OTONOMI KHUSUS DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA (DIY)

KELOMPOK 4

HUKUM TATA NEGARA (SIYASAH)-5A

ABSTRAK

Sesuai dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 yang menyatakan bahwa

Otonomi Daerah adalah kewenangan Daerah untuk mengatur dan mengurus
kepentingan sendiri sesuai kebutuhan. Namun disamping daerah otonom,
pemerintah dapat menetapkan kawasan khusus di daerah Otonomi untuk
menyelenggarakan fungsi pemerintahan yang bersifat khusus dan untuk
kepentingan nasional. Pada Agustus tahun 2012, Presiden Indonesia keenam,
Susilo Bambang Yudhoyono, menutup polemik status Keistimewaan Daerah
Istimewa Yogyakarta dengan menandatangani Undang-Undang No. 13 Tahun
2012 tentang Keistimewaan.
Penelitian ini dilakukan untuk mengetahui lebih dalam Otonomi khusus
yang dijalankan oleh Daerah Istimewa Yogyakarta, dengan mengetahui
terlebih dahulu mengenai sejarah dan latar belakang Yogyakarta memiliki
Otonomi Khusus, perkembangan yang dimiliki Yogyakarta setelah menjadi
daerah Otonomi Khusus, dan analisis dari teori demokrasi dan dasar hukum
yang mengatur otonomi khusus D.I.Y Yogyakarta.
Penelitian ini menggunakan Metodologi Yuridis Normatif yaitu metode
penelitian yang dilakukan dengan meneliti bahan pustaka atau bahan
sekunder belaka. Penelitian secara yuridis normatif ini membahas persoalan
mengenai otonomi khusus Daerah Istimewa Yogyakarta. Pengumpulan data
dilakukan dengan metode pengumpulan data dari hasil studi kepustakaan
(bahan literatur) atau data sekunder. Diantaranya bahan hukum primer, bahan
hukum sekunder dan bahan hukum tersier yang terkait dengan otonomi
khusus Daerah Istimewa Yogyakarta.
Adapun hasil dari penelitian yang dilakukan menunjukkan beberapa hal
diantaranya Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan bagian dari perjuangan
kemerdekaan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sehingga berdasarkan
latar belakang dan sejarahnya pemerintah Republik Indonesia memberikan
otonomi khusus kepada pemerintah daerah D. I. Yogyakarta dengan tujuan
untuk mempertahankan eksistensi pemerintahan yang berdaulat.
Perkembangan yang nampak terjadi adalah terkait regulasi yang mengatur
berlajannya pelaksanaan otonomi khusus ini mulai dari UU Nomor 3 Tahun

1
1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta, diubah menjadi UU
Nomor 19 Tahun 1950 yang menambahkan kewenangan bagi D. I. Yogyakarta,
PP Nomor 31 Tahun 1950 sebagai pelaksana kedua undang-undang tersebut,
hingga terakhir ditetapkannya UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang
Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Analisis otonomi khusus D. I.
Yogyakarta berdasarkan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 fokus
terhadap pembahasan Bab VI tentang Pemerintahan Daerah pada 18B ayat 1
tentang pengakuan satuan-satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau
bersifat istimewa, pada teori demokrasi yang dititik beratkan adalah
pemerintahan dengan rakyat yang memiliki kedaulatan tertinggi sama halnya
dengan amanat konstitusi, namun pada pelaksanaan otonomi khusus
dikecualikan dalam beberapa hal seperti pemilihan kepala daerah dalam hal ini
gubernur dan wakil gubernur yang ditetapkan oleh UU Nomor 13 Tahun 2012
merupakan seorang sultan Kesultanan Ngayogyokarto Hadiningrat dan
titentukan berdasarkan garis keturunan. Pada hal tersebut berlaku asas leg
specialis derogat legi generalis dimana UU ini menjadi aturan khusus atas UUD
1945.

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Pada dasarnya tujuan pembentukan daerah adalah untuk meningkatkan

pelayanan publik yang akhirnya dapat terwujudnya kesejahteraan masyarakat.
Hal ini mempermudah dearah untuk menyelenggarakan dan mewujudkan
tujuan daerahnya1. Sesuai dengan Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 yang
menyatakan bahwa Otonomi Daerah adalah kewenangan Daerah untuk
mengatur dan mengurus kepentingan sendiri sesuai kebutuhan. Namun
disamping daerah otonom, pemerintah dapat menetapkan kawasan khusus di
daerah Otonomi untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan yang bersifat
khusus dan untuk kepentingan nasional. Di Indonesia terdapat beberapa
daerah yang diatur dengan Otonomi Khusus yang mempunyai perundang-
undangan sendiri, diantarany, Provinsi Aceh, Provinsi Papua, DKI Jakarta, dan
D.I Yogyakarta2. Pada Agustus tahun 2012, Presiden Indonesia keenam, Susilo
Bambang Yudhoyono, menutup polemik status Keistimewaan Daerah

1
Raska, Ripta Rarung. 2014. “Otonomi Khusus Daerah Istimewa Yogyakarta”. Diakses dari
www.academia.edu/8193771/Otonomi_Khusus_Yogyakarta
2
Tusyakdiah, Nyimas Halimah. 2012. “Geopolitik Indonesia Daerah Istimewa Yogyakarta”.
Diakses dari http://www.academia.edu/4102322/Otonomi_Daerah_Istimewa_Yogyakarta

