International Journal of Developing and Emerging Economies Vol.5, No.2, pp.

52-67, June 2017

IMPLEMENTASI ANGGARAN BERBASIS KINERJA DI SEKTOR PUBLIK (KASUS INDONESIA: TINJAUAN

LITERATUR) - Meily Surianti and Abdul Rahman Dalimunthe

Abstrak:

Penulis melakukan tinjauan pustaka untuk menganalisis dan mengevaluasi pelaksanaan penganggaran
berbasis kinerja di Indonesia. Pemerintah Indonesia harus mereformasi manajemen keuangan
pemerintah sejak 2003 oleh Undang-undang Nomor 17 tahun 2003. Undang-undang yang mengatur
Pelaksanaan Anggaran Terpadu, Penganggaran Berbasis Kinerja, dan Kerangka Pengeluaran Jangka
Menengah (MTEF). Indonesia adalah negara berkembang, yang memiliki karakteristik berbeda dari
negara maju, sehingga hambatan yang dihadapi dalam pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja
berbeda. Berdasarkan hasil tinjauan pustaka, disimpulkan bahwa grand design penganggaran berbasis
kinerja yang ditetapkan oleh pemerintah Indonesia sesuai dengan literatur yang ada. Namun, berbagai
penelitian di Indonesia menunjukkan bahwa pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja, baik di
pemerintah pusat maupun pemerintah daerah masih belum sesuai dengan desain grand yang telah
ditentukan.

Pendahuluan:

Akuntabilitas tetap menjadi isu sentral di bidang sektor publik di Indonesia. Sebagai negara berkembang,
isu tata pemerintahan yang baik masih menjadi perhatian utama dalam kaitannya dengan penggunaan
otoritas dan manajemen sektor publik. Di banyak negara berkembang terbukti bahwa budaya korupsi
telah begitu mengakar dalam birokrasi pemerintah yang secara tepat dicirikan oleh kelangkaan sumber
daya. Dalam konteks itu, ketiadaan akuntabilitas sangat menonjol dan menjadi karakter dominan budaya
administratif selama periode tertentu. (Wiranto, 2009). Proses transformasi struktural dari masyarakat
tradisional ke masyarakat modern dan dari ekonomi agraris ke ekonomi industri, proses transformasi
sistem ekonomi yang didominasi oleh pemerintah menuju ekonomi pasar, di mana orang semakin
berperan sebagai aktor utama pembangunan, adalah perubahan dan pergeseran yang terjadi di tengah
masyarakat yang sedang dikelilingi. Kedua proses internal didorong dan dipengaruhi oleh proses
eksternal, yaitu proses globalisasi ekonomi dunia, dengan dua karakteristik dan faktor penggerak yaitu
perdagangan bebas dan kemajuan teknologi.

Perubahan dan pergeseran yang terjadi secara dinamis telah menciptakan massa kritis, dan salah satu
konsekuensinya adalah kinerja lembaga pemerintah menjadi banyak kritik akhir-akhir ini, terutama
karena perkembangan masyarakat yang sangat dinamis dan munculnya iklim yang lebih demokratis di
pemerintahan. Orang menjadi lebih kritis dalam menilai implementasi layanan publik dan tentu saja
mengharapkan penerapan yang baik dan adil serta kualitas produk dan layanan lainnya. Hanya dalam
prakteknya, harapan ini tidak selalu dipenuhi oleh pemerintah, baik di tingkat pusat maupun daerah.
Hingga saat ini, masih banyak kasus pelayanan publik yang jauh dari harapan masyarakat (Local
Governance Support Programme, 2009).

Dalam enam tahun terakhir, yaitu dari tahun 2009 - 2014, Indonesia masih menduduki peringkat sangat
rendah untuk Indeks Persepsi Korupsi (CPI), adalah Tingkat Indeks Korupsi di sektor publik yang
dikeluarkan oleh Transparency International, sebuah organisasi internasional independen, yang
dilakukan survei di seluruh dunia, CPI Indonesia mengikuti daftar peringkat tahun 2009 - 2014: (TABEL)
Pemerintah Indonesia memberlakukan Undang-Undang Nomor 32 tentang pemerintah daerah dan
Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang keseimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan
daerah yang telah memberikan perubahan di bidang pengelolaan keuangan sehingga terjadi reformasi di
bidang manajemen keuangan. Tujuan utama dari Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 adalah untuk
memberikan landasan hukum yang kuat bagi penyelenggara otonomi daerah dengan memberikan
kebebasan kepada daerah untuk membuat daerah otonom yang independen. Sedangkan tujuan utama
dari Undang-Undang. No. 33 tahun 2004 adalah upaya untuk memberdayakan dan meningkatkan
ekonomi regional, menciptakan sistem pembiayaan yang adil, proporsional, rasional, transparan,
partisipatif, akuntabel, dan menciptakan keseimbangan keuangan yang baik antara pusat dan daerah.
Manajemen pemerintahan telah mengalami perubahan paradigma dalam dua dekade terakhir, yaitu dari
yang berorientasi pada proses menjadi berorientasi hasil telah mereformasi sistem manajemen
keuangan baik di negara maju maupun negara berkembang, termasuk Indonesia. Reformasi keuangan
negara di Indonesia dilakukan oleh UU No. 17 tahun 2003. Undang-undang yang mengatur Pelaksanaan
Anggaran Terpadu, Penganggaran Berbasis Kinerja, dan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (MTEF).
Implementasi teknis dari undang-undang ini dijelaskan secara rinci dalam UU No. 25 tahun 2004 yang
mengatur Kerangka Kerja Pengaturan dan Kerangka Pendanaan.

