Anda di halaman 1dari 70

Journal of World Trade Studies

Domestic Politics and International


Trade Policy
ISSN: 2087-6912

Volume V, Number 1, May 2015

Ekonomi Politik Tembakau: Kemampuan


Industri Tembakau Multinasional dalam
Memengaruhi Kebijakan Tobacco Control di
Indonesia
Sevy Kusdianita dan Primadiana Yunita
Kegagalan Ja-Zenchu dalam Mempertahankan
Kebijakan Proteksionisme Pertanian Jepang
Menghadapi Trans-Pacific Partnership (TPP)
Swastaji Agung Rahmadi
Implementasi Sertifikasi Fairtrade pada Kopi
Gayo: Analisis Posisi Petani dalam Struktur
Perdagangan Alternatif
Harri Fajri
Kebijakan Perdagangan Gula Internasional
dan Pengaruhnya terhadap Tata Niaga Gula di
Indonesia
Hijrah Nasir, Nurshinta Anggia, dan Desri
Gunawan

Citation
This issue may be cited as [2015] Vol 5 No 1 JWTS U Gadjah Mada
Copyright
Center for World Trade Studies
No part of this publication may be reproduced, stored or transmitted in any form or
means without the prior written permission of the Editorial Board of the Journal of
World Trade Studies

Journal of World Trade Studies


Published by Center for World Trade Studies Universitas Gadjah Mada
Volume V, Number 1, May 2015
Editorial Board
Editors
Poppy S. Winanti (lead editor)
Maharani Hapsari
Dedi Permadi
Advisory Board
Masyhuri (Faculty of Agriculture, Universitas Gadjah Mada)
M. Hawin (Faculty of Law, Universitas Gadjah Mada)
Nopirin (Faculty of Economics and Business, Universitas Gadjah Mada)
Mohtar Masoed (Faculty of Social and Politics Sciences, Universitas Gadjah Mada)
Mudrajad Kuncoro (Faculty of Economics and Business, Universitas Gadjah Mada)
Editorial Assistant
Eva Novi Karina
Administrative Officers
Arifah Purnamasari
Ari Seryawati
Layout
Dimas Wijanarko

Editorial

Pada volume ini, Journal of the World Studies menyajikan empat artikel yang
mengambil tema utama politik domestik dan kebijakan perdagangan internasional.
Tiga artikel difokuskan pada kebijakan perdagangan dan konteks politik domestik
di Indonesia dan satu artikel mengangkat kasus Jepang. Artikel pertama yang ditulis
oleh Sevy Kusdianita dan Primadiana Yunita difokuskan pada peran perusahaan besar dalam mempengaruhi kebijakan tobacco control di Indonesia. Indonesia merupakan salah satu negara yang menduduki peringkat teratas mengenai jumlah perokok. Di samping itu, jumlah hasil produksi tembakau yang beredar di Indonesia juga
termasuk tinggi. Jumlah yang tinggi dalam produksi tembakau merupakan akumulasi dari produksi tembakau perusahaan dalam negeri maupun produksi tembakau
perusahaan multinasional yang berinvestasi di perusahaan dalam negeri. Tulisan
ini menguraikan dan menganalisis mengenai kekuatan industri tembakau multinasional dalam mengintervesi kebijakan tobacco control di Indonesia. Artikel ini berargumen bahwa industri tembakau multinasional dapat mengintervensi kebijakan
tobacco control di suatu negara, terutama di negara dunia ketiga. Intervensi yang
dilakukan oleh perusahaan tembakau multinasional tersebut dikarenakan oleh dua
kekuatan yang dimiliki oleh perusahaan multinasional pada umumnya, yakni relational power dan structural power. Kekuatan tersebut telah terbukti mampu memberikan keuntungan bagi industri tembakau multinasional yang ada di Indonesia
serta kepada negara asal industri tembakau multinasional tersebut.
Fokus artikel kedua adalah kebijakan proteksionisme pertanian Jepang. Artikel
yang ditulis oleh Swastaji Rahmadi ini berargumen bahwa produktivitas yang rendah serta kekuatan politik dari kelompok kepentingan bernama JA- Zenchu menjadi
salah satu penyebab eksistensi kebijakan proteksionisme pertanian. Kemenangan
partai LDP dalam pemilu tahun 2012 pada mulanya disambut positif oleh masyarakat ekonomi Jepang agar dapat merevitalisasi ekonomi nasional. Namun pada 15
Maret 2013, rezim LDP di bawah PM Shinzo Abe menyatakan secara resmi partisipasi Jepang di dalam negosiasi perdagangan bebas Trans Pacific Partnership yang
mengagendakan liberalisasi dan deregulasi seluruh sektor ekonomi, tidak terkecuali sektor pertanian. Keputusan ini mengejutkan seluruh pemangku kepentingan
terutama JA-Zenchu sebagai kelompok kepentingan dari petani. Pertanyaan peneVolume V, Number 1, May 2015

litian yang diajukan oleh artikel ada dua antara lain (1) mengapa JA- Zenchu gagal
memengaruhi pemerintah untuk menolak partisipasi Jepang dalam TPP? serta (2)
apa implikasi kegagalan JA-Zenchu dalam memengaruhi keputusan Jepang menolak
TPP? Artikel ini akan menggunakan konsep gaiatsu in Japanese policy making oleh
Aurelia George Mulgan dalam menganalisis pertanyaan penelitian artikel ini.

Artikel ketiga yang ditulis oleh Harri Fajri fokus pada gerakan fair trade yang dianggap dapat membantu menyelamatkan petani di negara dunia ketiga dari praktekprakterk perdagangan internasional yang tidak fair. Artikel ini berargumen bahwa
dalam prakteknya gerakan fair trade juga memunculkan perdebatan akibat adanya
keterlibatan perusahaan besar dalam gerakan tersebut. Dengan mengangkat studi
kasus pelaksanaan fair trade dalam perdagangan kopi gayo, artikel ini menunjukkan bahwa pelaksanaan fair trade melalui skema sertifikasi yang dikeluarkan oleh
Fairtrade Labeling Organization tidak secara otomatis dapat meningkatkan poisisi
petani dalam perdagangan internasional.

Persoalan mengenai kebijakan tata niaga gula di Indonesia merupakan tema


yang diangkat artikel terakhir yang ditulis oleh Hijrah Nasir, Nurshinta Anggia, dan
Desri Gunawan Industri gula di tingkat global mengalami fluktuasi dalam beberapa
tahun terakhir. Konsumsi dan permintaan akan gula meningkat dengan pesat namun produksinya menurun secara bertahap. Di samping itu, perjanjian di bawah
WTO telah mendorong diterapkannya kebijakan penurunan tariff dan penghapusan
berbagai macam hambatan non tariff yang dianggap tidak sesuai dengan ketentuan
yang telah ditetapkan. Artikel ini secara khusus menyoroti kebijakan tata niaga gula
di Indonesia mengingat gula merupakan salah satu komoditas perdagangan terpenting bagi Indonesia. Akan tetapi meningkatnya permintaan dan konsumsi gula di tanah air, tingginya biaya produksi, serta buruknya infrastruktur dalam industri gula
telah mendorong peningkatan impor. Artikel ini juga menunjukkan bahwa kondisi
semacam ini telah memberi keuntungan bagi para importer gula nasional.

Journal of World Trade Studies

Table of Contents

Editorial

Table of Contents

Ekonomi Politik Tembakau: Kemampuan Industri Tembakau


Multinasional dalam Memengaruhi Kebijakan Tobacco Control di
Indonesia

Sevy Kusdianita dan Primadiana Yunita
21 Kegagalan Ja-Zenchu dalam Mempertahankan Kebijakan
Proteksionisme Pertanian Jepang Menghadapi Trans-Pacific
Partnership (TPP)

Swastaji Agung Rahmadi
37 Implementasi Sertifikasi Fairtrade pada Kopi Gayo: Analisis Posisi
Petani dalam Struktur Perdagangan Alternatif

Harri Fajri
49 Kebijakan Perdagangan Gula Internasional dan Pengaruhnya
terhadap Tata Niaga Gula di Indonesia

Hijrah Nasir, Nurshinta Anggia, dan Desri Gunawan
65 Submission Guidelines

Volume V, Number 1, May 2015

Ekonomi Politik Tembakau: Kemampuan Industri Tembakau


Multinasional dalam Memengaruhi Kebijakan Tobacco Control di
Indonesia
Sevy Kusdianita dan Primadiana Yunita

Abstrak
Indonesia merupakan salah satu negara yang menduduki peringkat teratas me
ngenai jumlah perokok. Di samping itu, jumlah hasil produksi tembakau yang beredar
di Indonesia juga termasuk tinggi. Jumlah yang tinggi dalam produksi tembakau merupakan akumulasi dari produksi tembakau perusahaan dalam negeri maupun produksi
tembakau perusahaan multinasional yang berinvestasi di perusahaan dalam negeri.
Tulisan ini bertujuan menguraikan dan menganalisis mengenai kekuatan industri
tembakau multinasional dalam mengintervesi kebijakan tobacco control di Indonesia.
Artikel ini berargumen bahwa industri tembakau multinasional dapat mengintervensi
kebijakan tobacco control di suatu negara, terutama di negara dunia ketiga. Intervensi yang dilakukan oleh perusahaan tembakau multinasional tersebut dikarenakan
oleh dua kekuatan yang dimiliki oleh perusahaan multinasional pada umumnya, yakni relational power dan structural power. Kekuatan tersebut telah terbukti mampu
memberikan keuntungan bagi industri tembakau multinasional yang ada di Indonesia
serta kepada negara asal industri tembakau multinasional tersebut.
Kata kunci: tembakau, industri tembakau multinasional, tobacco control, relational power, structural power, market liberalism, akuisisi.
A. PENDAHULUAN
Tembakau adalah tanaman yang
tersebar di seluruh dunia yang memiliki tantangan dan ancaman yang mau
tidak mau selalu ada di setiap produksinya. Tembakau merupakan pembunuh nomor satu di dunia, WHO pun
memprediksikan bahwa sebelum tahun 2030, sepuluh juta jiwa melayang
tiap tahunnya karena tembakau (WHO,
2003). Ironisnya, tembakau merupakan
salah satu bentuk gaya hidup masyarakat dunia. Gaya hidup ini erat dengan
masyarakat di dunia ketiga karena sebagian industri tembakau menemukan
pasar potensial di negara negara dunia
ketiga. Tembakau dalam hal ini adalah
yang telah diolah menjadi barang konVolume V, Number 1, May 2015

sumsi berupa rokok, baik cerutu maupun kretek (WHO, 2008).

Ada beberapa raksasa industri tembakau yang menguasai hampir seluruh


pasar tembakau di dunia, yaitu Philip
Morris International, British-American
Tobacco, Japan Tobacco, dan Imperial. Raksasa industri tembakau ini me
nguasai pasar baik secara langsung maupun melalui saham di perusahaan lokal
di suatu negara. Sebagai contoh Philip
Morris Internasional memiliki pabrik di
Indonesia serta menguasai saham di PT.
HM. Sampoerna, Tbk. dan PT. Bentoel.
Total saham Philip Morris International
yang tersebar sebanyak 18,7% di seluruh dunia (WHO, 2008).
7

Meskipun konsumsi tembakau di


negara-negara maju telah dikurangi,
tetapi industri tembakau multinasional meningkatkan ekspansi pasar baru
di negara-negara berkembang dengan pendapatan rendah tiap tahunnya
(Martinez dan Grise, 1990; Connolly,
1992; Mackay, 1992; Wagner dan Romano, 1994; Holzman, 1997; Chelala,
1998; Mackay dan Eriksen, 2002 dalam
Bump,dkk, 2009). Dengan demikian
dapat dikatakan bahwa meskipun terdapat usaha untuk mengurangi konsumsi tembakau tetapi pada kenyataannya konsumsi tembakau akan semakin
tinggi (Bump,dkk, 2009). Contoh kasus
di Indonesia, meskipun ada kebijakan
untuk mengontrol produksi tembakau
tetapi kenyataannya tidak menurunkan
jumlah produksi rokok di negara ini, sejak tahun 1970-an hingga 2005 produksi
rokok meningkat dari sekitar 40 miliar
batang menjadi 250 miliar batang (WHO,
2008). Peningkatan konsumsi tembakau
di Indonesia disebabkan oleh rendahnya
harga rokok, peningkatan jumlah penduduk, peningkatan pendapatan rumah
tangga, dan proses mekanisasi industri
rokok (Lembaga Demografi UI, 2008).
Indonesia merupakan negara de
ngan jumlah perokok nomor tiga terbesar di dunia dengan jumlah perokok
sekitar 65 juta jiwa (WHO, 2008). Indonesia adalah salah satu negara penghasil tembakau di dunia. Data dari Litbang
Departemen Kesehatan Republik Indonesia tahun 2004 menyebutkan bahwa
lahan pertanian tembakau di Indonesia
menyumbang sebanyak 4,4% dari lahan
tembakau di seluruh dunia, sedangkan
produksi tembakau Indonesia berkisar
sebanyak 2,3% dari tembakau dunia,
96% dari jumlah produksi tembakau
Indonesia sebagian besar diproduksi
di Jawa Timur, Jawa Tengah, dan Nusa
Tenggara Barat.
8

Pada paper ini penulis membagi


pembahasan menjadi tiga bagian. Pertama, pendahuluan yang terdiri dari gambaran umum kondisi produksi tembakau
di Indonesia dan dunia serta mengenai
kebijakan tobacco control oleh WHO.
Kedua, terdiri menjadi beberapa bagian
yakni keadaan pemasaran tembakau di
Indonesia yang didominasi oleh industri
tembakau multinasional, kebijakan-keijakan tobacco control oleh pemerintah,
serta analisis mengenai kemampuan
industri tembakau multinasional dalam
mengelabui kebijakan-kebijakan tobacco control oleh pemerintah. Ketiga,
kesimpulan mengenai uraian yang telah
dipaparkan oleh penulis.
1. Posisi Indonesia dalam
Perdagangan Rokok dan
Tembakau

Indonesia merupakan salah satu di


antara 10 negara penghasil tembakau
terbesar di dunia, dengan kemampuan
produksi mencapai 2,2 persen dari total produksi tembakau global. Indonesia
berada pada urutan ke tujuh di bawah
Amerika Serikat (AS), Uni Eropa. Kegiatan produksi tembakau dan rokok di
Indonesia merupakan salah satu sektor
yang diminati oleh investor, baik investor asing maupun dalam negeri. Data
Departemen Keuangan RI menyebutkan
dalam tahun 2008 unit industri rokok di
Indonesia meningkat 4.793 perusahaan
dan menurun menjadi 3.255 perusahaan
pada tahun 2009. Penurunan jumlah industri rokok tersebut diakibatkan oleh
berbagai kebijakan pemerintah dalam
hal cukai yang menyebabkan bangkrutnya ribuan perusahaan kecil.
Perusahaan-perusahaan asing terkemuka seperti British American Tobacco dan Philip Morris adalah pelaku utama dalam kegiatan penanaman modal di
sektor tembakau dan rokok di IndoneJournal of World Trade Studies

sia. Selain itu terdapat perusahaan-per


usahaan lokal yang cukup kuat seperti
Djarum dan Gudang Garam, yang terus
menunjukkan eksistensinya dalam bisnis rokok.
Meskipun permintaan dan konsumsi rokok baik di tingkat global maupun nasional terus mengalami peningkatan, ironisnya produksi tembakau
dalam negeri mengalami penurunan
yang signifikan dalam satu dekade terkahir. Penurunan terjadi pada seluruh
aspek yang terkait dengan pengadaan
tembakau seperti luas area perkebunan,
produksi dan produktifitasnya.

Seiring dengan menurunnya luas


area produksi tembakau, produksi rokok di tingkat domestik juga mengalami penurunan. Data di atas memperlihatkan bahwa luas area perkebunan
tembakau cenderung terus mengalami
penurunan. Laju penurunan mencapai
rata-rata sebeesar 6,37 persen setiap
tahun. Dibandingkan dengan luas lahan
tembakau pada tahun 2000, luas lahan
pada tahun 2006 telah mengalami penurunan sebesar 28,16 persen. Penurunan
dalam luas lahan menyebabkan menurunnya produksi. Dibandingkan dengan
produksi pada tahun 2000 produksi
tembakau pada tahun 2006 telah menurun sebesar 28,41 persen, atau rata-rata
menurun 5,98 persen.

Penurunan produksi tembakau juga


terjadi di perkebunan besar. Produksi
perkebunan besar mengalami penurunan secara signifikan dalam 15 tahun
terakhir. Dibandingkan dengan produksi
pada tahun 1995, produksi tembakau
oleh perkebunan besar pada tahun 2009
telah menurun sebesar 70,27 persen.
Penurunan produksi tembakau
nasional menyebabkan penurunan
produksi rokok di negeri ini. Pada tahun
2000 produksi rokok nasional sebanyak
Volume V, Number 1, May 2015

239,5 miliar batang, mengalami penurunan hingga hanya mencapai 192,3


miliar batang pada tahun 2003. Meski
meningkat kembali pada tahun 2007
mencapai 231,0 miliar batang namun
masih lebih rendah dibandingkan dengan produksi tahun 2000. Salah satu
sumber menyebutkan tahun 2008 ditargetkan produksi rokok mencapi 240 miliar batang atau meningkat rata-rata 3,2
persen per tahun dan tahun 2015 ditargetkan produksi rokok sebesar 260 miliar batang atau meningkat 1,4 persen per
tahun. Rencana ini patut dikritisi terkait
penggunaan sumber-sumber impor sebagai bahan baku rokok yang terus mengalami peningkatan.

Peningkatan tersebut terutama


dipicu oleh kebijakan pembukaan pasar tembakau dan rokok menyebabkan
tingginya impor komoditi ini ke Indonesia. Walaupun ekspor tembakau
dan rokok Indonesia masih lebih tinggi
dibandingkan dengan impor produk ini,
akan tetapi kondisi semacam ini tentu
merugikan ekonomi negara dari sisi
perdagangan. Salah satu penyebab utama tingginya impor tembakau dan rokok
juga disebabkan kemampuan produksi
nasional yang tidak mencukupi kebutuhan dalam negeri.
Data pada Tabel 2 menggambarkan
kecenderungan kuat peningkatan vo
lume impor tembakau dan produk olah
an tembakau di Indonesia. Keadaan ini
tentu tidak menguntungkan, khususnya
dari sisi penghematan devisa negara. Hilangnya devisa disebabkan nilai impor
tembakau yang terus meningkat akan
mengorbankan kebutuhan lainnya. Nilai
impor tembakau meningkat dari 166,5
juta dolar AS di tahun 2004 menjadi
328,9 juta dolar AS di tahun 2008, atau
meningkat 97,55 persen.
Meningkatnya

impor

tembakau

Tabel 1. Luas Area, Produksi dan Produktifitas Tembakau di Indonesia 200020061


Tahun

Luas Areal
(Ha)

Produksi
(Ton)

Produktifitas
(Ton/Ha)

2000

239737

204329

852

2001

260738

199103

764

2002

256081

192082

750

2003

256801

200875

782

2004

200973

165108

822

2005

198212

153470

774

2006

172234

146265

849

Laju

6,37

5,98

0,39

Sumber: Statistik Perkebunan Tembakau 2005-2007 (Ditjen Perkebunan, 2010)


dan produk olahan tembakau adalah
dilema tersendiri bagi perekonomian
Indonesia. Pada satu sisi ekspor rokok
Indonesia berhadapan dengan berbagai
situasi internasional yang menyebabkan
produk Indonesia sulit menembus pasar-pasar negara maju. Pada sisi lain per
usahaan rokok nasional berpindah ke
tangan korporasi internasional, seperti
berpindahnya kepemilikan PT. HM. Sampoerna ke tangan Philip Morris dan Bentoel ke tangan British American Tobacco
yang mengakibatkan aliran keuntungan
yang diperoleh industri ini mengalir ke
tangan negara maju. 1
2. Kebijakan Tembakau di
Indonesia

Syamsul Hadi, dkk. 2011. Kriminalisasi Berujung Monopoli : Industri Tembakau Indonesia di
Tengah Pusaran Kampanye Regulasi Anti Rokok
Internasional. Jakarta : Indonesia Berdikari. Hal
30.
1

10

Indonesia memiliki kebijakan me


ngenai tobacco control melalui beberapa institusi resmi negara, di antaranya
adalah Direktorat Jenderal Bea dan Cukai Departemen Keuangan, Departemen
Komunikasi dan Informasi, serta Badan
Pengawasan Obat dan Makanan.

Bea Cukai merupakan institusi resmi negara yang berfungsi untuk mencegah barang-barang berbahaya masuk
ke dalam negeri. Bea Cukai juga menetapkan hambatan tarif bagi setiap barang yang akan masuk ke dalam negeri.
Tembakau merupakan salah satu barang
yang termasuk dalam barang kena cukai
menurut Undang-Undang No. 11 Tahun
1995 karena berbagai alasan yang telah
ditulis jelas dalam Undang-Undang No.
39 Tahun 2007 tentang perubahan Undang-Undang No. 11 Tahun 1995, yakni
karena tembakau merupakan barang
yang konsumsinya perlu dikendalikan,
peredarannya perlu diawasi, pemakaiannya menimbulkan dampak negatif
bagi masyarakat, serta biaya untuk peJournal of World Trade Studies

Tabel 2. Jumlah Ekspor dan Impor Tembakau dan Olahan Tembakau (ribu ton)2
Tahun

Ekspor

Impor

(X-M)

2004

67

44

23

2005

84

64

20

2006

95

70

25

2007

93

81

12

2008

109

66

43

2009-Januari

2009-Februari

2009-Maret

12

2009-April

10

2009-Mei

10

2009-Juni

10

Sumber: Bank Indonesia, 2010


makaiannya dialokasikan untuk keadilan dan keseimbangan.2

Departemen Keuangan melalui Direktorat Jenderal Bea dan Cukai membuat peraturan-peraturan mengenai
penentuan tarif cukai dan harga dasar
produksi tembakau, termasuk harga jual
eceran untuk produksi tembakau, de
ngan mengeluarkan Keputusan Menteri
Keuangan No. 449/KMK/2002. Dalam
surat keputusan tersebut produk tembakau digolongkan menjadi beberapa
golongan sesuai dengan jenis hasil
produksi tembakau dan cara membuatnya serta digolongkan menurut jumlah
hasil produksi tembakau yang dihasilkan
oleh satu pabrik. Dari klasifikasi golong
an tersebut, maka dapat ditentukan har

Ibid, Hal 32.

Volume V, Number 1, May 2015

ga jual eceran minimum dan cukai hasil


produksinya per batang maupun per
gram tembakau. Contohnya, untuk hasil
produksi tembakau jenis sigaret kretek
yang dibuat dengan mesin digolongkan
pada Golongan I apabila jumlah produksi pabriknya lebih dari dua miliar batang
per tahun, maka harga jual eceran minimumnya adalah Rp 400,00 per batang
dengan cukai 40 persen dari harga jual.
Pada tahun 2008, pemerintah
menetapkan kenaikan tarif cukai terhadap hasil produksi tembakau sebesar tujuh persen. Peraturan Menteri Keuangan
tentang tarif cukai pun diubah, yakni jika
pabrik menjual hasil produksi tembakau
sebesar lebih dari lima persen dari harga jual eceran (HJE) yang ditetapkan
pemerintah, maka wajib mengajukan
penyesuaian tarif cukai yang baru.

