CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

Pengantar Ilmu
Administrasi Publik

1
Revisi: 00/2019
Hal. 1 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

CHAPTER 1

KONSEP ADMINISTRASl PUBLIK

CAPAIAN PEMBELAJARAN

Setelah mengikuti mata kuliah ini mahasiswa diharapkan mampu memahami konsep administrasi public.

Pendahuluan

Kehidupan masyarakat modern seperti saat ini semakin hari semakin bertambah . Hal ini
membawa konsekuensi semakin bertambahnya kebutuhan sekaligus juga membawa persoalan
cara pemenuhannya . Jikalau Resources tersedia, maka kebutuhan tersebut akan mudah
terpenuhi, akan tetapi, dengan terbatasnya resources menyebabkan timbulnya persoalan. Boleh
jadi persoalan tersebut akan mengakumulasi tidak hanya menjadi masyarakat, bahkan mengkristal
menjadi persoalan Negar a/ publik .

lstilah "'publik " sering dipahami oleh orang awam sebagai masyarakat atau persoalan/ problematika
yang ada dalam dan/ alau di seputar masyarakat (public affairs/ social affairs). Dalam hal ini
kemudian muncul tentang siapa yang memegang kendali otoritas untuk memecahkan public
affairs/ social affairs tersbut? Tidak seorangpun atau lembaga vang bisa mengklaim bahwa
dirinya paling berhak atau mempunyai otoritas rnemecahkannya Otoritas problem solving atas
public affiairs berhubungan dengan gradasi dari ruang dan waktu (space and time). Pada gradasi/
tingkatan meyangkut hajad hidup orang banyak dan pelayanan masyarakat, maka kata "publik "
diartikan sebagai Negara/ pemerintahan (state/ government). Disinilah letak state/ government
nampaknya dirinya sebagai lembaga yang paling berkompeten. Pada gradasi sualu waktu dan
ruang tertentu, state/government boleh jadi melakukan tindakan monopoli. Misal monopoli oleh
state sep.erti mencetak uang, perangko , Kartu Tanda Penduduk (KTP), Surat izin Mengemudi
(SIM), Pasport, Akta Kelalhiran, .tentara dan polisi serta lembaga peradilan. Bahkan di
beberapa Negara, hampir ·setiap sendi kehidupan ·manusia dipengaruhi dan diatur oleh Negara/
pemerintah. Akan tetapi, sejalan dengan perkembangan demokrasi pada waktu (time) dan ruang
(space) yang berbeda atau sama, banyak Negara tidak lagi melakukan monopoli. Negara
melakukan share pada prival dan/ atau lembaga/ organisasi no pemerinlah (Non Government
Organizations/ NGO) untuk bersama-sama menangani dan mengelola public affairs. Misal
seperti share untuk mengelola penyelenggaraan pendidikan, kesehatan, pertambangan
alam, gas dan minyak bumi, pengembangan argobisnis, lisrik, televisi dan radio, kereta api

Hal. 2 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
serta saraa telekomunikasi.

A. Epistemologi Administrasi Publik

The Liang Gie mengelorn pokkan pengertian tentang adrninistrasi menjadi tiga
pengertian, yaitu: administrasi dalam pengertian proses atau kegiatan, ad ministrasi
dalam pengertian tata usaha dan administrasi dalarr pengertian pemerintah.
Adrninistrasi dalam pengertian proses atau kegiatan adalah segenap rangkaian
perbuatan penyelenggaraan dalam setiap usaha kerja sama kelompok manusia untuk
mencapai tujuan tertenlu . Sedangkan menurut ondang P. Siagian, administrasi adalah
proses selu ruh kerja sama antara dua manusia alau lebih yang d idasarkan atas
rasionalitas tertentu untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan sebelumnya.

Pengertian adminislrasi sebagai tata usaha, menurut M unawardi Reksohadiprojo,

administrasi adalah tata usaha yang mencaku p setiap pengaturan yang rapi dan sistematis
serta penentuan fakta-fakta secara tertulis dengan tujuan memperoleh pandangan yang
menyeluruh serta hu bungan timbal balik antara suatu fakta dengan fakta lainnya.
Sedangkan menurut G. K artasapoeta, administrasi adalah suatu alat yang dapat dipakai
untuk menjarnin kelancaran dan keberesan bagi setiap manusia untuk melakukan
perhubungan, persetujuan , perjanjian atau lain sebagainya antara sesama manusia dan/
atau badan hukum yang dilakukan secara tertulis .

Pengertian administrasi sebagai pemerintah , adalah rangkaian semua organ-organ

Negara rendah dan tinggi, yang bertugas menjalankan pemerintahan , pelaksanaan
dan kepolisian (Winata). Sedangkan menurut p e ndapat Z Wayong, administrasi
adalah kegiatan yang d ilakukan untuk m engendalikan usaha-usaha instansi pemerintah
agar tujuannya tercapai.

Pengertian administrasi ditilik dari kosa kata bahasa Inggris adalah “ administration",
yang mempun yai arti aktifitas yang berkaitan dengan sumber daya manusia dalam
rangka mencapai tujuan . Sedangkan dalam bahasa Belanda ("administratie ')
mempunyai arti clerical work atau pekerjaan kantor yang berhubungan dengan 'tulis-menulis/
surat menyurat. Kemudian dalam bahasa latin adalah Ad i ministrare yang mempunyai arti
melayani ( "to serve "). Pengertian yang terakhir i ni sepadan dengan pengertian memerintah ("
imperare '), melarang ( "vetare”). mengizinkan ("permittere ") dan hu kuman ( “punire")..

Hal. 3 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
Pengertian publik tidak semata-mata diartikan sebagai “masyarakat" atau “umum”. Namun
publik di sini mempunyai tiga pengertian yaitu: pertama , state dengan pengertian Negara
atau government dengan pengertian pemerintah: kedua, public interests alau kepentingan-
kepentingan masyarakat; dan ketiga adalah social affairs atau persoalan-persoalan yang ada
di dalam masyarakat. Dengan pengetian tersebut, ruang lingkup administrasi publik meliputi
organisasi, manajemen, komunikasi/ informasi , financial/ keuangan, personalia/
kepegawaian, logistic/perbekalan, tata usaha human relation/relasi publik.

Ruang administrasi publik bisa di kelompokkan menjadi dua bagian, yaitu: pertama, ruang
lingkup general (umum/ luas/ makro) yang meliputi aspek-aspek organisasi, manajemen,
komunikasi/ i nformasi , financial l keuangan, personalia/ kepegawaian , logistic/ perbekalan ,
tata usaha dan human relation/ relasi publik; dengan tujuan untuk mencapai tingkat
efisiensi yang setinggi-tingginya. Kedua, ruang lingkup spesifik (khusus/ sempit/ mi kro),
yang meliputi administrasi sebagai birokrasi, organisasi dan kebijakan (policy). Tujuan yang
ingin dicapai adalah keadilan (justice). Pemberdayaan (empowernment), dan persamaan
(egalitarian and equity) dan solidaritas (solidarity).

Ciri-ciri yang d i k e m u k a k a n di sini bukanlah bermaksud memberikan batas yang sempit

dari disiplin administrasi publik. Melainkan untuk lebih mengenalnya agar supaya diperoleh
pemahaman yang komprehensif Salah satu persoalan dalam beberapa paradigma
administrasi public adalah adanya usaha untuk membedakan antara negara (public) dalam
istilah administrasi publik dengan swasta atau perusahaan (privat organization). Sementara
itu, ada pihak yang menyatakan bahwa keduanya sulit dibedakan. Penggunaan istilah
publik pada administrasi publik memberikan kesan seakan-akan ad ministrasi negara
tersebut tidak bisa mencarnpuri u rusan-urusan swasta. Berikut adalah ciri-ciri yang
dapat digunakan untuk mengidentifikasi administrasi publik . Memang dalam banyak hal administrasi
negara berbeda dengan swasta. Perbedaan itu antara lain:

1. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi publik bersifat lebih urgen

dibandingkan dengan pelayanan yang diberikan oleh swasta. Urgensi pelayan ini
karena menyangkut kepentingan semua lapisan masyarakat, dan kalau
diserahkan atau ditangani oleh organisasi-organisi lainnya selain organisasi
pemerintah maka akan tidak. Contoh pelayanan yang urgen ini antara lain : lalu
lintas, transmigrasi, kesehatan, keamanan, pertahanan , dan semua pelayanan yang
menyangkut kepentingan dan hajat orang banyak.

