Subscribe to DeepL Pro to translate larger documents.

Visit www.DeepL.com/pro for more information.

Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik

Kertas Kerja

Nomor: 2010 - 1

Nilai Publik: Dugaan dan

Sanggahan, Teori dan Etika

Bligh Grant
Josie
Fisher

Fakultas Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik

Fakultas Profesi,
Universitas New England,
2010

1
Makalah Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik dari Fakultas Ekonomi Bisnis dan Kebijakan Publik
Universitas New England, Armidale, Australia merupakan kelanjutan dari seri sebelumnya dan
terdiri dari seri-seri berikut ini:

• Kertas Kerja Ekonomi Pertanian dan Sumber Daya

ISSN: 1442 1909
• Makalah dalam bidang Ekonometrika dan Statistika Terapan
ISSN: 0157 0188
• Kertas Kerja di bidang Ekonomi
ISSN: 1442 2980
• Kertas Kerja dalam Sejarah Ekonomi
ISSN: 1442 2999

Tujuan dan cakupan dari Kertas Kerja ini adalah untuk menyediakan forum publikasi penelitian
dalam tema-tema penelitian utama Sekolah:

• Bisnis, Pengembangan dan Keberlanjutan;

• Ekonomi; dan
• Kebijakan dan Tata Kelola.

Pendapat dan pandangan yang diungkapkan dalam Kertas Kerja ini mewakili penulis dan tidak
mewakili UNE atau Editor Umum atau Panel Peninjau Kertas Kerja Bisnis, Ekonomi, dan Kebijakan Publik.

UNTUK SALINAN, SILAKAN HUBUNGI: RINCIAN KONTAK PENULIS:

Fakultas Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik Bligh Grant, bgrant5@une.du.au
Fakultas Profesi Josie Fisher, jfisher@une.du.au
University of New England Fakultas Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik
Armidale NSW 2351 Fakultas Profesi
Tel: 02 6773 2432 Universitas New England
Faksimili: 02 6773 3596 Armidale NSW 2351
Email: beppwps@une.edu.au
 Nilai Publik: Dugaan dan
Sanggahan, Teori dan Etika

Bligh Grant
Bgrant5@une.edu.au
Telepon: (02) 6773
3945
Fakultas Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik Fakultas
Profesi
University of New England
Armidale NSW 2351

Josie Fisher
jfisher@une.edu.au
Telepon: (02) 6773
3706
Fakultas Bisnis, Ekonomi dan Kebijakan Publik Fakultas
Profesi
University of New England
Armidale NSW 2351

Tel: 02 6773 2432 - Faks: 02 6773 3596

Email: beppwps@une.edu.au

3
 Nilai Publik: Dugaan dan Sanggahan, Teori
dan Etika
ABSTRAK

Makalah ini mengeksplorasi teori Nilai Publik dan perdebatan yang terjadi

belakangan ini dalam teori dan praktik manajemen publik. Nilai Publik pertama kali

diartikulasikan oleh Mark Moore dalam Creating Public Value (1995) yang muncul

dari program Kennedy School of Government di Universitas Harvard untuk para

manajer publik. Baru-baru ini, para ahli administrasi publik terkemuka berpendapat, di

satu sisi, bahwa Nilai Publik dapat 'memecahkan teka-teki' untuk 'menyeimbangkan

demokrasi dan efisiensi' di negara-negara demokrasi (Stoker, 2006a; Wallis dan

Gregory, 2009) dan, di sisi lain, bahwa Nilai Publik merupakan kembalinya

pembenaran yang berbahaya bagi para manajer publik sebagai 'penjaga Platonis'

sistem politik (Rhodes dan Wanna, 2007). Meskipun penting, perdebatan ini

mengabaikan dimensi etika dari teori Moore. Kami berpendapat bahwa pemahaman

tentang relevansi resep etika Moore untuk manajer publik sangat penting untuk

memahami proyeknya untuk sektor publik yang dihidupkan kembali.

Kata kunci: Manajemen publik, nilai publik; etika bisnis; teori manajemen strategis

4
1. NILAI PUBLIK - DUGAAN DAN SANGGAHAN
Seperti halnya semua bidang penyelidikan akademis, administrasi publik tunduk pada
arus dan tren teori, yang diperdebatkan, dianalisis, dan mengalir ke siklus kebijakan
(Howlett dan Ramesh, 1997). Salah satu kontroversi yang baru-baru ini terjadi adalah
seputar gagasan yang baru-baru ini diartikulasikan oleh Moore, atau teori Nilai Publik1
(1995). Di satu sisi, sebagaimana ditafsirkan oleh beberapa pihak, Nilai Publik telah
dipuji karena 'menyelesaikan' masalah 'kepemimpinan dan akuntabilitas dalam 'Tata
Kelola Baru' - setidaknya secara potensial (Wallis dan Gregory, 2009) dan juga
'memecahkan teka-teki' tentang 'menyeimbangkan antara demokrasi dan efisiensi'
(Stoker, 2006a). Di sisi lain, Rhodes dan Wanna (2007; 2008) menyebutnya sebagai
pembenaran bagi peningkatan kewenangan manajer sektor publik, yang sebagian
besar terlepas dari pengawasan kementerian (atau politik). Lebih khusus lagi, Rhodes
dan Wanna (2007) menyatakan bahwa, sebagai ide yang diimpor dari Amerika Serikat,
di mana peran manajemen publik yang telah ditetapkan memiliki kewenangan yang lebih
besar dibandingkan dengan sistem Westminster, Public Value tidak sesuai untuk
diterapkan di luar Amerika Serikat, dan dalam hal apa pun meminjam terlalu banyak dari
teori-teori manajemen sektor swasta sebagai model yang tepat untuk manajer publik.

Di luar perdebatan teoretis, gagasan Nilai Publik telah diterapkan dalam retorika dan
praktik administrasi publik dalam berbagai konteks. Sebagai contoh, BBC
menggunakannya sebagai prinsip pengorganisasian utama dalam tinjauan besar terhadap
operasinya yang dilakukan pada tahun 2004, dengan menamai tinjauan tersebut sebagai
Building Public Value (lihat Alford dan O'Flynn, 2009: 181). Para ahli administrasi publik
telah mengidentifikasi dan menyelidiki penggunaan istilah yang sama dalam berbagai
pengaturan kebijakan, termasuk di negara-negara berkembang (Samaratunge dan
Wijewardena, 2009), di pasar tenaga kerja (Meynhardt dan Metelmann, 2009), dalam
sistem pengendalian manajemen (Spano, 2009), dan jaringan pemerintah-swasta (Weihe,
2008). Banyaknya volume pekerjaan ini menuntut perhatian kita. Hal ini semakin m e n j a d i
p e r h a t i a n ketika kita mencatat bahwa teks aslinya (Moore, 1995), dapat dikatakan,
paling tepat digambarkan sebagai buku pegangan bagi para manajer publik yang
dikembangkan dari kursus-kursus pelatihan yang diselenggarakan oleh Kennedy School of
Government di Universitas Harvard, dengan cara yang hampir sama seperti buku The
Functions of the Executive karya Chester Barnard (1938) yang ditujukan bagi para manajer
sektor swasta pada saat penerbitannya.

Dalam konteks ini, alih-alih menyajikan survei dan penilaian yang komprehensif
terhadap literatur ini, kami memberikan laporan sinoptik dan diskusi tentang Nilai
Publik dan berargumen bahwa gagasan asli Moore akan diabaikan jika teori
administrasi publik secara luas dibiarkan untuk diutamakan daripada dimensi etis yang
terkandung dalam rumusan asli teori tersebut. Selain itu, kami menegaskan bahwa teori
Nilai Publik memberikan penjelasan yang dapat dipertahankan mengenai perubahan
praktik manajemen sektor publik, sehingga para manajer dapat secara sah
memutuskan di antara berbagai pilihan kebijakan dan mengambil inisiatif untuk
memulai dan mengimplementasikan kebijakan.