11

Tabel 3. Tarif Bea Masuk Tembakau di Indonesia3


No

Uraian Barang

24.02

Cerutu, cheroot, cerutu kecil dan sigaret,


dari tembakau atau pengganti tembakau

2402.10.00.00

Cerutu, cheroot dan cerutu kecil, mengandung


tembakau

2402.20
2

Tarif
Bea Masuk

Pos Tarif

40

Sigaret mengandung tembakau

2402.20.10.00

Beedies

2402.20.90

Lain-lain

40

2402.20.90.10

Sigaret kretek

40

2402.20.90.90

Lain-lain

40

2402.90

Lain-lain

2402.90.10.00

Cerutu, cheroot dan cerutu kecil dari pengganti


tembakau

40

2402.90.20.00

Sigaret dari pengganti tembakau

40

24.03

Tembakau dipabrikasi lainnya dan pengganti tembakau dipabrikasi; tembakau dihomogenisasi atau dibentuk kembali;
ekstrak dan esens tembakau

2403.10

Tembakau rokok, mengandung pengganti


tembakau maupun tidak, dalam perbandingan berapapun :
Dikemas untuk penjualan eceran :

7.

2403.10.11.00

Tembakau campuran

40

8.

2403.10.19.00

Lain-lain

40

Peraturan3 ini ditujukan untuk


produksi tembakau di dalam negeri.
Sehingga bagi industri tembakau multinasional yang melakukan investasi di
dalam negeri berupa saham maupun
akuisisi maka mereka melakukan per3 Ibid, Hal 41.

12

aturan tersebut karena mereka melakukan produksi dalam negeri.

Selain melalui Direktorat Jenderal


Bea dan Cukai, kebijakan mengenai tobacco control juga dilakukan melalui
Departemen Komunikasi dan Informasi,
yakni dengan mengeluarkan Peraturan
Pemerintah Republik Indonesia No. 19
Tahun 2003. Dalam peraturan tersebut dicantumkan bahwa setiap industri
Journal of World Trade Studies

tembakau di Indonesia harus mencantumkan kadar nikotin dan tar dalam


rokok serta peringatan mengenai bahaya rokok dalam kemasannya. Tulisan
mengenai kadar nikotin dan tar serta
peringatan mengenai bahaya rokok harus ditulis dengan jelas, mudah dilihat,
dan dibaca. Selain itu dalam peraturan
pemerintah tersebut dicantumkan
bahwa setiap industri tembakau yang
mengiklankan hasil produksinya harus
mematuhi aturan-aturan tentang iklan
rokok pada peraturan pemerintah tersebut. Salah satu aturan penyiaran iklan
rokok di televisi adalah hanya boleh disiarkan pada pukul 21.30 hingga pukul
05.00 waktu setempat, serta harus tetap
mencantumkan peringatan mengenai
bahaya rokok.

Ada beberapa kelemahan dalam kebijakan-kebijakan pemerintah mengenai


tobacco control yang penulis amati, yakni
tidak dicantumkannya jumlah maksimal
hasil produksi tembakau yang diperbolehkan bagi setiap industri tembakau
di Indonesia. Selain itu tidak dicantumkan secara jelas tentang kadar nikotin
dan tar maksimum yang diperbolehkan
dalam setiap batang rokok ataupun hasil
produksi tembakau lainnya. Hal inilah
yang membuat posisi hukum mengenai
kebijakan tobacco control di Indonesia
masih sangat rentan dan longgar.
B. PEMASARAN TEMBAKAU DI
INDONESIA: DOMINASI INDUSTRI
TEMBAKAU MULTINASIONAL

Ada empat industri tembakau yang


menguasai pasar produksi tembakau di
dunia, yakni Altria Group yang memiliki Philip Morris, BAT (British American
Tobacco), Japan Tobacco, dan Altadis
(Imperial) (Holden dan Lee, 2009). Permintaan terhadap tembakau merupakan
hal terpenting dalam ekspansi industri
Volume V, Number 1, May 2015

tembakau untuk mencapai keuntung


an. Tetapi permintaan akan tembakau
merupakan hal yang berbeda dengan
permintaan terhadap barang produksi
karena permintaan terhadap tembakau
selalu bertentangan dengan kebijakan
tobacco control di negara tujuan ekspansi. Hal ini terjadi karena tembakau
mengandung nikotin yang membuat pemakai (konsumen) kecanduan sehingga
menaikkan permintaan atas tembakau,
sedangkan kebijakan tobacco control
yang dibuat pemerintah karena alasan
kesehatan masyarakat membuat permintaan akan tembakau menurun.

Keempat raksasa industri tembakau


yang telah disebutkan di atas menjadi
perusahaan multinasional (MNCs) maupun pemegang saham (share holder) di
Indonesia. Berdasarkan riset yang dilakukan penulis, ada dua perusahaan
multinasional tembakau besar yang
mendominasi pasar tembakau di Indonesia, yakni Philip Morris International
yang merupakan grup dari Altria dan
British American Tobacco. Philip Morris International memiliki 98,18 persen
saham PT. HM. Sampoerna yang merupakan industri tembakau dalam negeri,
sedangkan British American Tobacco
telah mengakuisisi Bentoel Group.
Altria Grup merupakan perusahaan multinasional yang berasal dari
AS sedangkan British American Tobacco
merupakan perusahaan yang berbasis
di Inggris. Bentuk dominasi yang dilakukan oleh Altria Grup dan British American Tobacco terhadap pasar tembakau di
Indonesia merupakan salah satu bentuk
foreign direct investment (FDI). Sehingga
mereka tidak memasarkan produk secara langsung, tetapi melalui teknologi
dan keahlian yang dimiliki perusahaan
di mana mereka menanam investasi
maupun melakukan akuisisi. Jadi Brit-

13

ish American Tobacco dan Philip Morris


International tidak mengolah dan memasarkan secara langsung daun tembakau, tetapi melalui perusahaan dalam
negeri yang mereka akuisisi atau miliki
sahamnya. Dominasi ini disebabkan
oleh faktor sejarah di mana Inggris dan
AS merupakan negara yang lebih dahulu
membuka akses terhadap perdagangan
internasional (Lake, 2000).
Dominasi yang dilakukan oleh per
usahaan multinasional asal Inggris dan
AS dapat dilihat dari beberapa produk
rokok milik Philip Morris International dan British American Tobacco yang
beredar di Indonesia. Philip Morris International membuat dan mengedarkan produk merek internasional seperti
Marlboro dan A Mild di Indonesia melalui PT. HM. Sampoerna. Lucky Strike,
Dunhill, dan Pall Mall merupakan merek
rokok milik British American Tobacco
yang juga beredar di Indonesia. Sedang
kan British American Tobacco melalui

PT. Bentoel Group juga membuat produk


yang khusus beredar di Indoensia se
perti Neo Mild. Selain itu perusahaan
multinasional tersebut membuat kebijakan untuk memperbesar produksi rokok kretek dibandingkan dengan rokok
putih karena rokok kretek dengan campuran khas berupa cengkeh lebih disukai di Indonesia (Rahamat dan Nuryanti,
2009).

Banyaknya produk yang terjual di


Indonesia karena produk di Indonesia
sangat murah dibandingkan dengan
negara lain (data WHO tahun 2008),
yakni sekitar US$ 2,32 (WHO, 2008). Selain itu berdasarkan data dari Lembaga
Demografi Universitas Indonesia tahun
2005, tarif cukai yang berlaku di Indonesia termasuk rendah yakni sekitar 37
persen terhadap harga jual dibandingkan dengan negara berkembang lain di
Asia, seperti Bangladesh yang memberlakukan tarif cukai sebesar 63 persen
dari harga jual.

Gambar 1. Presentase tarif cukai tembakau terhadap harga jual dari tahun 2004
hingga 2005

Sumber: Aida Yurekli, Presentasi pada pertemuan Tobacco Economics, Bloomberg


Foundation, New York, November 2007.
14

Journal of World Trade Studies

Keadaan tersebut memberikan bukti bahwa Indonesia merupakan pasar


yang potensial bagi perusahaan tembakau multinasional untuk melakukan
ekspansi pasar.
Kekuatan Industri Tembakau
Multinasional Mengintervensi
Kebijakan Pemerintah Indonesia
tentang Tobacco Control

Keberadaan industri tembakau


multinasional di Indonesia merupakan
keuntungan dan ancaman bagi Indonesia. Keuntungan yang dapat diambil dari
keberadaan mereka adalah mereka menyumbangkan pendapatan negara melalui pajak dan penerimaan cukai rokok
atau hasil tembakau yang lain. Hal ini
dapat dilihat dari jumlah produksi rokok
yang dihasilkan oleh Bentoel Group yang
mencapai 10 miliar batang pada tahun
2006, sedangkan PT. HM. Sampoerna
memroduksi 50 miliar batang pada tahun 20064. Pada saat itu Bentoel Group
masih bekerja sama dengan Philip Morris International yang memberikan hak
eksklusif pada Bentoel Group untuk
memroduksi dan mendistribusikan rokok merek Marlboro. Sehingga dapat dikatakan bahwa sumbangan pendapatan
dari Bentoel Group kepada negara melalui cukai dan pajak berjumlah sangat
besar.
Pada dasaranya perusahaan multinasional memiliki dua kekuatan yang
digunakan untuk mengintervensi negara tuan rumah. Dalam kasus Indonesia

Investor Daily. 2007. Produksi Rokok Bentoel


dan Sampoerna Masih Aman. (Online) Investor
Daily. Melalui (http://www.ipotindonesia.com/
data_news_doc.php?file=20070305Investor%20
DailyProduksi%20Rokok%20Bentoel%20
dan%20Sampoerna%20Masih%20Aman.pdf ),
pada tanggal 6 Juni 2013.
4

Volume V, Number 1, May 2015

perusahaan multinasional memakai dua


kekuatan tersebut sekaligus, yakni relational power dan structural power. Industri tembakau multinasional yang ada
di Indonesia, Philip Morris International
dan British American Tobacco, menggunakan relational power untuk membuat perusahaan domestik yang mereka
beli atau akuisisi menanamkan pengaruh pada perusahan domestik tersebut.
Melalui perusahaan domestik tersebut,
industri tembakau multinasional akan
mendapatkan akses yang lebih mudah
untuk mendapatkan bahan-bahan mentah yang murah serta dapat melakukan
manuver dalam kebijakan tembakau di
Indonesia.
Relational power yang digunakan
oleh industri tembakau multinasional
yang ada di Indonesia adalah dengan memengaruhi pemerintah agar mendapatkan tarif cukai yang lebih murah. Contoh
kasus di pasaran adalah tarif cukai yang
dikenakan pada produk perusahaan domestik yang disokong oleh perusahaan
multinasional mendapatkan tarif cukai
yang lebih murah daripada tarif cukai
yang dikenakan pada produk perusahaan domestik yang mandiri. Tarif cukai rokok merek Avolution isi 12 batang
milik PT. HM. Sampoerna (Philip Morris International) sebesar Rp 300 per
batang, sedangkan rokok merek Gudang
Garam International isi 12 batang milik
PT. Gudang Garam dikenakan tarif cukai
sebesar Rp 310 per batang. Kedua jenis
rokok ini masuk dalam jenis SKM (sigaret kretek mesin) golongan pabrik I yang
masing-masing memroduksi lebih dari
dua miliar batang per tahun.
Kenaikan tarif cukai sebesar tujuh
persen yang diberlakukan mulai awal
tahun 2009 tidak menyurutkan produksi yang dilakukan oleh perusahaan tembakau multinasional yang melakukan

15

Tabel 4. Tobacco industy tactics for resisting effective tobacco control


Tujuan

Klasifikasi

Public Relations

Untuk membentuk opini publik dengan menggunakan media massa

Relational
power

Dana politik

Untuk mendanai kampanye politik

Relational
power

Lobbying

Untuk membuat kesepakatan dan mempengaruhi proses politik

Structural
power

Consultancy

Untuk merekrut ahli-ahli yang kritis terhadap


tobacco control

Relational
power

Pendanaan penelitian termasuk


universitas

Untuk menciptakan keraguan mengenai efek kesehatan penggunaan tembakau

Relational
power

Smokers right
group

Untuk menciptakan spontanitas dukungan public

Relational
power

Membuat alinasi

Untuk menggerakkan petani, distributor, industri periklanan, industri domestik, serikat buruh,
dan grup anti-pajak untuk mempengaruhi undang-undang

Relational
power

Intimidasi

Menggunakan kekuatan hukum dan ekonomi


untuk mengganggu dan mengintimidasi pihak
yang mendukung tobacco controlling

Relational
power

Filantropi

Untuk mendapatkan dukungan dari kelompok


seni, sosial, dan budaya

Relational
power

Corporate Social
Responsibility
(CSR)

untuk mempromosikan kegiatan sosial sehingga


dapat mengatasi tobacco controlling dan menciptakan ilusi kemitraan dengan lembaga kesehatan

Relational
power

Perlindungan dan
pendidikan bagi
remaja

Untuk memberi kesan bahwa mengkonsumsi


tembakau merupakan tindakan orang dewasa
yang tidak pantas dilakukan remaja dan anakanak

Relational
power

Litigation

Untuk mengubah hukum dan mengintimidasi


lawan dalam industri tembakau

Structural
power

Smuggling (penyelundupan)

Untuk merongrong kebijakan cukai tembakau


dan pembatasan pemasaran sehingga meningkatkan kuntungan

Relational
power

Strategi

16

Journal of World Trade Studies

Tujuan

Klasifikasi

Perjanjian internasional dan


insturmen internasional lainnya

Menggunakan perjanjian internasional untuk


masuk ke pasar domestik suatu negara dan
menantang undang-undang tobacco controlling
yang diusulkan

Structural
power

Joint manufacturing
and licensing
agreements and
voluntary policy

Untuk membentuk joint venture dengan monopoli negara dan tekanan kepada pemerintah
untuk memprivatisasi monopoli tersebut

Structural
power

Pre-emption

Untuk menggulingkan peran pemerintah dan


menghilangkan kekuatannya untuk bertindak
dalam tobacco controlling

Structural
power

Strategi

agreements with
governments

Sumber: Tobacco Industry Interfence with Tobacco control by WHO, 2008.

(Catatan: tabel ini telah diubah oleh penulis dengan ditambahkan hasil analisa
berupa klasifikasi power yang digunakan oleh industri tembakau multinasional.
FDI pada perusahaan domestik. Ba
nyaknya strategi pemasaran yang mereka lakukan membuat pemasaran produk
mereka akan tetap berjalan dan memungkinkan untuk mengalami peningkatan. Salah satu strategi yang mereka
lakukan adalah menggunakan CSR (Corporate Social Responsibility). Di Indonesia, yang banyak melakukan CSR adalah
perusahaan-perusahan tembakau multinasional yang telah menjadi share
holder dari perusahaan domestik. Sehingga dapat dipastikan bahwa strategi
mereka dapat langsung menyentuh sektor bawah dari masyarakat sehingga tidak ada kekhawatiran mengenai kenaik
an tarif cukai tersebut.
Structural power datang dari negara
asal perusahaan multinasional yakni AS
dan Inggris. Kedua negara tersebut merupakan master dalam setiap penciptaan
aturan, cara main, dan norma yang diguVolume V, Number 1, May 2015

nakan dalam sistem internasional. Ada


beberapa media yang digunakan oleh AS
dan Inggris untuk menciptakan aturanaturan dalam sistem internasional, di
antaranya adalah World Trade Organization (WTO) dan International Monetary
Fund (IMF). Melalui kedua lembaga internasional inilah mereka menciptakan
aturan-aturan.
Kemunculan structural power untuk
pertama kali dapat dilihat dari urutan
sejarah perdagangan internasional, di
mana Inggris menjadi hegemon dalam
perdagangan internasional pada Abad
XVIII yang kemudian diikuti oleh AS
pada Abad XIX sehingga keadaan ekonomi mereka sejajar. Kemenangan Sekutu
(termasuk Inggris dan AS) pada Perang
Dunia II membawa mereka menjadi hegemon terkuat dalam sistem internasional, terlebih lagi ketika AS menjadi pemimpin dalam pembentukan GATT yang

17

sekarang menjadi WTO.

Keberadaan WTO memaksa ne


gara-negara di dunia untuk ikut menjadi keanggotaan dan mengikuti aturan
main yang telah diciptakan, salah satunya membuka pasar domestik bagi
perusahaan multinasional, tak terkecuali industri tembakau, sehingga perusahaan-industri tembakau besar dari AS
dan Inggris melakukan ekspansi pasar
ke negara-negara berkembang. Selain
itu mereka juga menetapkan aturanaturan dalam produksi tembakau melaui WHO Framework Convention on
Tobacco Control (WHO FCTC) yang mengatur tembakau dengan alasan kesehatan. Tapi pertanyaan yang mucul adalah,
mengapa negara asal industri tembakau
multinasional seperti AS belum meratifikasi hasil konvensi tersebut padahal
mereka juga yang menyusunnya? Jawab
annya adalah karena mereka memiliki
kekuasaan penuh untuk melakukan itu,
mereka memiliki structural power yang
muncul seabad yang lalu.
Tabel 4 menampilkan strategi yang
digunakan oleh perusahaan tembakau
multinasional yang penulis klasifikasi
berdasarkan jenis kekuatan yang me
reka gunakan untuk memperoleh kontrol atas negara tuan rumah.
Kedua kekuatan yang digunakan
oleh industri tembakau multinasional
akan secara bersamaan akan membahayakan posisi Indonesia dalam pengendalian produksi dan distribusi tembakau
di dalam negeri. Hal ini dapat memperbesar jumlah perokok yang ada di Indonesia baik anak-anak, remaja, maupun
dewasa. Indonesia seharusnya dapat
mengatasi masalah tersebut dengan meningkatkan bargaining power yang dimi
liki, yakni dengan mempelajari strategi
yang digunakan oleh industri tembakau
multinasional serta meningkatkan sum18

ber daya manusia. Sehingga Indonesia


tidak hanya dapat meraup keuntungan
dengan adanya industri tembakau multinasional tetapi juga mengendalikan
kegiatan mereka yang berkaitan dengan
undang-undang dan peraturan pemerintah yang lain.
C. KESIMPULAN

Globalisasi yang dibawa oleh Barat


membuat industri tembakau multinasional yang terutama berasal dari Inggris
dan AS untuk melakukan ekspansi pasar
ke negara berkembang, seperti Indonesia. Mereka menguasai pasar tembakau
dalam negeri Indonesia dengan cara
melakukan akuisisi maupun menanamkan investasi (FDI) pada industri tembakau dalam negeri. Dalam usahanya
untuk menguasai pasar domestik dan
industri tembakau internasional, me
reka menggunakan dua kekuatan untuk
mencapai tujuannya, yakni Relational
power dan Structural power.

Relational power digunakan untuk


memengaruhi secara langsung pihak
yang ingin digunakan untuk mencapai
keuntungan. Contohnya dengan membeli saham industri tembakau dalam negeri seperti yang dilakukan oleh Philip
Morris International terhadap PT. HM.
Sampoerna. Structural power digunakan
melalui pemerintah negara asal industri
tembakau multinasional untuk membuat kebijakan-kebijakan internasional
yang mendukung perluasan pasar me
reka, contohnya aturan market liberalism yang ditetapkan oleh WTO sehingga
mereka mendapatkan keleluasaan untuk melakukan ekspansi pasar.
Negara-negara dunia ketiga se
perti Indonesia yang telah memiliki kebijakan tobacco control dalam negeri, pada
akhirnya tidak mampu secara maksimal
Journal of World Trade Studies

mengendalikan produksi dan distribusi


hasil produksi tembakau yang dilakukan oleh industri tembakau multinasional. Indonesia hanya bisa memastikan
bahwa pemasaran produk tembakau tepat sasaran dan tidak merusak generasi
muda.
DAFTAR PUSTAKA
Jurnal
Frieden, Jeffry A. dan David A.Lake.
1991. International Politics and
International Economics. Dalam:
Cronin, Patrick dkk. 2003. International Political Economy: StateMarket Relations in a Changing
Global Order. 2nded. (Ebook)
Boulder: Lynne Rienner.

Gilpin, Robert. 1987. The Nature of Political Economy. Dalam: Lake,David


A. and Jeffry A. Frieden. 2003.
International Political Economi:
Perspectives on Global Power
and Wealth. 4th ed. (Ebook) London: Routledge. Dipublikasikan
olehTaylor & Francis e-Library
Gilpin, Robert. 1987. The Issue of Dependency and Economic Development, dalam The Political Economy of International Relations.
Princeton: Princeton University
Press. Hal 274.

Holden, Chris dan Kelley Lee. 2009. Corporate Power and Social Policy:
The Political Economy of the International Tobacco Companies.
(Online) NIH Public Access. Diakses melalui http://www.publicaccess.nih.gov, pada tanggal 4 April
2013.
Krasner, Stephen D. 2003. State Power
and The Structure of InternaVolume V, Number 1, May 2015

tional Trade. Dalam: Lake,David


A. and Jeffry A. Frieden. 2003.
International Political Economy:
Perspectives on Global Power and
Wealth. 4th ed. (Ebook) London:
Routledge. Dipublikasikan oleh
Taylor & Francis e-Library

Tarzi, Shah. 2003. Third World Goverenment and Multinational Corporations: Dynamic of Hosts Bargaining Power. Dalam: Lake,David A.
and Jeffry A. Frieden. 2003.International Political Economi: Perspectives on Global Power and
Wealth. 4th ed. (Ebook) London:
Routledge. Dipublikasikan oleh
Taylor & Francis e-Library
Volgy, Thomas J dkk. 2004. Structural
versus Relational Strength: The
Cohesion of the G7 and the Development of the Post-Cold War
International System. (Online)
Fifth Annual Pan European International Relations Conference.
Diakses melalui www.u.arizona.
edu/~volgy/ecpr.doc, pada tanggal 5 April 2013.
Publikasi

Daeng, Salammudin. 2011. RPP Tembakau dan Ancaman Kebijakan


Pro Modal Asing. Diakses melalui
http://www.komunitaskretek.
or.id, pada tanggal 1 April 2013.
Fakih, Mansour. 2008. Runtuhnya Teori
Pembangunan dan Globalisasi.
Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Framework Convention Alliance. Diakses melalui http://www.fctc.org,


pada tanggal 3 April 2013.
Hadi, Syamsul, dkk. 2011. Kriminalisasi
Berujung Monopoli : Industri

19

Tembakau Indonesia di Tengah


Pusaran Kampanye Regulasi Anti
Rokok Internasional. Jakarta : Indonesia Berdikari.

Investor Daily. 2007. Produksi Rokok


Bentoel dan Sampoerna Masih
Aman. (Online) InvestorDaily.
Melalui(http://www.ipotindonesia.com/data_news_doc.
php?file=20070305Investor%20
DailyProduksi%20Rokok%20
B e n to e l % 2 0 d a n % 2 0 S a m p o erna%20Masih%20Aman.pdf ),
pada tanggal 6 Juni 2013.
Kinasih, Herjuno, dkk. 2012. Tembakau,
Negara dan Keserakahan Modal
Asing Indonesia. Jakarta : Indonesia Berdikari.

Catalouge in Publication Data.


Diakses melalui <http://www.
who.int/tobacco/framework/
WHO_FCTC_english.pdf>,
pada
tanggal 2 April 2013.

