Program Magister Akuntansi

SISTEM ANGGARAN NEGARA, PUSAT & DAERAH

(pertemuan 4)

Dosen : Dr. H. Islahuzzaman, S.E., M.Si., Ak., CA.

Matkul
: Akuntansi Pemerintahan

NAMA : REYNOLD GUSTAF

NIM

: 161502033

AB I

September
2015

I. Pengertian Keuangan Negara

Keuangan negara meliputi seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan
pengelolaan semua hak dan kewajiban negara. Dan seluruh rangkaian kegiatan ini
memiliki akibat-akibat keuangan sehingga memerlukan adanya suatu perencanaan
keuangan yang cermat (budgeting atau penganggaran). Anggaran ini memiliki fungsi
diantaranya sebagai pedoman dalam mengelola negara dalam periode tertentu,
sebagai alat pengawasan dan pengendalian masyarakat terhadap kebijakan yang telah
dipilih

oleh

pemerintah dan

sebagai

alat

pengawasan

masyarakat

terhadap

kemampuan pemerintah dalam melaksanakan kebijakan yang telah dipilih.

Budget atau anggaran dalam pengertian umum diartikan sebagai suatu rencana
kerja untuk suatu periode yang akan datang yang telah dinilai dengan uang. Kata
budget yang digunakan di Inggris sendiri merupakan serapan dari istilah bahasa
Perancis yaitu bouge atau bougette yang berarti tas di pinggang yang terbuat dari
kulit, yang kemudian di Inggris kata budget ini berkembang artinya menjadi tempat surat
yang terbuat dari kulit, khususnya tas tersebut dipergunakan oleh Menteri Keuangan
untuk menyimpan surat-surat anggaran. Sementara di negeri Belanda, anggaran
disebut begrooting, yang berasal dari bahasa Belanda kuno yakni groten yang berarti
memperkirakan.
Di Indonesia sendiri, pada awal mulanya (pada jaman Hindia-Belanda) secara
resmi digunakan istilah begrooting untuk menyatakan pengertian anggaran. Namun
sejak Proklamasi tanggal 17 Agustus 1945, istilah Anggaran Pendapatan dan Belanja
dipakai secara resmi dalam pasal 23 ayat 1 UUD 1945, dan di dalam perkembangan
selanjutnya ditambahkan kata Negara untuk melengkapinya sehingga menjadi
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

II. PENGERTIAN DAN PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN

NEGARA
A. PENGERTIAN ANGGARAN
Anggaran merupakan salah satu bagian dari proses pengendalian manajemen
yang berisi rencana tahunan yang dinyatakan secara kuantitatif, diukur dalam satuan
moneter. Anggaran merupakan taksiran sumber daya yang diperlukan untuk
melaksanakan program kerja.

-2-

Anggaran negara adalah suatu pernyataan tentang perkiraan pengeluaran dan

penerimaan yang diharapkan akan terjadi dalam suatu periode di masa depan, serta
data dari pengeluaran dan penerimaan yang sungguh-sungguh terjadi di masa yang
lalu (John F. Due:1975). Anggaran negara, gambaran dari kebijaksanaan pemerintah
yang dinyatakan dalam ukuran uang, berupa kebijaksanaan pengeluaran untuk periode
di masa depan maupun penerimaan untuk menutup pengeluaran pemerintah tersebut.
Dari anggaran negara dapat diketahui realisasi pelaksanaan kebijaksanaan pemerintah
di masa lalu. Dapat diketahui pula tercapai atau tidaknya serta maju atau mundurnya
kebijaksanaan yang hendak dicapai. Anggaran negara bukan hanya sekadar laporan
keuangan,

namun

juga

laporan

kebijakan

yang

diambil.

Anggaran

negara

menggambarkan suatu dokumen politik negara.

Perencanaan merupakan bagian yang tak dapat dipisahkan dari proses
manajemen organisasi. Demikian juga, anggaran mempunyai posisi yang penting.
Anggaran mengungkapkan apa yang dilakukan di masa mendatang. Anggaran dapat
diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran
yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Di dalam
tampilannya, anggaran selalu menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang
terjadi di masa lalu. Dan menurut Mulyadi (2001:488), Anggaran merupakan suatu
rencana kerja yang dinyatakan secara kuantitatif, yang diukur dalam satuan moneter
standar dan satuan ukuran yang lain yang mencakup jangka waktu satu tahun.
Sedangkan, Menurut National Commitee on Governmental Accounting (NCGA)
yang saat ini telah menjadi Governmental Accounting Standards Board (GASB), definisi
anggaran (budget) adalah sebagai rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi
pengeluaran yang diusulkan dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk
membiayainya dalam periode waktu tertentu.
Kadang-kadang pengertian anggaran negara dibedakan dalam arti luas dan
dalam arti arti sempit. Dalam arti sempit anggaran negara berarti rencana pengeluaran
dan penerimaan dalam satu tahun saja. Dalam arti luas anggaran negara berarti jangka
waktu perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Jadi, anggaran
dalam arti luas meliputi suatu daur anggaran.
Anggaran negara merupakan salah satu alat politik fiskal untuk mempengaruhi
arah dan percepatan pendapatan nasional. Adapun mengenai anggaran yang akan
digunakan tergantung pada keadaan ekonomi yang dihadapi. Dalam keadaan ekonomi
yang normal dipergunakan anggaran negara yang seimbang, kemudian dalam keadaan

-3-

ekonomi yang deflasi biasanya dipergunakan anggaran negara yang defisit dan
sebaliknya dalam keadaan ekonomi yang inflasi dipergunakan anggaran negara yang
surplus.
Umumnya anggaran negara dapat diklasifikasikan atas 2 kategori:
1) Anggaran Berimbang (Balanced Budgeting)
Anggaran

berimbang

disusun

sedemikian

rupa

sehingga

setiap

pengeluaran pemerintah dapat dibiayai oleh penerimaan dari sektor pajak

atau sejenisnya, yaitu suatu kondisi dimana penerimaan pemerintah sama
dengan pengeluaran pemerintah.
2) Anggaran Tidak Seimbang (Unbalanced Budgeting)
Anggaran tidak seimbang terdiri dari anggaran surplus dan anggaran
defisit. Anggaran surplus yaitu pengeluaran lebih kecil dari penerimaan
sedangkan

anggaran

defisit

yaitu

pengeluaran

lebih

besar

dari

penerimaan. Anggaran belanja yang tidak seimbang biasanya akan

mempunyai pengaruh yang berlipat ganda terhadap pendapatan nasional.
B.

FUNGSI ANGGARAN NEGARA

Anggaran yang dimiliki oleh suatu negara mengandung tiga fungsi fiskal utama
yaitu:
1)

Fungsi Alokasi
Pemerintah mengadakan alokasi terhadap sumber-sumber dana untuk
mengadakan barang-barang kebutuhan perseorangan dan sarana yang
dibutuhkan untuk kepentingan umum. Semuanya itu diarahkan agar
terjadi keseimbangan antara uang beredar dan barang serta jasa dalam
masyarakat.

