BAB II

Pendekatan Kebijakan Publik

Seperti yang Peter DeLeon nyatakan, studi kebijakan memiliki sejarah panjang dan
masa lalu yang singkat. Yaitu, tindakan pemerintah yang telah menjadi fokus berbagai
kritik selama berabad-abad, tetapi analisis sistematis mereka sebagai ilmu kebijakan
hanya berlangsung beberapa dekade (DeLeon, 1994; Peters, 1999). Salah satu kesulitan
yang dihadapi dalam mempelajari kebijakan publik yaitu pembuatan rerata dari
berbagai macam pendekatan, yang berasal dari berbagai pemikiran akademis, yang telah
diajukan untuk membahas permasalahan ini (Sabatier, 1999b; Schlager, 1999). Dalam
bab ini kita menggariskan pendekatan utama untuk studi kebijakan publik dalam
disiplin akademik yang paling berkaitan langsung dengan perilaku negara, seperti
ekonomi dan ilmu politik; menekankan kekuatan dan kelemahan mereka; Dan
menyarankan bagaimana ilmu kebijakan telah mendapat keuntungan dari wawasan yang
ditawarkan oleh ilmu sosial lainnya sambil mengembangkan metodologi dan teori khas
mereka sendiri.

Tingkat, Metode, dan Unit Analisis dalam Riset Ilmu Sosial

Sebelum memulai survei ini, kita harus memperhatikan bahwa teori-teori dalam ilmu
sosial masuk ke dalam berbagai jenis atau aturan, bergantung pada jenis dan jangkauan
fenomena sosial yang mereka coba jelaskan dan metode dasar yang mereka gunakan
untuk memperoleh wawasan dan hipotesisnya. Artinya, teori-teori ilmiah sosial berbeda
menurut tingkat analisis mereka, metode analisis, dan unit analisis (lihat Almond dan
Genco. 1977). Sehubungan dengan tingkat analisis mereka, beberapa teori ilmiah sosial
adalah teori 'umum' atau makro yang berupaya menjelaskan semua fenomena dalam
lingkup mereka. Hal-hal lainnya kurang luas dan hanya fokus pada beberapa subset
yang sangat spesifik di kehidupan sosial, baik pada mikro atau tingkat analisis
menengah (Ray, 2001). Demikian pula, teori-teori sosial juga berbeda menurut metode
analisis mereka: ada pula teori-teori deduktif yang dikembangkan sebagian besar atas
dasar penerapan pre suposisi konsep, konsep, atau prinsip umum untuk fenomena
tertentu. Hal lainnya kurang deduktif dan lebih induktif, mengembangkan generalisasi
hanya berdasarkan pengamatan yang cermat terhadap fenomena empiris dan pengujian
lanjutan dari generalisasi ini terhadap kasus lainnya (Lundquist, 1987; Przeworski,
1987; Hawkesworth, 1992). Dan, sehubungan dengan unit analisis mereka, beberapa
teori sosial memusatkan perhatian pada individu sebagai pelaku sosial dasar yang
perilaku dan tindakannya harus dijelaskan, sementara beberapa orang memandang
sekumpulan individu, atau kelompok, sebagai unit analitis yang relevan. Yang lain lagi
menganggap struktur sosial yang lebih besar memiliki pengaruh independen terhadap
individu dan kolektif (Hay dan Wincott, 1998; Clark, 1998; Tilly, 1984).
Jika semua permutasi dalam tiga variasi ini dipertimbangkan, daftar teori sosial
yang relevan dengan kebijakan akan hampir tak terbatas. Dengan hanya memusatkan
perhatian pada contoh dari masing-masing kategori berbeda yang dihasilkan dari
pembedaan tingkat (makro, menengah, mikro), metode (deduktif, induktif), dan unit
analisis (individual, kolektif, struktur) akan membutuhkan analisis dari sedikitnya 18
contoh kasus. Namun, untuk tujuan kita, tugas ini dapat disederhanakan dengan
berfokus hanya pada teori sosial secara umum, atau secara makro. Hal ini dapat diterima
karena disiplin akademis seperti ekonomi dan ilmu politik tertarik pada semua perilaku
dan kegiatan sosial dan cenderung memandang pembuatan kebijakan publik hanya
sebagai bagian dari perilaku semacam itu, setuju dengan teori umum dan penjelasan
yang umum dalam setiap bidang. Oleh karena itu kami akan membatasi penjabaran
kami pada kategori umum teori sosial yang terkenal yang umumnya diterapkan dalam
analisis kebijakan. Dengan demikian, hanya enam contoh kasus yang akan diuji,
berdasarkan perbedaan dalam karakteristik dasar unit analisis yang mereka gunakan dan
metode dari konstruksi teori mereka (Dessler, 1999).
Teori-teori yang diuji di bawah ini berbeda menurut apakah mereka
mengembangkan wawasan mereka tentang pembuatan kebijakan secara deduktif atau
induktif dan apakah mereka memfokuskan perhatian mereka pada kegiatan individu,
kelompok-kelompok, atau lembaga-lembaga dalam proses kebijakan (Oliver, 1993).
Contoh representasi dari jenis-jenis dasar teori umum yang diklasifikasikan menurut
perbedaan ini dalam unit analisis dan metode dinyatakan dalam Gambar 2.1.

Teori Deduktif
Ada banyak penganut pendekatan deduktif untuk teori ilmu sosial dan banyak versi dari
aplikasi untuk fenomena sosial tertentu. Sehubungan dengan memahami pembuatan
kebijakan publik, tiga sub-tipe umum pendekatan ini dapat dipahami, bergantung pada
unit analisis: teori pilihan rasional, analisis kelas, atau neo-institusionalisme yang
berpusat pada pelaku ekonomi. Contoh representasi dari setiap pendekatan umum yang
akan diuji di bawah ini adalah, masing-masing, teori pilihan publik, analisis kelas
Marxis, dan analisis biaya transaksi

Gambar 2.1 Pendekatan Umum untuk Studi Fenomena Politik dan Contoh Ilustrasi
Teoritis
Metode Konstruksi Teori
Deduktif Induktif
Individu Teori Pilihan Rasional Individualisme Sosiologis
Unit Analisis

(Pilihan Publik) (Ekonomi Kesejahteraan)

Kolekif Analisis Kelas Teori Kelompok
(Marxisme) (Pluralisme/Korporatisme)
Struktur Institusionalisme Pelaku Utama Sosio-Historis
(Analisis Biaya Transaksi) Neo-Institusionisme
(Statisme)

Teori Pilihan Rasional: Pilihan Publik

Teori pilihan rasional telah menerima banyak perhatian dalam beberapa tahun terakhir.
Salah satu variasi pendekatan ini sering disebut sebagai teori pilihan umum, setelah
institut untuk penelitian pilihan umum di Politeknik Virginia (sekarang Universitas
George Mason) tempat banyak pakar yang mengembangkan pendekatan itu bekerja
(Dryzek, 1992; Monroe, 1991) Teori pilihan rasional umumnya menerapkan prinsip-
prinsip ekonomi neo-klasik untuk perilaku politik. Asumsi utamanya adalah bahwa para
aktor politik, seperti yang ekonomi bertindak ‘secara rasional’ , yaitu dengan cara
menghitung, untuk memaksimalkan ‘utilitas’ atau ‘kepuasan’ mereka. Dalam model ini,
satu-satunya pelaku politik yang penting adalah individu yang bertindak atas dasar ini
menyatakan perilaku psikologis karakteristik. Teori pilihan masyarakat adalah versi
kuat dari teori pilihan rasional dan sering digunakan dalam kebijakan analisis, terutama
karena aplikasi deduktif prinsip umum dapat dengan mudah menghasilkan seperangkat
rencana kebijakan yang jelas dan konsisten, baik ada manfaat secara aktual untuk
aksioma dasarnya James Buchanan, salah seorang pencetus teori pilihan publik dan
yang pertama di antara para pakar teori pilihan umum untuk memenangkan hadiah
Nobel (untuk ekonomi), menyatakan: ‘dalam satu pengertian, semua pilihan publik atau
teori ekonomi politik dapat diringkaskan sebagai ‘penemuan’ atau ‘penemuan kembali’
bahwa orang harus diperlakukan sebagai maximator yang rasional, dalam semua
kapasitas perilaku mereka.
Dalam pendekatan pilihan publik diasumsikan bahwa pelaku politik individu
(apakah pembuat kebijakan atau pemilih) dibawa oleh kepentingan pribadi dalam
memilih tindakan demi keuntungan terbaik mereka (McLean, 1987: Van Winden,
1988). Asumsi sederhana tentang perilaku dasar manusiamembawa teori pilihan publik
pada serangkaian proposisi kompleks yang digunakan untuk menjelaskan berbagai
aspek politik dan pembuatan kebijakan publik. Pendekatan ini telah diterapkan,
misalnya, untuk penelitian perilaku pemilih (Downs, 1957), hubungan antara sistem
politik dan ekonomi (Becker, 1958), sifat perilaku pengambilan keputusan individu dan
kolektif (Coase, 1960), dan struktur dan institusi pemerintahan, termasuk birokrasi
(Downs, 1967), legislator (Niskanen, 1971), partai-partai politik (Riker, 1962), dan
konstitusi (Buchanan, 1975).
Dalam penelitian ini, setiap subjek dianalisis dalam hal ketertarikan individu.
Sebagai contoh, para pemilih dianggap untuk memilih partai dan calon yang akan paling
memenuhi keinginan mereka untuk menerima penghargaan dari pemerintah, para
politisi dipandang akan terus-menerus bersaing untuk pemilu untuk mempromosikan
kepentingan mereka dalam pendapatan, kekuasaan, dan gengsi yang diperoleh dari
jabatan, dan menawarkan kebijakan yang akan memenangkan dukungan para pemilih.
Partai-partai politik terlihat beroperasi dengan cara yang sama dengan para politisi,
merancang kebijakan yang sekiranya menarik para pemilih. Kepentingan pribadi
birokrat membuat mereka memaksimalkan anggaran karena anggaran yang lebih besar
merupakan sumber kekuasaan, gengsi, fasilitas, dan gaji yang lebih tinggi. Sebagian
besar dari mereka berhasil dalam mewujudkan keinginan mereka karena sebagai
pengendali monopoli barang dan jasa yang tidak terjangkau, mereka tidak menghadapi
kompetisi dan karena warga negara dan pejabat yang terpilih kekurangan keahlian untuk
memantau aktivitas mereka. Peter Self (1985: 51) dengan ringkas menyimpulkan teori
ini sebagai berikut:
Dengan mengacu pada pendekatan ini, para pemilih dapat disamakan dengan
konsumen; tekanan kelompok yang pasti dapat dilihat sebagai asosiasi konsumen
politik atau kadang-kadang sebagai koperasi; partai politik menjadi pengusaha yang
 menawarkan jasa dan pajak yang bersaing sebagai pengganti suara; propaganda
politik disamakan dengan iklan komersial; dan lembaga pemerintah adalah
perusahaan-perusahaan publik yang bergantung pada penerimaan atau pemberian
dukungan politik yang memadai untuk menutupi biayanya.
Sehubungan dengan pembuatan kebijakan publik, para pakar pilihan
masyarakat memandang proses kebijakan sebagai salah satu di mana berbagai pelaku
politik terlibat dalam perilaku mencari pinjaman yang kompetitif. Yaitu, setiap pelaku
mencoba menggunakan negara untuk menangkap sebagian dari surplus sosial (jaminan)
yang timbul dari buruh sosial yang produktif. Setiap pelaku akan memilih, jika
mungkin, untuk menumpang secara bebas, yaitu, untuk memperoleh bagian dalam
kelebihan yang dihasilkan dari tindakan pihak lain tanpa biaya untuk diri mereka sendiri
(Buchanan, 1980; Kreuger, 1974). Konsep tentang motivasi dan peran dari pemilih,
partai, dan politisi dalam proses kebijakan ini mengarah pada kesimpulan bahwa
pemilih akan terus mencari lebih banyak program dari pemerintah, dan hanya dibatasi
oleh kesediaan mereka untuk membayar pajak, dan bahwa para politisi, partai, dan
birokrat akan bersedia untuk menyediakan program tersebut karena kepentingan mereka
sendiri dalam kekuasaan, status, dan popularitas. Hasilnya adalah peningkatan secara
konstan pada tingkat intervensi negara dalam ekonomi dan masyarakat, sering dalam
bentuk siklus bisnis politik. Dengan kata lain, pemerintahan demokratis beroperasi
dalam bentuk kampanye terus-menerus saat pemilu dimana jenis keputusan yang
mereka ambil akan bervariasi sesuai dengan waktu siklus pemilihan, dengan keputusan
populer yang memberikan manfaat yang diambil sebelum pemilu dan yang tidak
populer, menyatakan biaya, dan lain-lain (Boddy dan Crotty, 1975; Frey, 1978;
Locksley, 1980; Tufte, 1978).
Kebijakan publik dalam pandangan ini hanyalah proses perluasan secara
gradual dari penyediaan barang dan jasa kepada publik. Para pakar pilihan masyarakat
menentang pola ini, berpendapat bahwa hal itu mendistorsi pengoperasian masyarakat
yang ‘alami’ dan mengurangi tingkat kesejahteraan sosial secara keseluruhan dengan
mendorong para pelaku bebas dan bentuk kontraproduktif perilaku mencari jaminan
sosial lainnya. Kesimpulan umum dari teori pilihan publik adalah bahwa lembaga harus
dikembangkan untuk menekan utilitas memaksimalkan perilaku yang melayani
kepentingan individu tertentu dan merugikan masyarakat secara keseluruhan. Oleh
karena itu, menurut Buchanan, teori pilihan masyarakat tidak mengarah pada
kesimpulan bahwa tindakan kolektif, semua tindakan pemerintah, selalu tidak
diinginkan. Hal tersebut menuntun pada pemahaman bahwa karena orang akan
cenderung memaksimalkan kepentingan mereka sendiri, institusi harus dirancang
sehingga perilaku individu akan memajukan kepentingan kelompok, kecil atau besar,
lokal atau nasional. Tantangannya kemudian adalah untuk membangun, atau
merekonstruksi, suatu tatanan politik yang akan menyalurkan perilaku mementingkan
diri para peserta terhadap kebaikan bersama dengan cara yang sedekat mungkin dengan
yang diuraikan oleh Adam Smith yang berhubungan dengan tatanan ekonomi
(Buchanan-et al., 1978: 17).
Dalam pandangan ini, mekanisme keseharian utilitas individual yang
mempromosikan kebaikan umum di pasar mengambil bentuk yang jelas berbahaya di
arena politik. Hal ini membuat para pakar teori pilihan publik menolak sebagian besar
analisis dan perencanaan kebijakan yang dihasilkan oleh para analis lainnya, yang
cenderung berpandangan optimis terhadap aktivitas pemerintah (Rowley, 1983). Mereka
berpendapat bahwa intervensi pemerintah dalam urusan masyarakat harus dibatasi untuk
memenuhi kebutuhan pasar dengan menegakkan dan menciptakan hak milik yang lemah
atau tidak ada sehingga kekuatan pasar dapat mengoperasikan dan mengalokasikan
sumber daya dengan cara yang bermanfaat bagi seluruh masyarakat.
Kesederhanaan dan keunggulan yang logis dari teori ini, serta presentasi
matematis yang mengesankan yang menyertai penelitian dalam kerangka ini, menutupi
banyak lubangnya (Jones, 2001; Green dan Shapiro,1994). Pertama-tama, teori ini
didasarkan pada penyederhanaan psikologi dan perilaku manusia yang tidak sesuai
dengan tealitas. Banyak kegiatan politik, contohnya, dilakukan untuk alasan simbolis
atau ritual; memperlakukan mereka sebagai perilaku yang berorientasi pada tujuan
untuk memaksimalkan utilitas adalah dengan meremehkan kompleksitas politik yang
mengelilingi kebijakan publik (Zey, 1992). Kedua, karena ini penyederhanaan yang
lebih, teori ini memiliki kapasitas prediksi yang buruk. Tidak ada bukti empiris,
misalnya, untuk prediksi bahwa fungsi pemerintah akan tumbuh tanpa dapat dihindari
karena dinamika kompetitif sistem demokratis representasi. Kalaupun ada, di
kebanyakan negara industri akhir-akhir ini pengeluaran pemerintah telah dikurangi, atau
setidaknya tidak diperluas, dan fluktuasi dalam pola pertumbuhan pemerintah bukanlah
hal baru: bagaimana dan mengapa hal ini terjadi hampir tidak dapat dijelaskan dalam
kerangka analisis pilihan publik (Dunleavy, 1986). Ketiga, dan lagi berkaitan dengan
kesalahan dimensi empirisnya, sebagian besar teori pilihan publik sangat dipengaruhi
oleh pengalaman Amerika Serikat dan terlalu mengandalkannya, misalnya, pada pola
kompetisi pemilu partisan antara dua partai yang memaksa pemilih untuk memilih
antara dua alternatif yang jelas ditentukan. Pada kenyataannya, tentu saja, demokrasi
adalah sistem multi-partai di mana pihak-pihak harus membentuk koalisi legislatif.
Kebiasaan seperti itu tidak memungkinkan adanya dikotomi pilihan bagi para pemilih
sejak janji-janji pemilu mungkin digertak oleh keputusan pengadilan pasca pemilu
(Warwick, 2000). Dan, terlepas dari pilihan umum teori bersikeras bahwa analisis
mereka adalah positif dan bebas nilai, teori ini normative secara eksplisit. Gagasan
bahwa hanya interaksi sosial dalam pertukaran berbasis pasar menghasilkan kekayaan
dan bahwa negara ada sebagai semacam parasit yang mengeruk uang dari pasar
mengabaikan peran penting yang dimainkan oleh negara tidak hanya pada pemerhatian
tentang dasar dari ekonomi pada bentuk hak asasi, tetapi juga sebagai kunci aktivitas
ekonomi sebagai inovasi pendidikan dan teknologi yang logis (Dosi et al., 1988).
Dengan demikian, teori pilihan publik berupaya, pada dasarnya, untuk mempromosikan
suatu visi tertentu dari liberalisme ortodoks (juga disebut neo-konservatisme atau neo-
liberalisme) yang akan mempromosikan pasar sedapat mungkin dan sangat membatasi
lingkup aktivitas pemerintah tanpa pembenaran yang bersifat empiris (Hood, 1991,
1995, 1998).
Baru-baru ini, bahkan teori pilihan publik telah menyadari bahwa ada
kesenjangan antara model deduktif dan realitas empiris. Meskipun mereka enggan untuk
menjatuhkan salah satu asumsi fundamental mereka tentang perilaku dan psikologi
manusia, mereka telah menyadari bahwa beberapa modifikasi dalam unit analisis dasar
mereka sangat diperlukan. Yaitu, telah diakui bahwa teori pilihan publik ditetapkan
secara institusional. Misalnya, tentang pembuatan kebijakan dalam sistem
nondemokratis yang tidak bersandar pada pemilihan bebas, asumsi utama dari model
itu. Selain itu, lembaga juga mengabaikan atau meremehkan dampak faktor-faktor
kelembagaan dalam membentuk preferensi pelaku, terlepas dari pretensi terhadap desain
kelembagaan (Ostrom, 1986a, 1986b). Pencetus teori-teori pilihan publik cenderung
menganggap institusi itu sendiri dapat berubah menurut preferensi para pelaku dan tidak
bersedia untuk mengakui sepenuhnya ketahanan lembaga-lembaga dan dampak luas
yang mereka miliki pada perilaku individu. Realisasi oleh banyak mantan pengikut
pilihan public dari efek struktur kelembagaan pada pilihan individu telah menggerakkan
banyak teori pilihan rasional, termasuk banyak yang sebelumnya telah mendukung
varian seperti teori permainan (harsturan, 1977; Scharpf, 1990; Elster, 1986), untuk
merangkul pendekatan yang lebih halus dan supresif terhadap teori sosial deduktif,
suatu bentuk 'neo-melembagakan' atau 'institusialisme berbasis ekonomi ', yang akan
dibahas secara lebih mendetail di bawah ini.

Analisis Kelas: Teori Sosial Marxis

Teori kelas pada dasarnya adalah teori kelompok, bahwa mereka menyesuaikan
keutamaan untuk entitas kolektif dalam analisis mereka, tetapi tidak seperti teori grup
induktif seperti pluralisme atau korporatisme, yang akan dibahas di bagian berikutnya
dari bab ini, mereka cenderung mendefinisikan unit analisis mereka dalam istilah
objektif dan melakukan analisis mereka secara eksplisit dan deduktif. Yaitu, teori-teori
kelas menganggap keanggotaan kelompok berdasarkan karakteristik-karakteristik
tertentu yang dapat diamati dari individu-individu, apakah individu yang terlibat melihat
diri mereka sendiri dalam istilah-istilah tersebut, dan mereka mengharapkan perilaku
yang memaksimalkan minat kelompok mengalir dari orientasi yang dikaitkan ini.
Menurut Stanislaw Ossowski, kelas merujuk pada kelompok berbeda dalam
berbagai cara dalam kategori yang lebih inklusif, seperti kategori kelompok sosial
dengan kepentingan ekonomi yang sama, atau kategori kelompok yang anggota-
anggotanya memiliki kondisi ekonomi yang identik dalam segi tertentu. Meskipun ada
beberapa jenis analisis kelas, kita harus berkonsentrasi pada variasi marxis, yang karena
pengaruhnya pada perkembangan dan penyebaran sosialisme Eropa abad kesembilan
belas dan dua puluh, sejauh ini paling dikenal dan secara teori dikembangkan. Dalam
pendekatan keanggotaan kelas ditentukan oleh kehadiran atau tidak adanya karakteristik
tertentu, biasanya, tetapi tidak selalu, yang berkaitan dengan ekonomi.
Berbagai tulisan dari filsuf Jerman dan ekonom politik Karl Marx dari abad
kesembilan belas memperlihatkan konsep yang agak berbeda tentang kelas. Namun,
yang dikembangkan oleh Marx pada pertengahan abad kesembilan belas manifesto-nya
dari partai komunis adalah yang paling terkenal. Di sini Marx berpendapat bahwa setiap
masyarakat memiliki dua kelas memperebutkan kekuatan politik dan ekonomi. Dalam
konsepsi sejarah secara material, masyarakat manusia telah melewati sejumlah tahap
yang berbeda (model produksi), yang masing-masing memiliki serangkaian kondisi
produksi teknologi (sarana produksi) yang berbeda dan caranya berbagai pelaku dalam
proses produksi saling berhubungan (struktur golongan atau hubungan produksi)
(Cohen, 1978). Setiap mode produksi memerlukan sistem kelas tertentu: yang pada
akhirnya ditentukan oleh kepemilikan (atau non-kepemilikan) dari sarana produksi.
Dalam logika model ini, dalam teori, setiap mode produksi mengembangkan
sistem kelas dikotomi terdiri dari mereka yang memiliki sarana produksi dan mereka
yang harus bekerja untuk bos, dan hubungan antara kedua kelompok secara konflik
inheren. Para budak berjuang melawan majikannya dalam masyarakat budak; Juragan
bergumul dengan tuan tanah dalam masyarakat feodal; Dan karyawan berjuang dengan
bos di masyarakat kapitalis. Perjuangan kelas lanjutan mengarah pada keruntuhan akhir
mode produksi dan penggantian oleh mode lain, yang pada akhirnya diganti oleh sistem
lain lagi. Pada praktiknya, Marx berharap bahwa sistem kelas yang dikodekan ini hanya
akan terjadi untuk jangka waktu yang singkat pada ujung belakang sebuah modus
produksi, meskipun mungkin untuk melihat perkembangannya secara bertahap sebagai
modus produksi yang matang dan dikembangkan. Pada saat-saat lain, model produksi
akan memiliki struktur kelas yang lebih rumit yang di dalamnya akan ada beberapa
kelas (Nicolaus, 1967). Pada yang paling rumit, suatu mode produksi dapat
memperlihatkan sebuah struktur kelas yang terdiri dari enam golongan: dua kelas
dominan dari masing-masing tiga mode (yang langsung mendahuluinya, mode itu
sendiri, dan mode yang mengikutinya). Istilah yang sering digunakan untuk menangkap
kompleksitas dari beragam struktur kelas dalam bentuk produksi campuran adalah
‘formasi sosial’ (Poulantzas, 1973b).
Teori kelas marxis menafsirkan kebijakan publik di masyarakat kapitalis
sebagai pencerminan kepentingan kelas kapitalis. Para kapitalis, yang mendominasi
yaitu, ekonomis memberi mereka kendali atas negara dan apa yang dilakukannya.
Bahkan, menurut Marx, negara hanya sebuah instrumen di tangan kapitalis, yang
menggunakannya untuk tujuan mempertahankan sistem kapitalis dan meningkatkan
laba/keuntungan (nilai surplus) tentu saja dengan memperbanyak tenaga kerja.
Mengingat sifatnya deduktif, analisis kebijakan publik dari seorang marxis. Perspektif
biasanya mengambil bentuk yang menunjukkan bagaimana sebuah kebijakan tertentu
melayani kepentingan modal, yang diasumsikan sebagai bukti bahwa yang terakhir
menggunakan negara untuk melanjutkan keinginannya. Rangkaian asumsi umum
tentang pemerintahan ini sering disebut sebagai teori instrumental dari negara.
Meskipun bentuk analisis yang populer di banyak negara dan koloni di seluruh
dunia pada tahun 1930-an dan 1940-an, pada akhir tahun 1960-an di Eropa Barat garis
analisis instrumentalis ini mulai dipandang sebagai persoalan oleh analis marxis pada
dua hal. Pertama, bahkan jika memang benar bahwa sebuah kebijakan melayani
kepentingan modal, tidak dapat disimpulkan ipso facto bahwa kebijakan tersebut
dilaksanakan atas perintah ibukota. Untuk menunjukkan yang satu ini harus
membuktikan bahwa para kapitalis mengeluarkan instruksi yang telah dilaksanakan
dengan setia oleh para pejabat negara, bukti yang biasanya kurang. Kedua, dan yang
lebih penting lagi, pendekatan ini tidak dapat menjelaskan kebijakan yang diterapkan
atas oposisi kapitalis. Di kebanyakan negara kapitalis, misalnya, pengadopsian
kebijakan kesejahteraan sosial sangat ditentang oleh banyak kapitalis, sesuatu yang
tidak dapat dijelaskan dari sudut pandang ini. Pengakuan terhadap masalah teoritis ini
memaksa penilaian ulang terhadap peran teori Marxis (Block, 1980; Foley. 1978;
Gough, 1975; Poulanizas, 1978; Therborn, 1977, 1986).
Kedua, seperti halnya dengan teori pilihan umum, menurut pandangan
tradisional marxis cara produksi merupakan struktur dasar yang membentuk negara,
hukum, dan ideologi. Namun, seperti yang telah kita lihat, konseptualisasi ini
bermasalah karena negara telah memainkan peran penting dalam mengatur ekonomi dan
membentuk mode produksi (Cox,1987). Promosi sektor sumber daya alam abad
kesembilan belas dan perlindungan industri impor yang tidak efisien menggantikan
industrialisasi di Kanada, Argentina, Australia, Brazil, dan Meksiko, misalnya, memiliki
dampak yang menentukan pada struktur ekonomi dan hubungan kelas di negara-negara
tersebut dan terus membentuk kepentingan beragam kelas, hasil kebijakan yang mereka
inginkan, dan respons kebijakan yang mereka peroleh (Clarke-Jones, 1987; Duquette,
1999; Hirschman, 1958). Demikian pula, maraknya kebijakan Keynesian pada tahun
1950-an dan 1960-an di banyak negara (Hall, 1989) terjadi atas oposisi kepentingan
bisnis yang telah berurat berakar dan tidak dapat dipahami tanpa merujuk pada faktor-
faktor ideologis yang mempengaruhi perilaku negara, sama seperti kebijakan yang
mempromosikan privatisasi dan deregulasi di banyak negara yang sama pada tahun
1980-an (Ikenberry, 1990) tidak dapat ditelusuri sepenuhnya atau langsung pada
kepentingan kapitalis (Amariglio et al., 1988)
Seperti teori pilihan rasional, yang dalam fase-fasenya belakangan diakui
hingga lebih besar lagi efek independen dari institusi-institusi dan struktur sosial dalam
perilaku individu, analisis kelas pada tahun 1960-an dan 1970-an menempatkan
penekanan yang meningkat pada faktor-faktor kelembagaan atau struktural untuk
mempertanggungjawabkan kegiatan dan perilaku negara (McLennan, 1989: 117-19).
Untuk memperhitungkan negara merevisi kebijakan yang ditentang oleh modal,
misalnya, gagasan otonomi relative dari negara tersebut dikembangkan. Meskipun
sejumlah neo-marxis berhubungan dengan cara reinterpretasi ini, pandangan yang
diberikan oleh Nicos Poulantzas pada awal tahun 1970 mungkin yang paling terkemuka
(Poulantzas, 1973a; Althusser dan Balibar, 1977). Poulantzas berpendapat bahwa
konflik di antara berbagai fraksi modal, ditambah dengan adanya birokrasi yang
dikelola oleh individu yang diambil dari kelas non-kapitalis, memungkinkan negara
mendapatkan suatu tingkat otonomi dari modal. Selanjutnya, otonomi ini
memungkinkan negara menerapkan langkah-langkah yang menguntungkan bagi
golongan yang lebih rendah jika hal ini didapati tidak dapat dihindari secara politik atau
perlu untuk mempromosikan kepentingan jangka panjang modal dalam stabilitas sosial.
Meskipun langkah-langkah tersebut dapat berdampak buruk terhadap
kepentingan jangka pendek modal, dan bahkan mungkin sangat ditentang oleh
kapitalis, Poulantzas berpendapat bahwa mereka selalu mementingkan kepentingan
jangka panjang mereka. Hal ini karena struktur kapitalisme menuntut bahwa fungsi-
fungsi penting tertentu harus dilakukan oleh negara jika kapitalisme ingin bertahan
hidup. Fungsi seperti itu mencakup menegakkan hak milik, menjaga perdamaian dan
ketertiban, dan mempromosikan kondisi yang menguntungkan untuk meneruskan
akumulasi keuntungan. Oleh karena itu, dalam versi 'struktural' dari neo-marxisme ini,
pembuatan kebijakan masih dipandang sebagai melayani kepentingan modal, tetapi
tidak dalam arti instrumental yang sama sebagaimana yang sudah dijelaskan di awal
oleh Marxis (Thompson, 1978). Misalnya, kebangkitan kesejahteraan negara dijelaskan
bukan sebagai tanggapan langsung terhadap kebutuhan modal, melainkan sebagai hasil
dari tekanan politik yang diberikan oleh golongan pekerja untuk negara (Esping-
Andersen, 1981, 1985; Esping-Andersen dan Korpi, 1984). Penekanan struktural
kapitalisme tidak diabaikan, karena mereka memaksakan batas-batas pada apa yang
negara dapat lakukan sebagai tanggapan terhadap tuntutan golongan pekerja. Dengan
demikian, ia berpendapat bahwa kesejahteraan negara yang didirikan oleh pemerintah
kapitalis sebagai tanggapan terhadap tuntutan kelas pekerja dirancang dengan cara yang
tidak melemahkan hak atau kentungan properti fundamental.

