DESENTRALISASI DI INDONESIA

1. Pendahuluan

Dalam teori pemerintahan, secara garis besar dikenal adanya dua model dalamformasi
negara, yaitu model negara federal dan model negara kesatuan. Model negarafederal
berangkat dari satu asumsi dasar bahwa ia dibentuk oleh sejumlah negara atauwilayah
independen, yang sejak awal memiliki kedaulatan atau semacam kedaulatanpada dirinya
masing-masing. Negara-negara atau wilayah-wilayah itu yang kemudianbersepakat membentuk
sebuah federal. Negara dan wilayah pendiri federasi itu kemudianberganti status menjadi
negara bagian atau wilayah administrasi dengan nama tertentudalam lingkungan federal.
Dalam negara kesatuan, asumsi dasarnya berbeda secaradiametrik dari negara federal. Formasi
negara kesatuan dideklarasikan saat kemerdekaanoleh pendiri negara dengan mengklaim
seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatunegara. Tidak ada kesepakatan para penguasa
daerah, apalagi negara-negara, karenadiasumsikan bahwa semua wilayah yang termasuk
didalamnya bukanlah bagian-bagianwilayah yang bersifat independen. Dengan dasar itu, maka
negara membentuk daerah-daerah atau wilayah-wilayah yang kemudian diberi kekuasaan atau
kewenangan olehpemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan masyarakatnya.
Diasumsikanbahwa negara adalah sumber kekuasaan. Kekuasaan daerah pada dasarnya
adalahkekuasaan pusat yang didesentralisasikan, dan selanjutnya terbentuklah daerah-
daerahotonom (Andi A. Mallarangeng & M. Ryaas Rasyid, 1999)

Berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945, Indonesia merupakan negara yangberbentuk

kesatuan. Hubungan dan mekanisme antara pemerintah pusat dan daerahdiatur dalam
penjelasan Peraturan Pemerintah RI Nomor 79 Tahun 2005 tentangPedoman Pembinaan dan
Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, bahwaNegara Republik Indonesia
merupakan sebuah negara kesatuan yang dalampenyelenggaraan pemerintahannya menganut
asas desentralisasi, dekonsentrasi, tugaspembantuan. Penyelenggaraan asas desentralisasi
secara bulat dan utuh dilaksanakan didaerah kabupaten dan kota. Hal tersebut dimaksudkan
untuk memberikan kesempatandan keleluasaan kepada daerah otonom untuk dalam mengatur
dan menguruskepentingan masyarakat secara bertanggungjawab menurut prakarsa sendiri
berdasarkanaspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.

Pola perkembangan wilayah di Indonesia telah mengalami perubahan sejakbergulirnya

reformasi tahun 1998. Fenomena tersebut merupakan konsekuensi dari perubahan kebijakan
sentralisasi menjadi desentralisasi (otonomi daerah). Kebijakantersebut tertuang dalam UU No.
2 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yangkemudian diganti dengan UU No. 32 tahun
2004. Dalam rangka implementasi kebijakanmaka dikeluarkan PP No. 129 tahun 2000 tentang
persyaratan dan tata carapembentukan daerah otonom baru, penghapusan dan penggabungan
daerah otonom.Peraturan Pemerintah tersebut kemudian diganti dengan PP No. 78 tahun
2007.

Otonomi daerah yang berkembang saat ini telah menjadi wacana berbagai
lapisanmasyarakat. Banyak terjadi

“bias”antara tataran teoritik dan tataran praktik. Salah satubias yang paling mencolok
adalah pengertian bahwa otonomi daerah hanya merupakanpersoalan mewujudkan
kemandirian daerah (kabupaten dan kota) baik dalam mengelolauang maupun urusannya
sendiri. Dengan kecenderungan tersebut maka fokus perhatiankabupaten dan kota hanya
kepada seberapa besar dana, sumber dana, dan urusan yangdiserahkan oleh pemerintah pusat
kepada kabupaten dan kota. Memperhatikan fenomenatersebut maka dalam konteks
kepentingan kabupaten dan kota, pengertian otonomidaerah perlu diletakkan dalam kerangka
dan substansi yang proporsional. Pelaksanaanotonomi daerah harus mampu memberikan
pelayanan publik yang optimal kepadaseluruh masyarakat, sehingga pada akhirnya mampu
mewujudkan kesejahteraanmasyarakat. Isu tentang otonomi daerah tidak dapat dipisahkan dari
isu desentralisasikarena pemberian otonomi kepada daerah bersumber dari kebijakan
desentralisasi.

