RESUME

STUDYING PUBLIC POLICY

POLICY CYCLES AND POLICY SUBSYSTEMS
SECOND EDITION
MICHAEL HOWLETT & M. RAMESH

Disusun untuk memenuhi tugas

Mata Kuliah : Kebijakan Publik dan Aplikasinya
Dosen : Prof. Drs. Y. Warella, MPA, Ph.D

Disusun Oleh :

MAP 54

PROGRAM MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS DIPONEGORO
SEMARANG
2021
 KATA PENGANTAR

Puji syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa berkat rahmat dan karuniaNya
seluurh mahasiswa Magister Administrasi Publik Angkatan 54 Tahun 2021 dapat
menyelesaikan tugas Resume buku “Studying Public Policy, Policy Cycles And
Policy Subsystems” Edisi kedua oleh Michael Howlett & M. Ramesh. Adapun
penulisan Resume ini sebagai syarat pemenuhan mata kuliah Kebijakan Publik
dan Aplikasinya pada Program Administrasi Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu
Politik Universitas Diponegoro.
Penulis menyadari masih terdapat kekurangan dalam penulisan kumpulan
Resume ini. Penulis mengharapkan kritik dan saran yang membangun demi
perbaikan kumpulan Resume ini. Penulisan dan penyusunan Resume Public
Policy ini tidak terlepas dari bantuan, bimbingan, serta dukungan dari berbagai
pihak. Oleh karena itu dalam kesempatan ini penulis ingin menyampaikan rasa
terimakasih kepada yang terhormat :
1. Bapak Prof. Drs. Y. Warella, MPA, Ph.D., selaku dosen pengampu mata
kuliah Kebijakan Publik dan Aplikasinya pada Program Magister
Administrasi Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Diponegoro
2. Teman-teman seperjuangan MAP Angkatan 54 yang telah bersama-sama
menyelesaikan tugas Resume Public Policy ini.

Penulis

MAP 54

ii
 DAFTAR PUSTAKA

COVER ................................................................................................... i
KATA PENGANTAR ............................................................................ ii
DAFTAR ISI ............................................................................................ iii
DAFTAR GAMBAR .............................................................................. vi

BAGIAN I PENGENALAN ................................................................... 1

BAB I ILMU KEBIJAKAN DAN SIKLUS KEBIJAKAN
(DINDA PERMATA PUTRI, GOMGOM ADISAHPUTRA
SARAGIH, WENDY RESNU PRATAMA) ............................ 1
1.1 Ambisi Ilmu Politik............................................................................ 1
1.2 Definisi Kebijakan Publik .................................................................. 5
1.3 Memahami Kebijakan Publik ............................................................ 10

BAB II PENDEKATAN KEBIJAKAN PUBLIK

(MARIANA ANE PRATIWI, HELANIE ASIE,
DISTA SETYANINGSIH) ....................................................... 24
2.1 Tingkat, Metode, dan Unit Analisis dalam Riset Ilmu Sosial ............ 24
2.2 Teori Deduktif .................................................................................... 24
2.3 Teori Induktif .................................................................................... 31
2.4 Kesimpulan ........................................................................................ 39

BAGIAN II INSTITUSI, PELAKUR, DAN INSTRUMEN ................ 43

BAB III PELAKU KEBIJAKAN DAN INSTITUSI ........................... 43
3.1 Pelaku dan Lembaga Yang Terintegrasi:
Kebijakan Universal dan Subsistem Kebijakan .................................. 44
3.2 Sistem Internasional ............................................................................ 45
3.3 Sistem Negara Dalam Negeri (Domestik) .......................................... 53
3.4 Kesimpulan ......................................................................................... 86

iii
BAB IV INSTRUMEN KEBIJAKAN ................................................... 87
4.1 Mengklasifikasi Instrumen Kebijakan ............................................... 88
4.2 Kesimpulan ....................................................................................... 128

BAGIAN III PROSES KEBIJAKAN PUBLIK ................................... 130

BAB V AGENDA-SETTING : POLICY DETERMINANTS,
POLICY IDEAS, AND POLICY WINDOWS ........................ 130
5.1 Model Awal Univariat Pengaturan Agenda ........................................ 130
5.2 Model Multivariat Pengaturan Agenda ............................................... 134
5.3 Pola Penetapan Agenda ....................................................................... 135
5.4 Kesimpulan ......................................................................................... 148

BAB VI FORMULASI KEBIJAKAN: KOMUNITAS

KEBIJAKAN DAN JARINGAN KEBIJAKAN ................... 150
6.1 Tipe Alternatif Kebijakan .................................................................. 154
6.2 Subsistem Kebijakan dan Perumusan Kebijakan .............................. 156
6.3 Struktur Subsistem dan Gaya Perumusan Kebijakan .......................... 169
6.4 Kesimpulan ........................................................................................ 171

BAB VII PENGAMBILAN KEPUTUSAN KEBIJAKAN PUBLIK:

DI LUAR RASIONALISME DAN
INKREMENTALISME .................................................. 174
7.1 Aktor Otoritatif Dan Non-Otoritatif Dalam Proses
Pengambilan Keputusan ..................................................................... 175
7.2 Jenis Pilihan: Negatif, Positif, Dan Non-Desus ................................. 178
7.3 Model Pengambilan Keputusan Kebijakan Publik ............................. 179
7.4 Mengklasifikasikan Gaya Pengambilan Keputusan ........................... 198
7.5 Kesimpulan ........................................................................................ 204

BAB VIII IMPLEMENTASI KEBIJAKAN DESAIN

iv
 KEBIJAKAN, DAN GAYA IMPLEMENTASI ................. 205
8.1 Aktor Dan Aktivitas Dalam Implementasi Kebijakan ....................... 205
8.2 Model Awal Implementasi Kebijakan Publik .................................... 206
8.3 Implementasi Sebagai Desain Kebijakan (Teori Pilihan
Instrumen Kebijakan) ......................................................................... 210
8.4 Kesimpulan ......................................................................................... 219

BAB IX EVALUASI KEBIJAKAN: ANALISIS KEBIJAKAN

DAN PEMBELAJARAN KEBIJAKAN
(ITA PUJIASTUTI, WINA AYU GISWANTI,
MUHAMMAD SAYUTI) ...................................................... 222
9.1 Menilai Keberhasilan atau Kegagalan Kebijakan .............................. 222
9.2 Aktor Dalam Proses Evaluasi Kebijakan ............................................ 223
9.3 Tipe-Tipe Evaluasi Kebijakan............................................................. 223
9.4 Hasil Evaluasi Kebijakan: Umpan Balik Kebijakan
Dan Penghentian Kebijakan ................................................................ 227
9.5 Terminasi Kebijakan ........................................................................... 227
9.6 Model Evaluasi Kebijakan - Model Evaluasi Kebijakan .................... 228

BAB X REZIM KEBIJAKAN DAN DINAMIKA KEBIJAKAN

(RAHMAD AJI MAULANA, KRISTIANA LINA DEWI,
ROSIANA PURWITA NUGRAHENI) ................................... 232
10.1 Pola Jangka Panjang Pembuatan Kebijakan .................................... 232
10.2 Dinamika Kebijakan: Stabilitas Kebijakan Dan Perubahan
Kebijakan .......................................................................................... 235
10.3 Kesimpulan ....................................................................................... 240

BAB XI KESIMPULAN MEMPELAJARI KEBIJAKAN PUBLIK

(RENDI FEBRIA PUTRA, HAYUNING
SANTA SISILIA) ..................................................................... 242

v
 DAFTAR GAMBAR

Gambar 1.1 Lima Tahap dari Siklus Kebijakan dan

Hubungannya untuk Menerapkan Pemecahan Masalah ...... 16
Gambar 2.1 Pendekatan Umum untuk Studi Fenomena Politik
dan Contoh Ilustrasi Teoritis ................................................ 25
Gambar 2.2 Penjelasan Umum Tentang Barang dan Jasa ........................ 30
Gambar 3.1 Institusi dan Aktor dalam Subsistem Kebijakan ................... 45
Gambar 4.1 Instrumen Kebijakan, dari Prinsip Yang Mengatur
Sumber Daya ......................................................................... 93
Gambar 5.1 Model Tipe Jendela Kebijakan .............................................. 144
Gambar 5.2 Model Agenda Setting Tipe Kebijakan ................................. 147
Gambar 6.1 Jenis opsi kebijakan berdasarkan level generalitas

dan komponen kebijakan yang terpengaruh ........................... 155

Gambar 6.2 Sebuah Model dari Efek Kehadiran atau Ketidakhadiran
Aktor Baru dan Gagasan Tentang Tipe Kebijakan
Yang Dipertimbangkan Sebagai Pilihan ............................... 156
Gambar 6.3 Taksonomi Komunitas Wacana ............................................ 166
Gambar 6.4 Taksonimi dari Jaringan Peminat .......................................... 168
Gambar 6.5 Dasar Kebijakan Sistem Subsistem ....................................... 171
Gambar 6.6 Model Gaya Perumusan Kebijakan ....................................... 172
Gambar 7.1 Model 4 Tipe Pengambilan Keputusan ................................. 198
Gambar 7.2 Model Spectrum Gaya Pengambilan Keputusan ................... 199
Gambar 7.3 Parameter Dasar Pengambilan Keputusan ............................ 201
Gambar 7.4 Improvisasi Dasar Gaya Pengambilan Keputusan ................ 204
Gambar 8.1 Spektrum Instrumen Kebijakan Substantif ........................... 212
Gambar 9.1 Konsep Eksogenus dan Endogenus dalam Pembelajaran
dan Evaluasi Kebijakan .......................................................... 231
Gambar 9.2 Dasar Gaya Evaluasi Kebijakan ............................................ 231

vi
 BAGIAN I

PENGENALAN

BAB I

ILMU KEBIJAKAN DAN SIKLUS KEBIJAKAN

1.1 Ambisi Ilmu Politik

Ilmu kebijakan merupakan disiplin ilmu yang relatif baru, muncul di

Amerika Utara dan Eropa pada era pasca Perang Dunia II ketika para mahasiswa
politik mencari pemahaman baru tentang hubungan antara pemerintah dan warga
negaranya. Sebelumnya, studi kehidupan politik cenderung berfokus pada
normatif atau dimensi moral pemerintah atau pada hal-hal minutia dari
pengoperasian lembaga-lembaga politik tertentu. Para cendekiawan yang peduli
dengan dimensi normatif atau moral pemerintah mempelajari teks-teks besar
filsafat politik, mencari wawasan tentang tujuan pemerintah dan kegiatan yang
harus dilakukan pemerintah jika warga negaranya ingin memperoleh kehidupan
yang baik. Penyelidikan ini menghasilkan diskusi tentang sifat masyarakat, peran
negara, dan hak dan tanggung jawab warga negara serta pemerintah. Akan tetapi,
kesenjangan antara teori politik preskriptif dan praktik politik negara-negara
modern yang muncul di antara Perang Dunia II dan Perang Dingin setelah itu
menyebabkan banyak orang mencari metode lain untuk mengkaji politik, yang
akan memadukan teori politik dan praktik melalui analisis empiris atas politik-
politik yang sudah ada.

Sebaliknya, para cendekiawan yang berminat pada institusi-institusi

pemerintah telah melakukan pengujian empiris secara detail terhadap undang-
undang, pengadilan, dan birokrasi yang umumnya mengabaikan aspek normative
dari institusi ini. Studi struktur formal lembaga politik ini unggul dalam
memperhatikan detail dan prosedur tetapi untuk sebagian besar tetap deskriptif,

1
 2

belum menghasilkan basis untuk mengevaluasi kekuatan, kelemahan, atau tujuan

strukturnya. Pada era dekolonisasi pasca perang, rekontruksi dari negara - negara
yang diporakporandakan perang, dan pendirian lembaga-lembaga baru
pemerintahan internasional, para mahasiswa politik mencari pendekatan yang
akan memadukan studi mereka dengan tuntutan keadilan, kesetaraan, dan
pemenuhan pembangunan sosial, ekonomi, dan politik (Mead, 1985).

Dalam konteks perubahan dan assesmen ulang ini, beberapa pendekatan

baru tentang studi fenomena politik muncul. Ada yang berfokus pada mikro
tingkat perilaku manusia dan psikologi warga negara, para pemilih, danpara
pemimpin; Hal-hal lain berkonsentrasi pada karakteristik masyarakat dan
kebudayaan nasional; Ada juga yang berfokus pada sifat sistem politik nasional
dan global. Sebagian besar pendekatan ini — pendekatan behaviousime
(perilaku), studi elit, studi budaya politik, dan sibernetika politik — telah muncul
dan hilang sewaktu para cendekiawan bereksperimen sebelum memahami
batasannya dan meninggalkannya untuk mencari sesuatu yang lebih baik (Cairns,
1974).

Bagaimanapun, masih terdapat satu pendekatan yang ada. Fokusnya

bukan pada struktur pemerintahan atau perilaku par pelaku politik, atau pada apa
yang harus dilakukan pemerintah, tetapi pada apa yang benar-benar dilakukan
pemerintah. Pendekatan ini berfokus pada kebijakan publik dan pembuatan
kebijakan publik, atau seperti yang menurut para pembuatnya, ilmu kebijakan.
Diprakarsai oleh Harold Lasswell dan orang-orang lain di Amerika Serikat dan
Inggris, ilmu kebijakan diharapkan menggantikan studi-studi politik tradisional,
mengintegrasikan teori politik dan praktik politik yang legal (Lasswell, 1951;
Torgerson, 1990).

Lasswell mengusulkan bahwa ilmu kebijakan memiliki tiga karakteristik

berbeda yang akan membedakannya dari pendekatan sebelumnya: pendekatan
tersebut akan menjadi multi-disiplin, pemecahan masalah, dan normatif secara
eksplisit. Dengan multi disiplin, Lasswell berpendapat bahwa ilmu kebijakan
harus memisahkan diri dari studi yang sempit pada institusi dan struktur politik
 3

dan mencakup pekerjaan dan temuan seperti sosiologi dan ekonomi, hukum dan
politik. Dengan memecahkan masalah, ia berasumsi bahawa ilmu politik yang
menempel erat pada kanon relevansi, mengarahkannya pada solusi masalah dunia
nyata dan tidak terlibat dalam perdebatan intelektual, yang misalnya, mencirikan
interpretasi teks politik klasik yang terkadang tidak jelas. Dengan normatif secara
eksplisit, Lasswell beranggapan bahwa ilmu kebijakan seharusnya tidak
dihubungkan dengan kedok 'objektivitas ilmiah', tetapi harus mengenali
kemungkinan dalam pemisahan tujuan dan sarana, atau nilai dan teknik, dalam
studi tentang tindakan pemerintah (Torgerson, 1983). Dia mengharapkan bahwa
analis kebijakan dapat mengatakan dengan jelas solusi mana yang lebih baik
daripada yang lain.

Orientasi umum terhadap kegiatan pemerintah yang dinyatakan oleh

Lasswell tetap dipakai dan membentuk pokok bahasan buku ini. Akan tetapi,
rentang waktu telah membuat beberapa perubahan dalam tiga komponen spesifik
dari orientasi kebijakan yang dia identifikasi (Garson, 1986; DeLeon, 1986, 1988;
Hansen, 1983). Pertama, meskipun penekanan pada kemampuan multidisiplin
tetap ada, sejumlah besar literatur sekarang berfokus pada kebijakan publik secara
umum. Ilmu kebijakan merupakan banyaknya 'disiplin' itu sendiri, dengan
seperangkat konsep dan konsentrasi yang unik serta kosakata dan terminology
(Fishman, 1991). Meskipun banyak dari konsep-konsep ini telah dipinjam dari
ilmu lain, mereka memiliki sedikit arti khusus ketika digunakan dalam konteks
mempelajari kebijakan publik. Selain itu, konsep multidisiplin telah berubah
dalam arti bahwa para pakar kebijakan kini menganggap bahwa mereka harus
meminjamnya dari disiplin lain dan harus ahli setidaknya dalam dua bidang:
konsep dan konsentrasi ilmu kebijakan, dan sejarah serta isu-isu yang ada di
substansi kebijakan, atau 'bidang kebijakan' yang sedang dilakukan (Anderson,
1979a).

Kedua, selama 40 tahun terakhir, konsentrasi secara eksklusif dari banyak

pembelajar kebijakan dengan pemecahan masalah yang konkret telah memudar.
Pada awalnya, diharapkan bahwa studi tentang pembuatan kebijakan publik dan
 4

hasilnya akan menghasilkan kesimpulan dan rekomendasi yang langsung berlaku

untuk masalah sosial yang ada. Meskipun patut dipuji, maxim ini berfokus pada
kompleksitas proses kebijakan itu sendiri, yang di dalamnya terdapat pemerintah
sering kali menolak nasihat untuk 'ahli' terhadap pokok - pokok yang mereka
hadapi (Wildavsky, 1979; Ascher, 1986). Dalam kebijakan publil di dunia nyata,
keunggulan teknis analisis sering diabaikan untuk kebutuhan politik.

Akhirnya, panggilan ilmu kebijakan untuk tetap normatif secara eksplisit

juga berubah dari waktu ke waktu, meskipun kurang lebih sama dari prinsip-
prinsip pendiri lainnya. Pada umumnya, para pakar kebijakan menolak untuk
meniadakan nilai-nilai dari analisis mereka dan bersikukuh untuk mengevaluasi
baik tujuan-tujuan maupun sarana kebijakan, juga proses pembuatan kebijakan itu
sendiri. Namun, keinginan para analis untuk menetapkan tujuan dan norma
spesifik menurun dengan meningkatnya realisasi ketidakpastian banyak masalah
publik. Oleh karena itu, banyak penyelidik kini mengevaluasi kebijakan dalam hal
mengukur efisiensi atau efektivitas, atau menggunakan catatan upaya kebijakan
untuk menetapkan apakah pemerintah pada praktiknya telah mengarahkan
kegiatan mereka terhadap pencapaian tujuan dari negaranya, baik dalam hal ini
tanpa mempertimbangkan keinginan atau rasionalitas dari tujuan itu sendiri
(Greenberg et al., 1977; DeLeon, 1994).

Ketika perubahan-perubahan ini terjadi, beberapa pengamat mulai

meremehkan gagasan 'ilmu pengetahuan' dan untuk menyeimbangkan promosinya
dengan harapan dan ekspektasi yang belum terwujud akan rekayasa sosial dan
perencanaan pemerintah (Tribe, 1972). Meskipun kadang-kadang dibenarkan oleh
klaim yang meningkat dari studi individu, kritik ini harus menjadi peringatan
terhadap perencanaan yang prematur atau tidak berdasar atau pandangan
konseptual yang berlebihan, daripada sebagai penolakan kebutuhan untuk
melakukan studi sistematis tindakan pemerintah. Sejauh ini, ilmu kebijakan telah
mengembangkan penelitian empiris dan teoritis untuk kegiatan sejumlah
pemerintah di seluruh dunia, upaya-upaya awal dan pernyataan Lasswell dan para
 5

pengikutnya tetap bernilai dan tetap menjadi pondasi dari studi kebijakan publik
dilakukan (Wagner et al., 1991).

1.2 Definisi Kebijakan Publik

Di antara banyak perdebatan mengenai definisi 'kebijakan publik ', ada yang
sangat rumit dan juga ada beberapa yang sederhana. Terlepas dari perbedaan
mereka, mereka semua setuju pada aspek-aspek kunci tertentu. Mereka setuju
bahwa kebijakan publik hasil dari keputusan yang dibuat oleh pemerintah dan
bahwa keputusan oleh pemerintah untuk mempertahankan status quo sama
banyaknya dengan keputusan untuk mengubahnya. Namun, dalam hal lain,
definisi ini sangat berbeda (Birkland, 2001: ch. 1). Tiga contoh dari definisi yang
umum digunakan sudah cukup untuk menyampaikan makna istilah yang rumit itu.

Dalam definisi yang mungkin paling dikenal, dan terpendek, Thomas Dye
menjelaskan, menggambarkan kebijakan publik sebagai apa pun yang dipilih
pemerintah untuk dilakukan atau tidak lakukan '(Dye, 1972: 2).

Pertama, Dye memerinci dengan jelas bahwa agen pembuatan kebijakan

publik adalah pemerintah. Ini berarti bahwa keputusan bisnis swasta, keputusan
oleh organisasi kemanusiaan, komunitas keminatan, kelompok sosial lainnya, atau
individu sendiri bukanlah kebijakan publik. Ketika kita berbicara tentang
kebijakan publik kita berbicara tentang tindakan pemerintah. Meskipun kegiatan
para pelaku non-pemerintah mungkin dan tentu saja mempengaruhi apa yang
pemerintah lakukan, dan sebaliknya, keputusan-keputusan dari kegiatan kelompok
semacam itu sendiri tidak membentuk kebijakan publik. Bagaimana profesi medis
menafsirkan penyebab kanker paru-paru dan solusi yang ia ajukan untuk
mengurangi kejadiannya dapat mempengaruhi apa yang akhirnya dilakukan
pemerintah terhadap problem itu. Akan tetapi, solusi yang diusulkan oleh profesi
tersebut bukanlah kebijakan publik itu sendiri; Hanya langkah-langkah bahwa
pemerintah benar-benar mengadopsi atau mendukung kebijakan tersebut.
 6

Kedua, Dye menyoroti fakta bahwa kebijakan publik melibatkan pilihan

mendasar di pihak pemerintah untuk melakukan sesuatu atau untuk tidak
melakukan apa-apa dan bahwa keputusan ini dibuat oleh individu yang
membentuk negara dan lembaga. Kebijakan publik, yang paling sederhana, adalah
pilihan yang dibuat oleh pemerintah untuk melakukan suatu tindakan. Konsep
yang sedikit lebih sulit adalah konsep 'negatif' atau 'non-keputusan': yaitu,
keputusan pemerintah untuk tidak melakukan apa pun, atau sekadar
mempertahankan status quo (Crenson, 1971; R.A.Smith, 1979). Akan tetapi, ini
pun hendaknya merupakan keputusan yang disengaja, seperti ketika suatu
pemerintah memutuskan untuk tidak menaikkan pajak, atau penurunan untuk
menyediakan dana tambahan bagi bidang seni, perawatan kesehatan, atau
kebijakan lainnya. Fakta ini seperti halnya kebebasan untuk melukis interior di
rumah kita, warna pilihan kita, misalnya, hal tersebut tidak berarti bahwa ini
adalah kebijakan publik, karena pemerintah tidak pernah memutuskan untuk
membatasi pilihan kita dalam hal ini.

Konseptualisasi kebijakan publik oleh William Jenkins sedikit lebih tepat

daripada yang ditawarkan oleh Dye tetapi mengilustrasikan banyak tema yang
sama, dia mendefinisikan kebijakan publik sebagai 'seperangkat keputusan yang
saling berkaitan yang diambil oleh seorang pelaku politik atau kelompok pelaku
mengenai pemilihan tujuan dan sarana untuk mencapainya dalam situasi yang
spesifik di mana keputusan-keputusan itu hendaknya, pada prinsipnya, berada
dalam kuasa dari para pelaku tersebut untuk mencapainya' (Jenkins, 1978).
Jenkins secara eksplisit melihat bahwa membuat kebijakan public merupakan
sebagai proses, tidak seperti Dye mendefinisikan itu sebagai pilihan, yang
menganggap keberadaan proses yang mendasarinya tetapi tidak menyatakan
begitu eksplisit. Jenkins juga secara terang-terangan mengakui bahwa kebijakan
publik biasanya adalah 'serangkaian keputusan yang saling berkaitan' Dengan kata
lain, pemerintah jarang menangani masalah dengan keputusan tunggal; Sebagian
besar kebijakan melibatkan serangkaian keputusan, beberapa diantaranya
mungkin tidak disengaja, tetapi kumulatif keputusan-keputusan ini merupakan
suatu kebijakan. Oleh karena itu, sebuah kebijakan kesehatan, misalnya, terdiri
 7

atas serangkaian keputusan yang berkaitan dengan pembangunan fasilitas

kesehatan, sertifikasi bagi para pegawai dan obat-obatan, dan pembiayaan untuk
persediaan perawatan kesehatan, merupakan hal-hal yang saling terkait. Sering
kali berbagai keputusan yang saling berkaitan dibuat oleh individu dan lembaga
yang berbeda dalam pemerintahan, seperti departemen kesehatan dan keuangan
atau kesejahteraan dan oleh berbagai divisi dan bagian di dalamnya. Seperti yang
Jenkins ungkapkan, untuk memahami kebjakan departemen kesehatan, kta perlu
mengacu pada pelaku pemerintah yang terlibat dalam keuangan dan administrasi
yang berhubungan dengan kegiatan-kegiatan kesehatan (Tuphy, 1999)

Jenkins juga mengembangkan pernyataan Dye dengan menunjukkan

bahwa masalah kapasitas pemerintah untuk melaksanakan keputusannya juga
merupakan pertimbangan signifikan yang mempengaruhi jenis keputusan yang
diperlukan. Definisinya menyatakan bahwa pembatasan tertentu pada pemerintah
membatasi pilihan yang tersedia di area kebijakan. Ini termasuk kendala internal
dan eksternal pada pemerintah saat membuat kebijakan publik, dan upaya untuk
memahaminya, memang sulit. Pilihan sebuah kebijakan oleh pemerintah mungkin
dibatasi, misalnya, oleh kurangnya sumber keuangan, pegawai, atau sumber
informasi, oleh kewajiban perjanjian internasional, atau oleh perlawanan domestik
terhadap pilihan-pilihan tertentu. Sebagai contoh, kita tidak akan memahami
kebijakan kesehatan di banyak negara tanpa menyadari oposisi yang sangat kuat
dan mementingkan diri bahwa profesi medis mampu melawan upaya pemerintah
manapun untuk mengurangi biaya perawatan kesehatan dengan mengurangi
pendapatan (Alford: 1972) Secara sederhana: memahami, tindakan pemerintahan
dalam negeri pada saat ini memang membutuhkan pemahaman yang detail tentang
batas-batas dan peluang yang disediakan oleh persetujuan, perjanjian, dan
kesepakatan internasional (Milner dan Keohane, 1996; Doern et al., 1996a)

Jenkins juga memperkenalkan gagasan tentang membuat kebijakan publik

sebagai perilaku berorientasi pada hukum pada pemerintah, sebuah gagasan yang
menyediakan standar untuk mengevaluasi kebijakan publik. Dalam definisinya,
kebijakan publik adalah keputusan yang diambil oleh pemerintah yang
 8

menentukan sebuah tujuan dan menetapkan sarana untuk mencapainya. Meskipun

hal ini tidak membuktikan apapun tentang sifat tujuan atau sarana yang terlibat,
hal itu menyediakan beberapa sarana untuk mengevaluasi kebijakan yang tidak
ada dari definisi Dye. Ini mencakup relevansi dari tujuan, konteks tujuan dan
sarana, dan tingkat keberhasilan atau kegagalan mencapai tujuan awal. Definisi
tingkat menengah ketiga diberikan oleh James Anderson, yang menggambarkan
suatu kebijakan sebagai 'tindakan yang bertujuan oleh seorang pelaku tau
sekelompok pelaku dalam menghadapi masalah atau masalah yang berhubungan
dengan' (Anderson, 1984: 3), dan sangat mirip dengan dua hal lainnya. Definisi
Anderson menambahkan satu elemen tambahan kepada mereka yang dicatat oleh
Dve dan Jenkins dengan menyoroti hubungan antara aksi pemerintah dan
persepsi, nyata atau sebaliknya, adanya masalah atau kepedulian yang
membutuhkan tindakan. Perspektif pemecahan masalah ini merupakan aspek
khususnya yang penting dari definisi pembuatan kebijakan publik, yang akan
dijelaskan lebih detail pada penjelasan di bawah ini.

Dalam keterbatasan mereka, setiap atau semua definisi ini menguraikan

secara umum apa itu kebijakan publik. Semua definisi mengilustrasikan bahwa
mempelajari kebijakan publik adalah perkara yang rumit dan sulit. Hal tersebut
tidak dapat dicapai hanya dengan menguji catatan resmi keputusan pemerintah
dalam bentuk hukum, tindakan, peraturan, dan pemberitahuan. Meskipun ini
merupakan sumber informasi yang penting, kebijakan publik meluas di luar
catatan mengenai pilihan-pilihan konkret untuk mencakup realism atas pilihan-
pilihan yang potensial, atau pilihan yang tidak dibuat, dan analisis atas pilihan-
pilihan yang terkait tentu saja melibatkan analisis terhadap susunan pelaku
pemerintahan dan masyarakat yang terlibat dalam proses pengambilan keputusan
dan kapasitas mereka dalam beberapa tindakan (Howlett, 1986). Catatan tentang
keputusan tersebut tidak mencerminkan kehendak tak terikat dari pembuat
keputusan pemerintah seperti catatan interaksi yang diberikan secra historis,
politis, dan sosial (Sharkansky, 1971).
 9

Menggambarkan kebijakan pemerintah relatif mudah. Teks dibandingkan

untuk mengetahui mengapa negara melakukan apa yang dilakukannya dan menilai
konsekuensi tindakannya. Terkadang, pemerintah mungkin memberitahukan
alasan saat membuat keputusan, dan hal itu mungkin memang benar. Akan tetapi,
pemerintah sering kali tidak memberikan alasan apapun dalam pembuatan
keputusan; Atau, tidak memberikan alasan yang sebenarnya. Dalam situasi seperti
itu, para analis harus menentukan mengapa suatu alternatif tertentu dipilih, dan
sering kali, mengapa beberapa pilihan lain yang tampaknya lebih menarik tidak
dipilih. Tugas-tugas pemahaman mengapa suatu kebijakan tidak dilaksanakan
seperti yang dimaksudkan dan mengevaluasi hasil dari suatu kebijakan tidak lebih
mudah. Dan, untuk menambah kompleksitas, bagaimana para analis menjelaskan
kebijakan publik dan aspek-aspek yang mereka tekankan bergantung pada
kerangka referensi mereka (Bobrow dan Dryzek, 1987; Radin, 2000; Lynn, 1999),
yang selanjutnya bergantung pada minat, ideologi, dan pengalamannya.
(Danziger, 1995; Yanow, 1992; Phillips, 1996).

Titik akhir ini memiliki implikasi signifikan untuk metodologi yang

digunakan dalam analisis kebijakan dan telah hadir untuk membagi analis ke
dalam dua kubu. Di satu sisi, ada yang percaya bahwa analisis objektif yang
masuk akal mungkin dilakukan dengan metodologi standar, 'positif', atau
metodologi ilmu sosial kuantitatif, yang, menurut definisi, berfokus pada kegiatan
pemerintah yang sebenarnya. Yang lain merangkul 'post-posisi' yang lebih
bernuansa dan halus atau teknik interpretatif yang lebih umum pada tingkat
kemanusiaan, yang digunakan untuk membantu membedakan dan mengkritik baik
konkret maupun sasaran, niat, dan tindakan pemerintah yang potensial
(Torgerson, 1996; Thompson, 2001) meskipun perbedaan-perbedaan ini tidak
boleh dilebih-lebihkan (Howlett dan Ramesh, 1998), hal ini membuktikan
orientasi terhadap kegiatan membuat kebijakan sebagai fenomena sosial yang
dapat mempengaruhi teknik analis dan hasilnya.
 10

1.3 Memahami Kebijakan Publik

Semua definisi yang dijabarkan di atas menyatakan bahwa kebijakan publik

adalah fenomena kompleks yang terdiri dari sejumlah keputusan yang dibuat oleh
sejumlah individu dan organisasi dalam pemerintahan. Keputusan-keputusan ini
sering kali dibentuk oleh kebijakan awal dan sering kali berkaitan erat dengan
keputusan-keputusan lain yang tampaknya tidak berhubungan. Dengan demikian,
mempelajari kebijakan publik menimbulkan kesulitan analitis bagi para analis
kebijakan, yang tidak mengherankan, telah mengembangkan sejumlah solusi.
Salah satu hal terpenting adalah untuk mengurangi tingkat kompleksitas analisis
dengan menekankan batas faktor-faktor kausal atau penjelas yang relevan, bahkan
ketika menegaskan kembali kebutuhan umum untuk pendekatan yang lebih
holistik yang mencakup seluruh variabel yang mungkin mempengaruhi keputusan
pemerintah.

Salah satu pendekatan umum adalah mengasosiasikan jenis kebijakan

atau 'hasil kebijakan' tertentu dengan sifat rezim politik yang didefinisikan secara
bebas sebagai organisasi sistem politik (Wolfe, 1989; Przeworski dan Limongi,
1997), sering kali ada pendapat bahwa kebijakan publik bervariasi sesuai dengan
sifat sistem politik dan hubungannya dengan masyarakat. Banyak upaya telah
dilakukan untuk menggolongkan dan membedakan antara jenis-jenis rezim
dengan harapan bahwa mengidentifikasi dengan benar rezim ini akan
menghasilkan wawasan penting pada sifat kebijakan yang cenderung diterima
oleh setiap golongan (Peters et al., 1977; Kastil, 1998; Kastil dan McKinlay.
1997). Namun, klasifikasi jenis rezim hanya dapat menjadi titik awal dalam
analisis kebijakan publik karena hanya memberi tahu kita sedikit tentang
bagaimana karakteristik rezim dalam menyatakan keputusan kebijakan. Ini hanya
memberi tahu kita di mana harus mencari pengaruh pada keputusan pemerintah
dan apa hubungan umum yang dapat kita harapkan untuk menemukan sementara
mempelajari kegiatan pemerintah. Cara lain yang diambil oleh banyak ahli teori
adalah mencari variabel penyebab dalam pembuatan kebijakan publik, atau yang
kadang-kadang disebut sebagai ‘faktor penentu kebijakan’ (Munns, 1975;
 11

Hancock, 1983) Namun literatur lain berfokus pada ‘konten kebijakan’.

Pendekatan ini sangat erat kaitannya dengan gagasan yang sifatnya suatu masalah
kebijakan dan solusinya.

Tradisi keempat berkonsentrasi pada evaluasi 'dampak kebijakan' atau

hasil. Karya tulis ini mencakup penilaian dampak langsung dan tidak langsung
dari kebijakan spesifik dan analisisnya yang cenderung mengabaikan faktor-faktor
kausal dan sifat dari alat yang digunakan pemerintah (Weimer dan Vining, 1992).
Analis sebaliknya menggunakan teknik inferensi statistik untuk menganalisis
hubungan antara program pemerintah tertentu dan berbagai langkah 'keberhasilan'
kebijakan, seperti indikator perubahan sosial dan kemajuan. Di kalangan ekonom,
studi tersebut telah meneliti berbagai macam topik dalam bidang-bidang yang
mudah diukur seperti pengelolaan keuangan dan industri, menyelidiki topik-topik
seperti hubungan antara pengeluaran pemerintah dan kegiatan investasi
perusahaan atau migrasi tenaga kerja. Pendekatan ini berfokus hampir secara
eksklusif pada keluaran kebijakan, namun, dan tidak banyak menceritakan tentang
proses kebijakan yang menuntun pada penciptaan hasil tersebut (Lynn, 1987).

Berbagai literaratur dan tradisi analitis ini telah ada, sebagian, sebagai
hasil dari berbagai komunitas analis yang bekerja pada kebijakan publik. Tentu
saja, pemerintah sendiri telah terlibat dalam penelitian kebijakan public baik
mereka sendiri (Meltsner, 1976;Rogers et al., 1981) dan negara-negara lainnya
(Rose, 1991). Namun, banyak literatur tentang kebijakan publik telah dihasilkan
oleh para analis yang bekerja untuk organisasi non-pemerintah. Beberapa analis
ini bekerja langsung untuk kelompok yang terkena dampak kebijakan publik,
seperti korporasi, gereja, serikat buruh, atau organisasi non-pemerintah lainnya.
Ada juga analis yang bekerja untuk organisasi yang kurang terkena dampak
langsung. Seperti lembaga-lembaga pengorganisasi swasta atau lembaga riset,
beberapa di antaranya dapat memiliki hubungan erat dengan lembaga pemerintah
dan kelompok tekanan. Akhirnya, beberapa analis bekerja secara independen,
banyak dari mereka di sistem universitas (Pal, 1992).
 12

Para analis yang bekerja dalam berbagai jenis organisasi ini cenderung
memiliki minat yang berbeda dalam mengejar analisis kebijakan (Dobuzinskis,
1996). Kebijakan cenderung memfokuskan penelitian mereka pada hasil
kebijakan. Mereka sering memiliki kepentingan langsung dalam menyetujui
kebijakan spesifik berdasarkan perkiraan atau dampak aktual mereka terhadap
organisasi klien mereka. Lembaga pengorganisasi swasta dan lembaga riset
biasanya lebih mandiri, meskipun ada yang mungkin terpengaruh oleh preferensi
organisasi pendanaan mereka. Meskipun demikian, mereka tetap tertarik pada sisi
isu kebijakan yang 'praktis' dan cenderung berkonsentrasi baik pada hasil
kebijakan atau pada instrumen dan teknik yang menghasilkan hasil tersebut. Di
sisi lain, para akademisi memiliki banyak kebebasan dan biasanya tidak memiliki
kepentingan pribadi langsung dalam hasil dari kebijakan khusus. Oleh karena itu
mereka dapat meneliti kebijakan publik jauh lebih abstrak daripada anggota dari
dua kelompok lainnya dan, dengan demikian, cenderung dekat dengan isu-isu
teoritis, konseptual, dan metodologis seputar pembuatan kebijakan publik. Studi
akademik cenderung melihat seluruh proses kebijakan dan mempertimbangkan
berbagai macam faktor, termasuk kebijakan rezim, determinan kebijakan,
instrumen kebijakan, dan konten kebijakan pada analisis mereka (Gordon et al.,
1977).

Perbedaan-perbedaan tingkat kenetralan dan kepentingan diri sendiri ini

telah berkembang menjadi perbedaan dalam literatur antara 'studi kebijakan' dan
'analisi kebijakan'(Brooks dan Gagnon, 1990). Istilah sebelumnya kadang-kadang
digunakan untuk mengacu pada studi kebijakan ‘dari’ dan yang terakhir untuk
belajar ‘untuk’ kebijakan. Studi kebijakan, yang dilakukan terutama oleh
akademisi, berhubungan dengan 'meta-policy' dan umumnya berhubungan dengan
pemahaman proses kebijakan publik secara keseluruhan dan meningkatkan teori
analisis pembuatan kebijakan dan metodologi. Sebagai perbandingan, analisis
kebijakan adalah istilah yang sering digunakan untuk mencirikan penelitian
terapan yang dilakukan oleh para pejabat pemerintah atau tangki-tangki pemikiran
dan biasanya diarahkan secara sistematis untuk merancang, menerapkan, dan
mengevaluasi kebijakan yang ada (Meltsner, 1976; Weimer dan Vining, 1999;
 13

Pal, 1997). Yang terdahulu cenderung untuk menjelaskan dibandingkan dengan

orientasi yang lebih preskriptif dari yang terakhir. Keduanya dapat dikontraskan
dengan kritik yang jauh lebih sistematis dan kritik pribadi, dan dengan dukungan
untuk tindakan pemerintah tertentu yang muncul dari organisasi dan individu yang
terkena dampak langsung. Meskipun keistimewaan ini patut diingat, itu juga
hendaknya tidak dilebih-lebihkan karena kita tidak dapat memahami apa yang
seharusnya dilakukan suatu pemerintah (atau tidak dilakukannya), sebagaimana
djelaskan oleh 'analisis literatur, kecuali kita tahu apa yang dapat atau tidak dapat
dilakukan, salah satu hal yang menjadi perhatian utama dari literature ‘studi
kebijakan’.