Hal. 4 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

2. Pelayanan yang oleh ad ministrasi negara pada umumnya bersifat monopoli

atau semi monopoli . Dalam hal ini bentuk pelayanan yang diberikan tidak bisa dibagi
kepada organisasi-organisasi lainnya.

3. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat umum, administrasi dan

administratomya relative berdasarkan undang-undang dan peraturan. Ciri ini
memberikan warna legalitas dari administrasi public tersebut. Sehingga dengan
demikian perubahan atau perluasan pelayanan kepada masyarakat, pada umumnya
sulit atau larnbat menyesuaikan diri pada tuntutan-tuntutan masyarakat. Lain halnya
dengan organisasi swasta yang dengan mudah dan cepat men yesuai kan apabila
didapatkan kritik atau saran dari langganan.

4. Administrasi public dalam memberikan layanan tidak di kendalikan oleh

harga pasar, tidak seperti yang . terjadi pada organisasi. perusahaan yang terikat
oleh harga pasar dan untung rugi. Oleh karena i t u permintaan pelayanan oleh
masyarakat kepada administrasi publik tidak didasarkan akan perhitungan laba rugi
melainkan ditentukan oleh rasa pengabdian kepada masyarakat umum.

5. Usaha-usaha dil akukan oleh ad ministrasi publik- terutama dalam Negara

demokrasi- ialah dilakukan sangat tergantung pada penilaian mata rakyat banyak. Itulah
sebabnya pelayanan yang diberikan oleh administrasi public hendaknya adil tidak
memihak, proporsional, bersih, dan mementingkan kepentingan pribadinya. Pelayanan
tersebut tidak bisa melepaskan dari penilaian rakyat yang dilayani.

Gerald E. Caiden mengemukakan tujuh karakter ad ministrasi publik, yaitu:

1. Kehadiran Administrosi Publik Tak Bisa Dihindari

Organisasi organisasi sosial lainnya dapal di buat hancur setiap waktu, tetapi
administrasi public tidak. Kehadiran atau eksistensi ad ministrasi public lekat
dengan eksistensi public. Selama public masih ada. maka administrasi public pun
tetap ada. Apapun yang tejadi, keinginan dan kepentingan masyarakat harus di
layani. Penyelenggaraan administasi public adalah penting untuk kehidupan

Hal. 5 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
masyarakat. Mereka yang bekerja di administrasi public mempunyai kewaji ban
seumur hidup untuk menyelesaikan tugas-tugasnya demi kepentingan public.
Sekiranya kegiatan-kegiatan yang bersifat public yang di laksanakan oleh administrasi
public berhenti, akan berhenti pulalah gerak kehidupan social .

2. Pelaksanaan Administrasi Publik Memerlukan Kepatuhan

Dibandingkan dengan organisasi-organisasi lainnya, administrasi public adalah satu-

satunya yang memiliki monopoli kekuasaan pemaksa. Bagi organisasi lain untuk
menegakkan legalitasnya, harus menggunakan mekanisme adrninistrasi public, yang
berupa antara lain Iembga-lembaga peradilan, sistem kepolisian dan penjaga .

3. Administrasi Publik Mempunyai Prioritas

Hal-hal yang harus dilakuakn oleh administrasi public adalah sangat

beraneka ragam. Kepentingan-kepentingan publ ic yang harus dilayani tidak
terhitung jumlahnya. Dari sekian banyak kepentingan yang ada di masyarakat,
administrasi public juga dituntut untuk menentukan prioritas vang otomatis menerima
pertanggungjawaban secara moral untuk memberikan apa yang paling tepat.

4. Administrasi Publik Mempunyai Ukuran yang Tidak Terbatas

Melihat t ujuannya untuk pelayanan public, adrninistrasi public merupakan organisasi
yang mernpunyai tujuan sangat besar. Hal ini membawa konsekuensi resiko yang
akan di hadapi sama besamya dengan manfaat yang akan diterima, baik dari
ekonomi, politik maupun yang lainya . Agar admi nistrasi public dapat bekerja secara
efisien, efek"tif, cekatan dan responsif, ia memerlukan adanya kompetisi, control
politik, sarana awal-koreksi dan kontrol social.

5. Pimpinan Atasnya (Tvp Management) Bersifat Politis

Administ rasi public di pimpin oleh pejabal-pejabat politik. Hal ini berarti bahwa
pimpinan tertinggi dari administrasi dijabat oleh pejabat yang dipilih atau diangkat
berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berlaku Contoh pejabat-pejabat politik ini
antara lain: Presiden, Menteri, Gubemur, Bupati, dan lurah . Pejabat-
pejabat ini bisa diganti dalam waktu tertentu, apabila masa jabatannya berakhir

Hal. 6 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
dan tidak dipilih atau diangkat Iagi.

6. Pelaksanaan Administrasi Publik Adalah Sangat Sulit Diukur

Oleh karena administrasi public sebagian kegiatannya bersifat politis dan tujuannya
adalah untuk mencapai · perdamaian, keamanan , kesehatan, pendidikan, keadilan,
kemakmuran, pertahan, kemerdekaan dan persamaan, inaka hal tersebut ·tidak mudah
untuk diu kur.

7. Ranyak Yang Diharapkan Dari Administrasi Publik

Dalam hubungan ini akan terdapat dua standart penilaian. Satu pihak masyarakat
rnenghendaki administrasi public berbuat banyak untuk mernenuhi kebutuhan
mereka. Di lain pihak, administrasi public mempunyai kemampuan, keahlian,
dana dan sumber-sumber lain yang terbatas. Masyarakat banyak menghendaki
pejabat-pejabat administrasi public seharusnya berbuat rnelindungi
kepentingan-kepentingan orang banyak, bukannya pada satu golongan saja.

Untuk mengenal ketujuh karakter tersebut, Gerald E. Caiden juga memberikan lima pendekatan
yang dapat digunakan unt uk rnengidenti fikasi administrasi public. Kelima pendekatan
tersebut adalah:

1. Administrasi Publik Sebagai Administrasi Pemerintah

Pendektan ini mencoba mengenali administrasi public dari aktivitas yang dilakukan oleh
pemerintah suatu Negara. Ada beberapa pemerintah yang memberikan pelayanan
public yang ekstensif dan membolehkan usaha-usaha public untuk berkembang, sedang
di tempat lain pemerinyah tidak memegang petanan apapun, karena semua pelayanan
public telah diserahkan ke swasta.

2. Adrninistrasi Publik Sebagai Organisasi Publik

Yang dimaksud dengan administras public di sini adalah organisasi atau

lembaga yang d iciptakan melalui hukum, dibiayai oleh Negara dan stafnya
merupakan pejabat-pejabat karier. Sehingga cakupan organisasi public tidak
hanya meliputi pemahaman kerangka pemisahan kekuasaan, namun meliputi
seluruh organisasi social yang menjalankan kebijakan public dan hukum public
serta berkaitan pula dengan pengaturan organisasi non pemerintah.

Hal. 7 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

3. Administrasi Publik Sebagai Study Mengenai Sikap dan Perilaku Administrator yang
Berorientasi Kepada Penilaian Publik

Orientasi public yang dimaksud adalah sikap administrasi public yang berkaitan
dengan tujuan dan nilai social, kesadaran akan pendapat public, pembuktian keadilan,
kejujuran, manusiawi, terbuka, dan rnenghormati tanggung jawab public. Sehingga
administrasi public tidak mempunyai hak sama sekali untuk memonopoli urusan-
urusan kemasyarakatan atau public.