(FIGUR 1)

Pelaksanaan undang-undang akan merombak prosedur untuk perencanaan dan pengelolaan keuangan
negara sehingga pemerintah memerlukan kerangka kerja konseptual dan peta jalan yang komprehensif.
Untuk itu, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Indonesia dan Kementerian Keuangan telah
merancang kerangka kerja konseptual dan peta jalan menjadi tiga tahap. Tahap pertama adalah tahap
pengenalan yang dilakukan pada periode 2005 hingga 2009. Tahap kedua adalah tahap stabilisasi yang
akan dilaksanakan pada 2010 hingga 2014. Sementara itu, tahap ketiga adalah tahap penyelesaian yang
akan dilakukan setelah 2015.

(FIGUR 2)

Di Indonesia, berbagai peraturan dan pedoman telah dikeluarkan terkait dengan pelaksanaan
penganggaran berbasis kinerja kepada pemerintah daerah. Termasuk yang diatur di dalamnya adalah
dimasukkannya indikator kinerja dalam dokumen perencanaan dan penganggaran serta penggunaan
indikator kinerja dalam proses anggaran pemerintah. (Hendra Cipta, 2011). Pergeseran paradigma ini
tidak hanya terjadi di Indonesia, tetapi juga di negara-negara lain, sebagai contoh negara-negara yang
menjadi anggota OECD, Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan, yang terdiri dari 31
negara. Berorientasi pada hasil (hasil) paradigma dengan penekanan pada efektivitas, efisiensi, dan
akuntabilitas, membuat penganggaran berbasis kinerja atau penganggaran berbasis kinerja sebagai alat
atau alat dalam mencapai tujuan tersebut. Banyak penelitian telah dilakukan, baik di Indonesia maupun
di negara lain, tentang implementasi penganggaran berbasis kinerja.

TINJAUAN PUSTAKA

Pengembangan Penganggaran Sektor Publik

Anggaran memiliki fungsi untuk menghubungkan tugas-tugas yang harus dilakukan oleh jumlah sumber
daya yang diperlukan untuk mengimplementasikannya. Dengan organisasi anggaran dapat membatasi
pengeluaran yang sepadan dengan penerimaan, menjaga keseimbangan dan mencegah pengeluaran
yang berlebihan di atas batas. Di sektor pemerintah anggaran memiliki aspek teknis dan juga aspek
politik sangat dipengaruhi oleh situasi ekonomi, opini publik, berbagai tingkat pemerintahan, kelompok
kepentingan, pers dan politisi. Dalam anggaran, sektor pemerintah memiliki hubungan yang erat antara
orang-orang sebagai pembayar pajak dengan pemerintah sebagai dana pengguna dari masyarakat.
(Direktorat Anggaran, 2014).

Sistem penganggaran sektor publik berevolusi dan berubah sesuai dengan dinamika manajemen sektor
publik dan klaim yang muncul di masyarakat. Hingga saat ini, ada beberapa jenis penganggaran sektor
publik, Penganggaran Garis-Item yang banyak digunakan di negara-negara berkembang, Sistem
Penganggaran Pemrograman Perencanaan, yang dikembangkan pada 1960-an, Penganggaran Berbasis-
Nol, yang dikembangkan pada tahun 1970-an dan Final Performance-Based Budgeting, yang
dikembangkan pada 1990-an.

Caiden (1998), dikutip oleh Ouda (2011) mengidentifikasi beberapa kritik terhadap anggaran tradisional.
Secara singkat dirangkum, mereka bermasalah karena mereka:

- menghasilkan anggaran yang tak terkendali dan tak terduga;

- menghasilkan pertumbuhan anggaran tambahan tanpa tautan ke strategi;

- Melibatkan fokus pada input bukan output dan hasil

- menghasilkan perspektif jangka pendek

- menghasilkan kekakuan dan limbah karena sedikit insentif untuk efisiensi

- Melibatkan akuntansi berbasis kas yang menghasilkan manajemen aset yang lemah

- menggunakan informasi yang buruk tentang biaya, keluaran dan hasil; dan

- Menghasilkan anggaran yang tidak responsif terhadap politisi dan tuntutan publik

Singkatnya, sistem anggaran ini tidak memenuhi kebutuhan informasi dari pemerintah yang efisien dan
efektif.

Shah dan Shen (2007) menyatakan bahwa penganggaran item baris tradisional muncul karena kurangnya
kontrol pada pembelanjaan yang berkontribusi pada penciptaan lingkungan yang dapat meningkatkan
korupsi. Penganggaran item baris tradisional menyajikan pengeluaran berdasarkan masukan atau sumber
daya yang digunakan. Karakteristik utama dari sistem anggaran item baris adalah menetapkan item garis
batas atas dalam proses alokasi anggaran dan memastikan bahwa unit tidak dapat melebihi batas
pengeluaran atau batas atas (Shah dan Shen, 2007)