2. Pembahasan
 2.1. Desentralisasi: Konsep & Aplikasi Dalam Penyelenggaraan ManajemenPemerintaha
n di IndonesiaSetiap negara memiliki fungsi-fungsi tertentu sebagai upaya untuk
mencapaitujuan negara. Menurut Pratikn (2006), terdapat 3 fungsi yang di miliki oleh negara
yaitu:fungsi pelayanan public

( public services), fungsi pembangunan/ penyejahteraan

(welfare),dan fungsi pengaturan/ ketertiban (governability ). Untuk melaksanakan

ketiga fungsi inipemerintah pusat perlu melakukan transfer atau memberikan kewenangan dan
tanggung jawab kepada tingkat pemerintahan yang lebih rendah (daerah). Transfer kewenanga
ndan tanggung jawab dari Pemerintah Pusat kepada pemerintah tingkat yang lebih rendahini
menurut Litvack & Seddon

di namakan juga dengan ”desentralisasi”

Rondinelli (1981)

mengartikan desentralisasi sebagai “

transfer of political power

Transfer kewenangan atau pembagian kekuasaan ini terjadi dalam

perencanaanpemerintah, pengambilan keputusan dan administrasi dari pemerintah pusat ke
unit-unit

organisasi lapangannya, unit-unit pemerintah daerah, organisasi setengah swatantra-

otorita, pemerintah daerah dan non pemerintah daerah. Selanjutnya menurut Rondinelli(1981),
terdapat empat model desentralisasi yang umum dijumpai dalam prakteknya,
yaitudekonsentrasi, devolusi, delegasi dan privatisasi.

Istilah dekonsentrasi dipakai untuk menggambarkan pemindahan beberapakekuasaan

administrasi ke kantor-kantor daerah dari departemen pemerintah pusat.Karena dalam model
ini hanya melibatkan pemindahan fungsi administratif, bukankekuasaan politis, maka jenis ini
merupakan bentuk desentralisasi yang paling lemah.Dekonsentrasi ini merupakan bentuk
desentralisasi yang paling sering diterapkan dinegara-negara berkembang sejak tahun 1970-an.

Selanjutnya adalah Devolusi. Devolusi merupakan kebijakan untuk membentukatau

memperkuat pemerintahan di tingkat sub-nasional. Biasanya pemerintahan di tingkatsub-
nasional telah mempunyai status hukum yang jelas, mempunyai batasan geografisyang tegas,
sejumlah fungsi yang harus dikerjakan, dan kewenangan untuk mencaripendapatan dan
membelanjakannya. Semetara Delegasi merupakan pemindahantanggung jawab manajerial
untuk tugas-tugas tertentu ke organisasi

organisasi yangberada di luar struktur pemerintah pusat dan hanya secara tidak
langsung dikontrol olehpemerintah pusat .

Yang keempat adalah privatisasi. Privatisasi merupakan pemindahan tugas-tugasdan

pengelolaan ke organisasi-organisasi sukarelawan atau perusahaan-perusahaanprivat yang
mencari laba maupun tidak. Banyak pemerintah di negara berkembang telahlamah bergantung
kepada organisasi-organisasi sukarela dalam penyediaan pelayananpublik. Karena seringnya
pemerintah tidak dapat menanggung biaya pengembanganmaka dicarilah alternatif-alternatif
pembiayaan untuk menjamin terselenggaranyapelayanan publik.