Meskipun dapat dipahami, adanya tradisi dan susunan yang sangat

terpisah dari penyelidikan terhadap kebijakan publik telah mengakibatkan
sejumlah studi dan terkadang kesimpulan yang bertentangan mengenai proses
pembuatan kebijakan publik. Fragmentasi ini telah membebani ilmu kebijakan
dengan kompleksitas yang jelas yang dapat membingungkan siapa pun yang
mendekati disiplin untuk pertama kalinya. Sebagai tanggapan, berbagai upaya
telah dibuat untuk menyederhanakan analisis dengan menciptakan model umum
atau 'kerangka analisis' yang berfungsi untuk mensintesis keanekaragaman itu
(Dunn, 1988)

Kerangka Kerja Siklus Kebijakan Analisis:

Penerapan Model Penyelesaian Masalah Dalam Proses Kebijakan

Salah satu sarana yang paling populer untuk menyederhanakan studi kebijakan
adalah menyederhanakan proses pembuatan kebijakan publik dengan
melemahkannya menjadi serangkaian tahapan diskrit dan sub-tahap. Rangkaian
tahapan yang dihasilkan disebut sebagai 'siklus kebijakan '. Penyederhanaan ini
berawal dalam karya-karya awal pada analisis kebijakan publik, tetapi telah
menerima perlakuan yang agak berbeda di tangan penulis yang berbeda. Deskripsi
yang berbeda dari siklus kebijakan dan logika umum yang model ini miliki akan
dijelaskan di bawah. Kemudian dalam bab ini, kami akan memperluas model
 14

sederhana dari siklus kebijakan publik untuk menyertakan berbagai faktor yang
mempengaruhi proses kebijakan secara keseluruhan,

Gagasan untuk menyederhanakan kompleksitas pembuatan kebijakan

publik dengan memecahkan proses pembuatan kebijakan menjadi sejumlah tahap
yang berbeda pertama kali diajukan dalam karya awal Harold Lasswell (1956).

Lasswell membagi proses kebijakan menjadi tujuh tahap, yang menurut

pandangannya, diuraikan tidak hanya bagaimana kebijakan publik sebenarnya
dibuat tetapi bagaimana seharusnya dibuat: (1) kecerdasan, (2) promosi, (3)
perencanaan, (4) permohonan, (5) penerapan, (6) pengurutan, (7) penilaian
(Lasswell,.1921). Proses kebijakan dimulai dengan pengumpulan informasi, yaitu
pengumpulan, pemrosesan, dan penyebaran informasi bagi mereka yang berperan
serta dalam proses pengambilan keputusan. Artikel itu kemudian beralih ke
promosi pilihan-pilihan tertentu oleh mereka yang terlibat dalam membuat
keputusan. Pada tahap ketiga pembuat keputusan sebenarnya menentukan
tindakan. Pada tahap keempat, tindakan yang ditetapkan, dikembangkan untuk
menghukum mereka yang gagal mematuhi ketentuan pra-pembuat keputusan.
Kebijakan itu kemudian diterapkan oleh pengadilan dan birokrasi dan berjalan
saja sampai itu dihentikan atau dibatalkan. Akhirnya, hasil dari kebijakan itu
dinilai atau dievaluasi terhadap tujuan dan tujuan para pembuat keputusan yang
semula.

Analisis awal proses pembuatan kebijakan ini berfokus pada pengambilan

keputusan dalam pemerintahan dan tidak banyak menyinggung pengaruh
eksternal atau lingkungan terhadap perilaku pemerintah. Diasumsikan bahwa
keputusan itu dibatasi hanya untuk sejumlah kecil partisipan yang menduduki
jabatan resmi dalam pemerintahan. Hambatan lain dari model awal ini adalah
logika internalnya, terutama berkenaan dengan menempatkan penilaian atau
evaluasi setelah terminasi, karena kebijakan secara logis akan dievaluasi. Namun
demikian, model ini sangat berpengaruh dalam pengembangan ilmu kebijakan.
Meskipun tidak sepenuhnya akurat, hal itu mengurangi kompleksitas dalam
 15

mempelajari kebijakan publik dengan memungkinkan setiap tahap untuk diisolai

dan diuji sebelum menempatkan seluruh gambar proses kembali bersama-sama.

Perumusan Lasswell menjadi dasar bagi banyak model lain (Lyden et al.,
1968; Simmons DKK., 1974). Ciri khasnya adalah versi yang lebih sederhana dari
siklus kebijakan yang dikembangkan oleh Gary Brewer (1974). Menurut Brewer,
proses kebijakan disusun tidak hanya enam tahap: (1) penemuan/inisiasi, (2)
estimasi, (3) pemilihan, (4) penerapan, (5) evaluasi, dan (6) penilaian. Dalam
pandangan Brewer ini, penemuan atau inisiasi merujuk pada tahap awal dalam
urutan ketika masalah akan mulai terasa. Tahap ini, katanya, akan dicirikan oleh
definisi yang keliru tentang masalah dan menyarankan solusi untuk itu. Tahap
kedua perhitungan-perhitungan berkenaan dengan risiko, biaya, dan manfaat yang
terkait dengan masing-masing dari berbagai solusi yang diajukan pada tahap awal.
Ini akan melibatkan evaluasi teknis dan pilihan normatif. Tujuan dari tahap ini
adalah mempersempit jangkauan pilihan yang masuk akal dengan
mengesampingkan yang tidak layak, dan entah bagaimana memperkirakann
pilihan. Tahap ketiga terdiri dari mengadopsi satu, atau tidak ada, atau beberapa
kombinasi dari solusi yang tersisa di akhir tahap estimasi. Tiga tahap sisanya
terdiri dari menerapkan pilihan yang dipilih, mengevaluasi hasil dari seluruh
professional dan mengakhiri kebijakan sesuai dengan kesimpulan yang didapat
dari evaluasinya.

Versi Brewer tentang proses kebijakan berkembang dari Lasswell. Hal ini
memperluas proses kebijakan di luar batas-bas pemerintahan. Salah satu caranya
adalah dengan menggunakan istilah-istilah untuk menjelaskan berbagai tahap
proses. Selain itu, memperkenalkan gagasan proses kebijakan sebagai siklus yang
berkelanjutan. Hal ini membuktikan bahwa sebagian besar kebijakan tidak
memiliki siklus kehidupan-bergerak dari lahir ke mati tetapi tampaknya ulangi,
dalam wajah yang sedikit berbeda, karena satu kebijakan berhasil lainnya dengan
sedikit modifikasi (Brewer dan DeLeon, 1983). Wawasan Brewer mengilhami
beberapa versi lain dari siklus kebijakan yang akan dikembangkan pada tahun
1970-an dan 1980-an, yang paling dikenal ditulis dalam buku-buku teks populer
 16

oleh Charles O. Jones (1984 dan James Anderson (1984). Masing-masing memuat
interpretasi yang sedikit berbeda terhadap nama, nomor, dan urutan tahapan dalam
siklus.

Jika sejumlah besar model kebijakan dan varian mereka harus dihindari,
adalah perlu untuk mengklarifikasi logika di balik model siklus. Dalam karya
Brewer, Jones, dan lain-lain prinsip operasi di balik gagasan siklus kebijakan
adalah logika solusi pemecahan masalah yang diterapkan, meskipun mereka
sendiri sering tidak secara eksplisit menyatakan logika ini. Tahap-tahap dalam
pemecahan masalah yang diterapkan dan tahap-tahap yang sesuai dalam proses
kebijakan digambarkan dalam gambar 1.1

Gambar 1,1 Lima Tahap dari Siklus Kebijakan dan Hubungannya untuk
Menerapkan Pemecahan Masalah

Penerapan Pemecahan Masalah

1. Pengenalan masalah

2. Proposal solusi

3. Pilihan solusinya

4. Menerapkan solusinya

5. Hasil pemantauan

Tahapan Dalam Siklus Kebijakan

1. Pengaturan agenda

2. Formulasi kebijakan

3. Keputusan

4. Implementasi kebijakan

5. Evaluasi kebijakan
 17

Dalam model ini, pengaturan lagenda mengacu pada proses yang

melaluinya masalah datang ke pemerintahan; Perumusan kebijakan merujuk pada
bagaimana pilihan kebijakan dirumuskan dalam pemerintahan; Pengambilan
keputusan adalah proses dimana pemerintah menerapkan suatu tindakan atau
tindakan non-aksi: implementasi kebijakan berkaitan dengan bagaimana
pemerintah menjalankan kebijakan; Dan evaluasi kebijakan merujuk pada proses
yang melaluinya hasil dari kebijakan dimonitor oleh para aktor negara dan sosial,
yang hasilnya mungkin mengkonfigurasi ulang masalah kebijakan dan soluton.

Kelebihan paling penting dari konsepsi model siklus kebijakan ini sebagai
alat analitis adalah untuk memfasilitasi pemahaman pembuatan kebijakan publik
dengan memecahkan kompleksitas proses menjadi apapun jumlah tahap dan sub-
tahap, masing-masing dapat diselidiki sendiri atau dalam hal hubungannya dengan
salah satu atau semua tahap lain dari siklus tersebut. Teori ini dibangun dengan
membiarkan hasil sejumlah studi kasus dan studi perbandingan dari tahap yang
berbeda untuk disintesis kedua, pendekatan dapat digunakan di semua tingkat
sosio-hukum atau tata ruang pembuatan kebijakan, dari pemerintah setempat
sampai mereka yang beroperasi dalam lingkup internasional (Fowler dan Siegel,
2002; Bogason, tahun 2000; Billings dan Hermann, 1998)/ selain itu, seperti
dibahas di atas, model ini memungkinkan pemeriksaan peran semua aktor dan
lembaga yang terlibat dalam pembuatan kebijakan, bukan hanya badan-badan
pemerintah yang secara resmi diberi tugas, seperti halnya terjemahan-terjemahan
sebelumnya.

Kekurang utama model ini adalah bahwa itu dapat disalahartikan sebagai
bentuk bahwa pembuat kebijakan tidak memecahkan masalah publik dengan cara
yang sangat sistematis dan lebih atau kurang linear, Jenkin , Smith dan Sabatier,
1993). Hal ini, jelas, tidak terjadi pada kenyataannya, karena identifikasi masalah
dan pengembangan dan implementasi solusi sering kali sangat sulit. Dengan kata
lain, para pengambil keputusan sering hanya bereaksi terhadap keadaan, dan
melakukannya dalam hal kepentingan mereka dan kecenderungan ideologis sesuai
yang ditetapkan sebelumnya (Stone, 1988: Tribe, 1972). Demikian pula,
 18

meskipun logika proses penyelesaian masalah secara sistematis bisa dipahami

secara abstrak, dalam praktiknya tahapannya sering kali dikompresi atau dilewati,
atau diikuti dengan urutan yang berbeda dengan yang disebutkan oleh sang model.
Siklus ini mungkin bukan satu putaran iteraktif, misalnya, melainkan serangkaian
yang lebih kecil di mana, untuk mengutip hanya satu kasus, hasil keputusan
implementasi di masa lalu mungkin memiliki dampak besar pada perumusan
kebijakan masa depan, terlepas dari spesifik proses pengaturan agenda dalam
kasus. Atau, seperti yang dikatakan beberapa analis, dirumuskan bahwa kadang-
kadang bisa mendahului pengaturan agenda sebagai 'solusi untuk masalah' yang
dapat diterapkan (Kingdon, 1984; Salamon dan Lund, 1989). Dan, dalam kasus-
kasus lain, sekali putaran tunggal dari siklus ini telah selesai, kegiatan dapat terus
terjadi pada setiap tahapan secara mandiri (Timmermans dan Bleiklie, 1999).
Singkatnya, sering kali tidak ada perkembangan linear dari pembuatan kebijakan
seperti yang tersirat oleh model.

Kedua, tidak jelas persis pada tingkat mana dan dengan unit apa. Analisis
model siklus kebijakan harus digunakan. Apakah model ini menyajikan gambaran
keseluruhan dari semua kegiatan pemerintah, dari legislatif sampai yudikatif?
Atau hanya berlaku untuk jenis keputusan tertentu yang diambil oleh jenis
organisasi tertentu? (Schlager, 1999) Ketiga, dan mungkin yang terpenting, model
itu sama sekali tidak memiliki gagasan penyebabnya. Ini tidak menawarkan
petunjuk tentang apa, atau siapa, menggerakkan kebijakan dari satu tahap ke tahap
lain, dan tampaknya. , asumsikan bahwa pengembangan kebijakan pasti harus
terus bergerak dari tahap ke tahap, daripada mogok atau berakhir pada titik
tertentu dalam siklus, tanpa menjelaskan mengapa hal ini harus terjadi (Sabatier,
1992).

Kelemahan dari kerangka kerja menegaskan kompleksitas dari proses

kebijakan serta perlunya mengembangkan perangkat intelektual yang lebih baik
untuk memfasilitasi pengertiannya. Senentara siklus lima tahap membantu analisis
dengan menjabarkan proses kebijakan. Sebuah model yang lebih baik diperlukan
yang menggambarkan secara lebih terperinci para pelaku dan institusi yang
 19

terlibat dalam proses kebijakan, membantu mengidentifikasi instrumen yang

tersedia bagi pembuat kebijakan, dan menunjukkan faktor-faktor yang mengarah
pada hasil kebijakan tertentu daripada yang lainnya (Mazmanian dan Sabatier,
1980). Pada umumnya, inilah yang diupayakan oleh pasal-pasal lainnya dari buku
ini.

Menuju Model Yang Lebih Baik dari Siklus Kebijakan

Selama lima dekade terakhir para cendikiawan dan analis yang bekerja terhadap
pengembangan ilmu kebijakan telah membahas serangkaian pertanyaan yang
saling terkait tentang proses kebijakan yang diajukan dalam sejumlah studi kasus,
studi paratif, dan kritik konseptual dan teoretis. Pada tingkat yang sangat umum,
para cendekiawan ini telah berurusan dengan berbagai isu konseptual dan
metodologis yang telah membantu mengklarifikasi beberapa kesulitan yang
disebutkan di atas sehubungan dengan kerangka kerja siklus kebijakan masa awal.
Meskipun studi ini telah dilakukan dari sejumlah sudut pandang teoritis dan telah
berorientasi pada resolusi pertanyaan-pertanyaan spesifik yang berkaitan dengan
sudut pandang tersebut, seperti yang akan dibahas dalam Bab 2, temuan mereka
telah sangat mirip dan terlepas dari asal-usul mereka yang berbeda, telah secara
kolektif mengidentifikasi fokus dan set variabel yang memainkan peran signifikan
dalam proses pembuatan kebijakan dan analisis mereka.

Secara metodologi, penelitian ini memiliki fokus yang sama pada proses
yang ada pada tingkat meso atau sektoral yang mencakup analisis sektor atau
bidang atau wilayah (Burstein, 1991; (Knoke dan Laumann, 1982). Artinya,
daripada mencoba untuk menjelaskan semua kebijakan pemerintah pada tingkat
teritorial atau negara, atau dalam 'sistem politik ', mereka telah berfokus pada
tingkat fungsional kegiatan negara. Sebagaimana dinyatakan oleh Benson (1982:
147-8)

Sektor kebijakan, seperti yang dipahami di sini, adalah sebuah arena di mana
kebijakan publik diputuskan dan dilaksanakan. Tempat-tempat seperti itu
secara konvensional dibatasi oleh nama-nama kebijakan yang meneguhkan
 20

pemeliharaan kesehatan, kesejahteraan, tenaga kerja, sumber daya alam, dan

sebagainya. Unit-unit ini pada umumnya digambarkan sebagai bagian dari stok
pengetahuan yang dipegang oleh para politisi, birokrat, pelobi, dan lain-lain …
Sektor kebijakan adalah sekelompok atau kompleks organisasi yang terhubung
satu sama lain oleh ketergantungan sumber daya dan dibedakan dari kelompok
atau kompleks lainnya dengan istirahat dalam struktur ketergantungan sumber
daya.

Sektor ini dapat dibagi lebih jauh ke dalam sub-sektor khusus, dan banyak studi
telah menunjukkan hubungan yang ada antara sektor dan sektor sebagai salah satu
yang penting untuk memahami proses erubahan kebijakan (Jordan et al., 1994;
Cavanagh et al., 1995; Rayner DKK., 2001; Hosseus dan Pal, 1997)

Lebih kuat lagi, studi ini telah menyoroti peran penting yang dimainkan
oleh berbagai jenis aktor kebijakan dalam mempengaruhi proses dan hasil
kebijakan. Kebijakan melibatkan banyak aktor, yang berinteraksi satu sama lain
dalam berbagai cara dalam mengejar kepentingan mereka. Hasil interaksi mereka
adalah tentang apa kebijakan publik. Tetapi para pelaku ini tidak sepenuhnya
independen dan menentukannya sendiri, karena mereka beroperasi dalam
serangkaian gagasan hubungan sosial dan kebijakan yang ada yang berfungsi
untuk membatasi perilaku mereka (Hall, 1997; Heclo, 1994).

Konteks lembaga-lembaga sosial, negara, dan internasional serta nilai-

nilai lembaga-lembaga ini mewujudkan kondisi bagaimana suatu masalah
didefinisikan, memfasilitasi pengadopsian solusi tertentu, dan melarang atau
menghambat pilihan solusi lainnya. Demikian pula, serangkaian gagasan dan
kepercayaan atau wacana yang mengelilingi sektor kebijakan juga berfungsi untuk
membatasi pelaku kebijakan. Sementara akan selalu ada konflik penafsiran
masalah, hampir setiap problen yang pada akhirnya menerima tindakan
pemerintah ditandai oleh tingkat perjanjian mengejutkan tentang gravitasinya dan
pada jumlah terbatas pilihan yang terbuka untuk menyelesaikannya. Akhirnya,
jangkauan instrumen yang tersedia bagi pembuat kebijakan juga membatasi
pilihan mereka. Masalah yang berbeda memungkinkan penggunaan instrumen
 21

yang berbeda tidak semua yang benar-benar dapat pengganti. Sampai kita
mengetahui jangkauan instrumen yang tersedia untuk setiap tugas, kita akan
mengalami kesulitan mengapa instrumen tertentu dipilih dalam penerapan
kebijakan tertentu.

Memahami kegiatan dan interaksi para aktor kebijakan adalah kunci dari.
Memahami proses kebijakan, syarat, dan konsep-konsep yang dikembangkan
dalam banyak kasus perilaku para pelaku yang memiliki gagasan bahwa pelaku
kebijakan dapat dikelompokkan bersama di unit-unit konseptual yang aktif di
tingkat sektoral dan subsektoral dalam pembentukan kebijakan, dengan sebutan
sub pemerintahan, koalisi advokasi, jaringan kebijakan dan komunitas kebijakan
di antara yang lain (Jordan, 1981; Schubert, 1992).

Selain itu, banyak penelitian juga telah mengidentifikasi pola jangka panjangp
yang juga mengidentifikasi struktur atau rezim di mana pelaku bekerja, sifat dari
gagasan yang mereka pegang, pelajaran yang mereka pelajari dari pengalaman
mereka sendiri dan orang lain, dan jenis instrumen yang mereka gunakan untuk
melaksanakan — kebijakan (Wilson, 2000; Smith, 2000; Eisner, 1994a).
Keberadaan dan panjangnya umur pola-pola ini menunjukkan bahwa meskipun
fluktuasi sering terjadi secara terperinci, sifat keseluruhan dari pengoperasian
siklus kebijakan di sektor-sektor tertentu cukup stabil, hanya jarang mengalami
perubahan substansial. Sebuah model yang lebih baik dari proses kebijakan, fokus
pada tingkat sektoral, harus berurusan dengan cara yang mana subsistem
kebijakan mempengaruhi pengoperasian siklus kebijakan. Dan model yang lebih
baik dari proses kebijakan harus memberikan beberapa penjelasan tentang
bagaimana dan mengapa kegiatan kebijakan ganda; Para pelaku yang tersusun
dalam sistem kebijakan cenderung mengarah ke 'ditandai' secara keseluruhan oleh
dinamika kebijakan (Gersick, 1991; Gould dan Eldredge, 1977; Gould, 2002

Seperti yang akan ditunjukkan di atas, sebuah model yang lebih baik dari
proses pembuatan kebijakan dapat dibangun di atas dasar yang disediakan oleh
kerangka kerja siklus kebijakan lama. Model baru mempertahankan elemen dasar
kerangka ini untuk menyederhanakan materi pokok dan untuk struktur analisis.
 22

Tetapi berfokus pada tingkat sektoral untuk menangkap kompleksitas perilaku

pelaku dan dinamika pembuatan kebijakan yang hilang oleh kerangka kerja yang
lebih tua (Hendrick dan nachmi, 1992). Seperti yang akan ditunjukkan oleh bab-
bab berikutnya dalam proses kebijakan publik, masing-masing dari lima tahap
dalam proses kebijakan publik dapat dianalisis dengan menjawab serangkaian
pertanyaan tentang pelaku, institusi, instrumen, dan gagasan yang berbeda-beda
sesuai garis-garis yang diuraikan di atas (DeLeon, 1994, 1999b; Dudley;2000).
Dengan cara ini, model yang lebih baik dari proses kebijakan dapat muncul
dimana analisis dari setiap tahap akan berisi bukan hanya deskripsi dari aktivitas
yang terjadi pada setiap titik dalam proses, tetapi juga garis besar set variabel
yang mempengaruhi aktivitas pada tahap itu dan hipotesis tentang hubungan yang
ada antara setiap variabel dan sifat perilaku pelaku (Skok, 1995).

Dengan menguji setiap tahap siklus kebijakan dengan hati-hati dan

menguraikan variabel-variabel yang mempengaruhinya, kita dapat menjelaskan
taksonomi gaya kebijakan yang khas dengan relevansi pada beberapa bidang
aktivitas pemerintah (Richardson, 1982; Vogel, 1986). Analisis seperti ini
berkontribusi pada pengembangan ilmu kebijakan tidak hanya dengan
menyediakan gambaran yang lebih baik tentang kegiatan pada setiap tahap proses,
tetapi juga dengan menawarkan pemahaman yang lebih baik tentang mengapa,
dalam istilah Dye, pemerintah memilih untuk melakukan apa yang mereka
lakukan atau tidak (Feick, 1992). Oleh karena itu, tujuan buku ini adalah untuk
mengembangkan elemen dari kerangka kerja analitis yang akan membantu para
siswa mempelajari kebijakan publik. Usaha untuk mencapai tujuan ini terlebih
dahulu dengan menguji pendekatan luas untuk masalah subjek dan dengan
menyediakan inventaris pelaku kebijakan yang relevan, institusi, dan instrumen
yang terlibat dalam pembuatan kebijakan publik. Hal ini kemudian menguraikan
proses kebijakan ke dalam lima sub-proses atau sub tahap yang ditetapkan di atas
dan menjawab jenis pertanyaan yang diajukan di atas mengenai sifat variabel yang
mempengaruhi setiap tahap. Hal ini diakhiri dengan sebuah ulasan umum tentang
sifat perubahan kebijakan dan stabilitas.
 23

Buku ini menarik banyak untaian dalam literatur dan memungkinkan

siswa untuk mencakup beragam materi, sementara mempertahankan koherensi
dalam analisis melalui penggunaan kerangka kerja siklus kebijakan. Hal ini tidak
dimaksudkan untuk mendahului siswa pada kesimpulan tertentu mengenai
manfaat dan kerugian atas opsi kebijakan tertentu atau hasil dalam sektor-sektor
tertentu, tetapi untuk membantu mengidentifikasi variabel kunci yang umumnya
mempengaruhi setiap tahap pembuatan kebijakan publik.
 BAB II

PENDEKATAN KEBIJAKAN PUBLIK

Seperti yang Peter DeLeon nyatakan, studi kebijakan memiliki sejarah

panjang dan masa lalu yang singkat. Yaitu, tindakan pemerintah yang telah
menjadi fokus berbagai kritik selama berabad-abad, tetapi analisis sistematis
mereka sebagai ilmu kebijakan hanya berlangsung beberapa dekade (DeLeon,
1994; Peters, 1999). Salah satu kesulitan yang dihadapi dalam mempelajari
kebijakan publik yaitu pembuatan rerata dari berbagai macam pendekatan, yang
berasal dari berbagai pemikiran akademis, yang telah diajukan untuk membahas
permasalahan ini (Sabatier, 1999b; Schlager, 1999).

2.1 Tingkat, Metode, dan Unit Analisis dalam Riset Ilmu Sosial
Sebelumnya, kita harus memperhatikan terlebih dahulu bahwa teori-teori
dalam ilmu sosial masuk ke dalam berbagai jenis atau aturan, bergantung pada
jenis dan jangkauan fenomena sosial yang mereka coba jelaskan dan metode dasar
yang mereka gunakan untuk memperoleh wawasan dan hipotesisnya. Artinya,
teori-teori ilmiah sosial berbeda menurut tingkat analisis mereka, metode analisis,
dan unit analisis (lihat Almond dan Genco. 1977).
Teori-teori yang diuji di bawah ini berbeda menurut apakah mereka
mengembangkan wawasan mereka tentang pembuatan kebijakan secara deduktif
atau induktif dan apakah mereka memfokuskan perhatian mereka pada kegiatan
individu, kelompok-kelompok, atau lembaga-lembaga dalam proses kebijakan
(Oliver, 1993).

2.2 Teori Deduktif

Merupakan teori yang berupaya menerapkan pepatah universal untuk
mempelajari fenomena politik, teori-teori dibangun dari atas ke bawah. Ada
banyak penganut pendekatan deduktif untuk teori ilmu sosial dan banyak versi
dari aplikasi untuk fenomena sosial tertentu. Sehubungan dengan memahami

24
 25

pembuatan kebijakan publik, tiga sub-tipe umum pendekatan ini dapat dipahami,
bergantung pada unit analisis: teori pilihan rasional, analisis kelas, atau neo-
institusionalisme yang berpusat pada pelaku ekonomi.

Gambar 2.1 Pendekatan Umum untuk Studi Fenomena Politik dan Contoh
Ilustrasi Teoritis
Metode Konstruksi Teori
Deduktif Induktif
Individu Teori Pilihan Rasional Individualisme Sosiologis
(Pilihan Publik) (Ekonomi Kesejahteraan)
Unit Analisis

Kolekif Analisis Kelas Teori Kelompok

(Marxisme) (Pluralisme/Korporatisme)
Struktur Institusionalisme Pelaku Utama Sosio-Historis
(Analisis Biaya Transaksi) Neo-Institusionisme
(Statisme)

Teori Pilihan Rasional: Pilihan Publik

Teori pilihan rasional telah menerima banyak perhatian dalam beberapa
tahun terakhir. Salah satu variasi pendekatan ini sering disebut sebagai teori
pilihan umum, setelah institut untuk penelitian pilihan umum di Politeknik
Virginia (sekarang Universitas George Mason) tempat banyak pakar yang
mengembangkan pendekatan itu bekerja (Dryzek, 1992; Monroe, 1991).
Merupakan serangkaian proposisi kompleks yang digunakan untuk menjelaskan
berbagai aspek politik dan pembuatan kebijakan publik. Teori pilihan rasional
umumnya menerapkan prinsip-prinsip ekonomi neo-klasik untuk perilaku politik.
Asumsi utamanya adalah bahwa para aktor politik, seperti yang ekonomi
bertindak ‘secara rasional’ , yaitu dengan cara menghitung, untuk memaksimalkan
‘utilitas’ atau ‘kepuasan’ mereka.
Asumsi sederhana tentang perilaku dasar manusia membawa teori pilihan
publik pada serangkaian proposisi kompleks yang digunakan untuk menjelaskan
 26

berbagai aspek politik dan pembuatan kebijakan publik. Pendekatan ini telah
diterapkan, misalnya, untuk penelitian perilaku pemilih (Downs, 1957), hubungan
antara sistem politik dan ekonomi (Becker, 1958), sifat perilaku pengambilan
keputusan individu dan kolektif (Coase, 1960), dan struktur dan institusi
pemerintahan, termasuk birokrasi (Downs, 1967), legislator (Niskanen, 1971),
partai-partai politik (Riker, 1962), dan konstitusi (Buchanan, 1975).
Kepentingan pribadi birokrat membuat mereka memaksimalkan anggaran
karena anggaran yang lebih besar merupakan sumber kekuasaan, gengsi, fasilitas,
dan gaji yang lebih tinggi. Sebagian besar dari mereka berhasil dalam
mewujudkan keinginan mereka karena sebagai pengendali monopoli barang dan
jasa yang tidak terjangkau, mereka tidak menghadapi kompetisi dan karena warga
negara dan pejabat yang terpilih kekurangan keahlian untuk memantau aktivitas
mereka. Peter Self (1985: 51) dengan ringkas menyimpulkan teori ini sebagai
berikut:
Dengan mengacu pada pendekatan ini, para pemilih dapat disamakan dengan
konsumen; tekanan kelompok yang pasti dapat dilihat sebagai asosiasi
konsumen politik atau kadang-kadang sebagai koperasi; partai politik menjadi
pengusaha yang menawarkan jasa dan pajak yang bersaing sebagai pengganti
suara; propaganda politik disamakan dengan iklan komersial; dan lembaga
pemerintah adalah perusahaan-perusahaan publik yang bergantung pada
penerimaan atau pemberian dukungan politik yang memadai untuk menutupi
biayanya.

Kesederhanaan dan keunggulan yang logis dari teori ini, serta presentasi
matematis yang mengesankan yang menyertai penelitian dalam kerangka ini,
menutupi banyak lubangnya (Jones, 2001; Green dan Shapiro,1994). Adapun
kelemahanya : Pertama, teori ini didasarkan pada penyederhanaan psikologi dan
perilaku manusia yang tidak sesuai dengan tealitas. Banyak kegiatan politik,
contohnya, dilakukan untuk alasan simbolis atau ritual; memperlakukan mereka
sebagai perilaku yang berorientasi pada tujuan untuk memaksimalkan utilitas
adalah dengan meremehkan kompleksitas politik yang mengelilingi kebijakan
 27

publik (Zey, 1992). Kedua, karena ini penyederhanaan yang lebih, teori ini
memiliki kapasitas prediksi yang buruk. Tidak ada bukti empiris, misalnya, untuk
prediksi bahwa fungsi pemerintah akan tumbuh tanpa dapat dihindari karena
dinamika kompetitif sistem demokratis representasi. Terdapat kesenjangan antara
model deduktif dan realitas empiris diantaranya :
1. modifikasi dalam unit analisis dasar sangat diperlukan, karena ditetapkan
secara institusional.
2. lembaga mengabaikan dampak faktor-faktor kelembagaan dalam mem
bentuk preferensi pelaku, terlepas dari pretensi terhadap desain
kelembagaan (Ostrom, 1986a, 1986b).

Realisasi oleh banyak mantan pengikut pilihan public dari efek struktur
kelembagaan pada pilihan individu telah menggerakkan banyak teori pilihan
rasional, termasuk banyak yang sebelumnya telah mendukung varian seperti teori
permainan (harsturan, 1977; Scharpf, 1990; Elster, 1986).

Analisis Kelas: Teori Sosial Marxis

Teori kelas pada dasarnya adalah teori kelompok. Yaitu, teori-teori kelas
menganggap keanggotaan kelompok berdasarkan karakteristik-karakteristik
tertentu yang dapat diamati dari individu-individu, apakah individu yang terlibat
melihat diri mereka sendiri dalam istilah-istilah tersebut, dan mereka
mengharapkan perilaku yang memaksimalkan minat kelompok mengalir dari
orientasi yang dikaitkan ini.
Menurut Stanislaw Ossowski, kelas merujuk pada kelompok berbeda
dalam berbagai cara dalam kategori yang lebih inklusif, seperti kategori kelompok
sosial dengan kepentingan ekonomi yang sama, atau kategori kelompok yang
anggota-anggotanya memiliki kondisi ekonomi yang identik dalam segi tertentu.
Teori kelas marxis menafsirkan kebijakan publik di masyarakat kapitalis
sebagai pencerminan kepentingan kelas kapitalis. Para kapitalis, yang
mendominasi yaitu, ekonomis memberi mereka kendali atas negara dan apa yang
dilakukannya. Bahkan, menurut Marx, negara hanya sebuah instrumen di tangan
 28

kapitalis, yang menggunakannya untuk tujuan mempertahankan sistem kapitalis

dan meningkatkan laba/keuntungan (nilai surplus) tentu saja dengan
memperbanyak tenaga kerja.
Mengingat sifatnya deduktif, analisis kebijakan publik dari seorang
marxis. Perspektif biasanya mengambil bentuk yang menunjukkan bagaimana
sebuah kebijakan tertentu melayani kepentingan modal, yang diasumsikan sebagai
bukti bahwa yang terakhir menggunakan negara untuk melanjutkan keinginannya.
Rangkaian asumsi umum tentang pemerintahan ini sering disebut sebagai teori
instrumental dari negara.
Kedua, seperti halnya dengan teori pilihan umum, menurut pandangan
tradisional marxis cara produksi merupakan struktur dasar yang membentuk
negara, hukum, dan ideologi. Namun, seperti yang telah kita lihat, konseptualisasi
ini bermasalah karena negara telah memainkan peran penting dalam mengatur
ekonomi dan membentuk mode produksi (Cox,1987).
Permasalahan pada teori ini (marxis) : 1. kebijakan melayani kepentingan
modal, para kapitalis mengeluarkan instruksi yang telah dilaksanakan dengan setia
oleh para pejabat negara. 2. pendekatan ini tidak dapat menjelaskan kebijakan
yang diterapkan atas oposisi kapitalis.
Kelebihan teori ini : 1. memungkinkan negara mendapatkan suatu tingkat
otonomi dari modal. 2. memungkinkan negara menerapkan langkah-langkah yang
menguntungkan bagi golongan yang lebih rendah.
Kebangkitan kesejahteraan negara dijelaskan bukan sebagai tanggapan
langsung terhadap kebutuhan modal, melainkan sebagai hasil dari tekanan politik
yang diberikan oleh golongan pekerja untuk negara (Esping-Andersen, 1981,
1985; Esping-Andersen dan Korpi, 1984).

Pelaku Utama Institusionalisme: Analisis Transaksi Biaya

Pendekatan deduktif ketiga mengakui secara eksplisit tentang batasan dari
teori individu dan berbasis kelas untuk menjelaskan perilaku sosial dan aktivitas
seperti kebijakan publik. Pendekatan ini menekankan otonomi lembaga politik
dari masyarakat melalui penilaian perilaku manusia dengan mempertimbangkan
 29

fakta-fakta yang mempengaruhi perilaku politik. Asumsi ini memfokuskan

pendekatan terhadap efek struktur pada pelaku sosial : James March dan Johan
Olsen (1984: 738). Seperti mitra induktif, statisme, yang menyediakan lebih
banyak informasi di bawah (Peters, 1999 Hall and Taylor, 1996; Kato, 1996)
Ada banyak variasi dari pendekatan ini, seperti yang berjudul “Organisasi
Ekonomi Baru” (Moe, 1984; Yarbrough dan Yarbrough, 1990; Williamson, 1996)
atau “Analisis Institusi dan Pengembangan” (Kiser and Ostrom, 1982; Ostrom et
al., 1993). Bagaimanapun, semua menggunakan bentuk dari apa yang telah
diistilahkan oleh Fritz Scharpf untuk memahami proses sosial, termasuk yang
berorientasi politik dan kebijakan (Scharpf, 1997).
Didefinisikan untuk tidak hanya memasukkan organisasi formal seperti
hierarki birokrasi dan jaringan pertukaran seperti pasar tetapi juga kode dan aturan
hukum dan budaya yang mempengaruhi perhitungan oleh individu dan kelompok
dari strategi dan jalur kerja mereka yang optimal (Ostrom, 1999).
Asumsi-asumsi ini memfokuskan pendekatan ini pada efek struktur pada
pelaku sosial dan sebagaimana dikatakan James March dan Johan Olsen (1984:
738) :
Mereka mengurangi ketergantungan politas pada masyarakat demi
ketergantungan antar lembaga sosial dan politik yang relatif otonom; Hal itu
menegaskan keunggulan sederhana dari proses mikro dan historis yang efisien
yang mendukung proses yang relatif rumit dan tidak efisien secara historis;
Kata-kata itu mendeskripsikan metafora pilihan dan alokasi hasil yang
mendukung logika tindakan dan tindakan sentralitas makna dan tindakan
simbolis lainnya.
Adapun kelebihan dari pendekatan ini dapat mengurangi ketergantungan
politas pada masyarakat demi ketergantungan antar lembaga sosial dan politik
yang relatif otonom. Salah satu jenis pendekatan umum adalah analisis biaya
transaksi (North, 1990; Williamson, 1985). Analisis dalam pendekatan ini
berhubungan dengan transaksi di antara individu yang berada dalam batas-
batas aturan kelembagaan (Coase,1937).
 30

Kriteria dari eksklusivitas dan kelelahan ini menghasilkan empat jenis

barang dan jasa yang terdaftar dalam gambar 2.2.

Gambar 2.2 Penjelasan Umum Tentang Barang Dan Jasa

Keluasan
Eksklusivitas

Tinggi Rendah
Tinggi Barang Pribadi Barang Pajak
Rendah Barang Umum Barang Publik

Sumber: diadaptasi dari E.S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services;
Toward Improved Performance (Boulder, Colo: Westview Press, 1977).

Dalam pandangan ini, barang-barang pribadi yang murni merupakan

sebagian besar barang dan jasa yang diproduksi dalam masyarakat. Ini adalah
barang atau jasa, seperti makanan, yang dapat dibagi untuk dijual dan tidak lagi
tersedia bagi orang lain setelah konsumsi mereka oleh konsumen. Ekstrem lainnya
adalah barang atau jasa publik murni, seperti pencahayaan jalan, yang tidak dapat
dibagikan dan dapat dikonsumsi tanpa mengurangi jumlah barang yang tersedia.
Antara keduanya adalah barang pabean dan barang umum. Yang pertama
mencakup barang-barang umum seperti jembatan atau jalan raya, yang tidak
berkurang jumlahnya setelah digunakan tetapi untuk penggunaan yang mungkin
dikenakan biaya
Dari sudut pandang ini, biaya pembangunan dan pemeliharaan jalan serta
jembatan hendaknya tidak dikenakan biaya kepada semua pembayar pajak dan
kemudian digratiskan untuk mereka yang menggunakan fasilitas, yang mendorong
kedua untuk memperlakukannya sebagai barang publik; Sebaliknya, mereka yang
menggunakan fasilitas harus membayar biaya. Dalam hal barang-barang dari
barang umum, pemerintah harus membentuk rezim properti melalui perizinan
untuk mencegah kehilangan mereka (Savas, 1977, 1987).
Dalam perspektif biaya transaksi, dua jenis organisasi sosial yang
dianggap paling efektif dalam meminimalkan biaya transaksi adalah pasar dan
 31

birokrasi. Dalam bentuk pasar, biaya untuk mengatasi informasi dan kebutuhan
lainnya sedangkan dalam bentuk birokrasi biaya ini diinternalisasi.
Kelemahan : 1. mengakibatkan melemahnya orientasi yang dinyatakan
secara murni deduktif. 2. ketidakmampuannya untuk memberikan penjelasan yang
masuk akal tentang asal mula lembaga-lembaga, atau perubahannya, tanpa
menggunakan fungsionalisme. Pendekatan ini berpendapat bahwa pilihan individu
dan kolektif dibentuk oleh institusi, tidak jelas bagaimana lembaga atau aturan
sendiri diciptakan, dan bagaimana mereka akan berubah (Cammack, 1992; Maret
et al., 2000; Peters, 1999; Gorges, 2001).

2.3 Teori Induktif

Tidak seperti teori deduktif yang mencoba menerapkan prinsip universal

pada studi fenomena politik, teori induktif dibangun bukan dari “top down” tetapi
dari “bottom up”. Mereka bergantung pada akumulasi studi empiris dari beberapa
fenomena untuk data mentah, dimana para ahli teori mencoba untuk mengekstrak
proposisi yang dapat digeneralisasikan. Pada dasarnya, teori-teori ini kurang
elegan dan pelit daripada teori deduktif, tidak memiliki seperangkat terintegrasi
penuh atau terpadu teoritis proposisi yang dapat diterapkan pada kasus apa pun di
bawah pertimbangan, karena menurut definisi, mereka selalu dalam
konstruksi. Adapun kelemahan dari teori induktif adalah tidak memiliki
serangkaian teori yang terintegrasi atau terpadu yang dapat diterapkan untuk kasus
yang sedang dipertimbangkan, karena selalu dalam konstruksi.
Seperti teori deduktif, ada beberapa sub-jenis teori sosial induktif yang
juga dapat dibedakan menurut fokusnya, apakah berfokus pada individu,
kelompok, atau struktur dalam menjelaskan dunia politik dan pembuatan
kebijakan publik.