2
Istimewa Yogyakarta dengan menandatangani Undang-Undang No. 13 Tahun
2012 tentang Keistimewaan.
Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) merupakan daerah otonom
setingkat provinsi yang terletak di bagian selatan Pulau Jawa bagian tengah,
dengan ibukota Kota Yogyakarta. DIY berbatasan dengan Provinsi Jawa
Tengah dan Samudera Hindia, dengan luas wilayah 3.185,80 km2 atau kurang
lebih 0,15% luas daratan Indonesia3. Wilayah ini terdiri atas satu kota dan
empat kabupaten, yaitu: 1) Kota Yogyakarta; 2) Kabupaten Sleman; 3.
Kabupaten Bantul; 4) Kabupaten Gunungkidul; dan 5) Kabupaten Kulon Progo.
Sebutan “istimewa” untuk Yogyakarta bukanlah tanpa maksud. DIY dikenal
sebagai wilayah yang kaya akan potensi budaya, baik budaya bendawi yang
kasat mata (tangible culture) maupun yang berwujud sistem nilai (intangible
culture).4 Dikenal dengan berbagai predikat seperti Kota Perjuangan, Kota
Pelajar, Kota Kebudayaan, Kota Pariwisata, Kota Gudeg, dan Kota Sepeda
cukup menggambarkan keistimewaannya. Selain itu, wilayah ini juga
mempunyai sejarah yang cukup panjang, bahkan sejak sebelum kemerdekaan
negara Republik Indonesia (RI).
Sebelum Indonesia merdeka, Yogyakarta merupakan daerah yang sudah
mempunyai pemerintahan sendiri atau disebut Daerah Swapraja, yaitu
Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman.5 Daerah
yang mempunyai asal-usul dengan pemerintahannya sendiri, di jaman
penjajahan Hindia Belanda disebut Zelfbesturende Landschappen.6 Sehingga
berjalannya waktu dari historis sejarah yang ada dan keistimewaan potensi
budaya yang dimiliki, hingga sekarang ini Yogyakarta tetap sebagai suatu
wilayah yang memiliki otonomi khusus.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan penjelasan latar belakang di atas maka dapat diambil rumusan

masalah pada penulisan paper analytic ini adalah sebagai berikut:

1. Bagaimana sejarah yang melatarbelakangi Yogyakarta sebagai wilayah

Otonomi Khusus?

3
http://dppka.jogjaprov.go.id/document/infoyogyakarta.pdf
4
Ensiklopedi Kraton Yogyakarta, Dinas Kebudayaan Daerah Istimewa Yogyakarta, Yogyakarta,
2009.
5
http://dppka.jogjaprov.go.id/document/infoyogyakarta.pdf
6
http://www.pendidikan-diy.go.id, 23 April 2009

3
 2. Bagaimana perkembangan Otonomi Khusus yang dimiliki D.I.Y.
Yogyakarta?
3. Bagaimana analisis dari teori Demokrasi serta dasar hukum yang
mengatur Otonomi Khusus D.I.Y. Yogyakarta?

C. Tujuan Penelitian

Berdasarkan rumusan masalah yang telah ditentukan di atas, maka dapat

ditentukan tujuan penelitian dalam penulisan paper analytic ini adalah sebagai
berikut:

1. Mengetahui sejarah dan latar belakang Yogyakarta memiliki Otonomi

Khusus
2. Mengetahui perkembangan system Otonomi Khusus yang dimiliki Daerah
Istimewa Yogyakarta
3. Mengetahui analisis dari teori Demokrasi dan dasar hukum yang mengatur
Otonomi Khusus Daerah Istimewa Yogyakarta

METODOLOGI PENELITIAN
Metode yang dilakukan dalam penulisan paper analytic ini adalah
dengan melakukan penelitian yuridis normatif, yaitu metode penelitian yang
dilakukan dengan meneliti bahan pustaka atau bahan sekunder belaka. 7
Penelitian secara yuridis normatif ini membahas persoalan mengenai otonomi
khusus Daerah Istimewa Yogyakarta.
Pengumpulan data dilakukan dengan metode pengumpulan data dari
hasil studi kepustakaan (bahan literatur) atau data sekunder. Diantaranya
bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum tersier. Baik
dengan melihat dokumen ataupun dilihat pada peraturan perundang-
undangan yang berlaku yang berhubungan dengan analisis yuridis normatif
terkait otonomi khusus Daerah Istimewa Yogyakarta.

PEMBAHASAN
A. Sejarah dan Latar belakang Otonomi Khusus
Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) adalah daerah otonom tingkat
provinsi yang terletak di bagian selatan pulau Jawa bagian Tengah, di
mana ibukota Yogyakarta berada. DIY berbatasan dengan Jawa Tengah
dan Samudera Hindia dan memiliki luas 3.185,80 km2 , yaitu sekitar
7
Amirudin dan Zinal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, (Jakarta: Raja Grafindo
Persada, 2004)