4. Administrasi Publik Memiliki Ciri Khusus

Pendekalan ini yang paling umum digunakan dalam analisa akademik administrasi
public sesuai dengan proses yang dipergunakan dalam aktivitas pen yelenggaraan
kebijakan public. Proses-proses yang dianggap bersifat khusus bagi administrasi
public meliputi : 1) Makna control politik dan pertanggungjawaban politik, 2) Mekanisme
kekuasaan dan distribusi kekuasaan di antara berbagai tingkat pemerintah, 3) Sistem
prestasi dan kompelisi terbuka, 4) Mengkonsolidasikan diri pada penganggaran dan
akuntansi public, usaha-usaha public, perencanaan nasional dan administrasi
pemerintah daerah.

5. Administrasi Publik Sebagai Studi Yang Menekankan Pada "Publicness"

Fokus perhatian identifikasi ini diletakkan pada pelayanan barang dan jasa publik tidak
dalam pengertian manajemen, tetapi lebih ditekankan pada publicnya. Jadi sifat public
lekat dengan ahi. ivitas ad mi nistrasi public. Identitas yang kelima merupakan suatu
ikhtiar untuk menghindarkan perdebatan mengenai definisi public, motif keuntungan,
tariggung jawab administrasi dan control politik. Administrasi public, diarahkan untuk
menyelenggarakan kegiatannya yang mengingkari motif mencari keunlungan.
berorienlasi pada pengembangan ad mi nistrasi public yang demokratis dan

Hal. 8 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
pengembangan manajemen yang partisipatif (bukan hirarkis).
B. Fenomena Administ r a asi Publik

Perkembangan administrasi public·yang sekarang ini tidak lepas dari faktor kesejarahan : apa
yang lelah administrasi public lalukan sekarang merupakan rangkaian fenomena sosial yang
panjang dan bersifat universal. Islilah administrasi sudah dikenal sejak zaman Mesik Kuno
(sekitar 1300 SM) yang telah mengembangkan sistem pengaturan air (dari sungan Nil)
dan sistem kepegawaian. Pada era Plolomeus sistem administrasinya
disempurnakan. di sistimatikan dan di konsentrasikan ke dalam tangan-tangan penguasa baru dan
pembanlu birokrasi nya. Sedangkan kegiatan administrasi di Cina Kuno dipengaruhi oleh paham
Confusius, yang kemudian dikembangkan pada masa Dinasti Han. Confusius menekankan
perlunya penyelenggara ru ma h t an g ga yang baik dan perlunya melakukan seleksi pegawai
peme rintahan yang cakap dan jujur. Dikalangan bangsa Yunani Kuno telah dikembangkan
pemikiran yang diawali oleh Aristoteles , tentang konsepsi demokrasi dan penggunaan bentuk
pemerintahan yang didukung rakyat.

Berbeda dengan Yunani, bangsa Roma telah mengenal aspek-aspek yang berkenaan dengan
adrninislrasi , yaitu: kepemimpinan, koordinasi dan control. Plato memberikan petunjuk
tentang penyelenggaraan pemerintahan yang baik , yaitu : pertama, mengembangkan
orientasi apa yang terbaik bagi rakyat dengan cara mengendapkan kepentingan pribadi nya
sendiri, dan kedua, senantiasa menjamin kemakmuran seluruh lembaga politik dan tidak
hanya melayani kepentingan suatu partai dengan merugi kan yang lainnya. Kemudian pada
masa abad pertengahan , ada beberapa pemikiran yang muncul, yaitu: pertama. adanya
usaha-usaha unt uk memperkuat dan memperbaiki adrninistrasi fiskal, pengawasan
pegawai, pengembangan sistem kepegawaianan pengangkatan pegawai yang cakap;
kedua, perlunya suatu struktur institusional untuk kernajuan; ketiga, diperlukannya
kepemimpinan yang kuat d an pengarahan yang berdaya guna; keempat , perumusan kebijakan
diserahkan kepada pimpman, sedangkan pengesahan atau penolakan dilakukan di wilayah
keanggotaan.

Periode berikut ini adal ah fase yang menjungkirbalikkan studi administrasi yang telah ada
sebelumnya. Periode ini adalah periode Kameralis, yang berusaha mendekati masalah-masalah
kemasyarakalan dari wawasan umum dengan menawarkan satu teori yang utuh dari berbagai
persoalan sentral yang bertujuan untuk mencapai kesejahteraan fisik. Faham mereka adalah
jika suatu kehidupan yang lebih baik akan dicapai maka manajemen yang baik harus ada pula

Hal. 9 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
di sana.

Perkembangan fennomena administrasi si Amerika juga rnengalami sejarah yang panjang.

Dimulai dari pengolahan daerah koloni yang bersifal semi otonom, penyelenggaraan
pemerintah nasional berdasarkan Undang- Undang Dasar 1787, sistem administrasi
Negara Amerika dalam konteks dernokrasi , periode Presiden Jefferson yang melopori
falsafah tentang pemeri ntahan dan sentral isasi adminislrasi , hingga sampai himbauan John
C. B u e cher. Buecher m enghimbau agar peminat studi administrasi Negara Amerika untuk
mengikuti ikhtisar yang di berikan oleh Paul J. Gordon; yang berisikan empat pendekatan ,yaitu
pendekatan tradisional , behavior , decisional dan pendekatan ekologis

C. Aliran-aliran Pemikir Legalistik, Sistematik dan Sinkretik

Setelah dipaparkan lentang pemahaman tentang pemahaman adrninistrasi public, berikut

ini akan d ijelaskan beberapa aliran yang akan d igunakan untuk memandang administrasi
public. Cara pandang dalam mendekati suatu topik sangat d itentukan oleh latar belakang
bidang studi alat kerangka pernikiran (frame of reference). Dalam cerita klasik sering
dil ukiskan bagaimana sejumlah orang buta ingin mengetahui gajah itu seperti apa. Orang
buta pertama memegang ekor gajah dan memahami gajah itu seperti cemeti . Orang buta
kedua memegang daun telinga gajah dan memahami gajah seperti kipas. Selanjutnya
orang buta ketiga memegang kaki gajah dan memahami gajah seperti tiang bambu. Demikian
seterusnya hingga orang buta lerakhir yang mempunyai pemahaman tentang gajah
berbeda dengan orang buta sebelumnya Kebetulan pada saat itu dan waktu itu
lewatlah seorang bijak, yang kemudian menghampiri sejumlah orang buta yang sedang
bertengkar mengenai gambaran tentang gajah. Kemudian orang b ijak itu berkala '"Apa yang
dipahami masing-rnasing tentang gajah memang benar sebagai unsur, dan akan menjadi utuh
bila saling melengkapi". Dengan penjelasan orang bijak ini seju mlah orang buta tersebut bisa
memahami gajah s ecara utuh.