Sosiologis Individualisme: Kesejahteraan Ekonomi

Banyak teori-teori sosial induktif juga didasarkan pada individu tetapi

biasanya tidak berisi aksioma psikologis yang menyederhanakan karakteristik
 32

individu dari deduktif, seperti teori pilihan publik (Gerth dan Mills, 1958).
Ekonomi kesejahteraan adalah salah satu teori tersebut, dan mungkin merupakan
pendekatan yang paling banyak digunakan untuk mempelajari kebijakan publik.
Banyak dari analisis kebijakan dalam literatur seringkali hanya diterapkan pada
ekonomi kesejahteraan meskipun hal ini jarang dinyatakan secara eksplisit
(Weimer dan Vining, 1999).

Pendekatan Ini didasarkan pada gagasan bahwa individu, melalui

mekanisme pasar, harus diharapkan untuk membuat keputusan yang paling sosial.
Tidak seperti deduktif, ekonom kesejahteraan mengakui bahwa pasar tidak selalu
dapat mendistribusikan sumber daya secara efisien. Kasus seperti itu disebut
sebagai kegagalan pasar, ekonom kesejahteraan berpendapat bahwa institusi
politik dapat bertindak untuk melengkapi atau menggantikan pasar.

Prinsip ekonomi kesejahteraan pertama kali dikerjakan oleh ekonom Inggris

Alferd Pigou (1932) selama Perang Dunia I. Ia mengidentifikasi contoh kegagalan
pasar yang terkait dengan kecenderungan beberapa Industri untuk menghasilkan
monopoli dan ketidakmampuan konsumen dan Investor untuk menerima
informasi yang diperlukan dalam pengambilan keputusan.

Analis lainnya berpendapat adanya lebih banyak lagi kegagalan pasar

(Bator, 1958; Zerbe dan McCurdy, 1999), diantaranya :

 Monopoli alami, mengacu pada situasi di industri tertentu dengan

persyaratan modal besar dan skala hasil yang tidak proporsional yang
cenderung mempromosikan perusahaan yang sehat di atas para
pesaingnya.
 Informasi yang tidak sempurna, terjadi ketika konsumen dan investor
kekurangan informasi yang memadai untuk membuat keputusan yang
rasional. Pada akhirnya, keputusan juga dapat diambil oleh orang yang
tidak melayani masyarakat secara keseluruhan.
 33

 Di hadapan externalitas, pasar dianggap gagal. Ini melibatkan situasi di

mana biaya produksi tidak ditanggung oleh produsen (diinternalisasi)
tetapi diteruskan ke orang lain di luar proses produksi.
 Tragedi Milik Bersama, adalah kegagalan pasar yang terjadi ketika sumber
daya milik bersama, seperti perikanan, padang rumput, hutan, atau kolam
minyak, dieksploitasi tanpa peraturan yang diperlukan untuk memelihara
sumber daya.
 Persaingan yang merusak, adalah kegagalan pasar yang kontroversial yang
diakibatkan oleh persaingan yang agresif antar perusahaan menyebabkan
efek samping negatif pada pekerja dan masyarakat (Utton, 1986).

Dengan demikian, pendidikan, penelitian dan pengembangan industri, seni

dan budaya, serta perdamaian dan stabilitas sosial dianggap oleh banyak orang
sebagai contoh kegiatan dengan “eksternalitas positif” yang tidak disuplai pasar
secara memadai meskipun ada kebutuhan sosial, yang menunjukkan adanya
kegagalan pasar.

Mereka mengandaikan bahwa dalam beberapa kasus tertentu negara tidak

dapat memperbaiki pasar (Le Grand dan Pendekatan untuk Kebijakan Publik 3S
Robinson, 1984; Mayntz, 1993a; Bozeman, 2002). Ada tiga contoh kegagalan
pemerintah :

 Pemindahan organisasi, adalah situasi di mana badan administratif yang

bertugas memproduksi barang atau jasa tertentu menggantikan tujuan
publik dengan tujuan pribadi atau organisasinya.
 Meningkatnya biaya, dianggap sebagai perbedaan antara pendapatan dan
biaya pemerintah. Pemerintah menerima pendapatan pajak dari sumber
umum tetapi memiliki biaya program khusus.
 Eksternalitas yang diturunkan. Tindakan pemerintah tertentu, seperti
penyediaan perawatan kesehatan, memiliki dampak luas pada masyarakat
dan ekonomi dan dapat memiliki efek tidak termasuk barang dan jasa yang
diproduksi pasar yang layak, yang secara negatif mempengaruhi tingkat
 34

kesejahteraan sosial secara keseluruhan (Wolf, 1979; Le Grand, 1991;

Weimer dan Vining, 1999: 194).

Untuk menghindari kegagalan pemerintah, pembuat kebijakan juga harus

mengevaluasi diri dengan hati-hati untuk mengoreksi pasar sebelum mencoba
melakukannya (Vining dan Weimer, 1990; Weimer dan Vining, 1992).
Cara yang paling efisien, dalam perspektif ini, adalah yang paling murah,
yaitu menggunakan teknik analisis biaya-manfaat. Tujuannya adalah untuk
mengetahui bagaimana mencapai output yang sama dengan input yang sedikit,
atau output lebih untuk input yang sama (Carley, 1980: 51). Biaya dan manfaat
dalam mode analisis ini ditentukan oleh:
1. Menghitung semua konsekuensi negatif dan positif yang timbul dari
penerapan opsi dalam istilah moneter.
2. Memperkirakan kemungkinan terjadinya.
3. Memperkirakan biaya atau manfaat bagi masyarakat jika hal itu terjadi.
4. Menghitung kerugian atau keuntungan yang diharapkan terkait dengan
setiap konsekuensi dengan mengalikan poin ke 2 dan 3.
5. Memperkirakan biaya dari tindakan tersebut di masa depan untuk
memberikan nilai yang bersih (Fischoff, 1977; Bickers dan Williams,
2001).

Analisis biaya-manfaat pada dasarnya adalah teknik untuk membuat

pemerintah meniru pengambilan keputusan pasar sedekat mungkin dengan tujuan
mengalokasikan sumber daya. Ini telah digambarkan sebagai upaya untuk
menggunakan teknik ekonomi, sebagai pengganti tawar-menawar pasar formal
atau penetapan harga, untuk menemukan alternatif kebijakan Pareto-optimal
(Gilroy dan Wade, 1992: 7; Zeckhimser dan Schaefer, 1968).
Analisis biaya-manfaat digunakan untuk mengetahui alokasi hemat Kaldor,
dan opsi yang menawarkan rasio manfaat-biaya tertinggi dipilih untuk diadopsi
dan diimplementasikan.
 35

Hanya dalam keadaan yang sangat spesifik ketika ekonom kesejahteraan

kebetulan menjadi pembuat kebijakan seperti yang terjadi di beberapa negara di
beberapa sektor, seperti perpajakan atau manajemen fiskal, mereka akan
mengharapkan keputusan politik didasarkan hanya pada kriteria memaksimalkan
kesejahteraan seperti yang didefinisikan oleh ekonom kesejahteraan (Markoff dan
Montecinos, 1993).

Kelompok Teori Pluralisme dan Korporatisme

Pendekatan induktif teori sosial ini berfokus pada kelompok dan bukan
individu. Contoh paling terkenal dari pendekatan ini adalah pluralisme, yang
berasal dari Amerika Serikat dan terus menjadi perspektif dominan dalam ilmu
politik Amerika. Dan korporatisme, yang merupakan teori grup serupa yang
dikembangkan di Eropa.

 Teori Pluralisme
Pemikiran pluralis dapat ditemukan dalam karya salah satu bapak pendiri
Amerika Serikat, James Madison (Madison dan Hamilton, 1961), dan pengamat
Prancis di awal abad kesembilan belas Amerika, Alexis de toqcueville (1956).
Teori ini telah dimodifikasi dan disempurnakan selama bertahun-tahun, tetapi
prinsip dasar yang didalilkan oleh Bentley tetap utuh. Beberapa pemikir pluralis
terkemuka, yang bertanggung jawab atas kebangkitan kembali karya Bentley di
AS pada era pasca-Perang Dunia II, termasuk Robert Dahl (1956, 1961), Nelson
Polsby (1963), dan terutama David Truman (1964).
Pluralisme didasarkan pada asumsi keutamaan kelompok kepentingan dalam
proses politik. Dalam bukunya “The Process of Government”, Bentley
berpendapat bahwa kepentingan yang berbeda dalam masyarakat menemukan
manifestasi konkrit mereka dalam kelompok yang berbeda yang terdiri dari
individu dengan kepedulian yang sama dan pada akhirnya masyarakat itu sendiri
tidak lain adalah kompleks dari kelompok yang menyusunnya. Truman
memodifikasi gagasan Bentley tentang korespondensi antara kepentingan dan
kelompok, ia berpendapat bahwa dua jenis kepentingan nyata menghasilkan
 36

penciptaan dua jenis kelompok potensial dan terorganisir (Truman, 1964; juga
lihat Jordan, 200p).
Kelompok dalam teori pluralis tidak hanya banyak dan terbentuk bebas,
mereka juga dicirikan oleh keanggotaan yang tumpang tindih dan kurangnya
monopoli representasional (Schmitter, 1977). Artinya, individu yang sama dapat
menjadi anggota sejumlah kelompok untuk mengejar kepentingannya yang
berbeda. Politik, dalam perspektif pluralis, adalah proses rekonsiliasi berbagai
kepentingan dan kelompok yang bersaing. Kebijakan publik dengan demikian
merupakan hasil dari persaingan dan kolaborasi di antara kelompok-kelompok
yang bekerja untuk memajukan kepentingan kolektif anggotanya (Self, 1985).

Menyangkut proses kebijakan, McLennan, berpendapat bahwa teori pluralis

sampai batas tertentu dapat dikritik karena tidak memiliki gagasan yang cukup
berkembang tentang berbagai kapasitas kelompok untuk mempengaruhi
pengambilan keputusan pemerintah.
Masalah yang lebih signifikan dengan penerapan pluralisme dalam
pembuatan kebijakan publik, adalah peran pemerintah dalam membuat kebijakan
publik tidak begitu jelas (Smith, 1990). Para pluralis awal berasumsi bahwa
pemerintah adalah semacam “sabuk transmisi” yang mendaftarkan dan
melaksanakan tuntutan kelompok kepentingan. Pemerintah seringkali dianggap
bukan sebagai entitas tetapi sebagai tempat, sebuah arena di mana kelompok-
kelompok yang bersaing bertemu dan berunding (Dahl, 1967). Seperti yang
dikatakan Earl Latham (1952: 390) bahwa suara legislatif pada suatu masalah
cenderung mewakili komposisi kekuatan, keseimbangan dan kekuasaan antara
kelompok yang bersaing pada saat pemungutan suara.
Gagasan pluralis pemerintah menanggapi tekanan kelompok juga
disalahartikan karena mengasumsikan kesatuan tujuan dan tindakan di pihak
pemerintah. Seperti yang ditunjukkan oleh beberapa kritikus, birokrasi politik
adalah fenomena yang menyebar yang memiliki dampak kritis terhadap kebijakan
publik (Allison dan Halperin, 1972).
 37

Pengakuan masalah ini dengan pluralisme (Connolly, 1969) menyebabkan

munculnya “neo-pluralisme” dalam komunitas ilmu politik Charles Lindblom,
berpendapat bahwa bisnis adalah tidak lebih kuat karena dua alasan :
1. Pemerintah dalam masyarakat kapitalis membutuhkan ekonomi yang
makmur sebagai basis pendapatan pajak untuk dibelanjakan pada program
dan pemilihan ulangnya sendiri.
2. Dalam masyarakat kapitalis ada pembagian antara sektor publik dan
swasta, yang pertama di bawah kendali negara dan yang terakhir
didominasi oleh bisnis. Dominasi sektor swasta oleh bisnis memberinya
posisi istimewa dibandingkan dengan kelompok lain di mana banyak
lapangan kerja dan aktivitas sosial dan ekonomi terkait pada akhirnya
bergantung pada perilaku investasi sektor swasta (Lindblom, 1977).
Lindblom berpendapat bahwa kekuatan bisnis terletak pada sifat
kapitalisme dan demokrasi itu sendiri.

Satu perhatian, yang menyebabkan beberapa kritikus pluralisme awal

mengadopsi orientasi pilihan yang lebih deduktif dan rasional, melibatkan
motivasi individu untuk bergabung dengan kelompok. Mancur Olson, berargumen
bahwa kelemahan mendasar dalam teori pluralis terkait dengan kemampuan
individu untuk mendapatkan keuntungan dari keanggotaan kelompok tanpa benar-
benar bergabung dengan suatu kelompok, Menurutnya, kemampuan untuk
tumpangan ini berarti keanggotaan kelompok tidak hanya diambil untuk diberikan
tetapi harus dipupuk dengan menyediakan selektif insentif kepada individu agar
pantas bergabung (Olson, 1965; McLean, 2000).
Penelitian selanjutnya mengungkapkan bahwa kelompok terbentuk karena
berbagai alasan, dan menunjuk pada peran yang dimainkan pelindung dalam
menyediakan pendanaan awal dan bantuan organisasi kepada kelompok (Nownes
dan Neeley, 1996; Nownes, 1995; Nownes dan Cigler, 1995).
Teori tersebut juga terus mengabaikan peran sistem internasional dalam
membentuk kebijakan publik dan implementasinya. Saling ketergantungan
 38

ekonomi internasional membuat kebijakan negara semakin tunduk pada tekanan

internasional, terlepas dari tekanan kelompok domestik.
Seperti halnya ekonomi kesejahteraan, kekosongan ini telah diisi dengan
menambahkan dimensi kelembagaan pada analisis pluralis, di mana negara
dipandang sebagai aktor independen dalam dirinya sendiri, yang dapat dan
memang memengaruhi kelompok-kelompok yang memperebutkan kehidupan
politik dan membuat kebijakan (Nordlinger, 1981).

 Teori Korporatisme
Di Eropa, teori yang memperlakukan kelompok sebagai unit analisis utama
mereka cenderung mengambil bentuk korporatis. Akar korporatisme meluas ke
abad pertengahan ketika ada kekhawatiran tentang melindungi lapisan perantara
asosiasi otonom antara negara dan keluarga (Gierke, 1958a, 1958b).
Teori korporatis berpendapat bahwa strata perantara ini memiliki kehidupan
mereka sendiri di atas pembentukan di luar individu mereka, dan bahwa
keberadaan mereka adalah bagian dari tatanan alami masyarakat. Sebagian besar
kehidupan politik dan konflik di Eropa pada abad ke-15 dan ke-16 berkaitan
dengan upaya negara-negara berkembang untuk mengontrol operasi strata otonom
ini dan upaya yang terakhir untuk melawan kontrol negara (Cawson, 1986; Mann,
1984; Winkler, 1976 ).
Seperti yang diamati oleh Schmitter, korporatisem berbeda dengan
pluralisme yang mengusulkan bahwa ada banyak kelompok untuk mewakili
kepentingan anggotanya masing-masing, dengan keanggotaan bersifat sukarela
dan kelompok-kelompok bebas berasosiasi satu sama lain tanpa campur tangan
negara dalam kegiatan mereka. Sebaliknya, korporatisme adalah “sistem
intermediasi kepentingan di mana unit-unit konstituen diatur ke dalam sejumlah
kategori tunggal, wajib, tidak kompetitif, tersusun hierarkis dan dibedakan secara
fungsional, yang diakui atau dilisensikan (jika tidak dibuat) oleh negara dan
diberikan monopoli representasi yang disengaja dalam kategori masing-masing
sebagai imbalan untuk mengamati kontrol tertentu pada pemilihan pemimpin
mereka dan artikulasi tuntutan dan dukungan. (Schmitter, 1977: 9).
 39

Korporatisme dengan demikian secara eksplisit memperhitungkan dua

masalah endemik pluralisme, yaitu pengabaiannya terhadap peran negara dan
kegagalannya untuk mengenali pola hubungan yang dilembagakan antara negara
dan kelompok.
Dalam teori korporatis, kebijakan publik dibentuk oleh interaksi antara
negara dengan kelompok atau kelompok kepentingan yang diakui negara.
Interaksi antar kelompok dilembagakan di dalam dan dimediasi oleh negara
(McLennan, 1989: 245).

2.4 Kesimpulan
Pertama, ini adalah kategori deskriptif dari jenis pengaturan politik tertentu
antara negara dan masyarakat (seperti di Swedia atau Austria), bukan penjelasan
umum tentang apa yang dilakukan pemerintah, terutama di negara-negara non-
korporasi.
Kedua, teori tidak banyak membantu pemahaman kita tentang proses
kebijakan publik, bahkan di negara-negara yang berpura-pura korporatis.
Hubungan erat antara pemerintah dan kelompok tertentu tentu penting, tetapi ini
juga hanya satu di antara banyak faktor yang membentuk kebijakan dan
pembuatan kebijakan (Castles dan Merrill, 1989; Kernan dan Pennings, 1995).
Ketiga, teori tersebut tidak memuat gagasan yang jelas bahkan tentang unit
analisis fundamentalnya sendiri, kelompok kepentingan. Masyarakat kontemporer
mengandung banyak sekali kepentingan, dan tidak jelas mana yang harus diwakili
atau diwakili oleh negara. Dalam beberapa kasus, kelompok yang relevan
didefinisikan dalam istilah etnis, bahasa, atau agama (Lijphart, 1969),
Keempat, teori ini tidak menjelaskan signifikansi relatif berbagai kelompok
dalam politik. Beberapa orang berpendapat bahwa korporatisme adalah
manifestasi dari negara otonom yang ingin mengelola perubahan sosial atau
memastikan stabilitas sosial (Cawson, 1978). Yang lain menyarankan itu adalah
sistem yang dicari oleh aktor korporat utama dan dengan demikian diberlakukan
oleh negara atas perintah mereka (Schmitter, 1985).
 40

Dengan menyoroti peran otonom negara dalam politik, ini membuka jalan
bagi penjelasan yang lebih canggih tentang pembuatan kebijakan publik daripada
yang diberikan oleh teori kelompok induktif sebelumnya seperti pluralisme
(Smith, 1997). Dengan menekankan pentingnya pola hubungan yang
dilembagakan antara negara dan masyarakat, akan mendorong munculnya
pendekatan induktif baru seperti “statisme”, yang menawarkan penjelasan yang
lebih komprehensif tentang pembuatan kebijakan publik (Blom-Hansen, 2001).

Sejarah Sosial Neo-Institusionalisme: Statisme

Jenis ketiga dari teori politik telah menekankan struktur sosial yang
terorganisir dan institusi politik dalam analisisnya.
Alih-alih berpendapat bahwa negara mencerminkan sifat populasi atau
struktur sosial suatu bangsa, ahli teori seperti Max Weber dan Otto Hintze
mencatat bagaimana monopoli negara pada penggunaan kekuatan
memungkinkannya untuk mengatur ulang dan menyusun hubungan dan institusi
sosial (Hintze, 1975; Nettl, 1968; Weber, 1978).
Neo-institusionalisme sosiologis atau historis telah diringkas oleh Stephen
Krasner (1988: 67) sebagai berikut:
“Perspektif institusionalis memandang struktur kelembagaan yang langgeng
sebagai blok bangunan kehidupan sosial dan politik. Preferensi, kapabilitas,
dan identitas diri dasar individu dikondisikan oleh struktur kelembagaan ini.
Rentang opsi yang tersedia bagi pembuat kebijakan adalah fungsi dari
kapabilitas institusional yang diterapkan pada periode sebelumnya, mungkin
sebagai respons terhadap tekanan lingkungan yang sangat berbeda”.
Perspektif ini secara eksplisit mengakui bahwa preferensi dan kapasitas
kebijakan biasanya dipahami dalam konteks masyarakat di mana negara tertanam
(Nettl, 1968; Przeworski, 1990; Therborn, 1986). Institusionalisme yang berpusat
pada aktor, Peter Hall menggambarkan analisis “institusionalis” sebagai analisis
yang berfokus pada dampak struktur skala besar pada individu dan sebaliknya.
Namun, neo-institusionalisme historis atau sosiologis berbeda dari mitra
deduktifnya di beberapa bidang kritis. Pertama, tidak ada upaya yang dilakukan
 41

dalam pendekatan ini untuk mereduksi institusi menjadi bentuk interaksi sosial
yang kurang terorganisir, seperti norma, aturan, atau konvensi. Kedua, tidak ada
upaya untuk mengurangi institutions ke tingkat individu dan kegiatan individu,
seperti transaksi ekonomi atau sosial. Dan, ketiga, institusi hanya dianggap
sebagai pemberi, yaitu, sebagai entitas sosial yang dapat diamati dalam dirinya
sendiri, dengan sedikit usaha yang dilakukan untuk mendapatkan alasan asal-
usulnya dari prinsip apriori kognisi atau keberadaan manusia (March dan Olsen,
1994) .
Menggunakan garis hasil analisis sosio-historis, untuk menggunakan istilah
Theda Skocpol, sebuah “negara sentris” sebagai lawan dari “masyarakat-sentris”
penjelasan kehidupan politik, termasuk pembuatan kebijakan publik (Skocpol,
1985). Dalam versi kuat dari pendekatan statist, seperti yang dikatakan Adam
Przeworski (1990: 47-8) :
“Negara menciptakan dan mengatur masyarakat. Negara mendominasi
organisasi lain dalam wilayah tertentu, mereka membentuk budaya dan
membentuk ekonomi. Dengan demikian masalah otonomi negara yang
menyangkut masyarakat tidak ada artinya dalam perspektif ini. Konsep
otonomi adalah instrumen analisis yang berguna hanya jika dominasi oleh
negara atas masyarakat adalah situasi kontingen, yaitu, jika negara
memperoleh efektivitasnya dari kepemilikan pribadi, nilai-nilai sosial, atau
beberapa sumber lain yang terletak di luarnya. Dalam pendekatan yang
berpusat pada negara, konsep ini tidak memiliki kontribusi apa pun”.
Dalam analisis neo-institusional versi statistik, negara dipandang sebagai
aktor otonom dengan kapasitas untuk merancang dan melaksanakan tujuannya
sendiri, tidak hanya untuk menanggapi tekanan dari kelompok atau kelas sosial
yang dominan, otonomi dan kapasitasnya didasarkan pada staf oleh pejabat
dengan kepentingan dan ambisi pribadi dan lembaga dan fakta bahwa itu adalah
organisasi yang berdaulat dengan keuangan, personel, dan pada akhirnya sumber
daya koersif.
Adapun kelemahan statisme tersebut adalah, Pertama, ia mengalami
kesulitan menjelaskan keberadaan kebebasan dan kebebasan sosial atau
 42

menjelaskan mengapa negara tidak dapat selalu memaksakan kehendak mereka,

seperti pada saat pemberontakan, revolusi, perang saudara, atau pembangkangan
sipil. Kedua, pandangan statist menyarankan secara implisit bahwa semua negara
kuat menanggapi masalah yang sama dengan cara yang sama karena fitur
organisasinya yang serupa. Ini jelas bukan masalahnya, karena berbeda negara
bagian (baik kuat maupun lemah) seringkali memiliki kebijakan berbeda yang
menangani masalah yang sama.
Alih-alih menggantikan gagasan pluralis tentang arah kemasyarakatan
negara dengan gagasan statistik tentang arah negara dalam masyarakat, sebagian
besar ahli teori institusionalis yang berorientasi induktif hanya ingin menunjukkan
perlunya mempertimbangkan kedua perangkat faktor tersebut dalam analisis
mereka terhadap fenomena politik. (Hall dan Ikenberry, 1989; McLennan, 1989).
Seperti yang telah diakui Skocpol sendiri:
“Dalam perspektif ini, negara tentu saja tidak menjadi segalanya. Organisasi
dan agen lain juga membentuk hubungan sosial dan politik, dan analis harus
mengeksplorasi struktur negara dalam hubungannya dengan mereka. Tetapi
pandangan Weberian tentang negara ini mengharuskan kita untuk
melihatnya lebih dari sekadar arena di mana kelompok-kelompok sosial
membuat tuntutan dan terlibat dalam perjuangan atau kompromi politik.
(Skocpol, 1985: 7-8)
Dengan demikian, versi yang lebih ringan dari statisme berkonsentrasi pada
hubungan antara negara dan masyarakat dalam konteks keunggulan negara dan
masyarakat dalam teori kelompok pluralis.
 BAGIAN II
INSTITUSI, PELAKUR, DAN INSTRUMEN

BAB III
PELAKU KEBIJAKAN DAN INSTITUSI

Seperti yang dijelaskan di bab II, ada perdebatan dalam literatur tentang
peran individu, kelompok, dan lembaga dalam proses kebijakan publik.
Perdebatan bergantung pada pentingnya kepentingan dan kemampuan para pelaku
berdasarkan konteks atau struktur kelembagaan yang mereka jalankan beberapa
analis menganggap aktor individu dan kolektif sebagai satu-satunya kategori
analisis yang relevan, sementara yang lain mempertahankan bahwa apa yang
dicari dan dilakukan para aktor bergantung pada struktur politik, ekonomi, dan
sosial yang mengelilingi mereka.
Sebagian besar pendekatan untuk kebijakan publik yang dibahas dalam
bab sebelumnya memperlakukan pelaku individu dan kelompok sebagai variabel
penjelasan utama. Dengan demikian, ekonomi dan publik: teori-teori pilihan
menganggap individu sebagai agen yang membentuk kebijakan, sedangkan teori-
teori yang dibangun atas teori kelompok dan kelas, seperti pluralisme dan
marxisme, menegaskan keunggulan kelompok-kelompok terorganisasi. Sementara
beberapa yang lebih bersesuaian dari analisis ini mempertimbangkan konteks
kelembagaan di mana para aktor ini beroperasi, predisposisi konseptual dan
metodologis mereka mencegah mereka dari berurusan secara memadai dengan
faktor-faktor kelembagaan yang mempengaruhi kebijakan publik.
Dibangun di atas kritik dari teori-teori awal ini, yang paling mutakhir dari
evolusi kebijakan yang relevan dan teorisasi sosial, seperti statistik dan analisis
biaya transaksi, berusaha untuk mempertimbangkan kedua variabel pelaku
berorientasi dan struktural. Meskipun metodologi mereka berbeda, kedua
pendekatan memperlakukan organisasi negara sebagai pelaku kelembagaan pusat
yang mempengaruhi preferensi dan aktivitas aktor kebijakan lainnya. Baik upaya

43
 44

untuk menjelaskan proses dan hasil kebijakan publik dalam hal dampak
berinteraksi dari tujuan dan kemampuan negara dan para aktor sosial.
Oleh karena itu, banyak teori baru-baru ini mencerminkan pemahaman
bahwa baik aktor dan institusi memainkan peran penting dalam proses kebijakan,
meskipun yang satu mungkin lebih penting daripada yang lain dalam kasus-kasus
tertentu (Lundquist, 1987). Individu, kelompok, dan kelas yang berpartisipasi
dalam proses kebijakan tidak diragukan lagi memiliki kepentingannya sendiri,
tetapi bagaimana mereka menafsirkan dan menarik prinsip-prinsip ini, dalam
bentuk aturan dan konvensi formal atau informal, serta masalah etika, ideologis,
dan epistemik, membantu untuk membentuk perilaku aktor dengan
mengkondisikan persepsi mereka tentang kepentingan mereka dan kemungkinan
kepentingan ini terwujud (March et al., 2000;)

3.1 Pelaku dan Lembaga Yang Terintegrasi:

Kebijakan Universal dan Subsistem Kebijakan
Karena para pelaku dan institusi berada dalam hubungan yang saling
mendefinisikan, ada gunanya memiliki istilah yang dapat mencakup kedua elemen
fundamen ini. Sebuah sistem kebijakan mencakup kedua pelaku yang terlibat
secara erat dalam proses kebijakan serta yang lainnya yang hanya sebagian begitu.
Dalam bab 6 kita akan membahas terminologi tambahan yang dikembangkan
untuk menggambarkan para aktor yang berpartisipasi lebih sering dan lebih
langsung dalam proses kebijakan sebagai milik jaringan peminat dan mereka yang
terlibat dalam tingkat yang lebih rendah sebagai bagian dari komunitas wacana.
Pada akhirnya, kami akan memperlihatkan bagaimana sifat hubungan antara
kedua komponen subsistem ini adalah penentu signifikan pada sifat dasar konten
kebijakan dan membantu menjelaskan banyak hal tentang dinamika kebijakan
dasar (Peters, 1992a)..
 45

Gambar 3.1 Diagram hubungan dasar antara para pelaku dan institusi yang
biasanya terdapat dalam sistem kebijakan.

Gambar 3.1 Institusi dan Aktor dalam Subsistem Kebijakan

Kebijakan Universal

Kebijakan Subsistem

Sistem
Internasional Masyarakat

Komunitas

Negara

Hampir varietas tak terbatas oleh pelaku dan institusi di kebijakan universal,
mungkin sebenarnya atau berpotensi merupakan subsistern kebijakan. Komposisi
bervariasi oleh negara, sektor kebijakan, atau ranah’, dan seiring waktu (Jordan
dan Maloney, 1997). Komposisi yang tepat dari subsistem kebijakan dan makna
relatif dari konstituen adalah pertanyaan empiris yang tidak dapat
menggambarkan sebuah priori. Semua yang dapat kita katakan dengan kepastian
adalah bahwa institusi dan aktor kebijakan berasal dari dalam negara dan dari
masyarakat pada umumnya. Diskusi berikut dimaksudkan untuk menyampaikan
makna dari sumber pelaku subsistem utama dan institusi, yang diambil dari sistem
internasional serta dari dalam negeri dan sistem sosial.

3.2 Sistem Internasional

Sejumlah pakar literatur di negara - negara bagian semakin dibatasi dan dibentuk
oleh pasukan global (Ohmae, 1995; Falk, 1997). Namun, untuk sebagian besar
literatur kebijakan publik cenderung memfokuskan pada aktivitas dalam negeri
dan memperlakukan dunia internasional sebagai kondisi eksternal dimana para
 46

pelaku kebijakan dalam negeri menanggapi dan bukan sebagai bagian integral dari
proses kebijakan. Sejauh para pakar mempertimbangkan institusi dan aktor
internasional, mereka biasanya berfokus pada kebijakan 'global' atau
'transnasional', seperti perdagangan, lingkungan, dan telekomunikasi (Gummett,
1996; Reinicke, 1998). Selain itu, dunia internasional sering dipahami dalam
istilah monolitik, sehingga dampak dari internasional dianggap konstan dan tidak
bervariasi dalam sektor dan waktu. Akan tetapi, kenyataannya adalah dunia
internasional adalah entitas yang berbeda di mana berbagai aktor internasional
memiliki dampak yang berbeda pada pengembangan kebijakan dan kebijakan
dalam negeri (Hobson dan Ramesh, 2002)
Pengakuan terhadap pengaruh sistem internasional dalam kebijakan
publik merupakan salah satu perkembangan terkini dalam disiplin ilmu. Sistem
internasional tidak hanya mempengaruhi sektor-sektor kebijakan yang jelas
bersifat internasional-perdagangan dan pertahanan misalnya, tetapi juga sektor
yang tidak memiliki hubungan internasional yang jelas, seperti perawatan
kesehatan dan jaminan hari tua. Sumber-sumber pengaruh terletak pada struktur
keseluruhan sistem internasional, dan posisi bangsa di dalamnya, dan rezim
spesifik yang ada di banyak bidang kebijakan, yang akan kita jelaskan lebih detail
lagi.
Meskipun sistem internasional mungkin selalu mempengaruhi kebijakan
publik hingga taraf tertentu, jangkauan dan intensitasnya telah meningkat pesat
pada masa-masa belakangan ini. Ini adalah hasil dari apa yang digambarkan
sebagai globalisasi atau lebih tepatnya, internasionalisasi. (Hirst dan Thompson,
1996) meskipun pada awalnya dipahami dalam istilah yang agak sederhana,
kesusastraan kebijakan baru-baru ini mengakui karakter internasionalisasi yang
sangat rumit, berbagai bentuk yang dibutuhkan untuk melintasi ruang dan waktu,
serta variasinya. Dampak pada berbagai sektor dan wilayah kebijakan (Bernstein
dan Cashore, 2000; Bennett, 1997; Brenner, 1999; Weiss, 1999). Pengakuan ini
telah mendorong para peneliti untuk menyelidiki secara lebih cermat sarana, cara,
dan mekanisme yang melaluinya proses-proses kebijakan dalam negeri yang
berkaitan dengan sistem internasional (Coleman dan Perl, 1999; Risse-Kappen,
 47

1995; Finnemore dan Sikkink, 1998; Keck dan Sikkink, 1998). Studi seperti itu
masih pada tahap awal dan tantangan sebelum para cendikiawan untuk
menggabungkan perubahan yang disebabkan oleh internationalisasi menjadi
konsepsi yang sudah ada proses kebijakan dalam negeri dan
hasilnya(Hollingsworth, 1998).

Dampak Kebijakan dari Institusi Internasional

Menilai dampak lembaga-lembaga internasional jauh lebih sulit daripada
menilainya di wilayah dalam negeri. Salah satu alasannya, negara-negara adalah
entitas berdaulat dengan, secara teori, memiliki otoritas hukum untuk menutup
perbatasan mereka untuk setiap dan semua pengaruh asing seperti ketika mereka
memilih. Akan tetapi, kenyataannya, hampir mustahil bagi negara - negara untuk
menghentikan keresahan asing di perbatasan karena kendala yang berakar pada
sistem internasional (yang diadakan dan McGrew, 1993; Walsh, 1994). Sejauh
mana suatu negara dapat menegaskan kedaulatannya bergantung pada besarnya
tekanan initernational dan sifat masalah yang dipertanyakan, serta ciri-ciri bawaan
negara itu sendiri (Knill dan Lehmkuhi, 2002).
Untuk memahami faktor internasional yang mempengaruhi perilaku
negara-negara, para pakar telah mengembangkan konsep ‘rezim internasional’
untuk menggambarkan pengaturan yang dilembagakan dalam suatu kebijakan
yang diberikan (Krasner, 1982; Haggard dan Simmons, 1987). Rezim ini telah
ditetapkan oleh Robert Keohane dan Joseph Nye (1989: 19) sebagai ‘rangkaian
pemerintahan’ atau ‘jaringan aturan, norma, dan prosedur’ yang mengatur
perilaku dan mengendalikan dampaknya. Rezim-rezim sangat bervariasi dalam
bentuk, jangkauan cakupan, tingkat kepatuhan, dan instrumen yang melaluinya
mereka mempraktikkan (Haggard dan Simmons, 1987). Beberapa rezim
didasarkan pada perjanjian eksplisit sedangkan yang lain hanya didasarkan pada
konvensi yang berkembang sebagai hasil dari perilaku internasional yang
berulang.
Ada yang membahas beragam persoalan yang terkait sedangkan yang lain tidak
terlalu luas. Beberapa dari mereka sering kali dicemooh. Beberapa dipaksakan
 48

melalui hukuman resmi atau tidak resmi, sementara yang lain tidak memberikan
ketentuan seperti itu. Beberapa rezim dikelola oleh organisasi formal dengan
anggaran dan staf yang besar, sementara beberapa lebih mirip dengan kode moral
(lihat Rittberger dan Mayer, 1993).
Rezim mempengaruhi kebijakan publik dengan mempromosikan pilihan
tertentu dan menghambat orang lain. Lebih dari itu, mereka membentuk preferensi
pelaku dan kemudahan dengan yang dapat mereka wujudkan. 1996b): dengan
demikian, pemerintah yang bersedia membantu para produsen domestik dengan
memberikan subsidi ekspor, misalnya, mungkin tidak dapat melakukannya karena
keterbatasan international yang resmi atau tidak resmi. Rezim dengan cakupan
dan kedalaman yang bervariasi dapat ditemukan di sebagian besar, meskipun
tidak semua, bidang kebijakan terkemuka.
Memetakan semua dampak dari semua rezim internasional jelas di luar
jangkauan buku ini. Di sini kita hanya akan menjelaskan rezim yang terkemuka
dalam bidang perdagangan, keuangan, dan produksi untuk menggambarkan
bagaimana hal itu dapat mempengaruhi kebijakan publik.

