Pengertian Birokrasi dan Jenis-jenis Birokrasi

Negara
pengantar ilmu politik
Share:

Birokrasi adalah entitas penting suatu negara. Apa yang dimaksud dengan birokrasi? Secara
etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan Kratein (pemerintahan), yang jika
disintesakan berarti pemerintahan Meja. Tentu agak 'lucu' pengertian seperti ini, tetapi memang
demikianlah hakikat birokrasi oleh sebab lembaga inilah tampak kaku yang dikuasai oleh orang-
orang di belakang meja. Mengapa demikian ?

Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam skema, tercantum 'lalu-

lintas' administrasi negara dari eksekutif 'turun' ke Kebijakan Administrasi, lalu ke Administrasi
dan yang terakhir ke pemilih. Artinya, setiap kebijakan setiap kebijakan negara yang yang
diselenggarakan pihak eksekutif diterjemahkan ke dalam bentuk kebijakan administrasi negara,
di mana pelaksanaan dari administrasi tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi. Kita mungkin
mengenal badan-badan seperti Departemen, Kanwil, Kantor Kelurahan, Kantor Samsat, di mana
kantor-kantor tersebut semua merupakan badan-badan birokrasi negara yang
mengimplementasikan kebijakan negara dan bersifat langsung berhubungan dengan masyarakat.

Michael G. Roskin, et al., menyebut pengertian birokrasi. Bagi mereka birokrasi adalah "setiap
organisasi yang berskala besar yang terdiri atas para pejabat yang diangkat, di mana fungsi
utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement) kebijakan-kebijakan yang telah diambil
oleh para pengambil keputusan (decision makers). Idealnya, birokrasi merupakan suatu sistem
rasional atau struktur yang terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna memungkinkan
adanya pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.

Birokrasi juga dioperasikan oleh serangkaian aturan serta prosedur yang bersifat tetap. Terdapat
rantai komando berupa hirarki kewenangan di mana tanggung jawab setiap bagian-bagiannya
'mengalir' dari 'atas' ke 'bawah.'

Selain itu, birokrasi juga disebut sebagai badan yang menyelenggarakan Civil Service (pelayanan
publik). Birokrasi terdiri dari orang-orang yang diangkat oleh eksekutif, dan posisi mereka ini
'datang dan pergi.' Artinya, mereka-mereka duduk di dalam birokrasi kadang dikeluarkan atau
tetap dipertahankan berdasarkan prestasi kerja mereka. Seorang pegawai birokrasi yang malas
biasanya akan mendapat teguran dari atasan, yang jika teguran ini tidak digubris, ia
kemungkinan besar akan diberhentikan dari posisinya. Namun, jika seorang pegawai
menunjukkan prestasi kerja yang memuaskan, ada kemungkinan ia akan dipromosikan untuk
mendapat posisi yang lebih tinggi (tentunya dengan gaji dan kewenangan yang lebih besar pula).
Karakteristik Birokrasi
Karakteristik birokrasi yang umum diacu adalah yang diajukan oleh Max Weber. Menurut
Weber, paling tidak terdapat 8 karakteristik birokrasi, yaitu:

1. Organisasi yang disusun secara hirarkis

2. Setiap bagian memiliki wilayah kerja khusus.
3. Pelayanan publik (civil sevants) terdiri atas orang-orang yang diangkat, bukan dipilih, di
mana pengangkatan tersebut didasarkan kepada kualifikasi kemampuan, jenjang
pendidikan, atau pengujian (examination).
4. Seorang pelayan publik menerima gaji pokok berdasarkan posisi.
5. Pekerjaan sekaligus merupakan jenjang karir.
6. Para pejabat/pekerja tidak memiliki sendiri kantor mereka.
7. Setiap pekerja dikontrol dan harus disiplin.
8. Promosi yang ada didasarkan atas penilaiaj atasan (superior's judgments).

Ditinjau secara politik, karakteristik birokrasi menurut Weber hanya menyebut hal-hal yang
ideal. Artinya, terkadang pola pengangkatan pegawai di dalam birokrasi yang seharusnya
didasarkan atas jenjang pendidikan atau hasil ujian, kerap tidak terlaksana. Ini diakibatkan masih
berlangsungnya pola pengangkatan pegawai berdasarkan kepentingan pemerintah.

Tipe-tipe Birokrasi Negara

Untuk melihat tipe-tipe birokrasi negara, dapat kiranya kita manfaatkan pemisahan tipe birokrasi
menurut ideal typhus Amerika Serikat. Ideal typhus tersebut lalu kita komparasikan dengan apa
yang ada di Indonesia.