4
 0,15% dari luas daratan Indonesia . Wilayahnya terdiri dari 4.444 kota
dan 4 kabupaten.8
1. Kota Yogyakarta
2. Kabupaten Sleman
3. Kabupaten Bantul
4. Kabupaten Gunung Kidul, dan
5. Kabupaten Kulon Progo
Sebutan Istimewa Yogyakarta merupakan potensi penuh dengan
budaya, baik yang berwujud maupun yang tidak berwujud. Yogyakarta
juga dikenal dengan predikat seperti kota perjuangan ota pelajar, kota
budaya, kota wisata, kota Gudeg, dan kota sepeda sudah cukup
menjelaskan ciri-cirinya. Apalagi wilayah ini memiliki sejarah yang cukup
panjang, bahkan sebelum kemerdekaan Republik Indonesia (RI). Pada
tanggal 1 September 1945 dibentuk Komite Nasional Indonesia Daerah
(KNID) Yogyakarta dengan reorganisasi keanggotaan Kooti Hookookai
Yogyakarta. Setelah mengetahui sikap masyarakat Yogyakarta
terhadap proklamasi. Sultan HB IX mengeluarkan dekrit kerajaan yang
dikenal dengan Amanat 5 September 1945. Isi dekrit tersebut adalah
penggabungan kerajaan Yogyakarta ke dalam Negara Kesatuan
Republik Indonesia. Sri Paduka PA VIII juga mengeluarkan SK dengan
konten serupa di hari yang sama.
Secara historis, status khusus D.I. Yogyakarta pilihan politik sadar
yang dibuat oleh penguasa D.I. Yogyakarta, yaitu Sultan HB IX dan Paku
Alam VIII. Kedua, D.I. Yogyakarta Wilayah Khusus dan Wilayah
Penduduk Indonesia Awal . Ketiga, D.I. Yogyakarta ke pasukan
penyelamat ketika Indonesia berada dalam situasi krisis untuk
mempertahankan diri Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945.
Keistimewaan secara yuridis dapat dilihat dari beberapa hal.9
Daerah Khusus dalam sejarah pembentukan Pemerintah Daerah
Istimewa menurut UUD 1945 pasal 18 dan penjelasannya tentang hak
asal usul suatu daerah dalam wilayah Negara Indonesia, serta bukti
otentik/fakta sejarah di proses perjuangan kemerdekaan baik sebelum
maupun sebelum proklamasi kemerdekaan 17 Agustus 1945 sampai

8
Ensiklopedi Kraton Yogyakarta, Dinas Kebudayaan Daerah Istimewa Yogyakarta, Yogyakarta,
2009.
9
Widodo. I.G. 2011. “Gubernur Kepala D. I Yogyakarta dalam Sistem Pemilihan Kepala Daerah
Berdasarkan pasal 18 ayat (4) UUD 1945”. Jurnal Dinamika Hukum Vol. 11 No. 2 Mei 2011.

5
 saat ini dalam memajukan pendidikan dan kebudayaan nasional
Indonesia;
Sejarah DIY telah berjalan cukup panjang, bahkan sejak sebelum
masa kemerdekaan. Berawal dari Kerajaan Mataram yang dibagi dua
berdasarkan Perjanjian Giyanti (Palihan Nagari) pada tanggal 13
Februari 1755 (Kamis Kliwon, 29 Rabiulakhir, Be 1680 tahun Jawa, wuku
Langkir)10 , hingga kini keistimewaan DIY masih diakui dengan
berlakunya Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012. Sebelum Indonesia
merdeka, Yogyakarta merupakan daerah yang mempunyai
pemerintahan sendiri atau disebut Daerah Swapraja, yaitu Kasultanan
Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman. Daerah yang
mempunyai asal-usul dengan pemerintahannya sendiri, di jaman
penjajahan Hindia Belanda disebut Zelfbesturende Landschappen.11
Setelah proklamasi kemerdekaan RI, Sri Sultan Hamengku Buwono
IX dan Sri Pakualaman VIII menyatakan kepada Presiden RI bahwa
Kasulatanan Yogyakarta dan Daerah Pakualaman menjadi bagian
wilayah sebagai Negara RI. Sri Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri
Pakualaman VIII sebagai Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah
bertanggung jawab langsung kepada Presiden RI.12
Pasca berakhirnya Orde Baru, pengakuan legal atas keberadaan
daerah istimewa masih tetap berlaku. Pasal 122 UU No 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah antara lain menyatakan bahwa
keistimewaan untuk Provinsi DIY, sebagaimana yang dimaksud dalam
UU Nomor 5 Tahun 1974 adalah tetap. Lebih lanjut dalam penjelasan
Pasal tersebut dinyatakan bahwa pengakuan keistimewaan Provinsi
DIY didasarkan pada asal-usul dan peranannnya dalam sejarah
perjuangan nasional, sedangkan isi keistimewaannya adalah
pengangkatan Gubernur dengan mempertimbangkan calon dari
keturunan Sultan Yogyakarta dan Wakil Gubernur dengan
mempertimbangkan calon dari keturunan Paku Alam yang memenuhi
syarat sesuai dengan undang-undang ini.
Sejalan dengan hal diatas, pasca dikeluarkannya UU No 13 Tahun
2012 tentang Keistimewaan DIY juga menjelaskan hal yang serupa
bahwasannya yang dimaksud dengan “keistimewaan” adalah
keistimewaan kedudukan hukum yang dimiliki oleh DIY berdasarkan

10
Dinas Kebudayaan Daerah Istimewa Yogyakarta, Op.Cit., hlm 294.
11
http://www.pendidikan-diy.go.id, 23 April 2009.
12
http://web.jogjaprov.go.id/pemerintahan/situs-tautan/view/ diakses pada 3 Juni 2015.

6
 sejarah dan hak asal-usul menurut UUD NRI Tahun 1945 untuk
mengatur dan mengurus kewenangan istimewa.
Indonesia memiliki sejumlah daerah khusus yang diatur dengan
otonomi khusus, artinya daerah tersebut memiliki sifat daerah
istimewa sebab daerah tersebut memiliki kedudukan khusus yang telah
diatur dalam Undang-Undang. Dalam arti luas, otonomi mencakup pula
tugas pembantuan (medebewind, coadministration), sebab baik
otonomi maupun tugas pembantuan sama-sama mengandung
kebebasan dan kemandirian.13 Hal penting yang harus diperhatikan
dalam upaya pembentukan daerah istimewa yaitu :
1) Perlu ditinjau dengan cermat ketika menghormati kekhususan
suatu daerah tertentu. Artinya apakah bentuk penghormatan kita
kepada suatu daerah harus dengan memberikan regulasi khusus
yang melanggar prinsip-prinsip pengaturan pemerintahan pada
umumnya yang berlaku bagi seluruh daerah otonom;
2) Sejauh mana suatu daerah dapat disebut memiliki kekhususan;
3) Tolak ukur kekhususan serta hal apa saja yang harus dikhususkan di
dalam bentuk negara kesatuan;
4) Bagaimana dengan daerah lainnya yang pada dasarnya memiliki
kekhasan tersendiri.