Rezim Perdagangan, Keuangan, Dan Produksi Internasional

Yang menjadi dasar rezim perdagangan internasional kontemporer adalah
perjanjian umum tentang tarif dan perdagangan (GATT) yang ditandatangani pada
tahun 1947 dan disukseskan oleh Organisasi Perdagangan dunia (WTO) pada
tahun 1995. Keanggotaannya mencakup hampir semua negara di dunia dan
sebagian besar ekspor dunia diatur oleh persediaannya.
WTO meminta para anggota untuk bekerja dalam upaya menurunkan
hambatan perdagangan menurut ‘pelayanan nasional’ untuk import dan tidak
mensubsidi ekspor. Persyaratan ini dimaksudkan untuk membantu para produsen
yang bersaing secara internasional, dengan mengorbankan para produsen yang
tidak bersaing. Kesepakatan tersebut membatasi kemampuan pemerintah untuk
mendukung industri domestik, baik melalui perlindungan terhadap impor atau
subsidi untuk ekspor, meskipun pemerintah yang gigih menemukan cara untuk
mengatasi pembatasan tersebut. Kesulitan yang terlibat dalam perlindungan impor
 49

menciptakan peluang dan kekayaan bagi pengekspor yang sukses, dan berdampak
pada seluruh ekonomi. Biaya yang sama pada industri dan perusahaan yang tidak
kompetitif. Biaya ini, sekali lagi, sering ditanggung oleh seluruh masyarakat
dalam bentuk pengangguran yang lebih tinggi dan pengeluaran publik yang lebih
besar untuk kesejahteraan sosial (lihat Hoekman dan Kostecki, 1995).
Rezim moneter internasional bahkan memiliki pengaruh yang lebih besar
atas kebijakan publik, terutama setelah penerapan sistem nilai tukar yang fleksibel
pada tahun 1976. Fakta bahwa nilai tukar mata uang ditentukan oleh pasar
keuangan sesuai dengan permintaan dan suplai mata uang sebuah negara daripada
diatur oleh perjanjian internasional, seperti di bawah perjanjian Bretton Woods
yang sebelumnya, pada tahun 1944 membuat pemerintah rentan terhadap tekanan
keuangan internasional. Karena pasar keuangan bergantung pada penafsiran para
dealer atas kondisi ekonomi negara yang sekarang dan ekspektasi mereka akan
masa depan, sistem ini sering kali mengakibatkan fluktuasi yang tak terduga
dalam nilai mata uang nasional. Oleh karena itu, pemerintah terus-menerus
ditekan untuk tidak berbuat apa pun. Hal yang mungkin, benar atau salah, tidak
menyenangkan pasar bursa luar negeri.
Bahkan lebih penting daripada sistem nilai tukar yang fleksibel adalah
efek deregulasi keuangan dan perbaikan teknologi yang memungkinkan transfer
uang di seluruh dunia dengan kecepatan tinggi. Pada akhir tahun 1990-an,
perdagangan pertukaran luar negeri di seluruh dunia senilai lebih dari 2 triliu
dollar per hari. Dengan volume besar seperti dipertaruhkan, pasar uang
internasional memiliki kemampuan untuk menyebabkan kekacauan bagi negara
yang kebijakannya dipandang tidak baik oleh modal internasional. Negara harus
sangat berhati-hati terhadap dampak kebijakan mereka, karena ini mempengaruhi
nilai tukar, yang pada gilirannya mempengaruhi suku bunga dan daya saing
ekspor, yang dampaknya dirasakan oleh seluruh tatanan ekonomi. Misalnya,
keputusan pemerintah untuk meningkatkan pengeluaran demi kesejahteraan sosial
mungkin dipandang tidak menguntungkan oleh para pedagang uang, yang
mungkin menjual mata uang itu, dengan demikian mengurangi nilai mata
uangnya, yang pada gilirannya akan membutuhkan kenaikan suku bunga dari
 50

pemerintah, yang hasilnya akan melambat dalam perekonomian dan

pengangguran yang lebih tinggi. Hasil bersih dari semua tindakan dan reaksi ini
adalah kebalikan dari keputusan awal untuk meningkatkan pengeluaran. Reaksi
negatif pasar terhadap defisit anggaran juga membatasi jangkauan penggunaan
instrumen kebijakan fiskal vital ini untuk meningkatkan aktivitas ekonomi dan
pengangguran rendah (Huber dan Stephens, 1998).
Demikian pula, liberalisasi peraturan yang membatasi investasi asing,
khususnya sejak tahun 1980-an, telah mengakibatkan ekspansi besar-besaran
impor langsung dan proliferasi korporasi transnasional (TNCs) yang ada
gilirannya telah mempengaruhi pilihan kebijakan negara. Pada tahun 1999,
terdapat 63.000 TNCs yang memiliki 690.000 afiliasi asing dengan 17,7 triliun
dollar AS aset dan penjualan tahunan melebihi 13,6 triliun dollar AS (UNCTAD,
2001). TNCS tidak hanya mengendalikan modal besar, tetapi juga pemain utama
dalam perdagangan internasional dan mengendalikan banyak keterampilan
teknologi dan manajemen utama dunia. Karena kepentingan utama mereka adalah
keuntungan, para TNCs memiliki motif untuk menemukan produksi di mana
mereka melihat kesempatan terbesar untuk memaksimalkan keuntungan.
Mengingat kapasitas dan kekuatan mereka, TNCs adalah pemain utama
dalam dunia ekonomi dan dengan implikasi, dalam politik dan kebijakan publik.
Mereka dapat menyebabkan permasalahan serius pada ekonomi sebuah negara
dengan menahan atau memutuskan investasi. Untuk mengambil investasi mereka
di tempat lain, kemungkinan bahwa pembuat kebijakan hanya dapat mengabaikan
bahaya ekonomi yang besar. Sekarang juga ada kompetisi di antara negara-negara
untuk menarik TNCs dengan menawarkan kondisi yang menarik bagi keduanya.
Hal ini sering mengambil bentuk komitmen negara untuk mengendalikan biaya
tenaga kerja, mempertahankan tingkat pajak yang sebanding dengan negara-
negara serupa lainnya, dan menetapkan pembatasan mininal terhadap perdagangan
dan investasi internasional. Semua tekanan ini mewakili pembatasan yang atas
pilihan kebijakan negara-negara, tidak hanya dalam urusan ekonomi tetapi juga
dalam hal-hal non-ekonomi.
 51

Dampak Internasionalisasi
Dengan demikian, rezim internasional tidak mempengaruhi semua bangsa secara
adil. Negara-negara yang lebih kuat menikmati otonomi kebijakan yang lebih
besar dalam sistem internasional daripada mitra mereka yang kurang kuat. Hal ini
tidak hanya karena negara-negara berkuasa memiliki kapasitas untuk memaksa
negara-negara lain untuk mengubah perilaku mereka tetapi juga karena yang lain
sering secara sukarela mengubah perilaku mereka untuk mencocokkan harapan
dari kekuatan dominan (Hobson dan Ramesh, 2002). Dengan demikian, misalnya,
pada saat ini, perjanjian perdagangan atau investasi internasional mana pun yang
bertentangan dengan negara perdagangan dan investasi utama seperti Amerika
Serikat kemungkinan besar tidak akan tercapai, dan jika tercapai kemungkinan
besar tidak akan ada artinya. Pemerintah Cina juga bisa, misalnya, bernegosiasi
dengan para TNCs yang menginginkan akses ke pasar domestik raksasa yang
kemungkinan besar tidak tersedia bagi kebanyakan negara lain.
Internationalisasi ekonomi dunia telah mempercepat dampak peristiwa di
tempat lain (bencana alam, perang, aksi teroris, krisis keuangan, dll) menyebar
melalui media telekomunikasi (Rosenau, 1969). Hal ini telah memperluas
cakupan untuk pembuat kebijakan sebagai sektor yang sebelumnya terisolasi dan
tumpang tindi. Apa yang ada di masa lalu dilihat sebagai sektoral telekomunikasi
dan komputer, atau pertanian dan perdagangan kini semakin dipandang sebagai
elemen dari sektor tunggal. Upaya internasional apa pun untuk mengurangi
subsidi pertanian, misalnya, berdampak pada pembangunan pedesaan,
kesejahteraan sosial, dan kebijakan lingkungan, dan pada akhirnya, kebijakan
fiskal pemerintah secara keseluruhan. Contoh lainnya adalah ketakutan akan
pelarian modal, yang menghantui pembuat kebijakan saat mereka dihadapka
dengan keputusan mayor yang melibakan public secara luas dan membutuhkan
peningkatan pajat atau pengurangan anggaran. Ranah kebijakan sosial tradisional
seperti keamanan sosial dan perawata kesehatan akanmenjadi bagian dari hasil
pembuat kebijakan ekonomi ( Unger dan Van Waarden, 1995; Coleman dan
Grant, 1998).
 52

Internasionalisasi juga menciptakan peluang baru untuk belajar dari

pengalaman kebijakan pihak lain. Ini adalah tema dari banyak karya terbaru
tentang kebijakan. Ketika pelaku kebijakan domestik kalah dalam pengaturan
domestik, sekarang mungkin berusaha untuk memindahkan kebijakan ke bidang
organisasi internasional. Rezim dan organisasi pertahanan Internasional seperti
Europiaan Union (EU), WTO, dan North American Free Trade Agreement
(NAFTA) telah membuka saluran aksi baru bagi pelaku kebijakan dalam negeri
yang mengejar kepentingannya (Howlett dan Ramesh, 2002; Richardson, 1999;
Cortell dan Davis, 1996; Demaret, 1997).

Pelaku Internasional
Peran pelaku internasional dalam pembuatan kebijakan publik menarik dan
sensitif, karena hanya pemerintah nasional dan warganya yang merupakan
anggota organisasi internasional dengan kewenangan berdasarkan perjanjian
internasional untuk mengatur perilaku anggotanya. Tempat pusat ditempati oleh
International Monetary Fund (IMF) dalam rezim moneter internasional, misalnya,
memungkinkan para pejabatnya ikut campur dalam pembuatan kebijakan publik
di banyak negara dalam menghadapi masalah keuangan yang serius.
Bahkan, sumber daya yang bahkan lebih signifikan adalah kepemilikan
keahlian teoritis dan praktis dalam sektor kebijakan (Barnett dan Finnemore,
1999). Banyak organisasi internasional misalnya, Bank dunia, PBB, IMF, OECD,
organisasi kesehatan dunia (WHO), organisasi buruh internasional (ILO) memiliki
banyak keahlian dalam isu-isu kebijakan, dan pemerintah sering mengandalkan
keahlian ini ketika membuat kebijakan, sehingga memberikan para aktor
internasional tersebut pengaruh yang signifikan dalam proses pembuatan
kebijakan. Sumber keuangan yang dapat digunakan organisasi internasional untuk
memerintah adalah sumber pengaruh lain. Oleh karena itu, perbedaan sehubungan
dengan tingkat keahlian dan keuangan sering kali merupakan penentu penting dari
dampak yang berbeda yang dimiliki berbagai pelaku internasional dalam
kebijakan dalam negeri (Finnemore and Sikkink, 1998).
 53

Namun, sifat sistem kebijakan yang ada di tingkat nasional juga

mempengaruhi peran pelaku internasional dalam proses kebijakan. Pelaku
internasional diharapkan akan berpengaruh di sektor dengan subsistem yang telah
hancur karena fragmentasi tersebut memungkinkan mereka peluang lebih besar
untuk intervensi. Sebaliknya, aktor internasional kesulitan untuk mempengaruhi
kebijakan di mana subsistem yang terkait koheren dan bersatu menentang
intervensi eksternal (Risse-Kappen, 1995: 25; Sabatier dan Jenkin Smith, 3b).
Situasi yang paling kondusif bagi para pelaku internasional adalah, tentu saja,
ketika sistem ini koheren dan mendukung keterlibatan eksternal dalam hal seperti
itu, para pelaku internasional diharapkan menjadi bagian integral dari proses
kebijakan dalam negeri (Pappi dan Henhing, 1999).

3.3 Sistem Negara Dalam Negeri (Domestik)

Dua dimensi organisasi dalam negeri memiliki dampak mendalam pada
kemampuan negara untuk membuat dan menerapkan kebijakan: otonomi dan
kapasitas, otonomi mengacu pada sejauh mana kemerdekaan negara dari
mementingkan diri sendiri dan konflik tekanan sosial. Para pengamat politik telah
lama berpendapat bahwa motif dan tindakan kelompok-kelompok yang
mementingkan diri sering kali bermanfaat bagi anggota mereka dengan
mengorbankan anggota lembaga lainnya (Olson, 1965, 1982). Akibatnya,
lembaga-lembaga pembuat kebijakan yang semata-mata menanggapi tuntutan
masyarakat, sebagaimana dikatakan oleh para pakar pilihan publik, bisa
menghasilkan kebijakan yang menguntungkan beberapa kelompok tetapi
memperburuk kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan. Masalah dapat
diatasi, bagaimanapun, jika pemerintah terisolasi dari kebutuhan untuk
menanggapi tekanan masyarakat. Meskipun hal ini mungkin bertentangan dengan
beberapa prinsip dasar demokrasi, cara jualnya adalah bahwa hal ini sering kali
kondusif untuk meningkatkan kesejahteraan kolektif (Haggard and Moon, 1990:
212). Demikianlah, telah dikatakan bahwa rezim korporatis di Eropa dan beberapa
rezim semi-otoriter di Asia Timur, misalnya, lembaga-lembaga politik yang
diperlukan untuk melawan tuntutan kelompok, dan sebagai hasilnya telah
 54

menghasilkan kebijakan yang masuk akal yang, tampaknya secara paradoks, dapat
meningkatkan kemakmuran ekonomi dan juga ekuitas (Olson, 1986; Weiss dan
Hobson, 1995).
Namun, selain otonomi, negara juga harus memiliki kapasitas untuk
membuat dan menerapkan kebijakan yang efektif. Kapasitas negara, yang
merupakan fungsi koherensi organisasi dan keahlian, juga merupakan penentu
signifikan keberhasilannya dalam melaksanakan fungsi kebijakan. Persatuan di
dalam dan di antara berbagai tingkat, cabang, dan lembaga pemerintah dan tingkat
tinggi keahlian birokrasi dianggap sebagai penting untuk kapasitas negara yang
bersifat terpisah. Seorang eksekutif yang terus-menerus bernegosiasi dengan
departemen legislatif atau pemerintah dalam konflik yang terus-menerus di antara
mereka sendiri tidak dapat diharapkan untuk melaksanakan fungsi kebijakan
secara memadai. demikian pula, lembaga tidak akan dilayani dengan baik oleh
birokrasi tanpa keahlian yang diperlukan untuk mengatasi masalah-masalah
kompleks yang diperlukan untuk mengatasi permasalahan.
Pernyataan-pernyataan dengan lembaga-lembaga politik yang
mempromosikan otonomi dan kapasitas kadang digambarkan sebagai negara yang
kuat; mereka yang tidak memiliki institusi seperti itu adalah negara-negara yang
lemah (lihat Atkinson dan Coleman, 1989a; Katzenstein, 1977 Nordlinger, 1987).
Jepang sering dikutip sebagai contoh klasik tentang sebuah negara kuat di dunia
industri, sedangkan Amerika Serikat digambarkan sebagai negara lemah; negara-
negara industri lainnya terletak di antaranya (Katzenstein, 1977). Negara-negara
seperti Singapura, Korea Selatan, dan Taiwan di Asia Timur sering dianggap
sebagai salah satu negara terkuat di dunia. Aparat pelaksana birokratis adalah
pusat negara yang kuat; keadaan yang lemah memiliki legislatif pada inti dan
kelompok kepentingan mendominasi pembuatan kebijakan. Alasan mengapa
beberapa negara bagian kuat dan yang lainnya lemah biasanya dianggap terutama
berdasarkan sejarah dan berkaitan dengan kondisi yang terdapat pada asal usulnya
(Dyson, 1980).
Meskipun menggambarkan negara sebagai kekuatan atau kelemahan
secara intuitif menarik, bukan tanpa masalah dalam hal analisis kebijakan publik.
 55

Pertama, tidak ada alasan untuk percaya bahwa negara-negara yang kuat akan
selalu membuat kebijakan yang melayani kepentingan masyarakat secara
keseluruhan, bukan kelompok yang melayani diri sendiri (Haggard and Moon,
1990: 215). Hanya mungkin bahwa negara-negara tersebut akan membuat
kebijakan yang tidak disengaja atau predator yang akan menguntungkan elit
negara dan menurunkan kesejahteraan umum masyarakat. Memang, dalam situasi
demikian, keadaan yang kuat akan lebih buruk daripada keadaan lemah. Sejauh
masyarakat yang bersangkutan, karena kapasitas yang lebih tinggi untuk
menyebabkan kerusakan.
Pemerintahan militer dan polisi di Afrika, Asia, dan Amerika Latin atau
banyak mantan rezim komunis di Eropa Timur adalah kasus-kasus pada intinya
(lihat Migdal, 1988). Kedua, karakterisasi keseluruhan negara sebagai kuat atau
lemah terlalu umum untuk banyak digunakan analitis dalam analisis kebijakan
sektoral (Atkinson dan Coleman, 1989a). Tidak ada negara yang kuat di semua
sektor, juga tidak ada negara yang lemah di setiap sektor. Oleh karena itu, bahkan
negara-negara yang dijuluki kuat sebelumnya telah memperlihatkan kelemahan
dalam beberapa bidang, seperti pemerintah Jepang yang terus tidak bisa ‘berdalih’
pada kebijakan agulturnya dan negara-negara yang dianggap lemah mungkin
memperlihatkan kekuatan yang luar biasa di beberapa daerah, seperti pemerintah
AS yang kuat dalam kapasitas militer meskipun secara keseluruhan aparatnya
negara Amerika (Weaver dan Rocknan, 1993b).
Daripada menggambarkan keadaan sebagai kuat atau lemah, kita harus
berupaya untuk menguji secara empiris mengenai kapasitas dan otonomi
pemerintahan. institusi mental dalam proses kebijakan sektoral dan subsektoral
yang spesifik. Dalam hal ini, apakah suatu negara memiliki bentuk pemerintahan
federal atau unitari dan apakah institusi wakilnya ditandai oleh gabungan atau
pembagian kekuasaan legislatif dan eksekutif adalah dua faktor penting yang
mempengaruhi peran sektoral negara.
Semua pemerintah beroperasi dalam beberapa tingkatan, secara terpisah.
Dalam sistem unitari, keberadaan rantai komando yang jelas atau hierarki yang
menghubungkan berbagai tingkat pemerintahan bersama dalam suatu
 56

superordinate/ hubungan bawahan mengurangi kompleksitas tata kelola dan

pembuatan kebijakan yang multi level. Jadi, di Perancis atau Cina, misalnya,
pemerintah nasional memiliki, pada dasarnya, semua kekuatan pengambilan
keputusan. Hal ini dapat memilih untuk mendelegasikan kekuasaan ini ke tingkat
yang lebih rendah pemerintahan atau mendikte mereka, seperti yang terjadi, tetapi
peran pemerintah pusat, nasional pada dasarnya tak tertandingi di atas hierarki
pemerintahan negara tersebut.
Fitur yang menonjol dari sistem politik federal sehubungan dengan
kebijakan publik adalah keberadaan setidaknya dua tingkat otonom atau perintah
pemerintah dalam suatu negara. Dua tingkat pemerintahan yang terdapat di
negara-negara seperti Australia, India, Kanada, Brazil, Nigeria, dan AS, hanya
menyebutkan beberapa saja (Burgess dan Gagnon; 1993; Duchacek, 1970), tidak
terikat bersama dalam hubungan yang luar biasa/rendah, tetapi sebaliknya, lebih
menikmati kebijaksanaan yang lebih atau kurang lengkap dalam hal-hal di bawah
yurisdiksi mereka dan dijamin oleh konstitusi. Hal ini berbeda dengan sistem
unitaria yang terdapat di negara-negara seperti Cina, Inggris, Jepang, dan Selandia
Baru, yang hanya memiliki satu tingkat pemerintahan dan badan-badan lokal
(misalnya, daerah atau kotamadya) yang keberadaannya bergantung pada
pemerintah nasional dan bukan pada konstitusi.
Federalisme dikutip sebagai alasan utama untuk lemahnya kapasitas
kebijakan pemerintah di banyak sektor kebijakan di Amerika Serikat, Australia,
dan Kanada. Hal ini telah menghambat kapasitas negara-negara 'untuk
mengembangkan kebijakan sektoral yang konsisten dan koheren. Di negara-
negara ini, kebijakan-kebijakan nasional di sebagian besar kawasan memerlukan
persetujuan antar pemerintah, yang melibatkan pemerintahan federal dan
pemerintah daerah atau provinsi dalam hal yang kompleks, luas, dan berjangka.
Cara yang divisualkan oleh pemerintahan yang sedang berkuasa (Banting, 1982;
Schultz dan Alexandroff, 1985; Atkinson dan Coleman, 1989b). Demikian pula,
kedua tingkat pemerintahan itu tunduk kepada tiinjauan pengadilan yang tak
terduga tentang langkah-langkah mereka, yang membatasi lebih lanjut
kemampuan pemerintah untuk mewujudkan tujuan mereka.
 57

Keberadaan sistem federal secara signifikan mempengaruhi kapasitas para

pejabat negara untuk menangani isu-isu yang mendesak secara tepat waktu dan
konsisten karena kebijakan publik dibuat dan diimplementasikan oleh pemerintah
nasional/pusat dan juga pemerintah provinsi. Hal itu membuat kebijakan-
kebijakan publik menimbulkan masalah yang berkepanjangan, berlarut-larut, dan
sering kali menimbulkan permusuhan seraya berbagai pemerintah memperebutkan
masalah yurisdiksi atau terlibat dalam negosiasi antarpemerintah atau perkara
hukum yang ekstensif. Pemerintahan yang berbeda dalam negara yang sama
mungkin membuat keputusan yang bertentangan yang dapat melemahkan atau
memperparah dampak kebijakan (lihat Grande, 1996; McRoberts, 1993).
Variabel institusional dalam negeri lainnya yang mempengaruhi
kebijakan publik berkaitan dengan hubungan antara badan eksekutif, badan
legislatif, dan badan legislatif yang disediakan di bawah konstitusi negara. Dalam
sistem parlemen, eksekutif dipilih oleh badan legislatif dari antara para
anggotanya dan tetap menjabat hanya selama badan itu menikmati dukungan
mayoritas dari badan legislatif. Dalam sistem kepresidenan, eksekutif terpisah dari
badan legislatif, biasanya dipilih langsung oleh para pemilih, dan tidak perlu
menikmati dukungan mayoritas dalam badan legislatif (Stewart, 1974). Amerika
Serikat adalah pola dasar sistem presidensial, sedangkan sebagian besar dunia
memiliki beberapa versi sistem parlemen; negara-negara lain, seperti Perancis,
memiliki gabungan dari dua sistem.
Pemisahan antara cabang-cabang eksekutif dan legislatif pemerintahan
dalam sistem presidensial, dan pelebaran keduanya dalam sistem parlemen,
konsekuensi yang penting bagi kebijakan-kebijakan tersebut. Pembagian
kekuasaan menimbulkan kesulitan bagi pembuat kebijakan dalam sistem presiden.
Para anggota individu dan komite legislatif memainkan peran aktif dalam
merancang kebijakan, termasuk yang diusulkan oleh presiden. Itu hanya masalah
kecil jika partai presiden afiliasi membentuk mayoritas di kedua rumah legislatif
karena kepentingan lokal yang sering memotivasi legislator. Untuk memastikan
dukungan mayoritas untuk langkah-langkah kebijakan yang memerlukan
persetujuan legislatif, adalah lazim bagi presiden untuk tawar-menawar dengan
 58

anggota legislatif, menawarkan konsesi administratif dan anggaran sebagai

balasan untuk dukungan, dan dengan demikian sering mengubah niat awal dari
proposal kebijakan. Keterlibatan aktif para anggota legislatif dalam penyusunan
promosi beberapa poin konflik dengan eksekutif itu; ini juga membuka
kesempatan yang lebih besar bagi kelompok dan pemilih untuk mempengaruhi
proses kebijakan, yang hasilnya mungkin dilunakkann atau bahkan bertentangan
kebijakan.
Dalam sistem parlemen, sebaliknya, eksekutif dapat lebih sering daripada
tidak menerima dukungan legislatif untuk langkah-langkah yang sudah
ditetapkan, berkat kedisiplinan parlemen yang diberlakukan pada setiap anggota
parlemen. Sementara mungkin ada beberapa tawar-menawar atas kebijakan dalam
sebuah partai, ada sedikit kesempatan untuk mengubahnya setelah telah
diperkenalkan di parlemen. Satu-satunya waktu hal ini mungkin tidak terjadi
adalah ketika partai pemerintah tidak memiliki mayoritas dalam bidang legislatif
dan pemerintah dalam koalisi dengan pihak-pihak lain, yang sering menuntut
modifikasi terhadap kebijakan tersebut sebagai imbalan atas dukungannya. Di
banyak negeri, khususnya yang memiliki sistem representasi yang proporsional
yang memungkinkan pemerintahan koalisi merupakan hal yang biasa, sehingga
mempersulit pembuatan kebijakan, meskipun tidak sebanyak dalam sistem
presidensial (Warwick, 2000). Namun secara umum, pembuatan kebijakan dalam
sistem parlemen terpusat pada eksekutif, yang biasanya memungkinkan
pemerintah mengambil tindakan tegas jika memang diperlukan. Ini tidak
sepenuhnya tidak diinginkan, sejauh kemampuan kebijakan negara terkait, karena
sifat politik lawan dari legislatif dalam sistem presidensial mengurangi
kemungkinan menghasilkan kebijakan yang koheren.
Struktur dan peran peradilan juga mempengaruhi proses kebijakan.
Dalam sistem federal, biasanya ada peradilan otonomi yang dipercayakan dengan
tugas menangani sengketa yurisdiksi yang muncul dari bahasa konstitusional yang
samar yang menguraikan bidang-bidang tanggung jawab masing-masing untuk
setiap urutan pemerintahan. Hal yang sama berlaku bagi negara-negara dengan
banyaknya tuntutan hak sipil atau hak asasi yang sudah berakar, yang biasanya
 59

memberikan kesempatan kepada pengadilan untuk menjatuhkan hukum yang

tidak konsisten dengan hak-hak individu atau kolektif yang dijamin oleh
konstitusi. Di negara-negara ini, kehakiman bertindak sebagai veto potensial lain
yang membatasi apa yang dapat dilakukan eksekutif dalam hal kebijakan (Russell,
1982). Di negara-negara yang tidak memiliki federalisme atau hak asasi, seperti
Inggris raya, pengadilan memainkan peran yang lebih terbatas, sehingga para
pembuat kebijakan memiliki ruang lebih besar untuk lebih leluasa dalam tindakan
mereka.
Namun, peran lembaga peradilan dalam proses kebijakan bervariasi
sesuai dengan sifat lembaga politik di negara tersebut. Misalnya, praktik-praktik
tinjauan pengadilan di Inggris berkembang tanpa upaya para pejabat pusat di
bawah monarki untuk mengendalikan para pejabat setempat. Banyak upaya ini
pada mulanya ditentang oleh penduduk setempat, baik rakyat biasa maupun para
bangsawan, karena campur tangan yang tidak beralasan dalam urusan setempat.
Akan tetapi, ketika parlemen menggantikan monarki sebagai sumber kekuasaan
politik pusat, prinsip yang sama dari tinjauan pengadilan pusat tentang tindakan-
tindakan lokal, yang merupakan simbol despotisme, menjadi simbol pemerintahan
demokratis. Ini berbeda secara substansial dari praktek peradilan di AS misalnya,
di mana, setelah Revolusi Amerika, prinsip-prinsip kedaulatan hukum natural
yang telah memberi tahu pemikiran hukum Inggris digantikan oleh prinsip-prinsip
hak alam dan supremasi konstitusional. Salah satu manifestasi dari hal ini adalah
penolakan dari kehakiman Amerika untuk menundukkan diri kepada kongres atau
eksekutif, dan untuk bersikeras pada perannya sendiri dalam menentukan legalitas
hukum dan peraturan dari semua jenis ini telah menghasilkan hakim lebih aktif di
AS daripada di Inggris. Dan, orang yang sangat kecil kemungkinannya tunduk
pada hasrat legislatif atau eksekutif (de Smith, 1973; Jaffe, 1965; Wade, 1965,
1966). Secara umum, otonomi pengadilan seperti itu dan sikap tegas memperumit
kapasitas kebijakan dan mengikis kapasitas kebijakan negara.
 60

Pelaku Negara
Pejabat Terpilih
Pejabat terpilih yang berpartisipasi dalam proses kebijakan dapat dibagi ke dalam
dua kategori anggota eksekutif dan legislatif. Eksekutif ini, yang juga disebut
sebagai kabinet di banyak negara, adalah salah satu pemain kunci dalam sistem
kebijakan apapun. Peran utamanya berasal dari otoritas konstitusional untuk
memerintah negara itu. Sementara pelaku lain juga terlibat dalam proses ini,
otoritas untuk membuat dan melaksanakan kebijakan pada akhirnya berada di
pihak eksekutif. Memang ada sedikit pemeriksaan terhadap eksekutif dalam
sistem parlemen (seperti Jepang, Kanada, Australia, dan Inggris) selama
pemerintah menikmati dukungan mayoritas dalam badan legislatif. Agak berbeda
dalam sistem republik atau presidensial (seperti di Amerika Serikat atau Brazil),
di mana eksekutif sering kali memiliki tugas yang sulit meyakinkan badan
legislatif untuk menyetujui langkah-langkah itu. Namun bahkan di sini, eksekutif
biasanya memiliki bidang kebijaksanaan di luar kontrol legislatif dalam masalah
keuangan dan peraturan, serta dalam pertahanan keamanan nasional, dan isu-isu
terkait dengan berbagai kewajiban perjanjian internasional.
Selain hak prerogatif dalam hal-hal kebijakan, eksekutif memiliki
berbagai sumber lain untuk memperkuat posisinya. Kendali atas informasi adalah
salah satu sumber penting: eksekutif memiliki informasi yang tak tertandingi
sehingga mampu menahan, melepaskan, dan memanipulasi dengan cara untuk
memperkuat pilihannya dan melemahkan kasus-kasus yang menentangnya.
Kontrol atas sumber daya fiskal adalah aset lain yang memihak eksekutif karena
persetujuan legislatif terhadap anggaran biasanya memungkinkan bidang diskresi
keputusan untuk pemerintah. Eksekutif ini juga memiliki akses yang tak
tertandingi ke media massa dalam mempublikasikan posisinya sebagaimana
diistiratakan dalam ASdan meruntuhkan pihak lawan. Selain itu, eksekutif
tersebut memiliki birokrasi untuk memberikan saran dan untuk melaksanakan
preferensinya. Itu dapat, dan sering kali memang, menggunakan sumber-sumber
ini untuk mengendalikan dan mempengaruhi aktor sosial seperti kelompok minat,
dan media massa. Di banyak negara juga, pemerintah memiliki kuasa penting
 61

yang memungkinkannya untuk mengendalikan waktu pendahuluan dan penerapan

hukum dalam badan legislatif. Konfers ini banyak kontrol atas agenda politik pada
eksekutif (Bakvis dan MacDonald, 1993).
Melawan para eksekutif yang besar konstitusi, informasi, keuangan, dan
sumber daya personalia adalah kondisi yang membuat tugas mereka sulit.
Pertumbuhan luar biasa dalam ukuran, lingkup, dan kompleksitas fungsi
pemerintah selama bertahun-tahun, misalnya, mencegah generalis para politisi
mulai mengendalikan, atau sering kali bahkan sadar, banyak aktivitas intensif
pemerintah secara nominalnya berada di bawah kendali mereka (Adie dan
Thomas, 1987; Kernaghan, 1979, 1985a). Selain itu, dalam demokrasi
pemerintah, menteri terus-menerus dibombardir dengan tuntutan sosial, banyak
yang saling bertentangan tetapi mereka sering tidak bisa mengabaikan karena
kebutuhan untuk mempertahankan dukungan pemilih (Canes-Wrone etal, 2001).
Akhirnya, dan mungkin yang paling penting, pemerintah mungkin tidak memiliki
kapasitas organisasi untuk membuat kebijakan yang koheren dan menerapkannya
dengan efektif.
Para anggota legislatif memainkan peran yang sangat berbeda dalam
pemerintahan. Dalam sistem parlemen, tugas badan legislatif adalah meminta
pemerintah bertanggung jawab kepada publik daripada membuat atau menerapkan
kebijakan. Tetapi kinerja fungsi ini memungkinkan kesempatan untuk
mempengaruhi kebijakan. Legislatif adalah forum yang krusial di mana masalah
sosial sangat terang dan kebijakan untuk mengatasinya dituntut. Para legislator
juga mendapat hak suara mereka selama proses menyetujui tagihan pemerintah
dan anggaran pemerintah untuk mendanai penggunaannya. Sebagai imbalan atas
persetujuan mereka, mereka kadang-kadang dapat menuntut perubahan terhadap
kebijakan yang dipertanyakan. Para legislator juga dapat meningkatkan dan
mendiskusikan masalah implementasi dan permintaan perubahan. Namun, potensi
kebijakan legislatif sering kali mungkin tidak diwujudkan dalam praktiknya. Ini
karena dominasi yang dinikmati oleh eksekutif dan dampaknya terhadap
organisasi internal legislatif dan peran yang dimainkan oleh komite legislatif
(Olson dan Mezey, 1991.
 62

Sebagian besar hukum diusulkan oleh eksekutif dan lebih sering

kemudian diadopsi oleh legislatif. Jadi, dalam sistem parlemen di mana partai
mayoritas membentuk pemerintahan dan karenanya secara umum diharapkan
untuk mendukung berlalunya tagihan yang diusulkan oleh eksekutif. Dalam
sinstern presidensial, di sisi lain, badan legislatif adalah otonomi pemerintahan
secara konstitusi maupun dalam praktik, yang menjelaskan mengapa para
presiden, terlepas dari apakah partai mereka memegang mayoritas legislatif, harus
membuat penawaran dengan badan legislatif atau risiko kekalahan proposal
kebijakan mereka.
Organisasi internal badan legislatif juga merupakan faktor penting
peranannya dalam proses kebijakan tersebut. Legislatif di mana keanggotaan
diorganisasi dengan erat di sepanjang garis partai, dan ditandai dengan kohesi dan
disiplin tingkat tinggi, memberi sedikit kesempatan bagi para pembuat undang-
undang untuk mengambil posisi mandiri. Hal ini benar dalam sistem parlemen
yang para anggota legislatif partai pimpinan selalu diharapkan untuk mendukung
pemerintah. Demikian pula, peranan legislator perorangan lebih rendah di mana
satu partai jelas mayoritas dari eksistensi. Beberapa pihak kecil masuk pemerintah
koalisi memungkinkan lebih banyak kesempatan bagi para legislator untuk
menyatakan opini mereka dan memaksa pemerintah untuk berkompromi.
Dalam banyak legislatif kontemporer, fungsi kebijakan yang paling
penting dilaksanakan bukan di legislatif melainkan dalam komite yang didirikan
di sepanjang garis fungsional atau sektoral untuk meninjau kembali undang-
undang yang diusulkan. Komite sering membangun cukup keahlian di bidang
yang dengannya mereka berurusan, dan sejauh mana hal ini terjadi
memungkinkan badan legislatif untuk mempengaruhi pembuatan dan
mengimplementasikan kebijakan. Tetapi untuk membangun keahlian, para
anggota perlu melayani komite selama jangka waktu yang relatif panjang. Para
anggota komite juga tidak harus memberikan suara di sepanjang garis partai jika
otonomi dan ketegasan mereka harus dipertahankan.
Sifat dari masalah yang sedang dipertimbangkan juga mempengaruhi
keterlibatan legislatif dalam proses kebijakan. Isu-isu teknis tidak mungkin
 63

melibatkan para pembuat undang-undang karena mereka mungkin tidak

sepenuhnya memahami masalah atau solusi, atau mereka mungkin melihat sedikit
manfaat politik dalam mengupayakan masalah itu. Keamanan nasional dan
pembuatan kebijakan luar negeri biasanya juga dilakukan dengan bentuk rahasia
dan di luar badan legislatif. Demikian pula, kebijakan yang berkaitan dengan
masalah yang dianggap sebagai krisis tidak mungkin melibatkan badan legislatif
dalam waktu yang diperlukan untuk memperkenalkan, berdebat, dan
mengesahkan undang-undang. Kebijakan yang berhubungan dengan alokasi atau
redistribusi sumber daya atau pendapatan di antara komponen publik
menghasilkan tingkat debat tertinggi dalam legislatif, tetapi biasanya tidak banyak
berpengaruh pada orientasi kebijakan pemerintah secara keseluruhan. Akan tetapi,
kebijakan lain yang berkaitan dengan propagasi dan memelihara nilai-nilai
simbolis tertentu seperti pemilihan bendera nasional, imigrasi, multikulturalisme,
doa di sekolah, atau pemberantasan rasialisme dan seks, sering kali begitu
memecah-belah sehingga eksekutif mungkin agak lebih bersedia
mempertimbangkan pandangan para pembuat undang-undang.
Sebagai akibat dari keterbatasan ini, para pembuat undang-undang pada
umumnya hanya memainkan peran kecil dalam proses kebijakan dalam sistem
parlemen. Sementara individu, berdasarkan keahlian atau minat khusus mereka
dalam masalah tertentu, dapat dimasukkan dalam sistem politik, badan legislatif
secara keseluruhan bukanlah aktor yang sangat signifikan dalam pembuatan atau
mengimplementasikan kebijakan publik. Dalam sistem kongres atau republik, di
sisi lain, di mana agenda legislatif kurang dikontrol dengan ketat oleh eksekutif,
legislatif individu dapat dan memang memainkan peran yang jauh lebih signifikan
dalam proses kebijakan dan komite legislatif adalah anggota yang signifikan dari
banyak subsistem kebijakan.

Para Pejabat Tertunjuk

Para pejabat tertunjuk yang berurusan dengan kebijakan publik dan administrasi
sering kali secara kolektif disebut sebagai ‘birokrasi’. Fungsi mereka adalah untuk
membantu eksekutif dalam pelaksanaan tugasnya, seperti yang dimaksud oleh
 64

istilah ‘pegawai negeri’ . Akan tetapi, kenyataannya pemerintahan modern

sedemikian rupa sehingga peranannya jauh melampaui apa yang diharapkan.
Memang, birokrat sering menjadi kunci dalam proses kebijakan dan tokoh utama
dalam banyak subsistem kebijakan. (Kaufman, 2001).
Dalam hal ini, pemerintah juga telah membuat kebijakan yang lebih kuat.
(Atkinson dan Coleman 1989a: 51) mengukur kekuatan negara dalam hal
kekuatan birokrasi di tingkat sektoral, dan berpendapat bahwa:
Sangat penting untuk menentukan, pertama, sejauh mana kekuatan
pengambilan keputusan utama dikonsentrasikan di tangan sejumlah pejabat
yang relatif kecil dan, kedua, sejauh mana para pejabat ini mampu bertindak
secara mandiri … Pemerintah dalam hal ini merasa lemah dalam sektor tertentu
ketika otoritas tersebar dan tidak ada satu kelompok pejabat pun yang dapat
mengambil pimpinan dalam merumuskan kebijakan.
Konsentrasi kekuasaan hanya dalam beberapa lembaga mengurangi
kesempatan untuk konflik dan mengizinkan perencanaan kebijakan jangka
panjang. Sebaliknya, penyebaran kekuasaan mendukung konflik antarlembaga
dan kurangnya koordinasi; Keputusan dapat dibuat berdasarkan kesediaan mereka
untuk menerima semua lembaga yang peduli. Otonomi birokrasi dari para politisi
dan kelompok-kelompok masyarakat juga berkontribusi pada kekuatan dan
efektivitas pembuatan kebijakan. Untuk menjadi kuat, birokrasi harus memiliki
mandat yang jelas, etos profesional, dan mendapat dukungan yang kuat, tapi tidak
mencampuri politisi dalam kegiatan sehari-hari. Hubungan dekat dengan
kelompok-kelompok klien juga harus dihindari jika birokrasi ingin efektif. Suatu
kewajaran untuk menghasilkan dan memproses sendiri informasinya juga penting
jika kebergantungan pada kelompok peminat harus dihindari.
Negara-negara bagian seperti Perancis, Korea, Singapura, dan Jepang
memiliki birokrasi yang memiliki status yang tinggi dalam pemerintahan dan
masyarakat (Katzenstein, 1977). Mereka dikatakan merupakan grup elit homogen
yang memainkan peran paling penting dalam proses kebijakan. Mereka telah lama
menjalani pelatihan profesional dan mengejar karier sebagai pegawai pemerintah
seumur hidup. Dalam masyarakat lain, birokrasi menduduki status yang relatif
 65

rendah dan tidak memiliki kapasitas untuk melawan tekanan dari para pembuat
undang-undang atau kelompok sosial, yang sering kali mempromosikan wawasan
yang pendek dalam kebijakan.
Mobilisasi yang efektif dari keahlian birokrasi lebih jarang ditemukan
daripada yang diyakini secara umum (Evans, 1992). Terlepas dari ekspansi besar
di birokrasi di seluruh dunia selama beberapa dekade terakhir, birokrasi lemah
dalam pengertian yang dipahami di sini merupakan norma dan bukan
pengecualian (Evans, 1995). Di banyak negara dengan korupsi, upah rendah, dan
kondisi kerja yang buruk, birokrasi sering kali tidak memiliki kemampuan untuk
mengatasi masalah-masalah kompleks yang diminta untuk mereka tangani. Jika
kondisi ini diperoleh di sebuah negara, maka sangat mungkin bahwa negara akan
mengalami kesulitan untuk merancang kebijakan yang efektif dan menerapkannya
dalam cara yang dimaksudkan. Di banyak negara, bahkan jika birokrasi keahlian
ada di daerah tertentu, masalah organisasi dan kepemimpinan mencegahnya
secara efektif (Desveaux et al, 1994)
Sebagian besar fungsi pembuatan kebijakan dan implementasi yang
pernah dilaksanakan oleh badan legislatif dan eksekutif politik sekarang
dilaksanakan oleh birokrasi karena fungsi pemerintahan modern terlalu rumit dan
banyak sekali yang dapat dilakukan oleh kabinet saja (lihat Bourgault dan Dion,
1989; Cairns, 1990b; Priest dan Wohl, 1980). Kekuasaan dan pengaruh birokrasi
didasarkan atas perintahnya atas berbagai sumber daya kebijakan penting (lihat
Hill, 1992: 1-11). Pertama, hukum itu sendiri menyediakan fungsi-fungsi penting
tertentu yang harus dilaksanakan oleh birokrasi, dan dapat memberikan
keleluasaan yang luas kepada para birokrat individual untuk membuat keputusan
atas nama negara. Kedua, birokrasi memiliki akses tak tertandingi terhadap
sumber daya materi untuk mengejar tujuan organisasi mereka sendiri, bahkan
pribadi, jika mereka menginginkannya. Pemerintah adalah pemboros tunggal
terbesar di sebagian besar (tidak semua) negara, situasi yang memberi pejabat
yang kuat suara dalam banyak bidang kebijakan. Ketiga, birokrasi merupakan
kumpulan keterampilan dan keahlian yang luas, sumber-sumber yang
menjadikannya organisasi utama dalam masyarakat. Hal ini menggunakan
 66

sejumlah besar hampir setiap jenis profesional, yang disewa untuk status mereka
sebagai ahli dalam bidang spesialisasi mereka. Bahwa mereka berurusan dengan
isu-isu serupa secara berkelanjutan memberi mereka wawasan unik terhadap
banyak masalah. Keempat, pegawai modern memiliki akses ke luas jumlah
informasi pada aspek yang berbeda dari masyarakat. Kelima, kelanggengan
birokrasi dan masa jabatan panjang para anggotanya sering kali memberi
keunggulan atas atasannya. Akhirnya, fakta bahwa musyawarah kebijakan
sebagian besar terjadi secara rahasia di dalam birokrasi menyangkal aktor
kebijakan lainnya kesempatan untuk meningkatkan oposisi terhadap rencananya
Namun, kita harus menghindari melebih-lebihkan peran birokrasi.
Eksekutif politik pada akhirnya bertanggung jawab untuk semua kebijakan,
otoritas yang dilakukannya kadang-kadang. Isu-isu politik tingkat tinggi juga
cenderung melibatkan pejabat tinggi. Kontrol eksekutif juga kemungkinan akan
lebih tinggi jika birokrasi secara konsisten menentang pilihan kebijakan yang
disukai oleh para politisi. Selain itu, birokrasi sendiri bukanlah organisasi
homogen, melainkan sebuah koleksi organisasi, masing-masing dengan
kepentingan, perspektif, dan prosedur operasi standar, yang dapat membuat tiba
pada posisi bersatu sulit. Bahkan dalam departemen yang sama, sering ada
perpecahan di sepanjang garis fungsional, pribadi, politik, dan teknis. Dengan
demikian sudah lazim bagi eksekutif untuk ikut campur dalam menyelesaikan
konflik intra dan antarbirokrasi, dan birokrat di negara-negara demokratis
membutuhkan dukungan dari para pejabat yang dipilih jika mereka ingin
menjalankan pengaruh mereka dengan cara yang berarti (Sutherland, 1993).