Pelaku Utama Institusionalisme: Analisis Transaksi Biaya

Pendekatan deduktif ketiga mengakui secara eksplisit tentang batasan dari teori individu
dan berbasis kelas untuk menjelaskan perilaku sosial dan aktivitas seperti kebijakan
publik. Seperti mitra induktif, statisme, yang menyediakan lebih banyak informasi di
bawah (Peters, 1999 Hall and Taylor, 1996; Kato, 1996), pendekatan ini secara
langsung tidak mengungkapkan kekhawatiran mengenai kemampuan teori-teori
deduktif yang didasarkan pada teori individu dan kolektif untuk menangani pertanyaan
mengapa lembaga politik, dan lembaga sosial seperti pemerintahan, perusahaan, atau
gereja yang ada, dan untuk membantu menilai dampak yang mereka miliki dalam
merumuskan kendala dan menyediakan kesempatan bagi para pelaku tersebut untuk
muncul, berevolusi, dan berinteraksi (March dan Olsen, 1984, 1989, 1995). Ada banyak
variasi dari pendekatan ini, seperti yang berjudul “Organisasi Ekonomi Baru” (Moe,
1984; Yarbrough dan Yarbrough, 1990; Williamson, 1996) atau “Analisis Institusi dan
Pengembangan” (Kiser and Ostrom, 1982; Ostrom et al., 1993). Bagaimanapun, semua
menggunakan bentuk dari apa yang telah diistilahkan oleh Fritz Scharpf untuk
memahami proses sosial, termasuk yang berorientasi politik dan kebijakan (Scharpf,
1997).
Seperti analisis kelas baru-baru ini, pelaku utama institusi menekankan otonomi
lembaga politik dari masyarakat di mana mereka ada. Dan, seperti teori pilihan publik,
itu juga dimulai dengan ide sederhana tentang menilai perilaku manusia. Namun, tidak
seperti pendekatan yang disebutkan sebelumnya, hal tersebut mempertimbangkan fakta-
fakta yang mempengaruhi perilaku politik; bahwa organisasi lembaga pemerintah
mempengaruhi apa yang dilakukan negara; dan bahwa pola-pola yang unik dari
perkembangan sejarah membatasi pilihan masa depan. Oleh karena itu, didefinisikan
untuk tidak hanya memasukkan organisasi formal seperti hierarki birokrasi dan jaringan
pertukaran seperti pasar tetapi juga kode dan aturan hukum dan budaya yang
mempengaruhi perhitungan oleh individu dan kelompok dari strategi dan jalur kerja
mereka yang optimal (Ostrom, 1999).
Asumsi-asumsi ini memfokuskan pendekatan ini pada efek struktur pada pelaku
sosial dan sebagaimana dikatakan James March dan Johan Olsen (1984: 738) :
Mereka mengurangi ketergantungan politas pada masyarakat demi ketergantungan
antar lembaga sosial dan politik yang relatif otonom; Hal itu menegaskan keunggulan
sederhana dari proses mikro dan historis yang efisien yang mendukung proses yang
relatif rumit dan tidak efisien secara historis; Kata-kata itu mendeskripsikan metafora
pilihan dan alokasi hasil yang mendukung logika tindakan dan tindakan sentralitas
makna dan tindakan simbolis lainnya.
Salah satu jenis pendekatan umum ini adalah analisis biaya transaksi (North,
1990; Williamson, 1985). Pendekatan ini mengakui peran krusial yang dimainkan oleh
institusi-institusi dalam kehidupan politik, dan berpendapat bahwa ini ada dalam
masyarakat untuk mengatasi hambatan yang disebabkan pertukaran informasi yang
‘sempurna’ dalam masyarakat. Unit dasar analisis dalam pendekatan ini berhubungan
dengan transaksi di antara individu yang berada dalam batas-batas aturan kelembagaan
(Coase,1937). Lembaga dari berbagai jenis berpengaruh signifikan sejauh mereka
meningkatkan atau menurunkan biaya transaksi. Dalam perspektif ini institusi adalah
‘produk rancangan manusia, hasil dari tindakan yang bertujuan kepada individu yang
berorientasi pada instrumen’ (Powell dan DiMaggio, 1991: 8).
Dalam pendekatan biaya transaksi untuk teori sosial, pendapatnya bukan bahwa
lembaga menyebabkan tindakan. Alih-alih mereka mempengaruhi tindakan dengan
membentuk interpretasi masalah dan kemungkinan solusi dan dengan mendesak pilihan
solusi dan cara serta sejauh mana hal itu dapat dilaksanakan. Sementara individu,
kelompok, kelas, dan negara bagian memiliki minat spesifik mereka, mereka
mengejarnya dalam konteks organisasi dan aturan serta norma formal yang ada yang
membentuk harapan dan mempengaruhi kemungkinan dari realisasi mereka
(Williamson, 1985).
Dalam dunia politik, dalam perspektif biaya transaksi, institusi berpengaruh
signifikan karena mereka membentuk dan melegitimasi pelaku politik individu dan
kolektif dan melayani mereka dengan aturan perilaku yang konsisten, konsepsi realitas,
standar penilaian, hubungan afektif, dan dengan kapasitas untuk tindakan yang
bertujuan (March dan Olsen, 1994: 5). Dalam dunia kebijakan, seperti halnya teori
publik, analisis ini mengarah pada preferensi yang berbeda untuk bentuk-bentuk aksi
dan aktivitas pemerintah berbasis pasar, tetapi untuk alasan yang berbeda, menghindari
ketergantungan teori pilihan publik untuk mengakui perilaku penyerapan yang secara
inheren berlebihan pada aktor pemerintah.
Berfokus pada sifat transaksi ekonomi, tipologi barang dan jasa telah
dikembangkan untuk mengilustrasikan peran yang sesuai yang dimainkan oleh
pemerintah dan pasar dalam persediaannya. Dalam tipologi ini, semua barang dan
layanan di masyarakat dapat dibagi menjadi empat jenis menurut kriteria transaksional
dari eksklusivitas dan keluasan, yaitu, apakah transaksi yang melibatkan kebaikan atau
pelayanan terbatas pada konsumen tunggal dan apakah itu benar-benar dikonsumsi
setelah transaksi ekonomi. Kriteria dari eksklusivitas dan kelelahan ini menghasilkan
empat jenis barang dan jasa yang terdaftar dalam gambar 2.2.

Gambar 2.2 Penjelasan Umum Tentang Barang Dan Jasa

Keluasan
Eksklusivitas

Tinggi Rendah
Tinggi Barang Pribadi Barang Pajak
Rendah Barang Umum Barang Publik

Sumber: diadaptasi dari E.S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services; Toward
Improved Performance (Boulder, Colo: Westview Press, 1977).

Dalam pandangan ini, barang-barang pribadi yang murni merupakan sebagian

besar barang dan jasa yang diproduksi dalam masyarakat. Ini adalah barang atau jasa,
seperti makanan, yang dapat dibagi untuk dijual dan tidak lagi tersedia bagi orang lain
setelah konsumsi mereka oleh konsumen. Ekstrem lainnya adalah barang atau jasa
publik murni, seperti pencahayaan jalan, yang tidak dapat dibagikan dan dapat
dikonsumsi tanpa mengurangi jumlah barang yang tersedia. Antara keduanya adalah
barang pabean dan barang umum. Yang pertama mencakup barang-barang umum
seperti jembatan atau jalan raya, yang tidak berkurang jumlahnya setelah digunakan
tetapi untuk penggunaan yang mungkin dikenakan biaya. Barang-barang yang umum
adalah seperti ikan di lautan, yang penggunaannya tidak dapat dikenakan secara
langsung oleh orang-orang tetapi yang kuantitas dikurangi setelah digunakan.
Dalam perspektif biaya transaksi, dua jenis organisasi sosial yang dianggap
paling efektif dalam meminimalkan biaya transaksi adalah pasar, di satu sisi, dan bentuk
organisasi yang hirarki atau birokrasi. Dalam bentuk pasar, biaya untuk mengatasi
informasi dan kebutuhan lainnya sebagian besar eksternal sebagai produsen dan
konsumen berbagi biaya untuk memperoleh dan menyebarkan informasi dan barang dan
jasa lainnya. Dalam suatu hirarki biaya ini diinternalisasi, seperti yang terjadi sebagai
contoh dalam korporasi besar di era modern. Dalam pengaturan yang optimal, ada yang
berpendapat, pemerintah akan berupaya mengeluarkan biaya eksternal kepada warga
dengan meningkatkan kegiatan berbasis pasar. Warga kemudian dapat mengetahui
harga sebenarnya dari pelayanan pemerintah dan bertindak secara rasional sehubungan
dengan keputusan konsumsi, pengeluaran, dan investasi mereka (Horn, 1995).
Menurut prinsip analisis biaya transaksi, pemerintah tidak boleh mencampuri
transaksi dan kegiatan yang berkaitan dengan barang dan jasa pribadi. Mereka hanya
perlu menegakkan hak milik pokok dan mencegah perilaku kriminal (seperti pencurian)
merongrong jenis transaksi ini. Namun, barang publik harus disediakan oleh pemerintah
karena pasar tidak dapat menyediakan barang atau jasa yang tidak dapat dikenakan
biaya atau keuntungan oleh bisnis. Pemerintah juga tidak boleh membiarkan pajak
diperlakukan seperti barang publik sehingga harus dikenakan biaya untuk
penggunaannya. Dari sudut pandang ini, biaya pembangunan dan pemeliharaan jalan
serta jembatan hendaknya tidak dikenakan biaya kepada semua pembayar pajak dan
kemudian digratiskan untuk mereka yang menggunakan fasilitas, yang mendorong
kedua untuk memperlakukannya sebagai barang publik; Sebaliknya, mereka yang
menggunakan fasilitas harus membayar biaya. Dalam hal barang-barang dari barang
umum, pemerintah harus membentuk rezim properti melalui perizinan untuk mencegah
kehilangan mereka (Savas, 1977, 1987). Penjualan kuota penangkapan ikan melalui
pelelangan umum, yang memberikan ‘hak’ untuk sejumlah ikan tertentu kepada orang-
orang yang berhasil dalam pelelangan, sering dikutip sebagai contoh dari prinsip ini.
Analisis perilaku kelembagaan yang tepat berdasarkan sifat transaksi ekonomi
ditiru dalam banyak bidang kehidupan sosial dan politik lainnya oleh para penganonim
pendekatan studi kebijakan ini. Aktivitas kebijakan yang relevan seperti negosiasi
perjanjian internasional, pengoperasian sistem pemerintahan multi-level, dan isu-isu
penegakan peraturan tunduk pada analisis yang sama di mana tindakan dan keputusan
para aktor kebijakan dimodelkan sebagai hasil dari berbagai permainan, biaya, dan
pelunasan yang ditetapkan oleh perintah kelembagaan (Scharpf, 1997; Putnam, 1988;
Skolz,1984; Le-jones, 1989).
Hal ini menghasilkan sekumpulan wawasan yang berguna ke dalam perilaku
yang sesuai dan tidak pantas dalam batas-batas aturan kelembagaan yang diberikan dan
membuat analisis biaya transaksi cukup sesuai dan dengan perluasan dari pendekatan
deduktif yang lebih awal untuk teori kebijakan (Dowding, 1994). Akan tetapi,
pendekatan ini sediki eklektik dalam arti bahwa pendekatan ini mengarahkan perhatian
pada beragam norma, aturan, dan perilaku internasional dan domestik yang
mempengaruhi biaya transaksi aktual dan dianggap dan oleh karenanya mungkin
relevan untuk menjelaskan pembuatan kebijakan (Putnam, 1988; Atkanson, 1978): Hal
ini mengakibatkan melemahnya orientasi yang dinyatakan secara murni deduktif,
membiarkannya untuk diselidiki secara empiris untuk menentukan makna berbagai
variabel spesifik mengenai hasil kebijakan dalam keadaan-keadaan tertentu. Akan
tetapi, masalah utamanya terletak pada ketidakmampuannya untuk memberikan
penjelasan yang masuk akal dan koheren tentang asal mula lembaga-lembaga, atau
perubahannya, tanpa menggunakan fungsionalisme.
Artinya, karena pendekatan ini berpendapat bahwa pilihan individu dan kolektif
dibentuk oleh institusi, tidak jelas bagaimana lembaga atau aturan sendiri diciptakan,
dan bagaimana mereka akan berubah (Cammack, 1992; Maret et al., 2000; Peters, 1999;
Gorges, 2001).
Pelaku utama institusi cenderung memberikan diskusi yang sangat baik tentang
kendala yang ditempatkan pada para pelaku politik dan apa yang rasional bagi mereka
untuk melakukan hal tertentu, tetapi tidak banyak mengatakan tentang apa yang
menyebabkan kendala tersebut bergerak ke arah tertentu (Bromley, 1989: Ch. 1).
Sementara mengatasi banyak masalah yang terkait dengan pendekatan individu dan
kolektif sebelumnya seperti teori pilihan publik dan analisis kelas dengan jelas
mengakui kebutuhan untuk menerima perintah kelembagaan dalam menganalisis
perilaku pembuatan kebijakan, analisis biaya transaksi sekaligus terbatas dan tidak jelas
dalam analisisnya tentang sejarah dan evolusi kegiatan pembuatan kebijakan.

Teori Deduktif
Tidak seperti teori-teori deduktif yang berupaya menerapkan pepatah universal untuk
mempelajari fenomena politik, teori-teori induktif dibangun bukan dari atas ke bawah
melainkan dari bawah ke atas. Mereka bergantung pada akumulasi beberapa penelitian
empiris dari setiap fenomena untuk data mentah mereka, dari mana para teoritis
mencoba untuk mengekstrak proposisi generalisasi oleh sifat mereka teori-teori ini
kurang unggul daripada teori deduktif. Mereka sering kali tidak memiliki serangkaian
teori yang terintegrasi atau terpadu yang dapat diterapkan untuk kasus apa pun yang
sedang dipertimbangkan, karena mereka, menurut definisi, selalu dalam konstruksi.
Seperti teori deduktif, ada beberapa jenis teori sosial induktif. Hal ini juga dapat
digunakan untuk dibedakan berdasarkan apakah mereka berfokus pada individu,
kelompok, atau struktur dalam upaya untuk menjelaskan dunia politik dan kebijakan
publik.