Di Amerika Serikat, terdapat 4 jenis birokrasi yaitu: (1) The Cabinet Departments (departemen-
departemen di dalam kabinet), (2) Federal Agencies (agen-agen federal), (3) federal Corporation
(perusahaan-perusahaan federal milik federal), dan (4) Independent Regulatory Agencies agen-
agen pengaturan independen).

Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas beberapa beberapa lembaga birokrasi yang
dibedakan menurut tugasnya. Ada departemen tenaga kerja, departemen pertahanan, atau
departemen pendidikan. Tugas utama dari departemen-departemen ini adalah melaksanakan
kebijaksanaan umum yang telah digariskan oleh lembaga eksekutif maupun yudikatif.

Agen-agen federal merupakan kepanjangan tangan dari lembaga kepresidenan. Ia dibentuk

berdasarkan pilihan dari presiden yang tengah memerintah, oleh sebab itu sifatnya lebih politis
ketimbang murni administratif. Organisasi NASA di sana merupakan salah satu contoh dari
agen-agen federal. Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI (Federal Bureau
Investigation). Di Indonesia agen-agen seperti ini misalnya Badan Tenaga Atom Nasional
(Batan), Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (Lapan).
Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang memadukan antara posisinya sebagai
agen pemerintah sekaligus sebagai sebuah lembaga bisnis. Di Indonesia contoh yang paling
endekati adalah BUMN (Badan Usaha Milik Negara). Meskipun negara (eksekutif) terkadang
masih merupakan pihak yang paling menentukan dalam pengangkatan pejabatnya, tetapi secara
umum -----sebagai sebuah lembaga bisnis----- ia memiliki otoritas untuk menentukan jenis
modal dan juga memutuskan apakah perusahaan akan melakukan pemekaran organisasi atau
sebaliknya, perampingan. Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik negara ini
misalnya Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA), Garuda Indonesia Airways (GIA), Perusahaan
Listrik Negara (PNL) atau Bank Mandiri.

Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis birokrasi yang terakhir, merupkan birokrasi
yang dibentuk berdasarkan kebutuhan untuk menyelenggarakan regulasi ekonomi terhadap dunia
bisnis, di mana penyelenggaraan tersebut berkaitan secara langsung dengan kesejahteraan
masyarakat. Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) yang
berfungsi untuk melakukan rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah air yang di masa lalu dianggap
banyak merugikan keuangan negara, dan secara lebih jauh, kesejahteraan masyarakat Indonesia
akibat, katakanlah, 'kredit-kredit macet' mereka. Selain itu, contoh bisa kita sebutkan misalnya
Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Pengawasan
Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan sejenisnya.

Peran Birokrasi dalam Pemerintahan Modern

Michael G. Roskin, et al. meneyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ada 4 fungsi birokrasi di
dealam suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi tersebut adalah :

1. Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan, pengaturan,

perizinan, dan pengumpul informasi. Dengan fungsi administrasi dimaksudkan bahwa fungsi
sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh legislatif
serta penafsiran atas UU tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian, administrasi berarti
pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara, di mana kebijakan umum itu sendiri telah
dirancang sedemikian rupa guna mencapai tujuan negara secara keseluruhan.

2. Pelayanan

Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau kelompok-kelompok

khusus. Badan metereologi dan Geofisika (BMG) di Indonesia merupakan contoh yang bagus
untuk hal ini, di mana badan tersebut ditujukan demi melayani kepentingan masyarakat yang
akan melakukan perjalanan atau mengungsikan diri dari kemungkinan bencana alam. Untuk
batas-batas tertentu, beberapa korporasi negara seperti PJKA atau Jawatan POS dan
Telekomunikasi juga menjalankan fungsi public service ini.

3. Pengaturan (regulation)
Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi mengamankan
kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan birokrasi biasanya dihadapkan
anatara dua pilihan: Kepentingan individu versus kepentingan masyarakat banyak. Badan
birokrasi negara biasanya diperhadapkan pada dua pilihan ini.

4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu kebijaksanaan mengalami
sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun oleh
pemerintah berdasarkan situasi faktual. Badan birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung tombak
pelaksanaan kebijaksanaan negara tentu menyediakan data-data sehubungan dengan dua hal
tersebut. Misalnya, pemungutan uang yang tidak semestinya (pungli) ketika masyarakat
membuat SIM atau STNK tentunya mengalami pembengkakan. Pungli tersebut merupakan
pelanggaran atas idealisme administrasi negara, oleh sebab itu harus ditindak. Dengan
ditemukannya bukti pungli, pemerintah akan membuat prosedur baru untuk pembuatan SIM dan
STNK agar tidak memberi ruang bagi kesempatan melakukan pungli.