World Health Organization. 2008. WHO


Report on The Global Tobacco
Epidemic 2008: The MPOWER
Package. (Online) Bloomberg
Philantrophies. Diakses melalui
http://www.who.int/tobacco/
global_data/regional_databases/
en/index.html, pada tanggal 3
April 2013.

Lembaga Demografi FE UI. 2008. Ekonomi Tembakau Indonesia. (Online) International Union Against
Tuberculosis and Lung Disease.
Diakses melalui http://www.litbang.depkes.go.id/tobaccofree/
media/TheTobaccoSourceBook/
BukuTembakau/Ringkasan.Eks.
mar04.pdf, pada tanggal 5 April
2013.
Sasongko, Waskito.2012. Muslihat Kapitalis Global: Selingkuh Industri
Farmasi dan Perusahaan Rokok
AS. Era Pustaka Utama.

World Health Organization. 2008. Tobacco Industry Interfence with


Tobacco Control. (Online) WHO
Library Catalouge in Publication
Data. Diakses melalui <http://
www.who.int/tobacco/.../Tobacco%20Industry%20InterfenceFINAL.pdf>, pada tanggal 2 April
2013.
World Health Organization. 2003. WHO
Framework Convention on Tobacco Control. (Online) WHO Library
20

Journal of World Trade Studies

Kegagalan Ja-Zenchu dalam Mempertahankan Kebijakan


Proteksionisme Pertanian Jepang Menghadapi
Trans-Pacific Partnership (TPP)
Swastaji Agung Rahmadi

Abstrak
Sektor pertanian Jepang diwarnai oleh kebijakan proteksionisme yang diberikan
oleh pemerintah kepada kelompok petani. Produktivitas yang rendah serta kekuatan
politik dari kelompok kepentingan bernama JA-Zenchu menjadi salah satu penyebab
eksistensi kebijakan proteksionisme pertanian. Kemenangan partai LDP dalam pemilu
tahun 2012 pada mulanya disambut positif oleh masyarakat ekonomi Jepang agar
dapat merevitalisasi ekonomi nasional. Namun pada 15 Maret 2013, rezim LDP di
bawah PM Shinzo Abe menyatakan secara resmi partisipasi Jepang di dalam negosiasi
perdagangan bebas Trans Pacific Partnership yang mengagendakan liberalisasi dan
deregulasi seluruh sektor ekonomi, tidak terkecuali sektor pertanian. Keputusan ini
mengejutkan seluruh pemangku kepentingan terutama JA-Zenchu sebagai kelompok
kepentingan dari petani. Pertanyaan penelitian yang diajukan oleh artikel ada dua
antara lain (1) mengapa JA-Zenchu gagal memengaruhi pemerintah untuk menolak
partisipasi Jepang dalam TPP? serta (2) apa implikasi kegagalan JA-Zenchu dalam memengaruhi keputusan Jepang menolak TPP?. Artikel ini akan menggunakan konsep
gaiatsu in Japanese policy making oleh Aurelia George Mulgan dalam menganalisis
pertanyaan penelitian artikel ini.
Kata Kunci: JA-Zenchu, Trans Pacific Partnership, liberalisasi dan deregulasi pertanian, Gaiatsu.

A. LATAR BELAKANG
Sektor Pertanian Jepang merupakan
sektor ekonomi yang paling diproteksi
oleh negara. Upaya pemerintah Jepang
memroteksi sektor ini adalah dengan
menerapkan tarif tinggi pada komoditas
pertanian impor serta pemberian subsidi kepada produk petani lokal (Asahi
Shimbun, 2011). Preferensi kebijakan
proteksi pertanian Jepang ini sangat dipengaruhi oleh kekuatan politik suatu
kelompok kepentingan yang bernama
JA-Zenchu. JA-Zenchu (JA) adalah kope
rasi petani Jepang yang berdiri pada
Volume V, Number 1, May 2015

tahun 1952. Tujuan utamanya adalah


untuk menyuarakan kepentingan petani
melalui perumusan kebijakan pertanian
di ranah politik. JA merupakan salah
satu kelompok kepentingan berafiliasi
politik terbesar di Jepang dengan jumlah
anggota mencapai lebih dari 10 juta petani seluruh Jepang (JA-Zenchu, 2013).
Shinzo Abe dari Liberal Democrat
Party (LDP) terpilih sebagai Perdana
Menteri Jepang pada tahun 2012. Kemudian, PM Abe mengeluarkan kebijakan
stimulus ekonomi yang disebut dengan
Abenomics yang memiliki tiga paket kebijakan yaitu, stimulus fiskal, pengetatan

21

moneter dan reformasi struktural. Khusus reformasi struktural, pemerintah


menerapkan deregulasi di berbagai sektor ekonomi termasuk pertanian. Dere
gulasi ini ditempuh melalui keterlibatan
Jepang pada berbagai pakta perdagangan bebas baik bilateral, regional, maupun multilateral. Pada tanggal 15 Maret
2013, Jepang resmi menjadi anggota perundingan perdagangan bebas Trans Pacific Partnership (TPP) (The Economist,
2013). Dalam perspektif politik, TPP
adalah justifikasi PM Abe untuk mene
rapkan kebijakan reformasi strukturalnya. Keputusan ini mengejutkan kelompok petani yang menganggap partisipasi
Jepang dalam TPP mengancam pertanian lokal (Mulgan, 2003).
Konsekuensi dari partisipasi Jepang
dalam TPP adalah menaati norma-norma perdagangan yang berlaku. Padahal,
salah satu dari norma perdagangan yang
diatur yakni tentang liberalisasi sektor
pertanian. Keputusan resmi partisipasi
Jepang dalam perundingan TPP mengindikasikan bahwa kepentingan kelompok
petani dikorbankan demi merealisasi
stimulus ekonomi. Maka dari itu, artikel
ini akan menganalisis penyebab kegagal
an kelompok petani (JA-Zenchu) untuk
mempertahankan kebijakan proteksi
pertanian menjelang keputusan resmi
asesi Jepang dalam TPP serta implikasi
TPP bagi kelompok petani.
B. KONSEP GAIATSU (FOREIGN
PRESSURE IN JAPANESE
AGRICULTURAL POLICY MAKING)

Proses perumusan kebijakan luar


negeri Jepang dipengaruhi oleh bebe
rapa faktor, yakni baik yang berasal dari
aktor domestik di dalam subsistem politik Jepang sendiri maupun berasal dari
dorongan atau tekanan eksternal ne
gara lain yang menghendaki kepenting
22

an strategisnya berhasil memengaruhi


pemerintah Jepang. Sistem politik Jepang
adalah wadah kontestasi politik antara
aktor domestik dengan pihak eksternal
dalam setiap proses perumusan kebijakan negara. Kontestasi politik ini akan
memunculkan dua kemungkinan. Pertama, terdapat pihak yang menang dalam
mewujudkan kepentingannya. Kedua,
terdapat pula pihak yang gagal meme
ngaruhi proses pertimbangan politik
pemerintah beserta konsekuensi yang
akan diterimanya (Putnam, 1998).
Proses pembuatan kebijakan pertanian Jepang menghadapi kondisi yang
sulit karena harus menghadapi tekanan
eksternal (gaiatsu) dan tekanan internal (naiatsu). Gaiatsu menjadi fitur khas
dalam pola politik luar negeri Jepang
yang selalu diiringi oleh kepentingan
asing untuk meminta Jepang mengubah
kebijakannya. Tekanan eksternal ke Jepang berasal dari sejumlah faktor, antara
lain aliansi pertahanan Amerika Serikat
dengan Jepang dan rumitnya interdepenensi Jepang dengan ekonomi global.
Gaiatsu merupakan tantangan terbesar
bagi rezim proteksionis pertanian Jepang. Dalam kasus ini, pemerintah Jepang cenderung defensif dalam memperjuangkan kepentingan petaninya di
setiap perundingan TPP. Tanpa adanya
tekanan eksternal, liberalisasi pertanian
sulit terjadi di Jepang, bahkan dapat terealisasi dalam jangka waktu yang sangat lama (Mulgan, 2003).

Dengan adanya pengaruh dari gaiatsu, pemerintah Jepang justru dapat


mengimplementasi agenda reformasi
pertanian yang selama ini kurang populis bagi kelompok petani. Liberalisasi
pertanian melalui TPP dapat mempercepat proses penyesuaian kebijakan
pertanian domestik. Gaiatsu dapat
berkompromi dengan aktor domestik
Journal of World Trade Studies

(naiatsu) sebagai pihak yang terlibat secara langsung di dalam proses pembuat
an kebijakan pertanian Jepang. Selain
itu, Gaiatsu juga sanggup memanipulasi
kepentingan konstituen domestik supaya tetap sejalan dengan kepentingannya.
Gaiatsu ikut serta memperjaungkan kepentingan pihak yang menjadi korban
pada proteksi pertanian, seperti serikat
industri dan kelompok konsumen. Hal
ini dilakukan supaya terbentuk koalisi
politik antara gaiatsu dan naiatsu untuk
melawan kekuatan proteksionisme pertanian (Mulgan, 2003).
C. JA-ZENCHU DAN POLITIK
AGRIKULTUR JEPANG

Salah satu aktor dominan dalam


sistem pertanian Jepang adalah JA-Zenchu. JA-Zenchu atau biasa disebut de
ngan JA adalah koperasi pertanian yang
ada sejak era Meiji. Pada era Meiji, kelompok ini dalam Bahasa Jepang disebut juga dengan nokyo. JA-Zenchu (Central Union of Agricultural Cooperatives)
adalah sebuah koperasi pertanian Jepang yang didirikan di Tokyo pada 1952.
Tujuan dasar dari JA-Zenchu adalah
berkontribusi pada perumusan kebijakan pertanian pemerintah dan membantu peningkatan kesejahteraan petani. Organisasi ini memainkan berbagai
fungsi antara lain pemasaran komoditas
pertanian hingga membantu preferensi
kebijakan pertanian. Jumlah anggota JAZenchu adalah lebih dari 10 juta orang.
Hal ini membuat JA-Zenchu menjadi kelompok kepentingan terbesar di Jepang.
JA juga memiliki struktur koordinasi organisasi yang disiplin (JA-Zenchu, 2013).
Dalam kacamata politik, JA berfungsi sebagai voter machine bagi politisi
yang memobilisasi petani Jepang untuk
terus mendukung partai politik konservatif yakni Liberal Democratic Party
Volume V, Number 1, May 2015

(LDP). Walaupun fokus pergerakan nokyo adalah di sektor pertanian, namun


unit usahanya ada di sebagian besar
sektor ekonomi. Aset kekayaan JA meliputi unit bisnis asuransi dan finansial
(Bank Norinchukin). Bank Norinchukin
berkontribusi besar dalam pembangun
an ekonomi Jepang terutama wilayah
pedesaan yang berbasis pertanian. Pada
masa kini, Bank Norinchukin merupakan bank kreditor yang rutin membeli
surat utang pemerintah (bond buying)
sebagai salah satu sumber fiskal bagi
APBN Jepang. Peran aktif JA beserta unit
bisnisnya tersebut meningkatkan posisi
tawarnya di mata pemerintah Jepang,
sehingga pemerintah sangat memerhatikan kepentingan JA dengan menawarkan preferensi kebijakan yang meng
untungkan. JA merupakan hambatan
politik terbesar di dalam liberalisasi
sektor pertanian. Meskipun sektor pertanian hanya menyumbang satu persen
PDB Jepang, namun relasi politik antara
JA dengan LDP menjadikannya sebagai
kelompok kepentingan yang berpengaruh di Jepang (Nochubank, 2013).
Kebijakan pertanian Jepang dibuat
melalui proses politik yang panjang.
Proses tersebut melalui konsensus di
antara kelompok kepentingan, lembaga birokrasi (MAFF) dan partai politik
(pemerintah) melalui diet (parlemen).
Hal tersebut juga dipengaruhi oleh pertimbangan apakah suatu kebijakan akan
berpengaruh besar pada elektabilitas
partai politik. Relasi ketiga entitas politik tersebut digambarkan sebagai iron
triangle yang memiliki kepentingan
dan hubungan timbal balik. Pembahasan mengenai politik domestik Jepang
sangat erat kaitannya dengan interaksi
yang terjalin antara lembaga birokrasi
(kementerian), politisi di diet, dan kelompok lobi pertanian (JA-Zenchu).
Hubungan interaksi politik antara tiga

23

entitas politik tersebut disebut dengan


iron triangle. Konsep tersebut menjelaskan bahwa ketiga elit tersebut memiliki
perspektif dan kepentingan yang berbeda-beda dan diwakili melalui proses
pembuatan kebijakan (Colignon, 2001).
JA mendorong perwakilan politiknya di diet untuk tetap memperta
hankan kebijakan proteksi pada lima
komoditas pertanian antara lain, beras,
gandum, daging babi dan sapi, gula serta
produk olahan susu. Walaupun JA menolak liberalisasi perdagangan TPP, namun
timbul perbedaan pendapat dari petani
anggotanya. Hal ini disebabkan oleh
kekhawatiran petani akan tiga masalah
utama kondisi pertanian Jepang antara
lain,
1) banyaknya petani yang memasuki
usia tidak produktif (aging farmer),

2) urbanisasi yang mendorong angkat


an tenaga kerja produktif di pedesaan beralih profesi dari sektor pertanian ke sektor industri dan jasa di
perkotaan,
3) perubahan gaya hidup masyarakat
Jepang yang mendorong diversif
ikasi kebutuhan pangan.

Fakta lain membuktikan bahwa ha


nya tujuh dari 47 kantor cabang prefektural JA yang menolak keputusan partisipasi dalam TPP. Sedikitnya penolakan
TPP tersebut mengindikasikan per
ubahan paradigma petani Jepang yang
kini lebih memilih liberalisasi dibandingkan ketergantungan mereka dengan
subsidi pemerintah. Petani Jepang saat
ini menghendaki reformasi pertanian
agar lebih fokus ke produk pangan bernilai tambah (Bloomberg, 2013).

24

D. TUNTUTAN INTERNASIONAL
DALAM LIBERALISASI
PERTANIAN JEPANG
Tekanan eskternal (gaiatsu) menjadi tantangan terbesar bagi kebijakan
proteksi pertanian Jepang. Tekanan
eksternal terbesar bagi rezim perdagangan Jepang berasal dari AS. Tekanan
eksternal tersebut disalurkan melalui
proses negosiasi baik bilateral maupun
multilateral.
1. Pengaruh Amerika Serikat

Partisipasi Jepang dalam TPP pen


ting bagi AS. Dengan partisipasi Jepang,
sumbangan produk domestik bruto
(PDB) negara-negara TPP mencapai
hampir 40 persen PDB global, serta 33
persen dari volume perdagangan global.
Jepang adalah mitra dagang terbesar
ke empat bagi AS setelah Uni Eropa,
Kanada dan Meksiko. Kepentingan AS
mengundang partisipasi Jepang adalah
akses pasar bagi produk pertanian AS
serta penghapusan hambatan tarif maupun nontarif seperti izin impor, subsidi,
kuota, regulasi. Pada tahun 2013, nilai
ekspor produk pertanian AS ke negara
TPP berjumlah 58 miliar dolar. Dua puluh lima persen dari penghasilan petani
lokal AS diperoleh melalui ekspor. Kelompok kepentingan di AS yang mendukung asesi Jepang dalam TPP antara
lain, The National Association of Manufacturers, The U.S. Chamber of Commerce,
The Emergency Committee for American
Trade, US-Japan Business Council, The
American Farm Bureau Federation, The
Business Roundtable dan The Coalition
of Service Industries. Mereka meminta
pemerintah AS menjadikan TPP sebagai
perjanjian WTO-plus yang meliputi
perdagangan bebas segala sektor ekonomi (USTR, 2013).
Amerika Serikat membutuhkan JeJournal of World Trade Studies

pang sebagai aktor strategis untuk menjembatani kepentingannya yang lebih


luas di Asia-Pasifik (American Pivot to
Asia). Bagi pemerintah Jepang, tekanan
eksternal ini bersifat dilematis karena
di satu sisi, pemerintah tidak ingin kehilangan dukungan politik dari kelompok pertanian. Di sisi lain, pemerintah
Jepang ingin membawa pengaruh asing
ke dalam politik domestik sebagai katalis merealisasikan reformasi pertanian.
Perbedaan kepentingan tersebut
berhasil mencapai kesepakatan yang
memuaskan kepentingan kedua pihak
yaitu,

a. Kedua negara memiliki common interest untuk meningkatkan perdagangan kedua negara dalam ikatan
perdagangan bebas TPP,
b. AS dan Jepang menyepakati bahwa
lima komoditas tersebut adalah
sektor sensitif bagi Jepang dan tetap
terus menjadi obyek negosiasi di
masa depan,
c.

Tuntutan AS kepada Jepang untuk


mereformasi sektor pertanian di
kabulkan oleh pemerintah Jepang
sebagai upaya resiprokalitas dari
kelonggaran AS yang menerima
eksklusi lima komoditas pertanian
Jepang.

Posisi tawar AS di perundingan


TPP sangat besar. Besarnya posisi tawar
tersebut disebabkan oleh fakta bahwa
ekonomi AS adalah yang terbesar di dunia sehingga AS lebih dominan dalam
menentukan arah perundingan TPP.
Amerika Serikat juga melobi negaranegara eksportir pertanian utama di TPP
seperti Selandia Baru, Australia, Meksiko untuk sama-sama menekan Jepang.
AS memanfaatkan situasi destabilitas
geopolitik Asia Timur akibat agresivitas
Volume V, Number 1, May 2015

Tiongkok dengan menawarkan jaminan


politik dan keamanan kepada Jepang.
Sebagai gantinya, AS meminta Jepang
untuk menaati kesepakatan TPP akan
liberalisasi pertanian. Fenomena politik
ini disebut dengan assymetrical neoliberal FTA model (Dent, 2007).
2. Norma Perdagangan dalam TPP

Pada 8 November 2006, Brunei Darussalam, Chile, Singapura dan Selandia


Baru membentuk suatu pakta perdagangan bebas yang disebut dengan Pacific
Four (P4). Pacific Four memiliki tujuan
untuk menurunkan semua tarif perdagangan di antara negara anggota efektif sejak 1 Januari 2015. Anggota P4 ini
memiliki ambisi untuk mengundang
partisipasi negara ekonomi besar di Asia
Pasifik, seperti AS, Rusia, Tiongkok, Jepang, dan Indonesia yang dikemukakan
pada KTT APEC tahun 2006 di HanoiVietnam. Pada tahun 2008, AS, Vietnam,
Peru dan Australia menyatakan diri
keterlibatannya pada perluasan anggota pakta perdagangan bebas P4, yang
disebut juga dengan istilah TPP. TPP
lahir sebagai pakta perdagangan bebas
multilateral yang keanggotaannya meliputi negara-negara Asia Pasifik. Negara
anggota TPP yang berjumlah 12 memiliki kombinasi jumlah populasi sebagai
pasar konsumen sebesar 793 juta jiwa,
dengan jumlah produk domestik bruto
sebesar 28,1 triliun dolar AS atau setara dengan 39 persen PDB global (Krist,
p.5).

Dengan sistem keanggotaan yang


terbuka, TPP menjadi satu-satunya regionalisme yang paling cepat berkembang. TPP memasukkan klausa bahwa
negara lain dapat bergabung sewaktuwaktu di masa depan dengan tujuan
agar TPP dapat mempercepat integrasi
ekonomi regional (Fergusson, 2013).
Terdapat empat hal yang membedakan
25

TPP dengan perjanjian perdagangan


bebas lainnya di kawasan ini. Pertama,
Amerika Serikat memimpin negosiasi
dari blok perdagangan ini. Kedua, keanggotaan TPP melingkupi kedua sisi dari
Pasifik. Ketiga, TPP dapat menjadi langkah awal dalam merealisasikan tujuan
dari Deklarasi Bogor untuk membentuk
sebuah Free Trade Area in Asia and the
Pacific (FTAAP). Keempat, ketika Jepang
bergabung dengan negosiasi TPP pada
Maret 2013, pentingnya TPP menjadi
semakin meningkat, dan menarik perhatian negara-negara di kawasan Asia-Pasifik. Empat hal tersebut menjadi salah
satu pertimbangan penting yang membuat negara-negara anggota TPP memutuskan untuk bergabung.

Komponen negosiasi dalam TPP


berisikan hal-hal di luar isu tradisional
yang belum secara ketat diatur dalam
WTO, seperti perdagangan jasa, isu buruh, isu lingkungan, serta hak kekaya
an intelektual (TRIPs), rules of origins
(RoO), supply chain management, dan
kebijakan kompetisi, aturan investasi
(TRIMs), pengadaan pemerintah, koherensi peraturan, serta usaha kecil dan
menengah, hingga mekanisme investorstate dispute settlement. Regulasi tersebut diwujudkan ke dalam 29 bab yang
kini tengah dinegosiasikan oleh para
anggota TPP. TPP menerapkan prinsip
single undertaking measures ketika suatu
perjanjian akan ditandatangani apabila
semua hal telah mencapai kesepakatan
(Cheong, 2013).
Walaupun GATT telah sukses untuk menurunkan hambatan tarif pada
perdagangan barang sejak 1948, sektor
pertanian selalu menjadi sektor yang
mendapatkan perlakuan khusus di setiap perundingan yang berlangsung di
GATT. Namun, perundingan liberalisasi
sektor pertanian tidak pernah berkelan-

26

jutan hingga Putaran Uruguay sejak


1986 s.d. 1993. Kesepakatan Putaran
Uruguay terkait aturan pertanian (Agreement on Agriculture) merupakan upaya
awal untuk meningkatkan akses pasar
dan berusaha untuk menghapus sistem
subsidi pertanian yang masih diterapkan oleh negara-negara. Namun, TPP
justru menekankan pada akses pasar
dan liberalisasi sektor pertanian (Elms,
pp.106-109). Jepang memulai negosiasi
TPP dari posisi yang lemah sehingga
harus menerima aturan-aturan yang
telah disepakati oleh 10 negara anggota
TPP lainnya. Jepang tidak dapat melihat
laporan rinci tentang hasil perundingan
TPP sebelumnya. Norma-norma dalam
TPP ini bersifat legally binding sehingga
kesepakatan TPP wajib diratifikasi oleh
negara-negara anggota ke dalam sistem
hukum domestik (Japan Times, 2013).
E. DUKUNGAN KEIDANREN JEPANG
PADA TPP

Terdapat kelompok kepentingan


domestik Jepang yang mendukung TPP
yaitu Keidanren. Keidanren adalah serikat bisnis dan industri Jepang yang memandang TPP sebagai peluang besar
atas akses pasar di negara-negara yang
saat ini masih menerapkan tarif tinggi
bagi produk ekspor Jepang. Dukungan
keidanren terhadap asesi Jepang dalam
TPP ialah sebagai berikut,

a. Pengurangan tarif pada semua item


perdagangan dapat meningkatkan daya saing ekspor Jepang serta
mencegah hambatan perdagangan
yang dilakukan oleh negara mitra
dagang sebagai pasar bagi industri
Jepang,
b. Pemerintah perlu melakukan reformasi struktural terutama sektor
pertanian Jepang agar lebih komJournal of World Trade Studies

petitif. Produktivitas pertanian Jepang saat ini hanya bernilai depalan


triliun yen. Dengan demikian, reformasi pertanian adalah solusinya.
Keidanren siap membantu pemerintah dalam meningkatkan produktiv
itas dan memperbaiki manajemen
sektor pertanian Jepang.

