62
Sjahran Basah, Ilmu Negara; Pengantar, Metode, dan Sejarah Perkembangan, Bandung, Citra Aditya, 2011,
Hlm. 48.

18
kesejahteraan ini pada prinsipnya adalah negara hukum, akan tetapi corak dan
sifatnya berbeda dengan negara hukum klasik sebelumnya.63
Trias politika yang lahir dari buah pemikiran Montesqiueu menjadi
ketinggalan dalam negara hukum modern. Negara dan masyarakat berpacu begitu
cepat, dan memerlukan tindakan cepat dari pemerintah, sehingga menurut Hasan
Zaini, Trias politika tidak dapat digunakan mengatasi gejala yang ada karena akan
ketinggalan. 64 Pemerintah dengan kedudukan hukum selaku penguasa (overheid)
dalam negara hukum modern (welvaarsstaat) telah meninggalkan fungsi klasik
pemerintah yang terbatas pada menjaga ketertiban dan keamanan. Fungsi klasik
dalam arti sempit yang terbatas pada pelaksanaan undang-undang (eksekutif) juga
mengalami perubahan konseptual. Fungsi pemerintah semakin luas selaku penguasa
yang dalam pandangan Geelhoed dalam Hirsch Ballin meliputi fungsi pengaturan (de
ornenende functie), penyelesaian sengketa, pertentangan kepentingan di antara
kelompok masyarakat, pembangunan dan pengaturan, perekonomian melalui
stimulasi investasi dan penyediaan, pengadaan barang-barang publik (collectieve
goederen), dan barang-barang individual. 65
Negara modern menjadikan fungsi pemerintah meluas melewati batas-batas
fungsi klasiknya. Batasan pada pelaksanaan undang-undang yang dibuat oleh
lembaga legislatif. Pemerintah selain itu juga membuat peraturan perundang-
undangan, bertindak selaku lembaga yang menyelesaikan persengketaan, termasuk
ikut berperan dalam kehidupan sosial, ekonomi, dan kemasyarakatan. Hukum
administrasi negara dalam sistem negara hukum modern menurut Soerjono Soekanto
berkembanga sangat cepat. Hukum perundang-undangan berperan besar di
masyarakat, dan legislasi sebagai luaran perkembangan politik menjadi
terlembagakan dalam menyerasikan kondisi-kondisi sosial di masyarakat yang
dinamis. Peringkat dan hierarki peraturan perundang-undangan selain itu menjadi
lebih tegas dalam lingkup berlakunya. 66
Inti dari negara kesejahteraan (moderne rechtsstaats, negara hukum modern)
tidak terletak pada cara mempertahankan hukum positif. Tujuan negara adalah
mencapai keadilan sosial (sociale gerechtigheid). Negara dimungkinkan berbuat di
luar hukum dalam rangka mencapai keadilan sosial. Pencapaian tujuan sosial melalui
instrumen kemerdekaan bertindak (freis ermessen), namun tetap berpegang pada asas
63
Muchsan, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm.
69-70.
64
Hasan Zaini, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung, Alumni, 1985, Hlm. 147.
65
W. Riawan Tjandra, Hukum Sarana Pemerintahan, Yogyakarta, Cahaya Atma Pustaka, 2014, Hlm. 10.
66
Soerjono Soekanto, Op. Cit., Hlm. 72-73.

19
legalitas. Batasan lainnya dalam penggunaan instrumen kewenangan bebas adalah
tidak boleh bertindak secara sewenang-wenang terhadap hak-hak dan kemerdekaan
pokok manusia.
Fungsi bestuur adalah melayani kepentingan umum, walaupun tetap dibatasi
peraturan umum semaksimal mungkin yang dibuat oleh lembaga legislatif dengan
kewenangannya membuat peraturan umum. Tuntutan gerakan sosialis di tahun 1938
memiliki pengaruh yang besar di Inggris, dikenal dengan istilah Beveridge Report
(Beveridge merupakan anggota palemen, dan ketua partai buruh pada saat itu).
Konsep negara kesejahteraan yang diperkenalkan melalui beveridge report adalah
program sosial. Negara kesejahteraan dituntut meratakan pendapatan masyarakat,
kesejahteraan sejak lahir sampai meninggalnya. Tuntutan ini juga mencakup
lapangan kerja, pengawasan upah dari pemerintah, usaha bidang pendidikan di
sekolah lanjutan, latihan kerja, dan berbagai hal lainnya. Konsep negara
67
kesejahteraan ini pasca perang dunia ke II dapat diterima secara luas.
Fungsi pemerintah dalam negara kesejahteraan berpokok pada keadilan sosial
bagi seluruh rakyatnya. Ketiadaan dasar hukum tidak menjadi alasan menghilangkan
keadilan dalam penyelenggaraan kepentingan umum. Pemerintah dapat bertindak di
luar hukum apabila diperlukan bagi keadilan masyarakat. Tipe welvaarsstaat
menurut Muchsan merupakan bentuk yang menyesuaikan antara ideologi sosialisme
di satu sisi dengan individualisme di lain pihak. Tujuan penyesuaian ini untuk
mencapai keseimbangan yang harmonis. Tipologi negara kesejahteraan menjadikan
pemerintah turut campur tangan yang cukup luas pada aspek kehidupan masyarakat,
walaupun tidak tidak seluas pada negara yang berideologi sosialisme. 68 Negara
kesejahteraan modern memiliki pengaruh yang luas di berbagai belahan dunia dan
diadopsi oleh banyak negara. Tipikal konsep negara kesejahteraan ini memiliki peran
aktif dalam penyelenggaraan kesejahteraan umum (bestuurzorg), selain tugas dan
fungsi klasik negara menjaga keamanan, dan ketertiban.
Bestuurzorg yang oleh I Gde Pantja Astawa dan Suprin dilaksanakan untuk
memberikan pelayanan umum (public service). Pelayanan umum dalam rangka
mencapai tujuan negara, yaitu kemakmuran, dan kesejahteraan rakyat secara umum
(bonum publicum), tidak diarahkan bagi orang perorang (bonum privatum). Moderne
rechtsstaat dalam istilah Utrecht yang mengutamakan kepentingan seluruh rakyat.