Sebab perlu diingat bahwa Indonesia merupakan negara yang

plural artinya terdiri dari berbagai macam pulau, masyarakatnya
heterogen dalam artian terdapat agama, suku, budaya dan adat istiadat
yang berbeda-beda dengan karakter dan ciri khas masing-masing yang
merupakan ragam kekayaan bangsa. Disejumlah daerah yang diberikan
kedudukan khusus yakni seperti Aceh, Jakarta, Papua dan Yogyakarta.

Terkhusus untuk Yogyakarta, ternyata aturan khusus mengenai

Yogyakarta belum tersedia, sebab setelah perubahan UUD 1945,
Undang-Undang itu hanya mengatur mengenai daerah Aceh, Papua
dan DKI Jakarta. Sehingga artinya belum ada Undang-Undang khusus
yang mengatur mengenai keistimewaan Yogyakarta sehingga yang
dijadikan landasan itu menurut Undang-Undang Pasal 225 UU 32/2004
yang berisi mengenai ketentuan khusus untuk daerah-daerah yang
memiliki status istimewa dan diberikan otonomi khusus.

13
Agus Santoso, Menyingkap Tabir Otonomi Daerah di Indonesia, Penerbit Pustaka Pelajar,
Yogyakarta, 2013, h. 126.

7
 Pasca Undang-Undang Nomor 13 tahun 2012 tentang Keistimewaan
Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan konstitusi yang melindungi
dan mengatur Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat sehingga
memiliki landasan hukum yang sah untuk mengatur wilayahnya.
Setelah Undang-Undang tersebut ditetapkan dan diberlakukan, pada
saat itu Yogyakarta resmi diakui sebagai Daerah Istimewa. Daerah
Istimewa Yogyakarta memiliki regulasi pemerintahan daerah tersendiri
juga. Penetapan ini menghabiskan waktu cukup lama yakni terhitung
sejak tahun 2007 hingga 2012.
Ada hal yang menjadi keistimewaan ari daerah Yogyakarta, hal ini
berdasarkan sejarah juga hak asal mula Yogyakarta. Kewenangan
Istimewa dapat dipahami sebagai wewenang tambahan khusus yang
diberikan kepada daerah tertentu. Daerah Istimewa Yogyakarta
memiliki wewenang yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang
tentang pemerintahan daerah. Adapun kewenangan Istimewa yang
dimiliki oleh DI Yogyakarta, diantaranya :
1) Tata cara pengisian jabatan,
2) Kedudukan
3) Tugas dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur
4) Kelembagaan Pemerintah Daerah DI Yogyakarta
5) Kebudayaan
6) Pertanahahan
7) Tata ruang.

Yogyakarta bewenang untuk mengatur urusan keistimewaannya

dengan berdasar pada Peraturan Daerah Istimewa. Selanjutnya
provinsi ini disebut dengan Daerah Istimewa Yogyakarta.
Keistimewaannya dapat ditinjau dari kedudukan hukum yang dimiliki
oleh daerah istimewa Yogyakarta beldasar pada sejarah juga hak asal-
usul.
Terkait dengan bidang tata cara pengisian jabatan, kedudukan,
tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur diantaranya syarat
khusus bagi calon gubernur Daerah Istimewa Yogyakarta yakni Sultan
Hamengku Buwono yang bertahta, dan wakilnya yaitu Adipati Paku
Alam yang bertahta.
Kelembagaan dalam bidang kelembagaan Pemerintah Daerah DI
Yogyakarta yaitu penataan dan penetapan kelembagaan, dengan
Perdais, dalam rangka pencapaian efektivitas dan efisiensi

8
 penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan masyarakat
berdasarkan prinsip responsibilitas, akuntabilitas, transparansi, dan
partisipasi dengan memperhatikan bentuk dan susunan pemerintahan
asli.
Dalam bidang kebudayaan, yaitu keistimewaan dalam memelihara
dan mengembangkan hak cipta, rasa, karsa, dan karya yang terdiri atas
nilai-nilai, pengetahuan, norma, adat istiadat, benda, seni, dan tradisi
luhur yang mengakar dalam masyarakat DI Yogyakarta, yang diatur
dengan perdais.
Dalam bidang pertahanan yakni Kasultanan dan Kadipaten yang
berwenang mengelola serta memanfaatkan tanah Kasultanan dan
tanah Kadipaten ditunjukkan untuk pengembangan kebudayaan,
kepentingan sosial, serta kesejahteraan masyarakat.
Lalu dalam bidang tata ruang, keistimewaan DI Yogyakarta yakni
terletak pada kewenangan Kasultanan dan Kadipaten dalam tata ruang
pada pengelolaan dan pemanfaatan tanah Kasultanan dan tanah
Kadipaten.