Makalah ini dibagi menjadi enam bagian utama. Bagian kedua memberikan penjelasan
sinoptik tentang Nilai Publik dengan membedakan antara apa yang kami sebut
sebagai makna 'sederhana' dari istilah tersebut dalam
5
1 Untuk tujuan diskusi ini, kami menggunakan huruf besar untuk 'Nilai Publik' untuk menunjukkan bahwa kami
mengacu pada konsep [yang dapat diperdebatkan] yang pertama kali dikembangkan oleh Moore (1995),
dengan demikian membedakannya dengan penggunaan frasa yang lebih umum. Selain itu, kami tidak
menggunakan singkatan (misalnya, 'PV' atau 'NPV') karena singkatan tersebut hanya digunakan oleh
beberapa penulis saja, dan dengan demikian merupakan inisiatif dari pemahaman dan pengembangan istilah
tersebut (lihat, misalnya, Stoker, 2006).

6
Karya asli Moore (1995), yang penulis berikan sebagai contoh, dan ide yang lebih
kompleks, yang merupakan pembenaran yang berbeda dari jenis tindakan tertentu
oleh manajer publik yang bertumpu pada definisi Moore. Dengan mengacu pada karya
O'Flynn (2007), kami membandingkan Public Value dengan 'budaya pendahulunya'
yaitu New Public Management (NPM) dan memberikan beberapa contoh untuk
menyempurnakan perbandingan ini. Bagian ketiga dari makalah ini membahas tentang
'makna yang muncul' dari Nilai Publik, dengan menggunakan diskusi Alford dan O'Flynn
(2009) untuk secara kritis memeriksa perkembangan dan penerapan Nilai Publik.
Bagian 4 mengkaji kritik eksplisit terhadap nilai publik, khususnya tuduhan yang
dilontarkan oleh Rhodes dan Wanna (2007; 2008), juga tuduhan bahwa Nilai Publik
pada dasarnya adalah alat retorika yang melayani diri sendiri dari para eksekutif sektor
publik, Bagian lima dari makalah ini meninjau kembali teori asli Moore dan
menunjukkan bahwa konten etika dari karya asli Moore telah diabaikan secara
signifikan, meskipun menawarkan wawasan yang berharga ke dalam dasar normatif
praktik manajemen publik. Makalah ini diakhiri pada bagian enam dengan beberapa
kesimpulan.

2. MENDEFINISIKAN NILAI PUBLIK

2.1 : Moore (1995): Sederhana dan Kompleks A hitungan Nilai Publik
Pada satu sisi, penjelasan Moore tentang Nilai Publik relatif sederhana. Dalam
pengantar Creating Public Value (1995), Moore memberikan contoh hipotetis tentang
seorang pustakawan kota yang dihadapkan pada masalah perpustakaan yang
digunakan sebagai tempat penitipan anak secara de facto bagi anak-anak yang
dititipkan kepada orang tuanya yang sedang menunggu orang tua mereka untuk
menjemput mereka setelah selesai bekerja. Dalam contoh tersebut, reaksi awal
pustakawan adalah menghentikan penggunaan perpustakaan tersebut: Bagaimanapun
juga, perpustakaan bukanlah tempat penitipan anak. Pustakawan mempertimbangkan
untuk menerbitkan surat di koran lokal atau membuat peraturan yang membatasi
akses anak-anak ke perpustakaan. Bagi Moore (1995), tanggapan (tradisional) ini
didasarkan pada apa yang disebutnya sebagai 'doktrin penting' yang mengamanatkan
bahwa tindakan pustakawan ditentukan oleh undang-undang: Pustakawan
berkewajiban untuk menerapkan pola pikir administratif/birokratis: 'ke bawah, ke arah
kontrol yang dapat diandalkan terhadap operasi organisasi, dan bukannya ke atas, ke
arah pencapaian hasil yang berharga, atau ke atas, ke arah pencapaian mandat politik
yang telah dinegosiasikan kembali' (Moore, 1995: 17). Permainan telah berakhir.

Namun, Moore mengeksplorasi skenario hipotetis ini lebih jauh: Dalam

pertimbangannya mengenai masalah anak kunci (pustakawan yang dimaksud Moore
adalah pustakawan berjenis kelamin perempuan), pustakawan tersebut membayangkan
berbagai tindakan lain yang mengarah pada serangkaian hasil alternatif: [i]
pustakawan berpikir bahwa keberadaan anak-anak latch-key dapat digunakan sebagai
pembenaran untuk meminta lebih banyak dana untuk perpustakaan; [ii] ia juga berpikir
untuk menerapkan sistem pengguna-membayar berdasarkan model pemulihan biaya
anak-anak yang menggunakan perpustakaan; [iii] muncul pilihan untuk berkonsultasi
dengan masyarakat tentang penggunaan perpustakaan; [iv] seperti halnya gagasan
untuk memanfaatkan upaya sukarela, sebuah usaha yang kompleks yang tidak

7
diyakini oleh pustakawan, namun menyadari bahwa hal ini dapat menghasilkan
'semangat komunitas' di sekitar perpustakaan yang telah dihidupkan kembali; [v] atau
merestrukturisasi organisasinya sendiri untuk mengakomodasi anak-anak yang tidak
memiliki akses ke perpustakaan. Pada tingkat ini, pendapat Moore cukup sederhana:
Bahwa kita kehilangan nilai potensial yang dapat diciptakan oleh manajer publik jika
mereka tidak menggunakan 'imajinasi' atau 'semangat kewirausahaan' ini, sampai-
sampai pustakawan mulai 'memikirkan organisasinya secara berbeda'. Memang benar,

8
Moore menyatakan bahwa banyak manajer publik yang berpikir seperti ini, jadi adalah
bodoh jika kita mencegah mereka untuk melakukannya.

Moore menunjukkan bahwa di satu sisi pustakawan, dengan menggunakan

imajinasinya dan melakukan suatu tindakan tertentu, merupakan penerapan prinsip-
prinsip sektor swasta pada sektor publik di mana pembenaran moral dari pengejaran
suatu tindakan adalah produksi nilai yang diukur dengan istilah keuangan.
Pustakawan, bagaimanapun juga, berusaha untuk menanggapi permintaan akan
fasilitas penitipan anak setelah jam sekolah dan mengeksploitasi situasi yang ada
dalam hal ini. Namun, bertindak dengan cara ini menjadi masalah karena
perpustakaan adalah fasilitas publik dan pustakawan adalah manajer publik. Dalam
konteks sektor publik, kita tidak memiliki pembenaran bagi manajer untuk bertindak
seperti ini; kita menganggap mereka hanya sebagai pelayan, atau penyalur, kebijakan
publik - betapapun tidak realistisnya anggapan ini. Hal ini penting karena organisasi
sektor publik perlu menjustifikasi tindakan mereka, baik organisasi yang relatif kecil
(seperti perpustakaan pada contoh awal Moore) atau entitas yang mengkonsumsi
sumber daya publik yang sangat besar (Moore menggunakan banyak contoh lain di
seluruh teksnya - Environmental Protection Agency (EPA) di Amerika Serikat, misalnya).
Moore mencari pembenaran bagi para manajer untuk tidak hanya menggunakan imajinasi
mereka, tetapi bertindak berdasarkan imajinasi tersebut tanpa berpaling kepada
pemerintah untuk mendapatkan pembenaran, dan bertindak berdasarkan imajinasi
tersebut sebagai bagian terpenting dan berharga dari pekerjaan mereka. Bagi Moore,
pembenaran ini bergantung pada perhitungan nilai, tetapi bukan nilai pribadi (yang
diukur dengan uang, dan diproduksi melalui mekanisme pasar) tetapi Nilai Publik, yang
karena berbagai perspektif yang sah, lebih sulit untuk diukur. Seperti yang dikatakan
oleh Moore (1995: 21). "Ini adalah pekerjaan yang belum selesai.