67
Muchsan, Seri Hukum, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia,
Loc. Cit.
68
Muchsan, Beberapa Catatan Tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi Negara di
Indonesia, Yogyakarta, Liberty, 1981, Hlm. 10.

20
Lahir di abad XVIII hingga permulaan abad XIX di Eropah Barat. Moderne
rechtsstaat atau yang dikenal dengan welvaarstaat modern oleh Utrecht tidak lagi
sesuai dengan ajaran Kant. Ajaran klasik Kant yang melarang campur tangan negara
dalam kehidupan masyarakat, dan kesejahteraan. Istilah yang digunakan oleh Lemaire
adalah bestuurzorg. Negara yang diwajibkan menyelenggarakan kesejahteraan umum oleh
pemerintah. Pemerintah sebagai pelayan umum dibekali dengan bestuurzorg dengan
keikutsertaan atau campur tangan dalam semua dimensi kehidupan sosial kemasyarakatan
merupakan sesuatu yang legal-legitim.69
Negara kesejahteraan modern melalui pemerintahannya dibebani kewajiban
menciptakan kemakmuran dan kesejahteraan umum. Pelayanan pemerintahan yang
ditujukan kepada masyarakat umum secara maksimal, tidak ditujukan kepada
individu atau kelompok tertentu saja dalam masyarakat. Pengaruh setelah abad ke 19
membawa perubahan kepada masyarakat termasuk kepada hukum. Renaissance
(bangun kembali) di sekitar abad ke 16 dan ke 17 menjadikan perubahan besar pada
ilmu dan kesenian. Perubahan ini juga berlaku terhadap pembentukan cara berpikir
manusia dari abad pertengahan (jaman gelap) kepada jaman modern, termasuk semua
hal yang muncul di dalamnya.
Negara-negara hukum modern (welfare state) bermunculan pada akhir abad ke
19. Pemerintah didesain untuk ikut campur tangan dalam seluruh lapangan kehidupan
masyarakat. Pengaruh campur tangan ini berdampak pada pembentukan peraturan
perundang-undangan sosial (social wetgeving) yang semakin banyak. Konsekuensi
peraturan perundang-undangan sosial dengan kuantitas yang semakin banyak
berpengaruh terhadap pembentukan hukum administrasi negara yang semakin
banyak. Pengaruh sebagaimana yang dikemukakan ini membawa pada kedewasaan hukum
administrasi negara yang pada akhirnya melepaskan diri dari induknya hukum tata negara.70
Bahasa yang dipergunakan oleh Matthew Groves dan HP Lee melihat hukum administrasi
negara sebagai bagian dari hukum publik. Hukum publik yang bukan merupakan hukum tata
negara, walaupun hukum tata negara dan konsekuensi-konsekuensinya secara keseluruhan
tidak terlepas kaitannya dengan hukum administrasi negara.71
Irving Stevens memakai perumpamaan bahwa hukum administrasi negara merupakan
mata air dari hukum tata negara. Hukum tata negara mempelajari sistem kekuasaan
pemerintahan, dan hukum administrasi negara sendiri mempelajari perihal penggunaan
kekuasaan, setelah kekuasaan lahir dan dilaksanakan, dan pengawasan pelaksanaannya.

69
I Gde Pantja Astawa, dan Suprin Na’a, Op. Cit., Hlm. 121-122.
70
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit. Hlm. 50.
71
W. Riawan Tjandra, Op. Cit., Hlm. 1.