Demikian halnya dengan administrasi public, terjadi perbedaan aliran pemahaman . Namun
demi kian berbagai aliran ini justru memperkaya hasanah kajian administrasi public . Sesuai
dengan periodesasi perkembangan pemikiran, aliran-aliran (sreams) administrasi public bisa
dikenali mulai tahap berikut (Caide, 1982, Thoha, 1984, Yeremias, 1994):

1. Aliran Pemikiran Legalistik

Hal. 10 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
Aliran pemikiran legalistic memandang administrasi public dari sudut formalitasnya
Administrasi public dikaji dari sisi aturan-aturan atau hukum yang mengatur suatu struktur
dan aliran perintah yang hirarkis . Aliran pemikiran ini berorientasi pada outcomes pada
penekanan peraturan formal yang normative . Demikian pula penekanan ·pada prinsip-
prinsip efesiensi, prinsip mesin yang mekanis menajdi tujuan akhir. Administrator public
memandang factor manusia setara dengan factor produksi lainnya. Manusia bisa diperas
tenagan ya demi mencapai produktivitas yang tinggi . Aliran pemikiran legalistic dibedakan
atas: a) Aliran Proses Administrasi (The Administration Process Stream); b) Aliran
Struktural (I'he Structural Stream); c) Aliran Pembuatan Keputusan (fhe Decision Making
Stream); d ) Aliran Matematik (The Mathematic Stream). Adapun penjelasan dari masing-
-masing aliran tersebut adalah:

a. Aliran Proses Administrasi (Fhe Administration Process Stream)

Aliran pemikiran i ni memandang administrasi public sebagai suatu proses kerja sama
dalam rnencapai tujuan. Menurut aliran ini tujuan public · akan optimal, jika
dilaksanakan melalui fungsi-fungsi administrasi. Sebagaimana halnya dengan
Aliran Manajemen Ilmiah (Scientiftc management) dari ide frederick Winslaw Taylor
yang bekerja pada Simond Rolling Machine .dan Bethlehem Steei, Amerika Seri kat
mencoba memilah-milah setiap jenis pekerjaan dalam komponen-komponen tertentu
serta didesain dengan metode kerja yang paling cocok dan tepat dalam menjamin
terciptanya efektifitas prod u ksi dan efisiensi kerja. Ternyata langkah yang ditempuh
F. W. Tay lor membawa hasil yang cemerlang, yaitu biaya produksi menurun, hasil
produksi meningkat, meningkatnya laba/ profit dan semangat kerja semakin baik.
Adapun prinsi-prinsip dasar Taylor ini berupa : pertama, mengembangkan metode
ilmiah dalam manajemen untuk menggantikan cara-cara yang ditempuh selama ini
secara asal-asalan; kedua, mengembangkan kerukunan dalam gerakan kelompok
untuk mencapai kerja sama dan bukannya individualisme ; ketiga , bekerja untuk
output yang maksimum dan bukannya output yang terbatas dan terakhir
memperkembangkan semua potensi pegawai yang setinggi-tingginya untuk
kesejahteraan rnaksimum dengan memberikan tanggungjawab atas sesuatu dengan
kemampuananya.

Dalam perkembangannya, ide F. W. Taylo r dilanju tkan oleh Herinton Emerson

melalui "12 Prinsip Efisiensi " (Twelve principal of Efficiency) atau oleh Henri Fayol
dikembangkan menjadi "14 Prinsip Kcrja". Sementara itu Lindall U rwick mencoba

Hal. 11 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
memformulasikan fungsi administrasi public dengan akronorni SLOCOS (Standing
for Staff, Line, Organization, Communication and Span of Control), dan Luther Gullick
dengan karonim yang sangat terkenal POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing,
Directing, Coordinating, Reporting and Budgeting).

b. Aliran Struktural (The Structural Streams)

Aliran pernikiran ini memandang administrasi publik berada dalam susunan suatu
hirarki. Aliran ini menekankan tujuan administrasi pub l ik akan efektif jika tugas-
tugas dinyatakan secara eksplesit, tegas dan jelas sehingga satuan-satuan organisasi
atau orang-orang dapat mengerti dan berusaha untuk memenuhi harapan tersebut.
aliran in juga disebut sebagai aliran pemikiran Hirarki (Hirarchy) atau Aliran
Pemikiran Birokrasi (Bureaucracy Stream). Aliran pemikiran hirarki menunjuk pada
konsekunsi bahwa dalam struktur, siapa yang berada pada hirarki atas mempunyai
otoritas untuk memperlakukan orang yang berada pada hirarki bawah sesuai
dengan kewenangan yang dimilikinya. Dalam implementasinya, dapat dilihat
sebagai struktur hirarki organ isasi pemerintah . Pejabat pemerintah pusat sering
merasa jauh lebih besar otoritasnya dibanding pejabat daerah. Pejabat pusat
seolah-olah bisa memerintah pejabat daerah untuk melaksanakan kehendak
pusat dengan tanpa kompromi .

c. Aliran Pembuatan Keputusan (The Decision Making Stream)

Aliran pemikinm ini memandang pembuatan atau pengambilan keputusan

merupakan fungsi riil dari administrasi public. Cakupan decision making ini tidak
sebatas pada decision saja akan tetapi terkait pula policy maker, proses ataupun
hasil dari proses itu sendiri. Aliran ini menempatkan decision making dalam suatu
sistem sirkulasi tertentu yang dinamai proses pengidentitikasian masalah-masalah
public , merumuskan berbagai kebijakan , merumuskan alternative-
alernatifnya, merekomendasi, mengimplementasikan serta mengevaluasi hasil kebijakan .
Untuk bisa membuat keputusan, maka data atau informasi yang akurat sangat
penting sekali. Demikian pula, pertimbangan-pertimbangan obyekii f atau rasional
sangat diperlukan guna memperoleh keputusan untuk berbuat sesuatu ataupun
tidak berbuat sesuatu. Misalnya memutuskan untuk merevisi undang-undang bagi.
hasil pusat-daerah atau memutuskan untuk tetap memberlakukan undang-undang
bagi hasil yang lama. Untuk i t u d iperlukan data atau informasi yang akurat.

Hal. 12 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

d. Aliran Matematik (The Mathematic Stream)

Aliran pemikiran ini memahami administrasi public melalui pola- pola rasional dan
logis yang dapat diekspresikan dalam simbol-simbol matematis. Aliran ini
beranggapan bahwa kejadian-kejadian di masa depan dapat diramalkan melalui
pisau analisa matematika . Aliran ini melalui kerangka berpikir sitemalis-teratur,
penetapan masalah secara lepat dan berorientasi hasi l yang dapat diukur. M isal
: jika penduduk Indonesia saat i ni kurang lebih 200 juta orang dan diperkirakan
secara konstan pertambahan penduduknya sebesar l % serta diketahui besarnya
pertambahan alau berkurangnya l uas lahan pertanian pertahunnya, maka dalam
jangka waklu 15 tahun ke depan sudah dapat diperkirakan jumlah penduduknya,
jumlah kebutuhan akan pangannya, berupa lahan pertaniannya, sehingga
pemerintah jauh hari mempersiapkannya melalui kebijakan makro dan mikronya.

2. Aliran Pemikiran Sistemik (Systemic Streams)

Aliran pemikira ini muncul sebagai jawaban ketika hasil akhir dari pemikiran legalistic
terjebak dalam tataran yang mekanistik. Prinsip- prinsip efisiensi yang diajukan lebih
menekankan aturan-aturan yang sangat prosedural. Bahkan manusia sebagai
komponen terpenting telah disertakan sama dengan factor produksi lainnya.
Akibatnya pelaksanaan administrasi public lebih menekankan aturan-aturan atau .
prosedur- prosedur yrng mekanistik telah menjadi tujuan (goal), ketimbang aturan-
aturan tersebut sevagai sarana (means) untuk mencapai tujuan administerasi public.
Aliran pemikiran sitematik banyak dipengaruhi oleh pandangan Wilfredo Pareto.
Dalam pandangan Pareto, administrasi public d i pahami sebagai suatu kerumunan
yang terdiri dari unsur-unsur saling berinteraksi untuk berusaha mencari
·keseimbangan terhadap pengaruh dari kekuatan internal maupun eksternal yang
melingkupinya Pareto juga melihat bahwa menjadi tugas kaum elit dalam setiap sub
sistem untuk menyediakan kepemim pinan dalam sistem yang bersangkutan . Dalam
hal ini aliran pemikira n sistematik terdiri dari : 1) Aliran Pemikiran Sosial (The Social
System Stearn). 2) Aliran Perilaku Manusia (The Human Behavioral Stream), 3)
Aliran Pemikiran Partisipasi (The Participation Stream).

1. Aliran Petnikiran Sistem Social (The Sociap System Stream)

Buah pikr a n Wilfredo Pareto sangal dominan sekali dalam mempengaruhi aliran ini.