Individualisme Sosiologis: Ekonomi Kesejahteraan

Banyak teori sosial induktif juga didasarkan pada individu, tetapi biasanya mereka tidak
mengandung aksioma psikologis yang menyederhanakan dari penyekatan diri utilitas
sifat pribadi dari mitra deduktif mereka, seperti teori pilihan umum (Gerth dan Mills,
1958): kesejahteraan ekonomi merupakan salah satu dari teori tersebut, dan mungkin
pendekatan yang paling banyak digunakan untuk studi kebijakan publik. Sesungguhnya,
sebagian besar dari apa yang disebut analisis kebijakan dalam karya tulis sering kali
hanya diterapkan pada ekonomi kesejahteraan, meskipun hal ini jarang dinyatakan
secara eksplisit (Weimer dan Vining: 1999).
Pendekatan ini didasarkan atas gagasan bahwa individu, melalui mekanisme
pasar, harus diharapkan membuat keputusan sosial yang besar. Akan tetapi, tidak seperti
mitra deduktif mereka, para ekonom kesejahteraan menyadari bahwa pasar tidak dapat
selalu mendistribusikan sumber daya secara efisien atau, dengan kata lain, tidak dapat
selalu mengumpulkan perilaku utilitas individual untuk mengoptimalkan kesejahteraan
sosial secara keseluruhan. Dalam hal ini, yang disebut sebagai kegagalan pasar, ekonom
kesejahteraan berpendapat bahwa lembaga politik dapat bertindak untuk menambah
atau menggantikan pasar. Prinsip ekonomi kesejahteraan pertama kali diterapkan oleh
ekonom Inggris, Alfred Pigou (1932) selama Perang Dunia I. meskipun ia hanya
mengidentifikasi contoh kegagalan pasar yang berkaitan dengan kecenderungan industri
tertentu untuk menghasilkan monopoli dan ketidakmampuan konsumen maupun
investor untuk menerima informasi yang diperlukan dalam pengambilan keputusan,
para analis kemudian mengemukakan keberadaan lebih banyak kegagalan pasar (Bator,
1958; Zerbe dan McCurdy, 1999). Minimal, ini mencakup sebagai berikut:
• Monopoli alami merujuk pada situasi di industri tertentu dengan persyaratan modal
yang besar dan pengembalian yang tidak proporsional ke skala itu cenderung
mempromosikan sebuah perusahaan atas pesaingnya. Di industri-industri seperti
telekomunikasi, listrik, dan jalur kereta api, perusahaan pertama yang membangun
infrastruktur yang diperlukan, jika tidak diatur, menikmati keuntungan biaya yang
menyulitkan perusahaan-perusahaan lain untuk bersaing. Kurangnya kompetisi,
ketika terjadi, menyebabkan hilangnya kesejahteraan ekonomi masyarakat.
• Informasi yang tidak sempurna terjadi ketika konsumen dan investor kekurangan
informasi yang memadai untuk membuat keputusan yang rasional. Misalnya, firma
farmasi yang tidak diatur tidak memiliki insentif untuk menyingkapkan efek samping
yang merugikan dari produk mereka, dan konsumen juga tidak memiliki keahlian
yang dibutuhkan untuk mengevaluasi produk tersebut. Sekali lagi, keputusan
mungkin diambil yang tidak melayani masyarakat secara keseluruhan.
• Dengan adanya faktor eksternal juga, pasar dianggap gagal. Ini mencakup situasi-
situasi di mana biaya produksi tidak ditanggung oleh para produsen ‘internal’ tetapi
diteruskan kepada orang lain di luar eksternal’ ke proses produksi. Contoh yang
paling sering dikutip mengenai faktor eksternal berkaitan dengan biaya polusi yang
dilakukan sebuah perusahaan untuk mengurangi biaya dan keuntungan yang
meningkat terhadap masyarakat secara keseluruhan.
• Tragedi kepemilikan bersama merupakan kegagalan pasar yang terjadi ketika sumber
daya properti umum, seperti perikanan, padang rumput, hutan, atau kolam minyak,
dieksploitasi tanpa peraturan yang diperlukan untuk mempertahankan sumber daya.
Dalam keadaan seperti ini, setiap pengguna sering kali mendapat manfaat dengan
 meningkatkan penggunaan sumber daya dalam jangka pendek, meskipun semua
pengguna akan menderita dalam jangka panjang karena berkurangnya sumber daya.
• Kompetisi yang menganggu adalah kegagalan pasar yang kontroversial yang
diakibatkan ketika persaingan yang agresif antara firma menyebabkan efek samping
negatif pada pekerja dan masyarakat (Utton, 1986). Dikatakan bahwa persaingan
yang berlebihan dapat menurunkan margin laba dan mengakibatkan berkurangnya
kondisi kerja yang tidak perlu, berdampak buruk terhadap kesejahteraan sosial secara
keseluruhan.
Itu merupakan tipe-tipe inti kegagalan pasar: yang lain telah berusaha untuk
memperluas konsep dengan menyertakan jenis-jenis lain dalam skema ini. Dengan
demikian, pendidikan, riset dan pengembangan industri, seni dan budaya, dan
kedamaian serta stabilitas sosial dikemukakan oleh banyak orang sebagai contoh
kegiatan dengan ‘eksternal positif’ yang pasar tidak cukup persediaan meskipun
kebutuhan sosial, yang menunjukkan adanya kegagalan pasar.
Kritik berkelanjutan terhadap kesamaran kriteria yang digunakan untuk
mendefinisikan kegagalan pasar telah mendorong banyak ekonom kesejahteraan untuk
mencoba mengkonfigurasi kembali gagasan asli. Para kritikus baru-baru ini berpendapat
bahwa kegagalan pasar adalah dalam kebijaksanaan hanya satu sisi dari persamaan dan
bahwa ada juga keterbatasan bawaan, kegagalan pemerintah, kemampuan pemerintah
untuk memperbaiki kegagalan pasar. Mereka menyatakan bahwa dalam beberapa
contoh spesifik negara tidak dapat memperbaiki pasar, terlepas dari kesalahan-kesalahan
yang disebutkan belakangan (Le Grand dan Robinson, 1984; Mayntz, 1993a; Bozeman,
2002). Ada tiga contoh umum yang dikutip tentang kegagalan pemerintah:
• Penelantaran organisasi adalah situasi di mana sebuah lembaga administratif ditugasi
untuk menghasilkan kebaikan atau pelayanan tertentu menggantikan tujuan-tujuan
publik dengan tujuan pribadi atau organisasi mereka sendiri. Ini dapat diperpanjang
untuk memaksimalkan anggaran atau kekuasaan atau apapun tentang nilai-nilai
organisasi. Dalam keadaan seperti itu, tindakan pemerintah untuk memperbaiki
kegagalan pasar hanya akan meningkatkan inefisiensi.
• Peningkatan biaya, yang seharusnya perbedaan antara pendapatan pemerintah dan
biaya, dikutip sebagai contoh lain kegagalan pemerintah, pemerintah menerima
pendapatan pajak dari sumber-sumber umum tetapi memiliki biaya program yang
 spesifik. Tanpa metode untuk mencocokkan biaya dengan pendapatan, pemerintah
sering gagal untuk mengontrol biaya.
• Faktor eksternal adalah kegagalan pemerintah tipe ketiga. Tindakan pemerintah
tertentu, seperti penyediaan layanan kesehatan, berdampak luas pada masyarakat dan
ekonomi dan dapat memiliki efek di luar produksi pasar barang dan jasa, berdampak
negatif pada seluruh tingkat kesejahteraan sosial (Wolf, 1979; Le Grand, 1991;
Weimer dan Vining, 1999: 194).
Meskipun status dan penyebab yang tepat dari pemerintahan dan kegagalan
pasar tetap kontroversial dan sebagian besar yang diperoleh dengan induktif,
kesejahteraan, para ekonom telah mengembangkan teori pembuatan kebijakan publik
berdasarkan konsep-konsep ini. Mereka berpendapat bahwa pemerintah bertanggung
jawab untuk memperbaiki kegagalan pasar karena hasil sosial yang optimal tidak akan
menghasilkan pengambilan keputusan individu yang tidak terkoordinasi. Dalam
pandangan ini, pemerintah yang menghadapi tuntutan untuk mengambil tindakan
pertama harus menentukan apakah kegagalan pasar menyebabkan masalah sosial;
Hanya jika seseorang ditemukan seandainya pemerintah memiliki campur tangan untuk
memperbaiki masalah (Stokey dan Zeckhauser, 1978). Akan tetapi, bahkan pada saat
itu, untuk menghindari kegagalan pemerintah, para pembuat kebijakan juga harus
mengevaluasi dengan cermat kapasitas mereka sendiri untuk memperbaiki pasar
sebelum mencoba melakukannya (Vining dan Weimer, 1990; Weimer dan Vining,
1992).
Setelah disepakati bahwa masalah memerlukan intervensi negara, pertanyaan
utama kebijakan publik bagi ekonom kesejahteraan adalah menemukan cara yang paling
efisien untuk melakukannya. Cara yang paling efisien, dalam perspektif ini, adalah yang
paling mahal, dan teknik yang digunakan untuk menentukan itu adalah analisis biaya
manfaat. Tujuannya adalah untuk mencari tahu bagaimana mencapai hasil yang sama
untuk pemasukan yang lebih sedikit, atau hasil yang lebih untuk pemasukan yang sama
(Carley, 1980: 51). Analisis seperti itu mencakup evaluasi semua alternatif dan
konsekuensinya dalam hal biaya keuangan dan manfaat mereka dan kemudian memilih
alternatif yang memaksimalkan manfaat dan meminimalkan biaya. Biaya dan manfaat
dalam mode analisis ditentukan oleh:
1. Menyebutkan semua konsekuensi positif dan kerugian yang timbul karena
implementasi pilihan dengan istilah moneter.
2. Memperkirakan kemungkinan terjadinya.
3. Memperkirakan biaya atau keuntungan bagi masyarakat jika itu terjadi.
4. Menghitung kerugian atau keuntungan yang diharapkan berkaitan dengan setiap
akibat dengan berlipat ganda (2) dan (3).
5. Memperkirakan biaya dari tindakan seperti itu ke masa depan untuk memberikan
nilai bersih saat ini (Fischoff, 1977; Bickers dan Williams, 2001).
Analisis biaya-manfaat pada dasarnya adalah teknik untuk membuat pemerintah
meniru pengambilan keputusan pasar seerat mungkin untuk tujuan mengalokasikan
sumber daya. Ini telah digambarkan sebagai upaya untuk menggunakan teknik ekonomi,
sebagai pengganti penawaran pasar atau pengaturan harga yang formal, untuk
menemukan alternatif kebijakan Pareto-optimal (Gillroy dan Wade.1992: 7; Zeckhauser
dan Schaefer, 1968). Kriteria dari pengoptimalan Pareto memerlukan tindakan yang
harus dilakukan hanya jika menawarkan kemungkinan untuk membuat setidaknya satu
orang menjadi lebih baik tanpa memperburuk situasi orang lain. Akan tetapi, meskipun
optimalisasi Pareto mungkin dapat dicapai dalam pasar kompetitif (meskipun hal itu
juga diperdebatkan), tidaklah mungkin untuk diterapkan dalam kebijakan publik karena
semua tindakan pemerintah menjadikan seseorang lebih baik dengan mengorbankan
orang lain. Jaminan sosial bagi orang miskin membuat orang kaya yang membayar
untuk itu menjadi lebih buruk dan karenanya tidak optimal; juga tidak menempatkan
penjahat di penjara, karena membuat mereka lebih buruk.
Kesulitan dengan prinsip optimalitas Pareto telah menghasilkan penggantian
ekonomi kesejahteraan kontemporer oleh yang disebut criteria Kaldor, yang
membutuhkan alternatif kebijakan yang memaksimalkan manfaat bersih ketimbang
biaya yang dipilih. Di bawah kriteria ini, sebuah kebijakan dapat dipilih bahkan jika
beberapa kehilangan selama manfaat total lebih tinggi dari jumlah kerugian. Analisis
biaya-manfaat digunakan untuk mencari tahu alokasi Kaldor-efisien, dan opsi yang
menawarkan rasio keuntungan untu biaya tertinggi dipilih untuk adopsi dan
implementasi.
Meskipun bermanfaat, analisis biaya-manfaat sering menjadi problematis.
Terlepas dari sejumlah upaya untuk memperbaiki model itu, tidak ada cara yang dapat
diterima untuk memberikan nilai dolar pada berbagai biaya dan konsekuensi yang tak
berwujud (Zeckhauser, 1975). Misalnya, tidak ada cara untuk menghitung dengan tepat
biaya program jaminan sosial dalam hal dampaknya terhadap insentif kerja si penerima,
atau manfaatnya dalam hal kedamaian sosial dan toleransi yang mereka promosikan.
Selain itu, biaya dan manfaat kebijakan apa pun sering kali tidak merata, karena ada
yang membayar lebih banyak daripada yang lain, sementara ada yang mendapat manfaat
lebih banyak. Dan sering ada masalah parah dalam mengumpulkan atau mengumpulkan
berbagai komponen dari sebuah pilihan. Membangun bandara baru mencakup problem-
problem yang meremehkan, seperti meningkatnya kebisingan bagi penduduk di daerah
sekitarnya, mengurangi waktu perjalanan untuk beberapa orang dan bertambahnya
waktu bagi yang lain, meningkatnya polusi, efek-efek yang bermanfaat untuk pekerjaan
dan tabungan, dan seterusnya, yang semuanya mempengaruhi berbagai bagian
Masyarakat perlu dievaluasi secara berbeda, namun umumnya tidak ada cara yang dapat
diterima untuk melakukannya (Carley, 1980: 51-5). Upaya untuk meningkatkan teknik
manfaat biaya berlanjut; sama halnya dengan kritik.
Namun, masalah utama dengan dikonsepsi kebijakan publik yang ditawarkan
oleh ekonom kesejahteraan, tidak berhubungan dengan metode mereka atau dengan
asumsi teoritis mereka tentang kegagalan pasar dan timbal balik dalam pemerintah.
Sebaliknya, para teoritis ini telah gagal untuk mengenali bahwa negara-negara hampir
tidak pernah membuat kebijakan mereka pada dasarnya secara teknis yang diasumsikan
oleh teori. Bahkan jika seseorang dapat mengidentifikasi kebijakan yang paling efisien
dan efektif, yang sulit mengingat keterbatasan yang bawaan dalam ilmu sosial, pilihan
kebijakan yang sebenarnya adalah politik yang terikat oleh institusi politik dan dibuat
oleh pelaku politik, sering kali sebagai tanggapan terhadap tekanan politik. Dengan
demikian, analisis teknis yang dihasilkan oleh ekonom kesejahteraan sering kali
hanyalah sumber politik lain yang digunakan oleh para pendukung dari satu atau lain
pilihan untuk aksi pemerintah atau inisiatif untuk memajukan klaim mereka (Weiss,
1977b). Hanya dalam keadaan yang sangat spesifik ketika ekonom kesejahteraan
kebetulan menjadi pembuat kebijakan seperti yang terjadi kadang-kadang di beberapa
negara di beberapa sektor, seperti perpajakan atau keuangan seseorang berharap bahwa
keputusan politik hanya didasarkan pada kriteria penghematan kesejahteraan
sebagaimana didefinisikan oleh ekonom kesejahteraan (Markoff dan Montecinos, 1993).
Kelalaian terhadap variabel politik oleh ekonomi kesejahteraan telah menyebabkan para
pengecamnya untuk menggambarkannya sebagai ‘mitos, ilusi teoretis’ yang mendukung
‘pandangan yang keliru dan naif terhadap proses kebijakan’(Minogue, 1983: 76;
Hogwood dan Gunn, 1984: 50-1).

Teori Kelompok: Pluralisme dan Korporatisme

Pendekatan induktif kedua untuk teori sosial yang telah menonjol dalam studi
pembuatan kebijakan, terutama dalam ilmu politik, berfokus pada kelompok dan bukan
individu. Contoh yang paling terkenal dari pendekatan ini adalah pluralisme, yang
berasal dari amerika serikat dan terus menjadi perspektif yang bersifat denominasi
dalam ilmu politik amerika, dan korporatisme, yang merupakan teori kelompok yang
sama dikembangkan di Eropa.
Meskipun pemikiran pluralis dapat ditemukan dalam karya salah satu bapak
pendiri Amerika Serikat, James Madison (Madison and Hamilton, 1961), dan seorang
pengamat Perancis dari awal abad kesembilan belas, Alexis de Tocqueville (1956),
doktrin itu menerima pernyataan resmi pertamanya oleh Arthur Bentley pada tahun
1908. Teori ini telah banyak dimodifikasi dan dimurnikan selama bertahun-tahun, tetapi
prinsip fundamental yang didalangi oleh Bentley tetap utuh. Beberapa pemikir pluralis
terkemuka yang bertanggung jawab untuk kebangkitan karya Bentley di AS pasca era
Perang Dunia II, mencakup Robert Dahl (1956, 1961), Nelson Polsby (1963), dan
terutama David Truman (1964).
Pluralisme didasarkan pada asumsi keunggulan berbagai kelompok kepentingan
dalam proses politik. Dalam proses pemerintahan, Bentley membantah kepentingan
yang berbeda dalam masyarakat itu mendapati manifestasi konkret mereka dalam
berbagai kelompok yang terdiri dari orang - orang dengan keprihatinan serupa dan, pada
akhirnya, bahwa masyarakat itu sendiri tidak lain adalah kompleks kelompok yang
menyusunnya Truman memodifikasi gagasan Bentley tentang satu per satu
korespondensi antara minat dan kelompok dan berpendapat bahwa dua jenis
menghasilkan dua jenis kelompok potensi dan pengorganisasian (Truman, 1964; Lihat
juga Jordan, 2000). Bagi Truman, minat yang terpendam dalam proses kemunculan
memberikan dukungan bagi kelompok-kelompok potensial, yang seiring berjalannya
waktu mengarah pada munculnya kelompok-kelompok yang terorganisasi,
memungkinkan politik dipandang sebagai proses yang lebih dinamis daripada yang
tampaknya dikemukakan oleh Bentley.
Kelompok-kelompok dalam teori pluralis tidak hanya banyak dan membentuk
secara bebas, mereka juga ditandai oleh keanggotaan yang tumpang tindih dan
kurangnya monopoli representatif (Schmitter, 1977). Artinya, orang yang sama bisa jadi
termasuk dalam sejumlah kelompok untuk mengejar minatnya yang berbeda; Misalnya,
seseorang mungkin termasuk pada saat yang sama dengan Greenpeace, Chamber of
Commerce, dan Ducks Unlimited, dan lain sebagainya. Keanggotaan yang tumpang
tindih dikatakan sebagai mekanisme kunci untuk merukunkan konflik dan
mempromosikan kerja sama di antara kelompok-kelompok. Selain itu, minat yang sama
mungkin diwakili oleh lebih dari satu kelompok. Misalnya, penyebab lingkungan hidup
dianut oleh sejumlah besar kelompok di setiap negara industri. Politik, dalam perspektif
pluralis, adalah proses dimana berbagai kepentingan dan kelompok saling berhubungan.
Oleh karena itu, kebijakan-kebijakan publik merupakan hasil dari kompetisi dan
kolaborasi antar kelompok-kelompok yang bekerja untuk memajukan kepentingan
kolektif anggota mereka (Self, 1985).
Bertentangan dengan penafsiran yang disajikan dalam banyak komentar, para
pluralis tidak percaya bahwa semua kelompok sama pengaruhnya atau bahwa mereka
memiliki akses yang sama kepada pemerintah (Smith, 1990: 303-4). Sebenarnya,
mereka mengakui bahwa berbagai kelompok berbeda dalam hal keuangan atau
organisasi (personalia, legitimasi, loyalitas anggota, atau persatuan internal) yang
mereka miliki dan akses kepada pemerintahan yang mereka nikmati (Lindblom, 1968:
Lowi, 1969; McConnell, 1966; Schattschneider, 1960). Meskipun demikian, sejauh
proses kebijakan yang bersangkutan, seperti yang diamati McLennan, adalah mungkin
untuk membaca kitab-kitab standar tanpa memahami bahwa sumber daya informasi dan
sarana komunikasi politik tersedia secara terbuka bagi semua masyarakat, bahwa
kelompok-kelompok membentuk serangkaian pusat kekuasaan yang setara dalam
masyarakat, dan bahwa semua suara yang sah dapat dan akan didengar: karena teori-
teori pluralis seperti itu dapat dan akan didengarkan hingga taraf tertentu secara benar
dikritik karena tidak memiliki gagasan yang cukup berkembang tentang kapasitas grup
yang bervariasi untuk mempengaruhi pengambilan keputusan pemerintah.
 Sebuah masalah lebihsignifikan dengan aplikasi pluralisme dalam pembuatan
kebijakan publik, bagaimanapun, adalah bahwa peran pemerintah dalam membuat
kebijakan publik cukup tidak jelas (Smith, 1990). Para pluralis awal berasumsi bahwa
pemerintah adalah semacam register transmisi dan menerapkan tuntutan kelompok
peminat. Pemerintah sering kali dianggap bukan sebagai suatu entitas melainkan
sebagai tempat, ‘arena’ di mana kelompok-kelompok yang bersaing bertemu dan tawar-
menawar (Dahl, 1967). Pengakuan bahwa pandangan ini tidak selaras dengan kenyataan
tentang apa yang sebenarnya dilakukan pemerintahan-pemerintahan sehingga
penyesuaian itu menjadi ‘wasit’ dalam perjuangan kelompok. Dalam pandangan ini,
negara pada akhirnya masih merupakan tempat di mana kelompok-kelompok saingan
bertemu untuk mengatasi perbedaan mereka, tetapi kali ini pemerintah dianggap sebagai
pejabat netral yang menetapkan aturan konflik kelompok dan memastikan bahwa
kelompok-kelompok tidak melanggar mereka tanpa mendapat hukuman (Berle, 1959).
sebagaimana dinyatakan oleh Earl Latham (1952: 390);
Badan legislatif merujuk pada perjuangan kelompok, meratifikasi kemenangan
koalisi yang sukses, dan mencatat syarat-syarat penyerahan diri, kompromi, dan
penaklukan dalam bentuk undang-undang. Setiap undang-undang cenderung
mewakili kompromi karena proses mengakomodasi konflik kepentingan kelompok
adalah salah satu pertimbangan dan persetujuan. Suara legislatif dalam masalah
apapun cenderung mewakili komposisi kekuatan, yaitu keseimbangan kekuasaan di
antara para tahanan yang sedang melakukan pemungutan suara pada saat pemilihan.
Apa yang mungkin disebut kebijakan publik sebenarnya adalah keseimbangan yang
dicapai dalam perjuangan setiap saat, dan itu merupakan keseimbangan yang terus-
menerus diperjuangkan oleh faksi-faksi kelompok yang saling bersaing untuk saling
mendukung.
Ini adalah pandangan yang terlalu sederhana terhadap pemerintah, sebagai kritikus
pilihan publik tentang pluralisme seperti Mancur Olson (1965) dengan cepat
menunjukkan, karena dengan asumsi bahwa para pejabat publik tidak memiliki
kepentingan dan ambisi mereka sendiri, yang berupaya mereka sadari melalui kendali
mereka atas mesin pemerintah. Hal ini juga mengabaikan fakta bahwa negara - negara
sering memiliki ikatan khusus dengan kelompok-kelompok tertentu dan bahkan
mungkin mensponsori pembentukan kelompok-kelompok yang tidak ada atau jika
mereka yang ada didapati sulit untuk memilih atau mengakomodasi (Pal, 1993a)
Gagasan pluralis dari pemerintah menanggapi tekanan kelompok juga salah
dipahami karena mengasumsikan kesatuan tujuan dan tindakan di pihak pemerintah.
Seperti ditunjukkan beberapa kritikus, ‘politik birokrasi’ adalah fenomena umum yang
berdampak kritis terhadap kebijakan publik (Allison dan Halperin, 1972). Berbagai
departemen dan lembaga memiliki kepentingan dan penafsiran yang berbeda terhadap
masalah yang sama, dan bagaimana perbedaan ini diselesaikan memiliki dampak pada
kebijakan apa yang diadopsi dan bagaimana hal itu diimplementasikan.
Pengakuan terhadap masalah-masalah dengan pluralisme (Connolly, 1969)
memunculkan apa yang terkadang digambarkan sebagai ‘neo-pluralisme’ dalam
komunitas ilmu politik Amerika. Reformulasi ini mempertahankan makna yang
dianggap setara dengan persaingan antarkelompok, tetapi diubah gagasan tentang
perkiraan kesetaraan di antara kelompok-kelompok dan secara eksplisit menyatakan
bahwa beberapa kelompok lebih kuat daripada yang lain. Charles Lindbiom, misalnya,
berpendapat bahwa bisnis lebih kuat daripada itu. Yang lainnya karena dua alasan.
Pertama, pemerintah di masyarakat kapitalis membutuhkan sebuah konferensi yang
makmur untuk berfungsi sebagai dasar bagi pendapatan pajak untuk menghabiskan
program dan pemilihan ulang. Untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi, pemerintah
harus mempertahankan kepercayaan bisnis, yang sering kali berarti memberikan
perhatian khusus pada tuntutan masyarakat bisnis. Kedua, dalam masyarakat kapitalis
ada sebuah divisi antara sektor publik dan swasta, yang pertama di bawah kendali
negara dan yang kedua didominasi oleh bisnis. Dominasi sektor swasta oleh bisnis
memberikan keuntungan besar bila dibandingkan dengan kelompok lain dalam hal
pemekerjaan dan aktivitas sosial dan ekonomi yang terkait pada akhirnya bergantung
pada perilaku sektor swasta (Lindblom, 1977). Tidak seperti para pluralis klasik, yang
tampaknya hanya mengakui tetapi tidak memasukkan pengamatan bahwa beberapa
kelompok mungkin lebih kuat daripada yang lain karena organisasi dan sumber daya
mereka yang unggul, Lindblom berpendapat bahwa kekuatan bisnis terletak pada sifat
kapitalisme dan demokrasi itu sendiri. Meskipun demikian, bisnis tidak perlu menekan
pemerintah untuk menyadari kepentingannya; pemerintah, sesuai dengan perintah
kapitalisme dan pengejaran kepentingan dirinya sendiri, akan memastikan bahwa
kepentingan bisnis tidak terpengaruh oleh tindakannya,
Masalah-masalah lain dengan analisis pluralis akan kebijakan publik tetap ada.
Salah satu kekhawatiran, yang menyebabkan beberapa kritikus awal pluralisme
mengadopsi lebih deduktif, orientasi pilihan rasional, melibatkan motivasi individu
untuk bergabung dengan kelompok. Mancur Olson, misalnya berpendapat bahwa
kepentingan fundamental dalam teori pluralis berkaitan dengan kemampuan individu
untuk memperoleh keuntungan dari keanggotaan kelompok tanpa benar-benar
bergabung dengan sebuah kelompok. Kemampuan untuk ‘menumpang secara bebas’,
Olson membantah, memaksudkan bahwa keanggotaan kelompok tidak dapat sekadar
dianggap biasa-biasa saja, tetapi harus dipupuk dengan memberikan dorongan selektif
kepada orang - orang untuk'membuat mereka layak untuk bergabung (Olson, 1965;
McLean, 2000).
Penelitian belakangan membuktikan bahwa kelompok-kelompok terbentuk
untuk berbagai alasan, dan menunjuk kepada para pendukung yang berperan dalam
menyediakan pendanaan awal dan bantuan organisasi kepada kelompok (Nownes dan
Neeley, 1996; Nownes, 1995; Nownes dan Cigler, 1995). Penelitian tersebut menyoroti
problem serius kedua sehubungan dengan teori pluralis: karena terlalu berkonsentrasi
pada peranan kelompok-kelompok yang berkepentingan dan secara relatif mengabaikan
faktor-faktor lain yang sama pentingnya dalam proses politik dan pembuatan kebijakan.
Meskipun neo-pluralisme merupakan peningkatan signifikan pada pendahulunya, hal itu
tidak mengatasi semua masalah yang diakibatkan oleh fokus terpusat pada kelompok
sebagai aktor sosial kolektif.
Teori ini juga terus mengabaikan peran sistem internasional dalam membentuk
kebijakan publik dan implementasinya. Ketergantungan pada ketergantungan ekonomi
internasional membuat kebijakan negara-negara semakin tunduk pada tekanan
internasional, terlepas dari tekanan kelompok dalam negeri. Ini adalah kultus difraksi
untuk memahami, misalnya, kebijakan industri dan perdagangan dari negara-negara
industri tanpa merujuk pada ekonomi internasional dan tekanan politik ditempatkan
pada pembuat kebijakan. Peran ideologi juga diabaikan secara tidak beralasan dalam
penjelasan pluralis tentang politik dan kebijakan publik. Misalnya, tradisi liberal yang
dianggap unggul di negeri-negeri Anglo-Saxon (termasuk Kanada, AS, dan Australia)
telah berdampak signifikan pada intervensi pemerintah mereka yang sering kali saling
bertentangan dalam perekonomian.
Seperti kasus ekonomi kesejahteraan, hal ini diisi dengan menambahkan sebuah
dimensi kelembagaan pada analisis pluralis, yang mana negara tersebut dipandang
sebagai aktor independen sesuai dengan hak-nya sendiri, yang dapat dan berdampak
pada kelompok-kelompok yang memperjuangkan kehidupan politik dan membuat
kebijakan (Nordlinger, 1981). Perkembangan ini dibahas dalam bagian berikutnya.
Penerapan pluralisme terhadap negara-negara di samping Amerika Serikat juga menjadi
masalah besar karena perbedaan dalam lembaga-lembaga politik dan proses yang
mendasari yang menentang asumsi dan perintah yang hanya berasal dari pengalaman
AS (Zeigler, 1964). Lembaga-lembaga parlemen Inggris yang ditemukan di Australia,
Kanada, Inggris, jJpang, atau Swedia, misalnya tidak meminjamkan diri mereka pada
jenis akses terbuka yang dinikmati kelompok-kelompok yang berkaitan dengan
Undang-Undang di AS dan negara-negara lain dengan sistem pemerintahan republik
yang sama (Presthus, 1973). Dan banyak negara otoriter hanya kekurangan jenis
kelompok yang dibentuk oleh pluralis sebagai bahan dasar untuk analisis politik.
Bahkan jika kelompok-kelompok memiliki kebebasan untuk mengatur, angka
sebenarnya dibentuk lebih sedikit daripada di AS dan cenderung menjadi jauh lebih
permanen dan diformalkan. Temuan ini mendorong beberapa pakar kelompok, seperti
Phillipe Schmitter, untuk berspekulasi bahwa pluralisme hanyalah salah satu bentuk dari
sistem kelompok yang dapat berkembang. Schmitter (1977) berpendapat bahwa,
tergantung pada berbagai variabel dan faktor sejarah, suatu bentuk korporat dari
organisasi politik jauh lebih mungkin daripada bentuk pluralis yang muncul di banyak
negara di luar AS.
Di Eropa, teori-teori yang memperlakukan kelompok-kelompok sebagai unit
utama analisis mereka cenderung mengambil bentuk korporat. Asal mula korporatisme
dimulai sejak abad pertengahan ketika ada kekhawatiran tentang perlindungan dari
hubungan otonom antara negara dan keluarga (Gierke, 1958a, 1958b). Ini termasuk
serikat kerja dan bentuk-bentuk asosiasi perdagangan lainnya juga, yang paling penting,
organisasi dan gereja keagamaan. Teori korporatis berpendapat bahwa golongan
menengah ini memiliki kehidupan mereka sendiri di atas dan di luar individu yang
mereka pilih, dan bahwa keberadaan mereka adalah bagian dari tatanan masyarakat
yang alami. Banyak dari kehidupan dan konflik politik di Eropa pada abad kelima belas
dan keenam belas yang direcokkan oleh negara-negara negara berkembang untuk
mengendalikan operasi ‘strata otonom’ ini dan upaya yang disebutkan belakangan untuk
melawan kendali negara (Cawson, 1986; Mann, 1984; - Winkler, 1976
Korporatisme dapat dipahami dengan lebih baik, sebagaimana yang telah
diamati Schmitter, bertolak belakang dengan pluralisme. Yang terakhir berpendapat
bahwa ada beberapa kelompok untuk mewakili kepentingan anggota mereka masing-
masing, dengan keanggotaan
Para relawan dan kelompok-kelompok bergaul dengan leluasa tanpa campur tangan
negara dalam kegiatan mereka. Sebaliknya, korporatisme adalah:
Sebuah sistem perantara peminatan di mana unit konstituen diorganisir menjadi
jumlah yang terbatas dari tunggal, wajib, nonkompetitif, secara hierarki
memerintahkan dan secara fungsional dibedakan sesuai kategori, diakui atau dilisensi
(jika tidak diciptakan) oleh negara dan memberikan hak representatif yang disengaja
dalam kategori mereka masing-masing dalam pertukaran untuk mengamati kontrol
tertentu pada pemilihan pemimpin dan artikulasi atas permintaan dan dukungan
mereka. (Schrmitter, 1977: 9)
Kelompok-kelompok di sini tidak dianggap merdeka, sukarela, atau bersaing, seperti
dalam pluralisme. Mereka juga tidak dianggap otonom, karena mereka bergantung pada
negara untuk memperoleh pengakuan dan dukungan sebagai ganti peran dalam
pembuatan kebijakan. Oleh karena itu korporatisme secara jelas memperhitungkan dua
masalah yang bersifat endemik untuk pluralisme: kelalaian mereka terhadap peran
negara dan kegagalannya mengenali pola hubungan yang dilembagakan antara negara
dan kelompok.
Dalam teori korporatis, kebijakan publik dibentuk oleh interaksi antara negara
dan kelompok bunga yang diakui oleh negara. Interaksi di antara kelompok-kelompok
dilembagakan dan diperantarai oleh negara (McLennan, 1989: 245). Kebijakan publik
terhadap industri yang merosot, misalnya, akan mengambil bentuk tawar-menawar di
antara negara dan asosiasi industri yang relevan dan serikat perdagangan tentang cara
terbaik untuk rasionalisasi industri dan membuatnya kompetitif. Pembuatan kebijakan
kesejahteraan sosial juga mencakup negosiasi dengan asosiasi bisnis, kelompok
kesejahteraan sosial, dan kemungkinan perdagangan bersatunya kebijakan yang
diusulkan mempengaruhi anggota mereka. Hasil negosiasi ini tidak hanya bergantung
pada karakteristik organisasi kelompok-kelompok tetapi pada kedekatan hubungan
mereka dengan negara. Negara itu sendiri tidak terlihat sebagai monolith, tapi sebagai
organisasi dengan internal yang mempengaruhi tindakannya.
Meskipun konsep ini cukup selaras dengan praktik politik di banyak negara
Eropa, masih ada masalah dengan korporatisme sebagai pendekatan politik atau studi
kebijakan publik. Pertama, itu adalah kategori deskriptif dari jenis pengaturan politik
tertentu antara negara dan masyarakat (seperti di swedia atau Austria), bukan penjelasan
umum tentang apa yang dilakukan pemerintah, terutama yang di negara-negara non-
korporat. Dengan demikian, tidak banyak yang dapat dikatakan tentang mengapa
negara-negara seperti Australia, Kanada, dan Amerika Serikat memiliki kebijakan
publik tertentu yang mereka lakukan, kecuali untuk menegaskan bahwa kurangnya
koordinasi yang dilembutkan antara negara dan kelompok di negara-negara ini sering
mengakibatkan kebijakan yang terpecah dan tidak konsisten (Panitch, 1977, 1979).
Kedua, teori ini tidak banyak membantu kita untuk lebih memahami proses
kebijakan publik, bahkan di negara-negara yang pura-pura korporatis. Sementara itu
Signifikan untuk mengetahui bahwa tidak semua negara memiliki persaingan terbuka di
antara kelompok-kelompok seperti yang disarankan oleh pluralisme, ini sendiri tidak
mengatakan banyak tentang mengapa kebijakan diadopsi atau mengapa
diimplementasikan dalam cara tertentu. Hubungan yang erat antara pemerintah dan
kelompok-kelompok tertentu memang penting, tetapi ini juga hanya satu di antara
banyak faktor yang membentuk kebijakan dan pembuatan kebijakan (Castles dan
Merrill, 1989; Keman dan Pennings, 1995).
Ketiga, teori ini tidak memuat gagasan yang jelas bahkan dari unit dasarnya
analisis, kelompok ‘peminat’. Masyarakat modern memiliki banyak minat, dan tidaklah
jelas mana yang merupakan atau harus diwakili oleh negara. Dalam beberapa kasus,
kelompok-kelompok yang relevan didefinisikan dalam istilah etnis, bahasa, atau agama
(Lijphart, 1969), sementara di negara-negara lain mereka didefinisikan dengan merujuk
pada aktivitas ekonomi mereka. Sebagian besar literatur korporat berkonsentrasi agak
sewenang-wenang pada kelompok-kelompok produsen, seperti asosiasi industri dan
serikat dagang, dan pada perannya di sektor tertentu, seperti kebijakan pasar tenaga
kerja dan penawaran (Siaroff, 1999).
 Keempat, teori ini samar-samar tentang makna relatif dari berbagai kelompok
politik. Apakah kita harus memperlakukan semua kelompok sebagai sama-sama
berpengaruh? Jika tidak, apa yang menentukan pengaruh mereka? Literatur korporatis
tidak menjawab pertanyaan seperti itu. Akhirnya, teori tidak memiliki konsepsi yang
jelas tentang sifat negara, kepentingan, dan mengapa ia mengakui beberapa kelompok
dan bukan yang lain sebagai perwakilan kepentingan perusahaan. Jawaban atas
pertanyaan-pertanyaan ini bervariasi secara dramatis di antara para pakar yang bekerja
dalam kerangka kerja korporat. Beberapa pihak berpendapat bahwa korporatisme adalah
sebuah manifestasi dari negara otonomi yang ingin mengelola perubahan sosial atau
memastikan stabilitas sosial (Cawson, 1978): yang lain berpendapat bahwa itu adalah
sistem yang didalangi para aktor korporasi mayor dan dengan demikian dapat diterima
dengan mudah oleh negara atas perintah mereka (Schmitter, 1985).
Terlepas dari kelemahannya, teori korporatis telah memainkan peranan penting
dalam analisis kebijakan publik, khususnya di Eropa dan Amerika Latin. Dengan
menyoroti peranan otonom negara dalam politik, hal itu membuka jalan untuk
penjelasan yang lebih canggih tentang pembuatan kebijakan publik daripada penjelasan
yang disediakan oleh teori-teori grup induktif sebelumnya seperti pluralisme (Smith,
1997). Lebih signifikan, dengan menekankan pentingnya pola hubungan yang
dilembagakan antara negara dan masyarakat, ini mendorong munculnya pendekatan
induktif baru seperti ‘statisme’, yang memberikan penjelasan yang lebih komprehensif
tentang pembuatan kebijakan public (Blom-Hansen, 2001).