Beberapa pakar mendefinisikan mengenai desentralisasi. Menurut James Alm,dkk.,

(2001) desentralisasi merupakan transfer signifikan derajat wewenang dan tanggung jawab
untuk belanja pemerintah dan pendapatan dari pemerintah pusat ke tingkatpemerintahan yang
lebih rendah. Pendapat lain tentang desentralisasi dikemukakan olehCarolie Bryant dan Louise
G White (1984). Desentralisasi diartikannya sebagai transferkekuasaan atau kewenangan, yang
dapat dibedakan ke dalam desentralisasi administratifmaupun desentralisasi politik.
Desentralisasi administratif adalah pendelegasianwewenang pelaksanaan yang diberikan
kepada pejabat pusat di tingkat daerah,sedangkan desentralisasi politik adalah pemberian
kewenangan dalam membuatkeputusan dan pengawasan tertentu terhadap sumber-sumber
daya yang diberikan kepada badan-badan pemerintah regional dan daerah. Sementara itu,
pengertiandesentralisasi menurut UU No. 22 Tahun 1999 adalah penyerahan
wewenangpemerintahan oleh Pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur
danmengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Konsekuensi dari penyerahan wewenang dalam pengambilan keputusan

danpengawasan kepada pemerintah lokal adalah akan memberdayakan kemampuan daerah(

empowerment local capasity ). Apabila pemerintahan daerah diserahi tanggung

jawabterhadap sumber daya, maka kemampuan untuk mengembangkan otoritasnya
akanmeningkat. Sebaliknya, jika pemerintah daerah hanya ditugaskan untuk
mengikutikebijakan pusat maka partisipasi para elit daerah dan warganya akan rendah.
Akibatnya,daya kreativitas, dan inovasi masyarakat menjadi lemah dan tidak berkembang
sertatingkat ketergantungan masyarakat dan pemerintahan daerah kepada pusatnya semakin
tinggi.

Menurut Rondinelli (1981), harus dibedakan antara desentralisasi fungsi

dandesentralisasi geografis. Pembedaan ini dalam organisasi sistem pelayanan
kesehatanmisalnya, sangat relevan. Dalam desentralisasi fungsional, badan yang berwenang
dalammenjalankan fungsi tertentu misalnya pelayanan kesehatan diubah ke kantor daerah
yangkhusus. Dalam desentralisasi wilayah, tanggung jawab luas dalam pelayanan
masyarakatdipindah ke-organisasi-organisasi daerah yang telah mempunyai wilayah kerja yang
jelas.Organisasi pelayanan kesehatan dapat didesentralisasi dalam dua cara tersebut,
tetapidepartemen- departemen mempunyai kekuasaan untuk mempengaruhi
derajatdesentralisasi fungsional dibanding dengan desentralisasi wilayah, dimana
sektorkesehatan hanya merupakan salah satu pelayanan pemerintah yang
didesentralisasi.Selanjutnya desentralisasi memiliki 2 tujuan yaitu tujuan politik dan
tujuanadministratif. Tujuan politik dari desentralisasi adalah dalam rangka
mewujudkandemokratisasi, sedangkan tujuan administratifnya adalah dalam rangka efektivitas
danefisiensi pemerintahan. Dari pengertian diatas dapat dikatakan bahwa desentralisasi
padadasarnya merupakan proses demokratisasi pemerintahan dengan
memberikankewenangan yang lebih luas kepada pemerintahan lokal (local government )
dalammengurus rumah tangga daerahnya untuk mencapai efektivitas dan efisiensi
pemerintahan.