Hal. 13 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
Sebagai mana pandangan Elton Mayo (1963) dengan "Hawthorn '? Erperiment "nya
Mayo ingin membuktikan bahwa produktivilas ad rninistrai p ublic bukanlah perkara
mesin, metode, prosedur ataupun aturan-aturan yang rinci, akan tetapi performance
organisasi lebih d itentukan oleh hu bungan social dalam suatu sistem sosioteknik
yang lengkap . Melalui praktek-praktek hubungan kerja yang mansiawi (human
relation). saling memberi dorongan atau molivasi. kontak hubungan timbaI bali k
atau berkomunikasi akan lebih memberi kepuasan individu maupun kelompok .
Puncak rlari kepuasan akan meningkatkan semangat kerja dan ak hinya akan
meningkatkan produktivitas.

2. Aliran Pemikiran Perilaku Manusia (The Hunman Behavioral System)

Aliran pemikiran ini menekankan manusia sebagai sentral perhatian . Manusia
dipandang sebagai penggerak utama aktivitas organisasi dalam mencapai tujuannya .
Oleh karena itu aliran ini lebih memfokuskan pada pemenuhuhan kebutuhan
manusia dan terpenuhinya kebutuhan manusia baik primer maupun sekunder akan
menentukan perilaku manusia untuk bisa seiring dengan kebutuhan organisasi .
Sebagai contoh pandagan Charles L. Bernard (1968) menyatakan : "Tujuan
administrasi publik dapat dicapai jika individu-individu yang bekerja sama
terpenuhi kebutuhannya. Dengan terpenuhi keutuhan, individ u-individu tersebut
terdorong untuk memberikan kontribusinya kepada kegiatan-kegiatan kelompok
dalam mencapai tujuan bersama".
3. Aliran Pemikiran Parrtisipasi

Aliran pemikiran ini berusaha memelihara dan mempertahankan keseimbangan yang

dinamis antara bawahan dan pimpinan sebagai pelengkap penyerta, akan tetapi
diakui sebagai mitra kerja (partnership) dalam mencapai tujuan bersama .
Herbert A. Simon, Donald W . Smitburg dan Victor. Thorns m (1970) memandang
organisasi sebagai sualu sistem sosial dari sejumlah partisipan yang saling
berhubungan . Bahwa sejumlah kelompok menerima dorongan ( inducement) dari
organisasi sebagai irnbalan atas kontribusi yang dibe rikan setiap partisipan akan
menjadi sumber energi bagi organisasi untuk menghasilkan sejumlah dorongan yang
nantinya diberikan kembali kepada partisipan. Oleh karena itu organisasi akan terus
betahan selama kontribusi partisipan dirasa cukup untuk menjadi umpan balik dan
keputusan yang diambil merupakan keputusan bersama. Dengan demikian muncul
kesadaran akan tanggung jawab bersama atas segala konsekuensi yang diakibatkan

Hal. 14 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
oleh keputusan yang telah ditetapkan sebelumnya.

4. Aliran Pcmikiran Sinkretik-Hmpiritik (Syncretic-Empiritic Stream)

Aliran pemikiran ini mengembangkan administrasi public berdasarkan pengalaman

pelaksanaan masa lalu. Artinya administrasi publik menjadikan pengalaman masa
lalu sebagai pedonian guna menjabarkan dan menjelaskan fenomena administrasi
publik. Aliran ini berasumsi apabila seorang administrator dapat menyadari akan
segala pengalaman masa lalu (keberhasilan maupun kegagalan dalam menjalankan
tugas), maka niscaya kegagalan masa lal u tidak akan di ulangi lagi. Aliran pemikiran sinkretik-
empirik merupakan sintesa dari pemikiran legalistik dengan pemikiran sistematik.
Sebagai contoh, pada umumnya ketika se: eorang d iangkat untuk menduduki suatu
jabatan , maka orang tersebut pada awal pelalaksanaan pekerjaan lebih condong
mempergunakan pendekatan legalistik. Dalam perkembangannya untuk memahami
publik dan melalui pengalaman masa lalu, orang tersebut condong menggunakan
pendekatan yang sistematik, Dalam hal ini, pelaksanaan sinkretik-empirik sangat
berkaitan erat dengan "Space and Time" sesuai dengan situasi dan kondisi yang
sedang dihadapi. Pada tern pat yang sarna akan tetapi waktunya yang berbeda,
seorang administrator dapat rnengambil tindakan legalistik rnaupun tindakan
sistematik , dan ini tergantung pada masalah yang sedang dihadapi.

Pernahaman terhad ap administrasi publik sangat di tentukan oleh latar belakang

bidang studi maupun kerangka- acuan (frame or reference) yang rnembingkai alam
pemikiran. Aliran pemikiran di atas d ibedakan atas aliran pemikiran legalistik,
sislemik dan sinkret ik-ernpirik . Aliran pemikiran legalistic memfokuskan diri pada
aturan-aturan, prosedur maupun metode untuk melakukan tindakan efisiensi
dalam mencapai tujuan adrninistrasi pu blik. Aliran pemikiran sistemik
memandang administrasi publik sebagai kerumunan yang terdiri dari unsur-unsur
yang bergantung d iantara banyak sub- sistem. Sedangkan aliran pemikiran
sinkretik-empirik memandang pengalaman masa lalu sebagai pedoman untuk
menjabarkan dan menjelaskan fenomena administrasi publik.

D. Karakteristik dan Paradigma Administmsi Publik

Jikalau mengikuti rumusan-rumusan tentang adrninistrasi publik dengan mengacu

kepada berbagai aliran yang ada, maka. akan diperoleh berbagai macam definisi.
Untuk menyikapi kondisi tersebut , Nicolas Henry berpendapat bahwa telah terdapat

Hal. 15 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
krisis definisi dalam adrninistrasi publik, yang diperlukan untuk memahami administrai
publik melalui paradigma. Dengan melalui paradigma akan diketahui ciri-ciri dari
ad mi nistrasi publik sekaligus bermanfaat dalam mengetahui tempat bidang ini
akan dipahami dalam tingkatannya sekarang ini. Paradigma administrasi perlu diketahui
karena orang harus mengetahui tempat bidarrg administrasi tersebut berada untuk
memahami statusnya yang sekarang.

Administrasi publik lelah di kembangkan sebagai kajian akademis melalui lma paradigma
yang sal ing tumpang tindih. Tiap fase dari paradigma tersebut mempunyai ciri-ciri
tertentu yang sesuai dengan locus dan fokusnya Locus menunjukkan secara
institusional bidang ini berada. Fokus menunjukkan sasaran spesialisasi dari
bidang studi. Dengan mengerti locus dan fokusnya, menurut Robert T. Golem biewski,
aka mudah dipahami bahwa seseorang penulis akan masuk paradigma yang mana

1. Paradigma Dikotomi Politik Administrasi (1900-1926)

Paradigma ini di pelopori oleh Frank J. Goodnow dan Leonard D. White , yang
pada garis besarnya berpendapat bahwa ada dua fungsi pokok pemerintah yang
sangat berbeda satu sama lainnya. Fungsi yang pertama adalah fungsi politik,
dengan pengertian bahwa pemerintah harus melakukan kebijakan-kebijakan
yang merupakan keinginan Negara. Sementara fungsi yang kedua adalah
administrasi, yang dipahami sebagai hal yang harus d ilakukan dan harus
berhubungan dengan fungsi politik. Secara sederhana administrasi merupakan
alat dari fungsi politik pemerintah. Goodnow juga menegaskan bahwa
administrasi seharusnya memfokuskan diri pada birokrasi pemerintah,
sedangkan lembaga legislative dan yudikatif mempunyai fungsi dan tanggung
jawab utama menetapkan ;pelaksanaan tujuan Negara. Dengan demikian yang
menjadi pembeda adalah pemisahan kekuasaan. Lembaga legislatif yang
kemampuan interprestasinya dibantu oleh lembaga yudikatif dalam
mengekspresikan tujuan Negara dan membuat kebijakan, sedangkan badan
eksekutif melaksanakan kepijakan itu secara apolistis dan tidak memihak
Legitimasi konseptual awal dari batasan locus-center bidang ini dan
kemudian menjadi masalah bagi kaum kalangan akademisi dan praktisi ini d ikenal
dengan dikotomi politik/ administrasi

Hal. 16 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

Perkembangan selanjutnya yang mendapat pengakuan akademis adalah dengan ter

bitnya buku Leonard ·D. White pada tahun 1926, Introduction to The Study of
l'ublic Adminislration, yang memuat nilai-nilai sebagai berikut: politik tidak tercamnpur
dengan administrasi, manajemen dapat mertjadi ilmu tersendiri dan dapat
memberikan sumbangan analisa ilmiahnya lerhadap administrasi , administ rasi mampu
menjadikan dirinya sebagai ilmu pengetahuan (value free), dan misi dari administrasi
adalah ekonomis dan efisien.