Rubin (2007) menyatakan bahwa asumsi yang mendasari model penganggaran input adalah sumber daya
yang terbatas dan kontrol atas tingkat pengeluaran dan distribusi sumber daya akan dapat meningkatkan
efisiensi (Rubin, 2007). Oleh karena itu, penganggaran item baris daya adalah kontrol ketat atas belanja
publik melalui rincian spesifikasi masukan atau terperinci (Shah dan Shen, 2007). Fitur lain dari anggaran
tradisional adalah inkrementalisme. Dengan pendekatan incrementalism, jumlah item anggaran suatu
tahun fiskal ditentukan dengan menambah atau mengurangi jumlah anggaran tahun sebelumnya dengan
margin tertentu.
Kelemahan sistem Penganggaran Anggaran-Item, terutama dalam ketiadaan hubungan rasional antara
jumlah anggaran yang ditetapkan oleh hasil atau tujuan yang akan direalisasikan dengan pengeluaran
anggaran yang dikoreksi dengan munculnya Perencanaan Sistem Penganggaran Pemrograman.

Departemen Pertahanan AS pada tahun 1961 menerapkan sistem ini untuk pertama kalinya, dan
kemudian diterapkan ke semua lembaga pemerintah federal dan menyebar dengan cepat di pemerintah
negara bagian dan lokal (Diamond, 2003).

Dalam Perencanaan Sistem Penganggaran Pemrograman, banyak perhatian difokuskan pada penyusunan
rencana dan program. Rencana disusun sesuai dengan tujuan nasional adalah untuk kesejahteraan
rakyat karena pemerintah bertanggung jawab untuk produksi dan distribusi barang dan jasa dan alokasi
sumber daya ekonomi adalah hal lain. Pengukuran manfaat penggunaan dana dari perspektif dampaknya
terhadap lingkungan secara keseluruhan, baik dalam jangka pendek maupun dalam jangka panjang.
Pengelompokan pos anggaran berdasarkan tujuan yang ingin dicapai di masa depan.

Selain tiga bentuk sistem penganggaran yang disebutkan di atas, juga dikenal sistem penganggaran
disebut Zero Based Budgeting. Penganggaran berbasis nol adalah sistem penganggaran yang didasarkan
pada perkiraan kegiatan untuk tahun ini, bukan pada apa yang telah dilakukan di masa lalu.
Penganggaran berbasis nol memerlukan evaluasi semua kegiatan atau pengeluaran dan semua kegiatan
yang dimulai dari nol, tidak ada tingkat pengeluaran minimum tertentu.

Cheong (2010) menyatakan bahwa penganggaran berbasis nol menawarkan pendekatan yang lebih baik
untuk menutupi kekurangan yang ada dalam penganggaran item baris tradisional (penganggaran
tambahan). Tidak seperti penganggaran tambahan, penganggaran berbasis nol tidak dimulai dari
anggaran tahun sebelumnya. Pada sistem penganggaran berbasis nol, kegiatan operasional yang ada
dipelajari, dan keberlanjutan kegiatan atau operasi harus dibenarkan kembali berdasarkan kegunaan dan
kebutuhan organisasi. Dalam sistem ini, efektivitas anggaran ditekankan, di mana penekanannya adalah
pada sistem peningkatan kontrol pembelanjaan.

Penganggaran berbasis nol bertujuan untuk membenarkan alokasi sumber daya sebagai skema anggaran
individu, untuk tidak mempertimbangkan anggaran periode sebelumnya. Persiapan penganggaran
berbasis nol tidak didasarkan pada data historis dan memulai setiap periode anggaran dari nol. Setiap
item harus dibenarkan total biaya yang dianggarkan yang diperlukan dan total manfaat yang diperoleh.
Zero based budgeting dirancang untuk menghindari perilaku merayap, yaitu perilaku yang selalu
melakukan penyesuaian inflasi. (Cheong, 2010).

Jenis yang terakhir, penganggaran berbasis kinerja, berkembang sejalan dengan pergeseran paradigma
manajemen sektor publik dari administrator model tradisional publik (model tradisional administrasi
publik) pendekatan baru untuk manajemen publik. Beberapa gagasan utama yang terkandung dalam
pendekatan manajemen publik yang baru, sebagaimana dinyatakan oleh Hughes (1998), adalah setiap
perubahan mendasar terhadap administrasi publik tradisional dengan memberikan perhatian besar pada
pencapaian hasil; pergeseran dari birokrasi klasik untuk menciptakan organisasi, personil dan
persyaratan staf lebih fleksibel; penetapan tujuan dan organisasi pribadi secara jelas dan indikator
kinerja untuk mengukur pencapaian; pejabat pemerintah lebih bertanggung jawab secara politik kepada
pemerintah pada hari itu; fungsi pemerintah dapat dicoba dilakukan oleh pasar; serta kecenderungan
mengurangi peran pemerintah melalui privatisasi. Sebagian besar negara OECD telah melakukan
reformasi untuk menahan pertumbuhan pengeluaran publik dan meningkatkan hasil pengeluaran sejak
awal 1990-an. Reformasi dapat digolongkan di bawah tiga judul besar (Curristine, Lonti, dan Joumard,
2007). :

- membuat proses anggaran lebih responsif terhadap prioritas;

- membuat praktik manajemen lebih fleksibel, sehingga prioritas yang ditetapkan lebih mudah dicapai.

- memperkuat tekanan kompetitif di antara penyedia layanan publik dan, jika tidak sesuai dengan
pertimbangan keadilan, yang mengandung permintaan untuk layanan publik.

