Analisis Terhadap Teori Keputusan
TEORI KEPUTUSAN
Tjahjanulin Domai
PENDAHULUAN
Meskipun tidak cukup jelas, dalam banyak
hal teori pilihan rasional dan teori keputusan
berasal dari alasan yang sama. Keduanya
berhubungan dengan karya awal Herbert A.
Simon dan khususnya Administrative Behavior,
pertama kali dipublikasikan pada tahun 1947.
Teori pilihan rasional, subyek Bab 8,
adalah sebuah aplikasi teori keputusan yang
sangat dipengaruhi oleh ekonomi dan logika
pasar, ini cenderung menggunakan model
matematika untuk menguji hubungan diantara
preferensi, atau tujuan, dan rangkaian tindakan
alternatif. Tujuannya adalah menentukan
keputusan yang paling efisien, atau rasional,
untuk mencapai tujuan yang diinginkan,
tujuan biasa dianggap kepentingan pribadi
individu atau untuk kelangsungan hidup
organisasi.
Aplikasi panting yang lain dari logika
pembuatan keputusan awal biasanya sekarang
disebut sebagai teori keputusan, mungkin
merupakan badan yang paling matang dan
berkembang penuh dari teori yang mapan
dalam administrasi publik. Teori keputusan
adalah badan teori multi disipliner yang paling
jelas dalam administrasi publik, dipengaruhi
oleh ekonomi, sosiologi organisasi, dan
psikologi sosial, dan ilmu politik. Kematangan
relatif teori keputusan dicirikan oleh sejumlah
kategori konseptual yang disetujui secara
umum dan penggunaan bahasa yang berbeda
untuk mengembangkan kategori-kategori
tersebut. Akhirnya, dan teori yang tercakup
dalam buku ini, teori keputusan minimal
dimasukkan, dan memiliki batas-batas yang
kabur. Karena semua teori administrasi publik
menggambarkan keputusan, elemen-elemen
kunci teori keputusan ditemukan dalam semua
perspektif teori sosial yang lain. Namun, tujuan
1
dari deskripsi, kami memberikan batas pada
teori keputusan untuk mengandung hal ini
sebagai sebuah badan diskrit teori.
Kami mulai bab ini dengan mereview asal
teori keputusan. Perilaku administratif dari
Simon (1947) mengatakan bahwa administrasi
adalah sebuah dunia yang memutuskan dan
keputusan ini sepenting tindakan. Sehingga,
keputusan mendasarkan tindakan, dan
tindakan selalu didasarkan pada keputusan
yang terakumulasi. Studi tradisional
administrasi adalah, sebagaimana diklaim oleh
Simon, terlalu penuh dengan aksi, dan
khususnya dengan “prinsip-prinsip” tindakan
yang tidak didukung, yang dia sebut sebagai
pepatah. Studi administrasi modern perlu
didasarkan pada sebuah unit analisis yang
berbeda dan baru –keputusan.
Teori pembuatan keputusan didasarkan
pada argument positivis logis yang harus
menjadi perbedaan utama diantara fakta-fakta,
yang bisa diuji dan diverifikasi, dan diantara
preferensi individu dan kolektif dan nilai –
nilai, yang tidak bisa diverifikasi secara ilmiah.
Pada dasar teori keputusan Simon adalah
konsep rasionalitas administrasi yang efisien:
“ketepatan keputusan administrasi adalah
persoalan relatif- ini tepat jika memilih cara-
cara yang tepat untuk tujuan yang ditentukan”.
Administrator rasional berkenaan dengan
seleksi cara-cara efektif ini” (Simon, 1947).
Rasionalitas didasarkan pada logika cara-
tujuan, dan mengasumsikan bahwa pertanyaan
– pertanyaan yang ada adalah memilih cara
terbaik untuk mencapai tujuan yang
disepakati. Fakta dan nilai – nilai berhubungan
dengan cara dan tujuan. Dalam proses
pembuatan keputusan, alternatif dipilih yang
dianggap sebagai cara yang tepat untuk
mencapai tujuan yang diinginkan. Namun,
tujuan itu sendiri, sering hanya instrumental
Analisis Terhadap Teori Keputusan
bagi tujuan yang lebih final. (1947). Kami
menuju pada konsepsi Simon mengenai seri,
atau hirarki tujuan: “rasionalitas berhubungan
dengan konstruksi rantai cara-tujuan jenis ini.
Dia menyatakan batasan pada logika analisis
cara-tujuan dan hirarki tujuan, karena cara dan
tujuan tidak pernah terpisah secara penuh,
tujuan sering tidak lengkap dan tidak jelas, dan
cara dan tujuan dipengaruhi oleh waktu dan
kondisi yang berubah.
Sehingga, rasionalitas terbatas (kemudian
disebut terbatas atau terbuffer). Namun, ilmu
administrasi harus didasarkan pada analisis
keputusan, keputusan adalah unit analisis yang
tepat untuk riset dan teori kita. Pertama, ilmu
administrasi, seperti ilmu yang lain, berkenaan
dengan statemen faktual. Tidak ada tempat
untuk penegasan etika dalam badan ilmu ini.
Ketika statemen etika terjadi, ini bisa
dipisahkan menjadi dua bagian, pertama
faktual dan kedua etikal, dan hanya yang
pertama yang memiliki relevansi dengan ilmu
(1947).
Keberanian penegasan ini membawa satu
pertukaran tajam dalam administrasi publik
akademik, orang yang memframekan
perbedaan diantara dua perspektif ilmiah yang
dominan dalam bidang ini untuk lima belas
tahun kedepan. Pada tahun 1952, Dwigt Waldo
mempublikasikan sebuah essay panjang yang
mereview banyak literatur administrasi publik
saat itu, meliputi Perilaku Administrasi. Waldo
menulis ini (dipresentasikan di sini dalam
bentuk singkat).
Salah satu hambatan utama dalam cara
pengembangan teori demokratik adalah ide
bahwa efisiensi adalah konsep netral nilai,
atau, ini adalah antitetis terhadap
demokrasi. Ini berarti kita harus mengambil
efisiensi sebagai konsep sentral ilmu kita
tetapi kita harus memberikan toleransi pada
demokrasi karena kita percaya pada
demokrasi, meracuni taproot masyarakat
Amerika. Untuk menjaga efisiensi itu netral
nilai dan mengajukan pada saat yang sama
dimana ini digunakan sebagai konsep
sentral dalam “ilmu” administrasi adalah
melakukan nihilisme, sepanjang preskripsi
1
ini diikuti.
Namun, efisiensi, sebuah prinsip
ortodoksi yang menolak untuk mundur.
Tidak ada orang sekarang yang percaya
dalam pemisahan ketat politik dan
administrasi, tetapi dalam porposisi itu
dimana ada “keputusan nilai” dan
“keputusan faktual” dan bahwa yang kedua
bisa dibuat dalam arti efisiensi.
Dalam anggapan ini, “bobot otoritas”
saat ini bertentangan dengan saya. Tetapi
saya percaya bahwa tidak ada bidang
“keputusan faktual” dimana nilai-nilai
dikeluarkan. Untuk memutuskan adalah
memilih diantara alternatif-alternatif, untuk
memilih diantara alternatif, untuk memilih
diantara alternatif adalah memperkenalkan
nilai-nilai. Herbert Simon telah memberikan
kontribusi yang luar biasa pada studi
administrasi. Namun, kontribusi ini telah
dibuat, ketika dia bekerja bebas dari
metodologi yang dia Nyatakan (Waldo,
1952).
Balasan Simon (sekali lagi dipresentasikan
dalam bentuk singkat)
Studi logika dan ilmu ilmiah telah
mengesankan saya perhatian yang luar biasa
yang harus diberikan, dalam mencari
kebenaran, mengatakan perangkap ranjau
logika. Karena alasan ini, jenis prosa yang
saya hadapi dalam menulis teori politik,
dihias dengan penegasan, invektif dan
metafora, terkadang menekan saya sebagai
sesuatu yang secara estetika menyenangkan,
tetapi terkadang meyakinkan.
Tidak ada orang yang telah mempelajari
secara serius tulisan positivis logika, atau
diskusi saya mengenai fakta dan nilai dalam
Perilaku Administratif, bisa menghu-
bungkan pada kita “proposisi yang
merupakan `keputusan nilai' dan
'keputusan faktual”.
Terpisah dari apakah pemikiran Waldo
benar atau salah. Saya tidak melihat
bagaimana kita bisa progress dalam filosofi
politik jika kami berlanjut untuk berfikir dan
menulis dalam gaya yang longgar, literal,
Analisis Terhadap Teori Keputusan
metaforik dimana dia dan sebagian besar
theorist politik menggunakannya. Standar
yang tidak kaku yang memiliki toleransi
dalam teori politik tidak akan menerima
sebuah passing grade dalam kursus dasar
dalam logika, Aristotelian, atau simbolik
(Simon, 1952).
Untuk ini, Waldo kemudian membalas
(dalam bentuk singkat)
Profesor Simon memerintahkan saya
mencermarkan tempat suci Positivisme
logika, dan saya takut. Saya menggunakan
gambaran pembicaraan ini karena profesor
Simon nampak bagi saya adalah individu
yang langka pada era sekuler kita, orang
yang memiliki keyakinan yang dalam.
Keyakinanya monolitik dan massif.
Toleransinya bid'ah dan dosa nol. Jalan
menuju keselamatan adalah lurus, sempir,
dan satu arah, dan dimiliki secara privat.