Hasil dari paradigma ini adalah semakin kuatnya pemikiran d ikotomi politik/
administrasi yang berbeda dan dampak jelas dengan cara menghubungkannya
dengan dikotorni - nilai (value) dan fakta (fact) . Pembagian daarah analisa anlara
ad mi nislrasi dan ilmu politik selama masa orientasi focus ini mempunyai dampak
yang panjang sampai sekarang ini; yang dit unjukkan dengan beberapa mata kllliah
yang ada di universitas-universi tas di Indonesia. Bidang administrasi berfokus pada
administrasi personalia, administrasi perbekalan , administrasi keuangan, system dan
prosedur, organisas.i dan manajemen, dan kepemimpinan . Sedangkan bidang politik
berfokus pada hubungan pusat-daerah. Lembaga tertinggi/ tinggi Negara, teknik
pembuatan undang-undang, partai politik/ sistem politik.

lmpli kasi yang tidak kalah pentingnya dari tahap pemusatan locus i n i adalah terltutu
pnya ilm u admi nistasi dari bidang lainnya yang mempunyai konsekuensi yang patut
disayangkan pada waktu bidang ini mencapai keberhasilan dalam usaha mecari
wujud organisasi. Terakhir, karena penekanannya pada "administrasi" dan "fakta"
maka hal tersebut merupakan fondasi prinsi p-prinsip ilmiah tertentu dari
admihistrasi bagi usaha-usaha selanjutnya

2. Paradigma Prinsip-Prinsip Administrasi (1927-1937)

Pada fase kesua ini, adminislrasi mencapai puncak kejayaannya; aparat administrasi
diteri ma dengan baik oleh kalangan industri maupun kalangan pemerintah; yang
merupakan hasil dari hubungan timbal balik diantara ke d u a belah pihak . Kalangan
induslri dan pemerinlah di bantu dengan kemampuan manajerial yang dimiliki para ahli
ad minislrasi, demikian juga ilmu administrasi mendapat sumbengan yang berharga dari

Hal. 17 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
kalangan pemerintah dan industri. Sehingga pengembangan pengeahuan manajemen
memberkan pengaruh terhadap timbulnya prinsip-prinsip administrasi tersebut. ltulah
sebabnya locus dari administrasi 'ini berada pada esensi prinsip-prinsip tersebut.

Pionir pada fase ini adalah W. F. Wi lloughby , yang memberikan pandangan baru lerhadap
prinsip - prinsip administrasi yang dapat dibuk1ikan dan dipelajari. Willoughby
mengungkapkan bahwa prinsip aministrasi bisa berlaku pada semua tatanan
administrasi public tanpa memperdulikan kebudayaan, fungsi, lingkungan misi atau
kerangka istitasi l a bisa d i tera p ka n dan d i i k ut i d i bid ang :apapun terkecual i . Kenyataan ini
memberikan penegasan bahwa prinsi p-prinsi p administrasi tersebut bisa diterapkan dan
d ipakai oleh negara-negara yang berbeda kehdayaan, lingkungan , misi, dan atau
kerangka institusi. Dengan d erni k ian bisa lerjadi admi n i st rasi negara d i barat atau d i t i
m u r , asal kan perinsi-prinsip tersebut digunakan

Karya-karya selanjutnya dinilai oleh para ahli administrasi sebagai aliran manajemen
administralif", karena aliran ini memusatkan pada eseon hirarki atas pada suatu
organisasi . Sedangkan para peneliti dalam aliran sering menamakannya "manajemen
ilmiah", yang mengembangkan prinsi p efisiensi tenaga gerakan dari pelaksana. Dalam
hubungannya dengan konsep paradigma ini manajemen ilmiah sangat sed i k i t sekali
pengaruhnya, hal i ni d i sebabkan oleh t i ti k perhatian dari manajemen ilmiah hanya
pada tingkat pelaksana dalam suatu organisasi.

Dalam fase paradigma kedua ini muncul prinsip administrasi yang sangat terkenal yang
dikemukakan masing-masing oleh Luther H. Gullick dan Lyndall Unvick, yai t u :
POSDCORB dan SLOCOS. Gull ick dan Urwick bcrpendapat bahwa prinsi p
sangatlah penting bagi administrasi sebagai suat u ilmu . Adapun letak prinsip itu tidaklah
penting, bahwa focus memegang peranan penting di bandingkan locus. itulah puncak
administrasi pasa fase kedua ini.

Pada tahun-tahun berikutnya merupakan tahun tantangan bagi administrasi publik .

Banyak konsep-konsep baru yang berusaha mengkritik konsep administrasi publik
yang dirasakan ortodoks tersebut. Perselihan mainstream konsepsi administrasi
publik berlangsung cepat di era 1940-an, dengan adanya dua arah kekuatan yang-
datang bersama-sama . Pertama, keberatan atas pendapat bahwa politik dan

Hal. 18 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
administrasi tidak bisa d ipisahkan dalam banyak kesempatan . Kedua, bahwa prinsip-
prinsip administrasi secara logis tidak konsisten. Keberatan pertama dijawab oleh Fritz
Morstein-Marx, bahwa administrasi dan politik bisa didikotomikan. Fritz menunjukkan
adanya kesadaran baru mengenai adrninislrasi yang bisa “ value free” itu sebenarnya
adalah value yang berat condongnya ke poli ti k.

Pada tahun 1947, Herbert Simon memberi kan suatu aternatif pada paradigma
yang lama, bahwa suatu paradigma ad ministrasi public yang baru seharusnya memiliki
dua macam ahli · admi nistrasi yang bekerja secara serasi dan sating memberikan
dorongan ; satu ahli memusatkan pada perkembangan "ilmu administrasi" murni yang
didasarkan pada dasar-dasar psikologi social secara seksama, dan ahli lainnya yang
lebih memfokuskan perhatian pada "pembuatan kebijakan umum. Menurut Simon,
ilmuan administrasi public mempunyai pemikat untuk memeliharn hubungan-hubungan
konseptual yang logis antara adminitrasi public dan politik. yaitu proses pembuatan
keputusan umum. Wllace Sayre memberi kan jalan tengah bernpa panggabungan
antara paradigma administrasi publik yang pertama dengan yang kedua Wallace
mengasumsikan bahwa dikotomi politik/ administrasi adalah sebuah kebenaran dan juga
organisasi ditandai dengan manajemen ilmiah; yang menuntut adanya hirarki,
penggunaan star dan rantan pengawasan. Dalam kodifikasinya, Wallace juga
menganggap anggaran eksekutif sebagai instrumen sosial, manajemen pesonalia
ditekankan pada elemen rasionalitas suatu prestasi dan bukannya· berdasarkan
nepotisme serta memberikan pelayanan yang tidak memihak atau netral.