Ddesentralisasi merupakan konsekuensi dari demokratisasi. Tujuannya adalah

membangun

good governance

mulai dari akar rumput politik. Dengan demikian, setiapkeputusan harus dibicarakan
bersama dan pelaksanaan dari keputusan itudidesentralisasikan menjadi elemen penting dalam
proses demokratisasi. Kebijakan desentralisasi yang melahirkan otonomi daerah adalah salah
satu bentuk implementasidari kebijakan demokratisasi. Berarti tidak ada demokrasi
pemerintahan tanpa desentralisasi

2.2. Konsep dan Aplikasinya Dalam Penyelenggaraan Manajemen Pemerintahan

diIndonesia

Dalam negara yang berbentuk kesatuan tidak mungkin ada daerah yang bersifat

“staat ”. Konsekuensinya adalah timbul hubungan hukum antara pemerintah pusat dan

pemerintah daerah. Hubungan antara pemerintah pusat dan daerah, khususnya di

negaraberkembang sangat tergantung pada sistem yang digunakan dalam
pengaturanhubungan tersebut. Secara teoritis, ada dua model sistem yang dapat digunakan,
yaknimodel sistem sentralisasi dan model sistem desentralisasi. Kedua sistem tersebuthanyalah
terbatas sebagai model, sebab secara empirik di seluruh dunia dewasa ini tidakada satu negara
yang secara ekstrim pemerintahannya bersifat sentralisasi, sebaliknya juga tidak ada yang
sepenuhnya bersifat desentralisasi (Muchsan, 1999).

Dalam sistem sentralisasi semua kewenangan ada pada pemerintah pusat, yangberarti
semua daerah terkooptasi oleh pemerintah pusat. Dalam sistem desentralisasiterjadi
penyerahan kewenangan pemerintah pusat kepada daerah. Daerah
yangmendapat kewenangan mengatur rumah tangganya sendiri disebut
daerah otonom.Pemberian otonomi kepada daerah pada hakekatnya merupakan manifestasi
darisistem desentralisasi dalam pemerintahan di suatu negara. Konsep desentralisasi itusendiri
didalam ilmu administrasi publik merupakan sebuah pendekatan dan teknikmanajemen yang
berkenaan dengan fenomena tentang pendelegasian wewenang dantanggung jawab
(delegation of authority and responsibility ) dari tingkat pemerintahan yanglebih tinggi kepada
tingkat yang lebih rendah. Kebijakan desentralisasi menyangkutperubahan hubungan
kekuasaan di berbagai tingkat pemerintahan. Namun terdapatperbedaan pandangan diantara
para ahli tentang pengertian yang tercakup dalam konsepdesentralisasi. Sebagaimana
dikemukakan oleh Siedentopf (1987), desentralisasi adalahsuatu istilah yang memiliki
pengertian atau konotasi yang berbeda bagi masyarakat yangberbeda atau bagi masyarakat
yang sama dalam situasi atau konteks yang berbeda.Menurut Bird dan Vaillancort 1998), ada
tiga variasi desentralisasi berkaitan denganderajat kemandirian pengambilan keputusan yang
dilakukan daerah. Pertama,desentralisasi berarti pelepasan tanggung jawab yang berada dalam
lingkunganpemerintah pusat ke instansi vertikal di daerah atau ke pemerintah daerah.
Kedua,delegasi berhubungan dengan suatu situasi, yaitu daerah bertindak sebagai perwakilan
pemerintah untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu atas nama pemerintah. Ketiga,adalah
devolusi (pelimpahan) yakni berhubungan dengan suatu situasi yang bukan sajaimplementasi
tetapi juga kewenangan untuk memutuskan apa yang perlu dikerjakan,berada di daerah.

Local government dalam arti pertama menunjuk pada lembaga/organnya.

Maksudnya local government adalah organ/badan/organisasi pemerintah di

tingkat daerah. Dengan kata lain, local government adalah wadah yang

menyelenggarakan kegiatan pemerintahan di daerah. Dalam arti ini, istilah

local government sering dipertukarkan dengan istilah local authority (UN:

1961). Baik local government maupun local authority, keduanya menunjuk

pada council dan major (dewan dan kepala daerah) yang rekrutmen

pejabatnya atas dasar pemilihan.

 Local government dalam arti kedua menunjuk pada fungsi/kegiatannya.