Bahkan jika kita harus condong untuk
memilih keselamatan dengan positivisme
logika, persoalannya tidak sesederhana
sebagaimana dikatakan oleh Profesor
Simon.
Saya bisa mengatakan untuk catatan,
meski saya berharap saya telah membuat hal
ini jelas, dimana saya tidak dilawankan
dengan positivisme dan empirisme sebagai
badan pemikiran keseluruhan atau teknik-
teknik penelitian atau tindakan.
Proses kreatif dari pemikiran masih
merupakan misteri dan hanya dibantu
dengan training dalam logika, Profesor
Simon harus tahu, mungkin Profesor Simon
perlu untuk menguji apakah positivisme
logika yang membuatnya terpikat telah
menjadi satu hambatan dalam mencapai
ilmu yang menjadi dedikasinya. Bagi saya,
minimal, positivisme logika, empisisme, dan
ilmu jauh dari kongruen yang mungkin
nampak kongruen bagi professor Simon
(Waldo 1953).
Meskipun ini adalah penyederhanaan
subyek, perspektif teorinya yang berbeda
masih membentuk dua badan primer ilmu
1
dalam administrasi publik. Satu perspektif
administrasi publik ada dalam tradisi Dwigt
Waldo. Ilmu ini filosif, logis, deduktif, sebuah
ilmu terutama berhubungan dengan tensi
diantara nilai-nilai demokratik dan perilaku
birokratik (Goodsell, 1994, Wamsley dan Wolf
1996). Perspektif penting yang lain dalam
bidang ini direpresentasikan oleh perspektif
Herbert Simon, dimengerti sebagai studi ilmiah
administrasi publik. Studi ilmiah administrasi
publik sangat dipengaruhi oleh perspektif
filosofis yang merujuk pada Waldo (Carrol dan
Frederickson, 2001).
Dalam sektor publik, Simon mengatakan,
keputusan dibuat dalam konteks organisasi
yang cenderung menuju stabilitas dan
keseimbangan. Dalam sebuah organisasi
“kelompok pengontrol, tanpa melihat nilai-
nilai personalnya, akan oportunistik – akan
nampak didorong dalam sebagian besar oleh
tujuan konservasi” (1947). Sehingga, dalam
teori keputusan, ini adalah rasional bagi
organisasi untuk meminimalkan resiko dan
melihat kelangsungan hidup institusional
sebagai tujuan atau nilai (Downs, 1967). Simon
juga mengatakan bahwa hubungan diantara
organisasi dan individu didalamnya bisa
dimengerti sebagai keseimbangan diantara
tujuan personal dan preferensi individu dan
kebutuhan organisasi. Organisasi yang efektif
dan rasional akan cenderung menuju
penjagaan efisiensi, yakni, mereka akan
membuat keputusan yang akan mencapai
banyak preferensi dan nilai organisasi sebesar
mungkin dengan resource dan kontingensi lain
yang ada.
Kami melihat di sini perbedaan teori
penting diantara organisasi privat atau
komersial di pasar dan konsep keseimbangan
pasar di satu sisi, dan organisasi publik non
pasar dan konsep konservasi rasional pada
efisiensi di sisi lain (Simon, 2000). Keputusan
yang dibuat di bawah konsep konservasi
efisiensi rasional akan dipandu oleh preferensi
orde institusional, stabilitas, prediktabilitas,
dan kelangsungan hidup (Kauffman, 1991;
Smith 1988) Karena lingkungan institusional
publik mungkin volatile, kelangsungan
Analisis Terhadap Teori Keputusan
mungkin tergantung pada adaptasi
berdasarkan estimasi kebutuhan untuk
merubah pola order, stabilitas, dan
prediktabilitas. Institusi publik yang tidak
bertahan mungkin melakukan perkiraan yang
salah dan resource mereka habis. Institusi
publik yang survive mencari keseimbangan
diantara order dan adaptasi, satu jenis seleksi
alam institusional (Kaufman, 1991). Pengertian
konservasi efisiensi rasional, meskipun pada
umumnya deskripsi dari perilaku keputusan
sektor publik, mengurangi penekanan pada
nilai-nilai bersama pembuat keputusan dan
komitmen kolektif mereka terhadap, tujuan
organisasional.
Dalam bentuk rudimentarinya, teori
keputusan rasional (1) mengklarifikasi dan
menempatkan dalam orde prioritas nilai-nilai
dan tujuan organisasional, (2) memper-
timbangkan alternatif yang ada atau alternatif
yang bisa mencapai tujuan itu, (3) menganalisa
alternatif untuk mendapatkan alternatif atau
grup alternatif yang paling mungkin untuk
mencapai tujuan yang diinginkan. Dalam
bentuknya yang paling sederhana, teori
keputusan rasional menggambarkan perilaku
yang berorientasi tujuan.
Teori keputusan ditantang di awal karena
ini dianggap tidak realistis dan diluar sentuhan
dengan pola aktual pembuatan keputusan
organisasi. Bukan membuat pilihan rasional,
organisasi “mengatasi” dengan membuat
keputusan incremental kecil berdasarkan cara
dan tujuan yang digabung bersama, terbatas
dalam pengetahuan, terbatas dalam kapabilitas
analitik, terbatas dalam waktu, dan tidak mau
mengambil resiko besar (Lindbloom, 1959,
1965, 1979). Tantangan ini adalah karakterisasi
klaim Simon karena teori keputusan awalnya
mengantisipasi batas rasionalitas dan
menggambarkannya. Namun, studi ilmiah dan
sistematik rasionalitas keputusan, meski
terbatas, adalah kunci bagi pengertian
administrasi publik. Sehingga, pada akhir
tahun 1950an, tahap ini telah ditentukan untuk
tansisi dari teori keputusan berbasis
rasionalitas menuju teori keputusan berbasis
rasionalitas terbatas.
1
Dari deskripsi asal teori keputusan, kami
maju lebih dari setengah abad untuk sebuah
pertimbangan teori keputusan kontemporer
dan logika rasionalitas.
A. Rasionalitas
Rasionalitas masih merupakan konsep
central dalam teori keputusan, tetapi konsepsi
modern rasionalitas memiliki variasi kunci
dalam menggambarkan dan mengerti
rasionalitas. Meskipun rasionalitas memiliki
banyak arti (waras, cerdas, penuh
perhitungan), dalam teori keputusan,
rasionalitas didefinisikan secara lebih sempit
“sebagai kelas yang khusus dan familiar dari
prosedur-prosedur untuk membuat pilihan”
(March 1994). Ini meliputi rasionalitas proses,
biasanya membutuhkan rasionalitas
procedural, yang menghubungkan pilihan
dengan hasil-hasil yang diinginkan, biasanya
disebut rasionalitas sunstantif.
Dua pola yang berbeda dari logika rasional
juga nampak dalam teori keputusan. Keduanya
berdasarkan pada deskripsi cara-tujuan logikal
positivis awal dari pembuatan keputusan
rasional, tetapi mereka tujuan secara berbeda.
Pertama adalah logika keputusan rasional dari
konsekwensi, yang lain adalah logika
ketepatan rasional. Yang pertama, keputusan
rasional adalah konsekwensial karena tindakan
berdasarkan pada pilihan-pilihan yang
memperkirakan konsekwensi masa yang akan
datang yang diinginkan. Logika konsekwensi
rasional adalah paling sesuai dengan konsepsi
awal Simon mengenai teori keputusan dan
dengan rasionalitas substantive (1947, 1958,
dengan March, 1960). Logika keputusan dari
konsekwensi lebih sesuai dengan pemodelan,
analisis cost benefit, pengukuran kinerja, analisis
resiko, dan metodologi kuantitatif. Theorist
keputusan berasal dari perspektif logika
konsekwensi yang cenderung berhubungan
dengan ilmu ekonomi dan politik. Pemodelan
Thomas H. Hammond dan Jack H. Knot
mengilustrasikan logika konsekwensi kepu-
tusan (1999).
Logika rasional ketepatan adalah tidak
terlalu berhubungan dengan Simon. Keputusan
Analisis Terhadap Teori Keputusan
dianggap tepat ketika pilihan-pilihan
didasarkan pada pengertian bersama mengenai
situasi keputusan, sifat “identitas” dari
organisasi, aturan yang diterima dari siapa
yang diharapkan dari situasi khusus. Logika
rasional ketepatan cenderung memberikan
penekanan pada rasionalitas procedural.
Logika keputusan dari ketepatan mungkin
lebih sesuai dengan analisis institusional,
analisis historis, teori kontingensi, ekologi
populasi, analisis kasus, dan metodologi
naratif-deduktif. Theorist keputusan bekerja
dari perspektif ketepatan mungkin
berhubungan dengan teori organisasi, dan
psikologi sosial. Administrasi publik memiliki
contoh-contoh kontemporer yang baik pada
dua perspektif itu. Riset yang dilakukan oleh
Todd R. LaPorte dan Paula M. Consolini
mengenai sistem reliabilitas yang berpasangan
erat mengilustrasikan logika keputusan
ketepatan (1991).
B. Rasionalitas terbatas
Bukan menggambarkan rasionalitas, kedua
bentuk logika keputusan dalam kenyataannya
menggambarkan rasionalitas terbatas.
