 HUBUNGAN KEPEGAWAIAN PUSAT DAN DAERAH

A. Pengertian Kepegawaian
Salah satu sumber daya yang diperlukan Pemerintah dalam menyelenggarakan
pemerintahan yang pada pokoknya adalah “menyelenggarakan kepentingan umum”, adalah
sumber daya manusia yang disebut “pegawai”. Secara umum kata “pegawai” diartikan
sebagai “orang yang bekerja pada pemerintah atau perusahaan, dan sebagainya”. Ada pula
yang mengartikan pegawaisebagai orang yang melakukan pekerjaan dengan mendapatkan
imbalan jasa berupa gaji dan tunjangan dari pemerintah atau badan usaha swasta”. Dari
pengertian pegawai tersebut di atas, ruang lingkup pembicaraan atau pembahasan tentang
“pegawai” ini, adalah khusus mengenai segala sesuatu yang berkaitan dengan “Pegawai”
yang bekerja pada Pemerintah. Pegawai yang bekerja pada Pemerintah, disebut sebagai
“Pegawai Negeri”.
Definisi Administrasi Kepegawaian :
PAUL PIGOR:

 Administrasi kepegawaian adalah suatu kecakapan atau seni dari perolehan, pengembangan
dan pemeliharaan angkatan kerja sedemikian rupa untuk melaksanakan fungsi serta tujuan
organisasi dengan se-efisien dan se-ekonomis mungkin.
THE LIANG GIE:

 Administrasi kepegawaian adalah segenap aktivitas yang bersangkutan dengan masalah

penggunaan tenaga kerja untuk mencapai tujuan tertentu. Masalah pokoknya terutama
berkisar pada penerimaan, pengembangan, pemberian balas jasa dan pemberhentian.
Pegawai Negeri adalah sarana atau alat yang menggerakkan dan menggiatkan agar segala
kegiatan organisasi tersebut dapat berjalan sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan.
Pegawai Negeri inilah yang mengerjakan segala pekerjaan atau kegiatan-kegiatan Pemerintah
dalam penyelenggaraan pemerintahan (administrasi) dan pembangunan (menyelenggarakan
kegiatan-kegiatan pemerintah sesuai dengan bidang tugas, tanggung jawab, dan wewenang
yang telah ditetapkan, dalam rangka pencapaian tujuan negara).

B. Dasar Hukum Kepegawaian

Hubungan hukum antara Pemerintah dengan sarana yang berbentuk manusia yang disebut
sebagai Pegawai Negeri, menimbulkan kaidah “Hukum Kepegawaian”. Hubungan hukum
(rechtsbetrekking) antara Pemerintah dengan Pegawai Negeri,merupakan “hubungan dinas
publik” yang diatur oleh peraturan-peraturan hukum public dan tidak diatur oleh peraturan-
peraturan mengenai perjanjian kerja menurut hokum privat. Pengaturan hukum yang mengatur
tentang kepegawaian merupakan suatu rangkaian peraturan-peraturan, baik yang bersifat pokok
sebagai payungnya yang berbentuk Undang Undang (UU), maupun yang bersifat pelaksana dari
aturan pokok seperti Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Presiden (Perpres), Keputusan
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (Kep.Menpan), Peraturan Kepala Badan Kepegawaian
Negara, yang seluruhnya terangkai dalam satu sistem hukum, yaitu “Hukum Kepegawaian”.
Dengan demikian, “Hukum Kepegawaian” dapat dikatakan sebagai keseluruhan rangkaian
peraturan-peraturan yang mengatur segala sesuatu tentang Pegawai Negeri.
Pengaturan pokok yang mengatur tentang “Kepegawaian” dalam perspektif hukum nasional yang
berfungsi sebagai landasan hukumnya, adalah: UNDANG UNDANG REPUBLIK INDONESIA
NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG POKOK-POKOK KEPEGAWAIAN (Disahkan dan
Diundangkan pada tanggal 6 Nopember 1974; LN.RI.Tahun 1974 No.55 – TLN.RI.No.3041)
[UU.No.8/1974] Sebagaimana Telah Diubah Dengan UNDANG UNDANG REPUBLIK
INDONESIA NOMOR 43 TAHUN 1999 TENTANG PERUBAHAN ATAS UNDANG
UNDANG NOMOR 8 TAHUN 1974 TENTANG POKOK POKOK KEPEGAWAIAN
(Disahkan dan Diundangkan pada tanggal30 September 1999; LN.RI. Tahun 1999 No.169 –
TLN.RI.No.380) [UU.No.43/1999]. Undang-undang kepegawaian mengatur mengenai Pegawai
Negeri Sipil (PNS), baik PNS Pusat mapun PNS Daerah, yang meliputi kedudukan, kewajiban,
dan hak Pegawai Negeri, serta manajemen Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang menyangkut
formasi, pengadaan, kepangkatan, jabatan, pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian PNS,
sumpah, kode etik dan peraturan disiplin, pendidikan dan pelatihan, kesejahteraan,
penyelenggaraan pembinaan kepegawaian, dan peradilan kepegawaian.