(TABEL 2)

Penganggaran Berbasis Kinerja dan Implementasinya di Indonesia

Penganggaran Berbasis Kinerja

Curristine (2005) menyatakan bahwa kebutuhan untuk meningkatkan kinerja sektor publik menjadi lebih
menjadi pusat perhatian ketika pemerintah menghadapi banyak tuntutan atas pengeluaran publik, di
mana klaim adalah permintaan untuk dapat memberikan layanan yang berkualitas, tetapi pada di sisi lain
pembayar pajak tidak mau membayar pajak lebih banyak. Penganggaran berbasis kinerja dan
manajemen berbasis kinerja mencoba mencari tahu bagaimana mengubah fokus anggaran, manajemen,
dan akuntabilitas di mana sistem sebelumnya memfokuskan anggaran, manajemen, dan akuntabilitas
hanya pada input.

Singkatnya, pemerintah diminta untuk menjadi efisien dan efektif. Ini berarti bahwa harus ada
penekanan pada pengendalian strategis pengeluaran agregat dan pengaturan prioritas; dan fasilitasi
efisiensi dan keefektifan yang lebih besar melalui pendelegasian wewenang manajemen dengan
pertanggungjawaban atas hasil. Untuk mencapai hal itu, para pengambil keputusan di semua level di
sektor publik membutuhkan informasi yang lebih baik dan bermanfaat. Ini, pada gilirannya,
membutuhkan dari pemerintah untuk melakukan perubahan radikal dalam sistem administrasi publik.
Contoh dari reformasi ini adalah (1) Perubahan manajemen; (2) Perubahan akuntansi; dan dan (3)
Perubahan penganggaran. (Ouda, 2003)

Salah satu pendekatan yang dapat dilakukan untuk meningkatkan kinerja sektor publik adalah
'mengelola hasil' dalam anggaran. Inheren dalam semua pendekatan ini adalah gagasan untuk
mengalihkan tanggung jawab sambil menuntut akuntabilitas atas hasil. Elemen dasar lainnya dalam
mengelola hasil adalah: Perencanaan strategis — mengidentifikasi misi inti dan tujuan pemerintah; dan
informasi kinerja — menggunakan langkah-langkah pemerintah untuk mengelola dan meningkatkan
kinerja.

Perencanaan strategis harus menjadi bagian pertama dalam mengelola hasil, mengidentifikasi apa yang
penting untuk mengukur dan melegitimasi langkah-langkah yang dipilih. Dalam mengelola hasil,
pemerintah negara bagian telah mengidentifikasi tiga kegunaan utama untuk informasi kinerja: (1)
Meningkatkan akuntabilitas publik; (2) Mengelola untuk kinerja yang lebih baik; dan (3) Memperbaiki
alokasi sumber daya. (Bank Dunia, 2003).

Qi dan Mensah (2012) menyatakan bahwa penganggaran berbasis kinerja dimaksudkan untuk
meningkatkan kinerja pemerintah dalam memberikan layanan dan produk kepada warganya secara lebih
efisien dan efektif. Dengan berfokus pada hasil yang diharapkan relatif terhadap jumlah uang yang
dibelanjakan, dan kemudian membandingkan hasil aktual dengan hasil yang diharapkan. Lebih lanjut Qi
and Meshach (2012) menyatakan bahwa pelaksanaan Penganggaran Berbasis Kinerja di sektor publik
terutama di pemerintah sangat dipengaruhi oleh kebijakan yang bersifat politis.

Marc dan Jim (2005) menyatakan bahwa penganggaran berbasis kinerja adalah prosedur atau
mekanisme untuk memperkuat keterkaitan antara dana yang diberikan kepada lembaga / lembaga
pemerintah dengan hasil (dampak) dan / atau output, melalui alokasi anggaran berdasarkan 'formal'
informasi tentang kinerja. Informasi kinerja 'formal': informasi tentang ukuran kinerja (ukuran kinerja),
ukuran biaya untuk setiap output dan hasil kelompok, dan penilaian efektivitas dan efisiensi pengeluaran
melalui berbagai alat analisis. Selanjutnya, Marc & Jim (2005) menjelaskan bahwa penganggaran
berbasis kinerja bertujuan untuk meningkatkan efisiensi alokasi dan produktivitas belanja pemerintah.

Sementara VanLandingham, et.al. (2005) menjelaskan bahwa tujuan penganggaran berbasis kinerja
adalah: (1) Meningkatkan akuntabilitas dengan memfasilitasi definisi misi dan tujuan organisasi; (2)
Mengevaluasi kinerja, dan penggunaan informasi kinerja dalam perencanaan dan penganggaran
pengambilan keputusan; (3) Meningkatkan fleksibilitas anggaran, dengan fokus pada proses atas hasil,
bukan input; (4) Meningkatkan koordinasi, menghilangkan duplikasi program, dan memberikan informasi
yang lebih baik kepada para pembuat keputusan; Melibatkan warga lebih banyak dalam proses
pemerintahan - dengan asumsi bahwa warga lebih tertarik pada hasil daripada proses; dan (5)
Mengembangkan insentif agar unit menjadi lebih efisien dan efektif.