Rasionalitas murni adalah sebuah artifak
asumsi-asumsi analis. Pemodelan teori
keputusan biasanya meliputi minimal beberapa
asumsi, seperti perjanjian berkenaan dengan
tujuan atau nilai, sempurna atau, minimal
pengetahuan alternatif yang sangat
berkembang, dan konsekwensi yang sangat
diketahui dari alternatif-alternatif yang
berlaku. Dengan menggunakan asumsi itu,
prediksi perilaku keputusan individual atau
institusional dan hasil dari perilaku yang
cenderung tergeneralisasi, biasanya
menggambarkan modalitas atau tendensi.
Model-model itu sering diuji dalam seting
eksperimental dimana variabel-variabel bisa
dikontrol dan dimanipulasi dan asumsi-asumsi
berubah. Seri panjang eksperimen dilema
narapidana dan uji lapang teori game yang
lain, subyek yang tercakup secara lebih detail
kemudian dalam bab ini, mengilustrasikan
riset ini (Milgrom dan Robert, 1992,
Rasmussen, 1990). Biasanya, bukan mengklaim
1
untuk menjelaskan perilaku keputusan rasional
dalam seting organisasi yang kompleks, riset
ini mengklaim memberikan pandangan pada
kualitas heuristic. Mungkin hasil yang terkuat
didapatkan dari uji eksperimen rasionalitas
murni yang ditemukan dalam riset mengenai
tendensi untuk bekerja sama antara individual
atau institusional (Axelrod 1984, Brown 1995)
atau bersaing (Hirschleifer dan Riley 1992).
Generalitas dan pandangan merujuk pada uji
eksperimental perilaku keputusan rasional di
bawah beberapa asumsi murni adalah
menjanjikan, khususnya dalam tingkat dimana
mereka mengeksplikasi batas-batas
rasionalitas. Tetapi model ini adalah gambaran
yang kurang memuaskan mengenai bagaimana
keputusan sesungguhnya terjadi (March
1994:5). Kami selanjutnya, menuju ke
rasionalitas terbatas dalam teori keputusan.
Dalam sebuah kerangka kerja teori
keputusan rasional, pertanyaan kunci, masalah
dan tantangan semua berhubungan dengan
batas-batas rasionalitas. Bagaimana rasionalitas
keputusan dibatasi?. Kami menyarankan
bahwa semakin dekat theorist keputusan
mengukur dan menggambarkan batas-batas
rasionalitas, semakin dekat dengan
representasi kredibel dari bagaimana
keputusan sesungguhnya terjadi. Yang lebih
penting, semakin dekat theorist keputusan
sampai pada deskripsi yang akurat mengenai
perilaku keputusan, semakin mungkin mereka
memperbaiki kapabilitas pembuatan
keputusan dan hasil dari keputusan mereka.
Sehingga teori keputusan modern sebagian
besar mengenai batas-batas rasionalitas
keputusan. Theorist pilihan rasional cenderung
menuju pada teori keputusan murni dan pada
logika konsekwensi yang sekarang menerima
rasionalitas terbatas dan cenderung merujuk
pada individu dan organisasi sebagai “rasional
sebagaimana dimaksud”. Disamping usaha
terbaik mereka untuk rasional, pembuat
keputusan, secara individual dan secara
khusus secara kolektif, dibatasi oleh kapasitas
kognitif terbatas, informasi yang tidak lengkap,
dan hubungan yang tidak jelas diantara
keputusan dan hasil. Theorist keputusan
Analisis Terhadap Teori Keputusan

bekerja dari perspektif ketepatan untuk fokus derhanakan informasi apakah yang
pada point-point yang jelas yang mana tidak dipertimbangkan dan yang tidak
semua alternatif bisa diketahui dan dipertimbangkan. Masalah cenderung
dipertimbangkan. Namun, melihat individu diuraikan dan dikurangi menjadi komponen-
atau organisasi rasional, mereka memberikan komponenya. Ini sering lebih mudah untuk
penekanan pada konsep “pemuasan” Simon, menghubungkan informasi khusus yang ada
yakni, bukan menemukan rangkaian tindakan dengan bagian-bagian suatu masalah dalam
yang terbaik, pembuat keputusan biasanya mencari solusi yang lebih komprehensif,
mencari tindakan yang cukup baik. Mereka penguraian ini berguna dalam konteks
mengatasinya. spesialisasi organisasi dan departementalisasi.
Dengan informasi yang ada, bagian-bagian
KEPUTUSAN TERBATAS komponen bisa dikelola dalam bentuk
RASIONALITAS DAN LOGIKA disagregatif ini.
KONSEKWENSI Beberapa informasi, seperti anggaran,
neraca, dan ukuran kinerja, selalu diberikan
Rasionalitas keputusan dibatasi oleh batasan tempat khusus dalam pembuatan keputusan.
informasi yang serius (Bendo, Taylor, dan Von Informasi ini memiliki otoritas dari
Gaalen, 1987) obyektivitas yang jelas dan kepastian yang
jelas. Pembuat keputusan memberikan
A. Informasi
pedoman yang teliti untuk mengorganisasikan
Pertama, kapasitas individu dan organisasi dan mengembangkan jenis sumber informasi
untuk memproses informasi, khususnya dalam dan mengelola informasi dimana keputusan
lingkungan yang kaya informasi, diilustrasikan masa depan mereka didasarkan.
dengan fungsi search engine internet. Memilah Menghadapi informasi yang tidak
dan memproses informasi berdasar prioritas, sempurna adalah rasionalitas terbatas dan
dan reliabilitas sangat sulit, bahkan ketika memuaskan tindakan. Pemuasan, atau
dilakukan dengan baik, informasi yang terpilah rasionalitas “yang cukup baik”, memiliki
dengan benar masih harus diinterpretasikan. keuntungan besar memindah organisasi dalam
Kapasitas untuk meringkas, menguasai, dan arah nilai-nilai yang diinginkan dan menjaga
menggunakan informasi memiliki batas. keseimbangan institusional. Rasionalitas
Koneksi kausal diantara formasi, tindakan, dan terbatas, dimengerti, adalah perilaku rasional
hasil sangat lemah. Kedua, memori individu yang menstabilkan dan mendukung
dan institusi sering salah, terpisah, sulit dicari, kontinyuitas dan order dan memungkinkan
dan sulit dihubungkan dengan masalah yang beberapa adaptasi.
ada. Ketiga, perhatian dalam waktu dan
B. Perhatian
kapabilitas terbatas.
Sering overload masalah perlu perhatian, Perhatian, baik secara individual atau
dan tidak semua masalah bisa diatasi sekali. kolektif, adalah sebuah resource yang langka,
Keempat, khususnya dalam organisasi dengan tercermin dalam batasan waktu, terlalu banyak
teknologi yang kompleks, masalah komunikasi informasi, masalah yang berubah, dan prioritas
muncul dari kompartermentalisasi, sub kultur yang berubah. Studi agenda dalam ilmu politik
profesional, bahasa, dan overload informasi. menggambarkan pola yang berubah dari
Di bawah kondisi rasionalitas terbatas, perhatian publik dan perhatian badan- badan
pembuat keputusan dihadapkan dengan legislatif, dan strategi-strategi untuk mempe-
informasi yang tidak sempurna dengan ngaruhi perhatian itu (Kingdon, 1995). Dalam
mengedit dan memilih, sebuah proses yang administrasi publik, studi perencanaan strategi
dipandu oleh asumsi-asumsi berdasarkan pada dan penentuan prioritas adalah sebuah badan
stereotype dan tipologi yang menye- pekerjaan yang mengasumsikan perhatian

1
Analisis Terhadap Teori Keputusan
yang terbatas dan perlu membawa perhatian
dengan strukturisasi perjanjian mengenai isu-
isu yang paling penting (Bryson, Mcgregor,
1991). Sistem kontrol kualitas dan komplain
pelanggan dalam manajemen bisnis adalah
teknik-teknik untuk mencari masalah
organisasi yang paling membutuhkan banyak
perhatian. Logika pengelolaan dengan
perkecualian dan pengelolaan pada batas
organisasi adalah cara untuk menggambarkan
subyek atau masalah yang membutuhkan
banyak perhatian. Perhatian kontemporer
dalam reformasi, inovasi, dan perubahan
pekerjaan dari asumsi yang mempengaruhi
orde institusi, kontinyuitas, dan prediktabilitas
yang membutuhkan lebih sedikit perhatian dan
menemukan apa yang berubah membutuhkan
lebih banyak perhatian.
Perhatian bisa dikendalikan oleh kegagalan
atau kesuksesan. Perubahan yang cepat dalam
sistem keamanan perjalanan udara menggeser
perhatian menjauh dari kenyamanan
pelanggan dan layanan yang tepat waktu
menuju layanan udara yang selamat.
Kegagalan untuk menghentikan pembajakan
pesawat sebagai sebuah bentuk terorisme telah
menggantikan perang pada obat sebagai fokus
perhatian FBI. Pada sisi sukses, logika
benchmarking memfokuskan perhatian pembuat
keputusan pada sukses organisasi lain dalam
bidang yang sama, khususnya pemenang
penghargaan (Baldridge Award, Harvard
Innovation Award, dll) dan proses yang meniru
yang disebut praktek terbatik. Perhatian untuk
mengatasi perubahan yang lain nampak lebih
berhubungan dengan pencarian rasional akan
legitimasi dan penerimaan daripada pencarian
rasional akan produktivitas, karena ada sedikit
bukti mengenai kinerja institusional yang
meningkat (DiMaggio dan Powell, 1983).