Lebih lanjut, Moore (1995: 22) mencatat bahwa secara tradisional, kita memiliki
banyak kriteria yang digunakan untuk menilai Nilai Publik: kepuasan para pengawas
yang terpilih (yang pada gilirannya dinilai oleh mereka yang memilihnya); teknik-teknik
evaluasi program; analisis manfaat-biaya. Namun demikian, "standar yang berbeda
tidak selalu konsisten satu sama lain, dan masing-masing metode ini memiliki
kelemahannya sendiri". Yang lebih problematis dari hal ini adalah untuk sampai pada
sebuah konsep Nilai Publik yang tidak hanya dapat diukur tetapi juga dapat menjadi
dasar bagi perilaku manajerial dalam kondisi di mana mereka dihadapkan pada
masalah kemajemukan nilai yang disebabkan oleh [i] gagasan yang berbeda tentang
apa yang berharga, dan [ii] fakta bahwa perspektif ini bergantung pada konteks. Untuk
melakukan hal ini, Moore mengambil langkah yang menurut kami merupakan langkah
yang cerdik: Dia menggambarkan kembali status nilai dari output yang diukur secara
kuantitas (emas; uang) menjadi sebuah prosedur yang tetap mencakup output yang
berwujud, dan di mana para manajer berada di tengah-tengahnya. Skema konseptual ini
(istilah kami), yang ia sebut sebagai 'segitiga strategis' telah diwakili oleh Alford dan
O'Flynn (2009: 173):

9
Gambar 1: 'Segitiga strategis' Moore (Alford dan O'Flynn, 2009: 173)

Lingkungan otorisasi
Legitimasi
dan
dukungan

Lingkungan
tugas
Nilai

Kemampua
n
operasional

Gambar 1 menyangkal kompleksitas teori Moore dan ketelitian penjelasannya. Namun

demikian, Alford dan O'Flynn (2009) telah membantu kita dalam merepresentasikan
elemen-elemen dasarnya, di mana [i] kemampuan operasional merepresentasikan
organisasi itu sendiri; [ii] lingkungan yang memberi kewenangan merepresentasikan
ranah politik yang kompleks (termasuk pembenaran yang mendasari aktivitas sektor
publik, di mana tindakan-tindakan yang ada dalam penilaian moral yang terus menerus
dari berbagai sudut pandang) berinteraksi dengan [iii] - 'lingkungan tugas' manajer
publik sehari-hari, sehingga mereka berada dalam posisi untuk menciptakan Nilai Publik.
Dengan kata lain, pustakawan menurut Moore (1995) harus secara sah memutuskan
dan melakukan tindakan yang berbeda dari 'pola pikir administratif/birokratis'.

Poin kuncinya adalah bahwa meskipun banyak pembenaran moral untuk pemerintah
tetap utuh di sekitar penciptaan Nilai Publik, namun banyak yang sekarang menjadi
tergantung pada peran manajer publik. Inilah sebabnya, meskipun sebagian besar teks
Moore adalah serangkaian resep untuk para manajer, atau apa yang ia sebut sebagai
'teori normatif (bukan positif) tentang perilaku manajerial (bukan organisasi)' (Moore,
1995: 1), pada saat yang sama, teks ini juga harus 'menjelaskan sebuah filosofi
tentang manajemen publik'. Yaitu, sebuah gagasan tentang apa yang seharusnya kita
harapkan dari para manajer publik, tanggung jawab etis yang mereka emban dalam
menjalankan tugas dan apa yang merupakan kebajikan dalam pelaksanaan tugas
mereka' (Moore, 1995: 1) Yang penting, tugas dasar inilah yang awalnya ia perhatikan
sebelum bergerak untuk mempertimbangkan apa yang orang lain telah lakukan
terhadap karyanya, kami berhenti sejenak untuk mengontekstualisasikan pemahaman
kami tentang Nilai Publik dengan membandingkannya dengan 'budaya pendahulunya',
New Public Management (NPM).

2
Kami menggunakan frasa ini dalam pengertian yang dikembangkan oleh Alasdair MacIntyre (1981) mengenai
10
'emotivisme' dalam bukunya After Virtue. Sebuah Studi dalam Teori Moral.

11
2.2 'Budaya Pendahulu': NPM dan Nilai Publik
Dalam perdebatan seputar Nilai Publik, terdapat beberapa kontroversi mengenai apakah
Nilai Publik hanya merupakan tujuan normatif, atau memang telah dituliskan dan
diberlakukan di sektor publik sehingga ide tersebut merupakan kategori deskriptif yang
luas untuk kejadian-kejadian empiris. Sebelum membahas kontroversi ini secara rinci, ada
baiknya untuk memberikan penjelasan singkat mengenai bagaimana Nilai Publik telah
disandingkan dengan 'budaya pendahulunya', yaitu New Public Management (NPM).
Dengan mengacu pada beberapa penulis, O'Flynn (2007) telah menyediakan tabel
perbandingan yang mudah digunakan dalam hal ini:

Tabel 1: Paradigma Manajemen Publik (O'Flynn, 2007: 361)

Manajemen Publik Baru Manajemen Nilai Publik

Karakterisasi Pemerintahan Pasca- Pasca-Kompetitif
Birokrasi dan Kompetitif
Fokus dominan Hasil Hubungan
Sasaran Manajerial Mencapai target Berbagai tujuan termasuk
kinerja yang telah menanggapi preferensi
disepakati warga/pengguna,
memperbaharui mandat dan
kepercayaan melalui layanan
berkualitas, mengarahkan
jaringan
Definisi Kepentingan Umum Preferensi individu adalah Preferensi kolektif dinyatakan
dikumpulkan Beberapa tujuan yang
Tujuan Kinerja Manajemen input dan dikejar termasuk output
output untuk memastikan layanan, kepuasan,
keekonomisan dan daya hasil, kepercayaan dan
tanggap terhadap legitimasi
konsumen
Model Akuntabilitas ke dalam Sistem akuntabilitas yang
Akuntabilitas yang melalui kontrak kinerja; beragam, termasuk warga
Dominan ke luar kepada negara sebagai pengawas
pelanggan melalui pemerintah, pelanggan
mekanisme pasar sebagai pengguna, dan
pembayar pajak sebagai
penyandang dana
Sistem Pengiriman Sektor swasta atau Menu alternatif yang
yang Disukai lembaga yang dipilih secara
didefinisikan secara pragmatis
ketat

Sumber: O'Flynn (2007: 361).

Tentu saja, penggunaan istilah deskriptif yang luas seperti 'NPM' dan 'Manajemen Nilai
Publik' memiliki risiko [i] menggeneralisasi secara berlebihan fenomena empiris yang
kompleks dan [ii] pada saat yang sama kurang menggambarkan fenomena yang sama.
Namun, bisa diperdebatkan bahwa istilah-istilah tersebut memang mencerminkan
perubahan yang luas dalam kebijakan publik yang diperkenalkan di seluruh
pemerintahan 'Anglo-Amerika' (Dollery, Gracea, dan LeSage, 2008) dan juga di tempat
lain. Dengan demikian, pengenalan NPM jelas merupakan 'pasca-birokratis' (Tabel 1;
baris 1) dalam arti bahwa NPM melihat kompetisi dipaksakan ke dalam layanan
12
pemerintah sehingga beberapa pemain menyediakan barang yang sebelumnya
disediakan oleh monopoli (misalnya, infrastruktur dan layanan keuangan) serta
menerapkan pembagian pembeli/penyedia di dalam birokrasi. Sebagai contoh, sejak
penerapan Kebijakan Persaingan Usaha Nasional (National Competition Policy/NCP)
pada tahun 1995 di Australia, banyak

13
entitas pemerintah telah diminta untuk mengadakan tender untuk berbagai layanan
yang mereka sediakan, daripada hanya menyediakannya sendiri (lihat, misalnya,
Davidson dan Grant, 2001). Bagi NPM, pencarian efisiensi telah mendorong
diperkenalkannya struktur pertanggungjawaban keuangan yang canggih dan multi-
bottom line (atau 'pusat biaya'). Di sisi lain, Public Value, seperti yang dicontohkan oleh
pendekatan Whole of Government terhadap reformasi sektor publik dalam 5 tahun
terakhir (Gershon Review di Australia, misalnya), masih menargetkan ruang lingkup
dan skala ekonomi, namun memperkenalkan kembali ide akuntabilitas keuangan
berbasis luas untuk target strategis, mencoba menyediakan struktur sepanjang karier
untuk individu yang bekerja di bidang TIK, misalnya. Kontrak individu, dan dengan itu
salah satu ciri khas pendiri NPM sebagai dasar pekerjaan, telah terkikis secara
signifikan sehingga konsep birokrasi yang lebih tradisional dianggap sah secara moral.