Sosio-Historis Neo-Institusialisme: Statisme

Sebuah tipe umum ketiga dari teori politik induktif telah mencamkan wawasan kritik
terhadap pluralisme dan korporatisme dan telah menekankan struktur sosial yang
terorganisasi dan institusi politik analisisnya. Banyak analisis dalam hal ini fokus hanya
pada negara, melihatnya sebagai lembaga terkemuka dalam masyarakat dan agen kunci
dalam proses politik. Akan tetapi, ada juga yang mengaitkan makna penjelas kepada
para pelaku sosial yang terorganisasi di samping negara.
Kedua interpretasi ini berasal dari karya-karya para sosiolog sejarah abad
kesembilan belas Jerman dan para ahli teori hukum yang menyoroti dampak
pembangunan lembaga-lembaga negara modern terhadap pembangunan masyarakat.
Daripada berpendapat bahwa negara mencerminkan sifat masyarakat atau struktur sosial
suatu bangsa, para ahli teori seperti Max Weber dan Otto Hintze mencatat bagaimana
monopoli negara atas penggunaan kekuatan memungkinkan pemerintahan untuk
mengatur kembali dan membangun hubungan sosial dan institusi (Hintze, 1975; Nettl,
1968; Weber, 1978).
Sosiologis atau historis neo-institusionailisme telah diringkaskan oleh Stephen
Krasner (1988: 67) sebagai berikut:
Sudut pandang institusional terhadap struktur institusi yang bertahan lama menjadi
landasan kehidupan sosial dan politik. Pilihan, kemampuan, dan identitas diri dasar
dari individu dikondisikan oleh struktur institusional ini. Perkembangan sejarah
bergantung pada jalur; setelah pilihan tertentu dibuat, mereka membatasi
kemungkinan masa depan. Kisaran pilihan yang tersedia bagi pembuat kebijakan
setiap saat. Waktu adalah fungsi dari kemampuan kelembagaan yang diletakkan pada
beberapa waktu sebelumnya, mungkin sebagai respon terhadap tekanan lingkungan
yang sangat berbeda.
Sudut pandang ini secara gamblang mengakui bahwa pilihan dan kapasitas kebijakan
biasanya dipahami dalam konteks masyarakat dimana negara berada (Nettl, 1968;
Przeworski, 1990; Therborn, 1986) seperti halnya mitra deduktif, pelaku utama institusi,
Peter Hall menggambarkan ‘institusionalis’ sebagai salah satu yang berfokus pada
dampak dari struktur skala besar pada individu dan sebaliknya. Seperti yang ia katakan:
Konsep institusi … merujuk terhadap aturan fomal, prosedur kepatuhan, dan praktik
operasi standar yang membentuk hubungan antara individu dalam berbagai unit
politik dan ekonomi. Dengan demikian, mereka memiliki status yang lebih formal
daripada norma-norma budaya tetapi status yang tidak selalu berasal dari hukum,
sebagai lawan dari konvensional berdiri. Sepanjang penekanan pada karakter
relasional dari pelembagaan adalah; dengan kata lain, dalam cara mereka membentuk
interaksi individu. Dalam arti ini adalah kualitas organisasi institusi yang ditekankan.
(Hall, 1986: 19)
Namun, neo-institusialisme historis atau sosiologis berbeda dari mitra deduktif
di beberapa kritis. Pertama, tidak ada upaya yang dibuat dalam pendekatan ini, untuk
mengurangi institusi ke bentuk interaksi sosial yang kurang terorganisir, seperti norma,
aturan, atau konvensi. Kedua, tidak ada upaya untuk mengurangi lembaga hingga
tingkat individu dan aktivitas individu, seperti transaksi ekonomi atau sosial. Dan,
ketiga, institusi hanya dianggap sebagai ‘ancaman’, yaitu, sebagai entitas sosial yang
kelihatan, dengan sedikit upaya untuk mendapatkan alasan asal-usul mereka dari prinsip
dasar kognisi atau keberadaan manusia (March dan Olsen, 1994).
Dengan menggunakan hasil analisis sosio-historis, menggunakan istilah Theda
Skocpol, ‘negara-sentris’ yang bertentangan dengan ‘masyarakat sentris’ tentang
kehidupan politik, termasuk kebijakan publik (Skocpol, 1985). Dalam versi kuat
pendekatan statistik, sebagaimana dikatakan Adam Przeworski (1990: 47-8) dalam buku
perintis:
menyatakan menciptakan, mengorganisasi dan mengatur masyarakat. Menyatakan
mendominasi organisasi lain dalam wilayah tertentu, mereka membentuk budaya dan
membentuk ekonomi. Sehingga masalah otonomi negara sehubungan dengan
masyarakat tidak memiliki arti dalam sudut pandang ini. Konsep ‘otonomi’ adalah
instrumen analisis penggunaan hanya jika dominasi oleh negara atas masyarakat
adalah situasi kontingen, yaitu, jika negara memperoleh manfaat dari properti
pribadi, nilai-nilai sosial, atau beberapa sumber lain yang terletak di luar itu. Dalam
pendekatan ‘negara-sentris’ yang benar konsep ini tidak ada yang berkontribusi.
Dalam versi statist dari analisis neo-institusional, negara ini dipandang sebagai
aktor otonom dengan kapasitas untuk merancang dan menerapkan sasaran owr, bukan
hanya untuk menanggapi tekanan dari kelompok sosial atau golongan: otonomi dan
kapasitasnya. Berdasarkan staf yang diberikan oleh para pejabat dengan kepentingan
dan ambisi pribadi dan lembaga serta fakta bahwa organisasi itu adalah organisasi
berdaulat dengan sumber keuangan, personel, dan pada instansi terakhir yang bersifat
mendesak. Para pendukung perspektif ini mengklaim bahwa penekanan pada pemusatan
negara sebagai variabel penjelas memungkinkan untuk menawarkan penjelasan yang
lebih masuk akal tentang pola perkembangan kebijakan jangka panjang di banyak
negara daripada jenis teori politik lain (Krasner, 1984; Skowronek,1982; Orren dan
Skowronek, 1998-9).
Akan tetapi, sulit untuk menerima statisme dalam bentuk kuat yang
digambarkan di atas. Misalnya, sulit untuk menjelaskan keberadaan kebebasan sosial
dan kebebasan atau menjelaskan mengapa negara-negara tidak dapat selalu
memaksakan kehendak mereka, seperti pada masa pemberontakan, revolusi, perang
saudara, atau ketidaktaatan sipil. Bahkan, pemerintah yang paling otokratis membuat
beberapa upaya untuk menanggapi apa yang mereka yakini sebagai preferensi
masyarakat. Tentu saja, sangat mustahil bagi negara demokratis untuk sepenuhnya
otonom dari masyarakat dengan hak pilih. Dan, seperti yang ditunjukkan Lindblom dan
yang lainnya, selain upaya untuk mempertahankan dan memelihara dukungan bagi
rezim di antara penduduk, negara-negara kapitalis, baik demokratis maupun autokratis,
perlu mengakomodasi imperatif dari pasar dalam kebijakan mereka. Kedua, pandangan
statis menyarankan secara implisit bahwa semua ‘kekuatan’ menanggapi masalah yang
sama dengan cara yang sama karena fitur organisasi mereka yang serupa. Hal ini jelas
tidak terjadi, karena berbagai negara (baik ‘kuat’ maupun ‘lemah’) sering kali memiliki
kebijakan berbeda dalam menangani masalah yang sama. Untuk menjelaskan
perbedaannya, kita perlu mempertimbangkan faktor-faktor selain ciri-ciri negara
(Przeworski, 1990)
Akan tetapi, agar adil, hanya sedikit yang percaya kepada statisme dalam
bentuk ‘kuat’ yang digambarkan di atas. Alih-alih mengganti gagasan pluralis tentang
arah sosial negara dengan gagasan statis tentang arah masyarakat, paling berorientasi
pada institusionalis paling berorientasi pada pelembagaan hanya ingin menunjukkan
kebutuhan untuk mengambil dua set faktor ke dalam pertimbangan mereka terhadap
fenomena politik (Hall dan Ikenberry, 1989; McLennan, 1989). Seperti yang Skocpol
nyatakan:
Dalam perspektif ini, negara tentu saja tidak menjadi segalanya. Organisasi dan agen
lainnya juga pola hubungan sosial dan politik, dan analis harus menjelajahi struktur
negara dalam hubungannya dengan mereka. Tetapi pandangan Weberian terhadap
negara ini menuntut kita untuk melihatnya lebih dari sekadar arena di mana
kelompok-kelompok sosial mengajukan tuntutan dan terlibat dalam perjuangan atau
kompromi politik. (Skocpol, 1985: 7-8)
Dengan demikian, statisme versi yang lebih ringan ini berkonsentrasi pada hubungan
antara negara dan masyarakat dalam konteks teori kelompok pluralis yang menonjol
sebelumnya. Dengan demikian, statisme tidak menggantikan masyarakat ‘pusat’ dan
mengembalikan keseimbangan teori sosial dan politik, yang, dapat dikatakan, telah
hilang keseimbangannya (Orren dan Skowronek, 1993; Badam, 1988; Cortell dan
Peterson, 2001)
Kesimpulan
Pengamatan pertama yang muncul dari diskusi singkat ini tentang cara pendekatan luas
untuk studi fenomena sosial telah diterapkan pada kebijakan publik adalah bahwa ada
banyak perbedaan, sering berlawanan, cara untuk mendekati subjek kebijakan publik.
Sebuah literatur yang ekstensif ada yang mempromosikan dan mengecam asal-usul,
asumsi, dan penerapan dari setiap pendekatan terhadap subjek. Meskipun demikian,
beberapa kesimpulan umum dapat diperoleh dari literatur ini.
Pertama, ada kecenderungan luar biasa dalam literatur deduktif untuk
menerapkan praduga teoritis wawasan untuk kasus-kasus aktual pembuatan kebijakan
publik. Ini tidak begitu bermasalah, karena dengan menggunakan metode ini merupakan
pembiasan perbedaan antara perilaku yang nyata dan yang diharapkan, yang diharapkan
akan mengarah pada perbaikan asumsi awal. Akan tetapi, sering kali banyak peneliti
yang berorientasi pada fungsi ganda tampaknya. Untuk melupakan kontingen dari
hipotesis mereka dan kebutuhan untuk terus-menerus menguji dan menyempurnakan
asumsi mereka terhadap bukti empiris. Oleh karena itu, daripada menggunakan
penelitian kebijakan publik untuk menguji hipotesis dan menilai kapasitas penjelas dari
teori-teori mereka, para analis sering cukup membaca kebijakan publik dalam hal
kerangka teori, model, atau metafora yang mereka gunakan (Dobuzinskis, 1992). Alat
penyelidikan teori-teori induktif untuk studi pembuatan kebijakan publik juga
mengungkapkan bahwa klaim salah satu pendekatan ke status teori umum adalah
‘prasangka’. Telah ada evolusi berbeda pemikiran dari kesejahteraan ekonomi,
pluralisme, dan korporatisme terhadap analisis neo-institusional, yang mendorong
penyelidikan lebih terbuka dan secara empiris informasi.
Kedua, banyak pendekatan, baik deduktif maupun induktif, cenderung
menjelaskan fenomena yang dibahas dalam istilah monokausal yang tidak kompatibel.
Godaan ini harus dilawan jika kita ingin memahami kebijakan publik. Para analis yang
bekerja dalam kerangka teori yang berbeda mempelajari kasus yang sama secara
berbeda dan tidak mengherankan, sampai pada kesimpulan yang berbeda. Meskipun kita
masih harus mengemukakan pandangan yang berbeda dalam suatu pertanyaan,
pemahaman kita tentang suatu fenomena juga terancam menjadi dialog lisan di antara
para tunarungu, tanpa ada gunanya. Di sisi lain, beberapa masalah yang berkaitan
dengan teori-teori umum yang dibahas di atas dapat diatasi dengan menyusun beberapa
unit analisis dan memadukan metodologi induktif dan deduktif, ada batas-batas untuk
jenis tiruan yang dapat dikembangkan pada tingkat analisis umum.
Ketiga, pendekatan yang paling banyak digunakan dalam ilmu-ilmu ekonomi
dan politik. Apakah mereka induktif atau deduktif secara alami, cenderung memandang
kegiatan manusia sebagai bagian dari perjuangan untuk bertahan hidup di dunia yang di
dalamnya keinginan tidak terbatas dan sumber daya yang tersedia untuk memuaskan
mereka terbatas. Pandangan ini menjangkau semua fenomena politik, termasuk publik:
pembuatan kebijakan. Pada masa belakangan ini, ilmu kebijakan telah mulai
mengabaikan gagasan ini dari konflik yang meluas dan telah menyarankan bahwa
pelaku belajar dari pengalaman mereka sendiri dan pengalaman orang lain juga
merupakan penentu signifikan perilaku mereka, termasuk pembuatan kebijakan. Yaitu,
tujuan yang dicari para pelaku tergantung pada apa yang mereka percaya dan yang
mereka inginkan, yang pada gilirannya tergantung pada prestasi dan kekecewaan
mereka sebelumnya. Diskusi, argumen, dan persuasi di antara para pelaku dipandang
sebagai bagian integral dari proses kebijakan yang dikandung sebagai proses belajar
melalui percobaan, kesalahan, dan teladan. Buku yang sekarang ini sangat dipengaruhi
oleh kecenderungan yang muncul terhadap perluasan kerangka analisis kebijakan untuk
menyertakan baik konflik maupun pembelajaran dan menuju penekanan yang lebih
besar pada pemasukan hasil analisis empiris dari banyak ranah kebijakan ke dalam
proses pembuatan teori dalam ilmu politik.
Apa yang tinjauan ini ungungkapkan, kemudian, adalah bahwa ilmu kebijakan
tidak dapat diteruskan hanya dengan menerapkan pendekatan teoritis umum yang ada,
harus terus-menerus menguji dan menyempurnakan asumsi mereka terhadap bukti
empiris, apakah deduktif atau induktif, apa yang diperlukan dalam analisis kebijakan,
seperti yang dijelaskan di Bab I, adalah kerangka kerja analitis yang memungkinkan
pertimbangan seluruh rangkaian faktor yang mempengaruhi kebijakan publik, dan
memungkinkan hipotesis untuk diuji melalui analisis empiris dan analisis realitas oleh
para analis yang berusaha untuk menggambarkan dan memahami.
Daripada mencari sintesis teori sosial, politik, dan ekonomi umum yang dapat
menjelaskan upaya kebijakan dan teoretis dalam ilmu kebijakan harus tetap berakar di
tingkat menengah atau meso. Yaitu, teori kebijakan tidak dapat dan tidak boleh
mengklaim lebih dari bagian pengembangan teori umum tentang fenomena sosial dan
politik yang kontingensinya masih harus dilihat pada titik tertentu di masa depan.
Namun, penelitian empiris yang cermat dan generalisasi yang cermat dapat
menyediakan teori menengah dan pemahaman tentang pembuatan kebijakan publik.
Teori ini mungkin tidak akurat, tetapi sebagai pembahasan dari enam teori umum yang
disajikan di atas, ketepatan dan kemampuan yang cukup harus lebih tepat sasaran pada
meta-teoritis dalam analisis kebijakan daripada praktik sosial dan estetika. Untuk
memulai proses pembangunan teori menengah ini, sifat pelaku kebijakan, institusi, dan
instrumen akan dijelaskan secara lebih rinci di bagian II.

Bagian II
Institusi, Pelakur, dan Instrumen

Bab III
Pelaku Kebijakan dan Institusi

Seperti yang dijelaskan di bab II, ada perdebatan dalam literatur tentang peran individu,
kelompok, dan lembaga dalam proses kebijakan publik. Perdebatan bergantung pada
pentingnya kepentingan dan kemampuan para pelaku berdasarkan konteks atau struktur
kelembagaan yang mereka jalankan beberapa analis menganggap aktor individu dan
kolektif sebagai satu-satunya kategori analisis yang relevan, sementara yang lain
mempertahankan bahwa apa yang dicari dan dilakukan para aktor bergantung pada
struktur politik, ekonomi, dan sosial yang mengelilingi mereka.
Sebagian besar pendekatan untuk kebijakan publik yang dibahas dalam bab
sebelumnya memperlakukan pelaku individu dan kelompok sebagai variabel penjelasan
utama. Dengan demikian, ekonomi dan publik: teori-teori pilihan menganggap individu
sebagai agen yang membentuk kebijakan, sedangkan teori-teori yang dibangun atas
teori kelompok dan kelas, seperti pluralisme dan marxisme, menegaskan keunggulan
kelompok-kelompok terorganisasi. Sementara beberapa yang lebih bersesuaian dari
analisis ini mempertimbangkan konteks kelembagaan di mana para aktor ini beroperasi,
predisposisi konseptual dan metodologis mereka mencegah mereka dari berurusan
secara memadai dengan faktor-faktor kelembagaan yang mempengaruhi kebijakan
publik.
 Dibangun di atas kritik dari teori-teori awal ini, yang paling mutakhir dari
evolusi kebijakan yang relevan dan teorisasi sosial, seperti statistik dan analisis biaya
transaksi, berusaha untuk mempertimbangkan kedua variabel pelaku berorientasi dan
struktural. Meskipun metodologi mereka berbeda, kedua pendekatan memperlakukan
organisasi negara sebagai pelaku kelembagaan pusat yang mempengaruhi preferensi dan
aktivitas aktor kebijakan lainnya. Baik upaya untuk menjelaskan proses dan hasil
kebijakan publik dalam hal dampak berinteraksi dari tujuan dan kemampuan negara dan
para aktor sosial.
Oleh karena itu, banyak teori baru-baru ini mencerminkan pemahaman bahwa
baik aktor dan institusi memainkan peran penting dalam proses kebijakan, meskipun
yang satu mungkin lebih penting daripada yang lain dalam kasus-kasus tertentu
(Lundquist, 1987). Individu, kelompok, dan kelas yang berpartisipasi dalam proses
kebijakan tidak diragukan lagi memiliki kepentingannya sendiri, tetapi bagaimana
mereka menafsirkan dan menarik prinsip-prinsip ini, dalam bentuk aturan dan konvensi
formal atau informal, serta masalah etika, ideologis, dan epistemik, membantu untuk
membentuk perilaku aktor dengan mengkondisikan persepsi mereka tentang
kepentingan mereka dan kemungkinan kepentingan ini terwujud (March et al., 2000;)

Pelaku dan Lembaga Yang Terintegrasi:

Kebijakan Universal dan Subsistem Kebijakan
Karena para pelaku dan institusi berada dalam hubungan yang saling mendefinisikan,
ada gunanya memiliki istilah yang dapat mencakup kedua elemen fundamen ini. Sebuah
sistem kebijakan mencakup kedua pelaku yang terlibat secara erat dalam proses
kebijakan serta yang lainnya yang hanya sebagian begitu. Dalam bab 6 kita akan
membahas terminologi tambahan yang dikembangkan untuk menggambarkan para aktor
yang berpartisipasi lebih sering dan lebih langsung dalam proses kebijakan sebagai
milik jaringan peminat dan mereka yang terlibat dalam tingkat yang lebih rendah
sebagai bagian dari komunitas wacana. Pada akhirnya, kami akan memperlihatkan
bagaimana sifat hubungan antara kedua komponen subsistem ini adalah penentu
signifikan pada sifat dasar konten kebijakan dan membantu menjelaskan banyak hal
tentang dinamika kebijakan dasar (Peters, 1992a)..
Gambar 3.1 Diagram hubungan dasar antara para pelaku dan institusi yang biasanya
terdapat dalam sistem kebijakan.
Gambar 3.1 Institusi dan Aktor dalam Subsistem Kebijakan

Kebijakan Universal

Kebijakan
Subsistem
Sistem
Masyarakat
Internasional

Komunitas

Negara

Hampir varietas tak terbatas oleh pelaku dan institusi di kebijakan universal, mungkin
sebenarnya atau berpotensi merupakan subsistern kebijakan. Komposisi bervariasi oleh
negara, sektor kebijakan, atau ranah’, dan seiring waktu (Jordan dan Maloney, 1997).
Komposisi yang tepat dari subsistem kebijakan dan makna relatif dari konstituen adalah
pertanyaan empiris yang tidak dapat menggambarkan sebuah priori. Semua yang dapat
kita katakan dengan kepastian adalah bahwa institusi dan aktor kebijakan berasal dari
dalam negara dan dari masyarakat pada umumnya. Diskusi berikut dimaksudkan untuk
menyampaikan makna dari sumber pelaku subsistem utama dan institusi, yang diambil
dari sistem internasional serta dari dalam negeri dan sistem sosial.