Dalam arti ini, local government sama dengan pemerintahan daerah, yaitu

kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Nah, dengan pengertian ini,

kami harap Anda dapat membedakan antara pengertian pemerintah daerah

dan pemerintahan daerah. Pemerintah daerah menunjuk pada organ,

sedangkan pemerintahan daerah menunjuk pada kegiatannya.

Local government baik dalam pengertian sebagai organ maupun fungsi

tidak sama dengan pemerintah pusat yang mencakup fungsi legislatif,

eksekutif, dan yudikatif. Pada local government, hampir tidak terdapat

cabang dan fungsi yudikatif (Antoft dan Novack, 1998). Istilah legislatif dan eksekutif
juga tidak lazim digunakan pada local government. Istilah yang lazim digunakan dalam local
government adalah fungsi pembentukan kebijakan (policy making function) lembaganya yang
disebut council dan fungsi pelaksanaan kebijakan (policy executing function) yang lembaganya
disebut local bureaucrate. Fungsi pembentukan kebijakan dilakukan oleh pejabat yang dipilih
melalui pemilu, sedangkan fungsi pelaksanaan kebijakan dilakukan oleh pejabat yang
diangkat/birokrat lokal (Bhenyamin Hoessein, 2001: 10). Dalam UU Nomor 22/1999, DPRD
disebut sebagai badan legislatif daerah. Sesuai dengan penjelasan, istilah ini tidak tepat karena
badan legislatif hanya terdapat pada pemerintah pusat, yaitu DPR. DPRD bukan anak DPR,
tetapi lembaga pembuatan kebijakan untuk urusan pemerintahan yang didesentralisaikan.
Dalam UU Nomor 23/2014, DPRD tidak disebut sebagai badan legislatif daerah, tetapi sebagai
badan pembuat peraturan daerah. Local government dalam pengertian ketiga, yaitu sebagai
daerah otonom (local self-government). Hal tersebut dapat disimak dalam definisi yang
diberikan oleh The United Nations Division of Public Administration, yaitu subdivisi politik
nasional yang diatur oleh hukum dan secara substansial mempunyai kontrol atas urusan-urusan
lokal, termasuk kekuasaan untuk memungut pajak atau memecat pegawai untuk tujuan
tertentu. Badan pemerintah ini secara keseluruhan dipilih atau ditunjuk secara lokal (United
Nations, 1961: 11). Dalam pengertian ini, local government memiliki otonomi (lokal) dalam arti
self-government, yaitu mempunyai kewenangan mengatur (rules making = regeling) dan
mengurus (rules aplication = bestuur) kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa
sendiri. Dalam istilah administrasi publik, masing-masing wewenang tersebut lazim disebut
wewenang membentuk kebijakan (policy making) dan wewenang melaksanakan kebijakan
(policy executing) (Bhenyamin Hoessein, 2002). Mengatur merupakan perbuatan menciptakan
norma hukum yang berlaku umum. Dalam konteks otonomi daerah, norma hukum tertuang
dalam peraturan daerah dan peraturan KDH yang bersifat pengaturan. Adapun mengurus
merupakan perbuatan yang menerapkan norma hukum yang berlaku umum pada situasi
konkret dan individual (beschikking) atau perbuatan material berupa pelayanan dan
pembangunan objek tertentu (Bhenyamin Hoessein, 2002). Hal inilah yang disebut dengan
otonomi daerah, yaitu dimilikinya daerah otonom yang mengatur dan mengurus urusan lokal
yang menjadi kewenangannya. Namun demikian, menurut Harris, pemerintahan daerah (local
self-government) adalah pemerintahan yang diselenggarakan oleh badan-badan daerah yang
dipilih secara bebas dengan tetap mengakui supremasi pemerintahan nasional. Pemerintahan
ini diberi kekuasaan, diskresi (kebebasan mengambil kebijakan), dan tanggung jawab tanpa
dikontrol oleh kekuasaan yang lebih tinggi. De Guzman dan Taples menyebutkan unsur-unsur
pemerintahan daerah sebagai berikut. 1. Pemerintahan daerah adalah subdivisi politik dari
kedaulatan bangsa atau negara. 2. Pemerintahan daerah diatur oleh hukum. 3. Pemerintahan
daerah mempunyai badan pemerintahan yang dipilih oleh penduduk setempat. 4.
Pemerintahan daerah menyelenggarakan kegiatan berdasarkan peraturan perundangan. 5.
Pemerintahan daerah memberikan pelayanan dalam wilayah yurisdiksinya