Struktur dan Pelaku Sosial

Struktur Ekonomiu Politik
Kemampuan sebuah negara ditentukan bukan hanya oleh bagaimana mereka
berada dalam tatanan internasional dan bagaimana hal itu diatur secara internal,
tetapi juga oleh bagaimana hal itu terkait dengan masyarakat yang masalahnya
seharusnya diselesaikan melalui kebijakan yang sesuai. Untuk dapat membuat dan
menerapkan kebijakan secara efektif, negara membutuhkan dukungan aktor sosial
 67

terkemuka atas aksinya. Sejauh mana para aktor ini mampu menawarkan tingkat
dan bentuk dukungan yang diperlukan tergantung, antara lain, pada organisasi
internal mereka sendiri. Fragmentasi dalam dan di antara kelompok-kelompok
sosial terkemuka melemahkan kemampuan negara untuk menggerakkan mereka
menuju penyelesaian masalah sosial. Jika konflik-konflik sosial sangat parah,
negara dapat lumpuh sendiri dalam melakukan banyak fungsi kebijakan.
Di sisi lain, persatuan di dalam dan di antara kelompok-kelompok sosial
menciptakan lingkungan kebijakan yang stabil yang memfasilitasi pembuatan
kebijakan dan mempromosikan penerapan yang efektif. Organisasi yang kuat
dapat menawar dengan lebih efektif dan tidak perlu mengajukan tuntutan yang
tidak masuk akal demi sokongan utama mereka. Dan, apabila mereka setuju untuk
suatu ukuran, mereka dapat memberlakukan hal itu pada keanggotaan mereka,
dengan sanksi jika perlu. Mancur Olson berpendapat bahwa dalam masyarakat
yang ditandai dengan ‘penyajian’ (yaitu, kelompok yang terdiri dari berbagai
kepentingan yang sama) daripada kelompok ‘sempit’, kelompok-kelompok
‘menyerap sebagian besar biaya dari kebijakan yang tidak efisien dan karenanya
memiliki insentif untuk mendistribusikan ulang pendapatan bagi diri mereka
sendiri dengan biaya sosial yang paling sedikit, dan untuk memberikan beban
pada pertumbuhan ekonomi dan kepentingan masyarakat secara keseluruhan
(Olson, 1982: 92). Sebaliknya, adanya banyak kelompok minat yang sempit
menggalang persaingan di antara kelompok-kelompok yang hanya menekan
negara untuk melayani kepentingan anggota mereka saja, sehingga berdampak
pada orang lain. Efek kumulatif dari tindakan semacam itu sering kali dapat
bertentangan dan tidak efektif kebijakan yang membuat semua orang lebih buruk.
Masalah fragrnentasi sosial terutama ketika kelompok seksional terlalu
kuat untuk diabaikan bahkan oleh keadaan atau jika negara terlalu lemah untuk
mengabaikan tekanan sosial. Namun, situasi terbaik, sejauh ini adalah membuat
dan mengimplementasikan kebijakan yang efektif, bagi negara dan masyarakat
untuk menjadi kuat, dengan kemitraan erat antara keduanya. Peter Evans (1992)
menyebut pengaturan kelembagaan ini sebagai 'otonomi yang tertanam'
Sebaliknya, efektivitas kebijakan paling rendah ketika negara lemah dan
 68

masyarakat terpecah-belah. Dalam skenario sebelumnya, menyatakan dalam

kemitraan dengan kelompok-kelompok sosial dapat diharapkan untuk merancang
kebijakan yang kohesif dan lama. Yang terakhir, negara dapat diharapkan untuk
memproduksi hanya kebijakan jangka pendek dan, biasanya, tidak efektif.

Pelaku Bisnis
Seperti yang ditunjukkan oleh teori neo-pluralis dan korporatis, bisnis organisasi
dan tenaga kerja sering kali paling signifikan dalam menentukan kemampuan
kebijakan negara. Hal ini karena peran vital setiap drama dalam proses produksi,
yaitu, dalam setiap masyarakat, aktivitas fundamental yang memiliki efek jauh di
luar ekonomi. Di antara kelompok peminat, bisnis umumnya yang paling kuat,
dengan kapasitas tak tertandingi untuk mempengaruhi kebijakan publik. Untuk
memahami apa yang disebut sebagai ‘kekuatan struktural modal’, kita perlu
memahami konteks sosio-ekonomi yang lebih luas dari ekonomi kapitalis.
Ekonomi seperti itu, menurut definisi, memerlukan suatu bentuk pasar organisasi
ekonomi di mana kepemilikan sarana produksi terkonsentrasi di tangan koporasi.
Fakta ini terletak pada akar unparal bisnis. (Lindblom, 1977).
Peningkatan globalisasi aktivitas produksi dan keuangan, yang
disebabkan oleh perbaikan sarana komunikasi dan transportasi modern serta
penghapusan kendali secara bertahap atas transaksi ekonomi internasional, telah
memberikan kontribusi yang sangat besar pada kekuatan modal dalam beberapa
dekade terakhir. Adalah mungkin bagi investor dan manajer untuk menanggapi,
jika mereka demikian. Keinginan untuk tindakan pemerintah yang tidak
diinginkan dengan memindahkan modal ke lokasi lain. Meskipun mobilitas
teoritis ini dibatasi oleh berbagai factor, termasuk ketersediaan peluang investasi
yang sesuai di negara-negara lain, potensi hilangnya pekerjaan dan pendapatan
merupakan ancaman yang harus dihadapi negara dalam mengambil keputusan.
Karena potensi mereka untuk mempengaruhi pendapatan negara secara negatif,
kapitalisasi, baik domestik maupun asing memiliki kemampuan untuk
‘menghukum’ negara untuk tindakan apapun yang mungkin mereka setujui
(Hayes, 1978).
 69

Kontribusi keuangan yang dihasilkan bisnis kepada partai politik juga

memberi mereka sumber penting untuk mempengaruhi para pembuat kebijakan:
pemilu terkadang dapat mengalihkan isu dan kepribadian jangka pendek yang
membutuhkan anggaran besar untuk mempengaruhi pemilih melalui kampanye
iklan media yang luas. Dalam situasi seperti itu, partai-partai politik yang
didukung oleh kontribusi bisnis berada dalam posisi yang lebih baik untuk
menjalankan kampanye semacam itu dan dengan demikian mempengaruhi
perilaku pemilih. Hal ini dapat menyebabkan partai-partai politik dan para
kandidat mencalonkan diri untuk menduduki jabatan guna mengakomodasi
kepentingan bisnis lebih banyak daripada yang dilakukan kelompok lain.
Demikian pula, kontribusi keuangan yang sering dihasilkan bisnis terhadap
lembaga riset kebijakan publik dan peneliti individu untuk memperkuat kekuasaan
mereka. Organisasi dan individu yang menerima dana cenderung bersimpati
terhadap kepentingan bisnis dan dapat menyediakan bisnis dengan intelektual
yang sering dibutuhkan untuk menang dalam debat kebijakan (McGann dan
Weaver, 1999; Abelson, 1999).
Kekuatan struktural bisnis memiliki potensi untuk mempromosikan dan
mengikis kesejahteraan sosial. Yang terakhir kemungkinan besar akan terjadi
ketika bisnis kekurangan koherensi organisasi. Kemampuan perusahaan dan
kapitalis individu untuk menekan pemerintah untuk melayani kepentingan mereka
dapat menuntun, jika yang terakhir menyerah pada tekanan, pada kebijakan yang
tidak koheren dan berwawasan pendek. Konflik endemik di antara berbagai
kelompok bisnis hanya memperparah situasi seperti itu. Masalahnya mungkin bisa
diatasi jika bisnis memiliki organisasi kohesif pusat atau asosiasi puncak mampu
mengatasi perbedaan dan datang dengan proposal kebijakan yang koheren. Jika
pemerintah menerima proposal tersebut, mereka cenderung melayani kepentingan
ekonomi yang lebih luas (meskipun tidak semua bagian masyarakat sama)
daripada kepentingan perusahaan atau sektor ekonomi tertentu. Oleh karena itu,
sebuah organisasi bisnis yang kuat adalah suatu kondisi yang diperlukan,
meskipun tidak mencukupi, untuk pembuatan kebijakan yang koheren dan efektif.
 70

Sebuah organisasi bisnis yang kuat dapat mengambil posisi berani jika
perlu dan menyampaikannya kepada pemerintah, tanpa menimbulkan keraguan
serius dari pangkat dan berkasnya. Biasanya dalam bentuk asosiasi puncak
(semacam federasi asosiasi) dengan wewenang untuk memberlakukan sanksi dan
disiplin di antara para anggotanya, karena negara harus memiliki keyakinan
bahwa sekali komitmen telah dibuat oleh asosiasi, ia dapat mengharapkan
keterpautan padanya oleh bisnis individu. Selain itu, jika negara yakin akan
kekuatan asosiasi bisnis, maka ia dapat mendelegasikan beberapa tanggung jawab
yang berkaitan dengan bisnis kepada asosiasi bisnis itu sendiri. Secara umum, AS
dianggap memiliki organisasi bisnis paling lemah di dunia industri dan Jepang
yang terkuat, dengan negara-negara seperti Inggris atau Kanada yang jatuh lebih
dekat ke model AS. Negara-negara Eropa lainnya, seperti Perancis, Spanyol,
Jerman, Austria, dan Swedia, lebih dekat dengan model Jepang (Katzenstein,
1977).
Kekuatan atau kelemahan bisnis dan berbagai pola hubungan industri
pemerintah yang ditemukan di sebuah negara biasanya dibentuk oleh berbagai
faktor sejarah Wilson, -1990a). Meskipun contoh Jepang yang dikutip di atas agak
tidak normal, bisnis sering kali sangat terorganisasi jika menghadapi tantangan
yang kuat dan terus-menerus dari serikat dagang atau partai sosialis. Semakin kuat
serikat pekerja, semakin kuat akan pengaruh bisnis. Ancaman tidak mengancam
harus dilanjutkan, selama itu terjadi di masa lalu. Kedua, negara-negara dengan
negara bagian yang kuat sering kali memiliki organisasi bisnis yang kuat karena
untuk menekan pemerintahan yang kuat, bisnis itu sendiri harus terorganisasi
dengan baik. Suatu keadaan yang kuat dapat juga memupuk pergaulan bisnis yang
kuat agar dapat menghindari problem-problem yang timbul dari terlalu banyak
kelompok yang mengajukan tuntutan yang saling bertentangan mengenai isu yang
sama. Keberadaan asosiasi bisnis yang kuat menyederhanakan pekerjaan
pemerintah dengan mengumpulkan denahnya dalam organisasi. Ketiga, kekuatan
organisasi bisnis dipengaruhi oleh struktur ekonomi. Di ekonomi nasional ditandai
oleh konsentrasi industri rendah atau kepemilikan asing tingkat tinggi, sulit bagi
elemen yang berbeda untuk mengatur dan merancang posisi yang sama. Keempat,
 71

kebudayaan politik juga memiliki kaitan penting mengenai sejauh mana dan sifat
keterlibatan bisnis dalam politik. Di negara-negara seperti AS dan Kanada dengan
budaya yang sangat mendukung bisnis dan politik. Di negara-negara tersebut,
perusahaan telah melihat sedikit alasan untuk mengaturnya. Selain itu, tingkat
dimana norma-norma sosial menyetujui representasi fungsional mempengaruhi
kekuatan bisnis. Orang Amerika, dengan taraf yang lebih rendah adalah warga
negara Inggris, Australia, Kanada, dan demokrasi Anglo-Amerika lainnya, tidak
percaya akan adanya bisnis yang mewakili kepentingan mereka. Di pihak lain, di
negara-negara korporat, perwakilan fungsional diterima dan memang sering
dianjurkan (Siaroff, 1999).

Buruh/Tenaga Kerja
Tenaga kerja juga menempati posisi yang kuat di antara kelompok-kelompok
sosial, meskipun tidak begitu kuat sebagai bisnis. Tidak seperti bisnis, yang cukup
merasakan para pembuat kebijakan bahkan pada tingkat individu perusahaan,
buruh membutuhkan organisasi kolektif, serikat dagang, agar suaranya terdengar
dalam sistem politik. Selain tawar-menawar dengan bos atas nama upah dan
kondisi kerja anggota mereka, yang merupakan fungsi utama mereka, serikat
dagang terlibat dalam kegiatan politik untuk membentuk kebijakan pemerintah
yang mempengaruhi mereka (Taylor, 1989: 1). Asal usul peranan serikat dagang
dalam proses kebijakan publik yang telah berakar pada demokrasi akhir abad
kesembilan belas, yang memungkinkan para pekerja, yang membentuk mayoritas
di setiap masyarakat industri, untuk memiliki suara dalam fungsi pemerintah.
Mengingat dukungan suara yang diberikan kepada mereka oleh demokrasi,
kadang-kadang lebih mudah bagi mereka untuk menekan pemerintah untuk
memenuhi kebutuhan mereka daripada tawar-menawar dengan bos mereka.
Pembentukan partai buruh atau partai demokratis sosial, yang pada akhirnya
membentuk pemerintahan di banyak negara, memperkuat kembali kekuatan
politik tenaga kerja (Qualter, 1985)
Sifat dan keefektifan partisipasi serikat dagang dalam proses kebijakan
bergantung pada berbagai faktor institufional dan kontekstual. Struktur negara itu
 72

sendiri merupakan faktor penting dari partisipasi serikat dalam proses kebijakan.
Negara yang lemah dan terfragmentasi tidak akan mampu menjamin partisipasi
yang efektif oleh serikat, karena kedua negara akan melihat sedikit kepastian
bahwa pemerintah akan mampu untuk mempertahankan sisi tawar-menawar apa
pun. Usaha yang lemah juga dapat menghambat munculnya organisasi serikat
dagang yang kuat karena kebutuhan untuk itu kurang cepat.
Namun, yang paling penting adalah penentu kapasitas tenaga kerja untuk
mempengaruhi proses kebijakan dan hasilnya adalah organisasi internalnya
sendiri. Tingkat keanggotaan serikat mempengaruhi sejauh mana negara
mengupayakan atau bahkan menerima partisipasi serikat dalam proses kebijakan.
Hal yang sama berlaku untuk struktur unit penawaran: penawaran kolektif yang
terdesentralisasi mempromosikan sistem artikulasi kebutuhan buruh. Misalnya,
Inggris, Kanada, dan Amerika Serikat telah desentralisasi struktur tawar-
menawar, sedangkan di Australia, Austria, dan negara-negara Skandinavia, tawar-
menawar berlangsung di tingkat industri atau bahkan di seluruh negeri (Esping-
Andersen dan Korpi, 1984; Hibbs, 1987). Gerakan persatuan terfragmentasi di
sepanjang atau semua yang mungkin regional, linguistik, etnis, agama, atau
industri versus kerajinan, asing versus domestik, atau bersaing impor melawan
garis yang berorientasi pada ekspor juga akan mengalami kesulitan dalam
mempengaruhi proses kebijakan. Fragmentasi di antara jajaran buruh cenderung
mempromosikan pertikaian industri lokal dan sporadis dan artikulasi yang tidak
koheren atas kepentingan buruh dalam proses kebijakan (Hibbs, 1978; Lacroix,
1986).
Akhirnya, untuk mewujudkan kebijakan tenaga kerja yang potensial
dibutuhkan organisasi pusat, seperti kongres serikat buruh Australia atau Inggris
(TUC), Kongres Buruh Kanada (CLC), dan Federasi Kerja Oaksa Amerika
(American Federation of Congress of Industrial Organization (AFL-CIO), bahkan
lebih dari sekadar bisnis. Aksi kolektif adalah satu-satunya alat kerja yang harus
mempengaruhi perilaku bos atau pemerintah, sehingga semakin bersatu front yang
bisa dilakukannya, kemungkinan berhasil semakin besar. Agar efektif, pusat
serikat dagang perlu menjadikan keanggotaan yang komprehensif dan memiliki
 73

kapasitas organisasi untuk mengatasi konflik di antara para anggotanya dan

mempertahankan persatuan: Peran serikat dagang dalam proses kebijakan
cenderung menjadi yang tertinggi dalam sistem politik korporat, seperti di negara-
negara skandinavia, Austria, dan Belanda, dimana negara mendorong
pembentukan dan pemeliharaan pusat serikat dagang yang kuat, dan yang
terendah dalam sistem politik pluralis seperti Amerika serikat dan Kanada.

Struktur dan Aktor Politik

Oleh karena itu, sifat ekonomi politik sebuah negara memiliki dampak struktural
yang penting pada pembuatan kebijakan. Di kapitalis liberal, masyarakat barat,
misalnya, hal ini menghasilkan setidaknya dua aktor kebijakan penting bisnis dan
tenaga kerja, yang terlibat dalam banyak pertimbangan dan aktivitas kebijakan.
Namun, para pelaku kebijakan penting lainnya, yang terkait dengan struktur dan
institusi demokrasi perwakilan, juga ada dalam masyarakat ini.

Publik
Meskipun mengejutkan, publik memainkan peran langsung yang agak kecil dalam
proses kebijakan publik. Ini bukan berarti bahwa perannya tidak penting, karena
menyediakan latar belakang norma, sikap, dan nilai yang menentangnya proses
kebijakan ditampilkan. Namun, dalam keputusan kebijakan yang paling liberal di
negara-negara demokratis diambil oleh institusi perwakilan yang memberdayakan
pelaku khusus untuk menentukan lingkup dan isi kebijakan publik, bukan publik
yang menentukan kebijakan.
Salah satu peranan penting yang dimainkan oleh para anggota masyarakat
dalam demokrasi. Pada satu peristiwa, di negara-negara demokratis yang
menyerukan perlunya partisipasi dalam proses politik dan dengan implikasi proses
kebijakan. Ini tidak hanya memberikan kesempatan bagi warga untuk
mengekspresikan pilihan pemerintah mereka, tapi juga memberdayakan mereka
untuk menekan partai politik dan kandidat yang mencari suara untuk menawarkan
mereka paket kebijakan yang menarik. Di sisi lain, kapasitas kebijakan pemilih
biasanya tidak dapat diaktualisasikan, setidaknya tidak secara langsung, karena
 74

berbagai alasan. Dalam kebijakan demokrasi modern dibuat oleh wakil pemilih
yang setelah terpilih tidak diperlukan untuk mengindahkan pilihan konstitusi
mereka dalam fungsi sehari-hari mereka. Selain itu, sebagaimana dibahas di atas,
kebanyakan legislator tidak banyak berpartisipasi dalam proses kebijakan, yang
cenderung didominasi oleh para pakar dalam bidang sektoral tertentu dan bukan
oleh generalis legislatif (Edwards dan Sharkansky, 1978: 23). Yang lebih
menarik, para calon dan partai politik sering kali tidak mencalonkan diri atas
dasar kebijakan mereka; dan bahkan ketika mereka melakukannya, pemilih
biasanya tidak memberikan suara berdasarkan kebijakan yang diusulkan saja.
Setelah mengatakan hal itu, memang benar bahwa para politisi mengindahkan
opini publik dalam arti umum sambil merancang kebijakan, meskipun mereka
tidak selalu menanggapi atau mengakomodasi kebijakan tersebut.
Dampak opini publik terhadap proses kebijakan lebih sering dan meluas,
meskipun kurang langsung daripada pemungutan suara. Terlepas dari banyak
pekerjaan selama beberapa dekade terakhir yang telah secara konsisten
menemukan hubungan antara opini publik dan kebijakan publik dalam masyarakat
demokratis untuk menjadi lemah dan kompleks, ada kecenderungan di sana untuk
memandang hubungan ini sebagai hubungan yang sederhana, langsung, dan linear
(lihat Luttbeg, 1981; Shapiro dan Jacobs, 1989). Yaitu, dari setidaknya waktu
awal karya-karya tentang pokok bahasan oleh para pakar seperti V.O. Key (1967),
misalnya Schattschneider (1960), dan Bernard Berelson (1952) pada tahun 1940-
an, 1950-an, dan 1960, para ilmuwan politik terkemuka dan lainnya telah berulang
kali menemukan hubungan langsung yang sedikit atau tidak ada antara opini
publik dan hasil kebijakan. Meskipun demikian, dalam penelitian setelah
penelitian temuan ini telah dibuat dan dibuat ulang, sebagaimana tampaknya para
penyidik tidak puas dengan temuan ini (Monroe, 1979; Page and Shapiro, 1992).
Seperti yang Schattschneider katakan, ini tidak diragukan karena terkadang
sederhana tentang demokrasi yang dipegang oleh banyak analis, yang mendukung
gagasan pemerintahan bagi rakyat dan merasa tidak nyaman bahwa ini mungkin
tidak akan dicapai melalui pemerintahan oleh rakyat.
 75

Tetapi baik proses kebijakan dan demokrasi jauh lebih rumit daripada
teori linkage linear yang dikatakan. Demokrasi berarti lebih dari sekedar
kekuasaan massa, dan sejak Edmund Burke seterusnya telah mencatat konsep
kompleks representasi populer yang ada dalam pemerintahan demokratis (Birch,
1972). Untuk menganalisis peran opini publik dalam pemerintahan demokrasi
modern, dibutuhkan analisis langsung tentang realitas proses tata kelola
pemerintahan dan pembuatan kebijakan yang demokratis. Meskipun kekhawatiran
akan kedaulatan populer patut dipuji, seperti yang dikatakan Schattschneider,
spekulasi teoritis harus dibuktikan dengan fakta-fakta empiris jika hubungan yang
ada antara opini publik dan kebijakan publik harus diuraikan dan dipahami secara
memadai.
Model paling sederhana dari hubungan antara opini publik dan pandangan
publik yang membuat kebijakan pemerintah sebagai mesin pembuat kebijakan.
Secara langsung mengolah sentimen populer ke dalam keputusan kebijakan publik
dan strategi implementasi. Akan tetapi, sebagaimana telah dikemukakan berulang
kali dalam penelitian tentang pokok ini pada setengah abad yang lalu di Amerika
Serikat dan tempat-tempat lain (Erikson et al., 1980; Erikson et al., 1989). Dengan
asumsi bahwa opini publik memiliki karakter konkret dan bersifat permanen yang
dapat dengan mudah diringkas ke dalam posisi kebijakan yang koheren. Akan
tetapi, penelitian yang tak terhitung banyaknya telah menandaskan sifat opini
publik yang samar, abstrak, dan sementara, dan telah menekankan kesulitan-
kesulitan yang dihadapi dalam mengumpulkan kehendak kolektif , sebagaimana
dikatakan Rousseau, ke dalam perencanaan kebijakan yang secara universal
didukung (Rousseau, 1973; Lihat juga Lowell, 1926). Selain itu, banyak peneliti
dan pakar kebijakan telah mengamati bagaimana kesulitan-kesulitan ini telah
berlipat ganda sewaktu masalah ilmiah dan hukum yang rumit telah mendominasi
kebijakan dalam masyarakat modern, yang semakin jauh mencerdaskan ceramah-
ceramah kebijakan dari masyarakat umum (lihat Pollock et al., 1989; Torgerson,
1996; Hibbing dan Theiss-Morse, 2002).
Ini hanya yang pertama dari beberapa masalah logis dan empiris yang
dihadapi oleh teori koneksi langsung dari representasi demokratis. Bahkan asumsi
 76

bahwa sentimen publik dapat disampaikan secara langsung dan dalam bentuk
yang konsisten kepada pembuat kebijakan, model penghitung beberapa masalah
lainnya. Pertama, sistem ini menganggap sangat sedikit otonomi bagi pemerintah.
Bagaimana persisnya pemerintah memperoleh dan memproses informasi tidak
dianggap sebagai masalah besar, kecuali sejauh ini proses ini menghalangi
penyampaian sentimen populer ke dalam aksi pemerintah. Namun, proses dimana
agenda pemerintah ditetapkan dan pilihan kebijakan yang dirumuskan tidak
berarti sederhana dan tidak problematik. Sejumlah penelitian telah
menggarisbawahi sifat kompleks dari konstruksi kebijakan dan beragam respon
kebijakan sosial dan kebijakan potensial terhadap isu-isu sosial yang dihadapi
pemerintah dalam memikirkan tindakan (Holzner dan Marx, 1979; Schneider,
1985; Samuels, 1991; Livingston, 1992). Banyak yang lain telah menegaskan
betapa rumitnya proses pengambilan keputusan dalam pemerintahan, yang
memungkin perumusan model linear-linkage yang sederhana ini. Akhirnya, model
ini juga melihat sebagai sesuatu yang tidak bermasalah dari berbagai keterkaitan
yang ada antara implementasi atau pelaksanaan kebijakan dan pemeragaan
keputusan dan pernyataan kebijakan. Sekali lagi, sebuah literatur besar dalam
administrasi publik menggarisbawahi kompleksitas proses implementasi dan
menyangkal gagasan bahwa para pejabat pemerintah hanya menjalankan
keputusan dengan cara yang netral dan objektif (lihat Forester, 1984; Lindblom
dan Cohen, 1979; Weiss, 1977a).
Tidak mengherankan, kesulitan-kesulitan ini dengan model sederhana
dari efek opini langsung publik ini menuntun beberapa siswa hubungan opini
publik dan kebijakan publik untuk mengembangkan yang lebih canggih yang
mempertimbangkan beberapa masalah ini. Namun, sementara beberapa diusulkan
alternatif visi umum tentang sifat hubungan antara opini dan kebijakan. Banyak
yang dapat dilihat sebagai upaya untuk menyelamatkan model linear yang
sederhana dengan mengubah hanya aspek-aspek sekunder dari model umum.
Model terkenal dari siklus perhatian masalah Anthony Downs, misalnya,
memberikan contoh yang baik dari model linear-linkage yang mempertimbangkan
sifat samar dan transitory opini publik tentang spekulasi masalah kebijakan sipil.
 77

Sebagaimana dijabarkan dalam artikelnya di tahun 1972 tentang kebijakan

lingkungan, pembuatan kebijakan publik di banyak bidang kehidupan sosial
cenderung berkisar pada isu-isu spesifik yang untuk sementara menarik perhatian
publik dan menuntut tindakan pemerintah. Akan tetapi, ia juga mengamati bahwa
banyak dari masalah ini segera hilang pandangan karena kompleksitas atau
ketidakpastian itu menjadi nyata. Seperti yang ia katakan:
Perhatian publik jarang tetap terfokus pada satu masalah dalam negeri untuk
waktu yang lama, bahkan jika menyangkut masalah yang terus berlangsung
dan sangat penting bagi masyarakat. Sebaliknya, siklus perhatian publik yang
sistematis sangat mempengaruhi sikap dan perilaku masyarakat mengenai
sebagian besar masalah utama dalam rumah tangga. Setiap problem ini tiba-
tiba menjadi terkemuka, tidak lama kemudian tetap ada, dan kemudian
meskipun sebagian besar masih belum jelas lambat laun hilang dari pusat
perhatian umum. (Downs, 1972: 38)
Gagasan mengenai siklus perhatian pada isu sistematis dalam pembuatan
kebijakan publik memperoleh banyak perhatian dalam tahun-tahun berikutnya dan
karya Downs sering dikutip sebagai model yang lebih baik untuk menjelaskan
hubungan antara opini publik dan kebijakan publik (lihat, misalnya, Dearing dan
Rogers, 1996).
Kesimpulan yang masuk akal untuk dicapai berdasarkan pembahasan di
atas adalah bahwa apa pun dampak kebijakan opini publik, hal itu tidak langsung
secara alami. Seperti yang dikatakan oleh banyak siswa dari hubungan ini, hal ini
menimbulkan kemungkinan pandangan. Pertama adalah bahwa opini publik tidak
berpengaruh, kemungkinan diketemukan oleh banyak penelitian empiris yang
telah menemukan korespondensi umum antara perilaku para pembuat kebijakan
publik dan opini publik dalam beberapa bidang persoalan (lihat, misalnya, Weber
dan Shaffer, 1972; Bennett, 1980). Kedua adalah bahwa daripada langsung
mempengaruhi pembuatan kebijakan publik di sektor tertentu, membentuk opini
public, suasana hati atau perasaan kebijakan penduduk pada waktu tertentu
merupakan salah satu unsur dari kondisi atau lingkungan di mana proses
 78

kebijakan tersebut berlangsung (Durr, 1993; Stimson, 1991 Adams, 1997; Best,
1999).

Pola Pikir dan Organisasi Riset/Penelitian

Kelompok penting lainnya dalam proses kebijakan terdiri dari para peneliti yang
bekerja di universitas, lembaga penelitian, dan lembaga pengkajian pada masalah
dan isu kebijakan tertentu. Para peneliti universitas sering kali memiliki minat
teoritis dan filosofis dalam masalah publik yang mungkin tidak mengarah pada
hasil penelitian yang dapat diterjemahkan langsung ke dalam pengetahuan yang
dapat digunakan untuk tujuan kebijakan. Sejauh itu, mereka melakukan penelitian
untuk tujuan berpartisipasi dalam debat kebijakan, mereka sering berfungsi
dengan cara yang mirip dengan rekan-rekan mereka dalam pola pikir.
Sebuah lembaga pemikir dapat didefinisikan sebagai ‘organisasi
independen yang terlibat dalam penelitian multidisiplin yang dimaksudkan untuk
mempengaruhi kebijakan publik’ (James.1993: 492). Organisasi semacam itu
memiliki kepentingan dalam berbagai masalah kebijakan dan mempekerjakan,
baik ahli full time atau berdasarkan kontrak. Namun, sementara lembaga pemikir
umumnya lebih partisan daripada mitra akademis murni mereka, mereka juga
harus mempertahankan citra mobil intelektual, termasuk CD Howe-Institute,
Fraser-Institute, Canadian Center for Policy Alternatives, dan Institute for
Research on Public Policy. Lembaga pemikir utama di Inggris termasuk Institut
Studi Kebijakan dan Institut Nasional untuk Riset Ekonomi dan Sosial.
(Lindquist, 1993; Abelson, 1996).
Lembaga pemikir menargetkan penelitian dan rekomendasinya kepada
para politisi yang mungkin diharapkan memiliki kecenderungan yang baik
terhadap ide-ide yang dianut. (Stone, 1996; Weaver, 1989). Kebutuhan akan
respons yang cepat terhadap masalah kebijakan telah memaksa banyak lembaga
pemikir untuk mengembangkan produk baru. Laporan singkat yang, artikel, jurnal
ringkasan kebijakan yang dapat dengan cepat dibaca dan dicerna dapat
menggantikan studi buku sebaga hasil utama dari banyak lembaga pemikir. Selain
itu, itu diberikan untuk menulis artikel untuk surat kabar. Penelitian dan analisis
 79

bergantung pada ‘rantai makanan kebijakan publik’, yang mencakup berbagai

lembaga yang berorientasi pada pengetahuan dan kebijakan.
Selama beberapa dekade terakhir, sebagian besar pekerjaan pemikir telah
digunakan untuk meningkatkan efisiensi ekonomi, karena hal ini telah menjadi
perhatian penting pemerintah di negara-negara industri.
Sejumlah tren telah terbukti pada tahun-tahun belakangan ini sehubungan
dengan fungsi, pengopersian, dan pengaruh para pemikir di banyak negara.
Beberapa tren yang lebih menonjol adalah:
 Meningkatnya kompleksitas debat kebijakan. Gerakan demokrasi kembar dan
keragaman telah berfungsi untuk melibatkan kelompok-kelompok yang secara
historis, belum diwakili dalam urusan dalam negeri dan internasional,
kelompok pribumi, dan organisasi non-pemerintah sekarang memainkan peran
utama dalam mengembangkan dan melaksanakan kebijakan dan program
urusan luar negeri. Para penjebak baru dalam debat kebijakan ini telah
menciptakan banyak pemikir khusus dan organisasi riset kebijakan publik.
 Sifat transbatas dari banyak masalah kontemporer dan jaringan lembaga
pemikir kebijakan. Pada tingkat internasional, globalisasi/internationalisasi
secara bersamaan menyatukan dan memecah negara dari utara/selatan dan
timur/barat. Problem-problem transnasional seperti AIDS, kelaparan, dan
pemanasan global membutuhkan tanggapan global.
 Beberapa kelompok pengorganisasi transnasional menanggapi dengan menjadi
organisasi-organisasi transnasional dalam upaya menjembatani jurang antara
utara/selatan dan timur/barat. Selain itu, kemunculan persekutuan ekonomi
regional atau kontinental seperti NAFTA telah menciptakan jaringan baru
institusi kebijakan yang berorientasi pada sistem.
 Perampingan pemerintah dan meningkatnya persaingan antara para pemikir
untuk pendanaan. Menjamurnya tangki pemikiran telah disertai dengan
penghematan dana publik yang tersedia untuk riset. Di banyak negara,
pemerintah federal, provinsi, dan setempat telah menghentikan dana untuk riset
kebijakan publik. Hal ini terjadi ketika unit kebijakan di pemerintahan
dilengserkan atau dihilangkan dalam latihan pemotongan anggaran pada tahun
 80

1990-an. Pada saat yang sama, peristiwa yang terjadi di tempat lain, seperti
akhir Perang Dingin, memiliki dampak yang mendalam terhadap pendanaan
organisasi riset yang berfokus pada bidang-bidang seperti urusan internasional
dan keamanan karena pemerintah tidak lagi melihat kebutuhan untuk riset
tersebut. Akibatnya, para pemikir telah membaktikan sumber daya alam untuk
menggalang dana daripada mengadakan riset dan membuat dokumen (McGann
dan Weaver, 1999).
Para analis yang bekerja di universitas atau pemerintah cenderung
memilih untuk mengatasi problem yang ditentukan oleh kepentingan publik atau
pemerintah, atau karena rasa ingin tahu mereka sendiri tentang topik tertentu, dan
telah banyak menghindari problem spesifik yang dihadapi para pemikir di
kalangan
Lingkungan kontemporer. Akan tetapi, melalui analisis dan kritik yang
berkelanjutan, para peneliti ini dapat memiliki pengaruh yang luar biasa terhadap
kebijakan publik, terutama melalui apa yang Carol Weiss telah istilahkan sebagai
‘fungsi pencerahan’ mereka (Weiss, 1977a, 1977b; Bryman, 1988). Peran ini juga
dapat diambil oleh konsultan, yang dapat melayani untuk membawa gagasan dan
hasil dari penelitian kebijakan langsung kepada pemerintah (Lapsley dan Oldfield,
2001)

Partai Politik
Partai-partai politik adalah pelaku perantara, seperti para pemikir, yang ada di
perbatasan antara aktor negara dan sosial. Mereka memiliki dampak yang
signifikan pada kebijakan publik, meskipun di era modern ini biasanya hanya
secara tidak langsung. Mereka cenderung tidak diwakili dalam sub-sistem
kebijakan, meskipun banyak aktor dalam sistem sub-sistem mungkin dipengaruhi
oleh partai yang mereka afiliasi. Partai-partai politik cenderung mempengaruhi
kebijakan publik secara tidak langsung, terutama melalui peranan mereka dalam
membentuk staf eksekutif dan dalam tingkat yang lebih rendah, yaitu legislatif.
Memang, begitu berada di atas, sudah lazim bagi anggota partai untuk
mengabaikan mimbar partai resmi sambil merancang kebijakan (Thomson, 2001).
 81