Dukungan keidanren menjadi faktor


penguat motif pemerintah untuk bergabung dalam TPP. Sebab, kepentingan
keidanren ini selaras dengan motif reformasi struktural pemerintah. Sehingga,
PM Abe memiliki justifikasi yang cukup
kuat untuk menyatakan resmi partisipasi Jepang ke dalam TPP. Keidanren juga
telah berhasil meyakinkan JA-Zenchu
pihaknya siap membantu petani lokal
untuk meningkatkan daya saing produk
pertanian lokal, apabila TPP secara legal
diratifikasi oleh diet dan efektif berlaku
di Jepang (Keidanren, 2011).
F. Dinamika Politik Agrikultur
dalam Pemerintah Jepang
Setiap lembaga pemerintah di Jepang mengejar kepentingan mereka
sendiri dalam menyikapi TPP. Absennya sistem koordinasi terpusat antarbirokrasi mengindikasikan bahwa pemerintah sulit mempertimbangkan posisi
yang sama (win-set solution) pada perundingan TPP. Jepang membutuhkan
otoritas yang berkuasa penuh sebagai
wakil Jepang dalam negosasi perdagangan internasional, seperti United States
Trade Representatives yang dimiliki oleh
Amerika Serikat. MAFF (Kementerian
Pertanian) menginginkan tetap adanya
proteksi pada lima komoditas pertanian,
sedangkan MOF (Kementerian Keuang
an) menginginkan reformasi stuktural
pertanian dengan menghapus subsidi
pertanian yang sangat membebani ruVolume V, Number 1, May 2015

ang fiskal. Di sisi lain, METI yang dekat


keidanren mengharapkan liberalisasi
penuh pada setiap item perdagangan di
dalam TPP (Mulgan, 2011).

Bedasarkan data dari MAFF, TPP


akan mengurangi produktivitas pertanian Jepang sebesar 4,1 triliun yen. Menurut Menteri Pertanian Jepang, Yoshimasa
Hayashi, reformasi struktural akan melemahkan pengaruh JA. Rencanannya,
peran JA akan diganti oleh organisasi
bisnis pertanian yang polanya mirip se
perti keidanren. MAFF mempertanyakan
peran JA yang pada awalnya ingin meningkatkan penghasilan petani, namun
tetap menolak liberalisasi. MAFF ingin
JA harus melakukan reformasi stuktural
internal. MAFF di bawah kabinet Shinzo
Abe mulai melunak dengan agenda libe
ralisasi pertanian (Japan Times, 2012).

METI
(Kementerian
Ekonomi,
Perdagangan dan Industri) menyatakan
bahwa industri otomotif Jepang akan
menghemat pengeluaran sebesar 137
miliar yen akibat tingginya tarif impor pada sembilan negara yang terlibat dalam negosiasi TPP. Jumlah pembayaran tarif tersebut mewakili sekitar
10 persen dari laba operasi gabungan
dari mobil Jepang. Dampak dari TPP
pada industri Jepang berdasarkan
proyeksi oleh METI dijelaskan pada pertemuan yang diselenggarakan oleh DPJ
pada 4 November 2013. Jika Jepang bergabung dengan TPP, kinerja ekspor industri otomotif akan meningkat. Namun,
METI mewaspadai kebijakan proteksionisme otomotif yang masih diterapkan oleh Malaysia dan AS. Amerika Serikat membatasi impor produk otomotif
asing, termasuk asal Jepang. Sedangkan,
Malaysia menerapkan kebijakan spesialisasi penggunaan mobil nasional dan
membatasi investasi asing (Asahi Shimbun, 2011).
27

Bagi MOFA (Kementerian Luar Ne


geri Jepang), Japan-Australia Economic
Partnership Agreement (JAEPA) lebih
menjadi prioritas kebijakan ekonomi
internasional MOFA dibandingkan de
ngan TPP. MOFA juga mempertimbangkan asumsi JA yang menyatakan bahwa Australia lebih mudah menerima
kelonggaran tingkatan liberalisasi sektor pertanian di JAEPA dibandingkan AS
dalam TPP. Dalam kerangka JAEPA ini,
Australia tidak memaksa Jepang untuk
mengeliminasi total tarif komoditas pertanian hingga. Australia menerima opsi
pengurangan tarif secara berkala hingga
20 tahun pasca-efektifnya JAEPA. Australia juga menerima permintaan Jepang
untuk mengurangi tarif otomotif asal Jepang, dan mengajak Jepang untuk menginvestasikan industri otomotif di Australia. Kesepakatan JAEPA ini dipandang
oleh MOFA lebih realistis dan menguntungkan kedua belah pihak. MOFA juga
mengapresiasi langkah akomodatif dari
PM Australia Tony Abott dalam berkompromi merundingkan JAEPA, berbeda
dengan apa yang Amerika Serikat lakukan.
MOFA berpendapat bahwa jika Jepang mampu mengamankan penge
cualian tarif pertanian dalam perjanjian
perdagangan bebas dengan Australia
adalah mungkin bagi Jepang untuk mempertahankan pengecualian yang sama di
dalam TPP. MOFA menyayangkan TPP
tidak disertai oleh negara mitra dagang
terbesar Jepang, seperti Tiongkok, Korea Selatan, Thailand, Indonesia dan
Filipina. Sedangkan, negara Asia anggota TPP antara lain, Singapura, Malaysia, Vietnam dan Brunei memiliki PDB
yang sangat kecil dan Jepang mengalami
defisit perdagangan dengan mereka.
Negara tersebut juga bukan basis pasar
ekspor terbesar Jepang (Nikkei Business, 2011). Hal ini menyiratkan bahwa
28

MOFA kurang memprioritaskan perundingan TPP sebagai agenda utama kebijakan luar negeri Jepang.

Hal yang dapat dipetik adalah bahwa setiap lembaga birokrasi memiliki
kepentingan yang berbeda-beda dalam
perundingan TPP. Dalam perundingan
TPP, terdapat empat kementerian yang
paling memengaruhi arah kebijakan
pemerintah dalam menanggapi TPP, antara lain METI, MAFF, MOF, MOFA. METI
yang mewakili kepentingan industri
sangat mendukung TPP sebagai upaya
peningkatan daya saing industri Jepang
di pasar regional. MAFF yang mewakili
kelompok petani pada awalnya menentang keras partisipasi Jepang dalam TPP,
sebab keterwakilan elit JA di berbagai jabatan strategis di MAFF, sehingga MAFF
terus memperjuangkan kepentingan
petani. Di MOF, lembaga ini sangat mendukung TPP sebagai awal mula reformasi struktural sektor pertanian yang saat
ini masih membebani APBN Jepang. Reformasi struktural ini diperkirakan oleh
MOF akan menghapus sistem gentan,
food control price di mana negara harus menanggung anggaran yang sangat
besar bagi subsidi petani lokal. MOFA
lebih memprioritaskan perdagangan bebas Jepang secara bilateral ketimbang
multilateral seperti TPP, sebagai contoh
Japan-Australia Economic Partnership
Agreement (JAEPA).
G. ANALISIS PROSES
PERTIMBANGAN KEPUTUSAN
TPP OLEH JEPANG.

Inisiator keinginan partisipasi Jepang di dalam TPP pertama kali lahir


dari pernyataan PM Yoshihiko Noda.
Alasan PM Noda untuk mengikutsertakan Jepang dalam TPP adalah bahwa
Jepang merupakan negara yang sangat
bergantung pada perdagangan internaJournal of World Trade Studies

sional. Perdagangan internasional bersifat vital dan berpengaruh dalam pola


kebijakan luar negeri Jepang. PM Noda
yakin bahwa semakin berkurangnya
hambatan perdagangan internasional,
maka akan berdampak pada peningkat
an pertumbuhan ekonomi Jepang. Motif
lainnya adalah Jepang ingin menguatkan
hubungan aliansi Jepang-AS di tengah
masalah regional persengketaan Pulau
Senkaku/Diaoyu antara Jepang dengan Tiongkok. Pada era kepemimpinan
Noda, Jepang memulai tahap konsultasi
perdagangan bebas TPP dengan negara
anggota TPP. Keputusan politik Jepang
untuk bergabung dalam TPP menjadi
dilema politis bagi Noda dan partai DPJ.
Penyebabnya adalah di satu sisi, Noda
ingin mengeluarkan Jepang dari resesi
ekonomi melalui pakta perdagangan
bebas. Pada saat yang sama, partai oposisi yakni LDP mengkritik keras rencana
kebijakan partisipasi Jepang dalam TPP
yang menyertakan semua lini perdagangan. LDP mendesak Noda untuk tetap
melindungi tiga sektor dari liberalisasi,
antara lain asuransi, sektor pertanian,
dan industri otomotif (Asahi Shimbun,
2011).
Kelompok petani tidak memiliki pi
lihan lain, karena baik Japan Restoration
Party dan Your Party mendukung realisasi TPP. DPJ tidak lagi memiliki kredibilitas dalam mengelola isu TPP ini, akibat
perpecahan internal partainya. Sektor
internal DPJ di bawah kepemimpinan
Noda mengalami segmentasi antara faksi yang pro-TPP dengan faksi yang kontra-TPP. Di pihak lain, partai politik yang
menolak TPP, seperti Peoples Life Party,
Japan Communist Party, Social Democratic Party dan Green Wind Party semuanya
adalah partai kecil secara elektoral. Perpecahan internal di DPJ tersebut berdampak pada mundurnya enam anggota
diet dari DPJ. Akibatnya, komposisi kursi
Volume V, Number 1, May 2015

partai pemerintahan yang dipimpin


oleh DPJ menjadi tidak seimbang ketika
partai oposisi menduduki perwakilan
mayoritas. Hal ini menjadi kesempatan
partai oposisi (LDP) untuk menyatakan
mosi tidak percaya pada kabinet Yoshihiko Noda. Akhirnya, langkah Noda untuk mewujudkan keanggotaan Jepang
di dalam perdagangan bebas TPP harus
berhenti seiring dengan bubarnya kabinet Noda pada 26 Desember 2012 (Mulgan, 2013).

Shinzo Abe terpilih menjadi Perdana Menteri Jepang menggantikan


Yoshihiko Noda pada Desember 2012.
Terpilihnya Abe menimbulkan reaksi
positif dari rakyat dan komunitas bisnis yang mengharapkan Abe dapat menyelamatkan ekonomi nasional dari
resesi berkepanjangan. Abe memiliki
rencana restrukturalisasi ekonomi Jepang dengan mengeluarkan Abenomics
yang memiliki tiga strategi antara lain,
paket stimulus fiskal, pengetatan mone
ter, dan reformasi struktural. Paket
stimulus fiskal dan rencana pengetatan
moneter telah berjalan, namun strategi
ketiga yakni reformasi struktural masih menghadapi tantangan. Reformasi
struktural Abenomic menginginkan ada
nya pertumbuhan ekonomi dengan liberalisasi sektor ekonomi yang selama
ini mendapatkan proteksi, seperti sektor pertanian. Liberalisasi dan reformasi struktural pertanian diraih dengan
partisipasi Jepang dalam pakta perdagangan bebas TPP. Selain dari peluang
ekonomi dari perdagangan bebas TPP,
Abe juga berharap bahwa bergabungnya
Jepang di dalam TPP akan memberikan
faktor penguat motif politik pemerintah untuk memulai program reformasi
struktural (Robles, 2013).
Keputusan pemerintahan Abe untuk
bergabung dalam negosiasi TPP adalah

29

strategi politik untuk melaksanakan


agenda reformasi struktural yang masih
sensitif bagi masyarakat Jepang. Reformasi struktural ini adalah pilar ketiga
dari Abenomics. Abe telah melaksanakan
dua strategi Abenomics antara lain, kebijakan fiskal dan kebijakan moneter.
Kebijakan moneter Abe dibuktikan oleh
keputusan bank sentral Jepang yang secara agresif mengeluarkan paket ekonomi untuk memerangi deflasi. Peme
rintahan Abe juga telah mengeluarkan
paket stimulus fiskal untuk membantu
industri Jepang dalam meningkatkan
produktivitasnya. Strategi ketiga Abe
nomics yakni reformasi struktural tetap
menjadi prioritas Abe. Reformasi struktural ekonomi yang paling kontroversial
adalah reformasi di sektor pertanian.
Sektor pertanian Jepang menikmati
berbagai subsidi, pengaturan harga dan
preferensi kebijakan dari pemerintah
(Gobel, Jakarta Post 2014).

Pihak yang menentang masuknya


Jepang dalam TPP adalah LDP. Karena,
kemenangan elektoral LDP dipengaruhi
banyak oleh dukungan kelompok petani
yang anti-TPP. Namun, mengapa PM Abe
secara mengejutkan menyatakan secara
resmi partisipasi Jepang dalam TPP pada
15 maret 2013? Pada awalnya, jumlah
suara di Majelis Tinggi Diet yang menolak TPP adalah sebesar 60 persen. Namun, setelah PM Abe menyelenggarakan
rapat konsolidasi internal LDP terkait
TPP, faksi tersebut mengubah padangan
mereka terhadap TPP. LDP akan terus
berjuang untuk melindungi kepentingan
petani sebagai basis utama pendukungnya, dan juga mengecualikan lima kate
gori komoditas pertanian dari perun
dingan TPP, antara lain beras, gandum,
daging sapi dan babi, gula serta produk
olahan susu (Mulgan, 2013). Shinzo Abe
dan faksi LDP yang pro-TPP menguatkan
aliansi politiknya dengan partai koalisi,
30

yakni New Komeito untuk mendukung


pemerintah dalam mejajaki keputusan
partisipasi Jepang dalam TPP. Hasilnya
adalah New Kemeito mendukung penuh
langkah pemerintah bergabung dalam
TPP. Menurut New Kemeito, Shinzo Abe
memiliki rekam jejak yang baik pada
pengelolaan ekonomi nasional (Hanson,
The Diplomat 2013).

Partai DPJ menyetujui langkah kabinet Shinzo Abe untuk melanjutkan perundingan TPP, namun dengan syarat
sektor pertanian tetap dilindungi dari
liberalisasi. Pemerintahan Abe berharap
TPP dapat menjadi instrumen revitalisasi ekonomi Jepang menjadi lebih terbuka, kompetitif dan terintegrasi dengan
ekonomi global. TPP juga dapat mengikis pengaruh kekuatan proteksionis di
politik domestik, terutama kelompok
petani. Setelah berjalannya perdebatan
internal di dalam LDP, pada pertengahan Maret 2013, anggota diet dari LDP
secara resmi mendukung keputusan Abe
untuk bergabung dalam TPP. Dukungan
tersebut berbentuk resolusi diet. Reso
lusi diet ini mempertimbangkan aksi
penolakan JA, dengan mengabulkan permintaan JA untuk tetap menjadikan lima
kategori produk pangan tersebut seba
gai komoditas yang wajib dilindungi
pemerintah dalam negosiasi TPP (Solis,
Brookings 2013).
Resolusi Diet ini dibentuk oleh
komite diet yang anggotanya berasal
dari berbagai pemangku kepentingan
mulai dari serikat bisnis, kelompok
petani, jajaran birokrasi, dan partai politik koalisi pemerintah Abe. Resoulusi ini
bertujuan untuk membentuk konsensus
terkait rencana kebijakan pemerintah
untuk bergabung dalam TPP. Resoulsi
Diet tersebut berisi antara lain,
Pemerintah diperbolehkan untuk
melanjutkan perundingan TPP dengan
Journal of World Trade Studies

tetap mempertahankan isu sensitif


yakni pantangan liberalisasi lima komoditas pertanian (beras, gandum, daging
sapi dan babi, produk olahan susu serta
gula). Keputusan ini sesuai dengan permintaan JA dan MAFF yang menginginkan eksklusi lima komoditas pertanian
dari liberalisasi TPP. Apabila pemerintah merasa tidak mampu eksklusi ini,
pemerintah harus segera keluar dari perundingan TPP.
Sektor pertanian perlu direformasi agar dapat bersaing di pasar global,
terutama menghadapi realisasi TPP. Reformasi struktural pertanian berwujud
pada upaya restrukturisasi JA-Zenchu.
Resolusi diet ini selaras dengan rencana
implementasi pilar ketiga abenomic untuk meningkatkan produktivitas sektor
pertanian.
Pemerintah mengizinkan perusahaan nonpertanian dalam kegiatan
bisnis pertanian yang selama ini hanya
diperbolehkan bagi kelompok petani
saja. Hal ini sesuai dengan kepentingan
keindanren untuk meningkatkan nilai
tambah sektor pertanian supaya lebih
kompetitif di persaingan global.

Kabinet Abe diminta untuk merundingkan TPP secara bilateral daripada multilateral, agar kepentingan Jepang
lebih mudah terakomodasi. Amanah diet
ini juga dapat menanggulangi dominasi kepentingan eksternal dalam rezim
perdagangan Jepang (Nippon Sangi-in).
Liberalisasi perdagangan melalui
TPP adalah strategi terbaik bagi peme
rintahan Abe untuk membawa agenda
reformasi struktural abenomics de
ngan menyalahkan pengaruh asing
yang membuat kita untuk melakukannya. Itu adalah taktik pemerintah Jepang untuk mengatasi resistensi domestik (JA-Zenchu) dalam melancarkan
program reformasi pertanian. KeberVolume V, Number 1, May 2015

hasilan pemerintahan Abe dalam merealisasikan perdagangan bebas JepangAustralia yang membatasi liberalisasi
beras, gandum, dan produk olahan susu
menjadi pertimbangan untuk mendorong pembatasan serupa di perundingan
TPP. Baik JA-Zenchu maupun keidanren
merupakan kelompok kepentingan yang
memiliki hubungan dekat dengan partai
politik (LDP). Kedua kelompok tersebut
adalah basis massa elektoral LDP. Langkah politis Abe ini disepakati dalam sebuah resolusi diet. Resolusi Diet tersebut adalah keputusan yang paling solutif
dan disepakati oleh berbagai pemangku
kepentingan. Hal yang dapat digaris
bawahi adalah bahwa pemerintahan
Shinzo Abe berhasil melancarkan reformasi struktural pertanian tanpa harus
khawatir merugikan salah satu kepentingan konstituen domestiknya.
H. IMPLIKASI TPP PADA JA-ZENCHU

Pada bab ini, artikel akan menjelaskan mengenai implikasi kegagalan JAZenchu dalam memenangkan kontestasi
politik di dalam proses pertimbangan
keputusan, akankah pemerintah Jepang
menerima atau menolak opsi bergabung
dalam perundingan trans-pacific partnership. Kegagalan ini menyebabkan
pemerintah Jepang pada akhirnya menyetujui untuk bergabung dalam negosiasi TPP pada 15 Maret 2013 lalu.
Walaupun secara politik, belum terlihat dampak pada penurunan dukungan
elektoral oleh kelompok petani kepada
partai penguasa LDP, Kegagalan JA-Zenchu dalam melobi pemerintah memiliki konsekuensi berupa dampak reformasi struktural maupun dampak politis.
Terdapat dua hal utama yang menggambarkan implikasi kegagalan JA-Zenchu,
antara lain tuntutan reformasi struktural JA-Zenchu.
31

Mayoritas masyarakat Jepang paham bahwa sistem proteksi pertanian


lokal saat ini justru malah membebani
pengeluaran mereka. Masyarakat Jepang
sebagai konsumen meminta perlindungan pemerintah atas hak pemenuhan kebutuhan pangan. Konsumen Jepang menyetujui langkah pemerintah PM Shinzo
Abe untuk mereformasi sektor pertanian ke arah liberalisasi. Dengan adanya
liberalisasi, konsumen berharap produk
impor yang bermutu tinggi akan mudah
didapatkan di pasar domestik tanpa
harus dibebani oleh pajak impor yang
tinggi. Walaupun masyarakat masih le
bih memilih produk pertanian premium
Jepang, namun mereka sangat terbuka
dengan produk impor karena mereka
lebih memiliki banyak pilihan (Posen,
Nikkei 2014). Apabila kesepakatan TPP
berhasil mencapai tahap ratifikasi di
parlemen nasional, maka hal ini menjadi kabar baik bagi masyarakat Jepang
sebagai konsumen. Namun sebaliknya,
TPP dapat berimplikasi buruk kepada
kelompok petani yang diwakili oleh JAZenchu yang khawatir produk mereka
kalah bersaing dengan produk impor sejenis dari negara lain.

Negosiasi TPP yang sedang berlangsung menempatkan JA dalam posisi


yang lemah. Liberalisasi sektor pertanian kemungkinan akan berlanjut di masa
mendatang. Agenda reformasi oleh
Shinzo Abe ini memiliki implikasi serius
terhadap sektor pertanian. TPP akan
membuat pertanian skala kecil semakin
meninggalkan JA. Dalam jangka panjang,
pemerintah akan mengurangi preferensi
kebijakan kepada JA. Pada 5 November
2013, Parlemen Jepang meratifikasi UU
Konsolidasi Pertanian yang berisi tentang kebebasan hak guna lahan pertanian kepada semua entiras perusahaan,
tidak hanya eksklusif milik golongan
petani saja. Parlemen memberikan ke32

sempatan akan reformasi struktural


pertanian. UU Konsolidasi Pertanian
tersebut kemudian direspon oleh badan
eksekutif untuk membentuk The Council for Regulatory Reform, sebuah satuan kerja pemerintah untuk menghapus
sistem subsidi pertanian (gentan) secara
bertahap hingga 31 Maret 2019. Penghapusan gentan akan memperluas ruang
fiskal Jepang.

Partisipasi Jepang dalam TPP


berimplikasi terhadap JA. Organisasi ini
kemudian mengeluarkan inisiatif paket
kebijakan reformasi pertanian internal.
Paket reformasi ini berisi langkah-langkah khusus yang ditempuh oleh JA untuk
menopang daya saing komoditas pertanian nasional, mempromosikan diversivikasi bisnis pertanian, serta mening
katkan investasi dan pinjaman modal
petani, supaya pendapatan mereka lebih
meningkat. Paket kebijakan yang akan
dilaksanakan oleh JA-Zenchu antara lain,
(1) JA akan mengucurkan modal usaha
kepada petani anggota dalam rangka
mekanisasi pertanian yang dapat mendukung usaha pengolahan produk turunan pangan. (2) JA akan mengadakan
pelatihan bagi petani agar fokus pada
produksi hasil pangan unggulan ekspor
(Ehsam, 2012:).