C. Sistem Kepegawaian Daerah

Penyelenggaraan pemerintah derah memerlukan sumber daya manusia sebagai pelaksananya.
Sumber daya manusia pada pemerintah daerah merupakan unsur yang sangat menentukan dalam
penyelenggaraan pemerintah daerah. Pemerintahan daerah akan dapat diselenggarakan dengan
baik sehingga tujuan dapat dicapai secara efektif dan efisien jika didukung oleh sumber daya
manusia yang kompeten. Sumber daya manusia pada pemerintahan daerah disebut pegawai
pemerintah daerah. Pegawai pemerintah daerah adalah pegawai negeri sipil pada pemerintah
daerah. Pegawai negeri sipil adalah unsur aparatur negara yang bertugas memberikan pelayanan
kepada masyarakat secara profesioanal, jujur, adil dan merata dalam penyelenggaraan tugas
negara, pemerintahan, dan pembangunan.
Administrasi kepegawaian merupakan suatu sistem terbuka yang terdiri dari unsur-unsur
(komponen) yang dikendalikan kearah sasaran agar mencapai hasil yang optimal. Untuk itu
sistem mendapat input berupa informasi tentang kebutuhan pegawai yang diperlukan, keadaan
pasar tenaga kerja dan lain-lain. Input diproses dalam sistem menghasilkan output. proses yang
terjadi dalam sistem adalah interaksi unsur yang berhubungan secara seri yaitu suatu kegiatan
merupakan kelanjutan dari seri sebelumnya.
Sebagaimana telah diuraikan diatas bahwa sistem kepegawaian memiliki pengertian lebih luas
bukan hanya berkaitan dengan sistem pengangkatan pegawai tetapi juga meliputi perencanaan,
pembinaan karier, pengendalian dan sebagainya. Dalam sistem pemerintahan daerah dikenal tiga
sistem pengelolaan pegawai daerah sebagai berikut:
• Integratet system: suatu sistem kepegawaian, dimana manajamen kepegawaian mulai dari
rekutmen, penempatan, pengembangan, penilaian sampai dengan penggajian dan pensiun
ditentukan oleh pusat. Sistem ini umumnya dilaksanakan di negara-negara berkembang, karena
ketidakmampuan daerah untuk menggaji pegawai. Disamping itu pegawai juga di fungsikan juga
sebagai alat perekat negara dan bangsa.
• Separated system: suatu sistem kepegawaian dimana manajamen mulai dari rekruktmen sampai
penggajian dan pensiunan dilakukan oleh masing-masing daerah. Umumnya sistem ini
dilaksanakan di negara- negara maju, karena daerah mampu menggaji pegawainya. Di negara
yang telah maju masalah integrasi bangsa telah selesai. Oleh karena itu, yang menjadi komitmen
adalah profesionalisme pegawai dalam memberika pelayanan publik.
• Unified System: suatu sistem kepegawaian dimana manajamen kepegawaian dilakukan oleh
suatu lembaga tingkat nasional yang khusus dibentuk untuk keperluan itu.