Sistem Internasional
Sejumlah pakar literatur di negara - negara bagian semakin dibatasi dan dibentuk oleh
pasukan global (Ohmae, 1995; Falk, 1997). Namun, untuk sebagian besar literatur
kebijakan publik cenderung memfokuskan pada aktivitas dalam negeri dan
memperlakukan dunia internasional sebagai kondisi eksternal dimana para pelaku
kebijakan dalam negeri menanggapi dan bukan sebagai bagian integral dari proses
kebijakan. Sejauh para pakar mempertimbangkan institusi dan aktor internasional,
mereka biasanya berfokus pada kebijakan 'global' atau 'transnasional', seperti
perdagangan, lingkungan, dan telekomunikasi (Gummett, 1996; Reinicke, 1998). Selain
itu, dunia internasional sering dipahami dalam istilah monolitik, sehingga dampak dari
internasional dianggap konstan dan tidak bervariasi dalam sektor dan waktu. Akan
tetapi, kenyataannya adalah dunia internasional adalah entitas yang berbeda di mana
berbagai aktor internasional memiliki dampak yang berbeda pada pengembangan
kebijakan dan kebijakan dalam negeri (Hobson dan Ramesh, 2002)
Pengakuan terhadap pengaruh sistem internasional dalam kebijakan publik
merupakan salah satu perkembangan terkini dalam disiplin ilmu. Sistem internasional
tidak hanya mempengaruhi sektor-sektor kebijakan yang jelas bersifat internasional-
perdagangan dan pertahanan misalnya, tetapi juga sektor yang tidak memiliki hubungan
internasional yang jelas, seperti perawatan kesehatan dan jaminan hari tua. Sumber-
sumber pengaruh terletak pada struktur keseluruhan sistem internasional, dan posisi
bangsa di dalamnya, dan rezim spesifik yang ada di banyak bidang kebijakan, yang
akan kita jelaskan lebih detail lagi.
Meskipun sistem internasional mungkin selalu mempengaruhi kebijakan publik
hingga taraf tertentu, jangkauan dan intensitasnya telah meningkat pesat pada masa-
masa belakangan ini. Ini adalah hasil dari apa yang digambarkan sebagai globalisasi
atau lebih tepatnya, internasionalisasi. (Hirst dan Thompson, 1996) meskipun pada
awalnya dipahami dalam istilah yang agak sederhana, kesusastraan kebijakan baru-baru
ini mengakui karakter internasionalisasi yang sangat rumit, berbagai bentuk yang
dibutuhkan untuk melintasi ruang dan waktu, serta variasinya. Dampak pada berbagai
sektor dan wilayah kebijakan (Bernstein dan Cashore, 2000; Bennett, 1997; Brenner,
1999; Weiss, 1999). Pengakuan ini telah mendorong para peneliti untuk menyelidiki
secara lebih cermat sarana, cara, dan mekanisme yang melaluinya proses-proses
kebijakan dalam negeri yang berkaitan dengan sistem internasional (Coleman dan Perl,
1999; Risse-Kappen, 1995; Finnemore dan Sikkink, 1998; Keck dan Sikkink, 1998).
Studi seperti itu masih pada tahap awal dan tantangan sebelum para cendikiawan untuk
menggabungkan perubahan yang disebabkan oleh internationalisasi menjadi konsepsi
yang sudah ada proses kebijakan dalam negeri dan hasilnya(Hollingsworth, 1998).

Dampak Kebijakan dari Institusi Internasional

Menilai dampak lembaga-lembaga internasional jauh lebih sulit daripada menilainya di
wilayah dalam negeri. Salah satu alasannya, negara-negara adalah entitas berdaulat
dengan, secara teori, memiliki otoritas hukum untuk menutup perbatasan mereka untuk
setiap dan semua pengaruh asing seperti ketika mereka memilih. Akan tetapi,
kenyataannya, hampir mustahil bagi negara - negara untuk menghentikan keresahan
asing di perbatasan karena kendala yang berakar pada sistem internasional (yang
diadakan dan McGrew, 1993; Walsh, 1994). Sejauh mana suatu negara dapat
menegaskan kedaulatannya bergantung pada besarnya tekanan initernational dan sifat
masalah yang dipertanyakan, serta ciri-ciri bawaan negara itu sendiri (Knill dan
Lehmkuhi, 2002).
Untuk memahami faktor internasional yang mempengaruhi perilaku negara-
negara, para pakar telah mengembangkan konsep ‘rezim internasional’ untuk
menggambarkan pengaturan yang dilembagakan dalam suatu kebijakan yang diberikan
(Krasner, 1982; Haggard dan Simmons, 1987). Rezim ini telah ditetapkan oleh Robert
Keohane dan Joseph Nye (1989: 19) sebagai ‘rangkaian pemerintahan’ atau ‘jaringan
aturan, norma, dan prosedur’ yang mengatur perilaku dan mengendalikan dampaknya.
Rezim-rezim sangat bervariasi dalam bentuk, jangkauan cakupan, tingkat kepatuhan,
dan instrumen yang melaluinya mereka mempraktikkan (Haggard dan Simmons, 1987).
Beberapa rezim didasarkan pada perjanjian eksplisit sedangkan yang lain hanya
didasarkan pada konvensi yang berkembang sebagai hasil dari perilaku internasional
yang berulang.
Ada yang membahas beragam persoalan yang terkait sedangkan yang lain tidak terlalu
luas. Beberapa dari mereka sering kali dicemooh. Beberapa dipaksakan melalui
hukuman resmi atau tidak resmi, sementara yang lain tidak memberikan ketentuan
seperti itu. Beberapa rezim dikelola oleh organisasi formal dengan anggaran dan staf
yang besar, sementara beberapa lebih mirip dengan kode moral (lihat Rittberger dan
Mayer, 1993).
Rezim mempengaruhi kebijakan publik dengan mempromosikan pilihan
tertentu dan menghambat orang lain. Lebih dari itu, mereka membentuk preferensi
pelaku dan kemudahan dengan yang dapat mereka wujudkan. 1996b): dengan demikian,
pemerintah yang bersedia membantu para produsen domestik dengan memberikan
subsidi ekspor, misalnya, mungkin tidak dapat melakukannya karena keterbatasan
international yang resmi atau tidak resmi. Rezim dengan cakupan dan kedalaman yang
bervariasi dapat ditemukan di sebagian besar, meskipun tidak semua, bidang kebijakan
terkemuka.
Memetakan semua dampak dari semua rezim internasional jelas di luar
jangkauan buku ini. Di sini kita hanya akan menjelaskan rezim yang terkemuka dalam
bidang perdagangan, keuangan, dan produksi untuk menggambarkan bagaimana hal itu
dapat mempengaruhi kebijakan publik.

Rezim Perdagangan, Keuangan, Dan Produksi Internasional

Yang menjadi dasar rezim perdagangan internasional kontemporer adalah perjanjian
umum tentang tarif dan perdagangan (GATT) yang ditandatangani pada tahun 1947 dan
disukseskan oleh Organisasi Perdagangan dunia (WTO) pada tahun 1995.
Keanggotaannya mencakup hampir semua negara di dunia dan sebagian besar ekspor
dunia diatur oleh persediaannya.
WTO meminta para anggota untuk bekerja dalam upaya menurunkan hambatan
perdagangan menurut ‘pelayanan nasional’ untuk import dan tidak mensubsidi ekspor.
Persyaratan ini dimaksudkan untuk membantu para produsen yang bersaing secara
internasional, dengan mengorbankan para produsen yang tidak bersaing. Kesepakatan
tersebut membatasi kemampuan pemerintah untuk mendukung industri domestik, baik
melalui perlindungan terhadap impor atau subsidi untuk ekspor, meskipun pemerintah
yang gigih menemukan cara untuk mengatasi pembatasan tersebut. Kesulitan yang
terlibat dalam perlindungan impor menciptakan peluang dan kekayaan bagi pengekspor
yang sukses, dan berdampak pada seluruh ekonomi. Biaya yang sama pada industri dan
perusahaan yang tidak kompetitif. Biaya ini, sekali lagi, sering ditanggung oleh seluruh
masyarakat dalam bentuk pengangguran yang lebih tinggi dan pengeluaran publik yang
lebih besar untuk kesejahteraan sosial (lihat Hoekman dan Kostecki, 1995).
Rezim moneter internasional bahkan memiliki pengaruh yang lebih besar atas
kebijakan publik, terutama setelah penerapan sistem nilai tukar yang fleksibel pada
tahun 1976. Fakta bahwa nilai tukar mata uang ditentukan oleh pasar keuangan sesuai
dengan permintaan dan suplai mata uang sebuah negara daripada diatur oleh perjanjian
internasional, seperti di bawah perjanjian Bretton Woods yang sebelumnya, pada tahun
1944 membuat pemerintah rentan terhadap tekanan keuangan internasional. Karena
pasar keuangan bergantung pada penafsiran para dealer atas kondisi ekonomi negara
yang sekarang dan ekspektasi mereka akan masa depan, sistem ini sering kali
mengakibatkan fluktuasi yang tak terduga dalam nilai mata uang nasional. Oleh karena
itu, pemerintah terus-menerus ditekan untuk tidak berbuat apa pun. Hal yang mungkin,
benar atau salah, tidak menyenangkan pasar bursa luar negeri.
Bahkan lebih penting daripada sistem nilai tukar yang fleksibel adalah efek
deregulasi keuangan dan perbaikan teknologi yang memungkinkan transfer uang di
seluruh dunia dengan kecepatan tinggi. Pada akhir tahun 1990-an, perdagangan
pertukaran luar negeri di seluruh dunia senilai lebih dari 2 triliu dollar per hari. Dengan
volume besar seperti dipertaruhkan, pasar uang internasional memiliki kemampuan
untuk menyebabkan kekacauan bagi negara yang kebijakannya dipandang tidak baik
oleh modal internasional. Negara harus sangat berhati-hati terhadap dampak kebijakan
mereka, karena ini mempengaruhi nilai tukar, yang pada gilirannya mempengaruhi suku
bunga dan daya saing ekspor, yang dampaknya dirasakan oleh seluruh tatanan ekonomi.
Misalnya, keputusan pemerintah untuk meningkatkan pengeluaran demi kesejahteraan
sosial mungkin dipandang tidak menguntungkan oleh para pedagang uang, yang
mungkin menjual mata uang itu, dengan demikian mengurangi nilai mata uangnya, yang
pada gilirannya akan membutuhkan kenaikan suku bunga dari pemerintah, yang
hasilnya akan melambat dalam perekonomian dan pengangguran yang lebih tinggi.
Hasil bersih dari semua tindakan dan reaksi ini adalah kebalikan dari keputusan awal
untuk meningkatkan pengeluaran. Reaksi negatif pasar terhadap defisit anggaran juga
membatasi jangkauan penggunaan instrumen kebijakan fiskal vital ini untuk
meningkatkan aktivitas ekonomi dan pengangguran rendah (Huber dan Stephens, 1998).
Demikian pula, liberalisasi peraturan yang membatasi investasi asing,
khususnya sejak tahun 1980-an, telah mengakibatkan ekspansi besar-besaran impor
langsung dan proliferasi korporasi transnasional (TNCs) yang ada gilirannya telah
mempengaruhi pilihan kebijakan negara. Pada tahun 1999, terdapat 63.000 TNCs yang
memiliki 690.000 afiliasi asing dengan 17,7 triliun dollar AS aset dan penjualan
tahunan melebihi 13,6 triliun dollar AS (UNCTAD, 2001). TNCS tidak hanya
mengendalikan modal besar, tetapi juga pemain utama dalam perdagangan internasional
dan mengendalikan banyak keterampilan teknologi dan manajemen utama dunia.
Karena kepentingan utama mereka adalah keuntungan, para TNCs memiliki motif untuk
menemukan produksi di mana mereka melihat kesempatan terbesar untuk
memaksimalkan keuntungan.
Mengingat kapasitas dan kekuatan mereka, TNCs adalah pemain utama dalam
dunia ekonomi dan dengan implikasi, dalam politik dan kebijakan publik. Mereka dapat
menyebabkan permasalahan serius pada ekonomi sebuah negara dengan menahan atau
memutuskan investasi. Untuk mengambil investasi mereka di tempat lain, kemungkinan
bahwa pembuat kebijakan hanya dapat mengabaikan bahaya ekonomi yang besar.
Sekarang juga ada kompetisi di antara negara-negara untuk menarik TNCs dengan
menawarkan kondisi yang menarik bagi keduanya. Hal ini sering mengambil bentuk
komitmen negara untuk mengendalikan biaya tenaga kerja, mempertahankan tingkat
pajak yang sebanding dengan negara-negara serupa lainnya, dan menetapkan
pembatasan mininal terhadap perdagangan dan investasi internasional. Semua tekanan
ini mewakili pembatasan yang atas pilihan kebijakan negara-negara, tidak hanya dalam
urusan ekonomi tetapi juga dalam hal-hal non-ekonomi.

Dampak Internasionalisasi
Dengan demikian, rezim internasional tidak mempengaruhi semua bangsa secara adil.
Negara-negara yang lebih kuat menikmati otonomi kebijakan yang lebih besar dalam
sistem internasional daripada mitra mereka yang kurang kuat. Hal ini tidak hanya
karena negara-negara berkuasa memiliki kapasitas untuk memaksa negara-negara lain
untuk mengubah perilaku mereka tetapi juga karena yang lain sering secara sukarela
mengubah perilaku mereka untuk mencocokkan harapan dari kekuatan dominan
(Hobson dan Ramesh, 2002). Dengan demikian, misalnya, pada saat ini, perjanjian
perdagangan atau investasi internasional mana pun yang bertentangan dengan negara
perdagangan dan investasi utama seperti Amerika Serikat kemungkinan besar tidak akan
tercapai, dan jika tercapai kemungkinan besar tidak akan ada artinya. Pemerintah Cina
juga bisa, misalnya, bernegosiasi dengan para TNCs yang menginginkan akses ke pasar
domestik raksasa yang kemungkinan besar tidak tersedia bagi kebanyakan negara lain.
Internationalisasi ekonomi dunia telah mempercepat dampak peristiwa di
tempat lain (bencana alam, perang, aksi teroris, krisis keuangan, dll) menyebar melalui
media telekomunikasi (Rosenau, 1969). Hal ini telah memperluas cakupan untuk
pembuat kebijakan sebagai sektor yang sebelumnya terisolasi dan tumpang tindi. Apa
yang ada di masa lalu dilihat sebagai sektoral telekomunikasi dan komputer, atau
pertanian dan perdagangan kini semakin dipandang sebagai elemen dari sektor tunggal.
Upaya internasional apa pun untuk mengurangi subsidi pertanian, misalnya, berdampak
pada pembangunan pedesaan, kesejahteraan sosial, dan kebijakan lingkungan, dan pada
akhirnya, kebijakan fiskal pemerintah secara keseluruhan. Contoh lainnya adalah
ketakutan akan pelarian modal, yang menghantui pembuat kebijakan saat mereka
dihadapka dengan keputusan mayor yang melibakan public secara luas dan
membutuhkan peningkatan pajat atau pengurangan anggaran. Ranah kebijakan sosial
tradisional seperti keamanan sosial dan perawata kesehatan akanmenjadi bagian dari
hasil pembuat kebijakan ekonomi ( Unger dan Van Waarden, 1995; Coleman dan Grant,
1998).
Internasionalisasi juga menciptakan peluang baru untuk belajar dari
pengalaman kebijakan pihak lain. Ini adalah tema dari banyak karya terbaru tentang
kebijakan. Ketika pelaku kebijakan domestik kalah dalam pengaturan domestik,
sekarang mungkin berusaha untuk memindahkan kebijakan ke bidang organisasi
internasional. Rezim dan organisasi pertahanan Internasional seperti Europiaan Union
(EU), WTO, dan North American Free Trade Agreement (NAFTA) telah membuka
saluran aksi baru bagi pelaku kebijakan dalam negeri yang mengejar kepentingannya
(Howlett dan Ramesh, 2002; Richardson, 1999; Cortell dan Davis, 1996; Demaret,
1997).