Reformasi yang diinisiasi oleh JA selaras dengan program reformasi struktural pertanian oleh pemerintahan Abe.
Reaksi politik ini menandakan bahwa
TPP adalah faktor pendorong bagi JA
untuk mempersiapkan sektor pertanian
sebagai sektor yang mandiri, berbasis
ekspor, dan berdaya saing global. Bagi
pemerintah Shinzo Abe, TPP ini dapat
dijadikan sebagai momen untuk mengurangi kekuatan politis JA terhadap
petani nasional. Dalam rangka mempercepat agenda reformasi sektor pertanian
dan realisasi perdagangan bebas TPP,
Journal of World Trade Studies

pada bulan Mei 2014, Pemerintah Abe


membentuk sebuah RUU Reformasi JAZenchu. RUU ini mengusulkan agar JA
-Zenchu menjadi badan yang tidak berafilisasi politik. Kesuksesan RUU Reformasi JA menjadi barometer pemerintah
untuk mengadakan agenda reformasi
serupa di sektor lain. Strategi pemerintahan Shinzo Abe ini bertujuan untuk
menyelesaikan masalah akses pasar
produk pertanian antara Jepang dengan
Amerika Serikat (Stapczynski, The Epoch Times 2014).
Tekanan eksternal (gaiatsu) merupakan faktor yang paling dominan memengaruhi pertimbangan pemerintah
Jepang untuk terlibat ke dalam perundingan TPP. Intervensi pengaruh asing lebih
mudah masuk dalam proses pembuat
an keputusan TPP sebab rezim Shinzo
Abe justru memanfaatkan tekanan asing
sebagai penguat legitimasi politiknya
dalam rangka menerapkan liberalisasi
sektor pertanian yang sangat radikal
bagi petani. Norma perdagangan dalam
TPP sendiri bersifat sangat mengikat
sehingga hal ini berimplikasi pada keharusan pemerintah Jepang untuk taat
pada semua aturan TPP, tidak terkecuali
liberalisasi sektor pertanian. JA memang
gagal dalam memenangkan kontestasi
politik pertimbangan keputusan TPP ini.
Namun, JA masih memiliki kesempatan
untuk memperjuangkan kepentingannya sebab perundingan TPP ini masih
terus berlangsung dan belum menemui
kesepakatan akhir. Padahal, sebuah perjanjian FTA (free trade agreement) akan
membuahkan hasil apabila telah masuk
ke tahap ratifikasi dan implementasi.

I. KESIMPULAN

Trans Pacific Partnership (TPP)


merupakan pakta perdagangan bebas
yang diikuti oleh 11 negara di Asia PaVolume V, Number 1, May 2015

sifik. TPP disebut juga sebagai WTOplus sebab cakupan isu perdagangannya
komperehensif dan mengatur isu baru
yang belum pernah dirundingkan dala
kerangka WTO. Luasnya lingkup aturan
TPP ini memicu friksi politik antarnegara anggota, salah satunya Jepang terkait
item perdagangan yang masih sensitif
seperti sektor pertanian. Resistensi Jepang beralasan karena kuatnya kekuatan politik di tingkat domestik. Pada
awalnya, Jepang tetap mempertahankan
proteksi pada lima komoditas pertanian
(beras, gandum, daging sapi dan babi,
produk olahan susu dan gula).

JA gagal memengaruhi pemerintah


untuk menolak TPP. Kegagalan tersebut
dibuktikan dengan partisipasi Jepang
dalam TPP pada 15 Maret 2013. Faktor
utama penyebab kegagalan JA adalah
kuatnya pengaruh aktor eksternal (gaiatsu) yang menghendaki liberalisasi
pertanian melalui intervensi politik domestik Jepang. Gaiatsu didominasi oleh
Amerika Serikat yang paling dominan
mendorong liberalisasi pertanian Jepang. Strategi yang digunakan Amerika
Serikat antara lain (1) Amerika Serikat
menjalin aliansi dengan negara anggota
TPP eksportir pertanian terbesar, seperti Australia, Selandia Baru, dan Meksiko.
Yang menginginkan akses pertanian ke
pasar domestik Jepang, (2) AS berkompromi dengan aktor domestik (naiatsu)
seperti keidanren dan birokrasi yang
memiliki kepentingan sama dengan gaiatsu, yakni pro-liberalisasi pertanian.
Asesi Jepang dalam TPP memang
menimbulkan pertentangan politik
dalam negeri antara mereka yang mendukung liberalisasi perdagangan dan
mereka yang menentangnya. METI
mengejar liberalisasi perdagangan di
TPP karena keinginan dari sektor manufaktur pangan yang sangat bergantung

33

pada pasar internasional. Sedangkan,


MAFF menentang liberalisasi pertanian
di TPP karena ingin melindungi kepen
tingan petani lokal. Kelompok petani
yang tergabung di dalam JA-Zenchu
memiliki hubungan politik yang erat
dengan LDP. Keputusan PM Shinzo Abe
untuk tetap melindungi lima komoditas
pertanian di setiap perundingan TPP
adalah langkah strategis untuk melanjutkan liberalisasi perdagangan tanpa me
ngorbankan dukungan politik domestik.
Pemerintah Jepang ingin menerapkan
contoh sukses perundingan FTA dengan
Australia dan Singapura di dalam TPP,
ketika kedua negara menyetujui eksklusi lima komoditas pertanian. Walaupun,
FTA Jepang dengan kedua negara tersebut melalui serangkaian proses negosiasi yang panjang.
DAFTAR PUSTAKA
Ando, Takeshi, JAEPA better than TPP,
Nikkei Business (online), 7 February 2011, <http://business.
n i k ke i b p . c o . j p / a r t i c l e / t o p ics/20110203/218282/> , diakses 14 April 2014.

Japan Agriculture Slide: Economy, Bloomberg (online), 13


Desember 2013, <www.bloomberg.com/news/2013-12-12/
abe-pushes-biggest-farm-revamp-since-macarthur-brokelandlords.html>, diakses 8 Maret
2014.

Colignon, Richard. The Resilience of Japans Iron Triangle, Asian Survey


Vol. 41 No.5 (2001): 866
Dent, Christopher M. New Free Trade
Agreement in the Asia-Pacific,
New York: Palgrave Macmillan.
2007

Elms, Deborah. Agriculture and the Trans


Pacific Partnership Negotiations.
Singapore: Temasek Foundation
Center Nanyang Technological
University. 2014.
Esham, Mohamed, and Hajime Kobayashim. Japanese Agricultural Cooperatives at Crossroads: A Review.
American-Eurasian J. Agric. & Environ. Sci., 12 (7): 943-953, IDOSI
Publications, (2012):950-951.

Asahi Shimbun, Pros and cons of joining TPP explained (online), 5 November 2011, <http://ajw.asahi.
com/article/economy/business/
AJ2011110516664>, diakses 10
Desember 2013.

Gobel, Rachmat, A Recovery in Japans


Economy Will Boost Indonesia, The Jakarta Post (online),
26 Februari 2014, <http://
w w w. t h e J a k a r t a p o s t . c o m /
news/2014/02/26/a-recoveryJapan-s-economy-will-boost-indonesia.html>, diakses 27 Februari 2014.

Chikako Mogi and Masaaki Iwamoto,


Abe Breaks Micro-Farms to End

JA (The Central Union of Agricultural Cooperatives), Objectives and Activ-

Cheong, Inkyo. Negotiations for the


Trans-Pacific Partnership Agreement: Evaluation and Implications for East Asian Regionalism.
Tokyo: Asian Development Bank
Institute. 2013.

34

Hanson, Daniel and Lara Crouch, Why


Japan Must Join TPP, The Diplomat (online), 5 Juni 2013, <http://
thediplomat.com/2013/06/whyJapan-must-join-the-tpp/>, diakses 3 Maret 2014.

Journal of World Trade Studies

ities of JA (online), <http://www.


zenchu-Ja.or.jp/eng/objectives>,
diakses 29 November 2013.

Japan Times, Defend Japans Interest in


TPP Talks (online), 24 April 2013,
<http://www.japantimes.co.jp/
opinion/2013/04/27/editorials/
defend-japans-interests-in-tpptalks/>, diakses 23 Mei 2014.
Keidanren, Call for Economic Integration in the Asia-Pacific Region
(online), 13 Desember 2011,
<https://www.keidanren.or.jp/
en/policy/2011/110proposal.
html#part3>, diakses 11 Maret
2014.
Jiji, Agriculture minister expects structural reforms to diminish JA presence, Japan Times (online), 5
March 2014, <http://www.japantimes.co.jp/news/2014/03/05/
business/agriculture-ministerexpects-structural-reforms-todiminish-Ja-presence/#.UxnRoSGMpsE>, diakses 8 Maret
2014.
Krist, William. Negotiations for a TPP
Agreement. Washington DC: Wilson Center. 2013.
Mulgan, Aurelia George. Japans Entry
into the Trans-Pacific Partnership: Domestic Priorities and Regional Dynamics. The National
Bureau of Asian Research. 2013.

Mulgan, Aurelia George, Japans New


Agicultrual Policy Plan Neglects
Trade Liberalisation, East Asia
Forum (online), <http://www.
eastasiaforum.org/2011/11/02/
japan-s-new-agricultural-policyplan-neglects-trade-liberalisation/>, diakses 21 April 2014
Mulgan, Aurelia George, Japans TPP
Volume V, Number 1, May 2015

shock, East Asia Forum (online),


<http://www.eastasiaforum.
org/2013/04/08/japans-tppshock/>, diakses 27 Februari
2014.

Mulgan, Aurellia George. The Politics


of Agriculture in Japan. London:
Routledge. 2003.

Nippon Sangi-in (House of Council Diet


Japan), Resolution on Japan s
participation in the Trans-Pacific
Partnership (TPP) negotiations
(online), <http://www.sangiin.
go.jp/eng/report/standingcommittee/20130617-TPP.pdf>,
diakses 25 Mei 2014.
Norinchukin Bank, What is the Norinchukin Bank (online), <http://
www.nochubank.or.jp/en/about/
faq.html>, diakses 8 Maret 2014.

Posen, Adam S. ,This is Japans Chance


to Lead TPP Talks, Asia Nikkei
(online), 18 April 2014, <http://
asia.nikkei.com/Viewpoints/
Economeister/Adam-Posen-Thegreat-opportunity-for-Japan-tolead-TPP>, diakses 25 Mei 2014.
Putnam, Robert. Diplomacy and DomesticPolitics: the Logic of Two-levels
Games, International Organization. 1998.

Stapczynski, Stephen, Abe and Allies in


LDP Take on JA-Zenchu, The Epoch Times (online), 10 June 2014,
http://www.theepochtimes.
com/n3/blog/abe-and-allies-inldp-take-on-ja-zenchu/, diakses
13 Juni 2014.
Sols, Mireya, Japans Big Bet on the
Trans-Pacific Partnership: The
TPP Nations Should Reciprocate, March 25, 2013, http://
www.brookings.edu/research/

35

opinions/2013/03/25-transpacific-partnership-solis, diakses 3
Maret 2014.

The Asahi Shimbun, Asahi poll: 46%


support participation in TPP
talks (online), 15 November
2011,
<http://ajw.asahi.com/
article/behind_news/politics/
AJ201111150019>, diakses 26
Februari 2014.
The Asahi Shimbun, Pros and Cons of
Joining TPP Explained (online),
5 November 2011, <https://ajw.
asahi.com/article/economy/
business/AJ2011110516664>,
diakses 19 Desember 2013.

The Economist, Abes Master Plan (online), 16 Mei 2013, <http://


www.economist .com/news/
leaders/21578044-shinzo-abehas-vision-prosperous-and-patriotic-Japan-economics-looksbetter>, diakses 27 Desember
2013.
United States Trade Representatives,
Trans-Pacific Partnership: Summary of U.S. Objectives (online),
<http://www.ustr.gov/tpp/Summary-of-US-objectives>, diakses
18 Maret 2014.

36

Journal of World Trade Studies

Implementasi Sertifikasi Fairtrade pada Kopi Gayo:


Analisis Posisi Petani dalam Struktur Perdagangan Alternatif
Harri Fajri

Abstract
Fair Trade is an international movement trying to save farmers and workers in
Global South from unfair practices of trade. In the globalized economy era this movement is getting bigger. However, the success of Fair Trade movement leads to grand
debate since it depends on the involvement of corporations who are being avoided at
the first time this movement began. This article discusses the implementation of Fair
Trade on Gayo Coffee under Fairtrade certification scheme governed by Fairtrade Labeling Organization (FLO). It focuses on how FLO can transform farmer position in
its commercial network. This article finds that certification scheme under FLO cannot
guarantee farmer the best position in the international coffee chain. It argues that it is
caused by the role of cooperation that is just dominated by few people instead farmers
as a whole.
Key word: Fairtrade, Gayo Coffee, Global South, Farmer.
A. PENDAHULUAN
Fair Trade merupakan gerakan sosial yang muncul sebagai respon terhadap kegagalan perdagangan liberal
dalam mengatasi persoalan kemiskinan
dan ketimpangan ekonomi dunia. Pada
intinya, Fair Trade bertujuan untuk
menciptakan sistem perdagangan yang
lebih adil, khususnya bagi petani atau
buruh miskin di negara-negara selatan,
dengan cara mendorong kesadaran konsumen, terutama di negara-negara maju,
tentang dampak-dampak negatif yang
disebabkan oleh sistem perdagangan
konvensional (liberal), dan perlunya
perubahan dalam cara manusia menjalankan perdagangan.
Pada awal kemunculannya, sema
ngat gerakan Fair Trade adalah pemberdayaan masyarakat miskin dan marjinal (European Fair Trade Association,
Volume V, Number 1, May 2015

2006). Manifestasinya lebih mengarah


pada kegiatan sosial dan sukarela. Itulah
sebabnya gerakan Fair Trade pada awalnya tidak melibatkan perusahaan yang
kecenderungannya lebih berorientasi
kepada maksimalisasi keuntungan. Kegiatan jual beli yang melibatkan petani
atau produsen miskin di negara berkembang, difasilitasi oleh organisasi-organisasi sosial atau keagamaan.

Namun seiring dengan berjalannya waktu, gerakan Fair Trade mulai


membuka pintu masuk kepada perusahaan, salah satunya melalui mekanisme
sertifikasi atau yang lebih dikenal oleh
konsumen sebagai label Fairtrade. Penemuan mekanisme sertifikasi ini memicu perubahan yang sangat signifikan
dalam jaringan Fair Trade (Reed, 2009).
Terbentuknya pasar Fair Trade seluas
sekarang disebut-sebut tidak terlepas
37

dari campur tangan retailer besar,


branders, dan berbagai jenis perusahaan
konvensional lainnya (Murray & Raynolds, 2007). Hal ini lantas menimbulkan
perdebatan, bahkan di internal kalangan
pendukung Fair Trade itu sendiri. Sekarang, seperti yang dikatakan Murray dan
Raynolds As Fair Trade has moved into
the mainstream of international trade, it
has become embroiled in a range of debates and dilemmas that threaten to divide the movement (Murray & Raynolds,
2007). Valkila et. al mengatakan bahwa
di balik kampanye tentang keuntungan
yang didapat oleh petani, paradoxically,
Fair Trade also empowers coffee traders:
export companies, roasters, and retailer. (Valkila, Haaparanta, & Niemi, 2010).
Secara lebih jauh, Peter Grifiths (2012)
bahkan berani mengatakan bahwa ge
rakan Fair Trade telah gagal menjalankan ide-ide yang diusungnya. Grifiths berpendapat bahwa dari harga lebih yang
dikeluarkan oleh konsumen untuk membeli produk Fair Trade, hanya sebagian
kecil saja yang mengalir ke petani. Sementara, menurutnya jumlah yang lebih
besar justru lebih banyak dinikmati oleh
perusahaan di negara-negara utara. Hal
ini menunjukkan bahwa petani berada
pada posisi yang tidak menguntungkan
dalam rantai produksi ketika dihadapkan kembali dengan perusahaan-perusahaan konvensional.
Atas latar belakang perdebatan dan
kontroversi iulah penulis merasa perlu
untuk melihat pengimplementasian Fair
Trade di Indonesia. Gerakan Fair Trade
di Indonesia dapat dilacak keberadaannya semenjak tahun 1970-an melalui
inisiasi yang dijalankan oleh organisasi
sosial keagaamaan, Oxfam (Hadiwinata
& Pakpahan, 2004). Namun, penerap
an sertifikasi Fair Trade secara khusus
baru dimulai pada bulan Maret tahun
2000, ketika koperasi bernama Persatu
38

an Petani Kopi Gayo Organik (PPKGO)


mendapatkan lisensi resmi untuk menggunakan sertifikat Fairtrade yang dikeluarkan oleh Fairtrade Labeling Organizations (FLO) (Mustawalad). Meskipun
pada tahun 2008, koperasi yang pada
saat itu telah beranggotakan sekitar
1900 petani itu bubar dan sertifikatnya
dicabut oleh FLO, semangatnya tetap
bertahan hingga saat ini. Hal ini dapat
terlihat dari tingginya jumlah koperasi
petani kopi gayo yang menjadi pemegang sertifikat produsen Fairtrade. Dari
20 kelompok usaha (koperasi) di Indonesia yang telah resmi memegang sertifikat dari FLO, 17 diantaranya berasal
dari gayo.

FLO saat ini telah menjadi salah


satu organisasi Fair Trade terbesar di
dunia yang menerapkan mekanisme
sertifikasi, salah satu yang menjadi inti
perdebatan dalam gerakan Fair Trade.
Di lain pihak, kopi Gayo, saat ini dapat
dikatakan mewakili gambaran penerap
an sertifikasi Fair Trade yang dijalankan oleh FLO di Indonesia. Dengan melihat pengimplementasian sertifikasi
Fairtrade di Kopi Gayo, tulisan ini ingin
melihat bagaimana gerakan alternatif
tersebut dapat mempengaruhi posisi
petani dalam perdagangan internasional
yang selama ini dinilai tidak adil.
B. KERANGKA KONSEPTUAL
1. Fairtrade
FLO hanyalah salah satu dari bebe
rapa organisasi internasional yang aktif
mempromosikan Fair Trade. Beberapa
organisasi yang memiliki visi serupa antara lain adalah World Fair Trade Organizations (WFTO), Network of European
Worldshops (NEWs), dan European Fair
Trade Association (EFTA). Setiap organisasi memiliki mekanismenya ma
Journal of World Trade Studies

sing-masing dalam menjalankan praktik


perdagangan yang berkeadilan.

FLO
mempunyai
label/merek
Fairtrade1 yang menjadi tanda bagi konsumen untuk membedakannya dengan
produk konvensional. Produk berlabel Fairtrade saat ini sudah dijual di 25
negara. Label Fairtrade dinilai sebagai
label etikal yang paling dikenali di dunia
(Fairtrade International). Hingga tahun
2012, jaringan perdagangan FLO telah
melibatkan sebanyak 1.149 kelompok
produsen di 70 negara, dengan total
penjualan produk mencapai 4,8 milyar
Euro (Fairtrade International).

Label Fairtrade oleh sebab itu menjadi penanda bagi konsumen bahwa
produk tersebut telah memenuhi nilainiali yang disebutkan di atas. Seperti
yang dikatakan oleh Alex Nicholls (2000),
label Fairtrade merupakan jaminan kepada konsumen bahwa produk yang
tersertifikasi telah memenuhi beberapa standar dan diaudit secara berkala.
Standar-standar tersebut adalah (Nicholls, 2000):
Pembelian secara langsung (direct
purchase) dari produsen.

Hubungan perdagangan jangka panjang dan transparan.


Kerjasama bukan persaingan.

Mengikuti harga minimal untuk


menutupi biaya produksi, biasanya
ditetapkan di atas harga pasar.

Fokus terhadap pembangunan dan


bantuan teknis dengan membayar Untuk selanjutnya dalam tulisan ini,
Fairtrade (tanpa spasi) merujuk pada label atau
mekanisme sertifikasi yang dijalankan oleh FLO.
Sementara Fair Trade merujuk pada gerakan
Fair Trade pada umumnya.
1

Volume V, Number 1, May 2015

kan biaya tambahan Premium (umumnya sebesar 10% atau lebih dari
harga produk).

Menyediakan informasi pasar.

Produksi yang berkelanjutan dan


bertanggungjawab pada lingkungan.
2. Rantai Persediaan Kopi

Saat ini, konsumsi kopi per kapita di


negara pengimpor kopi terbesar seperti
Amerika Serikat mencapai 4,3 kilogram
per tahun (Tempo.co, 2014). Bandingkan dengan konsumsi per kapita di Indonesia yang hanya 1,03 kilogram per
tahun (Rikang & Dharma, 2014). Tidak
heran jika perusahaan asal Amerika seperti Starbucks sangat menguasi pasar
kopi dunia. Negara paling konsumtif terhadap kopi juga didominasi oleh negaranegara maju, Finlandia setiap tahunnya
menghabiskan 11,4 kilogram perkapita,
diikuti dengan Norwegia dengan 10,6
kilogram, Belgia sebanyak 8 kilogram,
Austria 7,6 kilogram, dan Jepang 3,4 kilogram (Tempo.co, 2014).
Dalam perdagangan liberal, harga
ditentukan oleh pasar tanpa ada intervensi siapapun kecuali oleh tangantangan tak terlihat. Hal ini meletakkan
petani dalam posisi yang tidak menguntungkan. Mereka menjadi aktor yang
berada dalam struktur produksi paling
bawah yang seringkali menjadi korban
eksploitasi dari aktor-aktor di atasnya.
Di tingkat pertama, sebut saja ada tengkulak. Tengkulak ini pun biasanya terbagi lagi atas berapa tingkatan, mulai dari
tengkulak kampung, tengkulak kota,
sampai tengkulak pusat. Di atas mereka
ada eksportir, perusahaan di negara
prodsen. Dan di atas eksportir ada buyer atau perusahaan pembeli di negara
maju. Tanpa pengaturan harga, buyer
yang rasional sebisa mungkin akan mencari produk dengan harga beli yang pa

39

ling rendah untuk mendapatakan keuntungan yang maksimal. Pada akhirnya,


harga jual di tingkat petani jugalah yang
tertekan. Bahkan dalam kondisi normal
sekalipun, menurut International Trade
Center seperti yang tertulis dalam The
Coffee Guide Exporters Guide 2011
petani kopi hanya mendapatkan share
7-11% dari harga retail supermarket
(Fairtrade Foundation, 2012) .
Gerakan Fair Trade memahami lemahnya posisi petani dalam rantai suplai komoditas kopi. Itulah sebabnya
model perdagangan langsung (direct
trade) pada awalnya dipilih oleh organisasi penggerak Fair Trade. Hal ini
dilakukan untuk memotong rantai pasokan sehingga petani dapat terhindar
dari praktik-praktik eksploitatif yang
dilakukan oleh aktor-aktor di atasnya.
Di sisi lain, mekanisme sertifikasi mengundang kembali aktor-aktor konvensional untuk terlibat dalam jaringan
perdagangan Fair Trade. Konsekuensinya rantai perdagangan kopi kembali
pada bentuknya yang semula, meskipun
dengan kondisi yang berbeda. Sebab ada
standar-standar FLO yang harus diikuti
oleh perusahaan-perusahaan jika ingin
menjual produk berlabel Fairtrade. Oleh
sebab itu, analisis terhadap rantai suplai
produk berlabel Fairtrade akan menunjukkan bagaimana sebetulnya posisi petani dalam stuktur perdagangan alternatif yang dibentuk oleh FLO.
Rantai suplai atau yang sering disebut juga dengan rantai pasokan adalah
proses pembentukan bahan mentah
menjadi produk yang siap dikonsumsi.
Mekanisme sertifikasi yang dibentuk
oleh FLO dapat dilihat sebagai upaya
untuk membentuk rantai pasokan ini
dapat berjalan dengan adil, terutama
bagi petani dan produsen di negara-ne
gara selatan. Sebab melalui mekanisme
40

sertifikasi, keterlibatan perusahaanperusahaan konvensional tidak lagi dihindari atau dipotong dari rantai perdagangan Fair Trade melainkan dilibatkan,
asal perusahaan-perusahaan tersebut
mau mengikuti aturan-aturan yang
diberlakukan oleh FLO.
C. METODE PENELITIAN

Penelitian ini dilakukan dengan


memanfaatkan data-data primer dan
sekunder. Data primer didapat dari hasil wawancara yang dilakukan kepada
stakeholder yang terkait dengan jaring
an Fairtrade kopi gayo, yang mencakup
petani, pengurus koperasi kopi di Kabupaten Aceh Tengah dan Bener Meriah.
Pertanyaan wawancara dibuat terbuka
sesuai dengan perkembangan yang ditemukan selama berada di lapangan.