21
Hukum administrasi negara dengan demikian bergerak setelah hukum tata negara berhenti.72
Akhir abad ke 19 di Hindia Belanda sendiri tidak lagi memakai ajaran bahwa negara berada di
atas hukum sebagaimana ajaran Hegel dan Jellinek (teori kedaulatan negara, leer van de
staatssouvereiniteit). Negara-negara hukum pada umumnya di diterima prinsip atau asas
bahwa negara berada di bawah hukum (teori kedaulatan hukum, leer van de
rechtssouvereinetiet), sebagaimana ajaran H. Krabbe. 73
Negara modern sebagaimana yang dirumuskan oleh Logemann merupakan
organisasi wibawa, memiliki obyek kegiatan dengan wibawanya menata, termasuk di
dalamnya adalah menguasai suatu masyarakat dalam keadaan tertentu sebagai suatu
74
keutuhan. Kekuasaan menata masyarakat yang dimiliki oleh negara karena
kewibawaannya untuk melaksanakan tugas dan fungsi publik yang diembannya.
Desentralisasi lebih dikedepankan daripada dekonsentrasi dalam negara hukum
modern. Ciri negara hukum modern adalah kemerdekaan bertindak bagi administrasi
negara, delegasi perundang-undangan, dan badan kenegaraan memiliki tidak hanya
satu fungsi saja. Administrasi negara dalam hal ini memiliki lebih dari satu fungsi,
misalnya bertindak mengatur layaknya seperti badan legislatif, melakukan fungsi
mengadili. Lembaga pengadilan sebaliknya juga dapat pula melaksanakan fungsi
administrasi negara (voluntaire jurisdictie). 75
Negara hukum modern lebih memberikan kekuasaan yang lebih luas dan
kebebasan kepada pemerintahan dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.
Pemerintahan selain sebagai hanya sekedar pelaksana undang-undang sekaligus
memiliki kewenangan membuat peraturan perundang-undangan, dan juga
menyelesaikan sendiri permasalahan yang dihadapainya. Logemann menyatakan
bahwa inti negara modern merupakan organisasi yang mencakup keseluruhan fungsi
berwibawa dalam suatu masyarakat (gezagsorganisatie) sebagaimana dalam tulisan
F. Prins dalam rangka memperingati wafatnya Johann Henrich Adolf Logemann (12
November 1969). Obyek hukum administrasi negara merupakan kajian tentang
tindakan hukum (rechtshandeling), hubungan hukum (rechtsbetrekkingen), dan
kedudukan hukum (rechtsstatus) sebagai fungsi berwibawa ambt. 76

72
Ibid., Hlm 8.
73
Djenal Hoesen Koesoemahatmadja, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, Bandung, Alumni, 1979, Hlm.
237.
74
Willy D.S. Voll, Op. Cit., Hlm. 62.
75
Muchsan, Seri Hukum Administrasi Negara; Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm.
71-73.
76
Kuntjoro Purbopranoto, Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia, Bandung, Binacipta, 1981, Hlm. 10-
11.

22
 Pejabat administrasi negara dari negara modern adalah mengatur berbagai
macam tindakan hukum publik dalam rangka melaksanakan tugas dan fungsinya.
Tindakan hukum publik yang pada dasarnya adalah hubungan hukum istimewa antara
pemerintah dengan para subyek hukum. Hubungan hukum istimewa ini tunduk dan
diatur berdasarkan hukum publik yang mendudukkan pemerintah selaku penguasa
(kedudukan hukum, rechtsstatus). Pemerintah atas dasar kepentingan menjalankan
tugas dan fungsi publiknya tidak selamanya memiliki kedudukan hukum selaku
penguasa. Pemerintah kadang-kadang mendudukkan dirinya sebagai subyek hukum,
yaitu selaku badan hukum publik yang berkedudukan setara dengan subyek hukum
lainnya (orang dan badan hukum privat).
Negara hukum modern (welfare state) pada intinya adalah ikut aktif dalam
pergaulan sosial ekonomi kemasyarakatan. Titik berat negara hukum ini menurut
Utrecht tidak terletak pada hukum (hukum positif), namun tujuan utamanya terletak
pada pencapaian keadilan sosial (sociale gerechtigheid) bagi semua warga negara.
Negara hukum modern dengan demikian dapat bertindak di luar hukum untuk tujuan
mencapai keadilan sosial bagi seluruh warga negara. 77 Pemerintahan yang dijalankan
dalam negara hukum modern tidak dapat secara ketat diikat lebih dahulu melalui
undang-undang dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Pikiran dasar keleluasaan
pemerintahan menjalankan tugas dan fungsi publiknya terletak pada kehidupan
pergaulan manusia yang dinamis.
Dinamika kemasyarakatan tidak dapat diketahui bagaimana, dan pada saat
kapan pemerintah harus bertindak. Pemerintah untuk itu diberikan kemerdekaan
mengambil inisiatif sendiri, dan bertindak secara opportunistis melalui pejabat
administrasi negaranya. Kekuasaan negara yang luas dalam pergaulan kemasyarakatan
menjadikan semua perbuatan sehari-hari memerlukan ijin terlebih dahulu dari pemerintah.
Kertas menjadi sesuatu hal membuktikan semua yang dibutuhkan sehari-hari. Kehidupan dari
lahir sampai dengan meninggal tidak henti-hentinya mengisi aneka ragam formulir. Manusia
dengan demikian menjadi manusia berkertas (papieren mensen), bukan lagi topi di tangan,
akan tetapi kertas di tangan untuk mendapatkan segala yang dikehendaki.78
Buku Nederlands Bestuurs Recht yang ditulis A. M. Donner menggambarkan
kejelasan sifat dari pemerintahan. Sifat pemerintahan tidak dapat dikemukakan atau
ditemukan secara jelas dengan menggunakan teori dari Montesqiueu. Ajaran Montesqiueu
meskipun menjadi dasar yang membedakan antara bentuk-bentuk perbuatan penguasa, namun