Pelaku Internasional
Peran pelaku internasional dalam pembuatan kebijakan publik menarik dan sensitif,
karena hanya pemerintah nasional dan warganya yang merupakan anggota organisasi
internasional dengan kewenangan berdasarkan perjanjian internasional untuk mengatur
perilaku anggotanya. Tempat pusat ditempati oleh International Monetary Fund (IMF)
dalam rezim moneter internasional, misalnya, memungkinkan para pejabatnya ikut
campur dalam pembuatan kebijakan publik di banyak negara dalam menghadapi
masalah keuangan yang serius.
Bahkan, sumber daya yang bahkan lebih signifikan adalah kepemilikan
keahlian teoritis dan praktis dalam sektor kebijakan (Barnett dan Finnemore, 1999).
Banyak organisasi internasional misalnya, Bank dunia, PBB, IMF, OECD, organisasi
kesehatan dunia (WHO), organisasi buruh internasional (ILO) memiliki banyak
keahlian dalam isu-isu kebijakan, dan pemerintah sering mengandalkan keahlian ini
ketika membuat kebijakan, sehingga memberikan para aktor internasional tersebut
pengaruh yang signifikan dalam proses pembuatan kebijakan. Sumber keuangan yang
dapat digunakan organisasi internasional untuk memerintah adalah sumber pengaruh
lain. Oleh karena itu, perbedaan sehubungan dengan tingkat keahlian dan keuangan
sering kali merupakan penentu penting dari dampak yang berbeda yang dimiliki
berbagai pelaku internasional dalam kebijakan dalam negeri (Finnemore and Sikkink,
1998).
Namun, sifat sistem kebijakan yang ada di tingkat nasional juga mempengaruhi
peran pelaku internasional dalam proses kebijakan. Pelaku internasional diharapkan
akan berpengaruh di sektor dengan subsistem yang telah hancur karena fragmentasi
tersebut memungkinkan mereka peluang lebih besar untuk intervensi. Sebaliknya, aktor
internasional kesulitan untuk mempengaruhi kebijakan di mana subsistem yang terkait
koheren dan bersatu menentang intervensi eksternal (Risse-Kappen, 1995: 25; Sabatier
dan Jenkin Smith, 3b). Situasi yang paling kondusif bagi para pelaku internasional
adalah, tentu saja, ketika sistem ini koheren dan mendukung keterlibatan eksternal
dalam hal seperti itu, para pelaku internasional diharapkan menjadi bagian integral dari
proses kebijakan dalam negeri (Pappi dan Henhing, 1999)
.
Sistem Negara Dalam Negeri (Domestik)
Dua dimensi organisasi dalam negeri memiliki dampak mendalam pada kemampuan
negara untuk membuat dan menerapkan kebijakan: otonomi dan kapasitas, otonomi
mengacu pada sejauh mana kemerdekaan negara dari mementingkan diri sendiri dan
konflik tekanan sosial. Para pengamat politik telah lama berpendapat bahwa motif dan
tindakan kelompok-kelompok yang mementingkan diri sering kali bermanfaat bagi
anggota mereka dengan mengorbankan anggota lembaga lainnya (Olson, 1965, 1982).
Akibatnya, lembaga-lembaga pembuat kebijakan yang semata-mata menanggapi
tuntutan masyarakat, sebagaimana dikatakan oleh para pakar pilihan publik, bisa
menghasilkan kebijakan yang menguntungkan beberapa kelompok tetapi memperburuk
kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan. Masalah dapat diatasi, bagaimanapun,
jika pemerintah terisolasi dari kebutuhan untuk menanggapi tekanan masyarakat.
Meskipun hal ini mungkin bertentangan dengan beberapa prinsip dasar demokrasi, cara
jualnya adalah bahwa hal ini sering kali kondusif untuk meningkatkan kesejahteraan
kolektif (Haggard and Moon, 1990: 212). Demikianlah, telah dikatakan bahwa rezim
korporatis di Eropa dan beberapa rezim semi-otoriter di Asia Timur, misalnya, lembaga-
lembaga politik yang diperlukan untuk melawan tuntutan kelompok, dan sebagai
hasilnya telah menghasilkan kebijakan yang masuk akal yang, tampaknya secara
paradoks, dapat meningkatkan kemakmuran ekonomi dan juga ekuitas (Olson, 1986;
Weiss dan Hobson, 1995).
Namun, selain otonomi, negara juga harus memiliki kapasitas untuk membuat
dan menerapkan kebijakan yang efektif. Kapasitas negara, yang merupakan fungsi
koherensi organisasi dan keahlian, juga merupakan penentu signifikan keberhasilannya
dalam melaksanakan fungsi kebijakan. Persatuan di dalam dan di antara berbagai
tingkat, cabang, dan lembaga pemerintah dan tingkat tinggi keahlian birokrasi dianggap
sebagai penting untuk kapasitas negara yang bersifat terpisah. Seorang eksekutif yang
terus-menerus bernegosiasi dengan departemen legislatif atau pemerintah dalam konflik
yang terus-menerus di antara mereka sendiri tidak dapat diharapkan untuk
melaksanakan fungsi kebijakan secara memadai. demikian pula, lembaga tidak akan
dilayani dengan baik oleh birokrasi tanpa keahlian yang diperlukan untuk mengatasi
masalah-masalah kompleks yang diperlukan untuk mengatasi permasalahan.
Pernyataan-pernyataan dengan lembaga-lembaga politik yang mempromosikan
otonomi dan kapasitas kadang digambarkan sebagai negara yang kuat; mereka yang
tidak memiliki institusi seperti itu adalah negara-negara yang lemah (lihat Atkinson dan
Coleman, 1989a; Katzenstein, 1977 Nordlinger, 1987). Jepang sering dikutip sebagai
contoh klasik tentang sebuah negara kuat di dunia industri, sedangkan Amerika Serikat
digambarkan sebagai negara lemah; negara-negara industri lainnya terletak di antaranya
(Katzenstein, 1977). Negara-negara seperti Singapura, Korea Selatan, dan Taiwan di
Asia Timur sering dianggap sebagai salah satu negara terkuat di dunia. Aparat
pelaksana birokratis adalah pusat negara yang kuat; keadaan yang lemah memiliki
legislatif pada inti dan kelompok kepentingan mendominasi pembuatan kebijakan.
Alasan mengapa beberapa negara bagian kuat dan yang lainnya lemah biasanya
dianggap terutama berdasarkan sejarah dan berkaitan dengan kondisi yang terdapat pada
asal usulnya (Dyson, 1980).
 Meskipun menggambarkan negara sebagai kekuatan atau kelemahan secara
intuitif menarik, bukan tanpa masalah dalam hal analisis kebijakan publik. Pertama,
tidak ada alasan untuk percaya bahwa negara-negara yang kuat akan selalu membuat
kebijakan yang melayani kepentingan masyarakat secara keseluruhan, bukan kelompok
yang melayani diri sendiri (Haggard and Moon, 1990: 215). Hanya mungkin bahwa
negara-negara tersebut akan membuat kebijakan yang tidak disengaja atau predator
yang akan menguntungkan elit negara dan menurunkan kesejahteraan umum
masyarakat. Memang, dalam situasi demikian, keadaan yang kuat akan lebih buruk
daripada keadaan lemah. Sejauh masyarakat yang bersangkutan, karena kapasitas yang
lebih tinggi untuk menyebabkan kerusakan.
Pemerintahan militer dan polisi di Afrika, Asia, dan Amerika Latin atau banyak mantan
rezim komunis di Eropa Timur adalah kasus-kasus pada intinya (lihat Migdal, 1988).
Kedua, karakterisasi keseluruhan negara sebagai kuat atau lemah terlalu umum untuk
banyak digunakan analitis dalam analisis kebijakan sektoral (Atkinson dan Coleman,
1989a). Tidak ada negara yang kuat di semua sektor, juga tidak ada negara yang lemah
di setiap sektor. Oleh karena itu, bahkan negara-negara yang dijuluki kuat sebelumnya
telah memperlihatkan kelemahan dalam beberapa bidang, seperti pemerintah Jepang
yang terus tidak bisa ‘berdalih’ pada kebijakan agulturnya dan negara-negara yang
dianggap lemah mungkin memperlihatkan kekuatan yang luar biasa di beberapa daerah,
seperti pemerintah AS yang kuat dalam kapasitas militer meskipun secara keseluruhan
aparatnya negara Amerika (Weaver dan Rocknan, 1993b).
Daripada menggambarkan keadaan sebagai kuat atau lemah, kita harus
berupaya untuk menguji secara empiris mengenai kapasitas dan otonomi pemerintahan.
institusi mental dalam proses kebijakan sektoral dan subsektoral yang spesifik. Dalam
hal ini, apakah suatu negara memiliki bentuk pemerintahan federal atau unitari dan
apakah institusi wakilnya ditandai oleh gabungan atau pembagian kekuasaan legislatif
dan eksekutif adalah dua faktor penting yang mempengaruhi peran sektoral negara.
Semua pemerintah beroperasi dalam beberapa tingkatan, secara terpisah. Dalam
sistem unitari, keberadaan rantai komando yang jelas atau hierarki yang
menghubungkan berbagai tingkat pemerintahan bersama dalam suatu superordinate/
hubungan bawahan mengurangi kompleksitas tata kelola dan pembuatan kebijakan yang
multi level. Jadi, di Perancis atau Cina, misalnya, pemerintah nasional memiliki, pada
dasarnya, semua kekuatan pengambilan keputusan. Hal ini dapat memilih untuk
mendelegasikan kekuasaan ini ke tingkat yang lebih rendah pemerintahan atau mendikte
mereka, seperti yang terjadi, tetapi peran pemerintah pusat, nasional pada dasarnya tak
tertandingi di atas hierarki pemerintahan negara tersebut.
Fitur yang menonjol dari sistem politik federal sehubungan dengan kebijakan
publik adalah keberadaan setidaknya dua tingkat otonom atau perintah pemerintah
dalam suatu negara. Dua tingkat pemerintahan yang terdapat di negara-negara seperti
Australia, India, Kanada, Brazil, Nigeria, dan AS, hanya menyebutkan beberapa saja
(Burgess dan Gagnon; 1993; Duchacek, 1970), tidak terikat bersama dalam hubungan
yang luar biasa/rendah, tetapi sebaliknya, lebih menikmati kebijaksanaan yang lebih
atau kurang lengkap dalam hal-hal di bawah yurisdiksi mereka dan dijamin oleh
konstitusi. Hal ini berbeda dengan sistem unitaria yang terdapat di negara-negara seperti
Cina, Inggris, Jepang, dan Selandia Baru, yang hanya memiliki satu tingkat
pemerintahan dan badan-badan lokal (misalnya, daerah atau kotamadya) yang
keberadaannya bergantung pada pemerintah nasional dan bukan pada konstitusi.
Federalisme dikutip sebagai alasan utama untuk lemahnya kapasitas kebijakan
pemerintah di banyak sektor kebijakan di Amerika Serikat, Australia, dan Kanada. Hal
ini telah menghambat kapasitas negara-negara 'untuk mengembangkan kebijakan
sektoral yang konsisten dan koheren. Di negara-negara ini, kebijakan-kebijakan
nasional di sebagian besar kawasan memerlukan persetujuan antar pemerintah, yang
melibatkan pemerintahan federal dan pemerintah daerah atau provinsi dalam hal yang
kompleks, luas, dan berjangka. Cara yang divisualkan oleh pemerintahan yang sedang
berkuasa (Banting, 1982; Schultz dan Alexandroff, 1985; Atkinson dan Coleman,
1989b). Demikian pula, kedua tingkat pemerintahan itu tunduk kepada tiinjauan
pengadilan yang tak terduga tentang langkah-langkah mereka, yang membatasi lebih
lanjut kemampuan pemerintah untuk mewujudkan tujuan mereka.
Keberadaan sistem federal secara signifikan mempengaruhi kapasitas para
pejabat negara untuk menangani isu-isu yang mendesak secara tepat waktu dan
konsisten karena kebijakan publik dibuat dan diimplementasikan oleh pemerintah
nasional/pusat dan juga pemerintah provinsi. Hal itu membuat kebijakan-kebijakan
publik menimbulkan masalah yang berkepanjangan, berlarut-larut, dan sering kali
menimbulkan permusuhan seraya berbagai pemerintah memperebutkan masalah
yurisdiksi atau terlibat dalam negosiasi antarpemerintah atau perkara hukum yang
ekstensif. Pemerintahan yang berbeda dalam negara yang sama mungkin membuat
keputusan yang bertentangan yang dapat melemahkan atau memperparah dampak
kebijakan (lihat Grande, 1996; McRoberts, 1993).
Variabel institusional dalam negeri lainnya yang mempengaruhi kebijakan
publik berkaitan dengan hubungan antara badan eksekutif, badan legislatif, dan badan
legislatif yang disediakan di bawah konstitusi negara. Dalam sistem parlemen, eksekutif
dipilih oleh badan legislatif dari antara para anggotanya dan tetap menjabat hanya
selama badan itu menikmati dukungan mayoritas dari badan legislatif. Dalam sistem
kepresidenan, eksekutif terpisah dari badan legislatif, biasanya dipilih langsung oleh
para pemilih, dan tidak perlu menikmati dukungan mayoritas dalam badan legislatif
(Stewart, 1974). Amerika Serikat adalah pola dasar sistem presidensial, sedangkan
sebagian besar dunia memiliki beberapa versi sistem parlemen; negara-negara lain,
seperti Perancis, memiliki gabungan dari dua sistem.
Pemisahan antara cabang-cabang eksekutif dan legislatif pemerintahan dalam
sistem presidensial, dan pelebaran keduanya dalam sistem parlemen, konsekuensi yang
penting bagi kebijakan-kebijakan tersebut. Pembagian kekuasaan menimbulkan
kesulitan bagi pembuat kebijakan dalam sistem presiden. Para anggota individu dan
komite legislatif memainkan peran aktif dalam merancang kebijakan, termasuk yang
diusulkan oleh presiden. Itu hanya masalah kecil jika partai presiden afiliasi membentuk
mayoritas di kedua rumah legislatif karena kepentingan lokal yang sering memotivasi
legislator. Untuk memastikan dukungan mayoritas untuk langkah-langkah kebijakan
yang memerlukan persetujuan legislatif, adalah lazim bagi presiden untuk tawar-
menawar dengan anggota legislatif, menawarkan konsesi administratif dan anggaran
sebagai balasan untuk dukungan, dan dengan demikian sering mengubah niat awal dari
proposal kebijakan. Keterlibatan aktif para anggota legislatif dalam penyusunan
promosi beberapa poin konflik dengan eksekutif itu; ini juga membuka kesempatan
yang lebih besar bagi kelompok dan pemilih untuk mempengaruhi proses kebijakan,
yang hasilnya mungkin dilunakkann atau bahkan bertentangan kebijakan.
Dalam sistem parlemen, sebaliknya, eksekutif dapat lebih sering daripada tidak
menerima dukungan legislatif untuk langkah-langkah yang sudah ditetapkan, berkat
kedisiplinan parlemen yang diberlakukan pada setiap anggota parlemen. Sementara
mungkin ada beberapa tawar-menawar atas kebijakan dalam sebuah partai, ada sedikit
kesempatan untuk mengubahnya setelah telah diperkenalkan di parlemen. Satu-satunya
waktu hal ini mungkin tidak terjadi adalah ketika partai pemerintah tidak memiliki
mayoritas dalam bidang legislatif dan pemerintah dalam koalisi dengan pihak-pihak
lain, yang sering menuntut modifikasi terhadap kebijakan tersebut sebagai imbalan atas
dukungannya. Di banyak negeri, khususnya yang memiliki sistem representasi yang
proporsional yang memungkinkan pemerintahan koalisi merupakan hal yang biasa,
sehingga mempersulit pembuatan kebijakan, meskipun tidak sebanyak dalam sistem
presidensial (Warwick, 2000). Namun secara umum, pembuatan kebijakan dalam sistem
parlemen terpusat pada eksekutif, yang biasanya memungkinkan pemerintah mengambil
tindakan tegas jika memang diperlukan. Ini tidak sepenuhnya tidak diinginkan, sejauh
kemampuan kebijakan negara terkait, karena sifat politik lawan dari legislatif dalam
sistem presidensial mengurangi kemungkinan menghasilkan kebijakan yang koheren.
Struktur dan peran peradilan juga mempengaruhi proses kebijakan. Dalam
sistem federal, biasanya ada peradilan otonomi yang dipercayakan dengan tugas
menangani sengketa yurisdiksi yang muncul dari bahasa konstitusional yang samar
yang menguraikan bidang-bidang tanggung jawab masing-masing untuk setiap urutan
pemerintahan. Hal yang sama berlaku bagi negara-negara dengan banyaknya tuntutan
hak sipil atau hak asasi yang sudah berakar, yang biasanya memberikan kesempatan
kepada pengadilan untuk menjatuhkan hukum yang tidak konsisten dengan hak-hak
individu atau kolektif yang dijamin oleh konstitusi. Di negara-negara ini, kehakiman
bertindak sebagai veto potensial lain yang membatasi apa yang dapat dilakukan
eksekutif dalam hal kebijakan (Russell, 1982). Di negara-negara yang tidak memiliki
federalisme atau hak asasi, seperti Inggris raya, pengadilan memainkan peran yang lebih
terbatas, sehingga para pembuat kebijakan memiliki ruang lebih besar untuk lebih
leluasa dalam tindakan mereka.
Namun, peran lembaga peradilan dalam proses kebijakan bervariasi sesuai
dengan sifat lembaga politik di negara tersebut. Misalnya, praktik-praktik tinjauan
pengadilan di Inggris berkembang tanpa upaya para pejabat pusat di bawah monarki
untuk mengendalikan para pejabat setempat. Banyak upaya ini pada mulanya ditentang
oleh penduduk setempat, baik rakyat biasa maupun para bangsawan, karena campur
tangan yang tidak beralasan dalam urusan setempat. Akan tetapi, ketika parlemen
menggantikan monarki sebagai sumber kekuasaan politik pusat, prinsip yang sama dari
tinjauan pengadilan pusat tentang tindakan-tindakan lokal, yang merupakan simbol
despotisme, menjadi simbol pemerintahan demokratis. Ini berbeda secara substansial
dari praktek peradilan di AS misalnya, di mana, setelah Revolusi Amerika, prinsip-
prinsip kedaulatan hukum natural yang telah memberi tahu pemikiran hukum Inggris
digantikan oleh prinsip-prinsip hak alam dan supremasi konstitusional. Salah satu
manifestasi dari hal ini adalah penolakan dari kehakiman Amerika untuk menundukkan
diri kepada kongres atau eksekutif, dan untuk bersikeras pada perannya sendiri dalam
menentukan legalitas hukum dan peraturan dari semua jenis ini telah menghasilkan
hakim lebih aktif di AS daripada di Inggris. Dan, orang yang sangat kecil
kemungkinannya tunduk pada hasrat legislatif atau eksekutif (de Smith, 1973; Jaffe,
1965; Wade, 1965, 1966). Secara umum, otonomi pengadilan seperti itu dan sikap tegas
memperumit kapasitas kebijakan dan mengikis kapasitas kebijakan negara.

Pelaku Negara
Pejabat Terpilih
Pejabat terpilih yang berpartisipasi dalam proses kebijakan dapat dibagi ke dalam dua
kategori anggota eksekutif dan legislatif. Eksekutif ini, yang juga disebut sebagai
kabinet di banyak negara, adalah salah satu pemain kunci dalam sistem kebijakan
apapun. Peran utamanya berasal dari otoritas konstitusional untuk memerintah negara
itu. Sementara pelaku lain juga terlibat dalam proses ini, otoritas untuk membuat dan
melaksanakan kebijakan pada akhirnya berada di pihak eksekutif. Memang ada sedikit
pemeriksaan terhadap eksekutif dalam sistem parlemen (seperti Jepang, Kanada,
Australia, dan Inggris) selama pemerintah menikmati dukungan mayoritas dalam badan
legislatif. Agak berbeda dalam sistem republik atau presidensial (seperti di Amerika
Serikat atau Brazil), di mana eksekutif sering kali memiliki tugas yang sulit meyakinkan
badan legislatif untuk menyetujui langkah-langkah itu. Namun bahkan di sini, eksekutif
biasanya memiliki bidang kebijaksanaan di luar kontrol legislatif dalam masalah
keuangan dan peraturan, serta dalam pertahanan keamanan nasional, dan isu-isu terkait
dengan berbagai kewajiban perjanjian internasional.
Selain hak prerogatif dalam hal-hal kebijakan, eksekutif memiliki berbagai
sumber lain untuk memperkuat posisinya. Kendali atas informasi adalah salah satu
sumber penting: eksekutif memiliki informasi yang tak tertandingi sehingga mampu
menahan, melepaskan, dan memanipulasi dengan cara untuk memperkuat pilihannya
dan melemahkan kasus-kasus yang menentangnya. Kontrol atas sumber daya fiskal
adalah aset lain yang memihak eksekutif karena persetujuan legislatif terhadap anggaran
biasanya memungkinkan bidang diskresi keputusan untuk pemerintah. Eksekutif ini
juga memiliki akses yang tak tertandingi ke media massa dalam mempublikasikan
posisinya sebagaimana diistiratakan dalam ASdan meruntuhkan pihak lawan. Selain itu,
eksekutif tersebut memiliki birokrasi untuk memberikan saran dan untuk melaksanakan
preferensinya. Itu dapat, dan sering kali memang, menggunakan sumber-sumber ini
untuk mengendalikan dan mempengaruhi aktor sosial seperti kelompok minat, dan
media massa. Di banyak negara juga, pemerintah memiliki kuasa penting yang
memungkinkannya untuk mengendalikan waktu pendahuluan dan penerapan hukum
dalam badan legislatif. Konfers ini banyak kontrol atas agenda politik pada eksekutif
(Bakvis dan MacDonald, 1993).
Melawan para eksekutif yang besar konstitusi, informasi, keuangan, dan
sumber daya personalia adalah kondisi yang membuat tugas mereka sulit. Pertumbuhan
luar biasa dalam ukuran, lingkup, dan kompleksitas fungsi pemerintah selama bertahun-
tahun, misalnya, mencegah generalis para politisi mulai mengendalikan, atau sering kali
bahkan sadar, banyak aktivitas intensif pemerintah secara nominalnya berada di bawah
kendali mereka (Adie dan Thomas, 1987; Kernaghan, 1979, 1985a). Selain itu, dalam
demokrasi pemerintah, menteri terus-menerus dibombardir dengan tuntutan sosial,
banyak yang saling bertentangan tetapi mereka sering tidak bisa mengabaikan karena
kebutuhan untuk mempertahankan dukungan pemilih (Canes-Wrone etal, 2001).
Akhirnya, dan mungkin yang paling penting, pemerintah mungkin tidak memiliki
kapasitas organisasi untuk membuat kebijakan yang koheren dan menerapkannya
dengan efektif.
Para anggota legislatif memainkan peran yang sangat berbeda dalam
pemerintahan. Dalam sistem parlemen, tugas badan legislatif adalah meminta
pemerintah bertanggung jawab kepada publik daripada membuat atau menerapkan
kebijakan. Tetapi kinerja fungsi ini memungkinkan kesempatan untuk mempengaruhi
kebijakan. Legislatif adalah forum yang krusial di mana masalah sosial sangat terang
dan kebijakan untuk mengatasinya dituntut. Para legislator juga mendapat hak suara
mereka selama proses menyetujui tagihan pemerintah dan anggaran pemerintah untuk
mendanai penggunaannya. Sebagai imbalan atas persetujuan mereka, mereka kadang-
kadang dapat menuntut perubahan terhadap kebijakan yang dipertanyakan. Para
legislator juga dapat meningkatkan dan mendiskusikan masalah implementasi dan
permintaan perubahan. Namun, potensi kebijakan legislatif sering kali mungkin tidak
diwujudkan dalam praktiknya. Ini karena dominasi yang dinikmati oleh eksekutif dan
dampaknya terhadap organisasi internal legislatif dan peran yang dimainkan oleh
komite legislatif (Olson dan Mezey, 1991.
Sebagian besar hukum diusulkan oleh eksekutif dan lebih sering kemudian
diadopsi oleh legislatif. Jadi, dalam sistem parlemen di mana partai mayoritas
membentuk pemerintahan dan karenanya secara umum diharapkan untuk mendukung
berlalunya tagihan yang diusulkan oleh eksekutif. Dalam sinstern presidensial, di sisi
lain, badan legislatif adalah otonomi pemerintahan secara konstitusi maupun dalam
praktik, yang menjelaskan mengapa para presiden, terlepas dari apakah partai mereka
memegang mayoritas legislatif, harus membuat penawaran dengan badan legislatif atau
risiko kekalahan proposal kebijakan mereka.
Organisasi internal badan legislatif juga merupakan faktor penting peranannya
dalam proses kebijakan tersebut. Legislatif di mana keanggotaan diorganisasi dengan
erat di sepanjang garis partai, dan ditandai dengan kohesi dan disiplin tingkat tinggi,
memberi sedikit kesempatan bagi para pembuat undang-undang untuk mengambil posisi
mandiri. Hal ini benar dalam sistem parlemen yang para anggota legislatif partai
pimpinan selalu diharapkan untuk mendukung pemerintah. Demikian pula, peranan
legislator perorangan lebih rendah di mana satu partai jelas mayoritas dari eksistensi.
Beberapa pihak kecil masuk pemerintah koalisi memungkinkan lebih banyak
kesempatan bagi para legislator untuk menyatakan opini mereka dan memaksa
pemerintah untuk berkompromi.
Dalam banyak legislatif kontemporer, fungsi kebijakan yang paling penting
dilaksanakan bukan di legislatif melainkan dalam komite yang didirikan di sepanjang
garis fungsional atau sektoral untuk meninjau kembali undang-undang yang diusulkan.
Komite sering membangun cukup keahlian di bidang yang dengannya mereka
berurusan, dan sejauh mana hal ini terjadi memungkinkan badan legislatif untuk
mempengaruhi pembuatan dan mengimplementasikan kebijakan. Tetapi untuk
membangun keahlian, para anggota perlu melayani komite selama jangka waktu yang
relatif panjang. Para anggota komite juga tidak harus memberikan suara di sepanjang
garis partai jika otonomi dan ketegasan mereka harus dipertahankan.
Sifat dari masalah yang sedang dipertimbangkan juga mempengaruhi
keterlibatan legislatif dalam proses kebijakan. Isu-isu teknis tidak mungkin melibatkan
para pembuat undang-undang karena mereka mungkin tidak sepenuhnya memahami
masalah atau solusi, atau mereka mungkin melihat sedikit manfaat politik dalam
mengupayakan masalah itu. Keamanan nasional dan pembuatan kebijakan luar negeri
biasanya juga dilakukan dengan bentuk rahasia dan di luar badan legislatif. Demikian
pula, kebijakan yang berkaitan dengan masalah yang dianggap sebagai krisis tidak
mungkin melibatkan badan legislatif dalam waktu yang diperlukan untuk
memperkenalkan, berdebat, dan mengesahkan undang-undang. Kebijakan yang
berhubungan dengan alokasi atau redistribusi sumber daya atau pendapatan di antara
komponen publik menghasilkan tingkat debat tertinggi dalam legislatif, tetapi biasanya
tidak banyak berpengaruh pada orientasi kebijakan pemerintah secara keseluruhan.
Akan tetapi, kebijakan lain yang berkaitan dengan propagasi dan memelihara nilai-nilai
simbolis tertentu seperti pemilihan bendera nasional, imigrasi, multikulturalisme, doa di
sekolah, atau pemberantasan rasialisme dan seks, sering kali begitu memecah-belah
sehingga eksekutif mungkin agak lebih bersedia mempertimbangkan pandangan para
pembuat undang-undang.
Sebagai akibat dari keterbatasan ini, para pembuat undang-undang pada
umumnya hanya memainkan peran kecil dalam proses kebijakan dalam sistem
parlemen. Sementara individu, berdasarkan keahlian atau minat khusus mereka dalam
masalah tertentu, dapat dimasukkan dalam sistem politik, badan legislatif secara
keseluruhan bukanlah aktor yang sangat signifikan dalam pembuatan atau
mengimplementasikan kebijakan publik. Dalam sistem kongres atau republik, di sisi
lain, di mana agenda legislatif kurang dikontrol dengan ketat oleh eksekutif, legislatif
individu dapat dan memang memainkan peran yang jauh lebih signifikan dalam proses
kebijakan dan komite legislatif adalah anggota yang signifikan dari banyak subsistem
kebijakan.

Para Pejabat Tertunjuk

Para pejabat tertunjuk yang berurusan dengan kebijakan publik dan administrasi sering
kali secara kolektif disebut sebagai ‘birokrasi’. Fungsi mereka adalah untuk membantu
eksekutif dalam pelaksanaan tugasnya, seperti yang dimaksud oleh istilah ‘pegawai
negeri’ . Akan tetapi, kenyataannya pemerintahan modern sedemikian rupa sehingga
peranannya jauh melampaui apa yang diharapkan. Memang, birokrat sering menjadi
kunci dalam proses kebijakan dan tokoh utama dalam banyak subsistem kebijakan.
(Kaufman, 2001).
Dalam hal ini, pemerintah juga telah membuat kebijakan yang lebih kuat.
(Atkinson dan Coleman 1989a: 51) mengukur kekuatan negara dalam hal kekuatan
birokrasi di tingkat sektoral, dan berpendapat bahwa:
Sangat penting untuk menentukan, pertama, sejauh mana kekuatan pengambilan
keputusan utama dikonsentrasikan di tangan sejumlah pejabat yang relatif kecil dan,
kedua, sejauh mana para pejabat ini mampu bertindak secara mandiri … Pemerintah
dalam hal ini merasa lemah dalam sektor tertentu ketika otoritas tersebar dan tidak
ada satu kelompok pejabat pun yang dapat mengambil pimpinan dalam merumuskan
kebijakan.
Konsentrasi kekuasaan hanya dalam beberapa lembaga mengurangi kesempatan
untuk konflik dan mengizinkan perencanaan kebijakan jangka panjang. Sebaliknya,
penyebaran kekuasaan mendukung konflik antarlembaga dan kurangnya koordinasi;
Keputusan dapat dibuat berdasarkan kesediaan mereka untuk menerima semua lembaga
yang peduli. Otonomi birokrasi dari para politisi dan kelompok-kelompok masyarakat
juga berkontribusi pada kekuatan dan efektivitas pembuatan kebijakan. Untuk menjadi
kuat, birokrasi harus memiliki mandat yang jelas, etos profesional, dan mendapat
dukungan yang kuat, tapi tidak mencampuri politisi dalam kegiatan sehari-hari.
Hubungan dekat dengan kelompok-kelompok klien juga harus dihindari jika birokrasi
ingin efektif. Suatu kewajaran untuk menghasilkan dan memproses sendiri informasinya
juga penting jika kebergantungan pada kelompok peminat harus dihindari.
Negara-negara bagian seperti Perancis, Korea, Singapura, dan Jepang memiliki
birokrasi yang memiliki status yang tinggi dalam pemerintahan dan masyarakat
(Katzenstein, 1977). Mereka dikatakan merupakan grup elit homogen yang memainkan
peran paling penting dalam proses kebijakan. Mereka telah lama menjalani pelatihan
profesional dan mengejar karier sebagai pegawai pemerintah seumur hidup. Dalam
masyarakat lain, birokrasi menduduki status yang relatif rendah dan tidak memiliki
kapasitas untuk melawan tekanan dari para pembuat undang-undang atau kelompok
sosial, yang sering kali mempromosikan wawasan yang pendek dalam kebijakan.
Mobilisasi yang efektif dari keahlian birokrasi lebih jarang ditemukan daripada
yang diyakini secara umum (Evans, 1992). Terlepas dari ekspansi besar di birokrasi di
seluruh dunia selama beberapa dekade terakhir, birokrasi lemah dalam pengertian yang
dipahami di sini merupakan norma dan bukan pengecualian (Evans, 1995). Di banyak
negara dengan korupsi, upah rendah, dan kondisi kerja yang buruk, birokrasi sering kali
tidak memiliki kemampuan untuk mengatasi masalah-masalah kompleks yang diminta
untuk mereka tangani. Jika kondisi ini diperoleh di sebuah negara, maka sangat
mungkin bahwa negara akan mengalami kesulitan untuk merancang kebijakan yang
efektif dan menerapkannya dalam cara yang dimaksudkan. Di banyak negara, bahkan
jika birokrasi keahlian ada di daerah tertentu, masalah organisasi dan kepemimpinan
mencegahnya secara efektif (Desveaux et al, 1994)
Sebagian besar fungsi pembuatan kebijakan dan implementasi yang pernah
dilaksanakan oleh badan legislatif dan eksekutif politik sekarang dilaksanakan oleh
birokrasi karena fungsi pemerintahan modern terlalu rumit dan banyak sekali yang
dapat dilakukan oleh kabinet saja (lihat Bourgault dan Dion, 1989; Cairns, 1990b; Priest
dan Wohl, 1980). Kekuasaan dan pengaruh birokrasi didasarkan atas perintahnya atas
berbagai sumber daya kebijakan penting (lihat Hill, 1992: 1-11). Pertama, hukum itu
sendiri menyediakan fungsi-fungsi penting tertentu yang harus dilaksanakan oleh
birokrasi, dan dapat memberikan keleluasaan yang luas kepada para birokrat individual
untuk membuat keputusan atas nama negara. Kedua, birokrasi memiliki akses tak
tertandingi terhadap sumber daya materi untuk mengejar tujuan organisasi mereka
sendiri, bahkan pribadi, jika mereka menginginkannya. Pemerintah adalah pemboros
tunggal terbesar di sebagian besar (tidak semua) negara, situasi yang memberi pejabat
yang kuat suara dalam banyak bidang kebijakan. Ketiga, birokrasi merupakan kumpulan
keterampilan dan keahlian yang luas, sumber-sumber yang menjadikannya organisasi
utama dalam masyarakat. Hal ini menggunakan sejumlah besar hampir setiap jenis
profesional, yang disewa untuk status mereka sebagai ahli dalam bidang spesialisasi
mereka. Bahwa mereka berurusan dengan isu-isu serupa secara berkelanjutan memberi
mereka wawasan unik terhadap banyak masalah. Keempat, pegawai modern memiliki
akses ke luas jumlah informasi pada aspek yang berbeda dari masyarakat. Kelima,
kelanggengan birokrasi dan masa jabatan panjang para anggotanya sering kali memberi
keunggulan atas atasannya. Akhirnya, fakta bahwa musyawarah kebijakan sebagian
besar terjadi secara rahasia di dalam birokrasi menyangkal aktor kebijakan lainnya
kesempatan untuk meningkatkan oposisi terhadap rencananya
Namun, kita harus menghindari melebih-lebihkan peran birokrasi. Eksekutif
politik pada akhirnya bertanggung jawab untuk semua kebijakan, otoritas yang
dilakukannya kadang-kadang. Isu-isu politik tingkat tinggi juga cenderung melibatkan
pejabat tinggi. Kontrol eksekutif juga kemungkinan akan lebih tinggi jika birokrasi
secara konsisten menentang pilihan kebijakan yang disukai oleh para politisi. Selain itu,
birokrasi sendiri bukanlah organisasi homogen, melainkan sebuah koleksi organisasi,
masing-masing dengan kepentingan, perspektif, dan prosedur operasi standar, yang
dapat membuat tiba pada posisi bersatu sulit. Bahkan dalam departemen yang sama,
sering ada perpecahan di sepanjang garis fungsional, pribadi, politik, dan teknis.
Dengan demikian sudah lazim bagi eksekutif untuk ikut campur dalam menyelesaikan
konflik intra dan antarbirokrasi, dan birokrat di negara-negara demokratis membutuhkan
dukungan dari para pejabat yang dipilih jika mereka ingin menjalankan pengaruh
mereka dengan cara yang berarti (Sutherland, 1993).