Sementara itu, untuk melengkapi


data yang ada, selain kepada petani
dan pengurus koperasi, wawancara
juga dilakukan bersama pengamat kopi
setempat. Pengamat kopi merupakan
orang-orang yang selama ini berke
cimpung di perdagangan kopi gayo,
seperti penulis ataupun tokoh yang
memperhatikan penerapan Fairtrade
pada komoditas Kopi Gayo. Selain itu,
data data sekunder juga diperoleh dari
berbagai sumber cetak maupun online.
Data-data sekunder dibutuhkan untuk
memperdalam wacana terkait dengan
perdebatan dalam gerakan Fair Trade
mengenai mekanisme sertifikasi atau
keterlibatan
perusahaan-perusahaan
konvensional.
D. PEMBAHASAN

1. Implementasi Sertifikasi
Fairtrade Kopi Gayo
Dengan

mengikuti

sertifikasi

Journal of World Trade Studies

Fairtrade, petani kopi gayo mendapatkan beberapa manfaat, seperti harga


yang stabil dan uang lebih yang diberikan oleh buyer. Manfaat ini diterima
oleh petani dari mekanisme yang sudah
ditetapkan oleh FLO, yaitu Fair Trade
Minimum Price (FTM) dan Fair Trade
Premium Fee (FTP).

Pada hakikatnya, FTM dapat memberikan jaminan bahwa produk yang


sampai ke tangan konsumen berasal dari
petani yang dibeli dengan harga yang wajar. Meskipun demikian tidak semua petani, khususnya mereka yang tergabung
dalam jaringan koperasi Fairtrade dapat
menikmati FTM. Hal ini disebabkan ada
nya sistem kuota, sehingga membuat biji
kopi yang diproduksi oleh petani tidak
bisa terjual seluruhnya kepada koperasi
(Arfi, 2014; Sanusi, 2014). Ketika harga
dunia sedang turun, dimana mekanisme
FTM bekerja,Fairtrade tidak selamanya
dapat menampung produk kopi petani.
Salah satu petani yang tergabung
dalam jaringan Fairtrade di Aceh Teng
ah mengatakan:
Saya menjual kopi pun tidak
ada ke koperasi (Fairtrade ).
Misalnya ketika harga kopi turun, dan meminta kepada kolektor (koperasi) untuk membeli
kopi (saya), tidak ada tanggapan. Jadi saya jual saja ke lokal
(tengkulak). Karena kita tidak
terikat (hubungan dengan koperasi). (Sanusi, 2014)

Melihat fenomena di atas, mekanisme FTM yang dijalankan oleh FLO


dapat dikatakan sebenarnya belum
mampu memecahkan persoalan volatilitas harga komoditas primer. Padahal justru disinilah permasalahan utama yang
dihadapi oleh negara-negara miskin dan
berkembang dalam sistem perdagangan
internasional .
Volume V, Number 1, May 2015

Hal ini menjadi tantangan tersendiri dalam gerakan Fairtrade. Selama


praktik perdagangan konvensional masih sangat dominan, produk Fairtrade tidak akan mampu bersaing, sebab pasar
konvensional dapat menawarkan harga
yang lebih rendahyang berarti ongkos produksi perusahaan akan menjadi
lebih rendah pula. Hal ini terlihat ketika
koperasi kopi gayo kesulitan mencari
buyer ketika harga kopi dunia sedang turun. FTM yang seharusnya bekerja pada
waktu itu, kenyataannya tidak dapat diandalkan.
Dari beberapa responden yang diwawancari oleh penulis terungkap bahwa koperasi belum memiliki peran yang
signifikan dalam memperbaiki harga
kopi, terutama ketika harga kopi dunia
sedang turun. Itulah sebabnya mengapa
ada petani yang lebih senang berbisnis dengan tengkulak lokal sebab harga
yang ditawarkan oleh mereka tidak jauh
berbeda bahkan sama dengan harga
koperasi. Belum lagi, penjualan kepada
tengkulak lokal dapat dilakukan dengan
lebih mudah ketimbang dengan koperasi
yang menetapkan syarat-syarat tertentu, seperti pencatatan penjualan. Semua
ini semestinya menjadi pertimbangan
bagi koperasi khususnya, dan bagi ja
ringan FLO pada umumnya. Di level pa
ling bawah, FTM tampaknya telah gagal
dalam mewujudkan cita-cita mulianya
untuk para petani.

Petani kopi gayo mengakui bahwa


mereka telah mendapatkan Fairtrade
premium dalam keterlibatan mereka
dalam sertifikasi Fairtrade. Misalnya
dalam bentuk genset, sound system,
dan surau (Sanusi, 2014). Apapun bentuknya, premium fee digunakan atas kesepakatan di antara kelompok-kelompok
kecil yang berada di bawah koperasi. Satu
kelompok terdiri dari 50 hingga seratus
41

orang petani, sesuai dengan ketetap


an FLO. Kelompok tersebut diwakilkan
oleh seorang delegasi untuk mempermudah komunikasi antara koperasi de
ngan kelompok petani. Sederhananya,
setiap koperasi ingin menyalurkan premium fee, koperasi akan menghubungi
delegasi agar mempersiapkan forum
untuk memusyawarahkan penggunaan
premium fee tersebut.Koperasi sebagai
pihak yang mengelola uang premium,
petani lah yang berhak untuk menentukan bagaimana dan untuk apa saja uang
premium itu digunakan, sesuai dengan
aturan yang ditetapkan oleh FLO.
Besaran premium fee yang diterima
oleh petani sangat bergantung dengan
besaran biji kopi yang mereka jual kepada koperasi. Semakin besar mereka memasok ke koperasi, semakin besar pula
premium fee yang akan kembali kepada
mereka. Premium fee yang dibayarkan
oleh buyer diberikan kepada koperasi.
Bagi koperasi kecil yang masih bergantung kepada eksportir untuk memasarkan produknya ke luar negeri (buyer),
premium fee akan masuk ke kas eksportir sebelum diberikan kepada kope
rasi untuk didistribusikan ke petani.
Bagi koperasi besar yang sudah mampu
melakukan ekspor secara langsung tanpa perantara ekportir, seperti KBQ Baburrayan, premium fee masuk langsung
masuk ke kas koperasi. Dari koperasi lah
petani akan mengetahui besaran premium fee yang mereka dapatkan.
2. Posisi Petani

Skema sertifikasi yang dijalankan


oleh FLO pada intinya bertujuan untuk
memastikan setiap aktor yang terlibat
dalam rantai produksi bertindak secara
adil. Seperti yang telah dijelaskan pada
Bab II, semangat awal Fairtrade didorong
oleh keprihatinan terhadap rendahnya
42

penghasilan produsen yang disebabkan


oleh peran para perantara atau tengkulak. Oleh sebab itu, salah satu solusi yang
ditawarkan adalah penerapan model
perdagangan langsung (direct trade)
yang menghubungkan produsen di negara-negara selatan dengan konsumen
di negara-negara utara tanpa harus melewati para tengkulak tersebut. UCIRI,
kelompok produsen pelopor model
sertifikasi Fairtrade juga melalui fase ini,
hingga pada akhirnya mereka berinisiatif untuk mengajukan proposal pembentukan mekanisme sertifikasi kepada
lembaga di Belanda (Boersma, 2009).
Boersma Vanderhoff, aktivis sekaligus
pemangku agama yang kemudian memutuskan untuk hidup sebagai petani
bersama-sama dengan petani UCIRI lainnya mengatakan: What the experience of
UCIRI shows us is that when the poor are
able to organize themselves and experience that the co-operative road is a viable option, then a new social, political,
and cultural order begins to emerged.
(Boersma, 2009).
Dari pernyataan di atas dapat dilihat bagaimana penerapan sertifikasi
Fairtrade pada awalnya seperti yang dilakukan oleh UCIRI tidak bisa dilepaskan
dari kemampuan petani untuk mengorganisir kelompoknya. Fairtrade dengan
demikian tidak seharusnya dipandang
sebagai sebuah program bantuan kepada petani. Petani itu sendirilah yang
sepatutnya menjadi agen atas pembangunan mereka sendiri (Boersma, 2009).

Selain sebagai penyalur aspirasi petani dalam general assembly yang dapat
menentukan arah kebijakan Fairtrade
international secara global, koperasi
juga memegang peran penting sebagai
pengambil kebijakan dalam lingkup yang
lebih kecil namun sangat berhubungan
langsung dengan kehidupan petani. Hal
Journal of World Trade Studies

Gambar 1. Rantai Suplai Salah Satu Koperasi Kopi Gayo (Koperasi Askogo)

ini terkait dengan fungsi koperasi yang


didirikan tidak lain dan tidak bukan semata-mata hanya untuk meningkatkan
kesejahteraan anggotanya. Fairtrade
International juga menetapkan bahwa
setiap produsen yang ingin mendapatkan sertifikasi wajib bergabung dengan
suatu badan usaha bersama yang berbentuk koperasi atau kelompok tani. Untuk kasus Indonesia, khususnya di Aceh,
badan usaha tersebut adalah koperasi.
Oleh sebab itu, koperasi sangat berperan besar dalam jaringan Fairtrade
terutama terkait dengan perngaruhnya
terhadap petani. Pada dasarnya memang
koperasi dapat dijadikan sebagai salah
satu instrumen dalam meningkatkan
kesejahteraan petani serta menguatkan
posisi mereka khususnya sebagai daya
Volume V, Number 1, May 2015

tawar mereka ketika menghadapi aktoraktor yang lebih kuat dalam perdagang
an internasional. Lantas bagaimana dengan praktik di Aceh?

Gambar 1 menunjukkan rantai


distribusi biji kopi Fairtrade gayo dari
petani hingga sampai ke pihak eksportir. Dari gambar tersebut dapat dilihat
bagaimana relasi antara petani dengan
koperasi. Disana secara jelas dikatakan
bahwa, dengan perantara kolektor,
koperasi membeli biji kopi dari petani.
Hal ini menunjukkan bahwa petani dan
koperasi kopi gayo adalah dua entitas
yang terpisah.
Keterlibatan petani dalam koperasi
hanya sebagai pemasok, hanya sebatas
hubungan jual beli. Sebagaimana peng

43

akuan dari petani dan pengurus kope


rasi bahwadalam aktivitas perdagangan
kopi yang selama ini mereka lakukan
dijalankan tanpa ikatan. Petani dibebaskan untuk menjual biji kopi kepada
pihak manapun selain koperasi tempatnya bernaung (Arfi, 2014). Sementara
koperasi juga tidak mewajibkan petani
untuk memasok kopi kepada koperasi.
(Iwan, 2014).

Pada praktinya, petani tetap berge


rak sendiri-sendiri untuk mengejar
keuntungannya masing-masing. Sementara koperasi sekedar menjadi penampung kopi yang dalam praktiknya justru
tidak jauh berbeda dengan apa yang dilakukan oleh perusahaan.

Menurut salah seorang pengurus


koperasi, semakin bertambahnya jumlah koperasi yang memegang sertifikat
Fairtrade telah memberikan dampak
positif terhadap harga pasar kopi gayo
secara umum. Menurutnya semenjak
masuknya Fairtrade petani telah berani
menolak harga yang ditawarkan jika tidak sesuai dengan keinginannya (Iwan,
2014). Artinya akses pasar menjadi semakin luas, sehingga petani mempunyai
lebih banyak pilihan kemana biji kopinya
akan dijual.Namun demikian, sebuah
upaya agar petani dapat meng-organize
themselves, keberadaan koperasi belum
dapat dikatakan berhasil.

Hal ini dapat dilihat dari beberapa


bukti yang dapat ditemukan di lapang
an. Pertama, koperasi tidak dijalankan
oleh petani, melainkan dikendalikan
oleh segelintir orang yang terlibat dalam
struktur kepengurusan, terutama kelompok pendiri. Pengurus koperasi yang
diwawancari oleh petani juga membenarkan keberadaan kelompok ini (Hasbi,
2014; Yana, 2014; Iwan, 2014; Askogo,
2014).
Kelompok

44

pendiri

merupakan

orang-orang yang mempersiapkan mo


dal untuk membentuk koperasi. Pembentukan KSU Sara Ate misalnya, salah
satu koperasi yang dikunjungi oleh penulis, menceritakan bagaimana koperasi
itu bisa terbentuk. Menurutnya koperasi
tersebut tidak akan terbentuk tanpa
adanya bantuan dari donatur (Hasbi,
2014).
Adanya fakta bahwa beberapa kope
rasi tidak didirikan atas inisiatif petani,
melainkan sebagian kelompoksemisal
investor atau eksportir kopiyang terkesan hanya ingin turut mendapatkan
bagian dalam rantai perdagangan kopi,
terutama dari jumlah premium fee yang
sangat menggiurkan itu. Biaya sertifikasi yang harus dikeluarkan oleh koperasi juga sangat besar, mulai dari 1,570
poundsterling di tahun pertama.

Sebenarnya Fairtrade International telah menetapkan suatu mekanisme


agar petani senantiasa dilibatkan dalam
setiap kegiatan yang dilakukan oleh koperasi. Misalnya dengan menggunakan
sistem delegasi, dimana sejumlah kelompok petani diwakilkan oleh seorang
petani. Biasanya setiap 50 petani diwakilkan satu petani. Di koperasi-koperasi besar seperti KBQ Baburrayan
satu petani bahkan mewakili 100 petani.
Delegasi inilah yang bertugas untuk mewakilkan anggota-anggotanya dalam setiap pengembalian keputusan koperasi.
Namun beberapa delegasi yang ditemui
oleh penulis mengaku bahwa keterlibatan mereka dengan koperasi tidak
rutin (Arfi, 2014; Sanusi, 2014). Hal ini
membuat mekanisme perwakilan tidak
berjalan dengan baik. Jika perwakilan
petani saja jarang bertemu dengan pihak koperasi, bagaimana dengan petani
itu sendiri?
Kedua, berhubungan dengan persoalan pertama, fakta bahwa koperasi
Journal of World Trade Studies

hanya dibangun oleh sekelompok orang,


membuat adanya jarak antara petani
dan koperasi. Seolah-seolah koperasi
dan petani merupakan dua entitas yang
terpisah. Ini terlihat dari relasi keduanya dalam memperlakukan biji kopi sebagai komoditas yang diperdagangkan.
Praktik yang pada umumnya dilakukan
oleh koperasi Fairtrade di Aceh adalah
dengan membeli putus hasil perkebun
an petani dalam bentuk cherry atau
gabah. Dari gabah/cherry tersebut petani mengolahnya menjadi biji kopi yang
ready export (alasan/green bean). Bagi
koperasi-koperasi besar proses yang
menghasilkan nilai tambah tersebut
dapat meraka jalankan sendiri dengan
memanfaatkan aset yang mereka miliki,
bahkan mengekspor atas nama koperasi, tidak melalui eksportir.

Relasi antar aktor dalam jaringan


Fairtrade seperti yang diuraikan di atas,
khsusunya menyorot hubungan antara
koperasi dengan petani, memberikan
implikasi yang buruk bagi petani, pihak yang dari awal menjadi semangat
awal gerakan Fairtrade. Misalnya, nilai
tambah yang dihasilkan dari cherry/
gabah menjadi biji kopi yang ready export (green bean/asalan) hanya masuk
ke pundi-pundi koperasi. Hal ini tidak
adil karena sementara koperasi terus
meningkatkan aset dan modalyang didapat dari keuntungan penjualan biji
kopi yang berasal dari kebun anggota
nyapetani tidak mendapatkan apa-apa.
Seperti yang terlihat pada jaringan FLO
pada komoditas kopi Gayo.
E. KESIMPULAN

Penelitian ini telah menunjukkan


bagaimana sertifikasi Fairtrade tidak selamanya dapat memberikan keuntungan
kepada petani. Hal ini dikarenakan masih
adanya kelemahan-kelemahan yang terVolume V, Number 1, May 2015

dapat dalam mekanisme perdagangan


yang dibentuk oleh FLO. Pertama, terkait
dengan minimum price. Minimum price
merupakan mekanisme yang diatur oleh
FLO untuk menjamin petani mendapatkan harga yang wajar atas bahan mentah yang dijualnya kepada perusahaan.
Seharusnya mekanisme ini dapat melindungi petani kopi gayo dari ketidak
stabilan harga biji kopi yang sewaktuwaktu bisa anjlok, terutama ketika stok
kopi dunia sedang melimpah. Namun
sayangnya, ketika petani berharap dapat
menjual biji kopi di atas harga pasar, ada
sistem kuota yang diberlakukan oleh koperasi, sehingga mau tidak mau mereka
harus menjual ke pasar konvensional
dengan harga seadanya. Tidak adanya
keterikatan antara petani dan koperasi
membuat koperasi tidak memiliki kewajiban untuk menampung biji kopi yang
dihasilkan oleh anggotanya ketika harga
pasar sedang turun.
Kedua, terkait dengan premium
fee. Premium fee merupakan uang le
bih yang harus dikeluarkan oleh buyer
di luar negeri untuk keperluan bisnis
petani atau pembangunan lingkungan
sekitar petani bermukim, seperti jalan
atau saran umum lainnya. Pengelolaan
premium fee diserahkan sepenuhnya kepada petani yang biasanya dibagi dalam
kelompok-kelompok kecil yang terdiri
dari 50 sampai 100 orang. Setiap kelompok memiliki satu delegasi. Melalui
perantara delegasi inilah proses distribusi premium fee dijalankan. Namun, interaksi antara delegasi dengan koperasi
apalagi antara petani biasa dengan koperasiyang tidak begitu intens menjadi
persoalan utama dalam proses distribusi premium fee.
Selain persoalan-persoalan di atas,
tulisan ini juga menunjukkan bahwa
Fairtrade belum mampu untuk menaik45

kan posisi petani kopi Gayo dalam rantai


perdagangan internasional. Sebenarnya,
dalam tubuh FLO dapat dilihat sedang
dilakukannya reformasi untuk lebih
mendorong peran petani dalam proses
pengambilan keputusan. Jaringan Produsen, perwakilan produsen bersertifikasi Fairtrade semenjak tahun 2013
mendapatkan setengah suara dalam
pertemuan tahunan yang diadakan oleh
FLO. Pertemuan tersebut sangat menentukan arah gerak organisasi. Namun
persoalan utama yang ditemukan dalam
implemntasi sertifikasi Fairtrade pada
komoditas kopi Gayo justru berasal dari
belum idealnya peran koperasi.
Jika kita belajar pada awal pembentukan mekanisme sertifkasi Fairtrade di
Mexico, konsolidasi koperasi merupa
kan salah satu fondasi awal yang sa
ngat krusial. Fondasi seperti ini belum
terlihat di Aceh. Hubungan koperasi
dengan petani di Aceh barangkali tidak
seperti yang dibayangkan oleh pencetus
ide awal sertifikasi Fairtrade. Faktanya,
koperasi menjadi entitas yang terpisah
dengan petani. Koperasi melakukan
sistem beli putus dengan petani. Sehingga ketika petani menghadapi kesulitan
untuk menjual biji kopi, koperasi tidak
bisa diandalkan. Padahal pengelolaan
biji kopi, mulai dari pengeringan, pesangraian, bahkan hingga siap diekspor
ditentukan oleh manajemen koperasi.
Disinilah letak belum idealnya model
koperasi kopi di Aceh. Manajemen belum sepenuhnya dikontrol oleh petani.
Ribuan petani yang menjadi anggota koperasi hanya menjadi sekedar anggota.
Sementara jalannya koperasi dikendalikan oleh segelintir pihak.
Maka dari itu, agenda penelitian
selanjutnya yang menarik juga untuk
dilakukan ada dua, pertama yang berhubungan dengan alternatif lain penge46

lolaan komoditas kopi gayo di luar ja


ringan Fairtrade yang dibentuk oleh FLO.
Dan kedua, membenturkan nilai-nilai
koperasi di Indonesia dengan standarstandar yang ditetapkan oleh FLO terkait peran koperasi. Biar bagaimanapun
masuknya FLO ke Indonesia, khususnya
di Dataran Tinggi Gayo adalah untuk
meningkatkan kesejahteraan petani melalui perdagangan. Sekarang setelah di
ketahui jaringan ini masih mengandung
banyak kelemahan, tidak ada salahnya
untuk mencari solusi bagaimana membentuk perdagangan kopi yang dapat
memakmurkan petaninya.
DAFTAR PUSTAKA
Almqvist, A.-C. (2011). Coffee, a Fair
Trade? A study about Fairtrade
certified Gayo coffee farmers in
Aceh. Alnarp: Swedish University
of Agricultural Sciences.
Arfi, S. A. (2014, Oktober 28). Apa Manfaat Fairtrade terhadap Petani.
(H. Fajir, Interviewer)
Askogo. (2014, Juli 23). Manfaat
Fairtrade bagi petani. (H. Fajri, Interviewer)

Boersma, F. V. (2009). The Urgency and


Necessity of a Different Type of
Market: The Perspective of Producers Organized within the Fair
Trade Market. Journal of Business
Ethics, Vol. 86, Supplement 1: Fair
Trade , 51-61.

European Fair Trade Association. (2006,


November). Sixty Years of Fair
Trade. Retrieved Januari 20, 2015,
from http://www.european-fairtrade-association.org/efta/Doc/
History.pdf
Journal of World Trade Studies

Fairtrade Foundation. (2012). Fairtrade


and Coffee. London: Fairtrade
Foundation.
Fairtrade International. For Producers,
With Producers. Bonn: Fairtrade
International.
Fairtrade International. Unlocking the
Power. Bonn: Fairtrade International.

Griffiths, P. (2012). Ethical Objections to


Fairtrade. Journal of Business Ethics , 357-373.
Hadiwinata, B. S., & Pakpahan, A. K.
(2004). Fair Trade: Gerakan
Perdagangan Alternatif. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

Hasbi. (2014, Juli 23). Manfaat Fairtrade


bagi petani. (H. Fajri, Interviewer)
Iwan. (2014, Juli 23). Manfaat Fairtrade
bagi Petani Kopi Gayo. (H. Fajri,
Interviewer)

Koperasi Askogo. Sistem Penelusuran


Dokumen dan Sistem Penelusuran
Produk dari Petani Hingga Ready
Export. Bener Meriah: Koperasi
Askogo.

Murray, D. L., & Raynolds, L. T. (2007).


Globalization and its antinomies.
In D. L. Murray, L. T. Raynolds, &
J. Wilkinson, Fair Trade: the Challenges of Transforming Globalization (pp. 3-14). New York : Routledge.

Have to Do with Fair Trade? Positive and Normative Analysis from


a Value Chain Perspective. Journal
of Business Ethics, Vol. 86 , 3-26.

Rikang, R., & Dharma, P. (2014, Juni 30).