Sedangkan sistem pengangkatan pegawai secara umum dapat dibedakan menjadi:

• Spolis System
Sistem ini pengangkatan pegawai didasarkan atas keanggotaan partai. Sistem ini yang paling tua
dan sudah banyak negara yang tidak menggunakan sistem ini, karena kurang memperhatikan
faktor kecakapan yang sangat penting bagi tercapainya efesiensi kerja.
• Nepotism System
Dalam sistem ini pengangkatan pegawai lebih didasarkan pada keluarga, saudara dan teman
dekat.
• Patronage System
Pengangkatan pegawai atas sistem ini didasarkan atas keinginan untuk membantu pegawai
tersebut.
• Merit System
Pengangkatan pegawai atas sistem ini didasarkan atas kecakapan. Sistem ini beranggapan bahwa
Negara akan maju apabila pegawai-pegawainya terdiri atas orang-orang yang cakap.
• Career system
Sistem ini menekankan bahwa dalam pengangkatan pertama pegawai didasarkan atas kecakapan,
sedangkan dalam pengembangan lebih lanjut masa kerja pegawai diperhitungkan dan ikut
menentukan.
• Kepegawaian Daerah Amerika Serikat
Banyak literatur pemerintahan daerah AS yang ternyata tidak memasukkan bahasan mengenai
kepegawaian daerah. Petunjuk yang berharga justru diberikan oleh United Nations (1956)
tentang local governement personnel system. Ada tiga jenis sistem kepegawaian daerah yang
diterapkan berbagai negara di dunia ini. Pertama adalah separate personnel system for each local
authority, yang berarti bahwa setiap pemerintah daerah memiliki kekuasaan untuk menunjuk dan
memberhentikan pegawainya sendiri, serta pegawai tidak dapat berpindah atau dipindah ke
yurisdiksi lain oleh badan pusat. Jenis yang kedua adalah unified local government personnel
system, yang berarti bahwa semua atau sebagian kategori pegawai pemerintah daerah
membentuk single career service di seluruh negeri yang terpisah dari national civil service.
Penunjukan, promosi, perpindahan, dan pemberhentian pegawai dalam masa bakti biasanya
dikelolah oleh badan pada tingkat nasional. Jenis yang ketiga adalah integrated national and local
personnel system, yang berarti bahwa pegawai dari pemerintah pusat, negara bagian, dan daerah
merupakan bagian tugas yang sama sehingga tidak hanya perpindahan antar daerah yang
dimungkinkan tetapi juga antara
pemerintah daerah, negara bagian maupun pusat.
Mengacu pada pembagian jenis tersebut maka sistem kepegawaian yang diterapkan di AS adalah
jenis yang pertama, separate system. Setiap pemerintah daerah mempunyai tanggung jawab
utama administrasi kepegawaian termasuk kekuasaan tunggal untuk menunjuk dan
memberhentikan pegawainya. Para pegawai juga tidak dapat berpindah baik atas prakarsa sendiri
maupun birokrasi yang lebih tinggi dari daerah yang satu ke daerah yang lain, ke pemetintah
negara bagian atau pemerintah pusat. Pada dasarnya, mengacu pada bahasan tipe pemerintah
daerah di AS yang beraneka ragam maka pejabat pemerintah daerah dapat dibagi menjadi elected
(terpilih) dan appointed (diangkat/ditunjuk) officer (Burns, Peltason, & Cronin : 1978). Anggota
council (dewan) dan commissioner (komisaris) jelas merupakan elected officer, sementara untuk
mayor (walikota), city manager or administrator, dan head of departments ada yang berupa
elected officer dan ada pula yang appointed officer. Selanjutnya, pegawai pemerintah daerah
pada umumnya adalah appointed officer yang memiliki karier sebagai pegawai daerah.
Ammons Ec Glass (1989) bahwa pejabat yang bertindak sebagai appointed executiue dalam