Struktur dan Pelaku Sosial

Struktur Ekonomiu Politik
Kemampuan sebuah negara ditentukan bukan hanya oleh bagaimana mereka berada
dalam tatanan internasional dan bagaimana hal itu diatur secara internal, tetapi juga oleh
bagaimana hal itu terkait dengan masyarakat yang masalahnya seharusnya diselesaikan
melalui kebijakan yang sesuai. Untuk dapat membuat dan menerapkan kebijakan secara
efektif, negara membutuhkan dukungan aktor sosial terkemuka atas aksinya. Sejauh
mana para aktor ini mampu menawarkan tingkat dan bentuk dukungan yang diperlukan
tergantung, antara lain, pada organisasi internal mereka sendiri. Fragmentasi dalam dan
di antara kelompok-kelompok sosial terkemuka melemahkan kemampuan negara untuk
menggerakkan mereka menuju penyelesaian masalah sosial. Jika konflik-konflik sosial
sangat parah, negara dapat lumpuh sendiri dalam melakukan banyak fungsi kebijakan.
 Di sisi lain, persatuan di dalam dan di antara kelompok-kelompok sosial
menciptakan lingkungan kebijakan yang stabil yang memfasilitasi pembuatan kebijakan
dan mempromosikan penerapan yang efektif. Organisasi yang kuat dapat menawar
dengan lebih efektif dan tidak perlu mengajukan tuntutan yang tidak masuk akal demi
sokongan utama mereka. Dan, apabila mereka setuju untuk suatu ukuran, mereka dapat
memberlakukan hal itu pada keanggotaan mereka, dengan sanksi jika perlu. Mancur
Olson berpendapat bahwa dalam masyarakat yang ditandai dengan ‘penyajian’ (yaitu,
kelompok yang terdiri dari berbagai kepentingan yang sama) daripada kelompok
‘sempit’, kelompok-kelompok ‘menyerap sebagian besar biaya dari kebijakan yang
tidak efisien dan karenanya memiliki insentif untuk mendistribusikan ulang pendapatan
bagi diri mereka sendiri dengan biaya sosial yang paling sedikit, dan untuk memberikan
beban pada pertumbuhan ekonomi dan kepentingan masyarakat secara keseluruhan
(Olson, 1982: 92). Sebaliknya, adanya banyak kelompok minat yang sempit
menggalang persaingan di antara kelompok-kelompok yang hanya menekan negara
untuk melayani kepentingan anggota mereka saja, sehingga berdampak pada orang lain.
Efek kumulatif dari tindakan semacam itu sering kali dapat bertentangan dan tidak
efektif kebijakan yang membuat semua orang lebih buruk.
Masalah fragrnentasi sosial terutama ketika kelompok seksional terlalu kuat
untuk diabaikan bahkan oleh keadaan atau jika negara terlalu lemah untuk mengabaikan
tekanan sosial. Namun, situasi terbaik, sejauh ini adalah membuat dan
mengimplementasikan kebijakan yang efektif, bagi negara dan masyarakat untuk
menjadi kuat, dengan kemitraan erat antara keduanya. Peter Evans (1992) menyebut
pengaturan kelembagaan ini sebagai 'otonomi yang tertanam' Sebaliknya, efektivitas
kebijakan paling rendah ketika negara lemah dan masyarakat terpecah-belah. Dalam
skenario sebelumnya, menyatakan dalam kemitraan dengan kelompok-kelompok sosial
dapat diharapkan untuk merancang kebijakan yang kohesif dan lama. Yang terakhir,
negara dapat diharapkan untuk memproduksi hanya kebijakan jangka pendek dan,
biasanya, tidak efektif.

Pelaku Bisnis
Seperti yang ditunjukkan oleh teori neo-pluralis dan korporatis, bisnis organisasi dan
tenaga kerja sering kali paling signifikan dalam menentukan kemampuan kebijakan
negara. Hal ini karena peran vital setiap drama dalam proses produksi, yaitu, dalam
setiap masyarakat, aktivitas fundamental yang memiliki efek jauh di luar ekonomi. Di
antara kelompok peminat, bisnis umumnya yang paling kuat, dengan kapasitas tak
tertandingi untuk mempengaruhi kebijakan publik. Untuk memahami apa yang disebut
sebagai ‘kekuatan struktural modal’, kita perlu memahami konteks sosio-ekonomi yang
lebih luas dari ekonomi kapitalis. Ekonomi seperti itu, menurut definisi, memerlukan
suatu bentuk pasar organisasi ekonomi di mana kepemilikan sarana produksi
terkonsentrasi di tangan koporasi. Fakta ini terletak pada akar unparal bisnis.
(Lindblom, 1977).
Peningkatan globalisasi aktivitas produksi dan keuangan, yang disebabkan oleh
perbaikan sarana komunikasi dan transportasi modern serta penghapusan kendali secara
bertahap atas transaksi ekonomi internasional, telah memberikan kontribusi yang sangat
besar pada kekuatan modal dalam beberapa dekade terakhir. Adalah mungkin bagi
investor dan manajer untuk menanggapi, jika mereka demikian. Keinginan untuk
tindakan pemerintah yang tidak diinginkan dengan memindahkan modal ke lokasi lain.
Meskipun mobilitas teoritis ini dibatasi oleh berbagai factor, termasuk ketersediaan
peluang investasi yang sesuai di negara-negara lain, potensi hilangnya pekerjaan dan
pendapatan merupakan ancaman yang harus dihadapi negara dalam mengambil
keputusan. Karena potensi mereka untuk mempengaruhi pendapatan negara secara
negatif, kapitalisasi, baik domestik maupun asing memiliki kemampuan untuk
‘menghukum’ negara untuk tindakan apapun yang mungkin mereka setujui (Hayes,
1978).
Kontribusi keuangan yang dihasilkan bisnis kepada partai politik juga memberi
mereka sumber penting untuk mempengaruhi para pembuat kebijakan: pemilu
terkadang dapat mengalihkan isu dan kepribadian jangka pendek yang membutuhkan
anggaran besar untuk mempengaruhi pemilih melalui kampanye iklan media yang luas.
Dalam situasi seperti itu, partai-partai politik yang didukung oleh kontribusi bisnis
berada dalam posisi yang lebih baik untuk menjalankan kampanye semacam itu dan
dengan demikian mempengaruhi perilaku pemilih. Hal ini dapat menyebabkan partai-
partai politik dan para kandidat mencalonkan diri untuk menduduki jabatan guna
mengakomodasi kepentingan bisnis lebih banyak daripada yang dilakukan kelompok
lain. Demikian pula, kontribusi keuangan yang sering dihasilkan bisnis terhadap
lembaga riset kebijakan publik dan peneliti individu untuk memperkuat kekuasaan
mereka. Organisasi dan individu yang menerima dana cenderung bersimpati terhadap
kepentingan bisnis dan dapat menyediakan bisnis dengan intelektual yang sering
dibutuhkan untuk menang dalam debat kebijakan (McGann dan Weaver, 1999;
Abelson, 1999).
Kekuatan struktural bisnis memiliki potensi untuk mempromosikan dan
mengikis kesejahteraan sosial. Yang terakhir kemungkinan besar akan terjadi ketika
bisnis kekurangan koherensi organisasi. Kemampuan perusahaan dan kapitalis individu
untuk menekan pemerintah untuk melayani kepentingan mereka dapat menuntun, jika
yang terakhir menyerah pada tekanan, pada kebijakan yang tidak koheren dan
berwawasan pendek. Konflik endemik di antara berbagai kelompok bisnis hanya
memperparah situasi seperti itu. Masalahnya mungkin bisa diatasi jika bisnis memiliki
organisasi kohesif pusat atau asosiasi puncak mampu mengatasi perbedaan dan datang
dengan proposal kebijakan yang koheren. Jika pemerintah menerima proposal tersebut,
mereka cenderung melayani kepentingan ekonomi yang lebih luas (meskipun tidak
semua bagian masyarakat sama) daripada kepentingan perusahaan atau sektor ekonomi
tertentu. Oleh karena itu, sebuah organisasi bisnis yang kuat adalah suatu kondisi yang
diperlukan, meskipun tidak mencukupi, untuk pembuatan kebijakan yang koheren dan
efektif.
Sebuah organisasi bisnis yang kuat dapat mengambil posisi berani jika perlu
dan menyampaikannya kepada pemerintah, tanpa menimbulkan keraguan serius dari
pangkat dan berkasnya. Biasanya dalam bentuk asosiasi puncak (semacam federasi
asosiasi) dengan wewenang untuk memberlakukan sanksi dan disiplin di antara para
anggotanya, karena negara harus memiliki keyakinan bahwa sekali komitmen telah
dibuat oleh asosiasi, ia dapat mengharapkan keterpautan padanya oleh bisnis individu.
Selain itu, jika negara yakin akan kekuatan asosiasi bisnis, maka ia dapat
mendelegasikan beberapa tanggung jawab yang berkaitan dengan bisnis kepada asosiasi
bisnis itu sendiri. Secara umum, AS dianggap memiliki organisasi bisnis paling lemah
di dunia industri dan Jepang yang terkuat, dengan negara-negara seperti Inggris atau
Kanada yang jatuh lebih dekat ke model AS. Negara-negara Eropa lainnya, seperti
Perancis, Spanyol, Jerman, Austria, dan Swedia, lebih dekat dengan model Jepang
(Katzenstein, 1977).
 Kekuatan atau kelemahan bisnis dan berbagai pola hubungan industri
pemerintah yang ditemukan di sebuah negara biasanya dibentuk oleh berbagai faktor
sejarah Wilson, -1990a). Meskipun contoh Jepang yang dikutip di atas agak tidak
normal, bisnis sering kali sangat terorganisasi jika menghadapi tantangan yang kuat dan
terus-menerus dari serikat dagang atau partai sosialis. Semakin kuat serikat pekerja,
semakin kuat akan pengaruh bisnis. Ancaman tidak mengancam harus dilanjutkan,
selama itu terjadi di masa lalu. Kedua, negara-negara dengan negara bagian yang kuat
sering kali memiliki organisasi bisnis yang kuat karena untuk menekan pemerintahan
yang kuat, bisnis itu sendiri harus terorganisasi dengan baik. Suatu keadaan yang kuat
dapat juga memupuk pergaulan bisnis yang kuat agar dapat menghindari problem-
problem yang timbul dari terlalu banyak kelompok yang mengajukan tuntutan yang
saling bertentangan mengenai isu yang sama. Keberadaan asosiasi bisnis yang kuat
menyederhanakan pekerjaan pemerintah dengan mengumpulkan denahnya dalam
organisasi. Ketiga, kekuatan organisasi bisnis dipengaruhi oleh struktur ekonomi. Di
ekonomi nasional ditandai oleh konsentrasi industri rendah atau kepemilikan asing
tingkat tinggi, sulit bagi elemen yang berbeda untuk mengatur dan merancang posisi
yang sama. Keempat, kebudayaan politik juga memiliki kaitan penting mengenai sejauh
mana dan sifat keterlibatan bisnis dalam politik. Di negara-negara seperti AS dan
Kanada dengan budaya yang sangat mendukung bisnis dan politik. Di negara-negara
tersebut, perusahaan telah melihat sedikit alasan untuk mengaturnya. Selain itu, tingkat
dimana norma-norma sosial menyetujui representasi fungsional mempengaruhi
kekuatan bisnis. Orang Amerika, dengan taraf yang lebih rendah adalah warga negara
Inggris, Australia, Kanada, dan demokrasi Anglo-Amerika lainnya, tidak percaya akan
adanya bisnis yang mewakili kepentingan mereka. Di pihak lain, di negara-negara
korporat, perwakilan fungsional diterima dan memang sering dianjurkan (Siaroff,
1999).

Buruh/Tenaga Kerja
Tenaga kerja juga menempati posisi yang kuat di antara kelompok-kelompok sosial,
meskipun tidak begitu kuat sebagai bisnis. Tidak seperti bisnis, yang cukup merasakan
para pembuat kebijakan bahkan pada tingkat individu perusahaan, buruh membutuhkan
organisasi kolektif, serikat dagang, agar suaranya terdengar dalam sistem politik. Selain
tawar-menawar dengan bos atas nama upah dan kondisi kerja anggota mereka, yang
merupakan fungsi utama mereka, serikat dagang terlibat dalam kegiatan politik untuk
membentuk kebijakan pemerintah yang mempengaruhi mereka (Taylor, 1989: 1). Asal
usul peranan serikat dagang dalam proses kebijakan publik yang telah berakar pada
demokrasi akhir abad kesembilan belas, yang memungkinkan para pekerja, yang
membentuk mayoritas di setiap masyarakat industri, untuk memiliki suara dalam fungsi
pemerintah. Mengingat dukungan suara yang diberikan kepada mereka oleh demokrasi,
kadang-kadang lebih mudah bagi mereka untuk menekan pemerintah untuk memenuhi
kebutuhan mereka daripada tawar-menawar dengan bos mereka. Pembentukan partai
buruh atau partai demokratis sosial, yang pada akhirnya membentuk pemerintahan di
banyak negara, memperkuat kembali kekuatan politik tenaga kerja (Qualter, 1985)
Sifat dan keefektifan partisipasi serikat dagang dalam proses kebijakan
bergantung pada berbagai faktor institufional dan kontekstual. Struktur negara itu
sendiri merupakan faktor penting dari partisipasi serikat dalam proses kebijakan. Negara
yang lemah dan terfragmentasi tidak akan mampu menjamin partisipasi yang efektif
oleh serikat, karena kedua negara akan melihat sedikit kepastian bahwa pemerintah akan
mampu untuk mempertahankan sisi tawar-menawar apa pun. Usaha yang lemah juga
dapat menghambat munculnya organisasi serikat dagang yang kuat karena kebutuhan
untuk itu kurang cepat.
Namun, yang paling penting adalah penentu kapasitas tenaga kerja untuk
mempengaruhi proses kebijakan dan hasilnya adalah organisasi internalnya sendiri.
Tingkat keanggotaan serikat mempengaruhi sejauh mana negara mengupayakan atau
bahkan menerima partisipasi serikat dalam proses kebijakan. Hal yang sama berlaku
untuk struktur unit penawaran: penawaran kolektif yang terdesentralisasi
mempromosikan sistem artikulasi kebutuhan buruh. Misalnya, Inggris, Kanada, dan
Amerika Serikat telah desentralisasi struktur tawar-menawar, sedangkan di Australia,
Austria, dan negara-negara Skandinavia, tawar-menawar berlangsung di tingkat industri
atau bahkan di seluruh negeri (Esping-Andersen dan Korpi, 1984; Hibbs, 1987).
Gerakan persatuan terfragmentasi di sepanjang atau semua yang mungkin regional,
linguistik, etnis, agama, atau industri versus kerajinan, asing versus domestik, atau
bersaing impor melawan garis yang berorientasi pada ekspor juga akan mengalami
kesulitan dalam mempengaruhi proses kebijakan. Fragmentasi di antara jajaran buruh
cenderung mempromosikan pertikaian industri lokal dan sporadis dan artikulasi yang
tidak koheren atas kepentingan buruh dalam proses kebijakan (Hibbs, 1978; Lacroix,
1986).
Akhirnya, untuk mewujudkan kebijakan tenaga kerja yang potensial dibutuhkan
organisasi pusat, seperti kongres serikat buruh Australia atau Inggris (TUC), Kongres
Buruh Kanada (CLC), dan Federasi Kerja Oaksa Amerika (American Federation of
Congress of Industrial Organization (AFL-CIO), bahkan lebih dari sekadar bisnis. Aksi
kolektif adalah satu-satunya alat kerja yang harus mempengaruhi perilaku bos atau
pemerintah, sehingga semakin bersatu front yang bisa dilakukannya, kemungkinan
berhasil semakin besar. Agar efektif, pusat serikat dagang perlu menjadikan
keanggotaan yang komprehensif dan memiliki kapasitas organisasi untuk mengatasi
konflik di antara para anggotanya dan mempertahankan persatuan: Peran serikat dagang
dalam proses kebijakan cenderung menjadi yang tertinggi dalam sistem politik korporat,
seperti di negara-negara skandinavia, Austria, dan Belanda, dimana negara mendorong
pembentukan dan pemeliharaan pusat serikat dagang yang kuat, dan yang terendah
dalam sistem politik pluralis seperti Amerika serikat dan Kanada.

Struktur dan Aktor Politik

Oleh karena itu, sifat ekonomi politik sebuah negara memiliki dampak struktural yang
penting pada pembuatan kebijakan. Di kapitalis liberal, masyarakat barat, misalnya, hal
ini menghasilkan setidaknya dua aktor kebijakan penting bisnis dan tenaga kerja, yang
terlibat dalam banyak pertimbangan dan aktivitas kebijakan. Namun, para pelaku
kebijakan penting lainnya, yang terkait dengan struktur dan institusi demokrasi
perwakilan, juga ada dalam masyarakat ini.