C. Pengambilan resiko
Dari sudut pandang perspektif teori, resiko
dan pengambilan resiko bisa menjelaskan
variasi dari keseimbangan. Estimasi resiko
organisasi dipengaruhi oleh dua fitur
sederhana yang berhubungan dengan
keseimbangan: pertama, sukses masa lalu
1
pembuat keputusan kunci, dan kedua,
kecenderungan untuk over estimasi keme-
nonjolan pengalaman berdasarkan lingkungan
yang stabil.
Resiko dalam teori keputusan adalah
sebuah fungsi ketidakpastian mengenai
rasionalitas. Rasionalitas keputusan dibatasi
oleh ketidakpastian berkenaan dengan
konsekwensi tindakan saat ini, atau bahkan
ketidakpastian yang lebih besar berkenaan
dengan konsekwensi masa datang mengenai
keputusan masa datang yang mungkin. Untuk
mengakomodasi ketidakpastian konsekwensi,
ketika resiko dipertimbangkan, pembuat
keputusan cenderung mengevaluasi nilai
ekspektasi dari konsekwensi yang disukai
(akankah produktivitas meningkat tajam atau
hanya sedikit karena resiko ini?). Keputusan,
kemudian ditentukan oleh estimasi ini dan oleh
kecenderungan individual atau organisasional
untuk menjadi aversi resiko atau rentan resiko.
Estimasi resiko untuk tujuan pengurangan
ketidakpastian tergantung pada persepsi
konteks, asumsi berkenaan dengan
pengetahuan, dan usaha-usaha untuk
mengontrol konteks institusi (MacCrimmon
dan Wehrung, 1986).
Ketidakpastian, dan resiko, bervariasi
dengan level prediktabilitas dalam konteks
institusi. Dalam seting dimana pembuat
keputusan memiliki pengalaman, mereka
bekerja baik dalam memprediksi resiko dan
dalam memandu institusi melalui lingkungan
yang tidak bisa diprediksi (March, 1994). Di
luar range pengalaman mereka, pembuat
keputusan nampak menolak ketidakpastian
dan meremehkan probabilitas bahwa rate atau
event yang tidak terduga akan terjadi. Jika
mereka beruntung, event-event akan terjaga
dalam range pengalaman kalian.
Pembuat keputusan cenderung memba-
yangkan kontrol yang lebih besar pada konteks
institusi mereka daripada sesungguhnya, dan
mereka gagal untuk membayangkan efek yang
mungkin dari faktor-faktor dimana mereka
tidak memiliki kontrol. Ketika sesuatu berjalan
dengan baik, dan pembuat keputusan sukses,
mereka cenderung membayangkan ini karena
Analisis Terhadap Teori Keputusan
skill mereka dan kepemimpinan mereka bukan
konteks yang menguntungkan, kesempatan,
atau konteks institusi yang ramah.
Ketidakpastian dan resiko yang
berhubungan dengan keputusan dengan
konteks yang bergejolak bisa dikurangi dengan
mengontrol konteks itu. Sistem kooperasi
mengurangi ketidakpastian dan resiko
(Selznick, 1949). Partnership dan kontrak,
bersama dengan deadline kontrak dan jaminan
kinerja, mungkin tidak mengurangi resiko
keputusan, tetapi memperluas atau
menyebarkan tanggung jawab resiko.
Organisasi menggunakan kontrol internal,
prosedur, dan pita merah untuk berusaha
mengurangi resiko dan berhubungan dengan
ketidakpastian Bozeman 2000). Misalkan,
beberapa bisnis dan organisasi secara rutin
patuh berlebihan dengan regulasi pemerintah
untuk menurunkan resiko investigasi yang
mungkin dan publisitas negatif (DeHart-Davis
dan Bozeman 2001). Rasionalitas kepatuhan
berlebihan sulit untuk dijelaskan dalam arti
biaya ekonomi dan benefit, tetapi mudah untuk
dijelaskan dalam overestimasi yang mungkin
dari resiko yang mungkin tertangkap karena
kurang patuh. Kepatuhan berlebih juga bisa
normative. Banyak universitas, misalkan,
terlalu patuh dengan persyaratan tindakan
afirmatif karena komitmen ideologis terhadap
keragaman. Kekurangpatuhan institusional
lebih dijelaskan oleh pengabaian bukan
pembuat keputusan yang rentan resiko
(DeHart-Davis dan Bozeman, 2001).
Kecenderungan menuju pengambilan
resiko dengan tujuan dan target. Lebih sedikit
resiko akan diambil jika tujuan dipenuhi atau
hampir dipenuhi, dimana lebih banyak resiko
akan diambil jika individu atau institusi
menghadap masuk di bawah tujuan yang
diperkirakan. Tujuan dan target cenderung
disesuaikan untuk menyesuaikan dengan
resiko. Pengambilan resiko yang berarti
membuka cara untuk tujuan yang lebih tinggi,
dan pengambilan resiko yang tidak sukses
membawa pada aspirasi yang lebih rendah
(March 1994).
Resiko yang cenderung sukses
1
berhubungan dengan kemakmuran pembuat
keputusan untuk menghubungkan sukses
dengan kemampuan dan kegagalan mereka
terhadap nasib buruk mereka. Sukses eksekutif
yang terus menerus membawa pada
peremehan resiko karena pengalaman
didasarkan pada sukses. Eksekutif yang sukses
dipromosikan dan cenderung memiliki
keyakinan tinggi dalam kemampuan mereka.
Karena mereka tahu rahasia sukses, mereka
memiliki keyakinan bahwa mereka bisa
mengalahkan yang aneh dimana mereka bisa
menduga kesalahan kegagalan untuk
mengantisipasi perubahan lingkungan. Sukses
yang besar dari dot.com di tahun 1980an dan
tahun 1990an, dan pembalikan tajam nasib baik
dot.com pada pergantian abad
mengilustrasikan underestimasi resiko yang
disebabkan sukses.
Underestimasi berdasarkan pengalaman
adalah, pada satu level, rasional, karena
sebagian besar pembuat keputusan tidak secara
langsung mengalami event-event yang tidak
mungkin. Sebagaimana dikatakan Howard
Nemerow “alasan kita tidak belajar dari sejarah
karena kita bukan salah satu yang belajar
terakhir kali” (1987).
Karena event yang langka adalah tidak
mungkin, proses pembuatan keputusan
menjadi bias pertama dalam arah yang
mengabaikan konsekwensi yang sangat
substansial dari beberapa event yang langka,
dan kedua, dalam mengasumsikan, bahwa jika
satu event langka tidak mungkin (banjir,
gempa, depresi), semua event yang langka
tidak mungkin. Ini benar jika mengasumsikan
bahwa event yang langka yang mungkin
adalah sangat tidak mungkin. Pembuat
keputusan organisasi dan perencana organisasi
cenderung mendasarkan rencana dan
keputusan mereka pada ekstrapolasi linear
pengalaman langsung mereka (Tuchman 1984,
Robert 1999, Conquest 2000).
Organisasi dengan reliabilitas tinggi (sistem
tenaga nuklir, sistem keamanan lalu lintas
udara, kapal nuklir, perjalanan ruang angkasa,
dll) distruktur secara khusus untuk
mengurangi resiko. Protokol keputusan
Analisis Terhadap Teori Keputusan
meliputi logika yang sangat berbeda ketika
dibandingkan dengan trial and error, sistem
toleran yang gagal. Teori incremental, scaning
gabungan, kopling longgar, kelangkaan
resource, dan rasionalitas terbatas – adalah
teori-teori yang menjelaskan banyak perilaku
organisasi standar – digantikan dalam teori
reliabilitas tinggi yang digambarkan dalam Bab
4. Sebagian besar orang berhubungan dengan
sistem reliabilitas tinggi dan sebagian besar
institusi yang terkait dengan sistem reliabilitas
tinggi jarang atau tidak pernah mengalami
event yang tidak mungkin. Ketika mereka
melakukannya, mereka cenderung berhu-
bungan dengan kegagalan sistem terhadap
kekuatan eksogen seperti cuaca atau tindakan
Tuhan. Terhadap waktu, mereka yang
berhubungan dengan sistem itu akan berfikir
bahwa sistem mereka lebih reliabel dari pada
mereka, ketika ini terjadi, mereka cenderung
melonggarkan protokol keputusan yang
longgar dan terlibat dalam perilaku yang
rentan resiko (lihat juga Epstein dan
O'Halloran, 1996).
11 September 2001, pembajakan pesawat
oleh teroris, yang merusak World Trade Center
di New York city, merusak Pentagon, dan
menabrakkan pesawat itu ke tanah di
Pennsylvania, mengilustrasikan satu jenis
jebakan rasionalitas yang tinggi. Untuk pasti,
ada kecelakaan pesawat dan ada pengkritik
reliabilitas dan keamanan perjalanan udara.
Dan ada kecelakaan (farrow, 1999). Tetapi,
tragisnya kecelakaan ini, besarnya resiko yang
berhubungan dengan setiap kecelakaan yang
terpisah, khususnya ketika ada periode
substansial diantara kecelakaan yang terpisah,
tidak cukup untuk mencegah deviasi
substansial dari protokol keputusan keamanan
perjalanan udara. Deviasi signifikan dari logika
keputusan yang memiliki reliabilitas tinggi
meliputi sedikit training screener keamanan
pesawat, manajemen keamanan ramp yang
buruk, sistem kontrak yang diperpanjang dan
sub kontrak, manajemen kontrak yang longgar,
dan disinsentif kontraktor untuk melaporkan
error (Commonwealth of Massachusets,
Desember 4 2001). Akhirnya dan yang paling
1
penting, karena event 11 September 2001,
diluar pengalaman setiap orang, kemungkinan
tragedi itu dipotong secara sistematis.