Di samping itu, apa yang disebut oleh O'Flynn sebagai 'Manajemen Nilai Publik' telah
memperkenalkan fokus pada hubungan di luar kontrak (pembeli dan penjual yang
memenuhi sejumlah preferensi pengguna) untuk memasukkan pembangunan
konsensus dan partisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Sekali lagi, meskipun
tingkat keumuman ini mungkin terdengar hampa, namun hal ini menandakan tren umum
dalam praktik administrasi publik. Misalnya, semua tindakan pemerintah daerah di
seluruh negara bagian dan teritori Australia kini telah mengamanatkan partisipasi
masyarakat sebagai bagian dari rencana strategis mereka (lihat, misalnya, Aulich
2009); dengan pandangan bahwa akan lebih, bukannya kurang, efisien jika
memasukkan pandangan para pemangku kepentingan sebelum pelaksanaan
kebijakan. Demikian pula halnya dengan akuntabilitas: Secara umum, perubahan yang
dimaksud adalah perubahan yang memerlukan proses dan hasil sebagai bagian dari
prosedur penilaian. Dengan demikian, akuntabilitas bersifat multi-aliran dan multi-
dimensi; sekaligus bersifat instrumental dan etis, demokratis dan efisien, dalam banyak
hal memberikan 'ruang' bagi para pemimpin untuk membentuk dan menggiring opini.
Penyediaan layanan (atau yang disebut O'Flynn sebagai 'Sistem Penyediaan yang Lebih
Disukai', di bagian bawah Tabel 1) juga tidak luput dari proses-proses ini. Jika dulu
pemerintah menyediakan beragam layanan, maka di bawah NPM perusahaan-
perusahaan diizinkan masuk ke dalam kerangka kerja (umumnya, di mana elemen-
elemen birokrasi dikorporatisasi), kini kemitraan publik-swasta menjadi hal yang umum
dalam pengaturan penyediaan layanan (lihat, misalnya, Dollery, Grant, dan Crase,
2008).

Meskipun ada batasan untuk pembahasan ini karena tingkat keumumannya, mengikuti
O'Flynn (2007) dan menerima bahwa telah terjadi pergeseran yang luas dari NPM di satu
sisi ke 'Manajemen Nilai Publik' di sisi lain berguna dalam konteks ini karena memberikan
konteks komparatif dan empiris untuk melihat perkembangan Nilai Publik sebagai sebuah
konstruk teoritis. Dengan demikian, kami sekarang bergerak untuk memeriksa makna yang
muncul dan terpilah dari Nilai Publik dan kognisinya.

3. 'MAKNA YANG MUNCUL' DARI NILAI PUBLIK

Alford dan O'Flynn (2009: 178-185) telah mengidentifikasi apa yang mereka sebut
sebagai empat 'makna yang muncul' dari Nilai Publik dalam perdebatan sejak publikasi
teori asli Moore (1995). Yang pertama ditandai dengan jelas oleh Talbot (2009) dalam
14
pengantarnya pada edisi khusus International Journal of Public Administration yang
membahas tentang Nilai Publik, yaitu bahwa hal tersebut merupakan 'hal besar
berikutnya dalam administrasi publik', atau lebih singkatnya, bahwa Nilai Publik adalah
'paradigma' pasca-NPM (penekanan kami) seperti yang disarankan

15
dengan perbandingan yang diberikan oleh O'Flynn (2007) dan dijelaskan di atas. Stoker
(2006a) sangat mendukung pandangan ini, dengan berargumen, antara lain, bahwa
Public Value menyediakan sarana untuk 'memecahkan teka-teki keseimbangan antara
demokrasi dan efisiensi'; bahwa di era 'tata kelola jaringan', baik paradigma tradisional
maupun NPM tidak dapat menjelaskan perubahan, atau memberikan model
manajemen yang sah, dan lebih substantif lagi, Public Value 'bertumpu pada visi
kemanusiaan yang lebih lengkap dan lebih luas dibandingkan dengan administrasi
publik maupun manajemen publik yang baru. Orang-orang, menurut pandangan ini,
termotivasi oleh keterlibatan mereka dalam jaringan dan kemitraan, yaitu hubungan
mereka dengan orang lain yang dibentuk dalam konteks saling menghormati dan
pembelajaran bersama' (Stoker, dikutip dalam Alford dan O'Flynn, 2009: 179). Selain
itu, Alford dan O'Flynn (2009: 179) berpendapat bahwa 'paradigma ini telah menyebar
ke luar akademi ke praktisi dan lembaga pemikir', dengan mengutip contoh tinjauan
sektor publik yang baru saja diselesaikan di Selandia Baru yang dilakukan untuk Public
Services Association (PSA), Reviving the Public: Sebuah Model Tata Kelola dan
Manajemen Baru untuk Pelayanan Publik, dan pengaruh Laporan ini terhadap
perumusan kebijakan selanjutnya, serta 'manifesto' BBC baru-baru ini, Membangun
Nilai Publik' (Alford dan O'Flynn, 2009179-81) sebagai bukti 'paradigma yang baru
muncul'.

Sehubungan dengan makna yang muncul dari Nilai Publik ini, kami berpikir bahwa
kehati-hatian harus dilakukan. Pertama-tama, Stoker (2006a) mungkin benar dalam
menyatakan bahwa Nilai Publik memiliki kegunaan yang lebih besar, baik secara
deskriptif maupun normatif, dibandingkan dengan model pemerintahan 'pengguna
membayar' yang mendasari NPM (lihat, misalnya, Haus dan Sweeting, 2006), dan
dalam hal ini, NPM sesuai dengan teorinya tentang 'Tata Kelola Masyarakat Berjejaring'
(Stoker, 2006b). Namun demikian, 'Tata Kelola Masyarakat Berjejaring' sendiri baru-
baru ini dikritik karena terlalu umum, sehingga kurang menggambarkan peristiwa
empiris serta mengosongkan isi normatif yang spesifik dan dapat dipertahankan
(Dollery dan Grant, 2010: 15). Dengan kata lain, kita kehilangan makna spesifik dari
Nilai Publik. Lebih lanjut, Dollery dan Grant (2010: 15) berargumen:

Inti dari [tata kelola jaringan] bersifat etis dan empiris: Kita harus menerima
saran radikal dari model ini, pertama, sebuah 'negara yang kosong'
(Rhodes, 1997) dan kedua, menerima ide 'kegagalan pemerintah
permanen' sebagai sesuatu yang diperlukan untuk sebuah teori yang dapat
dipertahankan tentang pemerintahan. Ini adalah klaim-klaim yang bersifat
mendasar tentang sifat dasar negara dan politik secara umum; bukan
argumen yang dapat ditempelkan pada pertahanan pemerintahan yang
lebih tradisional yang didasarkan pada perwakilan dan partisipasi.