(tabel 3)

Menurut Bouckaert dan Halligan (2008) dalam DeMeulenaere et.al. (2013), penganggaran berbasis
kinerja harus disertai dengan manajemen kinerja yang lebih luas, yang terdiri dari tiga langkah, yaitu
pengukuran, penggabungan, dan penggunaan informasi kinerja. Formulir ini merupakan urutan logis
pengumpulan data, integrasi data ke dalam sistem manajemen, dan akhirnya menggunakan informasi
yang dihasilkan. Pengukuran kinerja adalah pengumpulan data yang terkait dengan kinerja secara
sistematis, sedangkan penggabungan adalah penambahan data ke dokumen dan prosedur dengan
tujuan akhir mempengaruhi wacana, budaya, dan memori organisasi. Penggunaan informasi kinerja
untuk merancang kebijakan, untuk memutuskan, untuk alokasi sumber data, kompetensi dan
akuntabilitas, kontrol, evaluasi dan penilaian perilaku dan hasil, dan substansi mekanisme pelaporan dan
akuntabilitas.

Implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja di Indonesia

Permasalahan yang timbul dari penerapan penganggaran item baris tradisional tidak hanya terjadi di
Indonesia, tetapi juga terjadi di negara lain yang menggunakan. Rasul (2003) menyatakan masalah utama
yang timbul di Indonesia yang disebabkan oleh penerapan penganggaran item baris tradisional adalah:

- Pengendalian pengeluaran berorientasi yang menghasilkan akuntabilitas yang sangat terbatas,

yaitu hanya pada besaran dan cara sesuai dengan belanja yang dialokasikan, daripada pada hasil
yang dicapai (mengawasi hasil)

- Dikotomi rutin dan pengembangan tidak jelas (ambiguitas pada perbedaan antara modal dan
pengeluaran pendapatan) yang menyebabkan pergeseran praktik anggaran (budgetary sifting),
masalah keberlanjutan keuangan (sustainable financing).

- Basis alokasi tidak jelas di mana peningkatan anggaran target didasarkan pada persentase
realisasi anggaran tahun sebelumnya atau, dengan kata lain, hanya berdasarkan kemampuan
 masing-masing instansi pemerintah untuk menyerap anggaran, daripada pada tingkat kinerja
yang dicapai .

- Cenderung tidak fleksibel (kaku) di mana dalam jenis pengeluaran tertentu adalah wewenang
terbatas kepada kepala lembaga untuk mengalihkan item anggaran tertentu yang menunjukkan
kelemahan dalam penerapan akuntabilitas bahwa manajer agensi hanya bertanggung jawab atas
jumlah uang yang dihabiskan dalam anggaran yang tersedia dan bukan hasil.

- Orientasinya hanya satu tahun anggaran (perspektif jangka pendek) sehingga rencana
pendanaan tahunan sebagaimana diuraikan dalam dokumen perencanaan lima tahun tidak
terkait dengan sistem penganggaran yang diterapkan

Di Indonesia, penganggaran berbasis kinerja dilakukan dengan mempertimbangkan hubungan antara

pendanaan dan output dan hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam mencapai hasil dan hasil.
Dalam penganggaran berbasis kinerja diperlukan indikator kinerja, biaya standar, dan evaluasi kinerja
masing-masing program dan jenis kegiatan. Tingkat output yang direncanakan dan output unit biaya
dasar untuk alokasi anggaran dan perkiraan kemajuan dari program yang bersangkutan. Tujuan
penganggaran adalah (1) Meningkatkan kualitas layanan publik; (2) Meningkatkan hubungan antara
kebijakan, perencanaan, penganggaran, dan implementasi; (3) Mengoptimalkan penggunaan sumber
daya untuk program prioritas dan kegiatan pendukung; dan (4) Mengembangkan pengukuran
manajemen dan kinerja.

Pada dasarnya reformasi perencanaan dan penganggaran dimaksudkan untuk mencapai tiga kondisi
ideal, yaitu: tepat, akuntabel, dan transparan. Perencanaan dan penganggaran yang tepat berarti kinerja
yang lebih skalabel dan berurutan dari indikator kinerja prioritas (dampak), program (hasil), dan kegiatan
(output). Proper juga berarti perencanaan dan penganggaran menjadi realistis dengan
mempertimbangkan ketersediaan anggaran. Kondisi ideal bertanggung jawab, yang berarti perencanaan
dan penganggaran memiliki target dan jelas yang bertanggung jawab. Dan yang terakhir ini transparan
yang dapat ditafsirkan sebagai orang yang mudah mengakses perencanaan dan penganggaran melalui
dokumen Perencanaan Pembangunan Jangka Menengah Nasional, Perencanaan Strategis, Kegiatan
Perencanaan Pemerintah, dan Anggaran Indonesia. Untuk mencapai tujuan ini kemudian disusun tiga
pilar utama reformasi perencanaan dan penganggaran, yaitu: disiplin fiskal agregat, efisiensi alokatif, dan
efisiensi operasional.