B. Perkembangan Otonomi Khusus Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY)

Daerah Istimewa Yogyakarta(DIY) adalah provinsi tertua kedua di
Indonesia setelah Jawa Timur, yang dibentuk oleh pemerintah negara
bagian Indonesia. Provinsi ini juga memiliki status istimewa atau otonomi
khusus. Status ini merupakan sebuah warisan dari zaman sebelum
kemerdekaan. Kesultanan Yogyakarta dan juga Kadipaten Paku Alaman,
sebagai cikal bakal atau asal usul DIY. Oleh Jepang ini disebut dengan
Koti/Kooti.
Di Jakarta pada 19 Agustus 1945 terjadi pembicaraan serius dalam
sidang PPKI membahas kedudukan Kooti. Dalam sidang itu Pangeran
Puruboyo, wakil dari Yogyakarta Kooti, meminta pada pemerintah pusat
supaya Kooti dijadikan 100% otonom. Kemudian kedudukan Kooti
ditetapkan status quo sampai dengan terbentuknya Undang-Undang
tentang Pemerintahan Daerah. Pada hari itu juga Soekarno mengeluarkan
piagam penetapan kedudukan bagi kedua penguasa tahta Kesultanan
Yogyakarta dan Kadipaten Paku Alaman. Piagam tersebut baru diserahkan
pada 6 September 1945 setelah sikap resmi dari para penguasa monarki
dikeluarkan.
Pada tanggal 1 September 1945, Komite Nasional Indonesia Daerah
(KNID) Yogyakarta dibentuk dengan merombak keanggotaan Yogyakarta

9
Kooti Hookookai. Setelah mengetahui sikap rakyat Yogyakarta terhadap
Proklamasi, barulah Sultan HB IX mengeluarkan dekrit kerajaan yang
dikenal dengan Amanat 5 September 1945 . Isi dekrit tersebut adalah
integrasi monarki Yogyakarta ke dalam Republik Indonesia. Dekrit dengan
isi yang serupa juga dikeluarkan oleh Sri Paduka PA VIII pada hari yang
sama.
Wilayah DIY (D.I. Kasultanan dan D.I Paku Alaman) beserta Kab/Kota
dalam lingkungannya pada 1945 adalah pada saat berintegrasi wilayah
kekuasaan Kesultanan Yogyakarta meliputi:
1. Kabupaten Kota Yogyakarta dengan bupatinya KRT Hardjodiningrat,
2. Kabupaten Sleman dengan bupatinya KRT Pringgodiningrat,
3. Kabupaten Bantul dengan bupatinya KRT Joyodiningrat,
4. Kabupaten Gunung Kidul dengan bupatinya KRT Suryodiningrat,
5. Kabupaten Kulon Progo dengan bupatinya KRT Secodiningrat.
Sedangkan wilayah kekuasaan Kadipten Paku Alaman meliputi:
1. Kabupaten Kota Paku Alaman dengan bupatinya KRT Brotodiningrat,
2. Kabupaten Adikarto dengan bupatinya KRTSuryaningprang.
Kabupaten-kabupaten tersebut tidak memiliki otonomi melainkan
hanya wilayah administratif. Bupati-bupati yang mengepalai masing-masing
kabupatennya disebut dengan Bupati Pamong Praja. Mereka juga
mengepalai birokrasi kerajaan yang disebut dengan Abdi Dalem Keprajan.
Birokrasi kerajaan inilah yang akan menjadi tulang punggung utama
Kabupaten dan Kota di DIY sampai tahun 1950.
Untuk merumuskan susunan dan kedudukan daerah Yogyakarta, BP
KNID juga menyelenggarakan sidang maraton untuk merumuskan RUU
Pokok Pemerintahan Yogyakarta sampai awal 1946. RUU ini tidak kunjung
selesai karena perbedaan yang tajam antara BP KNID, yang menghendaki
Yogyakarta menjadi daerah biasa seperti daerah lain, dengan kedua
penguasa monarki, yang menghendaki Yogyakarta menjadi daerah
istimewa. Akhirnya RUU yang terdiri dari 10 Bab tersebut dapat
diselesaikan.
Sultan HB IX dan Sri Paduka PA VIII dengan persetujuan BP DPR DIY
(Dewan Daerah) pada 18 Mei 1946 mengeluarkan Maklumat No. 18 yang
mengatur kekuasaan legeslatif dan eksekutif . Maklumat ini adalah realisasi
dari keputusan sidang KNI Daerah Yogyakarta pada 24 April 1946. Setelah
menyetujui rencana maklumat itu, KNID membubarkan diri dan digantikan
oleh Dewan Daerah yang dibentuk berdasarkan rencana maklumat. Dalam
sidangnya yang pertama DPR DIY mengesahkan rencana maklumat No 18