Dengan demikian, klaim terhadap 'pergeseran paradigma' mungkin terlalu melebih-

lebihkan kasus Nilai Publik. Sebaliknya, mungkin saja makna kedua yang muncul dari
Nilai Publik yang dibahas oleh Alford dan O'Flynn, yaitu sebagai retorika politik [yang
mementingkan diri sendiri], lebih mencerminkan penyebarannya. Dalam makna yang
muncul ini, Nilai Publik adalah frasa yang digunakan untuk membela kepentingan
kelompok organisasi sektor publik dan, menurut definisi, individu-individu yang
membentuknya. Ada tiga klaim khusus dalam hal ini. Pertama, bahwa gagasan Nilai
Publik dapat digunakan sebagai mekanisme untuk membenarkan otonomi yang lebih
16
besar bagi individu dan organisasi dalam bentuk 'tinggalkan saya sendiri, saya sedang
menciptakan Nilai Publik' (atau, secara lebih spesifik, 'agar kemungkinan untuk
menciptakan Nilai Publik dapat terwujud, pengawasan Anda harus dikurangi atau
dihentikan'). Kedua, gagasan Nilai Publik membentuk pembenaran yang lebih luas
bagi elemen-elemen sektor publik untuk menuntut bagian yang lebih besar dari publik

17
('Birokrasi tidak hanya menghasilkan barang dan jasa; mereka menciptakan Nilai Publik -
nilai sosial yang ukurannya tidak dapat diukur dengan mekanisme biaya atau harga -
sehingga mereka harus diberi lebih banyak uang'). Ketiga, secara retoris, gagasan itu
sendiri sulit untuk dibantah. Alford dan O'Flynn (2009: 182) mengutip Crabtree dalam
hal ini: 'Nilai Publik: Siapa yang bisa menentangnya? Sebagai sebuah tujuan untuk
modernisasi pelayanan publik, hal ini memberikan keuntungan bagi para ibu dan pai
apel'. Crabtree juga menunjukkan oportunisme yang digunakan oleh pemerintah Partai
Buruh Baru di Inggris untuk menggunakan istilah ini dalam upaya untuk menemukan
kembali diri mereka sendiri untuk tujuan pemilihan umum.

Kita dapat menambahkan bahwa gagasan tentang Nilai Publik sebagai sesuatu yang
nyaman secara retorika tidak menangkap bagaimana implementasi program dengan kedok
Nilai Publik juga dapat menjadi sesuatu yang bijaksana bagi para politisi. Setiap kebijakan
yang diterapkan dengan menggunakan kerangka kerja Nilai Publik akan membuka ruang
bagi manajer publik untuk mengambil keputusan dan mengimplementasikannya -
pustakawan dapat mengambil salah satu dari beberapa pilihan yang dibayangkan
olehnya ketika menghadapi masalah anak-anak yang tidak memiliki buku, dengan
mengambil contoh awal dari Moore (1995). Meskipun pada kenyataannya tidak berarti
bahwa manajer publik bertanggung jawab atas keberhasilan, kegagalan, atau
'kekacauan' keputusan kebijakan, dalam konteks di mana manajer publik memiliki
jabatan yang tinggi (pikirkan komisaris polisi sebagai contoh umum, tetapi juga di mana
eksekutif publik yang memiliki jabatan tinggi memiliki peran publik sehubungan dengan
proses implementasi tertentu), situasi bahaya moral dapat terjadi, di mana politisi yang
terpilih akan menggantungkan eksekutif tersebut sampai kering. Alasdair Mant (2008)
telah membuat poin ini sehubungan dengan dominasi kepemimpinan yang telah
meningkat menjadi lazim di sektor publik, dengan menggunakan kasus Terminal 5 di
Bandara Heathrow (dan digeneralisasikan pada dana talangan Northern Rock, Enron,
dkk.,) dengan menyatakan: 'tolong Tuhan, jangan meminjam apa pun yang berkaitan
dengan "kepemimpinan", "motivasi", "pemasaran", "pembayaran kinerja" atau "insentif"
dari bisnis besar'. Dalam konteks Australia, Komisaris Polisi Victoria, Christine Nixon,
yang makan di luar pada malam hari saat terjadi kebakaran hutan pada hari Sabtu
Hitam adalah contoh yang jelas dan baru saja terjadi. 'Mendorong' tanggung jawab ke
depan ke manajemen publik dan lini layanan ini sangat nyaman secara politis.

'Makna yang muncul' ketiga yang disebutkan oleh Alford dan O'Flynn (2009: 182-3)
adalah apa yang mereka sebut sebagai 'Nilai Publik sebagai Narasi', yang didefinisikan
sebagai 'kisah-kisah yang diceritakan oleh orang-orang' dan 'bagaimana mereka
memahami dunia'. Memperhatikan pluralisme yang melekat, dan memang
kontestabilitas dari narasi-narasi ini, mereka menyarankan bahwa Nilai Publik dalam
pengertian ini adalah bentuk pemahaman diri bagi para manajer publik, tidak hanya
pada tingkat etika, tetapi juga pembenaran yang lebih luas. '[P]emimpin perusahaan
harus memiliki cerita, atau penjelasan, tentang nilai atau tujuan apa yang dikejar oleh
organisasi' (Alford dan O'Flynn, 2009: 183). Pada titik inilah - pada tingkat etika - Nilai
Publik Moore bergerak melampaui bentuk instrumentalnya. Kita akan kembali pada
pengamatan ini pada bagian akhir makalah ini.

'Makna yang muncul' keempat yang ditemukan oleh Alford dan O'Flynn (2009: 184-5)
adalah 'Nilai Publik sebagai kinerja'. Di satu sisi, mereka mencatat bahwa penulis seperti
Kelly, Mulgan dan Muers (2002) berpendapat bahwa Nilai Publik dapat menjadi 'tolok ukur
18
kasar' dan/atau 'pendekatan holistik' untuk mengukur kinerja sektor publik; di sisi lain, Cole
dan Parston (2006) telah mengembangkan Nilai Publik ke dalam sebuah metodologi
pengukuran kinerja. Dengan demikian, Nilai Publik menjadi, bukan 'cerita pengukuran
kinerja', seperti yang disarankan oleh Alford dan O'Flynn (2009: 185), tetapi lebih
merupakan teknik pemerintah (dalam

19
Pengertian Foucault (1976)). Dengan demikian, penulis kami benar dalam menyatakan
bahwa tidak ada yang baru dari hal ini, terutama ketika kriteria yang diukur tetap sama
dan 'Nilai Publik' ditempelkan: setiap makna yang unik menjadi retoris. Namun
demikian, seharusnya mungkin untuk mengukur apa yang unik dari sistem gagasan asli
Moore - 'ruang' bagi manajer perpustakaan untuk membuat keputusan tentang apa
yang harus dilakukan dengan anak-anak kunci gerendel, dalam contoh aslinya - dan
lebih dari itu, untuk memasukkan kriteria yang dapat mengukur 'apakah masyarakat
mendapatkan pengembalian yang baik atas pajaknya'; 'para manajer di sektor publik
menentukan apakah mereka mencapai sasaran mereka'; atau 'apakah mereka berada
di lapangan tembak yang tepat' (The Work Foundation, dikutip dalam Alford dan
O'Flynn, 2009: 184).

4. KRITIK UTAMA TERHADAP NILAI PUBLIK

Sekarang kita beralih ke kritik utama terhadap karya Moore, yaitu, tuduhan Rhodes
dan Wanna (2007) bahwa Nilai Publik berusaha untuk menulis ulang peran birokrasi
sebagai penjaga Platonis dari polis. Secara khusus, Rhodes dan Wanna (2007: 413) telah
menegaskan bahwa 'jika manajer publik mengadopsi pendekatan nilai publik, mereka
diminta untuk memberontak terhadap politik standar dan merebut kehendak
demokratis pemerintah' yang membuat mereka bertanya: 'siapa yang memberi para
pengawal Platonis ini hak untuk memilih di antara persepsi-persepsi tentang kepentingan
publik ini?