(figure 3)

Pemerintah Indonesia telah berkomitmen untuk melaksanakan proyek percontohan penganggaran

berbasis kinerja dengan perspektif jangka menengah enam (6) dari kementerian / lembaga negara
sebagai tahap awal tahun 2009. Kelemahan dalam sistem yang berjalan di antaranya adalah (1)
Implementasi penganggaran dan penganggaran berbasis kinerja dalam kerangka jangka menengah
selama lima tahun belum mencapai hasil yang optimal karena tidak ada hubungan antara dokumen
perencanaan dan dokumen anggaran; (2) Prioritas kebijakan yang dilaksanakan oleh pemerintah melalui
buku Rencana Kerja Pemerintah Saya tidak jelas kerangka waktu untuk penyelesaian dan setiap tahun
selalu berubah sesuai dengan tema yang ditetapkan sehingga proses penganggaran selalu kembali ke nol
(zero based budgeting); dan (3) pengadopsian MTEF pada titik ini hanyalah untuk memasukkan perkiraan
ke depan tiga tahun ke depan, tetapi tidak ada metodologi untuk memberikan pembenaran bahwa
ramalan perkiraan ke depan merupakan indikasi awal pendanaan tahun depan.
Siklus Penganggaran Berbasis Kinerja

Siklus anggaran adalah periode atau periode dimulai ketika anggaran disusun dengan perhitungan
anggaran saat ini yang disahkan oleh hukum. Siklus anggaran berbeda dari tahun fiskal. Tahun fiskal
adalah periode satu tahun untuk memperhitungkan pelaksanaan anggaran atau waktu di mana anggaran
dipertanggungjawabkan. Tentunya, itu bisa mencakup siklus anggaran tahunan melebihi anggaran atau
anggaran karena pada dasarnya akhir siklus anggaran berakhir dengan perhitungan anggaran yang
disahkan oleh undang-undang. Siklus anggaran terdiri dari beberapa tahap (fase) yaitu (Depkeu, 2014):

Tahap persiapan anggaran:

1. Tahap persetujuan anggaran

2. Tahapan pelaksanaan anggaran

3. Tahap pengawasan implementasi anggaran

4. Perhitungan anggaran tahap validasi

Lingkup penganggaran berbasis kinerja (Kemenkeu, 2014):

1. Tentukan visi dan misi, (yang mencerminkan strategi organisasi), tujuan, sasaran, dan target.
Penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, dan target adalah tahap pertama dari suatu organisasi yang
harus ditetapkan dan menjadi tujuan tertinggi yang harus dicapai sehingga setiap indikator
kinerja harus dikaitkan dengan komponen. Oleh karena itu, penentuan komponen ditentukan
tidak hanya oleh pemerintah tetapi juga termasuk masyarakat untuk memperoleh informasi
tentang kebutuhan masyarakat.

2. Tentukan indikator kinerja. Indikator Kinerja adalah ukuran kuantitatif yang menggambarkan
tingkat pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu, indikator
kinerja yang harus harus dihitung dan diukur dan digunakan sebagai dasar untuk menilai atau
melihat tingkat kinerja baik dalam tahap perencanaan, tahap implementasi atau fase setelah
selesai dan kegiatan yang bermanfaat (kerja). Indikator kinerja meliputi:

1. Input adalah sumber daya yang digunakan dalam suatu proses untuk menghasilkan output
yang telah direncanakan dan ditentukan sebelumnya. Indikator input meliputi pendanaan,
sumber daya manusia, sarana dan prasarana, data dan informasi lain yang diperlukan.

2. Output adalah sesuatu yang terjadi sebagai hasil dari proses tertentu dengan menggunakan
input yang telah ditetapkan. Indikator output digunakan sebagai dasar untuk menilai
kemajuan suatu kegiatan atau tolok ukur yang terkait dengan tujuan yang telah didefinisikan
dengan baik dan terukur

3. Outcome adalah output yang dapat langsung digunakan atau hasil nyata dari suatu output.
Indikator hasil adalah target program yang ditentukan sebelumnya

4. Manfaat adalah nilai tambah dari hasil yang manfaatnya akan terlihat setelah beberapa
waktu kemudian. Indikator menunjukkan manfaat dari hal-hal yang diharapkan akan tercapai
jika output dapat diselesaikan dan berfungsi secara optimal.
 5. Dampak adalah efek atau konsekuensi yang disebabkan oleh manfaat dari suatu kegiatan.
Indikator dampak adalah akumulasi dari beberapa manfaat yang terjadi, dampaknya hanya
terlihat setelah beberapa waktu kemudian.

3. Evaluasi dan pengambilan keputusan pemilihan dan prioritas program. Kegiatan-kegiatan ini
termasuk persiapan peringkat alternatif dan kemudian mengambil keputusan tentang program /
kegiatan yang dianggap sebagai prioritas. Untuk pemilihan dan penentuan prioritas program /
kegiatan mengingat sumber daya yang terbatas.

4. Analisis Biaya Standar adalah biaya standar dari suatu program / kegiatan sehingga alokasi
anggaran menjadi lebih rasional. Analisis biaya standar dilakukan untuk meminimalkan
kesepakatan antara eksekutif dan legislatif untuk melonggarkan alokasi anggaran di masing-
masing unit sehingga anggaran tidak efisien. Dalam mempersiapkan kru perlu memperhatikan
prinsip penganggaran, perolehan data dalam pembuatan keputusan anggaran, siklus
perencanaan anggaran daerah, struktur anggaran negara / daerah, dan penggunaan analisis
biaya standar. Dalam mempersiapkan kru yang perlu perhatian adalah untuk mendapatkan data
kuantitatif dan membuat keputusan penganggaran

Informasi Pengukuran Kinerja

Sistem pengukuran kinerja sektor publik adalah sistem yang bertujuan untuk membantu manajer publik
menilai pencapaian strategi melalui alat pengukuran keuangan dan non-keuangan. Pengukuran kinerja
dimaksudkan untuk: (1) membantu meningkatkan kinerja pemerintah; (2) alokasi sumber daya dan
pengambilan keputusan; dan (3) mewujudkan akuntabilitas publik dan meningkatkan komunikasi
kelembagaan. Sedangkan sistem pengukuran kinerja obyektif adalah untuk: (1) Mengomunikasikan
strategi yang lebih baik; (2) Mengukur kinerja keseimbangan keuangan dan non keuangan; (3)
Mengakomodasi pemahaman tentang kepentingan manajer tingkat menengah dan bawah dan
memotivasi mencapai keselarasan tujuan; dan (4) Untuk mencapai pendekatan berbasis kepuasan
terhadap kemampuan individu dan kolektif yang rasional.