pemerintahan daerah di AS tersebut mempunyai tanggung jawab untuk mengimplementasikan
kebijakan legislatif dan mengarahkan penyampaian layanan publik daerah. Seleksi yang harus
mereka jalani biasanya bersifat kompetitif, misterius, dan paradoks. Kompetitif karena ada
banyak pesaing berbakat yang dapat mengisi posisi-posisi eksekutif daerah. Misterius karena ada
banyak faktor yang masuk dalam penilaian sehingga sulit ditebak nilai mana yang hendak
didahulukan ketimbang nilai lainnya. Paradoks karena seleksi tersebut melibatkan tak hanya
persoalan pribadi tetapi juga persoalan publik. Pegawai daerah pada umumnya diangkat melalui
merit systern (Burns, Peltason, Cronin : 1978). Patronage system tidak sepenuhnya hilang
bahkan dalam yurisdiksi tertentu ia membantu mengenali orang yang tepat dan berada di pihak
yang benar. Namun praktik ini tak lagi lazim. Mahkamah Agung telah menyatakan bahwa sistem
patronase sudah tidak konstitusional bagi pegawai negeri untuk dipecat atas alasan politik. Kini
banyak daerah yang lebih menerima merit system sehingga memperoleh pegawai yang
berkualitas dan kompetitif.
• Kepegawaian Daerah Indonesia
Perubahan kebijakan desentralisasi juga diikuti dengan perubahan di bidang kepegawaian negara
dari UU nomor 8 tahun 1974 menjadi UU nomor 43 tahun 1999. Berdasarkan kebijakan
desentralisasi dan kepegawaian yang lama, tampaknya sistem kepegawaian daerah yang berlaku
dalam praktik lebih mirip dengan integrated national and local personnel system. Kelebihan
nyata dari cara tersebut adalah kemampuan yang luar biasa dari pemerintah untuk menempatkan
pegawainya di lokasi yang paling terpencil sekalipun (Niessen, 1999) guna memberikan
pelayanan dan terutama menjalankan tugas pembangunan. Namun demikian, kelemahan yang
masih tampak dari pengelolaan pegawai negeri ini masih berkisar pada fenomena understaffed
and overstaffed, bahwa pada waktu yang bersamaan pemerintah daerah mengalami kelebihan
pegawai yang kurang cocok kualifikasinya dengan pekerjaan namun di lain pihak ia juga
mengalami kekurangan pegawai dengan kualifikasi yang sesuai dengan pekeriaan (Ikhsan,
2001).
Kebijakan baru desentralisasi dan kepegawaian daerah tampaknya ingin membenahi hal tersebut
dengan memberikan kewenangan yang lebih besar bagi pemerintah daerah untuk mengelola
sendiri pegawai negerinya sekaligus tetap berada dalam kerangka Negara Kesatuan Republik
Indonesia. Kebijakan ini mengarah pada jenis separate personnel system for each local authority.
Kebijakan kepegawaian bertujuan untuk mendorong pengembangan otonomi daerah. Pemerintah
Pusat menetapkan norma, standar, dan prosedur mengenai pengangkatan, pemindahan,
pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, kesejahteraan, hak dan kewaiiban, serta
kedudukan hukum baik PNS Daerah maupun PNS Pusat. Daerah mempunyai kewenangan untuk
melakukan pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penerapan pensiun, gaji, tunjangan dan
kesejahteraan pegawai, serta pendidikan dan pelatihan sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan
daerah yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian untuk PNS Daerah, Pemerintah Pusat memiliki kewenangan untuk
menetapkan kebijakan normatif kepegawaian yang berlaku seragam seluruh Indonesia sementara
pelaksanaannya menjadi kewenangan Daerah.
Di Indonesia, pegawai negeri dapat digolongkan ke dalam 3 lenis, yakni: Pegawai Negeri Sipil,