Literatur populer dalam administrasi
publik dalam beberapa tahun terakhir telah
membuat banyak keinginan pembuat
keputusan untuk menjadi entrepreneurial dan
mau mengambil resiko (Osborne dan Gaebler,
1992). Dasar pemikiran dimana saran
pengambilan resiko disarankan adalah bahwa
organisasi publik adalah birokratik, lambat,
boros, dan tidak responsif. Ini tidak berarti
berarti bahwa sebagian besar organisasi publik
stabil, prediktabel, dan terpercaya - pada
keseimbangan. Resiko yang lebih besar diambil
sebagai strategi keputusan yang memper-
tukarkan stabilitas, prediktabilitas, dan
perhatian institusional untuk resiko dimana
membuat keputusan akan membuat perkiraan
yang benar berkenaan sebagaimana organisasi
bisa dirubah.
D. Pengujian formal rasionalitas terbatas
Generalisasi rasionalitas terbatas ini, dilihat
dari logika konsekwensi keputusan,
membentuk dasar penegasan yang bisa diuji
terhadap pemodelan dan terhadap pengijian
lapang eksperimental. Banyak dari ilmu ini
didasarkan pada asumsi yang didasarkan pada
model institusional dan pada pengalaman
pembuatan keputusan dalam seting terkontrol.
Ini adalah sebuah ilmu yang kuat dan badan
penelitian yang signifikan, terlalu besar untuk
dicakup di sini (Hirschleifer dan Riley 1992,
Krause, 2003). Mungkin kombinasi yang paling
umum dari pemodelan keputusan dan
eksperimen menggunakan dilema narapidana,
sebuah heuristic yang disusun sebagai berikut:
dua narapidana dituduh atas kejahatan yang
sama. Mereka diinterview secara terpisah.
Masing-masing adalah rasional, rasionalitas
didefinisikan sebagai kepentingan pribadi, dan
masing-masing tahu range pilihan yang ada
terhadap yang lain. Jika narapidana Bill
mengakui, dia akan mendapatkan hukuman
yang lebih singkat daripada narapidana Al,
dan sebaliknya. Jika Bill dan Al mengakui,
mereka keduanya akan mendapatkan
Analisis Terhadap Teori Keputusan
hukuman yang lama. Tetapi jika mereka
bekerja sama dan tidak ada yang mengaku,
keduanya bisa keluar dari tuduhan. Ketika Bill
membuat keputusan rasional, dia memper-
timbangkan range keputusan rasional Al yang
mungkin. Karena Bill dan Al bertindak secara
independen dan simultan, masing-masing
berusaha untuk menghindari resiko dimana
yang lain akan mengakui. Sehingga, mungkin
bahwa mereka tidak akan bekerja sama dan
tetap diam (yang juga resiko) dan masing-
masing akan memutuskan untuk mengaku
dalam kepentingan pribadi rasional mereka.
Dengan gagal untuk bekerja sama dan masing-
masing mencapai kepentingan pribadi rasional,
keduanya membuat keputusan sub optimal.
Dilema narapidana dan lusinan variasi
darinya adalah bagian dari teori game modern
(Rasmussen 1990, Radner 1985). Badan riset ini
sangat berpengaruh dalam seting dimana
sebuah perusahaan perlu mengambil
keputusan berkenaan dengan lokasi. Pola
kompetisi –kooperasi nampak dalam shopping
mall modern atau auto plaza adalah contohnya.
Dalam sektor publik, model ini diaplikasikan
pada kebijakan pertahanan nasional dan
khususnya estimasi tindakan musuh di medan
perang. Model ini sukses digunakan untuk
menggambarkan politik birokratik (Bendor dan
Moe 1985, Hammond 1986, Hammond dan
Knot 1999, Hammond dan Miller 1985, Moe
1984).
RASIONALITAS KEPUTUSAN
TERBATAS DAN LOGIKA KETEPATAN
Sejauh ini kami telah menggambarkan
keputusan sebagai kalkulasi keputusan
individual rasional dan perilaku institusional
akibatnya. Dalam deskripsi ini, keputusan
rasional yang murni, berbasis model dievaluasi
menurut hasil-hasilnya, dan hasil dinilai
berdasarkan nilai, tujuan, dan preferensi.
Selanjutnya kami menuju pada pengertian teori
keputusan rasional dalam arti logika ketepatan.
Logika ketepatan keputusan berhubungan
dengan karya James G. March dan Johan P
1989) dan March (1994, 1998), sebuah body
1
karya yang merupakan perspektif yang
konventien mengenai pembuatan keputusan
dan sintesis pengertian rasionalitas terbatas
yang ada dalam sosiologi, psikologi dan
sebagian dalam administrasi bisnis dan publik.
Mengikuti logika ketepatan, individu dan
organisasi pada tujuan. Tetapi perilaku rasional
mereka diorientasikan pengertian menuju
pengertian tujuan yang tidak terlalu
berhubungan dengan asumsi efisiensi,
kompetisi seperti pasar, dan asumsi
kepentingan pribadi dan lebih berhubungan
dengan asumsi aturan, identitas, situasi dan
tindakan (Wright, 1984). Dalam kedua logika
konsekwensi dan logika ketepatan keputusan
rasionalitas terbatas, tetapi terbatas secara
berbeda. Dan dalam logika keputusan
konsekwensi dan logika keputusan ketepatan,
ada pola analisis, alasan sistematik, dan pilihan
kompleks. Ini adalah error jika mengasumsikan
bahwa, karena banyak pekerjaan teoritis yang
menggunakan logika konsekwensi formal dan
matematika, ini berhubungan dengan
kompleksitas, dan pekerjaan teori keputusan
menggunakan logika ketepatan menjelaskan
pilihan keputusan yang sederhana dan tidak
terlalu kompleks. Kedua pola peralasan
menjelaskan pola pembuatan keputusan yang
sederhana (Zey, 1992).
Aturan dan indentitas adalah bahan dari
organisasi formal. “Sebagian besar orang
dalam sebuah organisasi mengeksekusi tugas-
tugas mereka dengan mengikuti sejumlah
aturan yang ditentukan yang mereka terima
sebagai bagian dari identitas mereka. Ini benar
untuk dokter dalam rumah sakit, pekerja
dalam line assembly, representative penjualan
dalam bidang ini, guru di ruang kelas, dan
opsir polisi. Ini juga benar untuk orang dalam
organisasi yang tugas-tugasnya adalah
melibatkan banyak pembuatan keputusan.
Aturan organisasi mendefinisikan apa artinya
ini bagi pembuat keputusan” (March 1994).
Ada aturan proses dan prosedur yang
menyalurkan proses keputusan. Ini adalah
keputusan berkenaan dengan faktor yang
dipertimbangkan dalam membuat keputusan.
Ada aturan yang membatasi pilihan, dan
Analisis Terhadap Teori Keputusan
aturan yang memungkinkan pilihan. Ada
kriteria untuk evaluasi kinerja. Ada aturan
formal dan informal. Aturan tidak independen
dari identitas mereka yang bekerja dalam
organisasi. Aturan mem-framke indentitas
mereka, identitas mereka mempengaruhi
aturan organisasi.
Organisasi memilih individu yang telah
memiliki identitas dan cenderung menurut
aturan yang berhubungan dengan identitas itu:
professor, dokter, sopir truk, polisi. Organisasi
mensosialisasikan individu terhadap aturan
unik mereka. Ini karena organisasi juga
memiliki identitas. Identitas organisasi dibuat
secara sosial berdasarkan pengertian
bagaimana jenis institusi tertentu harus
berperilaku untuk memiliki legitimasi dan
pendirian. Identitas organisasi bisa sangat
terdefinisi – perhatikan Marinir AS -- atau
lumayan terdefinisi seperti perusahaan kecil.
Sebagaimana dilihat oleh deskripsi ini, teori
keputusan yang mengikuti logika ketepatan
sangat kontekstual. Konteks bisa sangat
kompleks dan pembuatan keputusan sangat
penuh pertimbangan dengan aturan
kontekstual dan identitas diisi dengan
ambiguitas, ketidakpastian, resiko, informasi
yang tidak sempurna, dan perhatian yang
terbatas. Organisasi memandu tindakan
individu dengan memberikan isi identitas dan
aturan mengenai kapan dan bagaimana
membuat keputusan rasional. Ini adalah aturan
keputusan ketepatan. Perilaku pembuatan
keputusan dari sudut pandang ketepatan
menggambarkan tindakan rasional dan proses
yang memandu tindakan secara cukup berbeda
dari deskripsi analisis formal dan eksperimen
keputusan non kontekstual.
Karena stabilitas relatif, order, dan
prediktabilitas organisasi formal, orang
mungkin berfikir bahwa sebuah perspektif
mengenai pembuatan keputusan rasional
tertanam dalam konteks yang cenderung
menuju deskripsi orde static. Banyak riset
teoritis keputusan menggunakan logika
ketepatan yang berhubungan dengan
bagaimana organisasi dan individu
didalamnya menghadapi, dan khususnya
1
bagaimana mereka menghadapi individu dan
aturan institusi dan identitas dengan
lingkungan yang dinamis dimana institusi ini
berada (Thompso, 1967, Harmon dan Mayer,
1986). Ini adalah studi perubahan institusional
dan pola pembuatan keputusan mediasi
diantara institusi dan lingkungannya.