2)

Fungsi Distribusi
Pemerintah melakukan penyeimbangan, menyesuaikan pembagian
pendapatan dan mensejahterahkan masyarakat.

3)

Fungsi Stabilitas
Pemerintah meningkatkan kesempatan kerja serta stabilitas harga
barang-barang

kebutuhan

masyarakat

dan

meningkatkan pertumbuhan ekonomi yang mantap.

-4-

menjamin

selalu

C.

PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN NEGARA

Prinsip-prinsip dalam anggaran negara:
1) Demokratis, mengandung makna bahwa anggaran negara (di pemerintahan
Pusat maupun di pemerintahan Daerah), baik yang berkaitan dengan
pendapatan maupun yang berkaitan dengan pengeluaran, harus ditetapkan
melalui suatu proses yang mengikutsertakan sebanyak mungkin unsur
masyarakat selain harus dibahas dan mendapatkan persetujuan dari lembaga
perwakilan rakyat.
2) Adil, berarti bahwa anggaran negara haruslah diarahkan secara optimum
bagi kepentingan orang banyak dan secara proporsional, dialokasikan bagi
semua kelompok dalam masyarakt sesuai dengan kebutuhannya.
3) Transparan, yaitu proses perencanaan, pelaksanaan serta pertanggung
jawaban anggaran negara harus diketahui tidak saja oleh wakil rakyat, tetapi
juga oleh masyarakat umum.
4) Bermoral Tinggi, berarti pengelolaan keuangan negara harus berpegang
kepada peraturan perundangan yang berlaku, dan juga senantiasa mengacu
pada etika dan moral yang tinggi.
5) Berhati-hati, berarti pengelolaan anggaran negara harus dilakukan secara
berhati-hati, karena jumlah sumber daya yang terbatas dan mahal harganya.
Hal ini semakin terasa penting jika dikaitkan dengan unsur hutang negara.
6) Akuntabel, berarti bahwa pengelolaan keuangan negara haruslah dapat
dipertanggung jawabkan setiap saat secara intern maupun ekstern kepada
rakyat.
Kebanyakan sektor publik melakukan pembedaan krusial antara tambahan

modal dan penerimaan, serta tambahan pendapatan dan pengeluaran. Dampaknya

adalah pemisahan penyusunan anggaran tahunan dan anggaran modal tahunan. Jenis
anggaran sektor publik adalah:
1) Anggaran Negara dan Daerah APBN/APBD (Budget of State)
2) Rencana Kegiatan dan Anggaran Perusahaan (RKAP), yaitu anggaran usaha
setiap BUMN/BUMD serta badan hukum publik atau gabungan publik-swasta.

-5-

D.

KARAKTERISTIK ANGGARAN NEGARA

Karakteristik anggaran sektor publik, adalah sebagai berikut:
1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan non keuangan
2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa
tahun
3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai
sasaran yang ditetapkan
4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih
tinggi dari penyusun anggaran
5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.

E.

PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN NEGARA

Sistem anggaran negara saat ini terdiri dari 2 (dua) komponen utama:
1. Anggaran untuk pemerintah pusat yang dibagi dalam:
a. Anggaran rutin yang besarnya kira-kira 62 persen dari total pengeluaran
meliputi: belanja pegawai, belanja barang dan subsidi (BBM dan bukan
BBM)
b. Anggaran pembangunan yang besarnya kira-kira 14 persen dari total
pengeluaran meliputi pembiayaan rupiah dan pembiayaan proyek. Untuk
anggaran pembangunan, peranan dana yang berasal dari negara-negara
donatur saat ini masih cukup besar.
2. Anggaran belanja untuk daerah, yang besarnya kira-kira 24 persen dari total
pengeluaran. Anggaran ini terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi
Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana tersebut di transfer ke
pemerintah daerah baik provinsi, kabupaten maupun kota.
Sebagai sebuah sistem, pengelolaan anggaran negara telah mengalami banyak

perkembangan. Dengan keluarnya tiga paket perundang-undangan di bidang keuangan

negara, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, sistem pengelolaan anggaran
negara di Indonesia terus berubah dan berkembang sesuai dengan dinamika
manajemen sektor publik.

-6-

Pemerintah telah menerapkan pendekatan anggaran berbasis kinerja, anggaran

terpadu dan kerangka pengeluaran jangka menengah pada tahun anggaran 2005 dan
2006. Ternyata masih banyak kendala yang dihadapi, terutama karena belum
tersedianya perangkat peraturan pelaksanaan yang memadai, sehingga masih banyak
terjadi multi tafsir dalam implementasi di lapangan. Dalam periode itu pula telah
dikeluarkan berbagai peraturan pemerintah, peraturan menteri keuangan.Sistem
perencanaan anggaran negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan
perubahan sesuai dengan dinamika manajemen sektor publik dan tuntutan yang
muncul di masyarakat, yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan New Public
Management (NPM).
1. Anggaran dengan Pendekatan New Public Management (NPM)
Sejak pertengahan tahun 1980-an, telah terjadi perubahan manajemen sektor
publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan
kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang
fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar
perubahan kecil dan sederhana, tetapi perubahan besar yang telah mengubah
peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dan
masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sector publik
tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM). Model NPM
berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan
pada kebijakan. Penggunaan paradigma baru tersebut menimbulkan beberapa
konsekuensi pada pemerintah, diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan
efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.
2. Perubahan Pendekatan Anggaran Negara
Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era
New Public Management telah mendorong upaya di berbagai negara untuk
mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan
anggaran negara. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa
teknik penganggaran sektor publik, antara lain:
a. Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)
b. Zero Based Budgeting (ZBB)
c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

-7-

III. ANGGARAN NEGARA SEBAGAI ALAT PERNYATAAN

KEBIJAKAN PUBLIK, TARGET FISKAL DAN ALAT
PENGENDALIAN
Anggaran pemerintah merupakan dokumen formal hasil kesepakatan antara
eksekutif dan legislatif. Anggaran mengkoordinasikan aktivitas belanja pemerintah dan
memberi landasan bagi upaya perolehan pendapatan dan pembiayaan oleh pemerintah
untuk suatu periode tertentu yang biasanya mencakup periode tahunan atau untuk
jangka waktu lebih atau kurang dari satu tahun.
Anggaran negara sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan
dalam

satuan mata uang

(rupiah)