10
yang sebelumnya telah disetujui dalam sidang KNI Daerah Yogyakarta
tersebut. Dalam maklumat ini secara resmi nama Daerah Istimewa
Yogyakarta digunakan menandai bersatunya dua monarki Kesultanan dan
Pakualaman dalam sebuah Daerah Istimewa.
Setelah pengakuan kedaulatan sebagai hasil KMB, Indonesia memasuki
babakan sejarah yang baru. Negara Republik Indonesia yang beribukota di
Yogyakarta sejak 1946, hanyalah sebuah negara bagian dari Republik
Indonesia Serikat (RIS) yang berkedudukan di Jakarta sampai 17
Agustus1950. Secara formal dibentuk dengan UU No. 3 Tahun 1950 yang
diubah dengan UU No. 19 Tahun 1950. Kedua UU tersebut diberlakukan
mulai 15 Agustus1950 dengan PP No. 31 Tahun 1950. UU 3/1950 tentang
Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta sangatlah singkat (hanya 7
pasal dan sebuah lampiran daftar kewenangan otonomi). UU tersebut
hanya mengatur wilayah dan ibu kota, jumlah anggota DPRD, macam
kewenangan, serta aturan-aturan yang sifatnya adalah peralihan. UU
19/1950 sendiri adalah perubahan dari UU 3/1950 yang berisi penambahan
kewenangan bagi DIY. Status keistimewaan Yogyakarta tidak diatur lagi
dalam UU pembentukan karena telah diatur dalam UU 22/1948. Dalam UU
3/1950 disebutkan secara tegas Yogyakarta adalah sebuah Daerah Istimewa
setingkat Popinsi bukan sebuah Propinsi. Walaupun nomenklaturnya mirip,
namun saat itu mengandung konsekuensi hukum dan politik yang amat
berbeda terutama dalam hal kepala daerah dan wakil kepala daerahnya.
Walau begitu DIY bukan pula sebuah monarki konstitusional. Kemudian
pada tahun 1951 Yogyakarta menyelenggarakan pemilu pertama dalam
sejarah Indonesia. Pemilu diselenggarakan untuk memilih anggota legislatif
di Daerah Istimewa dan Kabupaten.
Perubahan yang cukup penting, pasca UU 3/1950 adalah perubahan
wilayah. Wilayah birokrasi eksekutif yang menjadi DIY adalah wilayah
Negara Gung yang dibagi 3 kabupaten yakni Kota, Kulonprogo dan Kori dan
kemudian menjadi 4 kabupaten 1 kota seperti yang sekarang.
Pengaturan keistimewaan DIY dan pemerintahannya selanjutnya diatur
dengan UU No 1/1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah. UU ini
diterbitkan untuk melaksanakan ketentuan dalam pasal 131-133 UUDS 1950.
Pengaturan Daerah Istimewa terdapat baik dalam diktum maupun
penjelasannya.
Substansi istimewa bagi Daerah Istimewa Yogyakarta dapat dilihat
dalam kontrak politik antara Nagari Kasultanan Yogyakarta & Kadipaten
Puro Pakualaman dengan Pemimpin Besar Revolusi Soekarno. Subtansi

11
 Istimewa bagi Daerah Istimewa Yogyakarta terdiri dari tiga hal : Istimewa
dalam hal Sejarah Pembentukan Pemerintahan Daerah Istimewa
sebagaimana diatur UUD 45, pasal 18 & Penjelasannya mengenai hak asal-
usul suatu daerah dalam teritoir Negara Indonesia serta bukti - bukti
authentik/fakta sejarah dalam proses perjuangan kemerdekaan, baik
sebelum maupun sesudah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945 hingga
sekarang ini dalam memajukan Pendidikan Nasional & Kebudayaan
Indonesia; Istimewa dalam hal Bentuk Pemerintahan Daerah Istimewa
Yogyakarta yang terdiri dari penggabungan dua wilayah Kasultanan &
Pakualaman menjadi satu daerah setingkat provinsi yang bersifat kerajaan
dalam satu kesatuan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia
(sebagaimana disebutkan dalam Amanat 30 Oktober 1945, 5 Oktober 1945
& UU No.3/1950); Istimewa dalam hal Kepala Pemerintahan Daerah
Istimewa Yogyakarta yang dijabat oleh Sultan & Adipati yang bertahta
(sebagaimana amanat Piagam Kedudukan 19 Agustus 1945 yang
menyatakan Sultan & Adipati yang bertahta tetap dalam kedudukannya
dengan ditulis secara lengkap nama, gelar, kedudukan seorang Sultan &
Adipati yang bertahta sesuai dengan angka urutan bertahtanya.

C. Analisis Otonomi Khusus Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY)

a) Berdasarkan UUD TAHUN 1945
Pada BAB VI tentang Pemerintahan Daerah Pasal 18 ayat 2 secara
tegas menyatakan bahwa “Pemerintah daerah provinsi, daerah
Kabupaten, dan Kota mengatur dan mengurus sendiri urusan
pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”.14
Konstitusi mengamanatkan secara tegas apa yang disebut dengan
desentralisasi pada pasal ini yang otomatis memunculkan otonomi bagi
suatu daerah.
Otonomi sebagai bentuk pembagian kekuasaan yang jelas antara
pemerintah pusat dan daerah memberikan peluang bagi daerah
otonom untuk mengembangkan potensi daerahnya serta
menyesuaikan pemerataan pembangunan juga pemerintahan yang
sesuai kebutuhan daerah tersebut. Namun dalam menjalankan
otonomi, pemerintah daerah juga harus patuh pada ketentuan Pasal 18
ayat 5 yang mengamanatkan bahwa “Pemerintah daerah menjalankan

14
Lihat pada Pasal 18 ayat 2 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945

12
 otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh
undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat”.15
Dalam hal ini pemerintah pusat memberikan seluruh daerah yang ada di
Indonesia tugas otonomi daerah yang dimaksud dalam UUD 1945.
Termasuk salah satunya adalah Daerah Istimewa Yogyakarta. Dalam
konteks otonomi daerah, pemerintah D. I. Yogyakarta diberikan
otonomi khusus oleh pemerintah pusat dengan mempertimbangkan:
a. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan
daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur
dengan undang-undang. 16
b. Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman
yang telah mempunyai wilayah, pemerintahan, dan penduduk
sebelum lahirnya NKRI pada tanggal 17 Agustus 1945 berperan dan
memberikan sumbangsih yang besar dalam mempertahankan,
mengisi, dan menjaga keutuhan NKRI.
c. UU Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa
Jogjakarta sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir
dengan UU Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan UU Nomor 3
jo. Nomor 19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa
Yogyakarta belum mengatur secara lengkap mengenai
keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Sehingga dibentuklah
UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa
Yogyakarta.