77
E. Utrecht, Op. Cit., Hlm. 43-44.
78
Sudarto Gautama (Gouwgioksiong), Op. Cit., Hlm. 15.

23
tidak sepenuhnya memberi pengertian hakikat pekerjaan masing-masing penguasa. Faktanya
menunjukkan bahwa pekerjaan pemerintah dilaksanakan dalam dua bidang yang berbeda.
Dua bidang yang mencakup penentuan tujuan atau tugas, serta bidang pelaksanaan tujuan atau
tugas yang telah ditentukan. Pembagian atas dua bidang ini menurut Donner merupakan
pembagian yang modern dan dipraktekkan.79
Undang-undang kadang-kadang jauh tertinggal dari dinamika sosial
kemasyarakatan yang terjadi. Dinamika sosial kemasyarakatan ini tidak mendapatkan
ruang pengaturan dalam undang-undang oleh karena perkembangannya yang dinamis.
Undang-undang mengalami banyak kekosongan mengatur secara keseluruhan
dinamika masyarakat yang ada. Tugas pemerintah dalam negara hukum modern harus
dapat mengatasi dinamika yang terus-menerus berkembang dalam masyarakat.
Tindakan menyelesaikan ketidaksesuaian antara undang-undang dan perkembangan
sosial kemasyarakatan. Pembagian kerja antara masing-masing dinas pemerintah, dan
jaminan hak dari warga negara saja yang pada pokoknya terletak dalam peraturan
undang-undang. Hukum dengan demikian memiliki peran yang strategis dalam hal
pembatasan kekuasaan pemerintah. Pembatasan kekuasaan yang berubah-ubah
tergantung keadaan. Pelanggaran yang dilakukan oleh pemerintah harus dapat
diajukan atau diuji melalui hakim.
Ajaran hukum dari Krabbe yang disempurnakan oleh muridnya Kranenburg
bersesuaian dengan konsep pembatasan kekuasaan yang dimiliki oleh pemerintah.
Negara hukum tunduk pada hukum, hukumlah yang berdaulat
(rechtssouvereiniteit). 80 Pandangan Prins pada sisi ini melihat, pertanyaan tentang suatu
negara sebagai negara hukum tidak melulu terletak dalam kekuasaannya melalui undang-
undang. Pertanyaan suatu negara merupakan negara hukum adalah bagaimana penggunaan
kekuasaan itu. Sudut pandang lain sebagaimana yang dikemukakan oleh Sudarto Gautama,
memandang sesuai dengan sifat bakat manusia. Kepentingan negara pada kenyataannya
merupakan kepentingan dari sekelompok orang yang memegang kekuasaan. Tindakan orang-
orang yang sesuai dengan undang-undang, akan tetapi, dengan undang-undang di tangan,
penguasa bertindak secara arbitrer.81
Dasar pertama pemerintah dalam bertindak dalam negara hukum dengan demikian
adalah norma undang-undang. Ketiadaan norma undang-undang oleh karena cepatnya
dinamika sosial kemasyarakatan tidak menjadi alasan stagnasi pemerintahan melayani
kepentingan masyarakat. Undang-undang memang tidak akan pernah lengkap mengatur

79
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm. 19-20.
80
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm., 18-19.
81
Sudarto Gautama (Gouwgioksiong), Op. Cit., Hlm. 19-20.

24
segala hal yang berlaku di dalam masyarakat. Pemerintah berdasarkan kepentingan
masyarakat umum yang dilayaninya tanpa dasar norma dalam undang-undang dapat saja
bertindak sesuai dengan kondisi yang berlaku dalam masyarakat melaksanakan kewenangan
publik yang ada padanya.
D. Perlindungan Hukum Warga Negara dalam Negara Hukum
Setiap orang dalam kedudukannya sebagai rakyat mempunyai hak terhadap
negara, yaitu perlindungan dari penguasa yang melawan hukum yang dapat
dimintakan dari badan pengadilan yang berkedudukan bebas terhadap pemerintah.
Perlindungan dari perbuatan melawan hukum (Onrechtmatige daad), sebagai perbuatan
yang bertentangan dengan undang-undang (onrechtmatig is onwetmatig), termasuk pula
perbuatan yang bertentangan dengan tata tertib dan kepatutan yang selayaknya dalam
pergaulan masyarakat. Perbuatan melawan hukum ini berkaitan dengan perihal ganti rugi, dan
akibat dari perbuatan itu, yaitu mengembalikan kepada keadaan semula (herstel in de vorige
toestand).82
Ajaran perbuatan melawan hukum oleh pemerintah ini pada pokoknya tidak
mempunyai perbedaan dengan ajaran perbuatan melawan hukum pada umumnya, inti utama
ke dua ajaran ini berkenaan dengan mengembalikan keseimbangan masyarakat.83 Kedudukan
hukum pemerintah yang melakukan tindakan melawan hukum dalam hal ini dikualifikasi
sebagai subyek hukum, selaku badan hukum publik (publiek rechtspersoon). Pemerintah
merupakan penguasa yang mempunyai kedudukan yang lebih kuat, sehingga hak-hak
rakyat mempunyai potensi besar dapat dilanggar dengan mudah. Kewenangan yang
dijalankan oleh administrasi negara dapat terjadi oleh karena melampaui batas
wewenangnya (detournement de puvoir), atau salah menerapkan peraturan
perundang-undangan (abus de droit). Tindakan pemerintah yang demikian ini
merupakan awal mula timbulnya perselisihan antara rakyat dengan pemerintah atau
penguasa melalui alat-alatnya. 84 Sjachran Basah misalnya memandang, bahwa perbuatan
yang dituangkan dalan suatu keputusan dapat mengandung:85