sekaligus

dapat

digunakan

sebagai

alat

pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik,
maka sistem anggaran dan pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus
dilakukan dengan cermat dan sistematis. Berdasarkan fungsinya, anggaran berfungsi
sebagai berikut:
1. Anggaran sebagai alat perencanaan
Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan
organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa
yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan
berapa hasil yang diperoleh dan belanja pemerintah tersebut.
2. Anggaran sebagai alat pengendalian
Anggaran merupakan suatu alat yang esensial untuk menghubungkan antara
proses perencanaan dan proses pengendalian. Sebagai alat pengendalian,
anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran
pemerintahagar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan
kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan
pemborosan-pemborosan pengeluaran. Bahkan tidak berlebihan jika dikatakan
bahwa Presiden, menteri, gubernur, bupati, dan manajer publik lainnya dapat
dikendalikan melalui anggaran. Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk
mengendalikan (membatasi kekuasaan) eksekutif.
3. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal
Anggaran

sebagai

alat

kebijakan

fiskal

pemerintah

digunakan

untuk

menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran

publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat
-8-

dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan

untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi
masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
4. Anggaran sebagai alat politik
Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan
keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan
political tool sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas
penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu,
pembuatan anggaran publik membutuhkan political will, coalition building,
keahlian berorganisasi, dan pemahaman prinsip manajemen keuangan publik
oleh para manajer publik.
5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi
Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran.
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan.
Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya
inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping
itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja
dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian
organisasi untuk dilaksanakan.
6. Anggaran adalah alat penilaian kinerja
Anggaran merupakan wujud komitmen dan budget holder (eksekutif) kepada
pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan berapa
yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan.
Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian.
7. Anggaran sebagai alat motivasi
Anggaran sebagai instrumen untuk memotivasi masyarakat manajemen agar
bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan
organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi, anggaran hendaknya
bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya
adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat
dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk
dicapai.

-9-

8. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang public

Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD.
Masyarakat, LSM, Perguruan tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan
harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang
terorganisir

akan

mencoba

mempengaruhi

anggaran

pemerintah

untuk

kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi

akan

mempercayakan

aspirasinya

melalui

proses

politik

yang

ada.

Pengangguran, tuna wisma dan kelompok lain yang tak teroganisasi dengan
mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat
untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka akan mengambil tindakan
dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme
dan sebagainya.

IV. PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN

Penganggaran sebagai suatu sistem adalah suatu proses yang mengatur
penyusunan dokumen anggaran. Di Indonesia dibedakan menjadi dua jenis dokumen,
yaitu:
1. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA)
2. Rencana Dana Pengeluaran Bendahara Umum (RDP-BUN)
Proses penganggaran merupakan uraian mengenai proses dan mekanisme
penganggarannya dimulai dari Pagu Indikatif sampai dengan penetapan Pagu Alokasi
Anggaran yang bersifat final. Sitem penganggaran ini harus dipahami secara baik dan
benar oleh pemangku kepentingan (stakeholder) agar dapat dihasilkan APBN yang
kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan.
Proses penyiapan penganggaran (budget preparation) mengatur tiga hal pokok,
yaitu:
1. Pendekatan penyusunan anggaran
2. Klasifikasi anggaran
3. Proses Penganggaran
Terdapat tiga pendekatan penyusunan anggaran, yaitu:
1. Pendekatan Penganggaran Terpadu
Penganggaran terpadu merupakan unsur yang paling mendasar bagi penerapan
pendekatan penyusunan anggaran lainnya. Dengan kata lain bahwa pendekatan

- 10 -

anggaran terpadu merupakan kondisi yang harus mengintegrasikan seluruh

proses perencanaan dan penganggaran di lingkungan K/L untuk menghasilkan
dokumen RKA-K/L dengan klasifikasi anggaran menurut organisasi, fungsi, dan
jenis belanja agar tidak terjadi duplikasi dalam penyediaan dana untuk K/L baik
yang bersifat investasi ataupun keperluan biaya operasional.
2. Pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)
Pendekatan PBK memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan kinerja
yang diharapkan, serta memperhatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja
tersebut.
3. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)
KPJM merupakan pendekatan penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan,
dengan pengambilan keputusan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam
jangka waktu lebih dari 1 (satu) tahun anggaran. Tahapan proses penyusunan
perencanaan jangka menengah:
a. Penyusunan proyeksi atau rencana ekonomi makro untuk jangka
menengah;
b. Penyusunan proyeksi/target-target fiskal

(tax ratio, defisit dan

rasio

utang pemerintah) jangka menengah;

c. Rencana

kerangka

anggaran

(penerimaan,

pengeluaran

dan

pembiayaan) jangka menengah yang menghasilkan pagu total belanja

pemerintah.

V. ANGGARAN NEGARA YANG BERORIENTASI KINERJA

Sebelum berlakunya sistem Anggaran Berbasis Kinerja, metode penganggaran
yang digunakan adalah metoda tradisional atau item line budget. Cara penyusunan
anggaran ini tidak didasarkan pada analisa rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan
dengan tujuan yang telah ditentukan, namun lebih dititikberatkan pada kebutuhan untuk
belanja/pengeluaran dan sistem pertanggungjawabannya tidak diperiksa dan diteliti
apakah dana tersebut telah digunakan secara efektif dan efisien atau tidak. Tolok ukur
keberhasilan hanya ditunjukkan dengan adanya keseimbangan anggaran antara
pendapatan dan belanja namun jika anggaran tersebut defisit atau surplus berarti
pelaksanaan anggaran tersebut gagal. Dalam perkembangannya, munculah sistematika
anggaran kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumbersumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan.
- 11 -

Kinerja penyelenggaraan pemerintahan negara adalah tingkat efisiensi dan

efektivitas dari penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi dalam menyelenggarakan
kegiatan maing-masing program dan kegiatannya bagi suatu instansi pemerintah.
Anggaran kinerja mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan
permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai
tujuan ini. Dan yang ketiga, data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta
pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program. Penganggaran dengan
pendekatan kinerja ini berfokus pada efisiensi penyelenggaraan suatu aktivitas.
Efisiensi itu sendiri adalah perbandingan antara output dengan input. Suatu aktivitas
dikatakan efisien, apabila output yang dihasilkan lebih besar dengan input yang sama,
atau output yang dihasilkan adalah sama dengan input yang lebih sedikit. Anggaran ini
tidak hanya didasarkan pada apa yang dibelanjakan saja, seperti yang terjadi pada
sistem anggaran tradisional, tetapi juga didasarkan pada tujuan/rencana tertentu yang
pelaksanaannya perlu disusun atau didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup
dan penggunaan biaya tersebut harus efisien dan efektif.
Dengan membangun suatu sistem penganggaran yang dapat memadukan
perencanaan kinerja dengan anggaran tahunan akan terlihat adanya keterkaitan antara
dana yang tersedia dengan hasil yang diharapkan. Sistem penganggaran seperti ini
disebut juga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK).
Pengukuran kinerja (tolok ukur) digunakan untuk menilai keberhasilan atau
kegagalan pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tugas
yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi pemerintah. Salah satu
aspek yang diukur dalam penilaian kinerja pemerintah adalah aspek keuangan berupa
ABK. Untuk melakukan suatu pengukuran kinerja perlu ditetapkan indikator-indikator
terlebih dahulu antara lain indikator masukan (input) berupa dana, sumber daya
manusia dan metode kerja. Agar input dapat diinformasikan dengan akurat dalam suatu
anggaran, maka perlu dilakukan penilaian terhadap kewajarannya. Dalam menilai
kewajaran input dengan keluaran (output) yang dihasilkan, peran Analisa Standar Biaya
(ASB) sangat diperlukan. ASB adalah penilaian kewajaran atas beban kerja dan biaya
yang digunakan untuk melaksanakan suatu kegiatan.
Ruang lingkup ABK antara lain:

- 12 -

1. Menentukan visi dan misi (yang mencerminkan strategi organisasi), tujuan,

sasaran, dan target.
Penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, dan target merupakan tahap pertama
yang harus ditetapkan suatu organisasi dan menjadi tujuan tertinggi yang
hendak dicapai sehingga setiap indikator kinerja harus dikaitkan dengan
komponen tersebut. Oleh karena itu, penentuan komponen-komponen tidak
hanya ditentukan oleh pemerintah tetapi juga mengikutsertakan masyarakat
sehingga dapat diperoleh informasi mengenai kebutuhan publik.
2. Menentukan Indikator Kinerja.
Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif yang menggambarkan tingkat
pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu,
indikator kinerja harus merupakan suatu yang akan dihitung dan diukur serta
digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik dalam
tahapan perencanaan, tahap pelaksanaan maupun tahap setelah kegiatan
selesai dan bermanfaat (berfungsi). Indikator kinerja meliputi :
a. Masukan (input) adalah sumber daya yang digunakan dalam suatu
proses untuk menghasilkan keluaran yang telah direncanakan dan
ditetapkan sebelumnya. Indikator masukan meliputi dana, sumber daya
manusia, sarana dan prasarana, data dan informasi lainnya yang
diperlukan.
b. Keluaran (output) adalah sesuatu yang terjadi akibat proses tertentu
dengan menggunakan masukan yang telah ditetapkan. Indikator
keluaran dijadikan landasan untuk menilai kemajuan suatu aktivitas atau
tolok ukur dikaitkan dengan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan
dengan baik dan terukur.
c. Hasil (outcome) adalah suatu keluaran yang dapat langsung digunakan
atau hasil nyata dari suatu keluaran. Indikator hasil adalah sasaran
program yang telah ditetapkan.
d. Manfaat (benefit) adalah nilai tambah dari suatu hasil yang manfaatnya
akan nampak setelah beberapa waktu kemudian. Indikator manfaat
menunjukkan hal-hal yang diharapkan dicapai bila keluaran dapat
diselesaikan dan berfungsi secara optimal.
e. Dampak (impact) pengaruh atau akibat yang ditimbulkan oleh manfaat
dari suatu kegiatan. Indikator dampak merupakan akumulasi dari

- 13 -

beberapa manfaat yang terjadi, dampaknya baru terlihat setelah

beberapa waktu kemudian.
3. Evaluasi dan pengambilan keputusan terhadap pemilihan dan prioritas
program.
Kegiatan ini meliputi penyusunan peringkat-peringkat alternatif dan selanjutnya
mengambil keputusan atas program/kegiatan yang dianggap menjadi prioritas.
Dilakukannya pemilihan dan prioritas program/kegiatan mengingat sumber daya
yang terbatas.
4. Analisa Standar Biaya (ASB)
ASB merupakan standar biaya suatu program/kegiatan sehingga alokasi
anggaran menjadi lebih rasional. Dilakukannya ASB dapat meminimalisir
kesepakatan antara eksekutif dan legislatif untuk melonggarkan alokasi
anggaran pada tiap-tiap unit kerja sehingga anggaran tersebut tidak efisien.
Dalam menyusun ABK perlu memperhatikan prinsip-prinsip penganggaran,
perolehan data dalam membuat keputusan anggaran, siklus perencanaan
anggaran daerah, struktur APBN/D, dan penggunaan ASB. Dalam menyusun
ABK yang perlu mendapat perhatian adalah memperoleh data kuantitatif dan
membuat keputusan penganggarannya. Perolehan data kuantitatif bertujuan
untuk :
memperoleh

informasi

dan

pemahaman

berbagai

program

yang

menghasilkan output dan outcome yang diharapkan.

menjelaskan bagaimana manfaat setiap program bagi rencana strategis.
Berdasarkan data kuantitatif tersebut dilakukan pemilihan dan prioritas
program yang melibatkan tiap level dari manajemen pemerintahan.

VI. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

A.

PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan rencana

keuangan tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR). Dalam menyusun suatu anggaran harus berkaitan antara dana-dana yang akan
dikeluarkan dan tujuan yang akan dicapai. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(APBN) berisikan daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan
dan pengeluaran negara dalam satu tahun anggaran (1 Januari 31 Desember).
Namun ada juga yang dimulai dari 1 April dan berakhir pada 31 Maret tahun berikutnya.

- 14 -

Pola Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan realisasinya

adalah untuk melaksanakan tugas sehari-hari (rutin) dalam rangka pelaksanaan
kegiatan dibidang pemerintahan Ruang lingkup keuangan negara terdiri atas kekayaan
Negara yang dikelola langsung dan yang dipisahkan. Kekayaan negara yang dikelola
langsung terdiri atas anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) dan barangbarang inventaris kekayaan negara. Pengurusan APBN termasuk dalam pengurusan
umum/administratif, sedangkan pengurusan barang-barang inventaris kekayaan negara
termasuk dalam pengurusan khusus.
B.

FUNGSI ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) memiliki enam fungsi dalam

rangka membentuk struktur perekonomian negara antara lain:

1. Fungsi Otoritas
Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi dasar untuk
melaksanakan pendapatan dan belanja negara pada tahun yang bersangkutan,
dengan demikian pembelanjaan atau pendapatan dapat dipertanggungjawabkan
kepada rakyat.
2. Fungsi Perencanaan
Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dapat menjadi
pedoman bagi negara untuk merencanakan kegiatan pada tahun tersebut. Bila
pembelanjaan telah direncanakan sebelumnya, maka negara dapat membuat
rencana-rencana untuk mendukung pembelanjaan tersebut. Misalnya telah
direncanakan atau dianggarkan akan membangun proyek pembangunan jalan,
maka pemerintah dapat mengambil tindakan untuk persiapan proyek tersebut
agar bisa berjalan dengan lancar.
3. Fungsi Pengawasan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus menjadi pedoman
untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah negara sesuai
dengan ketentuan yang telah ditetapkan.

4. Fungsi Alokasi

- 15 -

Bahwa suatu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus

diarahkan untuk mengurangi penggangguran dan pemborosan sumber daya
serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.
5. Fungsi Distribusi
Bahwa kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus
memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.
6. Fungsi Stabilitas
Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi alat untuk
memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.
C.