Publik
Meskipun mengejutkan, publik memainkan peran langsung yang agak kecil dalam
proses kebijakan publik. Ini bukan berarti bahwa perannya tidak penting, karena
menyediakan latar belakang norma, sikap, dan nilai yang menentangnya proses
kebijakan ditampilkan. Namun, dalam keputusan kebijakan yang paling liberal di
negara-negara demokratis diambil oleh institusi perwakilan yang memberdayakan
pelaku khusus untuk menentukan lingkup dan isi kebijakan publik, bukan publik yang
menentukan kebijakan.
Salah satu peranan penting yang dimainkan oleh para anggota masyarakat
dalam demokrasi. Pada satu peristiwa, di negara-negara demokratis yang menyerukan
perlunya partisipasi dalam proses politik dan dengan implikasi proses kebijakan. Ini
tidak hanya memberikan kesempatan bagi warga untuk mengekspresikan pilihan
pemerintah mereka, tapi juga memberdayakan mereka untuk menekan partai politik dan
kandidat yang mencari suara untuk menawarkan mereka paket kebijakan yang menarik.
Di sisi lain, kapasitas kebijakan pemilih biasanya tidak dapat diaktualisasikan,
setidaknya tidak secara langsung, karena berbagai alasan. Dalam kebijakan demokrasi
modern dibuat oleh wakil pemilih yang setelah terpilih tidak diperlukan untuk
mengindahkan pilihan konstitusi mereka dalam fungsi sehari-hari mereka. Selain itu,
sebagaimana dibahas di atas, kebanyakan legislator tidak banyak berpartisipasi dalam
proses kebijakan, yang cenderung didominasi oleh para pakar dalam bidang sektoral
tertentu dan bukan oleh generalis legislatif (Edwards dan Sharkansky, 1978: 23). Yang
lebih menarik, para calon dan partai politik sering kali tidak mencalonkan diri atas dasar
kebijakan mereka; dan bahkan ketika mereka melakukannya, pemilih biasanya tidak
memberikan suara berdasarkan kebijakan yang diusulkan saja. Setelah mengatakan hal
itu, memang benar bahwa para politisi mengindahkan opini publik dalam arti umum
sambil merancang kebijakan, meskipun mereka tidak selalu menanggapi atau
mengakomodasi kebijakan tersebut.
Dampak opini publik terhadap proses kebijakan lebih sering dan meluas,
meskipun kurang langsung daripada pemungutan suara. Terlepas dari banyak pekerjaan
selama beberapa dekade terakhir yang telah secara konsisten menemukan hubungan
antara opini publik dan kebijakan publik dalam masyarakat demokratis untuk menjadi
lemah dan kompleks, ada kecenderungan di sana untuk memandang hubungan ini
sebagai hubungan yang sederhana, langsung, dan linear (lihat Luttbeg, 1981; Shapiro
dan Jacobs, 1989). Yaitu, dari setidaknya waktu awal karya-karya tentang pokok
bahasan oleh para pakar seperti V.O. Key (1967), misalnya Schattschneider (1960), dan
Bernard Berelson (1952) pada tahun 1940-an, 1950-an, dan 1960, para ilmuwan politik
terkemuka dan lainnya telah berulang kali menemukan hubungan langsung yang sedikit
atau tidak ada antara opini publik dan hasil kebijakan. Meskipun demikian, dalam
penelitian setelah penelitian temuan ini telah dibuat dan dibuat ulang, sebagaimana
tampaknya para penyidik tidak puas dengan temuan ini (Monroe, 1979; Page and
Shapiro, 1992). Seperti yang Schattschneider katakan, ini tidak diragukan karena
terkadang sederhana tentang demokrasi yang dipegang oleh banyak analis, yang
mendukung gagasan pemerintahan bagi rakyat dan merasa tidak nyaman bahwa ini
mungkin tidak akan dicapai melalui pemerintahan oleh rakyat.
Tetapi baik proses kebijakan dan demokrasi jauh lebih rumit daripada teori
linkage linear yang dikatakan. Demokrasi berarti lebih dari sekedar kekuasaan massa,
dan sejak Edmund Burke seterusnya telah mencatat konsep kompleks representasi
populer yang ada dalam pemerintahan demokratis (Birch, 1972). Untuk menganalisis
peran opini publik dalam pemerintahan demokrasi modern, dibutuhkan analisis
langsung tentang realitas proses tata kelola pemerintahan dan pembuatan kebijakan
yang demokratis. Meskipun kekhawatiran akan kedaulatan populer patut dipuji, seperti
yang dikatakan Schattschneider, spekulasi teoritis harus dibuktikan dengan fakta-fakta
empiris jika hubungan yang ada antara opini publik dan kebijakan publik harus
diuraikan dan dipahami secara memadai.
Model paling sederhana dari hubungan antara opini publik dan pandangan
publik yang membuat kebijakan pemerintah sebagai mesin pembuat kebijakan. Secara
langsung mengolah sentimen populer ke dalam keputusan kebijakan publik dan strategi
implementasi. Akan tetapi, sebagaimana telah dikemukakan berulang kali dalam
penelitian tentang pokok ini pada setengah abad yang lalu di Amerika Serikat dan
tempat-tempat lain (Erikson et al., 1980; Erikson et al., 1989). Dengan asumsi bahwa
opini publik memiliki karakter konkret dan bersifat permanen yang dapat dengan mudah
diringkas ke dalam posisi kebijakan yang koheren. Akan tetapi, penelitian yang tak
terhitung banyaknya telah menandaskan sifat opini publik yang samar, abstrak, dan
sementara, dan telah menekankan kesulitan-kesulitan yang dihadapi dalam
mengumpulkan kehendak kolektif , sebagaimana dikatakan Rousseau, ke dalam
perencanaan kebijakan yang secara universal didukung (Rousseau, 1973; Lihat juga
Lowell, 1926). Selain itu, banyak peneliti dan pakar kebijakan telah mengamati
bagaimana kesulitan-kesulitan ini telah berlipat ganda sewaktu masalah ilmiah dan
hukum yang rumit telah mendominasi kebijakan dalam masyarakat modern, yang
semakin jauh mencerdaskan ceramah-ceramah kebijakan dari masyarakat umum (lihat
Pollock et al., 1989; Torgerson, 1996; Hibbing dan Theiss-Morse, 2002).
Ini hanya yang pertama dari beberapa masalah logis dan empiris yang dihadapi
oleh teori koneksi langsung dari representasi demokratis. Bahkan asumsi bahwa
sentimen publik dapat disampaikan secara langsung dan dalam bentuk yang konsisten
kepada pembuat kebijakan, model penghitung beberapa masalah lainnya. Pertama,
sistem ini menganggap sangat sedikit otonomi bagi pemerintah. Bagaimana persisnya
pemerintah memperoleh dan memproses informasi tidak dianggap sebagai masalah
besar, kecuali sejauh ini proses ini menghalangi penyampaian sentimen populer ke
dalam aksi pemerintah. Namun, proses dimana agenda pemerintah ditetapkan dan
pilihan kebijakan yang dirumuskan tidak berarti sederhana dan tidak problematik.
Sejumlah penelitian telah menggarisbawahi sifat kompleks dari konstruksi kebijakan
dan beragam respon kebijakan sosial dan kebijakan potensial terhadap isu-isu sosial
yang dihadapi pemerintah dalam memikirkan tindakan (Holzner dan Marx, 1979;
Schneider, 1985; Samuels, 1991; Livingston, 1992). Banyak yang lain telah
menegaskan betapa rumitnya proses pengambilan keputusan dalam pemerintahan, yang
memungkin perumusan model linear-linkage yang sederhana ini. Akhirnya, model ini
juga melihat sebagai sesuatu yang tidak bermasalah dari berbagai keterkaitan yang ada
antara implementasi atau pelaksanaan kebijakan dan pemeragaan keputusan dan
pernyataan kebijakan. Sekali lagi, sebuah literatur besar dalam administrasi publik
menggarisbawahi kompleksitas proses implementasi dan menyangkal gagasan bahwa
para pejabat pemerintah hanya menjalankan keputusan dengan cara yang netral dan
objektif (lihat Forester, 1984; Lindblom dan Cohen, 1979; Weiss, 1977a).
Tidak mengherankan, kesulitan-kesulitan ini dengan model sederhana dari efek
opini langsung publik ini menuntun beberapa siswa hubungan opini publik dan
kebijakan publik untuk mengembangkan yang lebih canggih yang mempertimbangkan
beberapa masalah ini. Namun, sementara beberapa diusulkan alternatif visi umum
tentang sifat hubungan antara opini dan kebijakan. Banyak yang dapat dilihat sebagai
upaya untuk menyelamatkan model linear yang sederhana dengan mengubah hanya
aspek-aspek sekunder dari model umum.
Model terkenal dari siklus perhatian masalah Anthony Downs, misalnya,
memberikan contoh yang baik dari model linear-linkage yang mempertimbangkan sifat
samar dan transitory opini publik tentang spekulasi masalah kebijakan sipil.
Sebagaimana dijabarkan dalam artikelnya di tahun 1972 tentang kebijakan lingkungan,
pembuatan kebijakan publik di banyak bidang kehidupan sosial cenderung berkisar
pada isu-isu spesifik yang untuk sementara menarik perhatian publik dan menuntut
tindakan pemerintah. Akan tetapi, ia juga mengamati bahwa banyak dari masalah ini
segera hilang pandangan karena kompleksitas atau ketidakpastian itu menjadi nyata.
Seperti yang ia katakan:
Perhatian publik jarang tetap terfokus pada satu masalah dalam negeri untuk waktu
yang lama, bahkan jika menyangkut masalah yang terus berlangsung dan sangat
penting bagi masyarakat. Sebaliknya, siklus perhatian publik yang sistematis sangat
mempengaruhi sikap dan perilaku masyarakat mengenai sebagian besar masalah
utama dalam rumah tangga. Setiap problem ini tiba-tiba menjadi terkemuka, tidak
lama kemudian tetap ada, dan kemudian meskipun sebagian besar masih belum jelas
lambat laun hilang dari pusat perhatian umum. (Downs, 1972: 38)
Gagasan mengenai siklus perhatian pada isu sistematis dalam pembuatan kebijakan
publik memperoleh banyak perhatian dalam tahun-tahun berikutnya dan karya Downs
sering dikutip sebagai model yang lebih baik untuk menjelaskan hubungan antara opini
publik dan kebijakan publik (lihat, misalnya, Dearing dan Rogers, 1996).
Kesimpulan yang masuk akal untuk dicapai berdasarkan pembahasan di atas
adalah bahwa apa pun dampak kebijakan opini publik, hal itu tidak langsung secara
alami. Seperti yang dikatakan oleh banyak siswa dari hubungan ini, hal ini
menimbulkan kemungkinan pandangan. Pertama adalah bahwa opini publik tidak
berpengaruh, kemungkinan diketemukan oleh banyak penelitian empiris yang telah
menemukan korespondensi umum antara perilaku para pembuat kebijakan publik dan
opini publik dalam beberapa bidang persoalan (lihat, misalnya, Weber dan Shaffer,
1972; Bennett, 1980). Kedua adalah bahwa daripada langsung mempengaruhi
pembuatan kebijakan publik di sektor tertentu, membentuk opini public, suasana hati
atau perasaan kebijakan penduduk pada waktu tertentu merupakan salah satu unsur dari
kondisi atau lingkungan di mana proses kebijakan tersebut berlangsung (Durr, 1993;
Stimson, 1991 Adams, 1997; Best, 1999).
Pola Pikir dan Organisasi Riset/Penelitian
Kelompok penting lainnya dalam proses kebijakan terdiri dari para peneliti yang bekerja
di universitas, lembaga penelitian, dan lembaga pengkajian pada masalah dan isu
kebijakan tertentu. Para peneliti universitas sering kali memiliki minat teoritis dan
filosofis dalam masalah publik yang mungkin tidak mengarah pada hasil penelitian yang
dapat diterjemahkan langsung ke dalam pengetahuan yang dapat digunakan untuk
tujuan kebijakan. Sejauh itu, mereka melakukan penelitian untuk tujuan berpartisipasi
dalam debat kebijakan, mereka sering berfungsi dengan cara yang mirip dengan rekan-
rekan mereka dalam pola pikir.
Sebuah lembaga pemikir dapat didefinisikan sebagai ‘organisasi independen
yang terlibat dalam penelitian multidisiplin yang dimaksudkan untuk mempengaruhi
kebijakan publik’ (James.1993: 492). Organisasi semacam itu memiliki kepentingan
dalam berbagai masalah kebijakan dan mempekerjakan, baik ahli full time atau
berdasarkan kontrak. Namun, sementara lembaga pemikir umumnya lebih partisan
daripada mitra akademis murni mereka, mereka juga harus mempertahankan citra mobil
intelektual, termasuk CD Howe-Institute, Fraser-Institute, Canadian Center for Policy
Alternatives, dan Institute for Research on Public Policy. Lembaga pemikir utama di
Inggris termasuk Institut Studi Kebijakan dan Institut Nasional untuk Riset Ekonomi
dan Sosial. (Lindquist, 1993; Abelson, 1996).
Lembaga pemikir menargetkan penelitian dan rekomendasinya kepada para
politisi yang mungkin diharapkan memiliki kecenderungan yang baik terhadap ide-ide
yang dianut. (Stone, 1996; Weaver, 1989). Kebutuhan akan respons yang cepat terhadap
masalah kebijakan telah memaksa banyak lembaga pemikir untuk mengembangkan
produk baru. Laporan singkat yang, artikel, jurnal ringkasan kebijakan yang dapat
dengan cepat dibaca dan dicerna dapat menggantikan studi buku sebaga hasil utama dari
banyak lembaga pemikir. Selain itu, itu diberikan untuk menulis artikel untuk surat
kabar. Penelitian dan analisis bergantung pada ‘rantai makanan kebijakan publik’, yang
mencakup berbagai lembaga yang berorientasi pada pengetahuan dan kebijakan.
Selama beberapa dekade terakhir, sebagian besar pekerjaan pemikir telah digunakan
untuk meningkatkan efisiensi ekonomi, karena hal ini telah menjadi perhatian penting
pemerintah di negara-negara industri.
 Sejumlah tren telah terbukti pada tahun-tahun belakangan ini sehubungan
dengan fungsi, pengopersian, dan pengaruh para pemikir di banyak negara. Beberapa
tren yang lebih menonjol adalah:
• Meningkatnya kompleksitas debat kebijakan. Gerakan demokrasi kembar dan
keragaman telah berfungsi untuk melibatkan kelompok-kelompok yang secara
historis, belum diwakili dalam urusan dalam negeri dan internasional, kelompok
pribumi, dan organisasi non-pemerintah sekarang memainkan peran utama dalam
mengembangkan dan melaksanakan kebijakan dan program urusan luar negeri. Para
penjebak baru dalam debat kebijakan ini telah menciptakan banyak pemikir khusus
dan organisasi riset kebijakan publik.
• Sifat transbatas dari banyak masalah kontemporer dan jaringan lembaga pemikir
kebijakan. Pada tingkat internasional, globalisasi/internationalisasi secara bersamaan
menyatukan dan memecah negara dari utara/selatan dan timur/barat. Problem-
problem transnasional seperti AIDS, kelaparan, dan pemanasan global membutuhkan
tanggapan global.
• Beberapa kelompok pengorganisasi transnasional menanggapi dengan menjadi
organisasi-organisasi transnasional dalam upaya menjembatani jurang antara
utara/selatan dan timur/barat. Selain itu, kemunculan persekutuan ekonomi regional
atau kontinental seperti NAFTA telah menciptakan jaringan baru institusi kebijakan
yang berorientasi pada sistem.
• Perampingan pemerintah dan meningkatnya persaingan antara para pemikir untuk
pendanaan. Menjamurnya tangki pemikiran telah disertai dengan penghematan dana
publik yang tersedia untuk riset. Di banyak negara, pemerintah federal, provinsi, dan
setempat telah menghentikan dana untuk riset kebijakan publik. Hal ini terjadi ketika
unit kebijakan di pemerintahan dilengserkan atau dihilangkan dalam latihan
pemotongan anggaran pada tahun 1990-an. Pada saat yang sama, peristiwa yang
terjadi di tempat lain, seperti akhir Perang Dingin, memiliki dampak yang mendalam
terhadap pendanaan organisasi riset yang berfokus pada bidang-bidang seperti urusan
internasional dan keamanan karena pemerintah tidak lagi melihat kebutuhan untuk
riset tersebut. Akibatnya, para pemikir telah membaktikan sumber daya alam untuk
menggalang dana daripada mengadakan riset dan membuat dokumen (McGann dan
Weaver, 1999).
 Para analis yang bekerja di universitas atau pemerintah cenderung memilih
untuk mengatasi problem yang ditentukan oleh kepentingan publik atau pemerintah,
atau karena rasa ingin tahu mereka sendiri tentang topik tertentu, dan telah banyak
menghindari problem spesifik yang dihadapi para pemikir di kalangan
Lingkungan kontemporer. Akan tetapi, melalui analisis dan kritik yang berkelanjutan,
para peneliti ini dapat memiliki pengaruh yang luar biasa terhadap kebijakan publik,
terutama melalui apa yang Carol Weiss telah istilahkan sebagai ‘fungsi pencerahan’
mereka (Weiss, 1977a, 1977b; Bryman, 1988). Peran ini juga dapat diambil oleh
konsultan, yang dapat melayani untuk membawa gagasan dan hasil dari penelitian
kebijakan langsung kepada pemerintah (Lapsley dan Oldfield, 2001)

Partai Politik
Partai-partai politik adalah pelaku perantara, seperti para pemikir, yang ada di
perbatasan antara aktor negara dan sosial. Mereka memiliki dampak yang signifikan
pada kebijakan publik, meskipun di era modern ini biasanya hanya secara tidak
langsung. Mereka cenderung tidak diwakili dalam sub-sistem kebijakan, meskipun
banyak aktor dalam sistem sub-sistem mungkin dipengaruhi oleh partai yang mereka
afiliasi. Partai-partai politik cenderung mempengaruhi kebijakan publik secara tidak
langsung, terutama melalui peranan mereka dalam membentuk staf eksekutif dan dalam
tingkat yang lebih rendah, yaitu legislatif. Memang, begitu berada di atas, sudah lazim
bagi anggota partai untuk mengabaikan mimbar partai resmi sambil merancang
kebijakan (Thomson, 2001).
Dampak dari partai-partai politik atas hasil kebijakan telah menjadi pilihan bagi
penelitian dan komentar empiris yang terbatas, namun spesifik (Blais et al, 1996;
Castles, 1982; Imbeau dan Lachapelle, 1993; McAllister, 1989).
Temuan penemuan mengenai peran pihak-pihak dalam pembuatan kebijakan publik,
misalnya, telah menyertakan bukti bahwa secara historis, pemerintah-pemerintah Eropa
yang dipimpin oleh partai-partai sosial dan demokratis telah secara positif terkait
dengan pengembangan program kesejahteraan negara (Wilensky, 1975: Korpi, 1983),
dan bahwa pemerintah sayap kiri dan sayap kanan telah memiliki orientasi kebijakan
fiskal yang berbeda terhadap masing-masing pengangguran dan pengurangan inflasi
(Hibbs, 1977). Perbedaan-perbedaan partisan telah dikaitkan dengan preferensi
karakteristik yang berbeda untuk jenis alat-alat kebijakan tertentu, seperti perusahaan
publik atau instrumen berbasis pasar (Chandler dan Chandler, 1979; Chandler, 1982,
1983). Namun, makna kontemporer partai juga ditantang oleh mereka yang berpendapat
bahwa pemerintah telah menjadi terlalu kompleks bagi para generalis partisan, dengan
pengaruh sehari-hari. Spesialis bidang pemerintahan dan mereka yang bekerja dalam
kelompok kepentingan dan lembaga penelitian kebijakan khusus (King and Laver,
1993; Pross,1992). Demikian pula, penelitian-penelitian lain yang berfokus pada tingkat
pembelajaran kebijakan terjadi di antara unit negara bagian atau unit subnasional (Lutz,
1989; Poel, 1976; Erikson et al., 1989) dan para peneliti dampak pengaruh internasional
terhadap polisi dalam negeri telah mengajukan kasus ini karena berkurangnya
kepentingan pihak-pihak dalam proses kebijakan kontemporer (Johnson dan Stritch,
1997; Doern et al, 1996a).
Gagasan bahwa partai-partai politik memainkan peran utama dalam proses
kebijakan publik, tentu saja, muncul dari pengaruh mereka yang tak dapat disangkal
pada hasil pemilu dan pemilu di negara-negara demokratis. Sementara mencari
dukungan politik partai-partai. Ikatan dan para calon mencoba untuk menawarkan paket
kebijakan yang mereka harapkan akan menarik bagi pemilih, sistem pemilihan tidak
terstruktur untuk memungkinkan pemilih memilih pada kebijakan spesifik. Demikian
pula, sebagaimana dibahas di atas, sistem perwakilan juga membatasi kemampuan
publik untuk memastikan bahwa isu kebijakan yang dipilih justru beralih ke agenda
resmi pemerintah (King, 1981; Butler al., 1981). Hal tersebut, biasanya didominasi oleh
institusi atau kesempatan untuk menetapkan dan bukan oleh aktivitas politik yang
partisan (Kingdon, 1984; Walker, 1977; Howlett, 1997a).
Bahkan ketika partai-partai berhasil mengangkat masalah dan melihatnya
bergerak dari publik ke agenda resmi, mereka tidak dapat mengontrol evolusinya di
masa lalu. Sebagaimana dikatakan oleh Richard Rose (1980: 153) sebagai berikut:
Sebuah partai dapat menciptakan gerakan pada masalah tertentu, tetapi tidak dapat
memastikan arah yang akan dibawanya. Sama seperti pembela status quo mungkin
sulit untuk mempertahankan posisi mereka tanpa mengadaptasinya, demikian pula
para pendukung perubahan menghadapi kebutuhan untuk mengubah tuntutan
mereka. Modifikasi diperlukan untuk mengamankan kesepakatan kepentingan yang
beragam dalam sebuah partai. Mereka juga akan penting dalam memperoleh
 dukungan, atau setidaknya penerimaan yang terpaksa, oleh kelompok-kelompok
tekanan yang terpengaruh. Akhirnya, partai pimpinan juga perlu membuat perubahan
untuk mengatasi kelemahan yang terlihat oleh penasihat dinas sipil dan anggota
parlemen yang bertanggung jawab atas perubahan dalam pernyataan niat menjadi
uud untuk diberikan kepada Parliarnent.
Akan tetapi, meskipun pengaruh langsung mereka mungkin diredam, pengaruh
tidak langsung mereka tidak. Peran yang dimainkan oleh partai-partai politik dalam
membentuk para eksekutif dan legislatif, tentu saja, memungkinkan mereka memiliki
pengaruh besar atas isi keputusan kebijakan yang diambil oleh individu-individu itu,
termasuk yang berkaitan dengan staf layanan publik senior. Namun, kekuatan ini tidak
boleh berlebihan. Dalam pemerintahan modern, seperti yang telah kita lihat, tingkat
kebebasan yang dinikmati oleh setiap pembuat keputusan dibatasi oleh sejumlah faktor
yang membatasi perilaku setiap jabatan dan membatasi tindakan setiap pemegang
jabatan. Ini berkisar dari keterbatasan yang ditetapkan oleh konstitusi negara hingga
mandat spesifik yang dianugerahkan kepada para pengambil keputusan individu melalui
berbagai hukum dan peraturan (Pal, 1988; Axworthy, 1988). Berbagai aturan ditetapkan
bukan hanya keputusan mana yang dapat dibuat oleh instansi pemerintah atau pejabat,
tetapi juga prosedur yang harus diikuti.
Partai-partai politik cenderung hanya memiliki perbedaan, dampak tidak
langsung terhadap pembuatan kebijakan melalui perannya dalam menentukan siapa
yang sebenarnya menjadi staf legislatif, eksekutif, dan institusi peradilan. Peran mereka
dalam pengaturan agenda sangat lemah, sementara mereka memainkan peran yang lebih
kuat, tetapi tetap tidak langsung, peran dalam formula kebijakan dan pengambilan
keputusan karena peran kuat yang dimainkan dalam dua tahap siklus kebijakan oleh
para anggota eksekutif politik. Peran mereka dalam pelayanan kebijakan hampir nihil,
sementara mereka dapat memiliki lebih banyak dampak langsung pada evaluasi
kebijakan yang dilakukan oleh anggota legislatif dan komite legislatif (Minkenberg,
2001).
Fakta bahwa pengaruh pihak pada tahap tertentu dalam proses kebijakan
mungkin diredam, atau bahwa pengaruh semacam itu mungkin sedang melemah, tidak
selalu mengarah pada kesimpulan bahwa ‘pihak tidak penting’ yaitu, seperti yang
dikatakan Richard Rose hampir seperempat abad yang lalu dalam kasus Inggris:
 Partai memang membuat perbedaan dalam hal cara [sebuah negara] diatur tetapi
perbedaannya tidak seperti yang diharapkan. Perbedaan jabatan antara satu pihak dan
partai lainnya lebih kecil kemungkinan timbul dari niat yang berbeda daripada dari
ekolog pemerintahan. Sebagian besar rekor partai di kantor akan dicap atas itu dari
kekuatan di luar kendalinya … Peartai bukanlah kekuatan utama yang membentuk
tujuan … Masyarakat; Hal ini dibentuk oleh sesuatu yang lebih kuat dari partai.
(Rose, 1980: 141; Juga lihat gerendel, 1977)

Media Massa
Media terdiri dari aktor perantara penting lainnya aktif dalam proses pembuatan
kebijakan. Ada yang menganggap bahwa peranan media massa dalam proses kebijakan
itu sangat penting (Herman dan Chomsky, 1988; Ti, 1986) sementara yang lain
menggambarkannya sebagai marjinal (Kingdon, 1984). Tidak ada yang menyangkal
bahwa media massa adalah hubungan penting antara negara dan masyarakat, posisi yang
memungkinkan pengaruh signifikan pada preferensi pemerintah dan masyarakat dalam
hal identifikasi masalah publik dan solusinya. Namun pada saat yang sama, seperti
partai politik, peran langsung mereka dalam berbagai tahap proses kebijakan sering
terjadi secara sporadis dan sering cukup marginal.
Peran media dalam proses kebijakan berasal dari fakta bahwa dalam
melaporkan masalah mereka berfungsi sebagai wartawan pasif dan sebagai analis aktif,
juga pendukung solusi kebijakan tertentu. Artinya, program-program berita tidak hanya
melaporkan suatu masalah tetapi sering kali berupaya keras untuk mencari masalah
yang sebenarnya tidak jelas, mendefenisikan sifat dan ruang lingkup masalahnya, dan
menyarankan atau menyiratkan ketersediaan solusi potensial. Peran media dalam
agenda menjadi sangat penting (Spitzer, 1993: Pritchard, 1992). Penggambaran-
penggambaran media tentang masalah publik dan usulan solusi sering kali
mengkondisikan bagaimana hal itu dipahami oleh masyarakat dan banyak anggota
pemerintah, dengan demikian mengesampingkan beberapa warga pribumi dan membuat
pilihan orang lain lebih mungkin. Pertanyaan dalam periode pertanyaan parlemen atau
konferensi pers presiden sering kali didasarkan pada cerita di koran harian atau televise.
Hal ini secara khusus signifikan bahwa laporan berita bukanlah sebuah cermin
realitas yang obyektif, tidak terdistorsi oleh prasangka atau ketidakakuratan. Reporter
dan editor adalah pembuat berita, dalam arti bahwa mereka mendefinisikan apa yang
layak dilaporkan dan aspek-aspek dari situasi yang seharusnya disorot.
Oleh karena itu, isu-isu kebijakan yang dapat diterjemahkan ke dalam sebuah cerita
yang menarik cenderung dipandang oleh masyarakat lebih penting daripada hal-hal
yang lebih mudah dikisahkan pada struktur narasi dan kisah pribadi. Hal ini
menjelaskan alasannya, misalnya kisah-kisah kejahatan mendapat begitu banyak
ketenaran dalam berita televisi dan sebagai hasil penyebaran berita, masyarakat
menekan pemerintah untuk bertindak tegas terhadap kejahatan. Demikian pula,
kelompok dan individu yang mampu menyampaikan problem kepada media dalam
bentuk yang dikemas lebih besar kemungkinannya dibandingkan dengan rekan mereka
yang kurang ringkas untuk melaksanakan pandangan mereka (Callaghan dan Schnell,
2001; Lutz dan Goldenberg, 1980; Herman dan Chomsky, 1988; Ti, 1986)
Akan tetapi, kita tidak boleh membesar-besarkan peranan media massa dalam
proses kebijakan. Aktor kebijakan lainnya memiliki sumber-sumber yang
memungkinkan mereka untuk menangkal pengaruh media, dan pembuat kebijakan
adalah untuk individu yang paling cerdas dan banyak akal yang memahami kepentingan
mereka sendiri dan memiliki gagasan mereka sendiri mengenai pilihan-pilihan
kebijakan yang pantas atau layak. Pada umumnya, mereka tidak mudah digoyahkan
oleh media yang menggambarkan masalah dan pilihan solusi kebijakan atau oleh fakta
perhatian media belaka. Memang, mereka sering menggunakan media untuk
kepentingan mereka sendiri, merupakan hal yang lazim bagi para pejabat publik dan
kelompok-kelompok yang sukses untuk menyediakan informasi selektif kepada media
guna memperkuat kasus mereka (Lee, 2001). Memang, media sering kali dipimpin oleh
opini negara, bukan sebaliknya (Howlett, 1997a, 1997b).

Kelompok Peminat
Seorang aktor perantara penting keempat, sebagaimana diakui oleh para pakar politik
pluralis, adalah kelompok kepentingan khusus yang terorganisasi: sementara pembuatan
kebijakan adalah suatu perlindungan pemerintah; dan khususnya dari eksekutif dan
birokrasi, realitas politik modern memungkinkan kelompok-kelompok dibentuk secara
khusus untuk mempromosikan kepentingan atau posisi kelompok-kelompok sosial
khusus untuk memainkan peranan yang signifikan dalam proses tersebut. Salah satu
sumber terpenting dari kelompok-kelompok peminat ini adalah pengetahuan, khususnya
informasi yang mungkin tidak tersedia atau kurang tersedia bagi orang lain. Para
anggota kelompok khusus sering kali mengetahui hal yang paling mereka khawatirkan.
Karena pembuatan kebijakan adalah proses yang membutuhkan banyak informasi,
orang-orang yang memiliki informasi biasanya berharap untuk memainkan peranan
penting di dalamnya. Para politisi dan birokrat sering kali menemukan informasi yang
disediakan oleh kepentingan khusus. Kelompok sangat diperlukan untuk melakukan
tugas mereka. Pemerintah dan politisi oposisi kadang-kadang mendukung kelompok-
kelompok tersebut untuk mengamankan informasi yang diperlukan untuk pembuatan
kebijakan yang efektif atau untuk menyerang lawan mereka. Kalangan pemerintah juga
sering membutuhkan bantuan kelompok-kelompok ini untuk mengembangkan dan
melaksanakan banyak kebijakan (Hayes, 1978; Baumgartner dan Leech, 1998).
Sumber lain yang dimiliki oleh kelompok minat atau kelompok tekanan adalah
organisasi dan politik. Kelompok minat khusus sering memberikan sumbangan finansial
untuk kampanye partai politik yang simpatis dan politis. Mereka juga berkampanye dan
memberikan suara kepada simpatisan yang menurut mereka akan mendukung
perjuangan mereka dalam pemerintahan. Namun, dampak politik kelompok kepentingan
terhadap perumusan dan implementasi kebijakan publik sangat bervariasi menurut akses
mereka tidak mungkin untuk sepenuhnya diabaikan kecuali dalam keadaan yang jarang
terjadi. Eksekutif membuat keputusan tingkat tinggi dan disengaja untuk melanjutkan
kebijakan meskipun ada tentangan dari kelompok terkait.

KESIMPULAN
Bab ini dimulai dengan mencatat bahwa proses kebijakan memanfaatkan aktor dari
subset anggota alam semesta kebijakan, yang semakin meningkat di kedua negara. Bid
kebijakan, seringkali menjadi aktor utama dalam banyak proses ini. Semua aktor ini
memiliki tujuan masing-masing yang ingin mereka capai melalui subsistem. Tapi,
tujuan apa yang mereka kejar, bagaimana mereka melakukannya, dan sejauh mana yang
berhasil dalam upaya mereka bergantung pada konteks kelembagaan domestik dan
internasional di mana mereka beroperasi. Pada tingkat domestik, struktur institusi
politik mempengaruhi otonomi dan kapasitas eksekutif dan birokrasi, situasi yang
sebanding dengan tingkat internasional berdasarkan struktur rezim internasional dan
peran yang dimainkan oleh sumber daya negara di dalamnya. Struktur ini memiliki efek
yang menentukan pada pelaku 'minat dan perilaku, dan pada hasil dari proses kebijakan.