82
Putusan Mahkamah Agung Belanda pada Tahun 1919 yang menganut pendirian yang luas, dan diterima
dalam dunia ahli hukum, Sudarto Gautama (Gouwgioksiong), Op. Cit., Hlm. 48-50.
83
Sudikno Mertokusumo, Perbuatan Melawan Hukum Oleh Pemerintah, Yogyakarta, Cahaya Atma Pustaka,
2014, Hlm. 37.
84
Rochmat Soemitro, Peradilan Tata Usaha Negara, Bandung, Eresco, 1987, Hlm. 3-4.
85
Hakim di lain sisi tidak diperkenankan menguji atau tidak boleh mempertimbangkan beleid dari pemerintah,
dan prinsip ini berlaku baik di Indoenesia maupun di Belanda. Lihat Putusan Mahkamah Agung Nomor 838
K/Sip/1970 tanggal 3 Maret 1971 dalam kasus W Josopandojo. Lihat juga Surat Edaran Mahkamah Agung
Nomor M.A../Pemb/0159/77 tanggal 25 Februari 1977 pada poin 2 menyatakan perbuatan kebijaksanaan
penguasa tidak termasuk kompetensi pengadilan untuk menilainya sesuai dengan yurisprudensi dan ilmu
hukum, Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi Di Indonesia, Alumni,
Bandung, 1997, Hlm. 238-241.

25
 1. Perbuatan administrasi negara yang melawan hukum (onrechtmatige overheidsdaad),
merupakan perbuatan yang disengaja maupun tidak yang melanggar undang-undang,
peraturan-peraturan formal yang berlaku, dan juga kepatutan dalam masyarakat yang
seharusnya dipatuhi oleh penguasa yang menimbulkan kerugian bagi yang terkena.
2. Perbuatan administrasi negara yang menyalahgunakan wewenang (detournement de
pouvoir), merupakan perbuatan administrasi negara yang menggunakan wewenang
untuk mencapai kepentingan umum yang lain dari pada kepentingan umum yang
dimaksud oleh peraturan yang menjadi dasar kewenangannya itu, dan merugikan pihak
yang terkena, atau perbuatan untuk kepentingan diri sendiri, termasuk untuk
kepentingan orang lain, dan golongan lain.
3. Perbuatan administrasi negara yang sewenang-wenang (abus de droit), merupakan
perbuatan yang berada di luar lingkungan ketentuan perundang-undangan. Tindakan
sewenang-wenang dapat berupa tindakan melawan hukum oleh penguasa
(onrechtmatige overheidsdaad), tindakan melawan undang-undang ((ơnwetmatig),
tindakan yang tidak tepat (onjuist), tindakan yang tidak bermanfaat (ondoelmatig), dan
tindakan menyalahgunakan wewenang (detournement de pouvoir).86
Perbedaan antara ciri negara hukum klasik dengan ciri negara hukum modern
terkait dengan perlindungan hukum dapat dikemukakan sebagai berikut: 87
1. Negara hukum modern:
a. Bercorak negara liberal, mempertahankan dan melindungi ketertiban
sosial dan ekonomi berdasarkan asas laissez fair laissez passer, sebagai
asas kebebasan warga negara dan persaingan di antara mereka.
b. Terdapatnya staatsonthouding sepenuhnya, yang berarti pemisahan
antara negara dan masyarakat. Negara tidak boleh ikut campur dalam
lapangan ekonomi, dan sosial lainnya.
c. Negara bertugas sebagai penjaga malam (nachtwakerstaat), hanya
menjaga keamanan dalam arti sempit, yaitu keamanan senjata.
d. Dari segi politik, nachtwakerstaat tugas pokoknya adalah menjamin
kehidupan ekonomi dari ”the ruling class”, dan yang bukan kelas itu
tidak dihiraukan oleh alat-alat pemerintah.
1. Ciri negara hukum modern adalah:
a. Bercorak welfare state, yang mengutamakan seluruh kepentingan rakyat.
Welfare state ini membawa hukum administrasi negara menerima freies

86
Muchsan, Sistem Pengawasan terhadap Perbuatan Aparat Pemerintah dan Peradilan Tata Usaha Negara di
Indobesia, Yogyakarta, Liberty, Hlm. 15.
87
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm. 7-8.

26
 ermessen, mengijinkan staatsbemoeienis, mengutamakan kepentingan umum,
dan kenyataan hukum yang didukung oleh kesadaran etis. 88
Perbandingannya dapat juga dilihat dalam negara-negara demokratis yang
telah begitu jauh mencampuri kegiatan masyarakat, terutama ekonomi. Alasan
negara mencampuri kegiatan masyarakat ini oleh Pamudji bertujuan untuk,
pertama, meningkatkan taraf hidup masyarakat, ke dua, mengurangi bahaya-
bahaya, jam kerja dan kelelahan buruh melalui peraturan pemerintah, ke tiga,
mengurangi ketidaksamaan kesempatan, dan kebahagiaan yang diwariskan oleh
hak-hak istimewa kelas di masa lalu, ke empat, mengembangkan karir bakat,
betapapun rendahnya asal-usul seseorang, ke lima, membantu si miskin, si sakit,
si trua, dan sebagainya, ke enam, menunjang sektor ekonomi tertentu, ke tujuh,
mencegah depresi, dan pengangguran massal, ke delapan, mendamaikan
pertentangan antara berbagai sektor ekonomi, dan antara buruh dan majikan, ke
sembilan, mengatur fasilitas dan utilitis tertentu, ke sepuluh, mengawetkan
sumber-sumber alam, dan ke sebelas, mempertahankan hak hidup bangsa
dengan angkatan bersenjata, persenjataan dan pertahanan sipil, serta dengan
pengawasan imigrasi perdagangan.89
b. Terdapat staatsbemoeienis, yang berarti negara ikut campur dalam semua
lapangan kehidupan masyarakat.
c. Sistem ekonomi yang lebih dipimpin oleh pemerintah pusat (central
geleide ekonomie).
d. Tugas welfare state adalah bestuurszorg, yaitu menyelenggarakan
kesejahteraan umum.
e. Tugas negara adalah menjaga keamanan dalam arti luas, yaitu keamanan
sosial di segala lapangan kehidupan masyarakat.
Kehidupan masyarakat yang dinamis dengan kebebasan bertindak pemerintah
dapat diumpamakan sebagai dua sisi mata uang yang saling membutuhkan satu sama
lainnya dalam rangka mencapai kesejahteraan masyarakat. Hukum menjadi bingkai
(frame work) pemerintah dalam menjalankan kewenangannya yang diberikan oleh
peraturan perundang-undangan. de Gerando (institutes de droit administratif francais,
1829), melihat tujuan pemerintahan adalah menetapkan hubungan timbal balik antara
administrasi (pemerintah) dengan yang diperintah (qui regissent les rapports reciproques de
l’administration avec les administres). Perumusan yang lebih tegas seperti yang dirumuskan