LANGKAH

PENYUSUNAN

ANGGARAN

PENDAPATAN

DAN

BELANJA

NEGARA
Daur anggaran adalah masa atau jangka waktu mulai saat anggaran disusun
sampai dengan saat perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang. Daur
anggaran berbeda dengan tahun anggaran. Tahun anggaran adalah masa satu tahun
untuk mempertanggungjawabkan pelaksanaan anggaran atau waktu di mana anggaran
tersebut dipertanggungjawabkan. Jelaslah, bahwa daur anggaran bisa mencakup tahun
anggaran atau melebihi tahun anggaran karena pada dasarnya, berakhirnya suatu daur
anggaran diakhiri dengan perhitungan anggaran yang disahkan oleh undang-undang.
Daur anggaran adalah suatu

proses anggaran yang terus-menerus yang

dimulai dari tahap penyusunan anggaran oleh yang berwenang. Daur anggaran negara
Republik Indonesia secara umum sebelum diberlakukannya Undang-Undang Nomor 17
Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, ada lima tahap, yaitu sebagai berikut:
1. Penyusunan dan pengajuan rancangan anggaran (RUU-APBN) oleh pemerintah
kepada DPR.
a. Berdasarkan pasal 23 UUD 1945, tiap tahun APBN ditetapkan dengan
undang-undang.
b. Yang bertanggung jawab dalam penyusunan anggaran adalah kekuasaan
eksekutif.
c. Proses penyusunan dan pengajuan RUU-APBN, adalah sebagai berikut:
1) Penerbitan Surat Edaran Menteri Keuangan yang berisi permintaan
sumbangan anggaran dalam bentuk DUK (Daftar Usulan Kegiatan)

- 16 -

belanja rutin dan DUP (Daftar Usulan Proyek) untuk belanja

pembangunan.
2) DUK dan DUP masing-masing departemen/lembaga disampaikan
kepada Direktorat Jendral Anggaran (DJA) Kemenkeu. DUP juga
disampaikan ke Bappenas.
3) DUK dibahas di DJA, DUP dibahas di DJA dan Bappenas.
4) Pembuatan rancangan anggaran oleh menteri keuangan dengan
melibatkan gubernur bank sentral dan menteri-menteri yang lain
dalam tingkat dewan moneter.
5) Penyusunan nota keuangan olen Kemenkeu yang berisi antara lain:
(a) kebijaksanaan fiskal dan moneter;
(b) perkembangan harga-harga, gaji dan upah;
(c) taksiran penerimaan dan pengeluaran negara untuk tahun
mendatang;
(d) jumlah uang yang beredar.
2. Pembahasan dan persetujuan DPR atas RUU-APBN dan penetapan UU APBN.
a. Sebelum tahun anggaran baru dimulai, pemerintah menyampaikan RUUAPBN, nota keuangan, dan perincian lebih lanjut kepada DPR. Jika DPR
menyetujui RUU-APBN tersebut, maka RUU teersebut disahkan menjadi
UU. Sebaliknya jika tidak disetujui, digunakan UU-APBN tahun lalu (Pasal
23 ayat (1) UUD 1945).
b. UU-APBN mewajibkan pemerintah menyusun laporan realisasi pada
pertengahan tahun anggaran berikut Prognosa 6 bulan berikutnya.
Laporan realisasi berikut prognosa dibahas pemerintah dengan DPR.
Demikian

pula

dengan

penyesuaian

anggaran

dengan

perkembangan/perubahan keadaan, maka pemerintah mengajukan RUU

tentang tambahan dan perubahan atas APBN (RUU-TPAPBN).
c. Penyusunan perhitungan anggaran mengenai pelaksanaan APBN dan
setelah diperiksa oleh BPK selanjutnya disampaikan kepada DPR
selambat-lambatnya 2 tahun.
3. Pelaksanaan anggaran, akuntansi dan pelaporan keuangan oleh pemerintah.
a. Pemerintah mengeluarkan Keppres perincian lebih lanjut yang dipakai
sebagai dasar pelaksanaan anggaran oleh pemerintah.

- 17 -

b. Daftar isian kegiatan, daftar isian proyek dan Surat Keputusan Otorisasi
(DIK, DIP dan SKO) merupakan dokumen dasar pelaksanaan anggaran.
Ketiganya merupakan kredit anggaran, yaitu batas pengeluaran yang
dapat

digunakan

untuk

mengelola

kegiatan

rutin

atau

kegiatan

pembangunan pemerintah.
c. Setelah DIK diterima oleh kepala kantor dan DIP oleh pemimpin
proyek/bendaharawan
Permintaan

proyek,

Pembayaran

maka

(SPP)

baik

telah

dapat

SPPR

diajukan

(rutin)

dan

Surat
SPPP

(pembangunan) ke Kantor Perbendaharaan dan Keuangan Negara

(KPKN).
d. KPKN menerbitkan Surat Perintah Membayar (SPM), dapat berupa SPMDU (Penyediaan Dana UYHD), SPM-TU (Tambahan UYHD), SPM-GU
(Penggantian Dana UYHD), atau SPM-LS (SPM Langsung). SPM-DU
digunakan untuk kas kecil dana awal, sedangkan SPM-GU untuk pengisian
kembali kas kecil. SPM-LS digunakan untuk pengeluaran di atas Rp.
10.000.000. SPM ini kemudian dituangkan pada KPKN.
e. DIK sebagai dasar pelaksanaan anggaran rutin disetujui oleh Menkeu
(dilimpahkan ke DJA), sedangkan DIP sebagai dasar pelaksanaan
anggaran pembangunan disetujui oleh Menkeu (dilimpahkan ke DJA dan
Ketua Bappenas). DIK dan DIP ini disebut sebagai otorisasi kredit
anggaran (dana anggaran) dan dalam akuntansi disebut allotment.
f.

DIK diterbitkan per bagian anggaran (departemen/lembaga), per unit

organisasi (Eselon I) dan per lokasi (provinsi). DIP diterbitkan per
proyek/bagian proyek. Dirjen atau pejabat setingkat yang membawahi
proyek segera menyusun petunjuk operasional (PO) yang memuat:
1) Uraian dan rincian lebih lanjut dari DIP;
2) Petunjuk khusus dari pemimpin departemen/lembaga yang perlu
diperhatikan

oleh

pemimpin

proyek

dalam

pelaksanaan

pembangunan proyek.
4. Pemeriksaan pelaksanaan anggaran dan akuntasi oleh aparat pengawasan
fungsional.