Meskipun kritik ini telah ditantang dengan menggunakan contoh empiris pengambilan
keputusan di lembah Murray-Darling (lihat Colebatch, 2010), kami berpendapat bahwa
ada banyak hal yang dapat dikatakan pada tingkat teori. Dalam memberikan kritik
terhadap Moore, Rhodes dan Wanna (2007) gagal untuk mengenali sifat 'tertanam'
dari akun Moore tentang Nilai Publik. Mereka juga tidak menunjukkan tanda-tanda
mengakui bahwa legitimasi ide Plato tentang 'wali' bergantung pada hubungan khusus
dengan kebenaran absolut, mirip dengan ide Kant tentang pengetahuan moral absolut,
dan keadaan 'mutlak rasional' Hegel seperti yang ditetapkan dalam The Philosophy of
Right. Moore terlalu sibuk dan orang Amerika untuk terganggu dengan omong kosong
yang berbahaya. Sebaliknya, eksposisi yang ditulisnya secara garis besar adalah
pengakuan atas beragamnya sumber pengetahuan untuk kebijakan dan kendala
institusional pada manajer publik - bahkan mereka yang otoritasnya, di bawah
berbagai konstitusi dalam Federasi Amerika Serikat, sangat luas dibandingkan dengan
otoritas yang ditetapkan dalam sistem Westminster (kita berpikir di sini tentang
eksekutif terpilih - lihat Grant, Dollery, dan Gow, 2010). Ada kemungkinan bahwa
Rhodes dan Wanna salah menafsirkan akun Moore tentang pengetahuan institusional
karena mereka menganggap keputusan diserahkan kepada manajer individu. Namun,
batasan-batasan pada setiap tindakan dibatasi oleh elemen-elemen situasi dari teori
Moore (Gambar 1, di atas): 'Kemampuan operasional' dari setiap organisasi, serta
'lingkungan yang memberi wewenang'. Sebagai contoh, potensi tindakan yang dapat
dilakukan oleh pustakawan menurut Moore sangat terbatas, meskipun (dapat
dikatakan) dimensi etis dari perilaku mereka memiliki signifikansi yang lebih besar. Kita
akan membahas hal ini lebih lengkap di bagian lima dari diskusi ini.

Keberatan kedua terhadap klaim Rhodes dan Wanna adalah asumsi implisit mereka
20
bahwa, dalam sistem Westminster, pelayanan publik berperilaku - dan memang
seharusnya berperilaku - seolah-olah hanya sebagai media atau saluran untuk
implementasi kebijakan. Hal ini dapat dibantah karena dua alasan. Pertama, gagasan
tentang perwakilan sebagai cermin atau saluran belaka ini sebenarnya adalah sebuah

21
artefak sejarah filosofis dalam ilmu-ilmu sosial (seperti yang secara elegan
diperdebatkan oleh Richard Rorty (1991)). Kedua, sebagian besar daya tarik argumen
Moore adalah bahwa penjelasannya mengenai realitas - menjadi seorang manajer,
bekerja di organisasi sektor publik pada dasarnya masuk akal: Seperti kebanyakan
sosiologi yang baik, ini adalah hal yang diketahui semua orang, hanya saja dibutuhkan
seseorang untuk memberikan penjelasan yang canggih tentang duniawi: Manajer Publik
dihadapkan pada situasi seperti yang dialami oleh pustakawan Moore, dan mereka
dapat dan akan memilih suatu tindakan. Untuk itulah mereka dibayar untuk melakukan
hal tersebut, dalam kerangka kerja akuntabilitas yang kompleks. Meskipun Rhodes dan
Wanna (2007; 2008) mungkin memiliki beberapa alasan estetis untuk menolak gaya
politik tertentu yang berasal dari Amerika Serikat, namun keberatan tersebut
seharusnya dibuat berdasarkan alasan-alasan tersebut dan bukannya menolak secara
luas gagasan-gagasan Moore.

Memang, setelah keberatan awal mereka terhadap Nilai Publik, Rhodes dan Wanna
(2008: 367) membuat banyak perbedaan antara sistem Westminster ('hirarki eksekutif
yang kuat dengan partai politik yang disiplin dan pejabat publik yang netral'
[penekanan kami]) di satu pihak, dan sistem Amerika Serikat ('eksekutif yang terbagi,
sistem partai yang lemah dan pejabat publik yang dipilih atau berpihak') di pihak lain,
dengan menyatakan bahwa sementara mendesak para pejabat untuk membangun
koalisi di luar di dalam pemerintahan untuk melegitimasi inisiatif 'mereka tentang nilai
publik' mungkin dapat melegitimasi inisiatif tersebut. Amerika Serikat ('eksekutif yang
terpecah, sistem kepartaian yang lemah, dan pejabat publik yang dipilih atau partisan')
di sisi lain, dengan alasan bahwa meskipun mendesak para pejabat untuk membangun
koalisi di luar dan di dalam pemerintahan untuk melegitimasi prakarsa "mereka"
mengenai nilai publik mungkin dapat dimengerti dalam pemerintahan Amerika Serikat
yang pluralis dan terpecah-pecah, namun "hal itu berbahaya dalam pemerintahan
parlementer Australia". Selain itu, mereka berpendapat bahwa 'para menteri adalah titik
tumpu pengambilan keputusan dalam politik Australia'. Hal ini mungkin benar dalam
kasus Persemakmuran di Canberra. Namun, hal ini tidak berlaku untuk delapan
pemerintah negara bagian dan teritori di negara ini, tidak berlaku untuk sekitar 500
pemerintah daerah; dan bahkan tidak berlaku untuk berbagai forum pemerintah dan
lembaga penyedia layanan di Australia (sampai ke pustakawan Moore - contoh
hipotetis yang dapat digeneralisasi). Pandangan Rhodes dan Wanna - untuk
menggunakan frasa yang merendahkan dari Amerika Serikat - sangat 'di dalam jalur'
dan tidak mengakui fakta bahwa Moore telah menyatakan ambivalensi terhadap
'teknik-teknik advokasi kewirausahaan' yang ditetapkan untuk sektor publik oleh
beberapa orang (Alford dan O'Flynn (2009: 178).

5. MENEMUKAN KEMBALI ETIKA DALAM NILAI PUBLIK

Kami berpendapat bahwa pembacaan terhadap Moore (1995) mengungkapkan
penjelasan sederhana mengenai Nilai Publik (yang digambarkan dalam contoh awalnya
tentang pustakawan; diulangi di seluruh teks melalui contoh-contoh lain) sebagai dasar
yang sah yang dimiliki oleh para manajer publik saat dihadapkan dengan dan terlibat
dalam pengambilan keputusan, berdasarkan pada kontinjensi dari keadaan tertentu. Pada
gilirannya, kami setuju dengan Alford dan O'Flynn (2009) yang membahas definisi
(kompleks) dari konsep ini, di mana Nilai Publik didefinisikan sebagai kerangka kerja untuk
22
pengambilan keputusan strategis (Gambar 1, di atas) yang tidak hanya mencakup
produksi barang publik (yang dikonsumsi bersama, yang tidak dapat dikecualikan, dan
yang t i d a k d a p a t dipisahkan) tetapi juga akun yang diperbarui dari nilai di
dalamnya:

Nilai adalah 'sifat yang dimiliki oleh suatu barang yang karenanya barang
tersebut dihargai, diinginkan atau berguna; harga, jasa atau kepentingan'
(Macquarie Dictionary, 1987). Dapat diasumsikan bahwa barang publik
memiliki nilai bagi mereka yang menerima atau menikmatinya, namun hal
tersebut merupakan langkah tambahan yang tidak tercakup dalam istilah
tersebut. Jika sesuatu adalah

23
 berharga, maka akan dianggap berharga oleh orang lain... (Alford dan
O'Flynn, 2009: 175-6).

Gagasan nilai ini bersifat utilitarian karena didefinisikan pada tingkat kepuasan individu
(dan mungkin memiliki konsekuensi yang sama - pernyataan Bentham yang terkenal,
'bahwa peniti itu sama bagusnya dengan puisi; sebuah poin yang tidak secara eksplisit
diakui oleh Alford dan O'Flynn (2007)). Namun, apa yang mereka tekankan (Alford dan
O'Flynn, 2009: 176) adalah bahwa gagasan Moore tentang Nilai Publik berkonotasi
dengan pengertian aktif untuk menambah nilai, bukan pengertian pasif untuk
melindungi kepentingan. Dengan demikian, akun (moral) yang dihidupkan kembali
tentang pelayanan publik ditambatkan pada teori moral (modern) yang sudah sangat
dikenal - dan di situlah letak daya tariknya. Lebih lanjut, dalam eksplorasi teori Moore
(1995), kami telah berargumen di atas bahwa cara yang berguna untuk
mengkarakterisasi Nilai Publik adalah dengan menekankan pergeseran status, dari
yang sebelumnya di mana nilai merupakan entitas yang dapat diukur, menjadi di mana
Nilai Publik merupakan sebuah proses, yang menggabungkan output namun tetap
menghargai prosedur itu sendiri dan menempatkan para manajer di titik tumpu proses
ini. Selain itu, kami telah berargumen bahwa tersirat dalam penjelasan tentang Nilai
Publik ini adalah etika manajemen yang kurang dijelaskan dalam penjelasan di atas,
dan inilah yang akan kita bahas sekarang.