Keistimewaan adalah keistimewaan kedudukan hukum yang dimiliki

oleh DIY berdasarkan sejarah dan hak asal-usul menurut Undang-
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 untuk mengatur
dan mengurus kewenangan istimewa. 17 yang dimaksud keistimewaan
ini secara lebih lanjut dijelaskan dalam Pasal 7 ayat 2 UU Nomor 13
Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta.
Sehingga berdasarkan UUD NRI 1945 sudah sangat relevan apabila
D. I. Yogyakarta diberikan otonomi khusus melihat amanat konstitusi
yang sudah sangat jelas dan diatur kembali dalam aturan pelaksana dan
teknis dalam undang-undang yang ada. Pemberian otonomi khusus

15
Lihat pada Pasal 18 ayat 5 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945
16
Lihat pada Pasal 18B ayat 1 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945
17
Lihat pada Pasal 1 ayat 2 UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa
Yogyakarta

13
 pada D. I. Yogyakarta adalah bentuk pelaksanaan amanat konstitusi
yang harus dilaksanakan oleh pemerintah pusat.

b) Berdasarkan UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah

Istimewa Yogyakarta
Pemerintah pusat melihat Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat
dan Kadipaten Pakualaman adalag sebagai salah satu bentuk
pemerintahan yang berdulat sebelum berdirinya Negara Kesatuan
Republik Indonesia pada 17 Agustus 1945, sehingga pemerintah pusat
merasa perlu untuk melindungi keberadaan dan eksistensi
pemerintahan yang berdaulat ini dalam naungan NKRI. Aksi nyata yang
ditunjukkan oleh pemerintah dalam rangka melindingu pemerintahan
yang berdaulat ini adalah dengan memberikan otomoni khusus yang
secara lengkap diatur dalam undang-undang yang masuk dalam sistem
perundang-undangan di Indonesia.
Berdasarkan undang-undang ini kewenangan dalam urusan
keistimewaan yang dimiliki oleh Yogyakarta sebagai daerah otonomi
khsusus antara lain:18
a. Tata cara pengisian jabatan, kedudukan, tugas, dan wewenang
Gubernur dan Wakil Gubernur.
b. Kelembagaan Pemerintah Daerah DIY.
c. Kebudayaan
d. Pertanahan; dan
e. Tata ruang

Berdasarkan apa yang diatur dalam undang-undang ini tentu saja

masih sangat relevan dengan ketentuan Bab VI UUD 1945 tentang
Pemerintahan Daerah yang membatasi urusan pemerintah pusat dan
daerah dalam otonomi. Keistimewaan yang dimiliki oleh pemerintah
daerah D. I. Yogyakarta tentu saja tidak melanggar batasan yang telah
diamantkan dalam konstitusi. Keistimewaan yang diberikan oleh
pemerintah pusat kepada Yogyakarta adalah bentuk pelaksanaan
amanat konstitusi asal 18B ayat 1 yang sesungguhnya memiliki tujuan
untuk melindungi masyarakat-masyarakat yang memiliki satuan
pemerintahan khusus sehingga masih bisa sesuai dengan konsep NKRI
tetapi keberadaannya tetap berdaulat dan diakui.

18
Lihat pada pasal 7 ayat 2 UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa
Yogyakarta

14
 c) Berdasarkan Teori Demokrasi
Secara etimologi kata demokrasi berasal dari bahasa Yunani
“demos” yang artinya adalah rakyat dan “kratos” yang artinya adalah
kekuasaan atau pemerintahan. Sehingga dapat diartikan demokrasi
adalah pemerintahan dimana rakyat berdaulat dan memiliki kekuasaan
tertinggi di dalamnya. Demokrasi adalah pilihan terbaik dari berbagai
pilihan lainnya. 19
W. A. Bonger mendefinisikan demokrasi adalah bentuk
pemerintahan dari suatu kesatuan hidup yang memerintahkan diri
sendiri, dalam hal mana sebagian besar anggotanya turut mengambil
bagian baik langsung meupun tidak langsung dan dimana terjamin
kemerdekaan rohani dan persamaan bagi hukum.20
Melihat otonomi khusus yang dimiliki oleh D. I. Yogyakarta apabila
ditinjau dari teori demokrasi tentu saja terdapat pro dan kontra di
dalamnya. Perbedaan yang mencolok dari otonomi khusus ini dari teori
demokrasi adalah dalam hal tata cara pengisian jabatan, kedudukan,
tugas, dan wewenang Gubernur dan Wakil Gubernur DIY berbeda
dengan tata cara daerah otonomi lainnya yang berdasarkan pemilihan
umum yang diamanatkan dalam Pasal 18 ayat 4 UUD 1945 “Gubernur,
Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan
daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis”.
Sedangkan dalam pemerintahan daerah DIY gubernur dan wakil
gubernur adalah berasal dari Kesultanan Ngayogyakarta Hadiningrat
yang merupakan seorang sultan dan dipilih berdasarkan garis
keturunan.
Tentu saja hal ini tidak melanggar konstitusi, kedudukan konstitusi
sebagai sumber hukum di Indonesia tentu menjadi dasar dalam
pembentukan UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah
Istimewa Yogyakarta yang telah menjelaskan pengisian jabatan dan
lain-lain terkait gubernur dan wakil gubernur khusus DIY berbeda
dengan daerah lain. Asas leg specialis derogat legi generalis disini dipakai
karena UU ini menjadi aturan khusus diatas aturan umum seperti UUD
1945 spesifik pada Bab VI tentang Pemerintahan Daerah. Perbedaan

19
Ni’matul Huda, Ilmu Negara (Raja Grafindo: Jakarta, 2014), hlm. 196.
20
Eddy Purnama, Negara Kedaulatan Rakyat (Nusamedia: Jakarta, 2007), hlm. 4.