Orang Indonesia Makin Gemar Minum Kopi. Retrieved Januari 23,
2015, from http://www.tempo.co
Sanusi, R. U. (2014, Juli 23). Manfaat
Fairtrade bagi Petani. (H. Fajri, Interviewer)

Tempo.co. (2014, Juni 25). Sebulan


Terakhir, Konsumsi Kopi Melesat 30 Persen . Retrieved
November
3,
2014,
from
http://www.tempo.co/read/
news/2014/06/25/090587885/
Sebulan-Terakhir-Konsumsi-Kopi-Melesat-30-Persen
Valkila, J., Haaparanta, P., & Niemi, N.
(2010). Empowering Coffee Traders? The Coffee Value Chain from
Nicaraguan Fair Trade Farmers
to Finnish Consumers. Journal
of Business Ethics, Vol. 97, No. 2 ,
257-270.
Yana. (2014, Juli 23). Manfaat Fairtrade
bagi Petani Kopi Gayo. (H. Fajri,
Interviewer).

Mustawalad. (n.d.). Max Havelaar di


Gayo. Retrieved November 27,
2014, from http://www.acehfeature.org

Nicholls, A. (2000). Thriving in a Hostile


Environment: Fairtrades Role as
a Positive Market Mechanism for
Disadvantaged Producers.
Reed, D. (2009). What Do Corporations
Volume V, Number 1, May 2015

47

48

Journal of World Trade Studies

Kebijakan Perdagangan Gula Internasional dan Pengaruhnya


terhadap Tata Niaga Gula di Indonesia
Hijrah Nasir, Nurshinta Anggia, dan Desri Gunawan

Abstract
The world sugar industries had experienced fluctuation over the past decades. In
the recent time, sugar consumption increased rapidly while the production reduced
gradually. This condition is also augmented by international agreement in WTO
through modalities draft, which was created on July 2008. This draft required the parties to follow the tariff reduction formula and eliminate non- tariff measures that are
inconsistent with WTO agreements. Nevertheless, the developing countries have been
proposed the proposal to protect the sensitive sectors comprises sugar, rice, corn, and
soybeans for exclusion from WTO trade liberalization. This article intends to analyse
sugar trade policy in Indonesia. Sugar is one of strategic industrial commodity products in Indonesia that had enjoyed the progressive enhancement during the 1930s.
However, it became deteriorated recently due to the declining of production while the
demands rose dramatically. This article argues that soaring consumption, poor infrastructures and high production cost have triggered a significant increase in sugar import. This in turn only benefits the sugar importers.
Keywords: sugar trade, liberalization, Indonesian policy, import increases

A. DINAMIKA PERDAGANGAN GULA


INTERNASIONAL
1. Produksi dan Konsumsi Gula
Dunia
Perdagangan gula global mengalami
fluktuasi dari waktu ke waktu. Hal ini
ditunjukkan dengan produktivitas gula
dunia yang naik-turun, sementara di sisi
lain konsumsi dunia menunjukkan tren
peningkatan. Dari tahun 2000-2014
produksi gula dunia menikmati surplus
namun di waktu tertentu mengalami defisit yang terjadi secara berulang setiap
2-3 tahun.1

NSC, 2014. Menengok Daya Saing Industri

Volume V, Number 1, May 2015

Grafik 1 menunjukkan bahwa


produksi gula terendah terjadi pada tahun 2000/2001 yang tercatat sebesar
130,99 juta ton, dan yang tertinggi terjadi pada tahun 2012/2013 mencapai
182,98 juta ton. di sisi lain, konsumsi
terendah pada tahun 2000/2001 yaitu
sebesar 131,28 juta ton dan mencapai
puncak pada tahun 2013/2014 sebesar
177,13 ton. peningkatan konsumsi didorong oleh pertumbuhan penduduk yang
semakin meningkat serta perekonomian
dunia. Produsen utama gula dunia bertutur-turut antara lain Brazil (produksi
Gula Nasional. Jurnal Gula, p. 19..

49

Grafik 1. Perkembangan Produksi dan Konsumsi Gula Dunia (2000-2014)

Sumber: ISO, Quarterly Market Outlook, Mei 2014


38 juta ton), India (24,2 juta ton), dan
Thailand (12 juta ton). Sementara importir utama gula antara lain Rusia, EU,
dan negara-negara di Asia seperti China,
Indonesia, Jepang, Malaysia, dan Korea
Selatan.2
Grafik 2 menunjukkan bahwa di tahun 2008/2009, importir gula terbesar
berturut-turut antara lain Rusia, EU, Indonesia, US, Kanada, dan Jepang. Namun
diprediksi oleh FAPRI bahwa di tahun
2018/2019, EU akan menjadi importir

Elobaid, A., 2009. How Would a Trade Deal


on Sugar Affect Exporting and Importing Countries?. International Centre for Trade and Sustainable Development : Issues Paper No. 24, p.
2

50

terbesar disusul oleh Indonesia, Rusia,


US, Kanada, dan Jepang. Dari tabel perbandingan tersebut tampak bahwa diproyeksikan Indonesia akan mengalami
peningkatan impor yang cukup signifikan dari 2,25 juta metrik ton menjadi tiga
juta metrik ton. peningkatan konsumsi
ini disebabkan oleh meningkatnya permintaan akan gula baik untuk konsumsi
rumah tangga maupun industri.

Menurut FAPRI (2009), produksi


dan konsumsi gula diproyeksikan akan
mengalami peningkatan lebih dari 20
persen selama 10 tahun ke depan. Sementara harga gula diharapkan mening
kat 15 persen karena peningkatan kebutuhan impor di negara-negara seperti EU
dan India dan diversifikasi dari tebu ke
ethanol, khususnya di Brazil. Dinamika
perdagangan gula dunia terkait erat denJournal of World Trade Studies

Grafik 2. Net Import untuk Negara-negara Importir Gula

Sumber: FAPRI (2009)


gan regulasi yang berlaku di tiap negara.
Negara produsen seperti India misalnya,
melalui Kementerian Makanan mengumumkan untuk menaikkan pajak impor
gula dari 15 persen menjadi 40 persen
sebagai insentif kepada pelaku industri
gula. Pemerintah Thailand juga memiliki
kebijakan yang pro terhadap industri
gula domestik dan petani dengan membayar ekstra THB 16 per ton tebu.3

Biaya produksi juga mempengaruhi


harga gula di pasar dunia. Dimana tiap
negara mengeluarkan biaya produksi
yang berbeda-beda seperti ditunjukkan
dalam tabel 2. Dibandingkan dengan
negara lain, Indonesia menjadi negara
yang mengeluarkan biaya produksi paling mahal. Negara dengan biaya produksi paling murah adalah Brazil yang seka

Op.cit, NSC

Volume V, Number 1, May 2015

ligus menjadikannya sebagai produsen


utama gula dunia.
2. Regulasi Tata Niaga Gula Dunia

Regulasi perdagangan produk agrikultur, termasuk gula diatur dalam berbagai kerjasama, baik di tingkat bila
teral maupun multilateral. Dalam rezim
Organisasi perdagangan Internasional,
bersama dengan beras, jagung, dan kedelai, gula menjadi salah satu komoditas
khusus yang telah ditetapkan Indonesia dalam forum perundingan dengan
tujuan memperkuat ketahanan pangan
dan kualitas hidup masyarakat pedesaan, melalui peningkatan produksi
dalam negeri, termasuk mencanangkan
target swasembada gula, yang hingga
kini masih jauh dari harapan.4
4 Ratri Indah Hairani, J. M. M. A. J. J., 2013.

51

Tabel 1. Perbandingan Produktivitas Tebu, Gula, Rendemen dan Biaya Produksi


Gula Negara-negara, 2014
No.

Negara

Produktivitas
Tebu ton/ha

Rendemen
%

Produktivitas
Gula ton/ha

Biaya
Produksi
USD/ton

Ket.

1.

Indonesia

75

7,22 8,0

5,45 6,0

750

White

480

White

431

VHP

340

Raw

2.

Brazil

76 80

12,3 13,0

9,35 10,4

3.

Thailand

74

10,02

7,4

442

Raw

4.

India

70

9,50
11,74

6,65 8,22

500
593

White

5.

Australia

85

13 14,70

11,05 12,5

400

Raw

Sumber: Diolah dari berbagai sumber (ISO, Zcarnikow, USDA, FAPRI, DGI, dll)
oleh NSC

Meskipun rezim perdagangan internasional seperti WTO mendorong


negara-negara anggotanya untuk menghilangkan barriers yang dianggap dapat
mendistorsi pasar, namun pada kenyataannya, negara-negara maju seperti US,
EU, dan Jepang masih memberikan dukungan yang besar terhadap industri
gula domestik dan menjatuhkan hambatan perdagangan yang tinggi terhadap
produk impor.5 Implementasi Uruguay
Round di sektor agrikultur melalui URAA
(Uruguay Round Agreement on Agriculture) mulai diperkenalkan tahun 1995
yang kemudian diikuti dengan negosiasi
Analisis Trend Produksi dan Impor Gula serta
Faktor- Faktor yang Mempengaruhi Impor Gula
Indonesia. Berkala Ilmiah Pertanian 1(1), pp. 7785.

52

Mitchell, 2004. OECD

Round kedua, Doha Round, yang berlangsung di tahun 2001.

Perjanjian di bawah Doha Round


mengalami negosiasi ulang dan terjadi penambahan perjanjian, antara
lain market access dan subsidi ekspor
serta dukungan domestik.6 Perjanjian
ini memberikan izin untuk negara anggota member dukungan terhadap sektor
pertanian domestik, namun hanya yang
kebijakan tidak mendistorsi perdagangan. Proposal terbaru yang diusung oleh
WTO adalah melalui draft modalities
yang dibuat pada Juli 2008 dan direvisi
pada Desember 2008 oleh Crawford Falconer, mantan ketua negosiasi produk
agrikultur yang mempersyaratkan ne
Agriculture, F. T. P. B. o. i. r. t. t. W. n. o., 2013.
SUGAR: policy insights from analysis of sugar, s.l.:
FAO.
6

Journal of World Trade Studies

gara-negara anggota untuk mengikuti


formula pemotongan tarif, subsidi yang
mendistorsi perdagangan, serta provisi
lain. Hal tersebut berdampak terhadap
gula yang merupakan produk sensitif,
produk tropis, dan produk preference
erosion.

Sementara komitmen Indonesia


dalam applied tariff impor produk pertanian dianggap masih relatif rendah.
Menurut data dari WTO, perlindungan
applied tariff Indonesia berada di kisaran empat persen (WTO, 2003). Ini terkait dengan periode pascakrisis finansial. Sebelum krisis terjadi, impor dari
beberapa produk pertanian, antara lain
beras, jagung, kedelai, dan gula memiliki pengaturan tata niaga yang restriktif
yang membatasi akses untuk melakukan impor. Pemerintah melalui BULOG
memegang hak monopoli atas impor
produk-produk tersebut. Namun di tahun 1998, paket penyesuaian struktural
(structural adjustment package) yang
dipersyaratkan oleh IMF yakni reformasi kebijakan pemerintah Indonesia
di sektor pertanian. Hal ini menyebabkan penghapusan lisensi impor dan sektor swasta diizinkan untuk mengimpor
produk yang dikontrol oleh pemerintah.
Inilah babak awal dimulainya liberalisasi sektor pertanian di Indonesia, termasuk utuk produk gula.
Di tataran internasional, ada sejumlah perjanjian yang mengatur tentang
tata niaga gula yang telah disepakati
oleh Indonesia. ini melibatkan penurunan tarif dan penghapusan non-tariff
barriers dalam berbagai industri. Perjanjian tersebut mencakup:

Komitmen liberalisasi perdagangan


untuk ASEAN Free-Trade Area (AFTA)
Komitmen di WTO melalui Uruguay
Round, dan
Volume V, Number 1, May 2015

APEC voluntary unilateral trade liberalization yang didasarkan pada Individual Action Plans (IAPs).

Melalui adopsi dari Common Effective Preferential Tariffs (CEPT), AFTA


mempersyaratkan
semua
anggota
ASEAN untuk menurunkan tarif pada
perdagangan intra ASEAN maksimum
lima persen di akhir 2002.7 Indonesia telah memasukkan hampir semua
produknya dalam skema CEPT. Selain itu
sebagai anggota dari ASEAN+3 (China,
Jepang, dan Korea) yang diperkenalkan
di akhir 2002, Indonesia juga mengadopsi aturan untuk mereduksi tarif produk
pertaniannya dengan negara-negara
tersebut. Indonesia juga tergabung
dalam Cairns Group meskipun pemerintah secara resmi telah mengindikasikan
bahwa mereka tidak perlu untuk selalu
sepakat dengan semua proposal Cairns
Group (WTO, 2003).

Pada Putaran Doha Indonesia ikut


mendukung special and differential
treatment untuk produk agrikultur. Ini
bertujuan untuk mengakomodasi isuisu non-perdagangan, seperti keamanan
pangan, pengurangan kemiskinan, dan
isu pembangunan pedesaan. Melalui
Uruguay Round, Indonesia dipersyaratkan untuk melakukan tarifikasi pada
restriksi impor dan tariff bindings pada
semua produk agrikultur. Pada awalnya
periode implementasi rata-rata bound
tariff lebih dari 70 persen. Persayaratan
ini telah diimplementasikan hingga di
tahun 2005 Indonesia telah mengurangi
24 persen dengan pengurangan mini7 Harris, D., 2003. Agricultural trade reform
and Industry Adjustment in Indonesia. London,
Rural Industries Research and Development
Corporation and Australian Centre for International Agricultural Research.

53

mum 10 persen dari setiap tariff line.

Komitmen Indonesia pada reformasi perdagangan produk agrikultur


memberikan dampak yang terbatas
pada sebagian besar industri agrikultur.
Applied tariff untuk kebanyakan produk
di bawah dari rata-rata yang menjadi
subjek penurunan tarif sesuai dengan
komitmen Indonesia di WTO. Namun
beberapa produk mengalami perubahan
signifikan terhadap non-tariff barriers.
Tekanan untuk melakukan penyesuaian
dan permintaan asistensi untuk industri. Sektor agrikultur Indonesia telah
mengidentifikasi gula dan beras sebagai
dua industri kunci yang menghadapi isu
penyesuaian dalam hubugannya dengan
reformasi perdagangan.
B. DINAMIKA PERDAGANGAN GULA
NASIONAL
1. Sejarah Singkat Industri Gula di
Indonesia
Gula pasir merupakan komoditas
pokok dunia yang juga menjadi industri
strategis di Indonesia. Secara historis,
dalam mengembangkan industri pergulaannya, Indonesia pernah menapaki
masa kejayaan di tahun 1930-an. Didukung oleh 179 pabrik gula yang berope
rasi aktif kala itu, produktivitas gula
Indonesia berada di angka 14,8 persen
dengan rendemen (kadar gula) dari tebu
sebagai bahan baku utama mencapai
11-13,8 persen. Produksi gula nusantara
mencapai puncaknya saat menghasilkan
3 juta ton gula pasir dan 2,4 juta ton gula
menjadi pencapaian ekspor tertinggi
Indonesia untuk komoditas strategis
tersebut ke berbagai belahan dunia.8

Kenaikan hasil produksi dan ekspor tentunya didukung oleh kemudahan dalam
mendapatkan bahan baku dari lahan
yang subur, tenaga kerja murah, prioritas irigasi dan komitmen yang kuat
dalam penerapan teknologi bagi proses
produksi.

Beberapa dekade setelah berjaya


di era kolonial, industri gula nusantara
mengalami penurunan drastis. Hanya
62 pabrik gula berbasis tebu dan 11
pabrik gula berbasis raw sugar impor
milik BUMN dan swasta yang masih
beroperasi serta lahan tebu hanya terkonsentrasi di Jawa Tengah, Jawa Timur,
Lampung dan Sulawesi Selatan. Keterbatasan lahan tebu yang terletak dekat
dengan pabrik gula membuat pelaku
industri memaksimalkan penanaman
tebu di tempat yang jauh dari pabrik termasuk lahan marginal. Kesulitan akan
infrastruktur penebangan dan pengangkutan bahan baku tebu yang siap diolah
ke pabrik gula pun akhirnya menaikkan biaya produksi. Angka rendemen
(kadar gula) pada batang tebu yang dihasilkan menjelang dekade 1990 an turun hanya berkisar antara 7-10 persen.
Ditambah lagi, teknologi instalasi mesin
pada kebanyakan pabrik gula di Indonesia mengalami kendala dalam revitalisasi sehingga kurang memungkinkan
untuk mendongkrak hasil giling per tahun.9 Berkurangnya gula yang dihasilkan bertolak belakang dengan semakin
terdesak kebutuhan masyarakat akan
Peta Jalan (Road Map) dan Kebijakan Pengembangan Industri Gula Nasional. Jurnal Forum
Penelitian Agro Ekonomi. Volume 1, pp 19-27.
Pakpahan, A. Membangun Kembali Industri Gula Indonesia (Jakarta: Direktorat Jenderal
Perkebunan, 2000), p.22-45.
9

54

Mardianto, S., Simatupang, P., Hadi P.U. 2005.

Journal of World Trade Studies

Tabel 2. Perkembangan Hasil Produksi Pabrik Gula Kristal Putih (GKP) Berbahan
Baku Tebu dan Gula Kristal Rafinasi (GKR) Berbahan Baku Raw Sugar
Tahunan 2010-2014
No.

Tahun

Produksi Gula
Kristal Putih (ton)

Produksi Gula Kristal


Rafinasi (ton)

Jumlah

1.

2010

2.214.489

2.357.000

4.598.489

2.

2011

2.228.259

2.192.000

4.420.259

3.

2012

2.591.687

2.471.000

5.062.687

4.

2013

2.565.169

3.054.000

5.619.169

5.

2014*

1.364.006

2.164.347

3.528.353

Sumber: Dewan Gula Indonesia dan AGRI (serie 2010-2014)


*) Januari- Juni 2014
gula konsumsi maupun yang digunakan
untuk industri makanan minuman serta
farmasi di Indonesia.
2. Produksi dan Konsumsi Gula
Nasional

Sebagaimana kita ketahui bahwa


produksi dan konsumsi gula pasir telah
disesuaikan dengan ketentuan standar
ICUMSA (International Commission for
Uniform Methods of Sugar Analysis)
yang mengatur tingkat kejernihan warna serta ukurannya. Artinya, semakin
jernih warna gula maka semakin rendah
nilai ICUMSA yang dimilikinya. Hal ini
dapat menentukan penggunaan gula pasir sesuai dengan segmentasi konsumen
yang dibagi menjadi tiga jenis, yaitu:
a) Gula Kristal Putih (GKP), nilai
ICUMSA 300 IU, merupakan jenis
gula yang dikhususkan bagi konsumsi rumah tangga dan diproduksi
oleh pabrik gula di dekat perkebunan dengan menggiling tebu dan
melakukan proses pemurnian serta
dapat langsung digunakan.
Volume V, Number 1, May 2015

b) Gula Kristal Rafinasi (GKR), nilai


ICUMSA <45 IU, merupakan spesifikasi gula yang digunakan industri
makanan, minuman serta farmasi.
Diproduksi oleh pabrik gula rafinasi
dengan memutihkan gula mentah
(raw sugar) sebagai bahan baku
dan menghasilkan kristal gula lebih
kecil. Gula jenis ini seharusnya tidak
digunakan untuk konsumsi rumah
tangga.

c) Gula Kristal Mentah (raw sugar),


nilai ICUMSA 1200 IU, adalah jenis
gula setengah jadi dengan tekstur
kasar yang dipakai sebagai bahan
baku gula rafinasi dan harus melalui
proses produksi lebih lanjut.
Pemenuhan kebutuhan dan keta
hanan pangan terhadap komoditas gula
masih dimaksimalkan pemerintah melalui 62 pabrik gula yang beroperasi.
Tren produksi gula dengan bahan baku
tebu pun mengalami fluktuasi dari waktu ke waktu. Bukan suatu hal yang mudah mengingat beberapa faktor pendukung produksi masih menjadi masalah.

55

Tabel 3. Konsumsi Gula Kristal Putih dan Gula Kristal Rafinasi Tahunan, 20102014
No.

Tahun

Konsumsi Equivalen Penyaluran (ton)


GKP

GKR

Jumlah

1.

2010

2.288.000

2.474.000

4.762.000

2.

2011

2.769.000

2.251.000

5.020.000

3.

2012

2.735.000

2.638.000

5.373.000

5.

2013

2.686.000

3.036.000

5.722.000

6.

2014*)

1.336.900

1.639.100

2.976.000

Sumber: Dewan Gula Indonesia dan AGRI (tidak termasuk raw sugar impor untuk
MSG
*) Januari-Juni 2014 (angka dibulatkan)
Sebagai gambaran, jumlah produksi nasional gula kristal putih hanya sebesar
2.241.741 ton yang mengalami penurunan produksi pada tahun 2006 menjadi 2.307.988 ton walaupun peningkatan terjadi pada tahun 2007 mencapai
2.442.761 ton. Data produksi gula nasional yang dirilis Dewan Gula Indonesia
di tahun selanjutnya dapat dilihat melalui Tabel 2.

Di sisi lain, data dari Dewan Gula


Indonesia (2007) melengkapi jumlah
konsumsi gula nasional. Gula kristal
putih (GKP) mengalami peningkatan
permintaan setiap tahun, sementara
produksi gula putih tidak sebanding de
ngan tuntutan pasar domestik. Di tahun
2005, konsumsi nasional untuk gula putih mencapai 2.625.540 ton. Pada tahun
2006, konsumsi gula meningkat sebesar 2.664.135 ton disusul peningkatan
tahun 2007 yang mencapai 2.699.831
ton. Di tahun berikutnya, konsumsi gula
kristal putih serta gula kristal rafinasi
terlihat fluktuatif dari tahun 2010 sampai pada masa giling 2014. Kebutuhan
56

GKP sempat mengalami penurunan pada


2010 walaupun di tahun berikutnya,
jumlah permintaan kembali meningkat.
Serupa dengan gula kristal putih yang
sebenarnya masih dapat terpenuhi de
ngan mengandalkan industri gula domestik, gula kristal rafinasi berbahan
baku raw sugar justru menjadi desakan
serius dalam pemenuhannya bagi industri makanan minuman dan farmasi.
Sebagai gambaran konsumsi yang disa
lurkan secara equivalen, DGI menyajikan
data seperti terlihat pada Tabel 3.
Dari data konsumsi gula yang dibutuhkan selama periode 2010-2014 serta
jumlah gula yang dapat diproduksi terlihat bahwa terdapat selisih kebutuhan
konsumsi lebih besar daripada gula
produksi pada masa giling. Bahan baku
gula rafinasi bagi industri makanan dan
minuman yang berupa gula setengah
jadi (raw sugar) pun harus tetap diadakan demi tercukupinya gula rafinasi.
Adanya defisit perdagangan ini memicu
pemerintah untuk membuka keran impor yang cukup besar untuk komoditas
Journal of World Trade Studies

Tabel 4. Kebijakan Pemerintah Indonesia terhadap Sistem Tata Niaga Gula


Rezim Kebijakan
Suportif dan
Stabilisasi

Liberalisasi

Kebijakan Nomor SK/


Keppres/Kepmen

Perihal

Tujuan

Keppres No. 43/1971,


14 Juli 1971

Pengadaan, penyaluran dan pemasaran


gula

Menjaga kestabilan gula


sebagai bahan pokok

Surat Mensesneg No.B


136/ABN SEKNEG/3/74,
27 Maret 1974

Penguasaan, pengawasan dan penyaluran gula pasir non


PNP

Penjelasan mengenai
Keppres No. 43/1971
yang meliputi gula PNP

Inpres No. 9/1975, 22


April 1975

Intensifikasi Tebu
Rakyat Indonesia
(TRI)

Peningkatan produksi gula


serta peningkatan petani
tebu

Kepmen Perdagangan
dan Koperasi No. 122/
Kp/III/81, 12 Maret
1981

Tata niaga gula pasir


dalam negeri

Menjamin kelancaran
pengadaan dan penyaluran gula pasir serta
peningkatan pendapatan
petani

Kepmenkeu No. 342/


KMK.011/1987

Penetapan harga
gula pasir produksi
dalam negeri dan
impor

Menjamin stabilitas
harga, devisa, serta
kesesuaian pendapatan
petani dan pabrik

Kepmenkeu No. 342/


KMK.011/1987

Penetapan harga
gula pasir produksi
dalam negeri dan
impor

Menjamin stabilitas
harga, devisa, serta
kesesuaian pendapatan
petani dan pabrik

Inpres No. 5/1997, 29


Desember 1997

Program pengembangan tebu rakyat

Kebebasan pada petani


untuk memilih komoditas
sesuai dengan Inpres No.
12/1992

Kep. Menperindag No.