88
Ibid., Hlm. 57.
89
Pamudji, Op. Cit., Hlm. 15-16.

27
oleh Trolley dalam Cours du Droit Administratif tahun 1846 adalah menetapkan hubungan
hukum antara pemerintah sipil dengan yang diperintah (les rapports legaux de
i’administration civile et les administres). Bentuk organisasi pemerintahan, seperti sentralisasi
dan desentralisasi oleh Hans Kelsen dibedakan dengan bentuk pemerintahan itu sendiri (form
of government), dalam dua jenis, yaitu otokrasi, dan demokrasi.90
Hukum yang dibuat dan yang diberlakukan menjadi frame yang membingkai
hubungan antara pemerintah dengan masyarakatnya. Pemerintahan menjalankan
kewajibannya berdasarkan kewenangannya yang dimilikinya dalam rangka melindungi
masyarakatnya, dan kewajiban menciptakan kesejahteraan (bestuurszorg). Hans Kelsen juga
melihat, bentuk pemerintahan demokrasi tercermin dalam tertib hukum negara (legal order of
the state), yang dianggap identik dengan seluruh kehendak warga negara. Pemerintahan
otokrasi memiliki perbedaan dalam hal ini, kehendak warga negara tidak diikut sertakan
(excluded) dalam pembentukan tertib hukum.91 Pemerintahan yang dibangun di atas pilar
demokrasi akan menghasilkan produk hukum yang sesuai dengan cerminan yang berlaku di
dalam masyarakat, atau hukum-hukum yang diciptakan oleh negara merupakan hasil
konkretisasi kepentingan masyarakat dalam bentuk suatu norma hukum.
Konstitusi Indonesia sebagaimana pada Aline ke empat Pembukaan UUD NRI
1945 merumuskan, negara mempunyai kewajiban melindungi segenap bangsa
Indonesia, dan seluruh tumpah darah Indonesia. Kewajiban negara selain melindungi
bangsa dan tumpah darah Indonesia juga dirumuskan dalam rangka untuk memajukan
kesejahteraan umum, dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Kewajiban negara dalam
konstitusi Indonesia ini merupakan konsekuensi logis atas pilihan sebagai negara
yang berdasarkan atas hukum. Penegasan lebih lanjut materi di dalam undang-undang
dasar dituangkan dalam garis-garis besar haluan negara (GBHN) dalam TAP MPR Nomor
IV/MPR/1973, yang direalisasikan melalui repelita II. Tugas dan fungsi administrasi negara
dalam negara hukum Indonesia tidak hanya wajib menjaga keamanan dan ketertiban, namun
termasuk wajib menyelenggarakan kesejahteraan umum. Arah dan tujuan politik negara
dalam kerangka negara hukum Indonesia adalah menciptakan keamanan dan ketertiban di
satu sisi, namun di sisi lainnya, negara juga mempunyai kewajiban untuk menciptakan
kesejahteraan rakyat.
Negara hukum Indonesia merupakan negara yang menganut konsep negara
kesejahteraan. Mewajibkan pemerintah untuk turut serta dalam semua bidang dalam
kehidupan sosial kemasyarakatan. Pemerintah diberi kewenangan dan kewajiban

90
Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj., Bandung, Nusa Media, 2010, Hlm. 126.
91
Kuntjoro Purbopranoto, Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia, Op. Cit., Hlm. 6.