Dampak dari partai-partai politik atas hasil kebijakan telah menjadi

pilihan bagi penelitian dan komentar empiris yang terbatas, namun spesifik (Blais
et al, 1996; Castles, 1982; Imbeau dan Lachapelle, 1993; McAllister, 1989).
Temuan penemuan mengenai peran pihak-pihak dalam pembuatan kebijakan
publik, misalnya, telah menyertakan bukti bahwa secara historis, pemerintah-
pemerintah Eropa yang dipimpin oleh partai-partai sosial dan demokratis telah
secara positif terkait dengan pengembangan program kesejahteraan negara
(Wilensky, 1975: Korpi, 1983), dan bahwa pemerintah sayap kiri dan sayap kanan
telah memiliki orientasi kebijakan fiskal yang berbeda terhadap masing-masing
pengangguran dan pengurangan inflasi (Hibbs, 1977). Perbedaan-perbedaan
partisan telah dikaitkan dengan preferensi karakteristik yang berbeda untuk jenis
alat-alat kebijakan tertentu, seperti perusahaan publik atau instrumen berbasis
pasar (Chandler dan Chandler, 1979; Chandler, 1982, 1983). Namun, makna
kontemporer partai juga ditantang oleh mereka yang berpendapat bahwa
pemerintah telah menjadi terlalu kompleks bagi para generalis partisan, dengan
pengaruh sehari-hari. Spesialis bidang pemerintahan dan mereka yang bekerja
dalam kelompok kepentingan dan lembaga penelitian kebijakan khusus (King and
Laver, 1993; Pross,1992). Demikian pula, penelitian-penelitian lain yang berfokus
pada tingkat pembelajaran kebijakan terjadi di antara unit negara bagian atau unit
subnasional (Lutz, 1989; Poel, 1976; Erikson et al., 1989) dan para peneliti
dampak pengaruh internasional terhadap polisi dalam negeri telah mengajukan
kasus ini karena berkurangnya kepentingan pihak-pihak dalam proses kebijakan
kontemporer (Johnson dan Stritch, 1997; Doern et al, 1996a).
Gagasan bahwa partai-partai politik memainkan peran utama dalam
proses kebijakan publik, tentu saja, muncul dari pengaruh mereka yang tak dapat
disangkal pada hasil pemilu dan pemilu di negara-negara demokratis. Sementara
mencari dukungan politik partai-partai. Ikatan dan para calon mencoba untuk
menawarkan paket kebijakan yang mereka harapkan akan menarik bagi pemilih,
sistem pemilihan tidak terstruktur untuk memungkinkan pemilih memilih pada
kebijakan spesifik. Demikian pula, sebagaimana dibahas di atas, sistem
perwakilan juga membatasi kemampuan publik untuk memastikan bahwa isu
 82

kebijakan yang dipilih justru beralih ke agenda resmi pemerintah (King, 1981;
Butler al., 1981). Hal tersebut, biasanya didominasi oleh institusi atau kesempatan
untuk menetapkan dan bukan oleh aktivitas politik yang partisan (Kingdon, 1984;
Walker, 1977; Howlett, 1997a).
Bahkan ketika partai-partai berhasil mengangkat masalah dan melihatnya
bergerak dari publik ke agenda resmi, mereka tidak dapat mengontrol evolusinya
di masa lalu. Sebagaimana dikatakan oleh Richard Rose (1980: 153) sebagai
berikut:
Sebuah partai dapat menciptakan gerakan pada masalah tertentu, tetapi tidak
dapat memastikan arah yang akan dibawanya. Sama seperti pembela status quo
mungkin sulit untuk mempertahankan posisi mereka tanpa mengadaptasinya,
demikian pula para pendukung perubahan menghadapi kebutuhan untuk
mengubah tuntutan mereka. Modifikasi diperlukan untuk mengamankan
kesepakatan kepentingan yang beragam dalam sebuah partai. Mereka juga akan
penting dalam memperoleh dukungan, atau setidaknya penerimaan yang
terpaksa, oleh kelompok-kelompok tekanan yang terpengaruh. Akhirnya, partai
pimpinan juga perlu membuat perubahan untuk mengatasi kelemahan yang
terlihat oleh penasihat dinas sipil dan anggota parlemen yang bertanggung
jawab atas perubahan dalam pernyataan niat menjadi uud untuk diberikan
kepada Parliarnent.
Akan tetapi, meskipun pengaruh langsung mereka mungkin diredam,
pengaruh tidak langsung mereka tidak. Peran yang dimainkan oleh partai-partai
politik dalam membentuk para eksekutif dan legislatif, tentu saja, memungkinkan
mereka memiliki pengaruh besar atas isi keputusan kebijakan yang diambil oleh
individu-individu itu, termasuk yang berkaitan dengan staf layanan publik senior.
Namun, kekuatan ini tidak boleh berlebihan. Dalam pemerintahan modern, seperti
yang telah kita lihat, tingkat kebebasan yang dinikmati oleh setiap pembuat
keputusan dibatasi oleh sejumlah faktor yang membatasi perilaku setiap jabatan
dan membatasi tindakan setiap pemegang jabatan. Ini berkisar dari keterbatasan
yang ditetapkan oleh konstitusi negara hingga mandat spesifik yang
dianugerahkan kepada para pengambil keputusan individu melalui berbagai
 83

hukum dan peraturan (Pal, 1988; Axworthy, 1988). Berbagai aturan ditetapkan
bukan hanya keputusan mana yang dapat dibuat oleh instansi pemerintah atau
pejabat, tetapi juga prosedur yang harus diikuti.
Partai-partai politik cenderung hanya memiliki perbedaan, dampak tidak
langsung terhadap pembuatan kebijakan melalui perannya dalam menentukan
siapa yang sebenarnya menjadi staf legislatif, eksekutif, dan institusi peradilan.
Peran mereka dalam pengaturan agenda sangat lemah, sementara mereka
memainkan peran yang lebih kuat, tetapi tetap tidak langsung, peran dalam
formula kebijakan dan pengambilan keputusan karena peran kuat yang dimainkan
dalam dua tahap siklus kebijakan oleh para anggota eksekutif politik. Peran
mereka dalam pelayanan kebijakan hampir nihil, sementara mereka dapat
memiliki lebih banyak dampak langsung pada evaluasi kebijakan yang dilakukan
oleh anggota legislatif dan komite legislatif (Minkenberg, 2001).
Fakta bahwa pengaruh pihak pada tahap tertentu dalam proses kebijakan
mungkin diredam, atau bahwa pengaruh semacam itu mungkin sedang melemah,
tidak selalu mengarah pada kesimpulan bahwa ‘pihak tidak penting’ yaitu, seperti
yang dikatakan Richard Rose hampir seperempat abad yang lalu dalam kasus
Inggris:
Partai memang membuat perbedaan dalam hal cara [sebuah negara] diatur
tetapi perbedaannya tidak seperti yang diharapkan. Perbedaan jabatan antara
satu pihak dan partai lainnya lebih kecil kemungkinan timbul dari niat yang
berbeda daripada dari ekolog pemerintahan. Sebagian besar rekor partai di
kantor akan dicap atas itu dari kekuatan di luar kendalinya … Peartai bukanlah
kekuatan utama yang membentuk tujuan … Masyarakat; Hal ini dibentuk oleh
sesuatu yang lebih kuat dari partai. (Rose, 1980: 141; Juga lihat gerendel,
1977)

Media Massa
Media terdiri dari aktor perantara penting lainnya aktif dalam proses pembuatan
kebijakan. Ada yang menganggap bahwa peranan media massa dalam proses
kebijakan itu sangat penting (Herman dan Chomsky, 1988; Ti, 1986) sementara
 84

yang lain menggambarkannya sebagai marjinal (Kingdon, 1984). Tidak ada yang
menyangkal bahwa media massa adalah hubungan penting antara negara dan
masyarakat, posisi yang memungkinkan pengaruh signifikan pada preferensi
pemerintah dan masyarakat dalam hal identifikasi masalah publik dan solusinya.
Namun pada saat yang sama, seperti partai politik, peran langsung mereka dalam
berbagai tahap proses kebijakan sering terjadi secara sporadis dan sering cukup
marginal.
Peran media dalam proses kebijakan berasal dari fakta bahwa dalam
melaporkan masalah mereka berfungsi sebagai wartawan pasif dan sebagai analis
aktif, juga pendukung solusi kebijakan tertentu. Artinya, program-program berita
tidak hanya melaporkan suatu masalah tetapi sering kali berupaya keras untuk
mencari masalah yang sebenarnya tidak jelas, mendefenisikan sifat dan ruang
lingkup masalahnya, dan menyarankan atau menyiratkan ketersediaan solusi
potensial. Peran media dalam agenda menjadi sangat penting (Spitzer, 1993:
Pritchard, 1992). Penggambaran-penggambaran media tentang masalah publik
dan usulan solusi sering kali mengkondisikan bagaimana hal itu dipahami oleh
masyarakat dan banyak anggota pemerintah, dengan demikian mengesampingkan
beberapa warga pribumi dan membuat pilihan orang lain lebih mungkin.
Pertanyaan dalam periode pertanyaan parlemen atau konferensi pers presiden
sering kali didasarkan pada cerita di koran harian atau televise. Hal ini secara
khusus signifikan bahwa laporan berita bukanlah sebuah cermin realitas yang
obyektif, tidak terdistorsi oleh prasangka atau ketidakakuratan. Reporter dan
editor adalah pembuat berita, dalam arti bahwa mereka mendefinisikan apa yang
layak dilaporkan dan aspek-aspek dari situasi yang seharusnya disorot.
Oleh karena itu, isu-isu kebijakan yang dapat diterjemahkan ke dalam sebuah
cerita yang menarik cenderung dipandang oleh masyarakat lebih penting daripada
hal-hal yang lebih mudah dikisahkan pada struktur narasi dan kisah pribadi. Hal
ini menjelaskan alasannya, misalnya kisah-kisah kejahatan mendapat begitu
banyak ketenaran dalam berita televisi dan sebagai hasil penyebaran berita,
masyarakat menekan pemerintah untuk bertindak tegas terhadap kejahatan.
Demikian pula, kelompok dan individu yang mampu menyampaikan problem
 85

kepada media dalam bentuk yang dikemas lebih besar kemungkinannya

dibandingkan dengan rekan mereka yang kurang ringkas untuk melaksanakan
pandangan mereka (Callaghan dan Schnell, 2001; Lutz dan Goldenberg, 1980;
Herman dan Chomsky, 1988; Ti, 1986)
Akan tetapi, kita tidak boleh membesar-besarkan peranan media massa
dalam proses kebijakan. Aktor kebijakan lainnya memiliki sumber-sumber yang
memungkinkan mereka untuk menangkal pengaruh media, dan pembuat kebijakan
adalah untuk individu yang paling cerdas dan banyak akal yang memahami
kepentingan mereka sendiri dan memiliki gagasan mereka sendiri mengenai
pilihan-pilihan kebijakan yang pantas atau layak. Pada umumnya, mereka tidak
mudah digoyahkan oleh media yang menggambarkan masalah dan pilihan solusi
kebijakan atau oleh fakta perhatian media belaka. Memang, mereka sering
menggunakan media untuk kepentingan mereka sendiri, merupakan hal yang
lazim bagi para pejabat publik dan kelompok-kelompok yang sukses untuk
menyediakan informasi selektif kepada media guna memperkuat kasus mereka
(Lee, 2001). Memang, media sering kali dipimpin oleh opini negara, bukan
sebaliknya (Howlett, 1997a, 1997b).

Kelompok Peminat
Seorang aktor perantara penting keempat, sebagaimana diakui oleh para pakar
politik pluralis, adalah kelompok kepentingan khusus yang terorganisasi:
sementara pembuatan kebijakan adalah suatu perlindungan pemerintah; dan
khususnya dari eksekutif dan birokrasi, realitas politik modern memungkinkan
kelompok-kelompok dibentuk secara khusus untuk mempromosikan kepentingan
atau posisi kelompok-kelompok sosial khusus untuk memainkan peranan yang
signifikan dalam proses tersebut. Salah satu sumber terpenting dari kelompok-
kelompok peminat ini adalah pengetahuan, khususnya informasi yang mungkin
tidak tersedia atau kurang tersedia bagi orang lain. Para anggota kelompok khusus
sering kali mengetahui hal yang paling mereka khawatirkan. Karena pembuatan
kebijakan adalah proses yang membutuhkan banyak informasi, orang-orang yang
memiliki informasi biasanya berharap untuk memainkan peranan penting di
 86

dalamnya. Para politisi dan birokrat sering kali menemukan informasi yang
disediakan oleh kepentingan khusus. Kelompok sangat diperlukan untuk
melakukan tugas mereka. Pemerintah dan politisi oposisi kadang-kadang
mendukung kelompok-kelompok tersebut untuk mengamankan informasi yang
diperlukan untuk pembuatan kebijakan yang efektif atau untuk menyerang lawan
mereka. Kalangan pemerintah juga sering membutuhkan bantuan kelompok-
kelompok ini untuk mengembangkan dan melaksanakan banyak kebijakan
(Hayes, 1978; Baumgartner dan Leech, 1998). Sumber lain yang dimiliki oleh
kelompok minat atau kelompok tekanan adalah organisasi dan politik. Kelompok
minat khusus sering memberikan sumbangan finansial untuk kampanye partai
politik yang simpatis dan politis. Mereka juga berkampanye dan memberikan
suara kepada simpatisan yang menurut mereka akan mendukung perjuangan
mereka dalam pemerintahan. Namun, dampak politik kelompok kepentingan
terhadap perumusan dan implementasi kebijakan publik sangat bervariasi menurut
akses mereka tidak mungkin untuk sepenuhnya diabaikan kecuali dalam keadaan
yang jarang terjadi. Eksekutif membuat keputusan tingkat tinggi dan disengaja
untuk melanjutkan kebijakan meskipun ada tentangan dari kelompok terkait.

3.4 Kesimpulan
Bab ini dimulai dengan mencatat bahwa proses kebijakan memanfaatkan aktor
dari subset anggota alam semesta kebijakan, yang semakin meningkat di kedua
negara. Bid kebijakan, seringkali menjadi aktor utama dalam banyak proses ini.
Semua aktor ini memiliki tujuan masing-masing yang ingin mereka capai melalui
subsistem. Tapi, tujuan apa yang mereka kejar, bagaimana mereka melakukannya,
dan sejauh mana yang berhasil dalam upaya mereka bergantung pada konteks
kelembagaan domestik dan internasional di mana mereka beroperasi. Pada tingkat
domestik, struktur institusi politik mempengaruhi otonomi dan kapasitas eksekutif
dan birokrasi, situasi yang sebanding dengan tingkat internasional berdasarkan
struktur rezim internasional dan peran yang dimainkan oleh sumber daya negara
di dalamnya. Struktur ini memiliki efek yang menentukan pada pelaku 'minat dan
perilaku, dan pada hasil dari proses kebijakan.
 BAB IV
INSTRUMEN KEBIJAKAN

Dalam bab sebelumnya kita membahas para aktor dan lembaga utama
yang menentukan dan membentuk keanggotaan subsistem kebijakan. Sebelum
menguraikan di bab 5 sampai 9 mengenai peran yang dimainkan oleh sub-sistem
pada setiap tahap proses kebijakan, pertama-tama kita akan membahas instrumen
kebijakan yag juga disebut dengan alat kebijakan atau instrumen pengatur yang
digunakan pemerintah untuk menjalankan kebijakan. Ini adalah sarana atau
perangkat yang pemerintah miliki untuk menerapkan kebijakan, dan di antaranya
mereka harus memilih dalam merumuskan kebijakan. Oleh karena itu, pemerintah
tidak hanya memutuskan untuk melakukan sesuatu terhadap kualitas air yang
menurun, misalnya, tetapi juga apakah ia harus menerapkan keputusannya melalui
kampanye massa yang mendorong orang untuk tidak melakukan kegiatan yang
mencemari, peraturan yang melarang semua kegiatan yang menyebabkan polusi,
penyediaan subsidi kepada perusahaan-perusahaan yang mencemari, mendorong
mereka untuk beralih ke teknologi produksi yang lebih aman, atau kombinasi dari
hal-hal ini atau sarana lainnya (Gunningham et al, 1998; Gunningham dan Young,
1997). Pilihan instrumen mana yang akan digunakan untuk menjalankan
keputusan sering kali diperdebatkan daripada keputusan itu sendiri dan
merupakan pokok bahasan, pertimbangan, dan perdebatan di antara anggota sub-
sistem yang aktif dalam proses kebijakan.
Seperti banyak hal lain dalam ilmu kebijakan, studi instrumen kebijakan
oleh pakar kebijakan publik dimulai dengan Harold Lasswell dan gagasannya ke
subjek di dalamnya. 1936, Politik: Siapa mendapatkan apa, kapan, dan dengan
cara bagaimana.
Selama beberapa dekade, upaya telah beralih dari uraian sederhana dari
setiap alat, ke pengembangan skema klasifikasi untuk kategori alat, dan kemudian
mencoba untuk memahami alasan di balik penggunaannya oleh pemerintah.
Dalam bab ini kami akan menetapkan satu metode klasifikasi dari instrumen
kebijakan yang tersedia bagi pembuat kebijakan. Kemudian, kami akan

87
 88

menguraikan fitur-fitur utama dari jenis-jenis alat utama dan memperhatikan

sejauh mana bahan dasarnya. Maksud kami pada tahap ini adalah deskriptif bukan
prefentif, karena faktor - faktor konteks sangat penting untuk menentukan
ketepatan berbagai instrumen dalam keadaan tertentu (Peters dan Van Nispen,
1998; Bemelmans dan al, 1998). Pertanyaan tentang mengapa pemerintah
cenderung memilih instrumen tertentu dan bukan instrumen lain yang secara
teknis sama atau bahkan lebih menarik dibahas dalam bab 8.

4.1 Mengklasifikasi Instrumen Kebijakan

Keragaman instrumen yang tersedia bagi pembuat kebijakan untuk mengatasi
masalah kebijakan dibatasi hanya oleh imajinasi mereka. Para pakar berupaya
keras mengidentifikasi instrumen-instrumen tersebut dan mengelompokannya ke
dalam kategori-kategori yang bermakna (lihat Salamon dan Lund, 1989: 32-3:
Lowi, 1985; Bemelmans dan al, 1998). Sayangnya, banyak skema seperti itu
terletak pada tingkat tinggi satuan ukuran, membuatnya sulit untuk diterapkan
dalam keadaan praktis, atau tinggal pada keunikan alat tertentu, sehingga
membatasi jangkauan deskripsi dan penjelasan yang mereka sediakan. Sebuah
skema yang cukup abstrak untuk mencakup berbagai kemungkinan, namun cukup
konkret untuk bersesuaian dengan bagaimana pembuat kebijakan sebenarnya
menafsirkan pilihan mereka diperlukan.
Asal-usul dari skema seperti ini berasal dari gagasan Lasswell bahwa
pemerintah menggunakan berbagai instrumen kebijakan untuk mencapai jumlah
yang relatif terbatas tujuan politik. Bukannya harus menghadapi pilihan di antara
sejumlah besar perangkat kebijakan, Lasswell (1958: 204) berpendapat bahwa
pemerintah telah mengembangkan strategi terbatas yang mencakup pengelolaan
aset nilai agar mempengaruhi hasil. Memahami strategi dasar ini dan instrumen
komponennya, menurut Lasswell, mencakup memahami sifat dan jenis sumber
daya pemerintahan yang dapat mereka gunakan (lihat juga French dan Raven,
1959).
Pada tahun 1940-an dan 1950-an, gagasan ini dikembangkan dan
dielaborasikan oleh beberapa ilmuwan politik Amerika. Pada tahun 1941 studinya
 89

tentang komisi pengaturan federal, misalnya, Robert Cushman mengembangkan

taksonomi dasar yang sederhana terhadap alat-alat kebijakan dengan berfokus
pada wawasan bahwa pemerintah dapat mengatur atau memilih untuk tidak
mengatur kegiatan sosial, dan bahwa jika mereka memilih yang pertama mereka
dapat mengatur baik dengan cara paksaan atau tanpa paksaan (Cushman, 1941).
Dalam karya mereka tentang desain dan perencanaan pemerintahan, Robert Dahl
dan Charles Lindblom (1953) juga mengembangkan sejumlah spektrum, atau
skala berkelanjutan, yang menyoroti kemungkinan variasi berbagai jenis alat
politik, tetapi juga cara di mana alat-alat ini bergantung pada keefektifan mereka
dalam jumlah terbatas kriteria, seperti gangguan mereka, ketergantungan mereka
pada instansi atau pasar negara, dan sejumlah variabel lainnya
Pada tahun 1960-an, Theodore Lowi (1966, 1972) mengadopsi gagasan ini
ke dalam jumlah yang terbatas jenis atau kategori dasar alat-alat kebijakan yang
terlibat aktivitas pemerintah, dia mengamati bahwa pemerintah Amerika
cenderung mendukung jenis instrumen tertentu untuk jangka waktu yang lama,
sehingga para analis berkesempatan untuk mengidentifikasi transisi utama dalam
kegiatan pemerintah berdasarkan ini, dia berpendapat bahwa matriks empat sel
berdasarkan spektrum target pemaksaan dan kemungkinan aplikasi yang
sebenarnya akan cukup untuk membedakan jenis dan aktivitas utama
pemerintahan. Tiga tipe kebijakan asli yang dia pilih mencakup kebijakan
'distribusi' yang lemah dan ditargetkan satu per satu; Mereka yang ditargetkan dan
diberi sanksi keras atas kebijakan peraturan; Dan kebijakan redistribusi yang
disetujui dan umumnya ditargetkan sebagai target. Kepada ketiga hal ini, Lowi
kemudian menambahkan dengan sanksi lemah dan umumnya masuk kategori
kebijakan konstituen.
Meskipun dibaca secara luas, tipologi Lowi adalah untuk operasi dan tidak
konsisten secara internal, dan sebagai hasilnya hal itu jarang diterapkan. Akan
tetapi, gagasan tentang kebijakan yang menentukan politik ternyata memikat dan
menghasilkan upaya lain untuk menggolongkan dan memahami instrumen
kebijakan. Sebagaimana dinyatakan oleh Charles Anderson (1971: 122) :
 90

Politik selalu masalah membuat pilihan dari kemungkinan yang ditawarkan

oleh situasi sejarah dan konteks budaya yang diberikan. Dari sudut pandang
ini, lembaga dan prosedur negara untuk membentuk jalan ekonomi dan
masyarakat menjadi peralatan yang disediakan oleh masyarakat kepada para
pemimpinnya untuk solusi masalah publik. Mereka adalah alat dari
perdagangan keahlian … Pembuat kebijakan yang terampil, kemudian, adalah
dia yang dapat menemukan kemungkinan yang tepat dalam peralatan
kelembagaan masyarakatnya.
Pilihan instrumen atau 'statecraft' dari perspektif ini adalah pembuat kebijakan
public dan peran analis kebijakan adalah salah satu dari membantu dalam
membangun inventaris potensi kemampuan publik dan sumber daya yang
mungkin relevan dalam situasi pemecahan masalah (ibid).
Pada tahun 1970-an, upaya-upaya dibuat untuk memahami dengan lebih
baik sifat dari instrumen dan peralatan yang tersedia bagi pemerintah (lihat
Rondinelli, 1976, 1983: Goggin et al., 1990). Saran Anderson bahwa analisis
kebijakan publik mengambil dari studi masalah dan input untuk studi yang
diimplementasikan kebijakan dan hasil keluaran yang didukung oleh para pakar
seperti Bardach (1980) dan Salamon (1981), keduanya berpendapat bahwa studi
kebijakan memiliki kesalahan pada awalnya dengan mendefinisikan kebijakan
dalam hal bidang atau lapangan dibandingkan dengan alat.
Sebagaimana dikatakan Salamon (1981: 256):
Kekurangan utama dari penelitian implementasi saat ini adalah berfokus pada
unit analisis yang salah, dan terobosan teoritis yang paling penting adalah
mengidentifikasi unit yang lebih produktif untuk memfokuskan analisis dan
penelitian. Khususnya, daripada berfokus pada program-program individu,
seperti yang sekarang dilakukan, atau bahkan pengumpulan kelompok orang
yang merancang dikelompokkan menurut tujuan utama sebagaimana sering
diusulkan, saran di sini adalah agar kita lebih berkonsentrasi pada alat generik
aksi pemerintah, pada teknik intervensi sosial.
Salamon juga merancang dua pertanyaan penting yang akan dibahas dalam
analisis perangkat aksi pemerintah, "Apa perda yang dimiliki alat pilihan aksi
 91

pemerintah untuk efektivitas dan pengoperasian program pemerintah?” dan

“Faktor apa saja yang mempengaruhi pilihan alat programnya?” (ibid, 265).
Sepanjang 980 pertanyaan ini diajukan oleh literatur desain kebijakan (Bobrow
dan Dryzek, 1987; Dryzek dan Ripley, 1988; Linder dan Peters 1984)
Langkah pertama dalam jawaban mereka adalah inventaris instrumen
kebijakan (lihat Steinberger, 1980). Salah satu upaya awal yang berpengaruh
untuk mengembangkan katalog lengkap instrumen kebijakan yang dilakukan oleh
ekonom Belanda E.S. Kirschen dan rekan-rekannya, yang menemukan bahwa
meskipun kemungkinan permutasi dan kombinasi instrumen yang nyaris tak
terbatas, hanya sejumlah kecil alat-alat kebijakan dasar yang umumnya digunakan
oleh pemerintah eropa untuk melaksanakan kebijakan ekonomi mereka. Kirschen
namun demikian menyimpulkan bahwa setidaknya ada 64 jenis instrumen umum
di sektor ini saja, dengan demikian mengilustrasikan dilema dari upaya untuk
menyediakan daftar lengkap alat-alat kebijakan yang digunakan di semua bidang
kebijakan (Kirschen et al., 1964)
Sebaliknya dari mencoba untuk membangun daftar tersebut, kebanyakan
analis mencari cara untuk mengelompokkan jenis-jenis instrumen yang hampir
sama ke dalam beberapa kategori umum yang kemudian dapat dianalisis untuk
menentukan jawaban ke pertanyaan Salamon. Kebanyakan penulis melihat karya
awal Lasswell pada strategi dan mencoba mengidentifikasi'sumber daya pengatur
dasar yang diandalkan oleh berbagai instrumen untuk keefektifannya (Balch,
1980).
Bardach (1980), misalnya, berpendapat bahwa pemerintah memiliki tiga
teknologi berdasarkan sistem penyerapan, ketetapan, dan pemberian sumbangan,
dan hal ini menuntut kombinasi yang berbeda dari empat sumber daya pemerintah
yang penting: uang, dukungan politik, daftar administratif, kompetensi, dan
kepemimpinan kreatif. Rondinell melakukan hal yang sama, menyatakan bahwa
semua instrumen kebijakan bergantung pada pengaruh metode yang terbatas yang
dapat digunakan pemerintah: dalam kasus, persuasi, pertukaran, dan
wewenangnya (Rondinell, 1983: 125).
 92

Taksonomi yang sederhana dan kuat ditawarkan oleh Christopher Hood

(1986a), yang mengusulkan agar semua alat kebijakan digunakan salah satu dari
empat alat dengan kategori yang luas. Dia berpendapat bahwa pemerintah
menghadapi masalah publik adalah dengan penggunaan informasi sebagai aktor
kebijakan pusat (nodalitas), kekuasaan hukum (otoritas). uang mereka
(kebendaharaan), atau organisasi-organisasi formal yang tersedia bagi mereka
(organisasi) atau 'NATO'. Pemerintah dapat menggunakan sumber daya ini untuk
memanipulasi para aktor politik, misalnya, dengan menarik atau memberikan
informasi atau uang yang tersedia, dengan menggunakan kekuatan koersif mereka
untuk memaksa aktor lain melakukan kegiatan yang mereka inginkan, atau hanya
dengan melakukan kegiatan itu sendiri menggunakan personil dan keahlian
mereka sendiri.
Ada rancangan lain, seperti milik Elmore, Schneider, dan Ingram yang
berfokus pada hasil yang berhubungan dengan instrumen, bukan masukan mereka,
tetapi ini kurang menerima perhatian lebih seperti halnya Hood. Hal ini karena
skema berbasis sumber daya seperti yang Hood sajikan yaitu jumlah
penggolongan umum alat-alat kebijakan yang relatif kecil untuk diidentifikasi,
dan memudahkan analisis dari alat-alat tertentu dengan mengelompokkan mereka
bersama dalam jumlah yang sangat kecil dari kategori umum. Analisis skema
bantuan seperti itu dengan membedakan antara pilihan-pilihan kebijakan yang
melibatkan perubahan alat kebijakan dalam kategori dan di antara mereka. Pada
kasus pertama, misalnya, parameter atau pengaturan sebuah alat dapat diubah
tetapi bukan kategori dasar dari alat itu sendiri, seperti yang terjadi, misalnya,
ketika jumlah atau jangkauan subsidi pemerintah bervariasi. Pada urutan kedua,
daripada melibatkan perubahan kalibrasi instrumen, perubahan dapat melibatkan
perubahan dalam kategori alat keseluruhan. Salah satu contoh dari perubahan
tersebut akan mencakup satu di mana privatisasi hasil dalam pemerintah
menghapuskan korporasi publik, memilih untuk menggunakan peraturan atau
standar hukum ketimbang bentuk birokrasi organisasi untuk mencapai tujuannya.
Dengan menggunakan gagasan Hood tentang sumber daya, sebuah dasar
taksonomi instrumen bisa diatur. Gambar 4.1 menyajikan skema klasifikasi
 93

semacam itu dengan contoh ilustratif tentang jenis alat-alat kebijakan yang
terdapat di dalamnya Seperti diperlihatkan gambar 4.1, instrumen kebijakan
cenderung jatuh ke dalam dua jenis: instrumen yang substansial, seperti
perusahaan publik dan tuduhan pengguna, yang dirancang untuk menyampaikan
atau mempengaruhi pengiriman barang dan jasa dalam masyarakat;
Dan instrumen prosedural, seperti pembentukan komite penasihat dan
reorganisasi pemerintah, digunakan untuk mengubah aspek-aspek musyawarah
kebijakan. Pembedaan ini akan dibahas secara lebih terperinci di bab 8 ketika kita
meneliti kembali alasan mengapa pemerintah menggunakan jenis alat atau apa
yang kadang-kadang dirujuk sebagai rasionalisasi untuk pilihan instrument. Di
sini, kita akan menguraikan konformasi umum dari jenis instrumen yang terdapat
dalam setiap kategori yang diuraikan dalam gambar 4.1

Instrumen Berbasis Organisasi

Persediaan Langsung
Karena kita terlalu focus dalam memahami instrumen yang lebih eksotik
yang digunakan oleh pemerintah, kita cenderung melupakan dasar yang paling
banyak digunakan kebijakan publik. Alih-alih menunggu sektor swasta untuk
melakukan sesuatu yang diinginkannya atau mengatur kinerja non-pemerintah
dari tugas, pemerintah sering dapat melakukan tugas itu sendiri, memberikan
 94

barang dan jasa secara langsung dengan menggunakan pegawai pemerintah dan
didanai dari keuangan umum untuk melakukan tugas tersebut (Leman, 1989: 54;
Leman, 2002. Mayntz, 1979; Devas dkk., 2001).
Banyak dari apa yang dilakukan pemerintah dilakukan melalui instrumen
ini termasuk kegiatan-kegiatan seperti pertahanan nasional, hubungan diplomatik,
politik, pemadam kebakaran, keamanan sosial, pendidikan, manajemen tanah
umum, pemeliharaan taman dan jalan, sensus, serta survei geologi.
Ada beberapa keuntungan menggunakan ketentuan langsung sebagai
instrumen kebijakan (Leman, 1989: 60). Pertama, penyediaan langsung mudah
ditetapkan karena kebutuhan informasi yang rendah, tidak seperti instrumen lain
yang sangat bergantung pada pelaku non-pemerintah dan karenanya memerlukan
pemantauan dan pengawasan terus-menerus atas aktivitas mereka. Kedua,
besarnya ukuran lembaga yang biasanya terlibat dalam penyediaan langsung
memungkinkan mereka membangun sumber daya, keterampilan, dan informasi
yang diperlukan untuk kinerja yang efisien dalam tugas mereka. Ketiga, ketentuan
langsung untuk menghindari banyak masalah yang terkait dengan penyediaan
pembahasan tak langsung, negosiasi, dan kekhawatiran dengan ketidaksesuaian
yang dapat membuat pemerintah lebih memperhatikan pelaksanaan persyaratan
hibah dan kontrak daripada hasil. Keempat, penyediaan langsung memungkinkan
internalisasi dalam pemerintahan dari banyak jenis transaksi, dengan demikian
meminimalkan biaya yang terlibat dalam implementasi kebijakan.
Akan tetapi, kerugian persediaan langsung tidak kalah pentingnya.
Sementara secara teori pemerintah dapat melakukan segala sesuatu yang sektor
swasta bisa, dalam praktik ini mungkin tidak terjadi. Sebagai pakar teori
kegagalan pemerintah telah mencatat, pengiriman program oleh birokrasi sering
ditandai oleh infleksibilitas, sesuatu yang tidak dapat dihindari dalam masyarakat
demokratis, yang menghargai akuntabilitas dan aturan hukum dan dimana
pemerintah harus mematuhi prosedur operasi formal yang dikodekan dalam
anggaran dan penetapan hukum yang memakan waktu. Kedua, kontrol politik atas
lembaga dan pejabat yang terlibat dalam menyediakan barang dan jasa mungkin,
dan sering kali memang, kontrol politik juga dapat menuntun pada arahan yang
 95

tidak jelas kepada lembaga-lembaga yang memberikan barang dan jasa karena
pres yang bertentangan yang meresahkan pemerintah. Ketiga, karena badan-badan
birokrasi tidak tunduk pada persaingan, mereka sering kali tidak cukup sadar akan
biaya, sehingga akhirnya para pembayar pajak membayar secara ultimate.
Keempat, penghantaran program dapat terganggu karena konflik antar dan intra-
lembaga dalam pemerintahan (Bovens dan al., 2001)

Usaha Publik
Juga dikenal sebagai perusahaan milik negara (SOEs), perusahaan mahkota, atau
organisasi parastatal, perusahaan publik sepenuhnya atau sebagian dimiliki oleh
negara tetapi masih menikmati otonomi hingga taraf tertentu dari pemerintah.
Tidak ada cara yang pasti untuk mengidentifikasi sebuah perusahaan publik yang
menjelaskan mengapa pemerintah cukup sering tidak menerbitkan daftar definitif
perusahaan mereka sendiri. Masalah utama adalah menentukan bagaimana sebuah
perusahaan publik harus disebut sebagai perusahaan publik. Di satu sisi, hanya
dengan porsi kecil pemerintah dalam jumlah yang sama, sebuah firma dapat
menyerupai sebuah perusahaan swasta, dan di sisi lain, dengan hampir 100 persen
kepemilikan ekuitas pemerintah, sebuah perusahaan mungkin tampak seperti
sebuah badan birokrasi biasa (Stanton dan Moe, 2002)
Akan tetapi, tiga generalisasi yang luas dapat dilakukan mengenai ciri-ciri
dasar perusahaan publik (Ahroni, 1986: 6). Para analis sering kali menggunakan
angka setidak-tidaknya 51 persen kepemilikan firma oleh pemerintah atau
pemerintah untuk menyebut sebuah firma sebagai perusahaan umum, karena
jumlah ini menjamin kendali pemerintah atas penetapan janji kepada dewan
direksi perusahaan. Namun, perusahaan besar dengan saham yang besar
merupakan sebuah persentase yang jauh lebih kecil akan cukup untuk mengontrol
janji dewan. Istilah perusahaan campuran digunakan untuk menggambarkan
kategori kedua perusahaan yang dimiliki bersama oleh pemerintah dan sektor
swasta. Kedua, perusahaan-perusahaan publik memerlukan suatu tingkat kontrol
atau manajemen langsung oleh pemerintah kepemilikan yang benar-benar pasif
dari sebuah perusahaan yang dioperasikan sepenuhnya secara bebas kontrol
 96

pemerintahan tidak merupakan sebuah perusahaan publik. Berbagai lembaga

operasi khusus atau lembaga pemerintah hibrida diciptakan di banyak negara pada
tahun ini untuk mengoperasikan layanan spesifik seperti bandara, pelabuhan, dan
pusat listrik atau air bukanlah bisnis umum secara tradisional bahwa pemerintah
biasanya tidak secara langsung mengatur dewan direksi mereka (Advani dan
Borins, 2001; / Kickert, 2001. Ketiga, perusahaan publik memproduksi barang
dan jasa yang dijual, tidak seperti barang publik seperti barang pertahanan atau
pencahayaan jalan yang dikenakan pajak bagi mereka yang menerima layanan.
Sebagai korolase, pendapatan penjualan mereka harus menanggung beberapa
kemiripan dengan biaya mereka, meskipun menghasilkan laba biasanya bukan
tujuan utama perusahaan-perusahaan ini, karena hal itu untuk mitra sektor swasta
mereka.
Perusahaan publik sebagai instrumen kebijakan menawarkan sejumlah
keuntungan kepada pemerintah (Mitnick, 1980: 407). Pertama, mereka adalah
instrumen kebijakan ekonomi yang efisien dalam situasi di mana kebaikan atau
pelayanan yang dibutuhkan secara sosial tidak diproduksi oleh sektor swasta
karena modal tinggi atau rendah yang diharapkan, misalnya, dalam penyediaan
listrik pedesaan atau akses internet dengan kecepatan tinggi. Kedua, seperti
dengan ketentuan langsung, batas informasi yang diperlukan untuk mendirikan
perusahaan publik dalam banyak kasus lebih rendah daripada ketika
menggunakan jenis instrumen lainnya, seperti instrumen sukarela atau regulasi.
Hal ini tidak memerlukan informasi pada aktivitas target atau tujuan dan
preferensi dari perusahaan sasaran, karena pemerintah sebagai pemilik dapat
melakukan apapun yang diinginkan melalui perusahaan itu sendiri. Ketiga, dalam
hal administrasi, perusahaan publik sebenarnya dapat menyederhanakan
manajemen jika peraturan yang ekstensif sudah ada. Alih-alih membangun lapisan
peraturan tambahan untuk memaksa firma mematuhi tujuan pemerintah, misalnya,
mungkin diinginkan hanya untuk mendirikan sebuah perusahaan yang
melakukannya tanpa perlu proses rumit dan ketentuan pengawasan yang
menyertainya. Akhirnya, laba dari perusahaan publik dapat disalurkan ke dana
publik, surplus yang dapat digunakan untuk membayar pengeluaran publik di
 97

bidang-bidang lain. Sebuah proporsi signifikan pendapatan pemerintah di

Singapura, misalnya, berasal dari keuntungan perusahaan publik.
Kerugian dari perusahaan publik kurang signifikan. Pemerintah pertama
sering menemukan kesulitan untuk mengontrol karena manajer dapat mengadopsi
berbagai langkah penghindaran untuk menghindari arahan pemerintah. Lebih dari
itu, pemegang saham utama (pemilih sendiri) terlalu berbeda, dan kepentingan
pribadi mereka terlalu jauh, untuk menjalankan kendali yang efektif atas
perusahaan. Kedua, usaha publik bisa tidak efisien dalam operasi menyebabkan
kerugian yang berkelanjutan dan tidak menyebabkan kebangkrutan, seperti yang
akan terjadi di sektor swasta. Memang, banyak yang kehilangan uang terus
menerus, yang merupakan alasan utama untuk memprivatisasi mereka di banyak
negeri pada tahun - tahun belakangan ini (lihat Howlett dan Ramesh, 1993;
Ikenberry. 1988). Akhirnya, banyak perusahaan publik, seperti di daerah pasokan
listrik dan air, beroperasi dalam lingkungan monopoli memungkinkan mereka
untuk melewati biaya yang tidak efisien kepada konsumen, strategi tidak berbeda
dengan strategi sebuah firma swasta yang menikmati posisi monopoli (Musolf,
1989).