3. Paradigma Administrasi Puhlik Sehagai Ilmu Politik (1950-1970)

Paradigma ketiga ini suatu usaha untuk menetapkan kembali hubungan konseptual
antara adrninistrasi publik dengan ilmu politik. Lompatan ke belakang ini membuat
perubahan dan pembaharuan definisi locusnya yakni birokrasi pemetintah, dan
kekurangan hu bungan dengan focusnya. sehingga konsekuensinya adalah "sibuk
mendefinisikan" bidang ini, paling tidak: dalam masalah focus analisanya. Dengan
dernikian banyak pembahasan dalam berbagai tul isan administrasi mengenai
"penekanan bidang-bidang yang penting" atau bahkan pada wilayah kepentingan
(area of interest); yang dapat disinanimkan dari ilmu politik.

Dalam paradi.gma ket iga i ni terdapat dua perkem bangan ilmu baru , yakni : pertama,

Hal. 19 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
tumbuhnya penggu naan stud i kasus sebagai suatu sarana yang bersifat epistemologis
; kedua, timbulnya studi perbandingan dan pembangunan administrasi sebagai salah
satu bagian dari adrninistrasi public. Selain itu, dalam fase ini terdapat asu msi PRO
BONO PU BLICO yang mempunyai pengertian bahwa administrasi public itu selalu
menjalankan kekuasaan dan berkuasa; serta bahwa pelaksanaan kekuasaan (power)
adalah demi kepentingan public, membantu pemegang kekuasaan memerintah lebih
efektif.

Perkembangan metode kasus dimulai pada tahun 1930 yang mencatat masalah-
masalah manajerial dan cara memecahkannya. Menurut Waldo, perkembangan metode
kasus mencerminkan tanggapan terhadap ''revol usi behavior" pada ilmu-ilmu social
pada umumnya . Terdapat tiga kelompok yang menyikapi perkembangan ini . Kelompok
pertama adalah kelomp·ok tradisional, menerima metode kasus sebagai instrument
yang menyajikan jalan dalam menetapkan kembali kaitan/ hubungan antara bidang
ad ministrasi dengan b!dang politik. Kelompok kedua adalah kelompok
behavioral", tidak mengkhususkan studli kasus sebagai jawaban lerhadap lentangap
behavioralis. Kelompok, ketiga, yang menghargai pendekatan akademis terhadap
bidang yang diidentikkan dengan pengalaman administrasi.

Timbulnya studi tentang perbandingan dan pembangunan administrasi, menurut Ferrel

Heady, memusatkan lima “permasalahan motivasi" sebagai kajian ilmiah, yaitu:
pencarian teori, dorongan bagi aplikasi praktis, sumbangan bagi perluasan
perbandingan politik, perlunya peneliti yang terlatih dalam tradisi hukum administrasi,
dan analisa perbandingan berbagai masalah administrasi yang ada. Kemudian
menurut Fred W. Rigs, perbandingan administrasi Negara harus bersifat empiris,
nomtetis, ekologis, dan lebih kurang factual dan ilmiah, dapat digeneralisir, sistematis,
dan non-parokhial.

4. Paradigma Administrasi Publik Sehagai I/mu Administrasi (1956-1970)

Sebagai paradigma, ilmu administrasi public menyajikan suatu focus dan bukannya
locus. llmu aministrasi public mulai mengadopsi ilmu lainnya guna menyempurnakan studinya.
la menawarkan pendekalan- pendekatan yang bersifat teknis dan spesifik; yang kadang
menuntut keahlian dan spesialisasi. Contohnya adalah teori organisasi merupakan
adopsi ilmu psikologi, demikian juga dengan aspek efisiensi yang diadopsi dari ilmu

Hal. 20 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
statistik.

Konseptualisasi di atas mengakibatkan "kekacauan" dalam memahami kata "publik",

ketika satu sisi "publik" berarti negara sebagai institusi, di sisi lainnya banyak
kebijakan pemerintah yang mempengaruhi "sektor swasta" dalam kehidupan
masyarakat. Dengan adanya kondisi tersebut, istilah "publik" dalam ad ministrasi publik
tidk bisa diartikan dalam makna institusi seperti pada masa sebelumnya, melainkan
diartikan secara filosofis, normatif dan etika, yaitu sebagai segala sesuatu yang
mempengaruhi kepentingan umum/ masyarakat (public interest). lingkungan administrasi ,
baik secara global rnaupun local , yaitu: transformasi masyarakat agraris tradisional menjadi
masyarakat i ndusl ri modern, pesatnya perkembangan ilmu dan teknologi serta adanya tuntutan
untuk menciptakan proses yang lebih berbeda.

Pembahasan mengenai evolusi administrasi public nampaknya p e rlu dibagi dalam beberapa
periode, yang berlujuan untuk mempermudah pembahasan. Dengan berbagai pertimbangan,
periode yang akan dijabarkan d a r i sekian b a nyak periodesasi: merupakan periode yang
diungkapkan oleh J o hn C Buecher.

1. Pendekatan Tradisional

Studi administrasi public yang menekankan aspek tradisional telah di pengaruhi oleh tiga hal yait u
: ilmu induk( ilmu politi k), pandangan rasional dan gerakan manajemen i lmiah.

a. Pengaruh llmu Politik

Studi mengenai organisasi administrasi pada akhirnya secara historis berkaitan

dengan bidang-bidang yang telah menjadi lahan garapan studi akademis. Namun
demikian , masi h sedikit studi yang memuat pengertian administasi ; yang dicerna sebagai
satu bentuk orgamsas1 khusus . Karena itu, pendekatan tradisional kecil
perhatiannya terhadap telaahan ad ministrasi yang mempunyai landasan universal dan
masih dipengaruhi ilmu induk administrasi yaitu ilmu politik.

Pengaruh ilmu induk ini merupakan bentuk pengaruh ajaran Montesqueu tentang trias
politica, yaitu pentingnya hubungan formal dan pemisahan kek uasaan diantara tiga cabang
pemerintahan (eksekutif, yudikatif dan legislatif). Kondisi tersebut tercermin dengan adanya

Hal. 21 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
Dikotomi Politik yang menempatkan politik sebagai tahap penentuan kebijakan (policy)
sedangkan ad£!linistrasi merupakan tahap pelaksana kebijakan yang telah ditentukan oleh
politik. Dalam peridekatan ini tidak ada persoalan metodologis, karena yang menjadi
perhatian adalah struktur organisasi, yang mendasarkan pada analisis formal terhadap
struktur organisasi.

b. Pengaruh Pandangan Rasional

Pandangan ini menekankan pentingnya pengembangan prinsip- prinsip administrasi

yang memiliki kemudahan dalam penerapan dan bersifat universal. Focusnya
diletakkan pada apa yang dilakukan oleh administrator dan fungsi-fungsi pem buatan
kebijaksanaan serta pembagian wewenang. Yang mereka pentingkan adalah
pengaturan fungsi dan kewajiban secara sistemik dan teratur . Pandangan rasional
memandang administrasi dari kebijakan public (public policy) yang berada di luar
jangkauan para partisipan politik. Dengan kata lain, mereka menyatakan tak ada
tempat bagi politik dalam penyelenggaraan ad mi nistrasi . ·Kekgawatiran yang
ditimbulkan dari dikotomi in i adalah pelaksanaan yang membabi buta akan
mengakibatkan pemerintah menjadi tidak efisien, penuh dengan korupsi, dan
menumbuhkan rasa ketidakpercayaan di kalangan rakyat terhadap segala kegiatan
pemerintah .