3. Penutup

Dari tata kelola kelembagaan, sentralisasi dan desentralisasi adalah

merupakanrangkaian teknik manajemen. Efektivitasnya untuk mengatur dan mengatasi
permasalahan pada tataran empirik sangat tergantung pada ketepatan
penerapannya.Penerapan model desentralisasi dalam pengaturan pemerintahan di Indonesia
menjadisumber adanya otonomi daerah. Salah satu filosofi dari otonomi daerah adalah
semakinmendekatkan pelayanan kepada masyarakat. Dalam sebuah negara, pemerintah
pusatdan pemerintah daerah merupakan satu kesatuan, walaupun memiliki tugas yangberbeda.
Disamping itu dalam sistem pemerintahan negara kesatuan tidak akan mungkinterdapat baik
otonomi penuh pada tingkat daerah maupun sentralisasi penuh melaluipengaturan pemerintah
pusat. Otonomi daerah semestinya dapat meningkatkankesejahteraan masyarakat. Hal itu tidak
berlebihan, karena dengan otonomi daerahdiharapkan pemerintah daerah (kota dan
kabupaten) dapat lebih sensitif terhadappersoalan yang ada di daerahnya. Namun demikian
profesionalitas para penyelenggarapemerintahan merupakan salah satu variabel yang tidak bisa
dilupakan pengaruhnyaterhadap efektivitas otonomi daerah. Apabila otonomi daerah dijadikan
lahan untukkepentingan diri dan kelompoknya maka cita-cita menyejahterakan masyarakat
melaluiotonomi daerah akan bertepuk sebelah tangan dan bagaikan api yang jauh
daripanggang.

4. Daftar Pustaka

Alm, J., Aten, R. H. & Nahl, R., 2001.

“Can Indonesia Decentralise Successfully? PLans, Poblemsand Prospects”

.Bulletin of Indonesian Economic

, Volume 37, pp. 83-102.Bird, R. M. & Vaillancourt, F., 1998.

Fiscal Decentralization in Developing Countries

. Cambridge:Cambridge University Press.Bryant, C. & White, L. G., 1984.

Managing Development in Third World

. Colorado: Westview Press.Rondineli, D. A., 1981.

“Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory andPractice in

Developing Countries.International Review of Administrative Science
 , Volume47, pp. 133-145.

Andi A. Mallarangeng & M. Ryaas Rasyid. 1999. “Otonomi dan Federalisme” dalam St.
Sularto dan T Jakob Koekerits (penyunting).

Federalisme Untuk Indonesia

. Jakarta: Kompas.

Baharuddin Tjenreng, 1990. “Masalah Hak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangga
Sendiri Dalam

Ot

onomi Daerah Bertingkat” dalam

Kumpulan Makalah Seminar Terbatas TentangOtonomi Daerah

. Jakarta: Balitbang Depdagri.

Mills, Anne. 1991. “Isu dan Konsep Desentralisasi”, dalam Anne Mills dkk. (editor).

DesentralisasiSistem Pelayananan Kesehatan

, terjemahan Laksono Trisnantoro. Yogyakarta: GadjahMada Press.Muchsan. 1999.

“Kajian Yuridis Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Otonomi YangSeluas-

luasnya

”. Makalah

Seminar Nasional Otonomi Daerah Dalam Perspektif Ekonomidan Bisnis

. 7 Desember 1999, Yogyakarta: FE UPN Veteran