Keluarga, Komunitas, dan Organisasi Relawan

Ciri khas instrumen ini adalah bahwa alat itu tidak memiliki atau sedikit
keterlibatan oleh pemerintah; tugas yang diinginkan malah dilakukan secara
sukarela oleh para pelaku non-pemerintah. Dalam beberapa kasus, pemerintah
harus menciptakan kondisi dimana para relawan beroperasi, sementara di negara
lain memutuskan dengan sengaja bahwa mereka tidak akan melakukan apa-apa
(bukan keputusan) mengenai masalah publik yang diakui, karena mereka percaya
bahwa solusinya sudah ada atau akan disediakan oleh beberapa aktor lain, baik
melalui perusahaan swasta yang ada di pasar atau oleh organisasi sukarela
keluarga atau. Layanan ini sering disediakan oleh Lembaga Swadaya Masyarakat
(LSM) yang beroperasi secara sukarela karena anggota mereka tidak dipaksa
untuk melakukan tugas oleh pemerintah. Jika mereka melakukan sesuatu yang
 98

sesuai dengan tujuan kebijakan publik, itu adalah untuk alasan kepentingan diri
sendiri, etika, atau kepuasan emosi (Salamon 1995)
Keberadaan organisasi tersebut didukung oleh tindakan pemerintah dan
mereka merupakan alat penting untuk mengimplementasikan banyak kebijakan
ekonomi dan sosial. Penggunaan mereka telah berkembang dalam beberapa
dekade terakhir karena meningkatnya pelayanan pemerintah dari penyediaan
langsung dan privatisasi besar-besaran dari perusahaan publik. LSM lebih disukai
dalam banyak masyarakat demokratis liberal, terutama, karena efisiensi dan
konsistensi mereka terhadap norma-norma budaya kebebasan individu, dan
dukungan yang mereka sediakan bagi ikatan keluarga dan komunitas. Namun,
mereka juga terdapat dalam banyak jenis masyarakat lainnya.
Dalam semua masyarakat, kerabat, teman, dan tetangga, atau organisasi
keluarga dan masyarakat, seperti keagamaan dan amal, menyediakan sejumlah
barang dan jasa, dan pemerintah mungkin mengambil langkah-langkah untuk
memperluas peran mereka dengan cara-cara yang memenuhi tujuan politiknya.
Secara tidak langsung dapat dilakukan dengan mengurangi pelayanan pemerintah
dengan harapan bahwa keluarga atau masyarakat akan melangkah masuk untuk
mengisi kesenjangan, atau secara langsung dengan mempromosikan keterlibatan
mereka melalui peraturan preferensi atau insentif keuangan seperti pengurangan
pajak untuk sumbangan atau pengeluaran amal (Phillips et al., 2001)
Semua masyarakat menghargai dan mengurus kebutuhan anggota keluarga
dan orang lain yang dekat dengan mereka sebagai tanggung jawab penting dari
individu tersebut. Anak-anak, yang lanjut usia, dan yang sakit biasanya dirawat
dengan cara ini, terutama dalam hal perawatan, tetapi juga bantuan keuangan jika
diperlukan. Jika dikalkulasikan, pada tahun 1978, biaya total transfer uang tunai,
makanan, dan perumahan dalam keluarga di Amerika Serikat bertambah menjadi
86 miliar dolar Amerika (Gilbert dan Gilbert, 1989: 281). Meskipun demikian,
transfer non-moneter hampir tidak mungkin untuk memperkirakan, karena
keluarga menyediakan berbagai layanan yang nilainya tidak dapat diukur dengan
istilah moneter. Misalnya, diperkirakan bahwa sekitar 80 persen dari kebiasaan
 99

buruk para lansia yang berhubungan dengan perawatan kesehatan di rumah

disediakan oleh anggota keluarga (ibid, 19).
Organisasi relawan mencakup kegiatan yang memang bersifat sukarela
dalam artian ganda untuk bebas dari pemaksaan [negara] dan bebas dari
keterbatasan ekonomi dari profit dan distribusi laba (Wuthnow, 1991: 7)
Organisasi sukarela yang menyediakan layanan kesehatan, pendidikan, dan
makanan bagi yang miskin dan penampungan sementara bagi wanita yang
teraniaya dan anak yang melarikan diri adalah contoh utama dari organisasi-
organisasi seperti itu, kelompok sukarela yang sepakat untuk membersihkan
pantai, tepi sungai, dan jalan raya adalah contoh lainnya. Meskipun fungsi-fungsi
ini dapat diberikan dengan baik oleh pasar atau pemerintah, mereka juga dapat
diserahkan sepenuhnya atau sebagian kepada sukarelawan.
Kelompok-kelompok amal, yang bukan mencari keuntungan, yang sering
kali berbasis keagamaan, digunakan sebagai sarana utama untuk memenuhi
kebutuhan dasar mereka yang tidak dapat memenuhi kebutuhan mereka sendiri,
tetapi selama abad terakhir ekspansi negara kesejahteraan secara bertahap
mengurangi kepentingannya. Meskipun demikian, metode ini masih banyak
digunakan untuk mengatasi problem sosial dewasa ini. Bahkan, di AS, yang
sering dianggap sebagai pola dasar dari masyarakat materialistis individualis,
sektor sukarela non-profit memberikan layanan lebih banyak daripada pemerintah
itu sendiri (Salamon, 1987: 31). Dalam tahun ini, akibat krisis anggaran yang
dihadapi pemerintah, banyak negara telah menekan untuk memperluas peran
sektor sukarela.
Secara teori, organisasi relawan merupakan sarana yang efisien untuk
menyalurkan sebagian besar layanan ekonomi dan sosial. Jika memungkinkan,
tentu akan ekonomis untuk menyediakan jaminan sosial atau layanan pendidikan
atau membangun bendungan dan jalan atas dasar upaya sukarela perorangan.
Organisasi relawan juga menawarkan kelenturan dan kecepatan tanggap serta
kesempatan untuk eksperimen yang akan sulit dalam organisasi pemerintah
(Johnson, 1987: 114). Mereka sering kali lebih cepat daripada pemerintah dalam
memberikan bantuan kepada korban bencana alam, misalnya. Selain itu,
 100

memenuhi kebutuhan sosial dengan cara ini mengurangi kebutuhan akan tindakan
pemerintah, yang menarik bagi mereka yang percaya bahwa intervensi negara
bersifat inimis terhadap kebebasan politik. Kelompok-kelompok yang tidak
mencari keuntungan juga merupakan instrument yang adil karena mereka
biasanya hanya diarahkan kepada mereka yang membutuhkan. Manfaat lainnya
adalah kontribusi positif mereka untuk mempromosikan semangat masyarakat,
solidaritas sosial atau kohesi, dan partisipasi politik (Putnam, 1995a, 1995b, 1996
2000, 2001)
Namun, keadaan yang paling praktis sangat membatasi kegunaan
organisasi sukarela. Upaya mereka sebagian besar tidak berlaku bagi banyak
masalah ekonomi, misalnya, seperti kenaikan inovasi teknologi dan peningkatan
produktivitas. Dan bahkan dalam lingkup sosial, efisiensi dan efektivitas mereka
mungkin dikompromikan oleh fakta bahwa kelompok-kelompok besar relawan
dapat kacau atau mungkin menjadi birokrasi dan pada prakteknya menjadi sedikit
berbeda dari organisasi-organisasi pemerintah. Jika mereka mengandalkan
pemerintah untuk mendapatkan dana, mereka mungkin juga tidak berhemat; hal
ini mungkin lebih murah bagi negara untuk melakukan tugas langsung. Di AS,
misalnya, pemerintah menyediakan 40 persen total pengeluaran organisasi
relawan, sumber dana yang lebih besar daripada sumbangan pribadi (Salamon,
1987: 31). Dan proporsi pendanaan swasta akan lebih rendah tanpa pengurangan
pajak yang diizinkan untuk kontribusi tersebut.
Problem ekonomi dan sosial pada zaman sekarang benar-benar terlalu
banyak untuk dibahas secara memadai atas dasar upaya sukarela saja; kebanyakan
orang tidak punya waktu atau sumber daya untuk mendukung kegiatan tersebut.
Oleh karena itu, organisasi semacam itu kemungkinan besar tidak akan bekerja di
luar daerah yang memberikan kepuasan kepada para anggotanya yang aktif untuk
alasan agama, etika, atau politik. Oleh karena itu, organisasi sukarela
kemungkinan besar tidak akan melakukan sebagian besar tugas yang dilakukan
oleh pemerintah modern.
Keuntungan utama dari mempromosikan keluarga dan masyarakat sebagai
instrunen kebijakan publik adalah bahwa itu tidak dikenakan biaya apapun kecuali
 101

ia memilih untuk memberikan hibah atau subsidi untuk upaya ini. Dalam banyak
keadaan, seperti dalam kasus keluarga atau masyarakat yang merawat penyandang
cacat jangka panjang, biaya ini jauh lebih murah daripada perawatan mereka di
lembaga publik. Selain itu, fungsi organisasi masyarakat non-profit, tempat
ibadah, koperasi, dan keluarga menikmati dukungan politik yang meluas dalam
kebanyakan masyarakat (Quarter, 1992). Tapi selain keuntungan, instrumen ini
juga memiliki beberapa kerugian serius. Instrumen berbasis keluarga dan
komunitas, misalnya, pada umumnya lemah untuk mengatasi masalah ekonomi
yang kompleks. Efisiensi skala juga dapat menjamin pengaturan terpusat oleh
pemerintah daripada pengaturan desentralisasi oleh keluarga atau masyarakat.
Kebergantungan pada jenis-jenis alat untuk memecahkan problem umum ini
mungkin juga tidak ada, karena banyak individu tidak memiliki siapa pun, atau
yang memiliki sumber keuangan atau komitmen emosional untuk mengurusnya.
Hal itu juga tidak adil bagi orang yang merawat mereka. Di kebanyakan
masyarakat, misalnya, wanita cenderung menjadi penyedia jasa perawatan utama,
peran semakin sulit untuk dilakukan karena meningkatnya partisipasi wanita
dalam angkatan kerja. Dengan demikian, instrumen keluarga dan masyarakat
sering kali hanya dapat diandalkan sebagai pengganti untuk instrumen lain yang
diperlukan untuk mengatasi masalah sosial yang mendesak di zaman sekarang.

Penciptaan Pasar
Sejauh ini yang paling penting, dan kontroversial, jenis instumen sukarela
adalah organisasi pasar. Interaksi sukarela antara konsumen dan produsen, dengan
pembeli berupaya membeli sebanyak yang mereka bisa dengan jumlah uang yang
terbatas dan mencari keuntungan yang tertinggi, biasanya dapat diharapkan akan
mengarah pada hasil yang memuaskan keduanya. Setidaknya secara teori,
sementara motif utama di pihak kedua belah pihak adalah kepentingan pribadi,
masyarakat sebagai keseluruhan keuntungan dari interaksi mereka karena apa pun
yang diinginkan (didukung oleh kemampuan untuk membayar) oleh masyarakat
diberikan dengan harga terendah. Secara teoritis, orang-orang yang menginginkan
barang-barang kritis seperti perawatan kesehatan atau pendidikan dapat sekadar
 102

membeli jasa dari rumah sakit dan sekolah yang beroperasi untuk pasar
keuntungan sudah ada ketika terjadi kelangkaan dan permintaan khusus barang
atau jasa.
Namun aksi pemerintah diperlukan untuk menciptakan dan mendukung
pasar. Hal ini dicapai dengan memastikan hak pembeli dan penjual untuk
menerima dan menukar properti melalui upaya pengamanan dan pemeliharaan hak
milik dan kontrak melalui pengadilan, polisi, dan kuasi-sistem peradilan untuk
konsumen dan perlindungan investor, seperti securities dan komisi tukar komisi
dan persaingan. Bahkan disebut pasar gelap untuk komoditas atau jasa, seperti
narkoba atau prostitusi berasal dari keberadaan pemerintah yang berupaya untuk
melarang produksi dan penjualan barang-barang atau jasa ini, sehingga
menciptakan kekurangan yang dapat memberikan keuntungan yang tinggi bagi
mereka yang bersedia menanggung risiko hukuman dan pemenjaraan atas
persediaan mereka
Pemerintah dapat menggunakan berbagai alat pengaturan, keuangan, dan
berbasis informasi untuk mempengaruhi kegiatan pasar, dan ini akan dibahas
dalam bagian berikut. Namun, mereka menggunakan sumber daya organisasi
mereka untuk menciptakan pasar. Salah satu cara ini dapat dilakukan adalah
dengan menciptakan seperangkat hak milik baru melalui skema perizinan
pemerintah. Berdasarkan asumsi bahwa pasar sering menjadi sarana yang paling
efisien untuk mengalokasikan sumber daya, lelang hak properti oleh pemerintah
menetapkan pasar dalam situasi di mana mereka tidak ada. Pasar tercipta dengan
menetapkan kuantitas tetap dari hak pemindahan untuk mengkonsumsi sumber
yang ditunjuk, yang memiliki dampak menciptakan kelangkaan buatan dan
memungkinkan mekanisme harga bekerja. Sumber dayanya bisa berupa frekuensi
radio, televisi, atau ponsel, sumur minyak, atau stok ikan, apa pun yang tidak akan
langka kecuali dibuat demikian oleh pemerintah (Sunnevag, 2000). Orang yang
ingin mengkonsumsi sumber daya itu harus menawar untuk jumlah yang tersedia;
para calon pembeli akan menawar sesuai dengan nilai yang mereka tawarkan
sebagai sumber daya, dan mereka yang menawarkan sebagian besar sebagai
imbalan untuk pemerintah memastikan hak mereka.
 103

Banyak negara telah mengusulkan untuk mengendalikan penggunaan

polutan berbahaya dengan cara ini (Bolom, 2000), dan beberapa rancangan seperti
itu ada dalam perjanjian lingkungan, seperti yang disebut protokol Kyoto tentang
gas rumah kaca. Dalam skema ini biasanya pemerintah diharapkan untuk
memperbaiki jumlah total polutan yang dapat memasuki pasar dan kemudian
melalui lelang berkala menjual hak untuk debit jumlah terbatas yang tersedia. Ini
berarti bahwa perusahaan-perusahaan yang berniat untuk menggunakan polutan
dalam proses produksi mereka harus membeli hak untuk melakukannya di
pelelangan sebelum mereka dapat membeli polutan itu sendiri. Mereka yang
menggunakan alternatif yang lebih murah akan menghindari penggunaan polutan
karena biaya ekstra untuk membeli produsen hak asasi untuk siapa tidak ada
alternatif yang murah untuk hak untuk menipunya. Akan tetapi, mereka selalu
menyelidiki karena harus menanggung biaya tambahannya.
Keuntungan dari lelang hak dalam kasus seperti itu adalah bahwa itu
membatasi penggunaan jenis barang tertentu sementara masih membuatnya
berguna untuk dapat berguna tanpa alternatif lain. Tentu saja, hal yang dama
dapat dilakukan melalui peraturan, tetapi kemudian pemerintah harus menentukan
siapa yang harus diizinkan untuk menggunakan jumlah terbatas yang tersedia,
tugas yang sulit karena biaya informasi yang tinggi yang terlibat. Dalam hal
lelang, dalam teori setidaknya keputusan akan dibuat oleh pasar menurut kekuatan
permintaan dan pasokan (artifisial terbatas).
Contoh lain dari penggunaan lelang hak milik adalah dalam
mengendalikan jumlah kendaraan bermotor di jalan-jalan kota. Setelah
bereksperimen dengan sejumlah instrumen untuk mengontrol meningkatnya
jumlah kendaraan bermotor yang menyebabkan kemacetan lalu lintas dan
menimbulkan bahaya lingkungan dalam jangka panjang, pemerintah Singapura
memutuskan untuk mengambil lelang hak atas kepemilikan kendaraan. Pasokan
tahunan kendaraan bermotor baru di negeri ini dibatasi jumlahnya, yaitu sebanya
4.000. Tetapi, sebelum seseorang dapat membeli mobil, seseorang harus membeli
sertifikat hak untuk pelelangan yang diselenggarakan oleh pemerintah. Karena
permintaan tahunan untuk mobil baru jauh lebih dari 4.000, pada tahun-tahun
 104

belakangan ini para pengusaha berhasil harus membayar lebih dari 50.000 dollar
Singapura hanya untuk membeli hak (lebih dari harga mobil itu sendiri).
Instrumen ini telah memastikan bahwa pemerintah mampu mengendalikan jumlah
kendaraan di jalan tanpa menentukan individu atau perusahaan tertentu mana yang
dapat memiliki mobil, tetapi ditentukan oleh pasar. Tentu saja, pelelangan ini juga
merupakan sumber pendapatan pemerintah yang sangat menguntungkan.
Salah satu keuntungan dari lelang hak milik untuk mendirikan pasar
adalah bahwa hal itu mudah untuk dilakukan (Cantor et al., 1992). Pemerintah
berdasarkan apa yang dianggapnya sebagai jumlah maksimum pelayanan yang
baik yang diizinkan, memperbaiki atasnya dan kemudian membiarkan pasar
melakukan sisanya, mereka adalah instrumen yang fleksibel, yang memungkinkan
pemerintah untuk memvariasikan atapnya sesuai dengan keinginannya; para
subjek harus menyesuaikan perilaku mereka sendiri. Hak atas properti juga
memungkinkan para subjek untuk menyesuaikan perilaku mereka sesuai dengan
perubahan lain dalam keadaan mereka, seperti sehubungan dengan pengembangan
teknologi penghematan biaya, tanpa memerlukan perubahan yang sesuai dalam
kebijakan atau instrumen pemerintah. Ketiga, lelang menawarkan kepastian
bahwa hanya sejumlah tetap kegiatan yang tidak diinginkan terjadi, sesuatu yang
tidak mungkin dengan instrumen sukarela atau campuran lainnya.
Salah kelemahan daari pelelangan ini adalah bahwa mereka mungkin
menganjurkan pengentasan, dengan para spekulator yang membeli dan menimbun
semua hak dengan penawaran yang tinggi, dengan demikian mendirikan
penghalang masuk bagi perusahaan atau konsumen kecil. Kedua, sering kali kasus
bahwa mereka yang tidak dapat membeli hak, karena tidak ada yang dapat dijual,
akan dipaksa untuk menipu, sedangkan dalam kasus dakwaan pengguna atau
subsidi mereka akan memiliki alternatif, meskipun sering dengan harga tinggi.
Hal ini dapat mengakibatkan kerugian bagi angkatan bersenjata yang tinggi jika
ancaman abu-abu atau hitam harus dihindari. Ketiga, pelelangan tidak adil sejauh
mereka mengalokasikan sumber-sumber menurut kemampuan untuk membayar,
bukan oposisi dalam masyarakat demokratis. Oleh karena itu, di Singapura si kaya
membeli lebih dari satu mobil, terutama karena kekurangan telah mengubah
 105

kepemilikan mobil menjadi simbol status, sementara mereka yang benar-benar

membutuhkan satu, misalnya, untuk memulai bisnis, mungkin tidak dapat
membeli kendaraan jika mereka tidak memiliki uang tambahan yang diperlukan
untuk membeli sertifikat hak. Cara lain pemerintah dapat menciptakan pasar
adalah melalui privatisasi perusahaan publik, terutama jika perusahaan-
perusahaan itu telah secara preventif menjalankan monopoli yang disponsori
negara atas produksi atau distribusi, atau keduanya, dari kebaikan atau layanan
tertentu. Privatisasi dapat dilakukan dalam berbagai cara, dari menerbitkan saham
kepada semua warga, hingga transfer sederhana saham negara kepada organisasi
masyarakat atau penjualan mereka pada pertukaran publik. Dalam semua kasus,
ini berarti transfer dari sebuah perusahaan publik ke sektor swasta dan
transformasi tujuan dari perusahaan dari penyediaan layanan publik untuk
memaksimalkan nilai pemegang saham. Selain itu, biasanya juga melibatkan
sinyal, secara terang-terangan atau tersembunyi, bahwa perusahaan-perusahaan
baru akan mampu masuk ke pasar yang sebelumnya dilayani oleh perusahaan
milik negara, yang memungkinkan pembentukan pasar kompetitif untuk kebaikan
atau layanan tertentu.
Meskipun beberapa pakar melihat privatisasi sebagai panacea, mampu
pada satu langkah menghapuskan penyedia sektor publik yang korup atau tidak
efisien dan menggantinya dengan sektor swasta yang lebih efisien, yang lain
menunjukkan bahwa hal ini tidak selalu terjadi. Di banyak negara sosialis Eropa
Timur, misalnya, skala besar dan umumnya tidak terkendali. Privatisasi
mengakibatkan banyak kasus pembuangan besar-besaran dan penutupan pabrik,
dengan konsekuensi ekonomi yang parah bagi petani, komunitas, dan kawasan
yang terkena dampaknya. Di negeri-negeri lain, seperti Rusia, yang tidak
memiliki pasar sekuritas yang baik, tanaman dipindahkan begitu saja kepada para
manajer mereka, yang dalam banyak kasus dapat menuai keuntungan dari
penjualan mereka. Demikian pula halnya, menurut pendapat ekonom
kesejahteraan, beberapa industri memiliki skala ekonomi yang memungkinkan
perusahaan-perusahaan besar mempertahankan posisi dimonopoli mereka, tidak
soal apakah mereka dimiliki oleh pemerintah atau investor swasta. Privatisasi
 106

perusahaan - perusahaan seperti itu hanya mentransfer keuntungan monopoli dari

sektor publik, di mana mereka dapat digunakan untuk membiayai pelayanan
publik tambahan, pada sektor swasta, di mana mereka sering digunakan untuk
konsumsi mewah pribadi (Beesley, 1992; Bos, 1991; Donahue, 1989; Le Grand
dan Robinson, 1984; Et MacAvoy Al, 1989; Starr, 1990a.
Di negara - negara barat dengan lebih sedikit jumlah perusahaan publik,
bentuk umum privatisasi telah melibatkan kontrak dari layanan governument,
yaitu pemindahan dari berbagai jenis barang dan jasa yang sebelumnya disediakan
'internal house' oleh pegawai pemerintah ke 'outsourced' perusahaan - perusahaan
swasta (Kelman, 2002; DeHoog dan Salamon, 2002).
Lagi, sementara beberapa orang melihat setiap transfer layanan ketentuan dari
negara ke sektor swasta sebagai keuntungan alami, pihak lain memperhatikan
bahwa dalam banyak kasus, karyawan yang sama akhirnya disewa oleh penyedia
layanan yang baru untuk menyediakan layanan yang sama, tetapi dengan upah
yang lebih rendah, sementara yang lain telah memperhatikan bahwa biaya bagi
para administrator untuk menetapkan, memonitor, dan menegakkan kontrak sering
kali menutup total biaya yang dikeluarkan (lihat Lane, 2001; Ascher, 1987;
Grimshaw DKK., 2001).
Pembentukan pasar pemerintah yang banyak dibicarakan tetapi hanya
sedikit berkaitan dengan penggunaan voucher. Ini adalah kertas dengan nilai
wajah uang yang ditawarkan oleh pemerintah kepada konsumen dari suatu
kebaikan atau pelayanan tertentu, yang diberikan oleh konsumen kepada pemasok
pilihan mereka, yang pada gilirannya menyajikan voucher kepada pemerintah
untuk penebusan. Voucher memungkinkan konsumen untuk menjalankan pilihan
yang relatif bebas di pasar, tetapi hanya untuk jenis tertentu atau jumlah barang.
Hal itu umum pada masa perang sebagai sarana untuk mengalokasi persediaan
bahan, dan juga digunakan pada masa damai dalam skema seperti perangko
makanan bagi orang miskin. Ini mempromosikan persaingan di antara pemasok,
yang bisa dibilang meningkatkan kualitas dan mengurangi biaya kepada
pemerintah. Namun, voucher juga dapat mengganggu pola yang sudah ditetapkan
dalam penyediaan layanan publik. Mereka mengusulkan penggunaan dalam
 107

pendidikan, misalnya, mungkin memaksa sekolah untuk bersaing satu sama lain
untuk siswa, yang dapat mengarah pada ketimpangan yang lebih besar dalam
penyediaan layanan antara distrik sekolah yang kaya dan miskin (Valkama dan
Bailey, 2001; Steuerle dan Twombly, 2002) Menetapkan pasar dapat menjadi alat
yang sangat direkomendasikan dalam keadaan tertentu (Averch, 1990; OECD,
1993: Hula, 1988). Ini adalah sarana yang efektif dan efisien untuk menyediakan
barang-barang yang paling pribadi dan dapat memastikan bahwa sumber-sumber
hanya dikhususkan untuk barang dan jasa yang dihargai oleh masyarakat,
sebagaimana tercermin dalam kesediaan individu untuk membayar. Itu juga
memastikan bahwa jika ada persaingan yang berarti di antara pemasok, maka
harga barang dan jasa yang dihargai dipasok dengan harga terendah. Karena
sebagian besar barang dan jasa yang dicari oleh penduduk bersifat pribadi,
pemerintah di masyarakat kapitalis sangat bergantung pada pasar.
Namun, dalam banyak situasi, pasar itu mungkin tidak cocok untuk
digunakan (Kuttner, 1997). Seperti yang kita lihat di bab 2, pasar tidak dapat
menyediakan kebutuhan publik secara memadai, justru hal-hal yang melibatkan
sebagian besar kebijakan publik. Oleh karena itu, pasar tidak dapat digunakan
untuk menyediakan pertahanan, kebijakan, lampu jalan, dan barang dan jasa
serupa lainnya yang dinilai oleh masyarakat. Pasar juga mengalami kesulitan
dalam menyediakan berbagai jenis barang tol dan barang rakyat biasa (lihat bab 2
untuk definisi) karena kesulitan yang terlibat dalam menarik konsumen untuk
jenis produk seperti ini. Pasar juga merupakan instrumen yang sangat tidak adil,
karena pasar ini memenuhi kebutuhan hanya orang-orang dengan kemampuan
untuk membayar. Dalam sistem pelayanan kesehatan yang berbasis pasar,
misalnya, orang kaya dengan uang bisa berharap agar operasi kecantikan bisa
terwujud, sedangkan orang miskin yang menderita gagal ginjal tidak akan
mendapatkan perawatan. Tidaklah mengherankan bahwa penggunaan pasar dalam
situasi seperti itu menghadapi politik yang keras oposisi dalam masyarakat
demokratis biasanya juga menyusun prinsip-prinsip egaliter.
Sebuah 'pasar bebas' dalam arti sebenarnya istilah itu hampir tidak pernah
digunakan sebagai instrumen kebijakan dalam praktik. Apabila pemerintah
 108

memilih menggunakan alat ini untuk mengatasi problem umum, hal itu biasanya
disertai dengan instrumen - instrumen lain seperti peraturan untuk melindungi
konsumen, investor, dan pekerja; Subsidi ini juga sering disertai dengan subsidi
yang dimaksudkan untuk memajukan kegiatan yang diinginkan (Cantor et al.,
1992). Jadi, relaksasi pasar itu bersifat relatif dan bukan mutlak.

Reorganisasi Pemerintah
Tidak seperti instrumen yang dibahas sejauh ini, yang dimaksudkan untuk
mengubah konfigurasi barang dan jasa yang disampaikan dalam masyarakat, ada
juga instrumen prosedural yang bergantung pada penggunaan sumber daya
organisasi pemerintah. Tujuan dari instrumen ini adalah untuk mengubah
kebijakan proses sedemikian rupa sehingga pemerintah dapat mempertahankan
legitimasi atau kapasitas mereka untuk bertindak (Howlett, 2000). Contoh utama
instrumen tersebut adalah reorganisasi kelembagaan yang di dalamnya pemerintah
berupaya mencapai suatu tujuan dengan mengorganisasi kembali struktur atau
proses yang melaluinya mereka melakukan suatu fungsi (Peters, 1992b; Carver,
2001). Aksi ini kadang-kadang disebut sebagai manajemen jaringan di mana
pemerintah menggunakan personalia mereka dan sumber daya organisasi lainnya
untuk mengubah atau merestart bagaimana aktor politik berinteraksi satu sama
lain (Klin, 1996; . Kliin dan Koppenjan, 2000).
Reorganisasi dapat melibatkan penciptaan lembaga-lembaga baru atau
pengaturan ulang yang lama satu teknik popular untuk tujuan demikian adalah
pengorganisasian kembali pelayanan. Beberapa perubahan ini dapat terjadi secara
kebetulan atau sebagai produk sampingan perubahan organisasi dalam mesin
pemerintah disebabkan karena alasan-alasan lain, seperti pemilu atau partai. Akan
tetapi, perubahan organisasi yang disengaja terhadap struktur dasar atau personel
departemen dan lembaga pemerintah telah menjadi aspek yang semakin signifikan
dari pembuatan kebijakan modern (Lindquist, 1992; Aucoin. 1997). Ini dapat
melibatkan perubahan dalam hubungan antara departemen dan lembaga
koordinasi pusat, atau antara departemen, atau dalam kementerian.
 109

Pada kasus pertama, kementerian dapat diberi otonomi dan kapasitas yang
lebih besar untuk menentukan arah mereka sendiri, atau mereka dapat dibawa ke
dalam kontrol yang lebih ketat oleh badan-badan eksekutif pusat (Smith et al.,
1993). Dalam kasus kedua, departemen pemerintah dapat dibagi menjadi unit-unit
yang lebih khusus, seperti yang terjadi di contoh di mana departemen khusus,
berurusan dengan sektor industri khusus telah diciptakan dari unit yang lebih
besar, atau proses sebaliknya. Dari peleburan unit tujuan spesifik ke dalam
kementerian omnibus telah terjadi. Ini telah menjadi pola di banyak negara baru-
baru ini, misalnya, di mana pelayanan sumber daya spesifik seperti hutan dan
tambang telah dikombinasikan menjadi pengembangan lingkungan yang
sustainable (Brown, 1992). Atau unit-unit baru dapat dibentuk untuk menangani
isu-isu baru, seperti yang telah terjadi di banyak negara selama dua dekade
terakhir, misalnya, dengan pembentukan lembaga-lembaga hak asasi manusia
yang baru (Howe dan Johnson, 2000). Pada akhirnya, jenis yang sama dari
reformasi interdepartmental dapat dibuat dan dapat mengurangi atau memperkuat
otonomi subunits atau reorganisasi mereka untuk memperluas atau menarik
kembali lingkup aktivitas mereka. Dalam kasus terakhir, ini sering melibatkan
pembuatan unit khusus dalam departemen untuk meningkatkan kapasitas
perencanaan mereka (Chenier 1985; Prince, 1979).
Reorganisasi struktur pemerintah dapat memiliki dampak yang sangat
dramatis pada proses kebijakan yang ada dan pada jenis interaksi dan antara aktor
negara dan masyarakat (Peters, 1992b). Akan tetapi, ada juga batasan untuk
mengadakan reuni seperti itu. Pertama, biayanya mahal dan makan banyak waktu.
Kedua, jika mereka terjadi terlalu sering dampaknya dapat menjadi jauh hilang.
Dan ketiga, bisa ada batas-batas konstitusional atau pelanggaran hukum terhadap
jenis kegiatan yang dapat diambil pemerintah tertentu dan cara yang dapat mereka
lakukan (Gilmore Dan Krantz 1991)

Instrumen Berbasis Otoritas

Aturan Perintah Dan Kontrol
 110

Ada banyak definisi peraturan, tetapi kebanyakan cenderung cukup membatasi

fokus (Mitnick, 1978). Seorang jenderal yang baik ditawarkan oleh Michael
Reagan, yang mensimbolkannya sebagai suatu proses atau aktivitas yang di
dalamnya pemerintah menuntut atau memberlakukan kegiatan atau perilaku
tertentu dari individu dan lembaga, sebagian besar pribadi tetapi kadang publik,
dan melakukannya melalui proses administratif yang berkelanjutan, umumnya
melalui lembaga-lembaga pengatur yang khusus ditunjuk (Reagan, 1987: 17)
dengan demikian, peraturan adalah perencanaan oleh pemerintah yang harus
dipatuhi oleh target yang dimaksud; Jika tidak, biasanya ada hukuman. Jenis alat
ini sering disebut sebagai peraturan perintah dan kontrol.
Beberapa peraturan, seperti yang menyangkut perilaku kriminal, adalah
hukum dan melibatkan polisi serta sistem peradilan dalam penegakan hukum
mereka. Akan tetapi, sebagian besar peraturan adalah dekrit administratif yang
dibuat berdasarkan ketentuan perundang-aturan yang memungkinkan dan
dijalankan secara berkelanjutan oleh departemen pemerintah atau lembaga
pemerintah yang berspesialisasi dan bersifat hukum (pertama disebut komnisasi
pengaturan independen di AS) yang lebih atau kurang bersifat otonom dalam
pengendalian pemerintah dalam operasi-operasinya sehari-hari. Peraturan
mengambil berbagai bentuk dan mencakup aturan, standar, izin, larangan, hukum,
dan perintah eksekutif. Meskipun kita mungkin tidak selalu menyadari kehadiran
mereka, di antara hal-hal lain mereka mengatur harga dan standar dari berbagai
macam barang dan jasa yang kita konsumsi, kebutuhan, dan dapat menghasilkan
tentangan sengit dari orang-orang yang terkena dari stasiun radio hingga harga
energi, serta kualitas air yang kita minum dan udara yang kita hirup, di antaranya
aturan alam bervariasi tergantung pada apakah mereka terarah pada bidang
ekonomi atau sosial kegiatan manusia.
Peraturan ekonomi mengendalikan aspek proses produksi yang spesifik
untuk barang dan jasa tertentu, seperti harga dan volume produksi, atau
pengembalian investasi, atau masuknya atau keluarnya perusahaan dari industri.
Pemetaaan yang baik dari jenis regulasi ini adalah yang dilaksanakan oleh
berbagai jenis dewan pemasaran, badan pengatur yang khususnya menonjol di
 111

sektor pertanian. Intens dari dewan tersebut adalah untuk menjaga harga
komoditas pertanian tinggi dengan membatasi pasokan. Tujuan mereka adalah
untuk memperbaiki ketidakseimbangan atau ketimpangan dalam hubungan
ekonomi yang mungkin muncul sebagai akibat dari pengoperasian kekuatan pasar.
Peraturan ekonomi telah menjadi bentuk peraturan tradisional; Mitra sosial
mereka berasal lebih baru.
Peraturan sosial merujuk pada pengendalian dalam praktik kesehatan,
keamanan, dan sosial seperti hak-hak sipil dan berbagai bentuk diskriminasi. Itu
lebih berkaitan dengan kesejahteraan fisik dan moral kita daripada dengan dompet
kita. Contoh peraturan sosial mencakup peraturan mengenai konsumsi minuman
keras dan penjualan, perjudian, keselamatan produk konsumen, bahaya pekerjaan,
bahaya yang berkaitan dengan air, polusi udara, polusi suara, diskriminasi atas
dasar agama, ras, jenis kelamin, atau etnis, dan pornografi (Padberg, 1992).
Banyak bidang regulasi, seperti perlindungan lingkungan hidup, konsumsi
minuman keras, dan perjudian, ada sebagai hibrida antara peraturan sosial dan
ekonomi murni, karena masalahnya mungkin berasal dari segi ekonomi tetapi
dampak buruannya sebagian besar bersifat sosial. Meskipun ada banyak kesamaan
antara keduanya, peraturan sosial cenderung lebih umum daripada peraturan
ekonomi dan tidak fokus pada industri tertentu (misalnya, bank atau
telekomunikasi), seperti peraturan ekonomi, tetapi pada masalah atau fungsi yang
lebih luas, seperti polusi, keselamatan, atau moralitas. Hal ini memiliki implikasi
penting bagi administrasi dan penegakan karena peraturan sosial cenderung
memotong beberapa sektor dan berada di bawah yurisdiksi beberapa lembaga
pemerintah (lihat mei 2002; Salamon, 2002b)
Ada beberapa keuntungan dari peraturan sebagai alat kebijakan (lihat
Mitnick, 1980: 401-4). Pertama, informasi yang diperlukan untuk menetapkan
regulasi kurang dibandingkan dengan banyak alat lainnya karena pemerintah tidak
perlu mengetahui sebelumnya preferensi subjek, sebagaimana harus dalam hal
instrumen sukarela. Hal itu dapat secara sederhana menetapkan standar, misalnya,
tingkat polusi yang diizinkan, dan mengharapkan kepatuhan. Kedua, apabila
kegiatan yang penuh kekhawatiran dianggap sama sekali tidak menyenangkan,
 112

seperti halnya dengan para pelaku pedofilia, lebih mudah untuk menetapkan
peraturan yang melarang kepemilikan produk-produk demikian daripada
merancang cara-cara untuk merangsang produksi dan penyebaran jenis barang
atau jasa lain yang lebih baik. Ketiga, peraturan memungkinkan koordinasi yang
lebih baik dalam upaya pemerintah dan perencanaan karena kemungkinan yang
lebih besar mereka sertakan. Keempat, prediktabilitas mereka menjadikan mereka
instrumen yang lebih sesuai di saat-saat krisis ketika tanggapan langsung
diperlukan. Kelima, peraturan mungkin lebih murah daripada instrumen lain
seperti subsidi atau pajak. Akhirnya, peraturan mungkin juga menarik secara
politik jika masyarakat atau sistem kebijakan ingin melihat tindakan cepat dan
pasti di pihak pemerintah.
Kerugian peraturan juga sama (lihat Anderson,1976). Pertama, peraturan
sering kali menyimpangkan kegiatan sektor sukarela atau swasta dan dapat
meningkatkan efisiensi ekonomi. Peraturan harga dan alokasi langsung membatasi
pengoperasian kekuatan permintaan dan pasokan dan mempengaruhi mekanisme
harga di masyarakat kapitalis, sehingga menyebabkan distorsi ekonomi yang
kadang-kadang tak terduga di pasar. Larangan masuk ke dan keluar dari sektor
industri, misalnya. Dapat mengurangi persaingan sehingga berdampak negatif
terhadap harga. Kedua, peraturan dapat, kadang-kadang, menghambat inovasi dan
kemajuan teknologi karena keamanan pasar yang mereka berikan kepada
perusahaan yang ada dan peluang terbatas untuk eksperimen yang mereka izinkan.
Ketiga, peraturan sering kali tidak fleksibel dan tidak mengizinkan pertimbangan
keadaan individu, yang mengakibatkan keputusan dan hasil yang tidak
dimaksudkan oleh regulasi (Dyerson dan Mueller, 1993). Aturan sosial memang
bermasalah. Hampir mustahil untuk menentukan dalam banyak hal apa yang dapat
diterima di bawah peraturan. Misalnya, penggunaan frasa seperti narkoba yang
aman dan efektif memungkinkan kita terlalu bimbang. Akan tetapi, jika peraturan
memerinci standar yang detail, maka itu dapat menjadi tidak relevan dalam
keadaan baru (Bardach, 1989: 203-4). Keempat, dalam hal administrasi, mungkin
sama sekali tidak mungkin untuk menetapkan peraturan untuk setiap kegiatan
yang tidak diinginkan. Misalnya, ada jutaan polutan; sebuah peraturan khusus
 113

akan diperlukan untuk masing-masing jika ini dilaksanakan (lihat Hahn dan Hird,
1991).

Pendelegasian atau Pengaturan Diri

Bentuk peraturan lain adalah peraturan yang didelegasikan. Tidak seperti situasi
dengan perintah dan kontrol peraturan, dalam hal ini pemerintah memungkinkan
pelaku non-pemerintah untuk mengatur diri mereka sendiri. Hal ini kadang-
kadang disebut sebagai pengaturan diri meskipun istilah yang disebutkan
belakangan cenderung menggambarkan pengaturan regulasi yang dihasilkan
sebagai sesuatu yang lebih sukarela daripada yang sebenarnya terjadi. Itu,
sementara entitas non-pemerintah mungkin pada dasarnya mengatur diri mereka
sendiri, mereka biasanya melakukannya dengan izin implisit atau eksplisit dari
pemerintah, yang secara sadar menahan diri dari mengatur kegiatan dalam gaya
paksaan yang lebih langsung (Donahue dan Nye, 2001).
Delegasi ini dapat secara eksplisit dan langsung, misalnya, ketika goyern
memungkinkan profesi seperti dokter, pengacara, atau guru untuk mengatur diri
mereka melalui hibah monopoli perizinan kepada perkumpulan pengacara,
perguruan tinggi dokter dan ahli bedah, atau perguruan tinggi guru (lihat Sinclair,
1997; Tuohy dan Wolison, 1978). Akan tetapi, hal itu juga dapat lebih tidak
eksplisit, sebagaimana terjadi dalam situasi di mana perusahaan manufaktur
mengembangkan standar untuk produk atau di mana perusahaan sertifikasi
independen atau asosiasi menyatakan bahwa standar - standar tertentu telah
dipenuhi dalam berbagai jenis praktik swasta (lihat Andrews, 1998; Gunningham
dan Rees, 1997; Lannuzzi, 2001). Sementara banyak standar yang diterapkan oleh
peraturan perintah dan kontrol pemerintah lainnya dapat dikembangkan dalam
lingkup pribadi. Selama hal ini tidak digantikan oleh standar yang dipaksakan
pemerintah, hal itu mewakili dibentuknya suatu pemerintahan menurut aturan
pribadi, suatu bentuk peraturan yang didelegasikan (lihat Haufler, 2000, 2001;
Knill, 2001).
Keuntungan utama penggunaan pengaturan standar sukarela adalah biaya,
karena pemerintah tidak harus membayar untuk penciptaan, administrasi, dan
 114

pembaruan standar-standar seperti itu, seperti yang akan terjadi dengan peraturan
perintah dan kontrol tradisional. Hal ini terutama terjadi di bidang-bidang seperti
peraturan profesional, di mana asimetri informasi antara mereka yang diatur dan
regulator berarti administrasi publik standar sangat mahal dan memakan waktu.
Program seperti itu juga dapat efektif dalam pengaturan internasional, dimana
penetapan rezim pemerintah yang efektif, seperti praktik perhutanan
berkelanjutan, dapat sangat sulit (Elliott dan Schlaepfer, 2001). Namun,
kemungkinan penghematan dalam biaya administrasi sekali lagi harus
diseimbangkan terhadap biaya tambahan bagi masyarakat yang mungkin akibat
dari pelaksanaan standar sukarela yang tidak efektif atau tidak efisien, terutama
yang berhubungan dengan ketidakpatuhan. Misalnya, skandal Enron (2002) di AS
yang melibatkan perusahaan audit raksasa energi, Arthur Anderson, telah
meruntuhkan keyakinan terhadap kemampuan akuntansi atau bahkan kesediaan
untuk menjadi polisi.