Teori besar yang mel ekat. pada pandangan i ni adalah tercapainya efisiensi dan
ekonomi dalam penyelenggaraan pemerintahan . Pencapaian tingkat efisiensi yang
lebih tinggi merupakan tugas pemerintah . Untuk mencapai kondisi tersebut, Luther
Gullick dan LyndaII Urwick berasumsi bahwa efisiensi sualu organisasi ditentukan
pembagian pekerjaan dalam organisasi. Semakin rinci pembagian suatu pekerjaan
maka semakin terampil dan terlatih dan semakin efisiensi pula organisasi itu
berjalan . Untuk itu Gullick mengenalkan formulasi POSDCOR B. Asumsi yang
kedua adalah elisiensi terdapat pada organisasi yang tersusun dalam suatu pola
hirarki dengan pusat kekuasaan berada di puncak hi rarki . Pengawasan terhadap
keseluruhan dibuat sedemikian rupa sehingga komando dan rentangan kontrol tidak
terlalu sulit dilaksanakan . Asumsi tersebut didasarkan pada pemikiran Gullick dan
Urmick. Bahwa setiap organisasi menggunakan pola yang berbeda satu sama
lainnya berdasarkan tujuan spesialisasi masing-masing. Pola-pola itu dici ptakan
berdasarkan alasan proses kerja, faktor geografis, dan tujuan maupun

Hal. 22 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
berdasarkan alasa subyek pelayanan.
c. Pengaruh Gerakan Manajemen Ilmiah
Gerakan manajemen ilmiah dipelopori oleh · Frederick Winslow Taylor, yang
menekankan factor fisiologis dalam pengejaran efesiensi, dan menyinggung
sedikit mengenai aspek sosiologis dan aspek psikologis. Taylor
mengingatkan bahwa supervice dan direksi yang tidak memadai hanya
menghasilkan prestasi kerja yang sin-sia dan hanya akan menyia-nyiakan
bahan yang d ipergunakan. Tumpuan dari pemikiran . manajemen imiah ini adalah
studi (penelaahan) mengenai waktu dan gerak.

Dalam pandangannya, Taylor berpendapat bahwa tindakan apapun dari seorang

pekerja dapat dilacak secara ilmiah lewat aspek mekanisnya, sehingga dapat
rnenyusun "cara terbaik" (one best way). Adapun nilai kemanusiaan yang di miliki
pekeja, hubungan dalam pekerjaan, sikap moral dan faktor lain nya yang terlibat
dalam kegiatan kerja, d ianggap oleh Taylor sebagai konsekuensi kecil dari
metodologi ilmiah, sehingga manajemen ilmiah telah mengabikan faktor empiris
dan normatif yang d ianggap merupakan penghalang dalam
pengembangan sistem produksi yang lebih efisien. Taylor mem berikan empat ide
dalam manajemen ilmiah, yaitu: pertama, cara kerja Trial and Error harus
didantikan dalam pengethuan ilmiah (terstrukttur); kedua, pengembangan L 'esprit
de Corps atau menekankan jiwa kebersamaan dalam m'encapai tujuan dengan
menghindari semangat indivudualisme; ketiga, bekerja unluk out put
maksimum, dan bukannya out put terbatas; keempat, pengembangan semua
potensi yang setinggi-tingginya dengan pemberian tanggung jawab sesuai
kemampuan.

Tangapan positif terhadap manajemen ilmiah diantaranya berupa saran Hntuk

memaharni faktor-faktor yang memberikan dorongan dan energi pada kelompok
dan ilmu administrasi sebagai ilmu penmgetahuan maka administrasi
mengandung prinsip-prinsip yang universal yang dapat di terapkan . Gerakan
manajemen ilmiah merupakan simbol dari konsepsi etisiensi dan pendekatan
ilmiah, dengan menekankan pada faktor struktur organisasi dan manajemen
personal ia, yang menampil kan pendekatan struktural dalam pengkajian masalah-
masalah organisasi dan administrasi.

Hal. 23 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1

2. Pendekatan Behavioral

Asal-usul pendekatan ini dapat d idekati dengan dua cara, yaitu : pertama, dengan
menerima paham behaviorisme muncul sebagai rekasi terhadap pendekatan
tradisional d an bertujuan untuk meningkatkan arti terhadap pendekatan tradisional dan
bertujuan untuk meningkatkan arti ilmiah administrasi publik ; kedua, dengan
menganggap bahwa behaviorisme hanya merupakan pengembangan dari
pendekatan tradisional. Dengan kata ·lain, pendekatan behavioral merupakan
pendekatan yang berorientasi pada pembuatan manajemen menjadi lebih ilmiah lagi
dan mulai meninggalkan prinsip efisiensi sebagai tujuan organisasi serta mengkritik
pendekatan tradisional yang d ianggap telah melakukan generalisasi tanpa bukti-bukti
yang cukup.

Pendekatan ini dikenalkan oleh John B. Waston, yang memusatkan perhatian pada
cara orang bertingkah laku dalam situasi dan kondisi yang sungguh-sungguh
nyata Pendekatan behavioral adalah satu titik pandang dan metode yang
sistematis· dari penganut paham behavioral yang mengkritik pendekatan
tradisionaL Pendekatan ini mempercayai bahwa setiap organisasi merupakan
suatu system social yang mengandung konflik, kohesi dan interaksi, yang
merupakan factor pendorong berfungsinya organisasi. Pendekatan ini juga
mendorong analisis yang intensif terhadap lingkungan internal, motivasi individu dan apa
yang disebut sebagai aspek informal: pendekatan behavioral mendorong analisis yang
intensif terhadap lingkungan internal, motivasi individu dan aspek informal. Masalah
metodologis lebih banyak memperoleh perhatian, yang di usahakan adalah untuk
membangun generalisasi deskriptif dan analistis . mengenai organisasi dan administrasi .
Seperti halnya dengan proses intelektual lainnya., pendekatan ini mendasarkan pada
asumsi-asumsi tertentu. Asurnsi normatif yang digunakan adalah bahwa ada kemungkinan
membangun ilmu administrasi melalui kegiatan riset yang cermat terhadap organisasi dan
perilakl. manusia yang melakukan kegiatan administrasi publik, sehingga adrninistrasi
dianggap sebagai penelaahan yang memiliki hubungan dengan berbagai disiplin ilmu
laTnnya; misalnya ilmu psikologi dan sosiologi akan memberikan kontribusi yang berharga.

Pemahaman yang terakhir dari pendekatan behavioral adalah dengan mengalihkan

Hal. 24 dari 25
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI PUBLIK

1
penekanan individu pada proses administrasi menjadi penekanan pada organisasi
sebagai sistem sosial, pen yelenggaraan administrasi merupakan proses yang di
pengaruhi oleh nilai kcmanusiaan, sentimen, persepsi dan lingkungan individu ke dalam
sistem sosial .

3. Pendekatan Keputusan (Decisional)

Pendekatan ini memandang orang sebagai sualu unit yang lerdiri dari banyak situasi
decisional, administrator adalah sebagai pembuat keputusan; misalnya dengan
menggunakan metode ilmiah, kalkulus dan statistic probabilitas. Keputusan merupakan
objek telah yang memadai dalam organisasi, dengan memperbesar rasionalitas dan
memperkecil aspek non-rasionalitas yang bertujuan untuk memperoleh pembuatan
keputusan ideal.

Tidak semua organisasi mengeksplisitkan tujuannya, sehingga pendekatan ini dikritik

sangat sulit unluk menentukan tujuan khusus dari organisasi. Oleh karena itu pembuatan
keputusan senantiasa diwamai dengan konflik, negaosiasi dan tawar menawar
mengenai program yang henak dilakukan. Pendekatan ini be rkeyakinan bahwa
tujuan dasar di administrasi adalah mempermudah jalannya informasi yang
di landasi dengan keakuratan data dalam membuat keput u s a n yang obyektif.

4. P e ndekatan Ekologis

Pendekatan ekologis dalam ad ministrasi publik mem bahas hubungan-hu bungan

dengan organisasi, antara lingkungan eksternal dan internal dan kekuatan-kekuatan yang
menentukan perubahan interdependensi . Pendekatan ini memusatkan perhatannya pada
hubungan kolektif dalam sualu himpunan ; dan tidak dalam tindakan atau nilai
individual. Pendekatan ekologis menggunakan berbagai rnacam disiplin ilmu dan diatur
secara lintas struktural yang bersifat elektis (campuran) serta mernpunyat tujuan
untuk memperbandingkan sistem-sistem administrasi .

BAHAN REVIEW
Mahasiswa diharapkan melakukan review terkait modul chapter diatas!

Hal. 25 dari 25