- 18 -

a. Pengawasan

dilakukan

oleh

BPK

(Badan

Pemeriksa

Keuangan),

pengawasan fungsional dalam lingkup pemerintah, dan pengawasan oleh

atasan langsung.
b. Pengawasn fungsional dapat dilakukan oleh:
1) Inspektorat Jenderal Departement/Lembaga
2) Inspektorat Provinsi
3) Inspektorat Kabupaten/Kotamadya yang bersifat sektoral
4) Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang
bersifat lintas sektoral
c. Pengawasan atasan langsung disebut pengawasan melekat.
d. Kepala kantor/pemimpin proyek/bendaharawwan harus menyampaikan
LKKA (Laporan Keadaan Kredit Anggaran) dan LKK (Laporan Keadaan
Kas).
5. Pembahasan dan persetujuan DPR atas Perhitungan Anggaran Negara (PAN)
dan penetapan UU PAN
a. Perhitungan anggaran (pelaksaan anggaran) dibuat oleh pemerintah untuk
diperiksa oleh BPK. Kemudian perhitungan anggaran disampaikan ke DPR
selambat-lambatnya 18 bulan setelah tahun anggaran yang bersangkutan
berakhir (Pasal 6 UU APBN).
b. Pertanggungjwaban pemerintah tersebut disebut sebagai perhitungan
anggaran negara (PAN). PAN disusun berdasarkan perhitungan anggaran
(PA) dari bagian anggaran (departemen/lembaga) dan pembukuan Depkeu
sendiri.
c. Isi PAN, antara lain:
1) Jumlah penerimaan dan pengeluaran negara dalam 1 tahun
anggaran;
2) SAL/SAK,

yaitu

realisasi

penerimaan

dikurangi

realisasi

pengeluaran;
3) Perincian SAL/SAK.
d. Disamping UU PAN disertakan juga nota PAN yang antara lain memuat
sebab-sebab perbedaan yang terdapat antara anggaran dan realisasinya
serta penetapan surplus (sisa anggaran lebih/SAL) dan deficit (sisa

- 19 -

anggaran kurang/SAK). Nota PAN juga memuat hasil pemeriksaan BPK

atas PAN.
Sejak dulu, bukan pembukuan APBN pada dasarnya menggunakan basis kas.
Basis kas ini digunakan untuk pendapatan dan pengeluaran anggaran. Namun,
seiring dengan aplikasi dari Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang
Standar Akuntasi Pemerintahan (SAP), maka basis kas berangsur akan ditinggalkan,
yang seterusnya akan menggunakan basis akrual. Bahkan, setelah berlakunya
Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP Berbasis Akrual
menggantikan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 untuk pelaporan
pelaksanaan anggaran masih menggunakan basis kas, terpisah dari pelaporan financial
yang menggunakan basis akrual.
Istilah dan prosedur tersebut dapat saja berubah/bervariasi bergantung pada
peraturan perundangan yang berlaku saat ini. Dala peraturan perundangan yang
sekarang pada prinsipnya tetap sama, namun istilah dan nama seperti formulir dan
kelembagaan yang berubah. Misalnya, istilah DUK dan DUP sudah tidak dikenal, tapi
diganti dengan rencana kerja anggaran kementrian/lembaga (RKA-K/L). Bendaharawan
proyek digantikan istilahnya dengan bendahara pengeluaran, dan sebagainya.
Pada Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara proses
seperti yang dikemukakan dalam daur anggaran di atas dikemukakan sebagai berikut:
I.

Penyampaian pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro oleh

pemerintah.

II.

Pembahasan kerangka ekonomi makro dan kebijakan fiskal oleh DPR dan
pemerintah.

III.

Penetapan kebijakan umum dan prioritas anggaran sebagai pedoman bagi

departemen/lembaga.

IV.

Menteri/pimpinan lembaga menyusun rancangan anggaran serta prakiraan

anggaran tahun berikut berdasarkan target prestasi yang hendak dicapai.

V.

Menteri/pimpinan lembaga membahas dengan komisi DPR terkait rancangan

anggarannya, sesuai dengan pedoman dari menteri keuangan, dan hasilnya
disampaikan pada Menkeu.

VI.

Penetapan APBN dilakukan 2 bulan sebelum awal tahun anggaran yang

bersangkutan agar dokumen pelaksanaan anggaran dapat diterbitkan tepat
waktu dan pemerintah daerah mempunyai waktu yang cukup untuk penyusunan
dan penetapan APBD.
- 20 -

Singkatnya, Pemerintah menyusun RAPBN dalam bentuk nota keuangan,

diajukan ke DPR. Oleh DPR RAPBN tersebut di sidangkan, jika RAPBN di tolak maka
yang di gunakan adalah tahun lalu, jika RAPBN di terima maka di sahkan menjadi
APBN, APBN tersebut selanjutnya di kembalikan pemerintah (presiden dan para
menteri umtuk pelaksanaan APBN).

VII. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

A. PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan rencana
keuangan tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD dan ditetapkan
dengan peraturan daerah. APBD memiliki fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan,
alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa Perda
tentang APBD menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun
yang bersangkutan. Fungsi perencanaan berarti bahwa APBD menjadi pedoman bagi
manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan, sedangkan
fungsi pengawasan terlihat dari digunakannya APBD sebagai standar dalam penilaian
penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 menyatakan bahwa
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan
kinerja, yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja
atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Selanjutnya,
Pemerintah Daerah bersama-sama dengan DPRD akan menyusun arah dan kebijakan
umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang memuat petunjuk dan
ketentuan umum yang disepakati sebagai pedoman dalam penyusunan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). APBD, memiliki unsur-unsur sebagai berikut:
1. Rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci.
2. Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi
biaya beban sehubungan dengan aktivitas-aktivitas tersebut, dan adanya biaya
beban yang merupakan batas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang akan
dilaksanakan.
3. Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka.
4. Periode anggaran, yaitu biasanya 1 (satu) tahun.

- 21 -

B. STRUKTUR ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

Karakteristik Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) di era
prareformasi berbeda dengan era reformasi. Di era prareformasi, APBD disusun oleh
DPRD bersama-sama dengan Kepala Daerah dengan menggunakan pendekatan
tradisional. Dalam pendekatan tradisional, anggaran disusun berdasarkan jenis
penerimaan dan jenis pengeluaran.
Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran.
Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran. Di era
reformasi, peraturan-peraturan daerah mengisyaratkan laporan keuangan yang makin
informatif. APBD dibagi menjadi tiga bagian yaitu penerimaan, pengeluaran, dan
pembiayaan. Pembiayaan merupakan bagian yang tidak ada ketika era prareformasi.
APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari:
1. Pendapatan daerah
2. Belanja daerah
3. Pembiayaan daerah
Selisih antara anggaran pendapatan dengan anggaran belanja daerah
mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit APBD. Surplus anggaran terjadi apabila
anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih besar dari anggaran belanja daerah.
Defisit anggaran terjadi apabila anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih kecil
dari anggaran belanja daerah. Dalam hal APBD diperkirakan surplus, digunakan untuk
pembayaran pokok utang, penyertaan modal (investasi) daerah, pemberian pinjaman
kepada pemerintah pusat/daerah, transfer ke dana cadangan dan sisa lebih tahun
anggaran berjalan. Pemanfaatan surplus disebut sebagai pengeluaran pembiayaan.
Dalam hal APBD diperkirakan defisit, ditetapkan sebagai pembiayaan untuk menutup
defisit tersebut diantaranya bersumber dari sisa lebih perhitungan anggaran lalu,
penggunaan cadangan, penerimaan pinjaman, hasil penjualan kekayaan daerah yang
dipisahkan, dan penerimaan kembali pemberian pinjaman atau penerimaan piutang.
C. LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH
Langkah dalam penyusunan APBD adalah sebagai berikut:
1. DPRD. Pengambilan keputusan oleh DPRD selambat-lambatnya 1 bulan
sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan.
2. Setelah disetujui oleh DPRD, RAPBD ditetapkan menjadi APBD melalui
Peraturan Daerah. Jika tidak disetujui, untuk membiayai keperluan setiap

- 22 -

bulan, Pemda dapat melaksanakan pengeluaran setingi-tingginya sebesar

angka APBD tahun sebelumnya.
3. Setelah APBD ditetapkan, pelaksanaann dituangkan lebih lanjut dengan
keputusan gubernur / bupati / walikota.