Pola keputusan perubahan institusional
adalah adaptasi yang tergantung sejarah.
Proses pembuatan sejarah yang berguna,
proses yang melibatkan campuran pengalaman
yang dibawa bersama dalam narasi dan kisah
institusional, dan eksploitasi selektif dari
sukses institusional khusus dan kegagalan
(Bellow dan Minow 1996). Identitas individual
dan organisasi dan aturan mencerminkan
sejarah yang berguna ini dan mengerti aturan
saat ini sebagai residu dari sejarah. Proses
adaptasi yang tergantung pada sejarah
membentuk image kolektif masa depan yang
disukai, imajinasi dalam bentuk perencanaan
strategik, pelaksanaan bervisi, aspirasi
pimpinan, penganggaran jangka panjang dan
seterusnya. Ini adalah sebuah proses sengaja
dalam menangkap preferensi institusional dan
keinginan dan seting untuk mencapainya.
Dalam logika sekuen keputusan, proses ini
adalah hasil dari preferensi pembuat
keputusan dan kalkulasi konsekwensi tindakan
masa yang akan datang yang mungkin. Dalam
logika ketepatan, pembuat keputusan
menciptakan aturan berbasis sejarah sebagai
instrumen kontrol, membuat identitas berbasis
sejarah dan ekspektasi perilaku, mengiden-
tifikasi masa depan yang menarik, dan berjalan
menuju masa datang. Ini dimengerti tidak
sebagai sebuah proses dimana institusi
menyesuaikan dengan lingkungannya, tetapi
sebuah proses dimana institusi dan lingkungan
saling beradaptasi satu sama lain. Proses ini
melibatkan analisis, bargaining, pola imitasi,
dan pengalaman trial and error dari
pembelajaran institusional (Schram dan
Neisser, 1997).
March dan Olsen menggambarkan siklus
pembelajaran institusional melibatkan
rekoleksi selektif dan interpretasi pengalaman
(sejarah yang berguna), mengerti aturan dan
Analisis Terhadap Teori Keputusan
identitas yang didapatkan dari pengalaman ini,
interpretasi sifat dan tindakan institusional
sebelumnya dan konsekwensinya, dan adaptasi
aturan dan identitas berdasarkan interpretasi
ini (1995). Ini bisa menjadi proses iterative yang
ribut dari interpretasi institusional yang
bertentangan dari masa lalu dan estimasi
konsekwensi tindakan sebelumnya dan apa
yang dipelajari institusi ini. Institusi bisa
belajar secara buruk karena misinterpretasi
dari sejarah, memori yang tidak sempurna, dan
di atas semuanya, menghubungkan sukses
sejarah dengan efektivitas dan memotong
pengaruh nasib baik. Siklus pembelajaran
institusional, tertanam dalam perubahan pola
aturan dan identitas, menggambarkan proses
dimana institusi menyesuaikan dengan
lingkungan mereka dan lingkungan
menyesuaikan dengan institusi.
A. Ambiguitas, ketidakpastian dan logika
ketepatan
Bagian yang paling menarik dan
provokatif dari teori keputusan berdasarkan
pada logika ketepatan adalah treatment
ketidakpastian dan ambiguitas dalam ilmu itu.
Konsepsi klasik dari pembuatan keputusan
mengasumsikan sebuah realitas obyektif,
sebuah kata yang bisa dimengerti yang sesuai
dengan deskripsi dan pengertian. Ini adalah
asumsi positives dimana ada pola orde dari
DNA yang diketahui terhadap sistem matahari,
dan ada juga pola perilaku manusia yang
diketahui, meliputi bagaimana kite membuat
keputusan. Dalam pola keputusan ada juga
asumsi kausalitas, struktur hubungan diantara
sebab dan akibat, masalah dan solusi.
Akhirnya, keputusan adalah instrumental,
pilihan didesain untuk membawa atau
menyebabkan keadaan yang diinginkan. Tiga
asumsi ini, realitas obyektif, kausalitas, dan
intensionalitas, semuanya dikondisikan oleh
betas rasionalitas. Banyak dari perkembangan
teori keputusan rasional dari logika
konsekwensi dan logika ketepatan didasarkan
pada konsepsi klasik ini.
Tetapi beberapa tidak.
Ambiguitas di pusat pengertian alternatif
1
rasionalitas dan pembuatan keputusan
institusional. Ambiguitas kurang kejelasan dan
konsistensi dalam interpretasi realitas,
kausalitas, dan intensionalitas.
Situasi ambigu dan tujuan untuk menolak
kategorisasi dan analisis sistematis. Hasil
ambigu masih kabur. Dalam dunia keputusan
ambigu, alternatif kabur, tujuan kontradiktif,
dan realitas tidak banyak ditemukan ketika
dibuat.
Bagaimana kita harus mengerti dunia
keputusan ini?
Dalam pengertian alternatif rasionalias,
institusi kurang dimengerti sebagai dunia
pembuatan keputusan dan dimengerti sebagai
dunia pembuatan pengertian? (Harmon 1989).
Perhatikan perbedaan ini.
Dalam teori keputusan formal, preferensi
diasumsikan sebagai bisa diamati, konsisten,
stabil dan eksogen. Dalam perspektif
pembuatan pengertian, preferensi mungkin
atau tidak mungkin dinyatakan, dan ketika
dinyatakan, kontradiktif, volatile, ambivalen,
dan eksogen dan endogen. Perencanaan dan
visioning proses didesain untuk mengerti
preferensi dan mencari kesesuaian preferensi
itu, dan proses itu bisa melakukan hal itu.
Tetapi perencanaan dan visioning proses juga
merupakan simbol-simbol yang memberikan
peran pada lingkungan mengenai apa yang
sedang dilakukan organisasi atau mungkin
dilakukan organisasi (Cohen dan March, 1974,
Weick, 1979, Harmon dan Mayer 1986).
Rencana – rencana juga merupakan iklan untuk
menarik dukungan atau investasi, game untuk
menguji level dukungan, dan menyatakan
interaksi (Weick 1979). “Dalam prakteknya,
pembuat keputusan nampak mengambil peran
aktif dalam membuat dan membentuk
preferensi mereka. Mereka membuat
keputusan dengan mempertimbangkan efek
mereka mengenai preferensi masa yang akan
datang” (March 1994).
Dalam teori keputusan formal, indentitas
individu dan organisasi diasumsikan bisa
diketahui, rasional dan egois. Dalam perspektif
pembuatan pengertian, identitas adalah
ambigu. Identitas banyak dan digerakkan oleh
Analisis Terhadap Teori Keputusan
ekspektasi. Sebuah identitas, seperti opsir
polisi, adalah ambigu karena tidak tepat, tidak
stabil, tidak konsisten, dan ekspektasi eksogen.
Bagaimana, kemudian, individu membuat
keputusan dalam peran institusional mereka?
Sebagian besar mereka memainkan identitas
dengan mengamati mereka yang ada dalam
peran yang sama, dengan mendengar kisah-
kisah, dengan mengikuti instruksi dan aturan,
dan dengan meng-unkodekan apa yang
mereka mengerti yang diharapkan orang lain
pada mereka. Terhadap waktu, perubahan
kisah, pergeseran ekspektasi, perubahan
aturan, dan identitas berkembang. Evaluasi ini
adalah sebuah interpretasi konstan yang
digerakkan oleh ambiguitas dan reinterpretasi
dari individu dalam organisasi dan organisasi
itu sendiri. Untuk mengelola kekaburan
identitas, identitas berkembang (Bellow dan
Minow 1996).
Dalam teori keputusan klasik, realitas
diketahui, sebagai sebuah aplikasi langsung
ilmu fisika dan logika mereka terhadap dunia
sosial. Dari perspektif pembuatan pengertian,
realitas dibuat secara sosial, minimal bahwa
bagian dari realitas ini berhubungan dengan
pengorganisasian dan memutuskan (Berger
dan Luckman 1967). Dalam konstruksi sosial
realitas, pembuat keputusan menjaga
keyakinan dengan interpretasi pengalaman
bare dalam cara yang membuat mereka sesuai
dengan keyakinan sebelumnya. Pembuat
keputusan bergantung pada pengalaman,
mereka meng-overestimasikan kemungkinan
event yang telah mereka alami dan meng-
underestimasikan kemungkinan event yang
mungkin terjadi (Frederickson 2000). Pembuat
keputusan menghubungkan event dan
tindakan dengan maksud dan kapabilitas
mereka sendiri bukan kejadian yang kebetulan
atau nasib baik. Seorang pembuat keputusan
yang sukses khususnya mungkin untuk
melihat keputusan sebagai keyakinan yang
menegaskan dan menyangkal bukti yang
kontradiktif (March, 1994).
Karena realitas institusional dibuat secara
sosial, ini adalah subyek bagi beberapa
konstruksi kontradiksi. Konstruksi realitas
1
institusional cenderung hegemonic, yakni,
sebuah interpretasi realitas yang dominan,
biasanya didasarkan pada master naratif dan
argument yang menang (Hood dan Jackson,
1991). Dengan cara ini, ambiguitas yang ada
mengenai realitas sosial berkurang dan
digantikan oleh versi realitas yang dibangun
secara sosial, dan tidak ambigu. Pembuatan
keputusan, dalam konteks realitas yang
dibangun secara sosial, sering merupakan
proses rekonsiliasi hegemoni institusional yang
dibangun secara sosial dengan pengertian
realitas yang lain.