Pada akhir tulisan setebal 300 halaman, Moore (1995: 308) setuju dengan
rekomendasi Weber dalam 'Politik sebagai panggilan', yaitu bahwa eksekutif publik
harus menggunakan 'gairah'; terlebih lagi, bahwa hal tersebut tidak boleh menjadi
'eksitasi steril' yang dikontribusikan oleh Weber kepada 'jenis intelektual Rusia
tertentu'. Moore (1995: 308) mengembangkan hal ini:

Apa yang membuat pengamatan ini begitu menarik adalah bahwa Weber
menggabungkan dua kualitas yang biasanya dianggap berlawanan:
kekuatan dan energi psikologis yang berasal dari komitmen terhadap
suatu tujuan; dan kapasitas untuk melakukan diagnosis, refleksi, dan
objektivitas yang terkait dengan ketidaktertarikan. Wawasan utama
Weber adalah bahwa dibutuhkan energi psikologis untuk melakukan kerja
keras dalam menghadapi realitas konflik dan ketidakpastian dan, lebih
jauh lagi, untuk memetakan tindakan yang secara realistis disesuaikan
dengan situasi yang dihadapi, betapapun menguntungkan atau tidak
menguntungkannya situasi tersebut terhadap tujuan awal seseorang.

Dalam membahas apa yang disebutnya sebagai 'tantangan psikologis kepemimpinan

publik', Moore menasihati para manajer publik untuk tidak berlindung pada komitmen
mereka sendiri yang mendalam, atau pada sesama pelancong (istilah kami) di sekitar
mereka, tetapi menjauhkan diri mereka dari sumber-sumber kenyamanan yang umum
ini; 'berjalan di ujung tanduk' di antara dua jenis kegagalan, yang satu berasal dari
kurangnya keberanian, yang lain karena terlalu agresif dan 'dibunuh secara metaforis'
oleh pengawas politik, staf, atau keduanya; dan mencari mitra yang harus diambil dari
barisan lawan dan juga pendukung mereka karena mereka bekerja di negara demokrasi
sehingga mereka harus belajar untuk menganggap serius pandangan-pandangan lawan
mereka' (Moore, 1995, 306-308).

24
Namun, rekomendasi ini hanya akan menjadi basa-basi jika kita tidak memiliki penjelasan
tentang manajer publik sebagai pencipta Nilai Publik yang sah. Bagi Moore,
pembenaranlah yang penting, dan di sinilah inti etika yang mendalam dari teori ini
berada. Untuk menjelaskan hal ini

25
Pada intinya, Moore (1009: 295) menunjukkan bahwa para manajer publik dibentuk oleh
'citra kebajikan' yang sangat tidak konsisten (bahkan tidak sebanding): Di satu sisi,
pandangan klasik mengamanatkan bahwa 'pejabat publik tidak dianjurkan untuk memiliki
(apalagi bertindak berdasarkan) pandangan mereka sendiri tentang apa yang benar',
namun di sisi lain, 'pejabat secara moral berkewajiban untuk memiliki (dan bertindak
berdasarkan) pandangan moral mereka'. Moore menggunakan pengadilan Nuremberg
sebagai contoh ekstrem, di mana pembelaan "kami hanya mengikuti perintah" tidak
menghentikan eksekusi terhadap para pelanggar Nazi - dan cukup masuk akal untuk
menarik kesimpulan dari hal ini, sampai ke tingkat pustakawan dan anak-anaknya. Namun
Moore menegaskan bahwa ini adalah dikotomi yang salah yang didasarkan pada dua
kesalahpahaman: Pertama, bahwa tindakan manajer publik dipandu oleh 'mandat yang
jelas, koheren dan stabil' - hal ini jarang terjadi, dan pada umumnya manajer publik tidak
dapat 'membuka kembali' perdebatan kebijakan, namun beradaptasi dengan perubahan
selama implementasi. Kedua, pada umumnya manajer publik tidak ingin
mengesampingkan pandangan mereka, dan meskipun berhak untuk berkontribusi dalam
proses pengambilan keputusan, dan kemudian diam selamanya (Moore, 1995: 296), posisi
mereka adalah salah satu dari kebencian. Moore terus terang dalam pengamatannya:
"Karena gambaran tradisional tentang kebajikan di antara para manajer sektor publik
dibangun di atas pasir, maka mereka tidak hanya gagal memberikan panduan yang
berguna tetapi juga menumbuhkan sinisme dan kemunafikan", sampai-sampai "gambaran
rahasia tentang kebajikan di antara para manajer pemerintah menjadi seperti para advokat
yang terampil membangun tanggul yang kuat untuk melindungi diri mereka sendiri . . . dari
gelombang politik yang merembes ke para birokrat yang mudah ditipu dan patuh...
Singkatnya, para manajer dinilai dari seberapa terampil mereka merekrut konstituen politik
untuk mendukung posisi kebijakan yang mereka inginkan, dan bukannya dari seberapa
kreatif mereka dalam mengintegrasikan atau beradaptasi dengan kekuatan-kekuatan
politik yang saling bertentangan (Moore, 1995: 299).

Sekali lagi, keakuratan diagnosis Moore seharusnya menarik perhatian kita, seperti halnya
solusinya, yaitu agar para manajer publik secara serius menjalankan peran mereka
sebagai 'penjelajah yang ditugaskan oleh masyarakat untuk mencari Nilai Publik' yang
didasarkan pada prinsip keterbukaan. Meskipun rekomendasi Moore mungkin terdengar
fasih, hal ini mungkin karena kita berasumsi bahwa sebagai 'penjelajah' (frasa Moore),
para manajer publik bertindak sebagai 'pengintai' (frasa kami) untuk mencari peluang-
peluang potensial dari Nilai Publik. Ini adalah kesalahan penafsiran yang mendasar dari
resepnya (dan mungkin karena kita terbiasa berpikir tentang pegawai negeri dengan cara
ini). Sebaliknya, kita harus membayangkan kembali proses perumusan dan implementasi
kebijakan sebagai proses yang bersifat prosedural (berkesinambungan) dan bukannya
berdasarkan hasil, di mana akuntabilitas (atau 'otorisasi') adalah 'setelah fakta' dan juga
'sebelum fakta'; di mana terdapat risiko substantif (etis) dan risiko operasional dalam
keputusan-keputusan yang diambil, di mana kewajiban t e r h a d a p bawahan harus diakui
dan di mana terkadang pertanyaan moral yang sulit bukanlah mengenai alokasi sumber
daya, melainkan 'seberapa agresif dan atas nama nilai-nilai apa, manajer publik harus
terlibat dan merespon lingkungan politik mereka' (Moore, 1995: 302). Moore cukup jelas
bahwa 'dalam membuat pilihan-pilihan seperti itu, para manajer menghadapkan diri
mereka pada risiko moral' karena semua suara berhak untuk didengar dan dengan
demikian mengistimewakan satu suara dengan menindaklanjutinya atau menghargainya
lebih tinggi 'adalah membuat keputusan penting tidak hanya tentang apa yang berharga
bagi publik tetapi juga tentang kepada siapa mereka harus bertanggung jawab secara
26
demokratis' (Moore, 1995: 306). Beberapa orang mungkin akan mengangkat bahu dan
menyatakan bahwa 'inilah yang terjadi'. Namun, di sini kita berbicara tentang pembenaran
atas suatu tindakan, bukan analisis post-facto. Di sinilah letak pergeseran mendasar, dan
intinya adalah manajer publik yang beretika. Mungkin kesadaran inilah yang membuat para
penentang (Rhodes dan Wanna) takut dan untuk itulah kami menyampaikan kesimpulan
kami.