Pengukuran kinerja memberikan beberapa manfaat, termasuk memberikan pemahaman tentang ukuran
yang digunakan untuk menilai kinerja manajemen, memberikan arahan untuk mencapai target kinerja,
untuk memantau dan mengevaluasi pencapaian kinerja, seperti dasar untuk penghargaan dan hukuman,
seperti sarana komunikasi antara bawahan dan pemimpin, membantu mengidentifikasi apakah kepuasan
pelanggan terpenuhi, membantu memenuhi kegiatan lembaga pemerintah, serta memastikan bahwa
keputusan dibuat secara obyektif.

Informasi yang digunakan untuk pengukuran kinerja terdiri dari dua, yaitu:

1. Informasi Keuangan: Laporan penilaian kinerja keuangan diukur berdasarkan anggaran yang
telah dibuat dengan menganalisis kinerja aktual dengan anggaran. Analisis varians berfokus pada
pendapatan varians, pengeluaran varians, setelah analisis varians, kemudian identifikasi
penyebab varians

2. Informasi Non-keuangan: Teknik pengukuran kinerja yang komprehensif yang telah

dikembangkan adalah pengukuran kinerja Balanced Scorecard berdasarkan aspek non-keuangan
dan keuangan. Pengukuran kinerja dilakukan dengan menggunakan kriteria dasar dalam
manajemen publik, yaitu: ekonomi, efisiensi, efektivitas, transparansi dan akuntabilitas publik.
 Pengukuran efisiensi dilakukan dengan (1) Mengukur rasio antara output dengan input; (2)
Semakin besar output dari input, semakin tinggi tingkat efisiensi organisasi; (3) Efisiensi = Output
/ Input. Sementara mengukur efektivitas ukuran keberhasilan dalam mencapai tujuan yang
ditetapkan. Yang terakhir adalah pengukuran hasil. Hasil adalah dampak dari suatu program atau
kegiatan pada komunitas. Nilai hasil lebih tinggi dari output.

Menggabungkan informasi kinerja ke dalam Proses Penganggaran

Ada enam bidang penting yang harus dipertimbangkan ketika memasukkan informasi kinerja ke dalam
proses penganggaran (Nasbo, 2013). Membangun kapasitas untuk menggunakan data kinerja, Pilih
ukuran kinerja yang benar-benar relevan dan memiliki kekuatan untuk, Dapatkan masukan dari
pemangku kepentingan, Menggunakan informasi kinerja untuk perencanaan strategis, Meningkatkan
transparansi dan melibatkan publik dengan data kinerja; dan Merancang sistem yang fleksibel dan dapat
digunakan untuk periode rak yang lama.

Riset Penganggaran Berbasis Kinerja di Indonesia

Wydiantoro, (2009) meneliti penerapan anggaran berbasis kinerja di Universitas Diponegoro, Semarang.
Temuan dari penelitian ini menunjukkan bahwa secara umum, idealisme penganggaran berbasis kinerja
belum tercapai, meskipun ada benarnya pemahaman tentang makna penganggaran kinerja oleh staf dan
manajer. Ada banyak kesalahan dalam urutan proses penganggaran termasuk perencanaan,
implementasi, pengukuran dan evaluasi kinerja, dan pelaporan. Komunikasi yang kurang komprehensif,
integrasi sistem aplikasi komputerisasi, penghargaan dan sistem hukuman, dan etika kerja menjadi
penyebab masalah.

Cipta (2011) mencoba menganalisis penerapan anggaran berbasis kinerja di wilayah Tanah Datar. Ia
menemukan bahwa persyaratan mendasar dalam penerapan bentuk sederhana penganggaran berbasis
kinerja belum terpenuhi dalam penganggaran Tanah Datar tahun fiskal 2009 dan 2010. Hermawan
(2010) menganalisis penerapan sistem penganggaran berbasis kinerja di Rumah Sakit Lingkungan
Presidensi- Sekretariat Republik Indonesia. Analisis menunjukkan bahwa penganggaran berbasis kinerja
dalam Rumah Tangga Kepresidenan, dalam perumusan rencana strategis, rencana kinerja, program dan
kegiatan masih belum sesuai dengan teori penganggaran berbasis kinerja. Aplikasi ini menunjukkan tidak
ada kinerja pertanggungjawaban nyata kinerja organisasi Rumah Tangga Kepresidenan, dan
menunjukkan bahwa penerapan penganggaran berbasis kinerja hanya untuk memenuhi yang ada.