“Teori rasional pilihan atau teori
pengikutan aturan dari pemenuhan identitas
berhubungan dengan baik dengan ambiguitas.
Kontradiksi, inkonsistensi, dan kekaburan
realitas, preferensi dan identitas sebagian besar
diabaikan. Masalah-masalah realitas
ambiguitas ditolak atau dianggap sebagai
kasus khusus ketidakpastian” (March, 1994).
Theorist keputusan bekerja dari logika
perspektif ketepatan dan dari perspektif
pembuatan pengertian yang sama,
menunjukkan bahwa instisusi memberikan
respon pada semua ambiguitas ini dengan pola
pembuatan keputusan terdesentralisasi. Dalam
bahasa ini teori keputusan, tantangan
ambiguitas yang dihadapi oleh pembuat
keputusan dikurangi dengan kopling yang
longgar.
B. Kopling longgar, tong sampah, dan
perhatian
Untuk menghadapi lingkungan yang
kompleks, membingungkan, tidak konsisten,
dan ambigu, organisasi mendesentralisasi,
mendelegasikan, dan mengontrakkan keluar.
Di bawah kondisi kopling longgar, institusi
memperdagangkan kontrol sentral,
komparabilitas, dan standarisasi untuk
kelompok pembuat keputusan semi otonom
yang diorganiasikan sekitar spesialisasi,
clientele, atau geografi. Kopling longgar
mempertukarkan level ambiguitas institusional
keseluruhan yang tinggi dengan level rendah
ambiguitas sub unit (Cohen dan March, 1986).
Deskripsi awal dari kopling longgar
Analisis Terhadap Teori Keputusan
didasarkan pada studi universitas Amerika dan
bisa diringkat dengan kata – kata yang
terkenal: dosen universitas adalah sekelompok
orang yang dibuat bersama hanya oleh
kebutuhan bersama mereka akan parker.
Sebagai pola dasar kopling longgar, universitas
terdiri atas departemen semi otonom yang
mengontrol, dalam batas tertentu, kurikulum
departemental, hiring, pormosi, dan pada level
graduate, pengakuan siswa. Setiap departemen
membangun realitasnya sendiri, sejarahnya
sendiri. Ini jauh lebih mudah bagi departemen
untuk bergulat dengan ambiguitas disipliner,
meskipun pergulatan ini bisa berdarah-darah,
daripada seluruh universitas memilih melalui
ambiguitas mereka. Sehingga, Cohen dan
March menyatakan bahwa “hampir setiap
orang yang terdidik bisa memberikan ceramah
berjudul “Tujuan Universitas”. Hampir tidak
ada orang yang akan mendengar hal itu secara
sukarela”. Hal yang sama bisa ditulis mengenai
pidato eksekutif korporat, Walikota, gubernur,
dan pimpinan institusi kompleks dan
terdesentraliasi yang lain.
Di bawah kondisi kopling longgar, setiap
kelompok semi otonom memiliki range
diskresi keputusan yang akan dijaga. Pikirkan
polisi atau marinis AS. Ketika mereka memilih
melalui ambiguitas keputusan mereka dan
membuat keputusan, sebuah departemen akan
“menemukan preferensi melalui tindakan yang
lebih sering daripada bertindak berdasarkan
preferensi” (Cohen dan March, 1986). Dibawah
kondisi kopling longgar, sub unit semi otonom
mungkin muncul untuk membuat keputusan
yang aneh dengan preferensi keseluruhan yang
dinyatakan. Alasan untuk ini adalah benar
dimana preferensi spesifik yang dinyatakan
pada level sub unit, dipilih melalui
pengalaman dan tindakan, sering men-truf
sebuah preferensi abstrak pada level
institusional, sebuah preferensi diisi dengan
ambiguitas dan interpretasi yang bertetangan.
Dalam kalimat Cohen dan March, institusi
“nampak beroperasi pada berbagai preferensi
yang tidak konsisten dan tidak terdefinisi
dengan baik”.
Observasi pembuatan keputusan dalam
1
seting institusional kopling longgar akan
membawa pada opini dimana ada sedikit order
padanya. Ini nampak menjadi chaos. Theorist
keputusan yang bekerja dari perspektif
pembuatan pengertian menyarankan bahwa
teori keputusan konvensional bisa melihat
chaos ini. Ini karena ada orde dalam proses
pembuatan keputusan kopling longgar, tetapi
ini bukan orde konvensional.
Penjelasan alternatif yang paling diketahui
dengan baik dari order dalam seting kopling
longgar adalah teori tong sampah. Deskripsi
terkenal dari Cohen, March dan Olsen
mengenai organisasi sebagai tong sampah
keputusan, adalah : “sebuah organisasi adalah
kumpulan pilihan-pilihan yang mencari
masalah, isu dan perasaan yang mencari situasi
keputusan dimana mereka mungkin dialirkan,
solusi mencari isu dimana mereka bisa menjadi
jawaban, dan embuat keputusan mencari kerja”
(1972, dikutip dalam Weick).
Ini adalah deskripsi orientasi proses dalam
teori keputusan. Dalam “sop keputusan” akan
ada kompetensi institusional dan kebutuhan
atau preferensi sosial atau politik. Di bawah
kondisi yang benar, kompetensi dan kebutuhan
akan saling bertemu, berhubungan, dan
memodifikasi dan menyesuaikan susunan
situasi, preferensi, dan proses keputusan.
Dalam model keputusan konvensional, cara
diaplikasikan untuk mencapai tujuan. Dalam
tong sampah, ini mungkin bahwa tujuan ini
akan diaplikasikan pada cara. Ini penting
untuk melihat relatif tidak pentingnya efisiensi
dan rasionalitas dalam konsepsi teori
keputusan ini. Teori kaleng sampah dari
pembuatan keputusan mungkin tidak rasional
dalam pengertian rasionalitas cara-tujuan,
tetapi dibawah kondisi tertentu “ini membuat
pengertian”. Pembuatan pengertian ini adalah
retrospektif, pengertian didapatkan dari
melihat kebelakang. “Melakukan sesuatu
membutuhkan keterlibatan aktif dan segera
dengan obyek-obyek perhatian kita dimana
setelah itu kita bisa berhenti dan bercermin
untuk “melihat” apa yang telah kami lakukan
(Harmon dan Mayer, 1986).
Orang bisa mengasumsikan dari ini bahwa
Analisis Terhadap Teori Keputusan
keputusan dan tindakan adalah aksidental,
random, tanpa tujuan, dan chaotic. Tidak
berarti, menyatakan theorist keputusan berasal
dari perspektif pembuatan pengertian.
Pembuatan keputusan adalah kurang dari
proses pilihan rasional dan lebih dari proses
pencampuran keputusan temporal dan
tindakan dan proses keputusan pembantu
dalam menjadikan masa datang.
Mungkin aplikasi teori tong sampah yang
paling terkenal dalam sektor publik adalah
Agenda, alternative and Public Policies dari John
Kingdon (1995). Dia menggambarkan ada
aliran paralel tetapi independen: aliran politik,
aliran kebijakan, dan aliran masalah. Trigger
bisa menyebabkan stream ini Baling bertemu
dalam jendela kesempatan. Trigger meliputi
perubahan dalam kolektif mengerti masalah,
perubahan dalam kekuatan politik, cara baru
berhubungan dengan masalah, atau sebuah
fokus event. Menggunakan metafora aliran ini
dan tong sampah, Kingdon menggambarkan
range perubahan kebijakan yang mirip pola
daya tarik diantara pembuat keputusan,
masalah, dan solusi, dan “solusi” akhir pada
masalah. Sebagaimana disarankan oleh March,
teori tong sampah pada intinya adalah sebuah
proses penyortiran temporal di bawah kondisi
kopling yang sangat longgar. Pada beberapa
saat, perhatian pembuat keputusan mungkin
fokus secara unik pada masalah tertentu, ini
penting karena perhatian itu langka dan
didistribusikan secara teliti. Jika sebuah
masalah mencapai perhatian, perubahan
pertanyaan pada definisi masalah dan
solusinya yang mungkin. Jika, sebuah solusi
yang mungkin tersedia dan ada persetujuan
berkenaan dengan pencocokan masalah
dengan solusi, pertanyaan definisi masalah dan
folusi yang mungkin lebih baik menjauh.
Pemilihan temporal menggambarkan
aliran solusi, masalah dan pembuatan
keputusan. Dalam simulasi tong sampah,
proses keputusan, March dan Olsen
menggambarkan pilihan yang dibuat dengan
kelalaian, resolusi masalah, dan pengaliran
(1976). Di bawah kelalaian, dalam pemilihan
tempiral, sebuah kesempatan pilihan sampai
1
tetapi tidak ada masalah yang berhubungan
dengan pilihan itu. Tidak ada masalah yang
diselesaikan. Perhatikan militer, AmeriCorp,
atau layanan masyarakat sebagai solusi dan
opini dari beberapa event 11 September 2001,
yang membutuhkan layanan n nasional wajib.
Sehingga, tidak ada masalah yang
berhubungan dengan solusi yang diajukan. Di
bawah kondisi resolusi masalah, masalah
berhubungan dengan pilihan, dan pembuat
keputusan memiliki perhatian dan energi
untuk menghubungkan dan sehingga
menyelesaikan masalah. Perhatikan
penggunaan Cadangan Tentara dan Garda
Nasional untuk mengawasi keamanan airport.