VIII. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN

A. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBN
Pertanggungjawaban
mewujudkan

transparansi

keuangan
dan

negara

akuntabilitas

sebagai

upaya

pengelolaan

konkrit

keuangan

untuk
negara.

Sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 bahwa Presiden memegang kekuasaan

pemerintahan

menurut

Undang-Undang

Dasar.

Dalam

melaksanakan

tugas

kepemerintahannya, Presiden (dalam hal ini pemerintah) memerlukan dana untuk

pembiayaannya dalam bentuk APBN. Pada hakekatnya APBN tersebut merupakan
mandat yang diberikan oleh DPR RI kepada Pemerintah untuk melakukan penerimaan
pendapatan negara dan menggunakan penerimaan tersebut untuk membiayai
pengeluaran dalam melaksanakan kepemerintahannya mencapai tujuan-tujuan tertentu
dan dalam batas jumlah yang ditetapkan dalam suatu tahun anggaran tertentu. APBN
ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang dan setiap undang-undang
menghendaki persetujuan bersama DPR RI dengan Presiden. Sesuai dengan peraturan
perundangan

yang

berlaku,

Pemerintah

berkewajiban

memberikan

pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN yang telah disetujui oleh DPR (pasal 30
ayat 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan ketentuan dalam setiap
Undang-Undang APBN).
Mandat yang diberikan oleh DPR itu harus dipertanggungjawabkan. Sebelum
terbitnya Undang-Undang No.17 tahun 2003, pertanggungjawaban atas pelaksanaan
APBN diwujudkan dalam bentuk Perhitungan Anggaran Negara (PAN). Dalam
menyusun PAN ini, Menteri Keuangan ditugasi untuk Mempersiapkan PAN berdasarkan
laporan keuangan departemen-lembaga. Hal ini mengacu pada pasal 69 ICW yang
menyatakan bahwa Pemerintah membuat suatu Perhitungan Anggaran dengan
menyebutkan tanggal penutupannya. Setelah terbitnya Undang-Undang No.17 tahun
2003 pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN berubah dari PAN menjadi Laporan
Keuangan. Laporan Keuangan ini disusun dengan menggunakan standar akuntansi
pemerintahan yang mengacu pada international public sector accounting standard
(IPSAS).

- 23 -

B. PROSEDUR PENYUSUNAN RUU PERTANGGUNG JAWABAN PELAKSANAAN

APBN Sebagaimana telah dinyatakan di atas bahwa sesuai pasal 55 dari
Undang-Undang No. 1 tahun 2004 tentang perbendaharaan negara, menteri keuangan
selaku pengelola fiskal bertugas menyusun Laporan Keuangan Pemerintah Pusat untuk
disampaikan

kepada

pelaksanaan APBN.

Presiden

dalam

Sebelumnya

rangka

memenuhi

menteri/pimpinan

lembaga

pertanggungjawaban
selaku

pengguna

anggaran/pengguna barang menteri keuangan menyampaikan laporan keuangan yang

meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan
yang

dilampiri

laporan

keuangan

badan

layanan

umum

pada

kementerian

negara/lembaga masing-masing kepada menteri keuangan selambat-lambatnya 2 (dua)

bulan setelah tahun anggaran berakhir. Sebagai entitas pelaporan, laporan keuangan
kementerian negara/lembaga tersebut sebelumnya telah diperiksa BPK dan diberi opini
atas laporan keuangan.
Oleh Menteri Keuangan laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna
anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan
Pemerintah Pusat sebagai bagian pokok dari RUU tentang pertanggungjawaban
pelaksanaan APBN yang akan disampaikan Presiden kepada DPR. DPR melalui alat
kelengkapannya yaitu komisi akan membahas RUU Pertanggungjawaban Pelaksanaan
APBN dengan pihak pemerintah. Pembahasan dilakukan dengan memperhatikan hasil
pemeriksaan semester dan opini BPK. Berdasar hasil pembahasan tersebut, DPR
memberikan persetujuannya dan menyampaikan persetujuan atas RUU tersebut
kepada Pemerintah untuk diundangkan.
Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disusun dan
disajikan sesuai standar akuntansi pemerintah sebagaimana ditentukan dalam
Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) yang disusun oleh suatu komite
yang independen, yaitu Komite Standar Akuntansi Pusat dan Daerah, dan ditetapkan
dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari
Badan Pemeriksa Keuangan. Saat ini telah ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah
Nomor 71 Tahun 2010 tentang Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP).
Tujuan Laporan Keuangan, sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010, adalah untuk
menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas
dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik dengan:

- 24 -

1. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya

keuangan;
2. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan
untuk membiayai seluruh pengeluaran;
3. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan
dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai;
4. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai
seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya;
5. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan
berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun
jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman;
6. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan,
apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang
dilakukan selama periode pelaporan.
Menurut PP Nomor 71 Tahun 2010, komponen pokok yang terdapat dalam
Laporan Keuangan Pemerintah adalah sebagai berikut:
1. Laporan Realisasi APBN
Laporan realisasi APBN mengungkap berbagai kegiatan keuangan pemerintah
untuk satu periode yang menunjukkan ketaatan terhadap ketentuan perundangundangan melalui penyajian ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber
daya yang dikelolanya. Laporan realisasi anggaran akan memberikan informasi
mengenai keseimbangan antara anggaran pendapatan, anggaran belanja dan
pembiayaan dengan realisasinya. Unsur yang dicakup secara langsung dalam
Laporan Realisasi Anggaran, terdiri dari Pendapatan (LRA), Belanja, Transfer,
dan Pembiayaan (financing). Selain itu juga disertai informasi tambahan yang
berisi hal-hal yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran seperti kebijakan
fiscal dan moneter, sebab-sebab terjadinya perbedaan yang material antara
anggaran dan realisasinya, dan daftar yang memuat rincian lebih lanjut
mengenai angka-angka yang dianggap perlu untuk dijelaskan.