Anggota Tentara Nasional Indonesia, Anggota Kepolisian Negara republik Indonesia. Pegawai
Negeri Sipil dibagi menjadi dua, yakni PNS Pusat dan PNS Daerah. Jenis yang terakhir inilah
yang merupakan salah satu jenis pegawai yang menjalankan Perangkat Daerah dalam
penyelenggaraan pemerintah daerah. Selain PNS Daerah, ada pula jenis pegawai lain yang
bekerja dalam pemerintahan daerah yang disebut Pegawai Tidak Tetap namun tidak tergolong
sebagai PNS.
Secara definitif, PNS Daerah adalah PNS daerah provinsi, daerah kabupaten, dan daerah kota
yang gajinya dibebankan pada APBD dan bekerja pada Pemerintah Daerah atau dipekerjakan di
luar instansi induknya yang gajinya dibebankan pada instansi yang menerima bantuan. Pegawai
Tidak Tetap adalah pegawai yang diangkat untuk jangka waktu tertentu guna melaksanakan
tugas pemerintahan dan pembangunan yang bersifat teknis profesional dan administrasi sesuai
kebutuhan dan kemampuan organisasi lain.
Khusus untuk pelaksanaan kebijakan mutasi PNS Daerah ditentukan bahwa mutasi antar daerah
kabupaten dan daerah kota dalam daerah provinsi diatur oleh gubernur. Sedangkan mutasi antar
daerah provinsi diatur oleh Pemerintah Pusat. Mutasi antar daerah provinsi danlata:u antar
daerah kabupaten dan daerah kota didasarkan pada kesepakatan daerah otonom tersebut. Untuk
sumber daya manusia potensial, provinsi memiliki kewenangan alokasinya sehingga bisa saja
terjadi perpindahan PNS Daerah antar daerah kabupaten/kota atau ke provinsi. Sekretaris Daerah
merupakan SDM potensial yang kewenangan pengangkatannya berada di tangan pemerintah
provinsi sehingga dapat dialokasikan dari daerah lain.
Secara umum, kebijakan kepegawaian daerah yang baru ini menganut beberapa prinsip (lihat
Tjokoramidioio, 2001). Pertama, pegawai pemerintah daerah harus netral dari pengaruh semua
golongan dan partai politik. Tentu hal ini merupakan perubahan besar karena sebelumnya
pegawai negeri merupakan anggota dan alat dari partai politik tertentu (Golkar) selama kurun
waktu yang cukup panjang. Kedua, pengisian pegawai pemerintah daerah melalui cara
pengangkatan (appointed) bukannya pemilihan (elected) Ketiga, dalam pengangkatan dan
pemberian pelayanan kepada masyarakat harus mengedepankan prinsip profesionalisme’
Keempat, pembinaan pegawai berdasarkan sistem prestasi kerja (merit system) dan karier (career
system) yang dititikberatkan pada sistem prestasi kerja. kelima rekrutmen pegawai pemerintah
daerah harus memberikan kesempatan yang sama bagi seluruh warga negara (equality principle).
Dengan baru dimulainya perubahan sistem kePegawaian daerah dari integratedke separate
personnel system, maka efektivitas sistem ini sendiri masih membutuhkan waktu yang cukup
paniang untuk dievaluasi. Meskipun kebiiakan normatifnya seragam seluruh Indonesia,
pelaksanaannya di lapangan bergantung pada kesiapan masing-masing daerah. Sedap daerah
memiliki deraiat kekentalan yang khas dalam hal spoil atau patronage system. Ada yang masih
kuat mendasarkan diri pada suku, keluarga, daerah, alumni, partai politilg golongan dan lain
sebagainya. Selain itu, geiala formalisme luga masih tampak kuat di daerah meski dengan kadar
yang berbedabeda. Semua ini tentu memengaruhi kualitas profesionalisme, keadilan, dan
efektivitas dari pelaksanaan merit system. Meski praktik tersebut tidak konstitusional lagi,
namun dalam kenyataan sehari-hari masih sangat mungkin terladi dan dapat memicu pesatnya
praktik KKN bila tanpa pengawasan yang efektif dan memadai.