Perhatikan universitas yang mempresentasikan
diri sebagai pilihan untuk riset dan
pengembangan, pengembangan ekonomi, atau
kepemimpinan moral. Beberapa universitas
cenderung untuk mengimajinasikan bahwa
mereka adalah solusi untuk range masalah
yang luas.
Kelompok March, mereka yang tertarik
dalam teori tong sampah sebagai berikut (1)
pengkritik yang melihat tong sampah sebagai
musuh pembuatan keputusan yang tepat, (2)
pragmatist yang menggunakan proses tong
sampah untuk tujuan mereka sendiri dengan
berusaha untuk memiliki solusi yang
berhubungan dengan setiap masalah yang
datang, dan (3) orang yang antusias yang
melihat teori ton sampah sebagai pemilihan
temporal sebagai masa datang teori keputusan.
C. Metodologi
Studi-studi rasionalitas keputusan terbatas
menggunakan logika ketepatan biasa yang
menggunakan metode kualitatif, studi kasus
berdasarkan pada observasi, interview dan
survey adalah pokok. Kasus juga terkadang
menggunakan data kuantitatif (Brehm, Gates
dan Gomez, 1998). Sintesis digabung dengan
pemodelan, menggunakan dunia itu dalam arti
sosiologi, adalah umum (Lipsky 1980, Yanow
1996). Kisah dan naratif adalah umum (Bellow
dan Minow 1996, Maynard-Moody dan Leland
1999, Schram dan Neisser, 1997).
Untuk mengilustrasikan metodologi
Analisis Terhadap Teori Keputusan
terhadap studi teori keputusan dari perspektif
ketepatan, kami menuju pada karya Maynard-
Moody dan Musheno (2000). Mereka
mempelajari pekerja level jalan di departemen
kepolisian, kantor rehabilitasi vokasional, dan
sekolah untuk menemukan bagaimana para
pekerja ini membuat keputusan, khususnya
dari perspektif diskresi keputusan yang
tersedia bagi mereka. Ini adalah deskripsi
metodologi mereka.
Menggunakan data yang dikumpulkan
melalui metodologi naratif, mereka
mempresentasikan temuan mereka dalam
bentuk model-model yang berlawanan. Dua
model dominan dari diskresi keputusan adalah
(1) model negara-agen, yang mengakui diskresi
keputusan level jalan tetapi memberikan
penekanan pada kepentingan diri sendiri
sebagai norma pemandu, atau (2) model
pekerja level jalan, yang mengakui diskresi dan
mengasumsikan bahwa ini dijalankan untuk
membuat pekerjaan lebih mudah, lebih aman,
dan lebih memberikan reward. Maynard-
Moody dan Musheno tidak menemukan
model-model ini, tetapi menemukan model
agen warga (mereka menyebutnya sebagai
naratif).
Bukan agen negara diskresioner yang bisa
bertindak memberikan respon pada aturan,
prosedur, hukum, pekerja level jalan
menggambarkan dirinya sebagai agent warga
yang bertindak dalam memberikan respon
terhadap individu dan lingkungan. Mereka
tidak menggambarkan apa yang mereka
lakukan sebagai kontribusi pada pembuatan
kebijakan, atau bahkan menjalankan kebijakan.
Lebih lanjut, pekerja level jalan tidak
menggambarkan keputusan dan tindakan
mereka sebagai berdasarkan pada pandangan
mereka mengenai kebenaran aturan,
kebijaksanaan kebijakan, dan akuntabilitas
terhadap otoritas hirarkis atau prinsip
demokratik. Namun, mereka mendasarkan
keputusan mereka pada penilaian nilai klien
warga individual.
Pekerja level jalan memotong pentingnya
kepentingan pribadi dan wring membuat
mereka bekerja lebih keras, lebih tidak senang,
1
dan lebih bahaya, dan kurang sukses dalam
usaha memberikan respon terhadap kebutuhan
individual. Mereka menggambarkan diri
sendiri sebagai pembuat keputusan, tetapi
mereka mendasarkan keputusan mereka pada
pilihan-pilihan normative, tidak dalam
merespon aturan, prosedur atau kebijakan.
Pilihan normative ini didefinisikan dalam arti
hubungan dengan warga, klien, rekan kerja,
dan sistem. Tetapi dalam substitusi penilaian
pragmatik mereka untuk mereka yang
memiliki otoritas formal dan legitimate, pekerja
level jalan, dalam pandangan mereka bertindak
secara bertanggung jawab (Maynard-Moody
dan Musheno, 2000).
Temuan dari Maynard-Moody dan
Musheno adalah contoh-contoh yang baik
sekali dari rasionalitas keputusan dari
ketepatan dan proses pembuatan pengertian.
RINGKASAN
Kita bisa membuat beberapa generalisasi
dari review teori keputusan dalam administrasi
publik. Pertama ada satu afinitas yang jelas
diantara logika konsekwensi keputusan dan
teori rasional atau pilihan publik, subyek Bab 8.
Yang pertama cenderung untuk memberikan
penekanan yang lebih besar pada rasionalitas.
Keduanya didasarkan dalam ekonomi dan
ilmu politik dan cenderung menggunakan
metodologi yang sama. Kedua, ada juga
afinitas diantara logika keputusan ketepatan
dan teori institusional modern, subyek Bab 4.
Keduanya didasarkan dalam sosiologi,
psikologi sosial, dan administrasi bisnis dan
publik, dan keduanya cenderung
menggunakan metodologi yang sama. Ketiga,
level penteorian, pemodelan, dan
pengakategorian mengenai pembuatan
keputusan pilihan institusional dari perspektif
ini mungkin lebih dari level riset yang berbasis
empiris, berbasis pengujian teori (Simon 2000).
Keempat, yang paling penting, para ahli
menggunakan logika keputusan ketepatan
yang semakin saling dipengaruhi satu sama
lain.
Perhatikan teori dan riset mengenai dilema
narapidana. Rasionalitas keputusan dari dua
Analisis Terhadap Teori Keputusan

narapidana ini meningkat ketika ada
pemeriksaan berulang. Pointnya adalah bahwa
partnership yang berlangsung memberikan
pertumbangan reputasi, kepercayaan,
hubungan dan pembelajaran kedalam
persamaan rasionalitas. Pemeriksaan berulang
membantu mengkoordinasikan tindakan. Di
bawah kondisi pemeriksaan berulang, ini
masalah apakah pemain bisa mengasumsikan
bahwa masingmasing benar-benar rasional,
mengerti situasi, dan memiliki pengetahuan
penuh, dan bertindak secara konsisten. Jika ada
kemungkinan kecil bahwa pemain lain tidak
rasional penuh, hasil –hasil berubah. Pointnya
adalah bahwa resolusi dilema narapidana
didasarkan pada kepercayaan, pengalaman,
dan pengertian situasi. Pengalaman dan
kepercayaan adalah ekspresi perilaku
keputusan yang tepat bukan perilaku
kepentingan sendiri yang murni rasional.
Untuk menyelesaikan sket teori keputusan
ini, kami menuju pada Herbert Simon.
Beberapa bulan sebelum kematiannya pada
tahun 2000, kami memberi John Gaus ceramah
pada pertemuan tahunan American Political
Science Association (Simon, 2000). Dia
menggambarkan sebuah meeting ekonom
Nobel dimana “saya menyeberang ke asal ilmu
politik saya untuk mempertahankan institusi
politik kami terhadap imperialisme maksi-
malisasi utilitas, pasar kompetitif, dan
privatisasi“ (2000). Dia menggambarkan
ekonomi kontemporer sebagai “keadaan
produktif disorganisasi” dimana ini mencari
alternatif pada model pasar.
Simon menyarankan bahwa kita berpindah
dari ekonomi pasar ke ekonomi organisasional.
Banyak aktivitas ekonomi modern sekarang
terjadi dalam dinding korporasi besar, bukan
di pasar. Dalam ekonomi organisasi, dua faktor
organisasi ini penting. Pertama adalah cara
organisasi mendesain koordinasi pekerjaan
khusus, “desain organisasi fokus pada
perimbangan gain dari koordinasi terhadap
cost-nya” (2000). Ini adalah bahasa lain untuk
kopling longgar dan ketat dan faktor-faktor
yang mempengaruhi pilihan desain organisasi.
Faktor ini meliputi gain dan biaya yang bisa
diukur, tetapi juga meliputi manajemen
ambiguitas, resiko, informasi yang tidak
sempurna, dan ketidakpastian. Faktor kedua
adalah kontrak diantara organisasi dan para
partisipannya. Ini hampir sama dengan
identitas.
Dekat akhir ceramahnya, Simon menuju
pad apenjelasan lain untuk kemenonjolan
organisasi. Pasar tidak bisa menangani
kekuasaan atau keadilan dengan baik.
Keputusan berkenaan dengan kekuasaan dan
keadilan dibuat paling baik dalam institusi
demokratik non pasar, dalam institusi ini
logika kepentingan pribadi rasional adalah
pedoman buruk untuk kekuasaan atau
keadilan dalam pembuatan keputusan.
REFERENSI
Frederickson, H. George (2003). The Public
Administration Theory Primer, West View.
Colorado.
Simon. A. Hert. (1982). Terjemahan
Administrative Behavior: Perilaku
Administrasi, Suatu Studi Tentang Proses
Pengambilan Keputusan dalam Organisasi
Administrasi, Bina Aksara Jakarta.
Wijaya, A.F (2007). Bahan Kuliah Teori
Administrasi. Program Doktor Ilmu
Administrasi, FIA. Universitas Brawijaya.
Malang.