Madjid (2013) menganalisis pengimplementasian penganggaran berbasis kinerja di Badan Keuangan

Pendidikan dan Pelatihan. Berdasarkan penelitian yang dilakukan dapat disimpulkan bahwa: instansi
telah memenuhi dokumen anggaran berbasis kinerja, tetapi strategi agensi dalam rencana jangka
panjang tidak dapat langsung dilaksanakan dalam kegiatan lembaga. Lembaga telah menerapkan elemen
penganggaran berbasis kinerja tetapi masih ada perbedaan antara indikator kinerja dalam dokumen
perencanaan dengan indikator kinerja pada rencana kerja dan rencana aksi. Fraksi output biaya standar
baru dapat diterapkan di lembaga, dan evaluasi kinerja tidak dapat dilaksanakan secara optimal.
Keberhasilan implementasi penganggaran berbasis kinerja dalam organisasi dipengaruhi oleh
kelengkapan aturan, pemahaman, konsistensi dan evaluasi. Ada perbedaan persepsi terkait dengan
keberhasilan implementasi penganggaran berbasis kinerja di organisasi antara aktor / pelaksana
perencanaan dan penganggaran yang menyimpulkan bahwa lembaga telah berhasil menerapkan
penganggaran berbasis kinerja, sementara menurut para ahli perencanaan dan penganggaran dan
penerima layanan lembaga belum sepenuhnya berhasil dalam menerapkan penganggaran berbasis
kinerja.

Rahmiyati (2009) mengevaluasi pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja di pemerintah daerah dan
pemerintah provinsi Jawa Timur. Dia menyimpulkan bahwa pemerintah Jawa Timur telah membuat
persiapan untuk penganggaran berbasis kinerja tetapi tidak sempurna. Masih kurangnya pemahaman
dari semua sisi undang-undang yang berlaku dan masih lemah membuat komitmen untuk melaksanakan
implementasi anggaran berbasis kinerja belum berjalan dengan baik. Perundang-undangan yang baru
dilaksanakan hanya memenuhi aspek formal dan legal masih jauh dari esensi yang diharapkan dari
pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja.

Isti’anah (2010) meneliti pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja di Direktorat Transformasi

Keuangan Kementerian Keuangan. Ia menemukan bahwa proses penganggaran di lembaga-lembaga
pemerintahan masih berkesan melakukan sistem tradisional, yang sarat dengan praktik-praktik yang
tidak efisien. Dalam praktiknya, ada juga kelemahan sejak perencanaan kinerja, proses persiapan, dan
pembahasan anggaran hingga penugasan dalam format dokumen negara. Kurrohman (2012),
menyatakan bahwa menurut analisis yang dilakukan dengan menggunakan ringkasan realisasi anggaran
dan anggaran ringkasan anggaran lebih dari 25 kabupaten dan 6 kota berturut-turut pada tahun 2004-
2006 dan 2008 2010 terdaftar di www.djpk.depkeu.go.id dapat disimpulkan sebagai berikut: (1) Hasil
pengujian hipotesis menggunakan uji statistik yang berbeda non parametrik Wilcoxon signed rank test
menunjukkan bahwa perbedaan sebelum dan sesudah penerapan penganggaran berbasis kinerja pada
rasio ekonomi dan rasio efisiensi; dan (2) tidak ada perbedaan sebelum dan sesudah penerapan
penganggaran berbasis kinerja dalam rasio efektif.

Kesimpulan

Pemerintah Indonesia sejak 2003 telah mereformasi manajemen keuangan pemerintah. Salah satunya
adalah dengan menerapkan penganggaran berbasis kinerja, baik oleh pemerintah lokal dan pemerintah
pusat. Reformasi manajemen keuangan pemerintah di Indonesia dilakukan oleh Undang-undang Nomor
17 tahun 2003. Undang-undang yang mengatur Pelaksanaan Anggaran Terpadu, Penganggaran Berbasis
Kinerja, dan Kerangka Pembelanjaan Jangka Menengah. Implementasi penganggaran berbasis kinerja di
Indonesia dibagi menjadi tiga tahap. Tahap pertama adalah tahap pengenalan yang dilakukan pada
periode 2005 hingga 2009. tahap kedua adalah fase stabilisasi yang akan dilaksanakan pada tahun 2010
hingga 2014. Sementara itu, tahap ketiga adalah tahap penyelesaian yang akan dilakukan setelah 2015.

Berdasarkan kajian pustaka menunjukkan bahwa pemerintah Indonesia telah merancang konsep
penganggaran berbasis kinerja yang telah sesuai dengan konsep anggaran berbasis kinerja dalam
literatur. Penganggaran berbasis kinerja desain besar di Indonesia menunjukkan bahwa pendekatan ini
telah diintegrasikan ke dalam perencanaan jangka pendek, menengah dan panjang. Namun ternyata,
berbagai penelitian yang telah dilakukan di Indonesia menunjukkan bahwa pelaksanaan penganggaran
berbasis kinerja masih 'potluck', yaitu hanya untuk memenuhi legal formal. Secara substansial tidak ada
penelitian yang menunjukkan bahwa penganggaran berbasis kinerja telah dilaksanakan sesuai dengan
konsep dasar yang telah dirancang.

Research results indicates that the 'failure' is mainly due to a lack of understanding of the basic concepts
of performance-based budgeting by the compilers of the budget and budget users. Human resource
issues in the government sector in Indonesia is still remains a major problem, especially in local
governments.