Selain Roskin, et.al., Andrew Heywood juga mengutarakan sejumlah fungsi yang melekat pada
birokrasi. Bagi Heywood, fungsi dari birokrasi adalah:

1.Pelaksanaan Administrasi.

Fungsi ini serupa dengan yang diutarakan Roskin, et.al, bahwa fungsi utama birokrasi adalah
mengimplementasikan atau mengeksekusi undang-undang dan kebijakan negara. Sehubungan
dengan fungsi ini, Heywood membedakan 2 peran di tubuh pemerintah. Pertama, peran
pembuatan kebijakan dalam mana peran ini ada di tangan politisi. Kedua, peran pelaksanaan
kebijakan dalam mana peran ini ada di tangan birokrat. Sebab itu, kerap disebut bahwa suatu
rezim pemerintahan disebut dengan administrasi. Misalnya administrasi Gus Dur, administrasi
Sukarno, administrasi SBY, atau administrasi Barack Obama. Ini akibat kenyataan, suatu
kebijakan baru akan terasa jika telah dilaksanakan. Fungsi administrasi, oleh karena itu,
merupakan fungsi sentral dari birokrasi negara.

2.Nasehat Kebijakan (Policy Advice)

Birokrasi menempati peran sentral dalam pemberian nasehat kebijakan kepada pemerintah. Ini
akibat birokrasi merupakan lini terdepan dalam implementasi suatu kebijakan, mereka adalah
pelaksananya. Sebab itu, masalah dalam suatu kebijakan informasinya secara otomatis akan
terkumpul di birokrasi-birokrasi. Heywood membedakan 3 kategori birokrat yaitu (1) top level
civil servants, (2) middle-rangking civil servants, dan (3) junior-ranking civil servants. Top
Level Civil Servant banyak melakukan kontak dengan politisi, sementara middle dan junior civil
servants lebih pada pekerjaan-pekerjaan rutin di lapangan. Top Level Civil Servants dapat
bertindak selaku penasehat kebijakan bagi para politisi, dalam mana informasi pelaksanaan
kebijakan mereka peroleh dari middle dan junior civil servants.
3.Artikulasi Kepentingan

Kendati bukan fungsi utamanya guna mengartikulasi kepentingan (ini fungsi partai politik),
tetapi birokrasi kerap mendukung upaya artikulasi dan agregasi kepentingan. Dalam tindak
keseharian mereka, birokrasi banyak melakukan kontak dengan kelompok-kelompok
kepentingan di suatu negara. Ini membangkitkan kecenderungan korporatis dalam mana terjadi
kekaburan antara kepentingan-kepentingan yang terorganisir dengan kantor-kantor pemerintah
(birokrasi). Kelompok-kelompok kepentingan seperti perkumpulan dokter, guru, petani, dan
bisnis kemudian menjadi kelompok klien yang dilayani oleh birokrasi negara. Pada satu ini
klientelisme ini positif dalam arti birokrasi secara dekat mampu mengartikulasikan
kepentingan kelompok-kelompok tersebut yang notabene adalah rakyat yang harus dilayani.
Namun, pada sisi lain klientelisme ini berefek negatif, utamanya ketika birokrasi berhadapan
dengan kepentingan-kepentingan bisnis besar seperti Bakri Group (ingat kasus Lapindo),
kelompok-kelompok percetakan dalam kasus Ujian Nasional di Indonesia, dalam mana
keputusan pemerintah berbias kepentingan kelompok-kelompok tersebut.

4.Stabilitas Politik

Birokrasi berperan sebagai stabilitator politik dalam arti fokus kerja mereka adalah stabilitas dan
kontinuitas sistem politik. Peran ini utamanya kentara di negara-negara berkembang dalam mana
pelembagaan politik demokrasi mereka masih kurang handal. (sb)
Referensi
1. Michael G. Roskin, et al., Political Science: An Introduction, Bab 16
2. B. Guy Peters and Vincent Wright, Public Policy and Administration, Old and New,
dalam Robert E. Goodin and Hans-Dieter Klingemann, A New Handbook of Political
Science, Part VII, Bab 27
3. Andrew Heywood, Politics, Second Edition, (New York : Palgrave Macmillan, 2002)