27
6. KATA PENUTUP
Pada interpretasi terakhir ini, kami pikir dapat dimengerti jika ada yang mengkritik dan
menyanggah teori Moore. Dengan begitu banyak otoritas yang sekarang diberikan
kepada manajer publik, mungkin saja akuntabilitas kepada para politisi yang terpilih,
jika tidak diacuhkan, akan memudar seiring berjalannya waktu. Namun, tujuan utama
Moore bukanlah untuk memberikan teori yang rapi secara konseptual; teorinya bukan
merupakan penjelasan yang didorong secara deduktif tentang bagaimana otoritas
seharusnya diatur berdasarkan prinsip-prinsip pertama yang dinyatakan - 'keadaan
alamiah' dari Hobbes atau bahkan 'manusia terlahir bebas tetapi di mana-mana ia
terbelenggu'. Sebaliknya, Moore dihadapkan pada ribuan peristiwa empiris untuk
diamati - para manajer yang menghadiri program Kennedy School of Government.
Teorinya pertama-tama dan terutama merupakan resep etika. Yang penting, para
manajer publik dalam teori Moore tertanam dalam [i] 'lingkungan yang memberi
wewenang', [ii] 'lingkungan organisasi' mereka sendiri, dan [iii] 'lingkungan tugas' yang
spesifik - pustakawan dengan anak-anak yang menjadi tanggung jawabnya, sebagai
contoh. Dianggap sebagai sesuatu yang tertanam, bukan teoritis, ruang untuk otonomi
sangat dibatasi oleh ketiga simpul dalam skema konseptual Moore.

Dengan demikian, dipandang sebagai sebuah latihan dalam pragmatisme Amerika,

beberapa tantangan yang ditujukan kepada Public Value (Rhodes dan Wanna) dan
beberapa pujian (Stoker; Wallis dan Gregory) adalah salah tempat karena salah
menafsirkan latihan yang dilakukan Moore. Public Value pertama-tama dan terutama
merupakan teori perilaku etis bagi manajer publik yang didasarkan pada prosedur dan
setengah keberhasilan implementasi kebijakan.

28
REFERENSI
Alford, J. dan O'Flynn, J. (2009). 'Memahami nilai publik: konsep, kritik, dan makna yang
muncul'. Jurnal Internasional Administrasi Publik, 32(3&4): 171- 191.

Aulich, C. (2009). 'Dari partisipasi warga ke tata kelola partisipatif: Tata kelola pemerintahan di
pemerintah daerah Australia'. Jurnal Commonwealth tentang Pemerintahan Lokal, 2:
44-
59. URL: < http://epress.lib.uts.edu.au/ojs/index.php/cjlg>. Dikonsultasikan pada
tanggal 7 April 2009.

Barnard, C. (1938). Fungsi-fungsi Eksekutif. Cambridge: Harvard University Press

Bennington J (2009). 'Menciptakan publik untuk menciptakan nilai publik?".
International
Jurnal Administrasi Publik 32 (3&4): 232-249.
Colebatch, H. K. (2010). 'Menghargai nilai publik: mengenali dan menerapkan
pengetahuan tentang proses pemerintahan'. Australian Journal of Public
Administration, 69(1): 66- 78.
Davidson, AP dan Grant, B. (2001). 'Pedesaan Australia: neo-liberalisme atau
"feodalisme baru"?'. Journal of Contemporary Asia, 3 (13): 289-305.

Dollery, B. E dan Grant. B. (2011). 'Efisiensi ekonomi versus demokrasi lokal? sebuah
evaluasi terhadap perubahan struktural dan demokrasi lokal di pemerintah daerah
Australia'. Jurnal Ekonomi Interdisipliner, 23(1): 1-20.

Dollery, B. E., Garcea, J. dan LeSage, E. Jr (2008). Reformasi Pemerintah Daerah: Analisis
Perbandingan Negara-Negara Anglo-Amerika yang Sudah Maju. Cheltenham: Edward
Elgar.

Dollery, B. E., Grant, B. dan Crase, L. (2008). 'Kemitraan penyediaan layanan

strategis di pemerintah daerah Australia kontemporer'. Kertas Kerja 08-2008,
Pusat Pemerintahan Lokal, Universitas New England.

Grant, B. Dollery, B. E. dan Gow, J. (2010). 'Penilaian model kepemimpinan alternatif

untuk pemerintah daerah Australia'. Kertas Kerja 04-2010, Pusat Pemerintahan
Lokal, Universitas New England.

Howlett, M. dan Ramesh. M. (1995). Mempelajari Kebijakan Publik: Siklus Kebijakan dan
Subsistem Kebijakan. Oxford: Oxford University Press.
MacIntyre, A. (1981). After Virtue (Setelah Kebajikan). Sebuah Studi dalam Teori Moral.
Bloomington: Duckworth. Mant. A. (2008) 'Minyak yang baik untuk pelayanan publik yang
lama'. Sydney Morning Herald, 8 April.
URL: < http://www.smh.com.au/news/opinion/the-good-oil-on-the-old-
public-
service/2008/04/04/1207249457698.html%20on%2022%20May%202008?page=2
>. Dikonsultasikan pada tanggal 22 April 2010.
Meynhardt, T. (2009). 'Nilai publik di dalam: apa itu penciptaan nilai publik?". International
Journal of Public Administration 32 (3&4): 192-219.
Meynhardt, T. dan Metlemann, J. (2009). 'Mendorong batas: menciptakan nilai publik di
29
pasar tenaga kerja: studi empiris tentang peran manajer menengah'.
Jurnal Internasional Administrasi Publik 32 (3&4): 274-312.

30
Moore, M. (2005). Menciptakan Nilai Publik. Manajemen Strategis dalam Pemerintahan.
Cambridge: Harvard University Press.
O'Flynn, J. (2007). 'Dari Manajemen Publik Baru ke nilai publik: perubahan
paradigmatik dan implikasi manajerial'. Australian Journal of Public
Administration, 66(3): 353-366.
Rhodes, R. A. W. dan Wanna, J. (2007). 'Batas-batas nilai publik, atau menyelamatkan
pemerintah yang bertanggung jawab dari para wali Platonis'. Australian Journal of
Public Administration 66(4): 406-421.
Rhodes, R. A. W. dan Wanna, J. (2008). 'Tangga menuju surga: Sebuah jawaban untuk
Alford'. Australian Journal of Public Administration, 67(3): 367-370.
Rorty, R. (1991), Objektivitas, Relativisme dan Kebenaran. Makalah-makalah Filosofis Jilid 1.
Cambridge: Harvard University Press.
Samaratunge, R. dan Wijewardena, N. (2009). 'Perubahan sifat nilai-nilai publik di negara-
negara berkembang'. Jurnal Internasional Administrasi Publik 32 (3&4): 313- 327.
Spano, A. (2009). 'Penciptaan nilai publik dan sistem pengendalian manajemen'. International
Journal of Public Administration 32 (3&4): 328-348.
Stoker, G. (2006a). 'Manajemen nilai publik: narasi baru untuk tata kelola jaringan?'.
American Review of Public Administration, 36(1): 41-57.
Stoker, G. (2006b). Mengapa Politik Itu Penting. Basingstoke: Plagrave McMillan.
Talbot, C. (2009). 'Nilai publik: "Hal Besar" berikutnya dalam manajemen publik?". International
Journal of Public Administration, 32(3&4): 167-170.
Wallis, J. dan Gregory, R. (2009). 'Kepemimpinan, akuntabilitas dan nilai publik:
menyelesaikan masalah dalam 'tata kelola baru'. Jurnal Internasional Administrasi
Publik, 32 (3&4): 250-273.
Weihe, G. (2008). Kemitraan pemerintah-swasta dan pertukaran antara pemerintah dan
swasta'. Public Money and Management 28(3): 153-158.

31