28
dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur. Kegiatan administrasi
negara di dalam pemerintahan memang didesain dan ditujukan untuk mencapai hal
tersebut di atas. Negara hukum dalam pandangan Padmo Wahjono adalah terdapatnya suatu
pola yang menghormati dan melindungi hak-hak manusia, mekanisme kelembagaan negara
yang demokratis, tertib hukum, dan kekuasaan kehakiman yang bebas. 92 Proklamasi
kemerdekaan Indonesia telah menjadi dasar konstitusional negara hukum Indonesia
dalam arti formal. Negara hukum Indonesia selanjutnya harus diisi menjadi negara
hukum dalam arti material. 93 Perumusan di dalam alinea ke empat Pembukaan UUD
NRI 1945 kemudian dijabarkan dalam peraturan organik atau pelaksanaannya melalui
peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang dasar.
Dimock & Dimock dalam bukunya “Administrasi Negara” memberi pengertian
administrasi negara dalam arti luas dan dalam arti sempit. Administrasi negara dalam arti luas
adalah aktifitas negara dalam melaksanakan kekuasaan politiknya, yaitu aktifitas legislatif,
eksekutif, dan yudikatif. Administrasi negara dalam arti sempit merupakan aktifitas badan
eksekutif saja dalam melaksanakan pemerintahan. Utrecht secara khusus menyebutnya
sebagai bestuur (pemerintah dalam arti sempit), administrasi negara dalam arti luas adalah
overheid (pemerintah dalam arti luas). Kedudukan administrasi negara oleh Dimock &
Dimock sebagai badan eksekutif, sedangkan Utrecht memandangnya sebagai bestuur.94
Dimock & Dimock pada sudut pandang ini masih terpola pada pembagian
tugas dan fungsi dalam negara. Membagi atas tugas dan fungsi legislatif, eksekutif,
dan yudikatif. Utrecht sendiri menggunakan istilah bestuur atas pelaksanaan
pemerintahan, sedangkan overheid adalah pembagian tugas dan fungsi dalam negara
atas legislatif, yudikatif, dan eksekutif. Administrasi negara dalam negara hukum
modern (welfare state) diarahkan pada pertimbangan manfaat (doelmatigheid)
daripada pertimbangan hukum (rechtsmatigheid). Alasan dasar pertimbangan untuk
mencapai manfaat yang sebesar-besarnya untuk kepentingan masyarakat adalah: 95
1. Karena banyak kasus yang muncul dalam masyarakat belum terdapat peraturan
perundang-undangan, undang-undangnya tidak jelas atau lengkap untuk
menyelesaikan kasus itu.
2. Dalam masyarakat modern muncul kebutuhan baru, dan untuk
menyelesaikannya membutuhkan cara penyelesaian baru. Memerlukan peraturan

92
Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasar Atas Hukum, Jakarta, Ghalia Indonesia, 1986, Hlm. 6.
93
Pengertian keadilan salah satunya sebagai pengertian yang relatif tidak begitu saja mendapatkan
kesesuaian faham yang bulat, melainkan bergantung pada tempat, waktu, dan ideologi yang
mendasarinya, Rochmat Soemitro, Op. Cit., Hlm. 1.
94
Bachsan Mustafa, Sistem Hukum Administrasi Negara Indonesia, Op. Cit., Hlm. 4-5.
95
Ibid., Hlm. 93-94.

29
 hukum baru, sehingga badan pembuat undang-undang tertinggal dibandingkan
dengan perkembangan masyarakat.
3. Ajaran baru dalam hukum administrasi negara dan prakteknya mengajarkan
bahwa untuk melaksanakan tugas administrai negara dengan baik diperlukan
kebebasan untuk atas inisiatif sendiri melakukan tindakan yang cepat, dan tepat,
serta dianggap baik untuk menyelenggarakan kepentingan umum (freies
ermessen).
Hukum administrasi negara menurut pandangan van Wijk-Konijnenbelt,
merupakan instrumen yuridis bagi penguasa (overheid) untuk secara aktif ikut dalam
kehidupan sosial masyarakat, selain sebagai hukum yang memungkinkan masyarakat
mempengaruhi penguasa, dan memberikan perlindungan hukum. Hukum administrasi
negara menurut van Wijk-Konijnenbelt meliputi: 96
1. Mengatur sarana bagi penguasa untuk mengatur dan mengendalikan masyarakat.
2. Mengatur cara-cara partisipasi warga dalam proses pengaturan, dan
pengendalian.
3. Perlindungan hukum (rechtsbescherming).
4. Menetapkan norma-norma fundamental bagi penguasa bagi pemerintahan yang
baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur).
Hukum administrasi negara menurut Slamet Prajudi Atmosudirjo adalah
hukum mengenai pemerintah di dalam kedudukan, tugas dan fungsinya sebagai
administartor negara. Hukum administrasi negara secara prinsip, dan dalam arti
sempit adalah hukum mengenai administrasi negara saja, namun dalam arti luas
adalah mengenai penyelenggaraan apa saja yang mengandung aspek policy 97
pemerintah, dan hukum publik. Policy merupakan kebijakan, sedangkan kebijaksanaan,
atau kearifan disebut sebagai wisdom yang merupakan pemikiran, atau pertimbangan yang
mendalam untuk menjadi dasar perumusan kebijakan. Solly Lubis melihat kebijakan (policy)
sebagai seperangkat keputusan yang dilakukan pelaku politik dengan memilih tujuan, serta
cara untuk mencapainya.98
Ciri-ciri kebijakan negara (state policy) menurut James Andreson adalah mempunyai
tujuan, berisi tindakan, tindakan nyata, mungkin positif atau negatif, dan selalu dituangkan
dalam peraturan yang otoritatif. David Easton menganggap kebijakan pemerintah adalah
kewenangan mengalokasi nilai-nilai bagi masyarakat secara menyeluruh, sehingga yang

96
Paulus Effendi Lotulung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Jakarta, Salemba Humanika, 2013, Hlm.
144.
97
Ibid., Hlm. 8.
98
M. Solly Lubis, Kebijakan Publik, Bandung, Mandar Maju, 2007, Hlm. 5.