15
 lainnya dalam hal kelembagaan keraton yang masuk dalam
pemerintahan daerah DIY.
Namun perbedaan ini tidak membatasi hak demokrasi yang dimiliki
oleh para warga atau masyarakat Yogyakarta, karena masih dilibatkan
dalam pelaksanaan pemerintahan seperti jajaran kabupaten dan kota,
kecamatan, hingga desa yang masih sama dengan daerah otonomi
lainnya termasuk dalam pengalokasian anggaran dari pusat ataupun
daerah.
Serta persamaan hak dalam hukum dan pemerintahan juga masih
tetap dimiliki oleh rakyat Yogyakarta juga khsusus dalam hal memilih
dan dipilih juga tetap dimiliki namun dibawah jajaran gubernur dan
wakil gubernur, contohnya tetap dapat mencalonkan diri sebagai
bupati/walikota dan dapat memilih pada pemilihan lain seperti pilpres,
pileg, atau pilkada selain pilgub DIY.

PENUTUP
Berdasarkan apa yang telah dituliskan pada pembahasan paper analytic ini
maka dapat dilakukan pengambilan kesimpulan oleh penulis sebagai berikut:
1. Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan bagian dari perjuangan
kemerdekaan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sehingga
berdasarkan latar belakang dan sejarahnya tersebut pemerintah
Republik Indonesia memberikan otonomi khusus kepada pemerintah
daerah D. I. Yogyakarta dengan tujuan untuk mempertahankan
eksistensi pemerintahan yang berdaulat ini yang memang sudah berdiri
dan berjalan sebelum kemerdekaan Indonesia tanggal 17 Agustus 1945.
2. Perkembangan otonomi khusus Daerah Istimewa Yogyakarta selalu
terjadi sejak ditetapkannya daerah ini menjadi daerah otonomi khusus.
Perkembangan yang nampak terjadi adalah terkait regulasi yang
mengatur berlajannya pelaksanaan otonomi khusus ini mulai dari UU
Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa
Yogyakarta, diubah menjadi UU Nomor 19 Tahun 1950 yang
menambahkan kewenangan bagi D. I. Yogyakarta, PP Nomor 31 Tahun
1950 sebagai pelaksana kedua undang-undang tersebut, hingga
terakhir ditetapkannya UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan
Daerah Istimewa Yogyakarta.
3. Analisis otonomi khusus D. I. Yogyakarta berdasarkan UUD Negara
Republik Indonesia Tahun 1945 fokus terhadap pembahasan Bab VI

16
 tentang Pemerintahan Daerah pada pasal 18 ayat 2 menjelaskan aturan
otonomi bagi setiap daerah, pasal 18 ayat 5 yang menjelaskan tentang
pembagian urusan dalam otonomi, dan pasal 18B ayat 1 tentang
pengakuan satuan-satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau
bersifat istimewa. Berdasarkan UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang
Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta secara jelas dan lengkap
telah mengatur apa saja yang enjadi keistimewaan bagi pemerintah
daerah ini dalam menjalankan otonomi. Mulai dari pasal 7 ayat 2 yang
menjelaskan tentang apa saja yang menjadi keistimewaan pemerintah
daerah ini, hingga batasan-batasan yang dimiliki dalam menjalankan
otonomi khusus. Berdasarkan teori demokrasi, pada teori demokrasi
yang dititik beratkan adalah pemerintahan dengan rakyat yang
memiliki kedaulatan tertinggi sama halnya dengan amanat konstitusi,
namun pada pelaksanaan otonomi khusus dikecualikan dalam
beberapa hal seperti pemilihan kepala daerah dalam hal ini gubernur
dan wakil gubernur yang ditetapkan oleh UU Nomor 13 Tahun 2012
merupakan seorang sultan Kesultanan Ngayogyokarto Hadiningrat dan
titentukan berdasarkan garis keturunan. Pada hal tersebut berlaku asas
leg specialis derogat legi generalis dimana UU ini menjadi aturan khusus
atas UUD 1945. Namun bagi rakyat D. I. Yogyakarta tetap berlaku
persamaan hak dalam hukum dan pemerintahan mulai dari desa hingga
tingkat provinsi seperti penyaluran hak memilih dan dipilih, hingga
pengalokasian anggaran dari pusat ke daerah dengan tetap berlaku
perimbangan antara pusat dan daerah.

DAFTAR PUSTAKA

Buku
Agus Santoso, 2013. Menyingkap Tabir Otonomi Daerah di Indonesia,
Yogyakarta: Penerbit Pustaka Pelajar
Eddy Purnama, 2007. Negara Kedaulatan Rakyat Jakarta: Nusamedia
Ensiklopedi Kraton Yogyakarta, 2009, Yogyakarta: Dinas Kebudayaan Daerah
Istimewa
Widodo. I.G. 2011. Gubernur Kepala D. I Yogyakarta dalam Sistem Pemilihan
Kepala Daerah Berdasarkan pasal 18 ayat (4) UUD 1945”, Jakarta: Raja
Grafindo

17
Ensiklopedi Kraton Yogyakarta, Dinas Kebudayaan Daerah Istimewa
Yogyakarta, Yogyakarta, 2009.

Internet
http://www.pendidikan-diy.go.id, 23 April 2009.
http://web.jogjaprov.go.id/pemerintahan/situs-tautan/view/ diakses pada 3
Juni 2015.
Raska, Ripta Rarung. 2014. “Otonomi Khusus Daerah Istimewa Yogyakarta”.
Diakses dari www.academia.edu/8193771/Otonomi_Khusus_Yogyakarta
Tusyakdiah, Nyimas Halimah. 2012. “Geopolitik Indonesia Daerah Istimewa
Yogyakarta”. Diakses dari
http://www.academia.edu/4102322/Otonomi_Daerah_Istimewa_Yogyakarta
http://dppka.jogjaprov.go.id/document/infoyogyakarta.pdf

Peraturan Perundang-undangan
UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945
UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta

18