25/MPP/Kep/1/1998

Komoditas yang
diatur tata niaga
impornya

Mendorong efisiensi dan


kelancaran arus barang

Kepmenhutbun No.
282/Kpts-IX/1997, 7
Mei 1999

Penetapan harga
provenue gula pasir
produksi petani

Menghindari kerugian
petani dan mendorong
peningkatan produksi

Kepmenperindag No.
363/MPP/Kep/8/1999,
5 Agustus 1999

Tata niaga impor gula

Pengurangan beban anggaran pemerintah melalui


impor gula oleh produsen

Volume V, Number 1, May 2015

57

Rezim Kebijakan
Terke
ndali

Kebijakan Nomor SK/


Keppres/Kepmen

Perihal

Tujuan

Kemenkeu No. 342/


KMK.01/2002

Perubahan bea
masuk

Peningkatan efektivitas
bea masuk

Kepmenperindag No.
643/MPP/Kep/9/2002,
23 September 2002

Tata niaga impor gula

Pembatasan pelaku impor


gula hanya menjadi importir gula produsen dan
importir gula terdaftar untuk peningkatan pendapatan petani/produsen

Kep Menperindag No.


527/MPP/Kep/2004 jo
Kep Menperindag No.
02/M/Kep/XII/2004 jo
Kep Menperindag No.
08/MDAG/Per/4/2005

Pengaturan impor,
kualitas gula dan
hara referen gula
petani

Pembatasan pelaku impor


gula, kualitas gula, waktu
impor, dan harga penyangga/jaminan

No. 110/PMK.010/2006
jo
No. 233/PMK.011/2008

Penetapan sistem
klasifikasi barang
dan pembebanan
tarif bea masuk atas
impor

Menginterpretasi Harmonized System (KUMHS)

Nomor 150/
PMK.011/2009 jo
Nomor 239/
PMK.011/2009

Penetapan tarif bea


masuk atas impor
gula

Menjaga stabilitas harga


gula dalam negeri dengan
memperhatikan kepentingan konsumen, perlu
menetapkan bea masuk.

Sumber: Susila (2002) dan Dewan Gula Indonesia (2005)


gula. Regulasi pemerintah melalui Departemen Perdagangan memberikan
efek kenaikan volume impor yang berawal dari 194.700 ton pada akhir 1990an menjadi 1,384 juta ton pada 2004
atau meningkat 11,8% per tahun. Kenaikan impor dinilai akibat dari regulasi
serta pemetaan kebutuhan yang tidak
jelas. Sehingga menyebabkan Indonesia
mengimpor gula jauh lebih besar dari
kebutuhan yaitu rata-rata sebesar lebih
dari 2,5 juta ton (sebagian besar dalam
bentuk raw sugar, sisanya berbentuk
58

white sugar dan refined sugar) sejak tahun 2007 hingga 2011, yang terus mengalami peningkatan dari tahun ke tahun.
C. PERIODE KEBIJAKAN TATA
NIAGA GULA DI INDONESIA

Adapun regulasi pemerintah yang


diimplementasikan dapat dibagi menjadi tiga periode kebijakan seperti terlihat pada Tabel 4.

Journal of World Trade Studies

1. Periode Kebijakan Stabilisasi


(1971-1996)
Di masa pemerintahan Soeharto,
pemerintah mengeluarkan Keppres No.
43/1971 yang memberikan kewenang
an kepada Bulog untuk menjaga stabilitas harga dan pasokan gula pasir dalam
pasar domestik. Selain itu, pemerintah juga melalui Kepmenkeu No. 342/
KMK.011/1987 mengeluarkan kebijakan tentang harga gula yang bertujuan untuk menstabilkan harga di pasar
domestik, meningkatkan penghasilan
penerimaan negara, harga gula yang
terjangkau masyarakat, dan menjamin
pendapatan petani tebu dan pabrik gula.

Kebijakan lain yang dianggap signifikan adalah kebijakan TRI (Tebu Rakyat
Indonesia) yang tertuang dalam Inpres
No. 9/1975, pada tanggal 22 April 1975
yang bertujuan untuk meningkatkan
produksi gula serta pendapatan petani
tebu melalui pemberian kredit bimtek
(bimbingan teknis), perbaikan sistem
pemasaran dengan melibatkan KUD
(Koperasi Unit Desa), serta penciptaan
hubungan kerja sama antara petani tebu
dan pabrik gula. Pada periode ini, kiner
ja industri gula nasional menunjukkan
stabilitas dan kemajuan yang signifikan. Peran Bulog dalam menstabilkan
harga mampu mendorong produktivitas. Meskipun volume impor masih cen
derung fluktuatif, di mana pada periode
1984-1991, impor Indonesia cenderung
meningkat namun pada tahun-tahun
berikutnya cenderung menurun dan
mencapai titik terendah di tahun 1994.
2. Periode Perdagangan Bebas/
Liberalisasi (1997-2001)

Dalam periode kedua kebijakan,


satu perbedaan signifikan yang dapat
menimbulkan masalah baru yaitu fungsi
BULOG yang tidak lagi diberikan mono
Volume V, Number 1, May 2015

poli untuk mengimpor komoditas stra


tegis termasuk gula. Seiring dibukanya
sistem perdagangan bebas, Kemetnerian Perdagangan memberlakukan tarif
nol persen untuk impor gula yang dapat
dilakukan segala kalangan termasuk perusahaan importir swasta. Akibatnya,
impor gula mulai membanjiri pasar de
ngan harga yang lebih murah sehingga
menghantam eksistensi pelaku industri gula domestik. Krisis ekonomi pada
1999 serta penandatanganan structural
adjustment IMF untuk utang Indonesia berdampak pada kenaikan biaya
produksi. Ditambah lagi harga gula dunia yang terus menurun, nilai rupiah
yang melemah dan ketiadaan tarif impor
menjadi pemicu turunnya harga gula domestik.

Perlindungan produsen lantas


dilakukan pemerintah melalui pemberlakuan SK Menhutbun 282/KPTSIV/1999 dengan menetapkan harga
provenue sebesar Rp 2.500/kg. Sayangnya, efektifitas kebijakan tersebut dipertanyakan bersamaan dengan pemerintah dan BUMN perkebunan gula yang
terimbas krisis ekonomi dan kekurang
an dana untuk menindaklanjuti kebijakan. Karena harga gula masih menga
lami ketidakpastian, maka Kementerian
Perdagangan dengan SK No. 364/ MPP/
Kep/8/1999 membatasi jumlah importir dengan hanya mengijinkan importir
produsen.10 Diharapkan dengan kebijakan tersebut, pemerintah dapat me
ngendalikan dan membatasi laju impor
di samping memonitor data dan stok.
Maka harga gula dalam negeri dan di
tingkat petani dapat dinaikkan. Namun,
Susila, Wayan R. Dinamika Impor Gula
Indonesia:Sebuah Analisis Kebijakan. Agrimedia, Volume 10, 2005: 9-11.
10

59

kebijakan tersebut faktanya kurang


efektif dan hal itu disebabkan karena
stok gula dalam negeri yang terlalu ba
nyak serta masih adanya keran impor
gula ilegal. Semakin terdesaknya harga
gula di pasar nasional setelah implementasi kebijakan tersebut membuat
petani dan pelaku industri gula gencar
melakukan perubahan kebijakan. Akhirnya pemerintah memberlakukan tarif
impor gula sebesar 20 persen untuk raw
sugar dan 25 persen untuk white sugar
melalui SK Menperindag No. 230/MPP/
Kep/6/1999. 11
3. Periode Kebijakan Pengendalian
Impor (2002 sekarang)

Data dari USDA menunjukkan bahwa faktor-faktor yang berkontribusi terhadap menurunnya produktivitas petani
tebu adalah biaya produksi yang sangat
tinggi, akses yang terbatas atas kredit
serta tingkat bunga rendah dari peme
rintah, praktik-praktik penanaman dan
pemanenan yang tidak efisien, serta kesulitan mendapat fertilizer. Dengan hasil
panen yang hanya mencapai 73 ton/ha
yang masih jauh dibandingkan dengan
Australia yang bisa mencapai 95 ton/
ha pada musim normal, menunjukkan
bahwa produktivitas pertanian gula di
Indonesia masih rendah.
Oleh karena itu, pemerintah memberikan stimulus perbaikan produk
tivitas pada petani skala kecil yang bertujuan untuk mencapai swasembada
gula pada tahun 2007. Paket bantuan
ini termasuk perbaikan infrastruktur
irigasi, memperkenalkan bibit berkualitas tinggi, serta peningkatan subsidi
kredit untuk petani. Selain itu pemerintah melalui Kepmenperindag No. 643/

11

60

Ibid

MPP/Kep/9/ 2002 pada 23 September


2002 mengeluarkan kebijakan untuk
melindungi produsen dari impor melalui penentuan harga Rp 3.100/kg (US$
350/t) untuk melindungi pendapatan di
tingkat petani. Regulasi ini hanya memberikan izin kepada Importir Produsen
(IP) dan Importir Terdaftar (IT) untuk
mengimpor gula. IP hanya mengimpor
untuk memenuhi kebutuhan industrinya
sendiri, bukan untuk diperjualbelikan,
sementara IT diberi kewenangan untuk
mengimpor hanya jika bahan baku dari
pabrik gula milik IT 75 persennya berasal dari petani.
Selain itu, aturan lainnya adalah impor gula diizinkan jika harga jual gula
di tingkat petani mencapai minimal Rp
3.100/kg. Kebijakan ini bertujuan untuk
meningkatkan pendapatan produsen
gula. Meskipun masih terdapat kelemah
an seperti belum jelasnya spesifikasi
mutu gula, waktu impor, dan jaminan
harga untuk petani. Untuk mengatasi hal
tersebut maka pemerintah melalui Kep
Menperindag No. 527/MPP/Kep/2004
Jo Kep Menperindag No. 02/M/
Kep/12/2004 Jo Kep Menperindag No.
08/M-DAG/Per/4/2005. Peraturan ini
secara jelas mengatur tentang ICUMSA
yang membagi impor gula menjadi tiga
klasifikasi, antara lain raw sugar, gula
rafinasi, dan gula kristal putih; kejelasan
waktu dan pelabuhan impor; serta kenaikan harga referensi di tingkat petani
menjadi Rp 3.800/kg. Namun aturan itu
menurut WTO justru dianggap menimbulkan gap antara harga eceran di dalam
negeri dan harga gula dunia. Sebagai
contoh, di awal 2003 harga eceran untuk
produsen gula Kristal putih sekitar Rp
4.300/kg (US$ 480/t) lebih besar dua
kali lipat dari harga gula dunia untuk
gula rafinasi (US$ 230/MT).
Bulog yang sebelumnya memiJournal of World Trade Studies

liki hak monopoli untuk mengatur tata


niaga gula, termasuk izin mengimpor
gula, namun melalui IMF Structural Adjustment Package, kini hanya bertanggungjawab untuk melakukan aktivitas
pembelian dalam kaitannya dengan
mendukung harga dasar. Bulog masih diizinkan untuk mengimpor gula mentah
berdasarkan instruksi dari pemerintah,
sementara dalam melakukan distribusi
dari stok pembelian impor, gula tersebut
digunakan untuk menstabilkan harga di
pasar domestik.
Konsumsi domestik gula rafinasi
yang berasal dari impor mempunyai
market share yang tinggi yakni lebih
dari 40 persen. Adanya gap yang tinggi
antara harga domestik dan harga dunia
telah menciptakan celah untuk melakukan penyelundupan gula. Untuk itu,
pemerintah merespon melalui pemberian lisensi impor khusus untuk membatasi perdagangan sektor swasta dalam
hal raw sugar. Hanya Importir Produsen
yang diberi izin untuk melakukan impor
raw sugar yang harus dirafinasi sebelum
dijual pada pasar domestik.

Rendahnya harga jual di pasar dunia yang berakibat pada murahnya gula
impor telah menyebabkan petani tidak
mampu berkompetisi dengan gula impor. Oleh karena itu melalui Asosiasi
Petani Tebu Indonesia (APTI), petani
meminta pemerintah untuk memperhatikan pendapatan petani melalui tarif
bea masuk spesifik pada raw sugar Rp
550/kg (US$ 62/t) dan tarif bea-masuk
pada gula Kristal putih 700/kg (US$
79/t). Namun usulan menggunakan
kuota tarif untuk memberikan kontrol
terhadap impor itu ditolak oleh peme
rintah.
Di awal 2003 pemerintah memperkenalkan proposal untuk melibe
ralisasi impor gula untuk negara-negara
Volume V, Number 1, May 2015

ASEAN sebagai bagian dari komitmen


AFTA. Bea-masuk untuk anggota ASEAN
akan dikurangi secara progresif menjadi nol persen. Produsen gula melalui
Asosiasi Petani Tebu Indonesia menolak
usulan tersebut karena kekhawatiran
atas gempuran impor gula dari Thailand. Perhatian pemerintah terhadap
dampak dari reformasi perdagangan
terhadap industri gula domestik menggambarkan posisi Indonesia dalam
diskusi WTO di Doha Round. Di mana
Indonesia mendukung proposal negaranegara berkembang untuk memasukkan
produk-produk tertentu dengan pertimbangan khusus sebagai produk sensitif
dan dikecualikan dari liberalisasi yang
diatur dalam WTO.12
Hal lain yang memicu masalah pelik
ketika perizinan impor gula dengan
jumlah yang melebihi batas yaitu meng
undang kesempatan spekulan maupun
mafia impor melemahkan pasar industri gula tebu domestik. Asosiasi Petani
Tebut Rakyat Indonesia (APTRI) melansir data bahwa impor gula dilakukan
pada saat musim panen. Sampai perte
ngahan 2014, rata-rata kebutuhan gula
konsumsi (GKP) dalam negeri rumah
tangga mencapai 2,3 juta ton. Sedangkan,
untuk kebutuhan industri makanan dan
minuman (GKR) mencapai 2,2 juta ton.
Produksi dalam negeri sendiri tercatat
2,5 juta ton. Artinya, produksi dalam
negeri masih bisa memenuhi gula konsumsi dan surplus 200 ribu ton dan idealnya pemerintah hanya perlu mengimpor kekurangan untuk GKR sebanyak 2
juta ton. Praktik yang terjadi di lapangan
menunjukkan bahwa pemerintah justru

World Trade Organization. Trade Policy Review of Indonesia, A Report by the Secretariat. Report No. WT/TPRS/S/117, Geneva: WTO, 2003.
12

61

menaikkan kuota izin impor sebanyak


3,5 juta ton. Surplus impor 1,5 juta ton
tersebut menjadikan komoditas gula
rawan akan permainan para mafia yang
memasukkan gula rafinasi dalam tata
niaga gula berjenis kristal putih untuk
konsumsi rumah tangga.13
Regulasi perdagangan produk agrikultur, termasuk gula diatur dalam berbagai kerja sama, baik di tingkat bila
teral maupun multilateral. Dalam rezim
Organisasi Perdagangan Dunia, bersama
dengan beras, jagung, dan kedelai, gula
menjadi salah satu komoditas khusus
yang telah ditetapkan Indonesia dalam
forum perundingan dengan tujuan memperkuat ketahanan pangan dan kualitas
hidup masyarakat pedesaan, melalui
peningkatan produksi dalam negeri, termasuk mencanangkan target swasembada gula, yang hingga kini masih jauh
dari harapan.
D. KESIMPULAN

Permintaan gula dunia yang lebih


cepat meningkat dibandingkan produksinya menimbulkan fluktuasi. Proposal
terbaru yang diusung WTO melalui draft
modalities pada Juli 2008 yang direvisi
pada Desember 2008 mengenai penurunan tarif, pengurangan subsidi dan
provisi lainnya membuat perdagangan
lebih liberal khususnya bagi komoditas
gula. Menurut WTO applied tariff impor
produk pertanian Indonesia dianggap
masih rendah sekitar 4 persen (WTO,
13 Kementerian Perindustrian RI. Petani
Tebu Minta Mafia Impor Gula Diberantas. Maret 3, 2015. http://www.kemenperin.go.id/
artikel/11432/Petani-Tebu-Minta-Mafia-ImporGula-Diberantas (accessed Maret 28, 2015).

62

2003).

Kebijakan tata niaga gula Indonesia dimulai saat pemerintahan Soeharto (1971-1996) kemudian pada
masa reformasi (1997-2001) dan saat
ini (2002-sekarang). Dari tiga periode
tersebut menunjukkan masing-masing
periode memiliki strategi dan fokus
yang berbeda sesuai dengan kondisi dan
situasi saat kebijakan tersebut diambil.
Pada kebijakan stabilisasi, pemerintah
memberikan wewenang besar kepada
BULOG untuk menjaga stabilitas harga,
memastikan ketersediaan gula di pasar
domestik, memberikan bantuan berupa
kredit Bimas serta melibatkan Koperasi
Unit Desa dalam sistem pemasaran. Pada
periode kedua atau periode pasar bebas
(liberalisasi) yang berlangsung setelah
krisis ekonomi melanda Indonesia, kebijakannya ditandai dengan penentuan
harga provenue serta memberikan akses
yang lebih besar kepada pihak swasta
untuk mengimpor gula. Hal ini menyebabkan peran BULOG menjadi lemah.
Dilanjutkan dengan periode ketiga yakni
periode kebijakan pengendalian impor,
terdiri dari kebijakan memperbaiki irigasi pertanian, penggunaan bibit unggul
dan peningkatan kredit bersubsidi untuk petani.
DAFTAR PUSTAKA
Agriculture, F. T. P. B. o. i. r. t. t. W. n. o.,
2013. SUGAR: policy insights from
analysis of sugar, s.l.: FAO.
Elobaid, A., 2009. How Would a Trade
Deal on Sugar Affect Exporting
and Importing Countries?. International Centre for Trade and Sustainable Development : Issues Paper No. 24, p. 3.
Journal of World Trade Studies

Harris, D., 2003. Agricultural trade reform and Industry Adjustment in


Indonesia. London, Rural Industries Research and Development
Corporation and Australian Centre for International Agricultural
Research.

Kementerian Perindustrian RI. Petani


Tebu Minta Mafia Impor Gula Diberantas. Maret 3, 2015. http://
w w w. ke m e n p e r i n . g o . i d / a r tikel/11432/Petani-Tebu-MintaMafia-Impor-Gula-Diberantas
(accessed Maret 28, 2015).
Mardianto, S., Simatupang, P., Hadi P.U.
2005. Peta Jalan (Road Map) dan
Kebijakan Pengembangan Industri Gula Nasional. Jurnal Forum
Penelitian Agro Ekonomi. Volume
1, pp 19-27.
NSC, 2014. Menengok Daya Saing Industri Gula Nasional. Jurnal Gula, p.
19

Pakpahan, A. Membangun Kembali Industri Gula Indonesia (Jakarta:


Direktorat Jenderal Perkebunan,
2000), p.22-45.
Ratri Indah Hairani, J. M. M. A. J. J., 2013.
Analisis Trend Produksi dan Impor Gula serta Faktor- Faktor
yang Mempengaruhi Impor Gula
Indonesia. Berkala Ilmiah Pertanian 1(1), pp. 77-85.
Susila, Wayan R. Dinamika Impor Gula
Indonesia:Sebuah Analisis Kebijakan. Agrimedia, Volume 10,
2005: 9-11.
World Trade Organization. Trade Policy
Review of Indonesia, A Report by
the Secretariat. Report No. WT/
TPRS/S/117, Geneva: WTO, 2003.

Volume V, Number 1, May 2015

63

Submission Guidelines

1. The manuscript should address an important research question, theoretically


innovative, and methodologically diverse in trade-related issues which can be
analyzed from multi disciplinary approaches.

2. The Journal of World Trade Studies (JWTS) receives manuscripts both in English and in Bahasa Indonesia.
3. The manuscript must be submitted in Microsoft Word-format and should be
sent to cwts@ugm.ac.id.

4. The manuscript submitted to JWTS should format all the text and appendix materials doublespaced in a standard 12-point type font
5. A complete submission comprises:
a. Abstract of 150-200 words
b. Manuscript with Bibliography approximately 20 25 pages long
c. A separate electronic document or cover letter which includes: a title page
with all authors names; the corresponding authors mailing address and
e-mail address.

6. The manuscript submitted to JWTS must not have been published and must not
be under consideration for publication elsewhere.
7. The manuscript should follow the style guidelines based on the Chicago Manual of Style (notes and bibliography). For more detailed information on stylistic
requirements, authors can also consult the Chicago Manual of Styles website
http://www.chicagomanualofstyle.org/tools_citationguide.html

About CWTS UGM

The Center for World Trade Studies at Universitas Gadjah Mada (CWTS UGM) was
initiated by the consent and concerns among policy makers, practitioners in
international trade, and Universitas Gadjah Mada (UGM) academicians on trends of
unequal exchanges resulted from the current practices in international trade. As part
of the so-called economic globalization processes and phenomenon, world trade is an
arena where asymmetrical relations in trade among nations will eventually implicate
to other aspects, such as politics, law, socio-cultural life and various public sectors
including education, health, public services, food and agriculture, technology, etc.
Despite its main tasks to harmonize international trade and implement nondiscriminatory principles, World Trade Organization (WTO) is an indivisible
institution dealing with those unequal exchanges. As many would believe, WTO itself
is indeed identical to those asymmetrical exchanges.
It is in such a context that the Center is designed and developed i.e. critically
investigate a variety of trends in global trade which are in turn constructive as policy
inputs and recommendation of action for government officials, the public, and other
private practitioners who are ready for and anticipate for issues, challenges as well as
opportunities in global trade. CWTS UGM is therefore intended to be an independent
research and academic institute accountable for its objective critical studies on world
trade and other related issues oriented towards scientific enterprise and policy
advocacy.

Center for World Trade Studies


Universitas Gadjah Mada
Jl. Podocarpus II, Blok C No. 7, Bulaksumur
Yogyakarta 55281
Indonesia
Phone/Fax: 0274-580 273
Email: cwts@ugm.ac.id or cwts.ugm@gmail.com
Homepage: http://cwts.ugm.ac.id

9 772087 691105