30
mempunyai kewenangan mengatur seluruh kepentingan masyarakat adalah pemerintah, bukan
lembaga lainnya. 99 Pemerintah adalah pengurus harian negara yang merupakan
keseluruhan daripada jabatan-jabatan (pejabat-pejabat) dalam suatu negara yang
mempunyai tugas, dan wewenang politik negara, serta pemerintahan. Pemerintahan
menurut Prajudi Atmosudirjo adalah tugas dan kegiatan menegakkan dan
mempergunakan wibawa dan kekuasaan negara, dan terdiri atas kegiatan pengaturan
perundang-undangan, pembinaan masyarakat negara, kepolisian, dan peradilan.100
Hukum administrasi negara mengatur kedudukan hukum pemerintah, tugas dan
fungsi pejabat administrasi negara. Hukum administrasi negara dapat terkait hanya
terbatas pada tugas dan fungsi pejabat administrasi negara, dan menyangkut
keseluruhan kebijakan publik pemerintahan. M. Nata Saputra mengartikan hukum
administrasi negara sebagai keseluruhan aturan hukum yang harus diperhatikan oleh
alat administrasi dalam menjalankan tugasnya. 101 Hukum administrasi negara dengan
demikian merupakan instrumen hukum atas pelaksanaan tugas dan fungsi
pemerintahan oleh pejabat administrasi negara yang diberikan kewenangan dalam
rangka kewajiban menciptakan kesejahteraan masyarakat, namun demikian, sekaligus
menjadi sarana bagi warga negara untuk mendapatkan perlindungan hukum atas
tindak tanduk pejabat administrasi negara dalam menjalankan tugas dan fungsi.
Philipus M. Hadjon, dkk., dalam bukunya yang berjudul Hukum Administrasi dan
Tindak Pidana Korupsi melihat hukum administrasi negara sebagai hukum publik
berlandaskan pada prinsip negara hukum, dan prinsip demokrasi. Sesuai dengan
konsep hukum administrasi negara sebagai instrumen yuridis, maka hukum
administrasi negara mengandung karakter instrumental. Landasan hukum
administrasi negara adalah negara hukum, demokrasi, dan karakter instrumental.
Negara hukum berlandaskan pada jaminan perlindungan hukum atas kekuasaan
pemerintah. Jaminan perlindungan hukum itu adalah asas legalitas pelaksanaan
pemerintahan (rechtmatigheid van bestuur; meliputi kewenangan, prosedur, dan
substansi), perlindungan hak asasi manusia (grondrechten; hak klasik dan sosial),
pembagian kekuasaan di bidang pemerintahan (machstverdeling), dan pengawasan
melalui pengadilan (rechterlijke controle). Landasan demokrasi di lain sisi dapat
dikaitkan dengan prosedur dan substansi penyelenggaraan pemerintahan, baik
pengambilan keputusan maupun perbuatan nyata.

99
Ibid.
100
S. Prajudi Atmosudirjo, Op. Cit., Hlm. 11-12.
101
M. Nata Saputra, Op. Cit., Hlm. 27.

31
 Prinsip demokrasi selanjutnya oleh Philipus M. Hadjon adalah perwakilan
rakyat, asas bahwa tidak ada jabatan seumur hidup (afzetbaarheid van bestuur),
keterbukaan pelaksanaan pemerintahan (openbaarheid), dan peran serta (inspraak).
Rechtmatig bestuur merupakan asas pemerintahan yang bertumpuh pada asas negara hukum,
yaitu asas legalitas, dan berdasarkan asas legalitas ini, maka setiap tindakan pemerintahan
harus berdasarkan pada wewenang yang sah, dan prosedur yang tepat dan substansi yang
tepat. Rechtmatigheid berarti legalitas atau keabsahan.102 Perbandingan pandangan atas hal ini
dapat dilihat seperti dalam ajaran legisme yang lahir sebagai proyek filsafat politik dengan
turunannya adalah legalitas dengan tujuan akhirnya adalah kepastian hukum. Para yuris
memandangnya sebagai jelmaan prinsip-prinsip semangat liberalisme yang berkembang di
masa Rousseau, Montesqiueu, dan Beccaria. Refleksi teori hukum kritis justeru memandang
bahwa liberalisme mengandung krisis yang mengakhiri harapan ideal tentang hakikat gagasan
kepastian hukum.
Hukum hanya bermula dan berakhir di tangan pemegang kekuasaan, bukan di tangan
pemilik gagasan politik, yaitu individu-individu yang terikat dalam kontrak sosial. Pandangan
E. Fernando M. Manullang, melihat hukum dipersepsikan sebagai aturan yang tajam ke
bawah, namun tumpul ke atas.103 Perlindungan hukum yang lebih luas lagi dapat dilihat
dari pandangan Zainal Arifin Mochtar. Perlindungan hukum selain penekanannya
pada akibat hukum yang timbul oleh karena tindakan pemerintah dapat diperluas
meliputi keikutsertaan masyarakat memantau dan melaporkan tindakan pemerintah.
Tindakan pemerintah yang memiliki potensi merugikan kepentingan masyarakat,
penyalahgunaan wewenang, atau suatu perbuatan tercela. 104

102
Philipus M. Hadjon, dkk, Hukum Administrasi dan Tindak Pidana Korupsi, Yogyakarta, Gadjah Mada
University Press, 2012, Hlm. 6,
103
E. Fernando M. Manullang, Legisme, Legalitas dan Kepastian Hukum, Jakarta, Prenadamedia Group, 2016,
Hlm. 113.
104
Zainal Arifin Mochtar, Korupsi dan UNCAC serta Sistem Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, Genta
Publishing, 2018, Hlm. 61.

32