2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih

Laporan perubahan saldo anggaran lebih menyajikan informasi kenaikan atau
penurunan Saldo Anggaran Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun
sebelumnya.
- 25 -

3. Neraca
Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai
asset baik lancar maupun tidak lancar, kewajiban jangka pendek maupun
kewajiban jangka panjang, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Neraca
tingkat

Pemerintah

Pusat

merupakan

konsolidasi

dari

neraca

tingkat

Kementerian/Lembaga. Dalam neraca tersebut harus diungkapkan semua pos

asset dan kewajiban yang didalamnya termasuk jumlah yang diharapkan akan
diterima dan dibayar dalam jangka waktu dua belas bulan setelah tanggal
pelaporan dan jumlah uang yang diharapkan akan diterima atau dibayar dalam
waktu dua belas bulan.
4. Laporan Operasional
Laporan operasional menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah
ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah pusat/ daerah untuk
kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan. Unsur
yang dicakup secara langsung dalam Laporan Operasional, terdiri dari
Pendapatan (LO), Beban, Transfer, dan Pos-pos Luar Biasa.
5. Laporan Arus Kas
Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas
operasional, investasi aset non keuangan, dana cadangan, pembiayaan, dan
transaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan,
pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah selama periode tertentu. Laporan
arus kas ditujukan untuk memberikan informasi mengenai arus masuk dan ke
keluar kas dari pemerintah dalam suatu periode laporan. Laporan Arus Kas
diperlukan untuk memberi informasi kepada para pengguna laporan untuk
menilai

pengaruh

dari

aktivitas-aktivitas

tersebut

terhadap

posisi

kas

pemerintah. Disamping itu, informasi tersebut juga dapat digunakan untuk

mengevaluasi hubungan antara aktivitas operasi, investasi, pembiayaan, dan
non anggaran.

6. Laporan Perubahan Ekuitas

Laporan perubahan ekuitas menyajikan informasi kenaikan atau penurunan
ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.

- 26 -

7. Catatan Atas Laporan Keuangan

Catatan Atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan naratif atau rincian dari
angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan
Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan
Laporan Perubahan Ekuitas. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup
informasi tentang kebijakan akuntansi yang digunakan oleh entitas pelaporan
dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam
Standar Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan
untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar.
Untuk pertanggungjawaban atas pelaksanaan keuangan negara dilaksanakan
dengan aturan sebagai berikut:
1. Presiden menyampaikan RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan
APBN, berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK, disampaikan
kepada DPR selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir.
2. Laporan keuangan (setidak-tidaknya sampai dengan tahun anggaran 2013):
a. Laporan realisasi APBN;
b. Neraca;
c. Laporan arus kas; dan
d. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan
negara dan badan lainnya).
3. Sedangkan laporan keuangan yang harus disusun oleh pemerintah selambatlambatnya pada tahun anggaran berjalan sesuai dengan Peraturan Pemerintah
Nomor 71 Tahun 2010 adalah:
a. Laporan realisasi APBN;
b. Laporan perubahan saldo anggaran lebih (SAL);
c. Neraca;
d. Laporan operasional;
e. Laporan perubahan ekuitas;
f.

Laporan arus kas; dan

g. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan

negara dan badan lainnya).
C. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBD

- 27 -

Kepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna

Barang membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri dari laporan realisasi
semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya Disampaikan kepada
Kepala Daerah paling lambat 10 (sepuluh) hari setelah berakhirnya semester pertama
(10 Juli). Gubernur/bupati/walikota membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri
dari laporan realisasi semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya
Disampaikan kepada DPRD paling lambat 1 (satu) bulan setelah berakhirnya semester
pertama (31 Juli).
Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selaku Pejabat Pengelola
Keuangan Daerah menyusun laporan keuangan pemerintah daerah untuk disampaikan
kepada

gubernur/bupati/walikota

dalam

rangka

memenuhi

pertanggungjawaban

pelaksanaan APBD yang didahului dengan laporan keuangan (yang meliputi laporan
realisasi anggaran, neraca, dan catatan atas laporan keuangan) dari Kepala satuan
kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang yang dilaporkan
selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Kepala satuan
kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikan
pernyataan bahwa pengelolaan APBD telah diselenggarakan berdasarkan sistem
pengendalian intern yang memadai dan akuntansi keuangan keuangan telah
diselenggarakan sesuai derngan standar akuntansi pemerintahan.
Laporan Keuangan yang dibuat Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan
Daerah (terdiri Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, Catatan Atas
Laporan Keuangan dilampiri dengan laporan Kinerja dan Ikhtisar Laporan Keuangan
BUMD) disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada Badan Pemeriksa Keuangan
paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Oleh Kepala Satuan Kerja
Pengelola Keuangan Daerah laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna
anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan
Pemerintah Daerah sebagai bagian pokok dari Raperda tentang pertanggungjawaban
pelaksanaan APBD yang akan disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada DPRD.
Kepala Daerah menyampaikan Raperda tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan
APBD berupa Laporan Keuangan kepada DPRD paling lama 6 (enam) bulan setelah
tahun anggaran berakhir. Laporan Keuangan yang disampaikan oleh Kepala Daerah
kepada DPRD adalah Laporan Keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK). Persetujuan DPRD terhadap Raperda pertanggungjawaban yang
telah diaudit BPK paling lambat diberikan 1 (satu) bulan sejak disampaikan atau akhir
bulan Juli.

- 28 -

Rancangan Perda tentang pertanggung jawaban pelaksanaan APBD dan

rancangan peraturan Kepala daerah tentang penjabaran pertanggung jawaban
pelaksanaan APBD sebelum ditetapkan disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri/
Gubernur untuk dievaluasi paling lama 3 (tiga) hari kerja dan penyampaian hasil
evaluasi oleh Menteri Dalam Negeri/Gubernur paling lama 15 (limabelas) hari kerja.
Secara umum pertanggungjawaban kinerja pemerintah dapat diuraikan
berdasarkan:
1. Pertanggung-jawaban substansial
Secara substansial maka pertanggungjawaban dapat dikaji berdasarkan posisi
keuangan dan arus kas. Umumnya pertanggungjawaban ini disajikan dalam
beberapa kaidah berdasarkan pedoman UU nomor 17 Tahun 2003, yaitu;
1. Laporan realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)
maupun Daerah (APBD)
2. Laporan rincian yang tertuang dalam bentuk neraca keuangan dan
kekayaan pemerintah, hal ini berarti dapat melihat perkembangan
kekayaan pemerintah pusat dan daerah
3. Laporan arus kas
4. Catatan laporan keuangan, hal ini menyangkut bukti-bukti autentik dari
penerimaan dan pengeluaran
2. Pertanggung-jawaban secara moralitas
Secara Moralitas, memuat juga kesediaan untuk mengemukakan fakta atau
kejadian yang sebenarnya untuk diinformasikan kepada masyarakat.

---ooooOOOOOoooo---

- 29 -