Komite Penasehat dan Quangos

Pemerintah juga dapat menggunakan sumber daya otoritas mereka untuk
mempengaruhi proses kebijakan. Ini melibatkan perubahan otoritas pemerintah
untuk mengangkat pandangan beberapa aktor kebijakan di atas yang lain dalam
proses kebijakan formal dan informal. Hal ini didasarkan pada pengakuan
preferensi yang diperluas oleh negara-negara kepada para aktor kebijakan
spesifik, meningkatkan akses mereka kepada pembuat keputusan dan suara
mereka dalam musyawarah kebijakan (Dion, 1973; Anderson, 1979b)
Alat standar dalam kategori ini adalah komite (Smith, 1977: Gill, 1940).
Beberapa di antaranya bersifat formalitas dan lebih atau kurang permanen,
sementara yang lain cenderung lebih bersifat informal dan sementara (Brown,
1955, 1972: Balla dan Wright, 2001). Keduanya melibatkan pemerintah memilih
perwakilan untuk duduk dalam komite ini dan perpanjangan untuk perwakilan
dari beberapa hak khusus dalam proses kebijakan. Banyak negara telah
menciptakan tubuh permanen untuk memberikan nasihat untuk pemerintah pada
area isu tertentu yang berkelanjutan, seperti ekonomi, ilmu pengetahuan dan
 115

teknologi, dan lingkungan (untuk Kanada, lihat Phidd, 1975; Doern, 1971;
Howlett, 1990). Namun, banyak badan seperti itu ada di hampir setiap area
kebijakan. Ini berkisar dari komite penasihat umum dan klien khusus komite
penasihat hingga komite yang berorientasi pada tugas tertentu dan yang lainnya
(lihat Peters dan Parker, 1993; Barker dan Peters, 1993).
Badan permanen menyarankan pemerintah tentang bidang-bidang masalah
tertentu secara berkelanjutan, sementara yang lain dibentuk untuk jangka waktu
yang lebih pendek untuk melihat ke dalam bidang-bidang masalah tertentu.
Satuan tugas atau penyidikan, termasuk beberapa komisi kerajaan, diciptakan oleh
pemerintah sebagian besar untuk menetapkan konsensus antara pihak-pihak yang
tertarik mengenai masalah sifat kebijakan dan solusinya. (Wilson, 1971). Mereka
biasanya cukup spesifik dalam fokus mereka dan melakukan berbagai jenis
dengan pendapat dan konsultasi pemangku kepentingan yang dimaksudkan untuk
mengembangkan konsensus seperti itu. Ini hendaknya tidak disamakan dengan
badan-badan yang lebih terbuka dan berorientasi pada penelitian yang diciptakan
dengan gelar-gelar yang sama (Sheriff, 1983). Satuan tugas dan badan-badan
serupa tidak dimaksudkan untuk mengembangkan pengetahuan baru, tetapi untuk
menyediakan tempat bagi inter dan yang tidak terorganisir untuk menyajikan
pandangan dan analisis mereka pada masalah kontemporer yang mendesak, atau
untuk menyusun atau menyusun ulang isu-isu sedemikian rupa sehingga mereka
dapat ditangani oleh pemerintah (Owens dan Rayner, 1999).
Alat kedua dalam kategori ini adalah semacam kemitraan publik swasta
(Linder, 1999). Ada banyak jenis kemitraan semacam itu, yang banyak dari
antaranya adalah bentuk kontrak yang digunakan untuk mengirimkan barang dan
jasa dan oleh karena itu, ada sebagai yang substansial daripada instrumen
prosedural. Akan tetapi, beberapa kemitraan ada terutama untuk meningkatkan
kapasitas dan ketahanan para aktor sektor swasta, biasanya organisasi non-
pemerintah (LSM), yang didelegasikan tugas pemerintah kecil untuk menerima
pendanaan, tujuan utamanya adalah untuk melaksanakan kebersediaan organisasi
ini untuk berembuk dan penyediaan nasihat kepada pemerintah (Armstrong dan
Lenihan, 1999; Kernaghan. 1993). Di beberapa negara, seperti Inggris, pemerintah
 116

telah menciptakan seluruh kategori LSM atau QUANGOs yang bersifat otonom,
yang memenuhi peranan penting dalam proses pembuatan kebijakan (Hood,
1986b; Kickert, 2001)
Berbagai isu muncul sehubungan dengan penggunaan alat ini, termasuk
yang disertakan atau tidak, seberapa luas jangkauan kepentingan yang diwakili di
antara anggota komite atau anggota QUANG, dan seberapa spesifik individu yang
ditunjuk sebagai wakil. Masalah desain juga melibatkan pertanyaan tentang
ukuran, karena kelompok-kelompok yang lebih besar mungkin lebih mewakili
lebih banyak pandangan tetapi akan memiliki kesulitan yang lebih besar tiba di
rekomendasi yang seragam. Isu-isu ini telah menjadi lebih menonjol dalam tahun-
tahun terakhir sebagai upaya untuk meningkatkan konsultasi pemegang
kepentingan telah terjadi di banyak yurisdiksi (lihat Glicken, 2000; Mitchell etal,
1997), meskipun kemitraan-kemitraan konsultasi seperti ini memang berguna, ada
kelemahan-kelemahan (khususnya potential) bagi para pelaku sosial masyarakat
sampai pada titik di mana para pengusaha sosial yang mereka sediakan bagi
pemerintah hanya mencerminkan tujuan dan hasrat pemerintah itu sendiri
(Phillips, 1991a; Saward, 1990, 1992), juga mengidentifikasi secara tepat siapa
pemangku kepentingan dan siapa yang bukan, yang dapat menyebabkan ikatan
jika pihak yang berminat terlewatkan atau diabaikan (Glicken, 2000; Mitchell dan
al, 1997). Dan proses ini dapat menuntun pada sinisme di pihak peserta jika
mereka merasa posisi mereka telah diabaikan, atau bahwa tujuan dari satuan tugas
atau komite hanya untuk memaksakan sebuah pendahuluan. (Rfedel,1972; Grima,
1985).

Instrumen Berbasis Hartakarname

Ini merujuk pada semua bentuk transfer keuangan kepada individu, perusahaan,
dan organisasi dari pemerintah atau dari individu, perusahaan, atau organisasi lain
di bawah arahan pemerintah. Transfer ini dapat menjadi insentif atau disinsentif
bagi aktor swasta untuk mengikuti keinginan pemerintah. Sebagai motivasi,
tujuan pemindahan ini adalah untuk memberikan imbalan atas kegiatan yang
diinginkan, sehingga mempengaruhi para aktor sosial estimasi biaya dan manfaat
 117

dari berbagai alternative. Sementara pilihan terakhir diberikan kepada individu

dan perusahaan, kemungkinan dari pilihan yang diinginkan yang sedang dibuat
diperkuat karena subsidi keuangan yang ditarik (Beam dan Conlan, 2002).
Sebagai disinsentif, tujuannya adalah untuk mendenda jenis perilaku tertentu
dengan meningkatkan biaya yang harus ditanggung oleh individu dan aktor
kebijakan lainnya (Cordes, 2002).

Subsidi: Pemberian, Insentif Pajak, dan Pinjaman

Salah satu bentuk yang paling menonjol dari instrumen berbasis harta adalah
pemberian, yang adalah pengeluaran yang dilakukan untuk mendukung suatu
tujuan tertentu hampir sama dengan bentuk pengakuan, penghargaan atau anjuran,
tetapi bukan terkalibrasi erat dengan biaya mencapai tujuan itu (Pal, 1992: 152
Haider, 1989). Dana bantuan biasanya ditawarkan kepada para produsen, dengan
tujuan membuat mereka menyediakan lebih banyak kebaikan atau pelayanan yang
diinginkan daripada yang seharusnya. Pengeluaran berasal dari pendapatan pajak
umum pemerintah, yang memerlukan persetujuan legislatif. Contoh dana bantuan
pemerintah yang disediakan untuk sekolah, universitas, dan transportasi umum.
Bentuk lain yang menonjol dari subsidi adalah insentif pajak yang
mencakup pengalihan pajak dalam bentuk tertentu, seperti penangguhan,
pengurangan, kredit, pengecualian, atau tarif pilihan. Tergantung pada suatu
tindakan (atau kelalaian beberapa tindakan) (Mitnick, 1980: 365). Insentif pajak
atau pengeluaran pajak melibatkan pajak atau bentuk lain dari pendapatan
pemerintah, seperti royalti atau biaya izin, yang tidak digunakan. Yaitu, subsidi
yang disediakan yang biasanya akan dikumpulkan.
Pemerintah menganggap bahwa insentif pajak menarik, terutama karena
hal-hal itu tersembunyi dalam kode-kode pajak yang rumit sehingga luput dari
perhatian, sehingga pembentukan dan kelangsungan relatif mudah (McDaniel,
1989; Leeuw. 1998). Selain itu, di kebanyakan negara mereka tidak membutuhkan
persetujuan anggaran belanja, karena tidak ada uang yang benar-benar
dibelanjakan; aebaliknya, itu untuk pendapatan. (Maslove, 1994). Penggunaan
dana juga tidak dibatasi oleh ketersediaan dana, karena tidak melibatkan
 118

pengeluaran langsung. Mereka juga lebih mudah untuk melaksanakan dan

menegakkan karena tidak ada birokrasi khusus yang perlu dibuat untuk mengelola
mereka, seperti halnya dengan banyak instrumen lainnya. Birokrasi perpajakan
yang ada biasanya dipercayakan dengan tugas. Jumlah yang dibelanjakan dengan
cara ini sangat besar. Misalnya, Christopher Howard memperkirakan bahwa
pengeluaran pajak federal AS saja menghasilkan 744,5 miliar atau 42 persen total
pengeluaran langsung federal pada tahun vear 2000 (Howard, 2002: 417)
Pinjaman dari pemerintah dengan suku bunga di bawah nilai pasar juga
merupakan bentuk subsidi. Namun, seluruh jumlah pinjaman tidak boleh dianggap
sebagai subsidi, hanya perbedaan antara bunga yang dikenakan dan harga pasar
(Lund, 1989).
Instrumen kebijakan lain yang secara teknis tidak dianggap sebagai subsidi
mungkin melibatkan beberapa komponen subsidi. Oleh karena itu, peraturan yang
membatasi kuantitas suatu kebaikan atau jasa yang diproduksi atau dijual juga
melibatkan subsidi kepada produsen karena mereka sering kali dapat secara
artitual meningkatkan harga. Penghasil susu dan unggas di banyak negeri
disubsidi dengan cara ini. Peraturan yang melibatkan papan pemasaran yang
memperbaiki harga untuk melindungi kompetisi dari menurunkan harga dan
dengan demikian menyakiti produsen lainnya, misalnya, juga melibatkan subsidi
dari konsumen, seperti yang diterima oleh industri taksi di kebanyakan tempat,
adalah contoh lain dari subsidi semacam ini melalui pengadaan pemerintah dari
produsen lokal dengan harga yang lebih tinggi daripada harga pasar juga
merupakan subsidi kepada produsen ini hingga batas perbedaan antara harga
pembelian dan harga pasar (Howard, 1997).
Subsidi memberikan banyak keuntungan sebagai instrumen kebijakan
(lihat Mitnick, 1980: 350-3; Howard, 1993, 1995). Pertama, mereka mudah
menentukan apakah ada kebetulan pilihan antara apa yang pemerintah ingin
seseorang lakukan dan apa keinginan terakhir. Jika populasi target percaya
tindakan yang diinginkan tetapi untuk beberapa alasan tidak melaksanakannya,
maka subsidi mungkin membuat perbedaan dalam perilaku mereka. Misalnya,
perusahaan-perusahaan yang berencana untuk memodernisasi atau pelatihan buruh
 119

mungkin akan tergerak untuk bertindak jika ada insentif pajak untuk kegiatan ini;
demikian pula, orang-orang dianjurkan untuk menyisihkan uang untuk masa
pensiun mereka daripada langsung memboroskan uang itu jika mereka diberi
pengecualian pajak karena hal itu. Kedua, subsidi adalah alat yang fleksibel untuk
diberikan karena peserta individu memutuskan bagi diri mereka sendiri
bagaimana merespons subsidi dalam keadaan yang berubah. Demikian pula,
mereka mengizinkan keadaan lokal dan sektor untuk diperhitungkan, karena
hanya individu-individu dan perusahaan-perusahaan yang percaya bahwa subsidi
itu bermanfaat akan mengambil keuntungan. Ketiga, dengan mengizinkan
individu dan perusahaan untuk merancang tanggapan yang tepat, subsidi dapat
mendorong inovasi di pihak mereka. Sebaliknya, petunjuk-petunjuk, dengan
menetapkan standar kinerja, biasanya mencegah respon inovatif dari publik (tentu
saja, juga mungkin untuk membuat kontingensi subsidi pada inovasi). Keempat,
biaya pemberian dan pemberian subsidi mungkin rendah karena itu terserah
kepada calon penerima untuk mengklaim manfaat. Akhirnya, subsidi sering kali
secara politis lebih dapat diterima karena manfaat terkonsentrasi pada segelintir
sedangkan biaya disebarkan ke seluruh penduduk, dengan hasil bahwa mereka
cenderung mendapat dukungan yang kuat dari para penerima dan hanya ditentang
dengan lemah oleh lawan mereka (Wilson, 1974).
Ada juga kerugian untuk penggunaan subsidi, tentu saja. Mengingat
subsidi (kecuali insentif pajak) memerlukan pembiayaan, yang harus berasal dari
sumber pendapatan baru atau yang sudah ada, penetapan mereka melalui proses
anggaran belanja sering kali sulit. Mereka harus bersaing dengan program-
program pemerintah lainnya yang membutuhkan dana, masing-masing didukung
oleh jaringan kelompok masyarakat, politisi, dan birokrat. Kedua, biaya
pengumpulan informasi mengenai berapa banyak subsidi yang diperlukan untuk
menginduksi perilaku yang diinginkan mungkin juga tinggi. Mendapatkan jumlah
yang tepat subsidi oleh percobaan dan kesalahan dapat menjadi mahal. Mungkin,
untuk menerapkan kebijakan ketiga, karena subsidi bekerja secara tidak langsung,
sering kali ada juga jeda waktu sebelum efek yang diinginkan dapat terlihat. Hal
ini membuat mereka instrumen tidak cocok untuk digunakan dalam waktu krisis.
 120

Keempat, subsidi mungkin berlebihan dalam kasus-kasus di mana kegiatan itu

akan terjadi bahkan tanpa subsidi, sehingga menyebabkan rejeki bagi penerima.
Pada saat yang sama mereka sulit untuk menghilangkan karena oposisi dari
penerima yang ada yang kehilangan kesempatan mereka. Kelima, subsidi bisa jadi
dilarang oleh persetujuan internasional, karena subsidi merupakan efek buruk
yang subsidi impor terhadap industi lokal dan pegawai.

Disinsentif Finansial: Pajak dan Biaya Pengguna

Pajak adalah pembayaran wajib yang diwajibkan secara hukum kepada
pemerintah oleh orang atau perusahaan (Trebilcock et al.. 1982: 53). Tujuan
utama dari pajak adalah biasanya untuk menaikkan pembiayaan pengeluaran
pemerintah. Namun, itu dapat juga digunakan sebagai instrumen kebijakan untuk
menginduksi perilaku yang diinginkan atau mencegah perilaku yang tidak
diinginkan. Pajak dapat memiliki beragam bentuk dan beragam cara untuk
menerapkannya
Pajak gaji beragam jenis digunakan di kebanyakan negara untuk mendanai
sosial program keamanan. Di bawah rancangan tersebut, bos biasanya memegang
bagian tertentu dari gaji karyawan (disebut sumbangan), mencocokkan jumlahnya
dengan proporsi yang ditentukan oleh pemerintah (sumbangan bos), dan
kemudian menyerahkan jumlah yang ditetapkan kepada pemerintah. Tujuan pajak
gaji sering kali untuk membangun sebuah kolam asuransi untuk risiko tertentu
seperti pengangguran, penyakit, cedera industri, dan pensiun di usia tua. Ketika
kemungkinan yang ditentukan terjadi, diasuransikan diganti dari dana. Dengan
kata lain, hal ini tidak berbeda dengan asuransi swasta yang dapat membeli
berbagai risiko, kecuali bahwa beberapa risiko dianggap sebagai krusial bagi
masyarakat dan oleh karenanya, asuransi terhadap mereka wajib dilakukan oleh
pemerintah. Keanggotaan wajib dalam dana asuransi memperluas jumlah yang
diasuransikan dan dengan demikian mengurangi biaya utama dengan
menyebarkan risiko untuk kegiatan individu tertentu di kalangan masyarakat
umum (Katzman, 1988; Feldman, 2002).
 121

Pajak juga dapat digunakan untuk menekan perilaku yang tidak

diinginkan. Berbeda dengan subsidi, yang merupakan insentif positif dan bekerja
dengan memuaskan perilaku yang diinginkan, pajak dapat diterapkan sebagai
insentif negatif (atau sanksi) yang mendenda perilaku yang tidak diinginkan.
Dengan membebani suatu kebaikan, pelayanan atau kegiatan, pemerintah secara
tidak langsung tidak menganjurkan konsumsi atau kinerjanya dengan
membuatnya lebih mahal untuk membeli atau memproduksi. Misalnya, tujuan
kebijakan banyak pemerintah untuk mengurangi merokok, minum, dan berjudi
karena dampaknya yang buruk, dapat dicapai sebagian melalui pajak yang sangat
tinggi untuk rokok, alkohol, dan penelitian pendapatan perjudian yang
memperlihatkan bahwa harga tinggi rokok yang disebabkan oleh pajak tinggi
merupakan alasan utama untuk mengurangi rokok, konsumsi di Kanada di
era1990-an, misalnya, meskipun pajak ini mengakibatkann penyelundupan dan
jenis perilaku menghindari pajak lainnya (Studlar, 2002)
Penggunaan pajak sebagai instrumen kebijakan secara inovatif adalah
tanggung jawab pengguna. Alih-alih merangsang perilaku dengan memberikannya
melalui subsidi atau menuntutnya melalui peraturan, pemerintah memaksakan
harga pada perilaku tertentu yang harus mereka bayar. Harga dapat dilihat sebagai
hukuman finansial dimaksudkan untuk mencegah perilaku yang ditargetkan.
Tuduhan pengguna, serupa dengan pelelangan hak milik, merupakan kombinasi
dari instrumen regulasi dan pasar. Aspek peraturan berkaitan dengan pemerintah
yang menetapkan biaya (pajak) untuk suatu kegiatan tanpa melarang atau
membatasi kegiatan itu. Berapa banyak dari aktivitas target yang dilakukan
ditentukan oleh kekuatan pasar yang menanggapi tingkat tuduhan. Biaya ekstra
yang harus dikeluarkan oleh perusahaan dan perorangan untuk mengadakan
analisis biaya-manfaat formal atau informal, sehingga menyimpulkan bahwa
kegiatan itu harus dihentikan sama sekali atau dikurangi menjadi tingkat di mana
manfaat melebihi biaya. Upaya untuk mengurangi biaya dapat mendorong
pencarian alternatif (murah) yang akan mengurangi kegiatan yang dikenakan
biaya. Sebuah perusahaan dapat menuai angin jika mampu menerapkan teknologi
yang tidak melibatkan perilaku target atau biaya yang terkait dengannya.
 122

Keberhasilan biaya pengguna bergantung pada pengaturan biaya yang

optimal sehingga hanya dapat diterima tingkat aktivitas yang tidak diinginkan
terjadi dakwaan pengguna paling sering digunakan untuk mengontrol eksternal
negatif. Sebuah contoh dari daerah pengendali polusi adalah dakwaan pengguna
atas polusi, yang dikenal sebagai tuduhan effluent (Le-Jones, 1994; - Zeck.
Hauser, 1981). Mengurangi polusi memiliki biaya, tingkat marjinal yang
cenderung meningkat dengan setiap unit penurunan tambahan, jika suatu tuduhan
dikenakan pada pengurangan limbah, pencemar akan terus mengurangi tingkat
polusi sampai pada titik di mana itu menjadi lebih mahal untuk mengurangi polusi
daripada hanya untuk membayar biaya effluent. Setidaknya secara teori, para
pencemar akan terus berupaya merancang cara-cara untuk meminimalkan biaya
yang harus dikeluarkannya dengan mengurangi polusi yang ditimbulkannya.
Pemerintah idealnya akan menetapkan biaya efisien pada titik di mana manfaat
sosial sama dengan biaya sosial, berasumsi bahwa masyarakat tahu berapa banyak
polusi yang dapat hidup dengan mengingat biaya penurunan tingkat polusi. Harga
lain akan tidak efisien: biaya yang lebih rendah akan meningkatkan polusi yang
berlebihan dan biaya yang terlalu tinggi akan menaikkan biaya dan pada akhirnya
pada harga yang dibayar konsumen. Contoh lain yang tidak berbahaya dari
tuduhan pengguna disediakan oleh Singapura yang berupaya mengendalikan
kemacetan lalu lintas di pusat kota, yang dibahas di atas. Selama jam-jam sibuk,
para komuter diwajibkan membayar biaya set untuk memasuki daerah pusat kota,
yang memaksa mereka membandingkan biaya memasuki daerah itu dengan biaya
naik bus atau kereta api bawah tanah, yang tidak dikenakan biaya. Riset
memperlihatkan bahwa tuduhan itu memiliki dampak yang mencolok dalam
mengurangi arus lalu lintas ke daerah pusat kota, dan kota-kota lain, seperti
London, Inggris, sekarang. Diterapkan pula sebaliknya.
Di antara keuntungan pajak dan tuduhan pengguna sebagai instrumen
kebijakan adalah yang berikut, pertama, itu mudah untuk ditetapkan dari sudut
pandang administratif. Perusahaan memiliki sedikit alasan untuk menentang
tindakan tersebut; Mereka tidak dapat mengklaim bahwa tidak mungkin untuk
mengurangi kegiatan yang dipertanyakan, karena mereka dapat melanjutkan
 123

tingkat kegiatan yang sudah ada dengan membayar biaya. Kedua, pajak dan biaya
pengguna menyediakan insentif keuangan yang berkelanjutan untuk mengurangi
kegiatan yang tidak diinginkan. Karena pengurangan biaya perusahaan akan
memungkinkan mereka untuk mengurangi harga atau meningkatkan keuntungan,
itu dalam kepentingan diri mereka untuk meminimalkan aktivitas target, aturan
sebaliknya tidak memberikan insentif untuk mengurangi perilaku di bawah
standar yang ditentukan. Ketiga, biaya pengguna mempromosikan inovasi dengan
membuat kepentingan perusahaan untuk mencari alternatif yang lebih murah.
Keempat, mereka adalah alat yang fleksibel, seperti halnya pemerintah dapat terus
menyesuaikan harga sampai suatu titik tercapai dimana jumlah yang diinginkan
dari aktivitas target terjadi. Selain itu, tidak seperti regulasi, di mana penemuan
teknologi baru akan memerlukan perubahan dalam peraturan, subyek menanggapi
tuduhan pengguna sendiri. Akhirnya, mereka diinginkan karena tanggung jawab
administratif
Mengurangi aktivitas target diserahkan kepada individu dan perusahaan, yang
mengurangi kebutuhan akan mesin penegakan birokrasi yang besar. Ada beberapa
kerugian pajak dan biaya pengguna juga. Pertama, mereka memerlukan informasi
yang tepat dan akurat untuk menentukan tingkat pajak atau biaya yang benar
untuk memperoleh perilaku yang diinginkan. Kedua, selama proses eksperimen
untuk mencapai tuduhan optimal, sumber daya mungkin salah alokasi. Misalnya,
biaya yang ada mungkin mendorong pemasangan mesin yang tidak dapat
digunakan jika tarif dikurangi tiga, tidak efektif pada masa krisis sewaktu
diperlukan tanggapan langsung. Akhirnya, hal ini dapat mencakup biaya
administrasi yang tidak efisien dan kemungkinan merusak administrasi jika
harganya tidak diatur dengan baik dan mendorong perilaku mengelak dari target
mereka, seperti yang terjadi dalam contoh merokok yang dikutip di atas.

Pendanaan Kelompok Bunga

Sebuah alat prosedural terkemuka dalam kategori ini adalah pendanaan bunga
kelompok. Seperti yang ditunjukkan oleh para pakar pilihan umum, kelompok-
kelompok pendukung tidak muncul secara otomatis untuk menekan solusi
 124

kebijakan tertentu terhadap masalah yang sedang berlangsung, melainkan

memerlukan personel yang aktif, kompetensi organisasi, dan, di atas segalanya,
membiayai jika mereka ingin menjadi kekuatan politik. Sementara berbagai
negara memiliki pola dan sumber pendanaan kelompok bunga yang berbeda,
pemerintah memainkan peran besar dalam kegiatan ini di semua negara
demokratis (Maloney dan al., 1994).
Di beberapa negara, seperti AS, pendanaan untuk pembuatan kelompok
bunga dan pengeluaran yang berkelanjutan cenderung berasal dari para aktor
sektor swasta, terutama dana perwalian amal dan perusahaan swasta, tetapi proses
pemalsuan memfasilitasi ini melalui perawatan pajak yang menguntungkan untuk
perkebunan, perwalian amal dan sumbangan perusahaan (Nownes and Neeley,
1996; Nownes, 1995). Di negeri - negeri lain, seperti Kanada, negara memainkan
peranan yang jauh lebih besar dalam menyediakan pembiayaan langsung bagi
kelompok-kelompok bunga di daerah-daerah tertentu di mana pemerintah ingin
melihat kelompok-kelompok demikian menjadi lebih aktif (Pal, 1993a; Phillips,
1991a; Pross dan Stewart, 1993; Finkle et al., 1994) dan tentu saja di negara-
negara korporat di Eropa, Amerika Latin, dan berbagai bagian Asia, menyatakan
tidak hanya memfasilitasi kegiatan kelompok bunga melalui sarana keuangan,
tetapi juga melalui perluasan pengakuan khusus dan hak-hak asosiasi terhadap
kelompok-kelompok tertentu, memberi mereka monopoli atau monopoli
perwakilan. Ini membawa bersamanya kemampuan yang lebih besar untuk
meningkatkan pendapatan melalui keanggotaan (Jordan dan Maloney, 1998;
Schmitter, 1977, 1985).
Seperti banyak instrumen prosedural lainnya, pengubahan sistem
kelompok bunga melalui penggunaan instrumen keuangan atau berbasis harta
mengandung beberapa risiko. Meskipun mungkin berguna bagi pemerintah untuk
membangun kapasitas sosial di daerah-daerah ini guna memperoleh informasi
yang lebih baik tentang kebutuhan dan keinginan sosial, keberhasilan seperti ini,
aktivitas bisa juga menghasilkan kooptasi atau bahkan kepentingan bonafid. Hal
ini juga dapat mengakibatkan distorsi yang signifikan terhadap sistem artikulasi
 125

keseluruhan bunga jika hanya kelompok-kelompok itu yang menyukai

pembiayaan pemerintah (Saward, 1990, 1992; Cardozo, 1996)

Nodalitas atau Instrumen Berbasis Informasi

Alat kebijakan kategori keempat mencakup penggunaan sumber informasi yang
digunakan oleh pemerintah.

Kampanye Informasi Publik

Ini adalah instrumen pasif dimana pemerintah menempatkan informasi dengan
harapan bahwa individu dan perusahaan akan mengubah perilaku mereka dengan
cara yang diinginkan. Informasi ini sering bersifat umum, dimaksudkan untuk
membuat populasi lebih berpengetahuan sehingga mereka dapat membuat pilihan
yang terinformasi. Misalnya, informasi tentang pariwisata, program, dan statistik
ekonomi dan sosial disebarluaskan oleh pemerintah melalui kampanye iklan,
menyerahkannya kepada penduduk untuk menarik kesimpulan dan memberikan
tanggapan sesuai (Salmon, 1989). Akan tetapi, informasi itu mungkin juga
menjadi target yang lebih tepat untuk memperoleh tanggapan tertentu, seperti
dalam kasus mempublikasikan informasi tentang dampak buruk merokok (Weiss
dan Tschirhart, 1994; Vedung dan van der Doelen,1998). Apa pun kasusnya, tidak
ada kewajiban bagi masyarakat untuk menanggapi secara khusus (Adler dan
Pittle, 1984). Di banyak negeri, pelepasan informasi secara pasif ini dapat
dimandatkan atau difasilitasi oleh kebebasan informasi atau akses kepada hukum
informasi. Ini. Hukum memungkinkan orang mengakses jenis - jenis informasi
pemerintah yang spesifik oleh anggota - anggota masyarakat (relya, 1977;
Bennett, 1990, 1992). Undang-undang tersebut biasanya disertai dengan tindakan
privasi dan tindakan-tindakan rahasia resmi, yang menyeimbangkan akses terbuka
dengan pembatasan pembebasan beberapa jenis informasi, yang secara tepat di
antaranya variasi dari satu negara ke negara lain (Qualter, 1985).
 126

Imbauan
Imbauan hanya mencakup kegiatan yang sedikit lebih bersifat pemerintah
daripada penyebaran informasi yang murni (Stanbury dan Fulton, 1984). Hal itu
mencakup upaya bersama untuk mengubah pokok bahasan pilihan dan tindakan,
daripada sekadar memberi tahu mereka tentang suatu situasi dengan harapan
bahwa mereka akan mengubah perilaku mereka dengan cara yang diinginkan.
Akan tetapi, ini tidak mencakup mengubah daya tarik pilihan dengan menawarkan
imbalan atau memberikan sanksi.
Contoh dari imbauan adalah imbauan orang-orang untuk tetap bugar,
untuk tidak membuang air atau energi, dan transportasi umum. Konsultasi antara
pejabat pemerintah dan industri keuangan, atau wakil tenaga kerja sering kali
merupakan bentuk desakan karena dalam pertemuan ini pemerintah sering
berharap untuk mengubah pihak-pihak tersebut perilaku. Kelompok instrumen ini
mengasumsikan satu atau kedua hal: (1) bahwa ranah perilaku pribadi yang
dipertanyakan harus tetap bersifat pribadi dan pemerintah tidak dapat secara sah
menerapkan instrumen koersif; (2) motivasi itu cukup kuat sehingga para subjek
sendiri dapat diandalkan untuk mencapai tujuan-tujuan kebijakan setelah diberi
tahu tentang informasi baru. Misalnya, untuk mencegah penyebaran AIDs,
pemerintah tidak dapat berbuat banyak untuk memaksakan perilaku seksual yang
aman tetapi sebaliknya harus mengandalkan penyebaran informasi, berharap
bahwa orang-orang akan membuat pilihan yang terinformasi untuk menghindari
kegiatan yang berisiko terinfeksi.
Penggunaan alat-alat berbasis informasi memberikan banyak keuntungan
bagi pemerintah (ibid, 297-301). Merupakan titik awal yang baik bagi pemerintah
untuk menangani masalah-masalah yang belum bisa diatasi dengan solusi yang
pasti. Kedua, mudah untuk ditetapkan, dan jika masalahnya diselesaikan melalui
nasihat saja, maka tidak ada lagi yang perlu dilakukan. Namun, bahkan jika alat
yang lebih baik ditemukan, kebijakan lecet dapat diubah atau ditinggalkan tanpa
banyak kesulitan. Ketiga, itu tidak mahal dalam hal biaya keuangan dan
personalia karena melibatkan sedikit komitmen keuangan atau penegakan oleh
birokrasi. Dan akhirnya, nasihat konsisten dengan norma-norma demokrasi
 127

liberal, yang menghargai debat nilai, persuasi, tanggung jawab individu, dan
kebebasan.
Akan tetapi, pemberian imbauan terlalu lemah untuk dapat segera
membuahkan hasil yang diharapkan, seperti pada masa krisis. Pemerintah
mungkin menggunakannya hanya untuk menggambarkan diri mereka melakukan
sesuatu tentang suatu masalah, daripada benar-benar melakukan sesuatu yang
bermakna (Edelman, 1964: 44-72). Oleh karena itu, imbauan pemerintah untuk
menentang kekerasan terhadap wanita, tanpa adanya alat-alat musik lain, mungkin
tidak banyak gunanya. Sebagaimana disimpulkan Stanbury dan Fulton, karena
tidak ada bujukan yang positif atau negatif (atau lebih terang-terangan), sebagian
besar upaya mungkin kecil kemungkinannya untuk sukses atau relatif pendek
kemungkinannya untuk sukses. Mungkin, itu hendaknya digunakan bersamaan
dengan instrumen lain ketika itu tersedia.

Penyelidikan Penelitian, Komisi Investigasi, dan Undang-Undang Kebebasan

Informasi
Sumber daya informasi juga dapat digunakan untuk tujuan prosedural. Instrumen
ini cukup bervariasi dan berkisar dari pelepasan selektif atau pemangkasan
informasi pemerintah hingga penciptaan badan-badan penelitian khusus untuk
menyusun informasi yang ada ke dalam bentuk yang dapat digunakan oleh
pemerintah. Semua alat ini, bagaimanapun, memiliki tujuan yang sama: untuk
mengubah sifat persepsi yang dipegang oleh para aktor dalam sistem kebijakan
sehingga dapat mengubah sifat proses kebijakan yang ada dan masa depan
(Termeer dan Koppenjan, 1997)
Pemerintah mungkin menggunakan berbagai bentuk tubuh sementara
untuk menyusun informasi yang telah ada ke dalam bentuk yang dapat digunakan
atau kadang-kadang hanya untuk menunda dalam membuat keputusan, dengan
harapan agar tekanan publik untuk bertindak akan berkurang seraya waktu berlalu.
Yang paling utama adalah penyelidikan, komisaris, atau satuan tugas. Badan-
badan ini ada dalam banyak bentuk di berbagai negara dan sering kali dibentuk
untuk berurusan dengan masalah kebijakan yang baru atau khususnya
 128

mengganggu. Mereka mencoba untuk menyediakan forum yang menggabungkan

riset akademis yang khusus dan masukan publik yang lebih umum ke dalam
definisi dan solusi potensial untuk masalah kebijakan, menghasilkan informasi
yang menjadi tersedia bagi semua partisipan dalam proses kebijakan dan
mengubah pengetahuan mereka, atau epistemik, sebagai hasilnya (Sheriff, 1983;
Wraith dan Lamb, 1971: 302-23; Chapman, 1973).
Komisi ini memiliki beberapa keuntungan dalam hal menghapus subjek
dari debat pihak langsung, meskipun ini dapat menyebabkan tuduhan bahwa
mereka hanya menunda taktik dan dengan demikian melemahkan legitimasi
mereka (Elliott dan McGuinness, 2001). Hal ini sering kali mengakibatkan
digunakannya tokoh-tokoh penting atau direspek untuk mengawasi penyelidikan
tersebut guna memastikan bahwa ciptaan dan pertimbangan mereka tetap di atas
pihak yang partisan atau celaan publik. Ini khususnya kasus dengan investigasi
tingkat tinggi seperti komisi kerajaan dan komisi presiden (McDowall dan
Robinson, 1969; Cairns, 1990a; D 'Ombrain, 1997)
Di banyak yurisdiksi, juga terlihat adanya sistem tinjauan resmi tentang
bidang-bidang kebijakan yang berkesinambungan. Tinjauan ini berfungsi sebagai
satuan tugas yang dilembagakan atau investigasi ke dalam masalah yang sedang
berlangsung dan upaya yang dibuat oleh badan pemerintah untuk menanganinya
(Bellehumeur, 1997; De la Mothe, 1996; Raboy, 1995; Kosa, 1995). Tinjauan ini
biasanya dilakukan secara inhouse tetapi kadang-kadang juga melibatkan
penggunaan para pakar luar (Owens dan Rayner, 1999). Dalam kedua kasus,
mereka menghasilkan dan menyebarkan informasi tentang aktivitas pemerintah,
yang kemudian digunakan oleh para aktor dalam penggenapan kebijakan untuk
menginformasikan mereka tentang tindakan pemerintah dan, sebagai hasilnya.
Untuk menyesuaikan tindakan mereka sendiri sesuai dengan sistem sistem
kebijakan.

4.2 Kesimpulan
Pembahasan dalam bab ini mengindikasikan bahwa skema instrumen kebijakan
dapat dihasilkan dengan memeriksa jumlah sumber daya dasar yang terbatas yang
 129

dapat digunakan pemerintah. Sementara diskusi ini membantu. Garis besar jenis
keputusan pembuat kebijakan harus membuat bagaimana mereka akan berusaha
untuk mencapai tujuan kebijakan mereka, itu memberi tahu kita sedikit mengenai
bagaimana atau mengapa pilihan-pilihan itu dibuat. Dalam bab 8 kita akan
membahas beberapa model kausal pilihan instrumen. Bab ini, bagaimanapun,
seperti yang sebelumnya menguraikan aktor utama dan lembaga yang
mempengaruhi kebijakan publik, hanya menginventariskan elemen penting proses
kebijakan publik. Bagaimana proses sebenarnya beroperasi dibahas dalam bagian
II.
 BAGIAN III

PROSES KEBIJAKAN PUBLIK

BAB V

AGENDA-SETTING :
POLICY DETERMINANTS, POLICY IDEAS, AND POLICY WINDOWS

5.1 Model Awal Univariat Pengaturan Agenda

Agenda-setting adalah daftar topik atau masalah yang menjadi perhatian
pejabat pemerintah dan orang-orang di luar pemerintah yang terkait erat dengan
para pejabat tersebut. Dari kumpulan semua subjek atau masalah yang mungkin
bisa menjadi perhatian para pejabat, mereka sebenarnya lebih memperhatikan
beberapa daripada yang lain. Jadi, proses penetapan agenda mempersempit
rangkaian subjek yang dapat dibayangkan ini ke rangkaian yang benar-benar
menjadi fokus perhatian. (Kingdon, 1984: 3-4) Apa yang terjadi pada tahap awal
ini memiliki dampak yang menentukan pada keseluruhan proses kebijakan dan
hasilnya. Cara dan bentuk masalah yang dikenali merupakan penentu penting
tentang bagaimana masalah itu pada akhirnya akan ditangani oleh pembuat
kebijakan. Seperti yang dikatakan Cobb dan Elder (1972: 12): Proses pra-politik,
atau setidaknya pra-keputusan sering memainkan peran paling penting dalam
menentukan masalah dan alternatif apa yang harus dipertimbangkan oleh
pemerintah dan kemungkinan pilihan yang akan diambil.

Dalam studinya tentang pengembangan kebijakan di tingkat negara bagian

di AS, Ira Sharkansky menyimpulkan bahwa tingkat pembangunan ekonomi yang
tinggi- diukur oleh variabel seperti persen pendapatan per kapita perkotaan,
tingkat jenjang pendidikan dan pekerjaan industri - umumnya dikaitkan dengan
tingkat pendidikan yang tinggi. pengeluaran dan keluaran layanan di bidang
pendidikan, kesejahteraan dan kesehatan. Kesimpulan ini membuatnya
berargumen bahwa karakteristik politik yang telah lama dianggap mempengaruhi
kebijakan partisipasi pemilih, kekuatan masing-masing partai besar, tingkat

130
 131

persaingan antar partai, dan kesetaraan pembagian legislatif - memiliki pengaruh

kecil yang independen dari pembangunan ekonomi.

Tesis konvergensi-berlangsung cepat. diperdebatkan oleh para kritikus yang

berpendapat bahwa hal itu terlalu menyederhanakan proses pengembangan
kebijakan dan secara tidak akurat menggambarkan sifat dari kebijakan
kesejahteraan aktual yang ditemukan di yurisdiksi yang berbeda, kebijakan yang
dicirikan oleh divergensi yang signifikan serta konvergensi.

Interaksi Politik dan Ekonomi: Siklus Bisnis Politik

Industrialisasi menciptakan kebutuhan akan jaminan sosial serta sumber

daya ekonomi untuk memenuhi kebutuhan. Ini juga menciptakan kelas pekerja
dengan kebutuhan akan jaminan sosial dan sumber daya politik untuk menekan
negara memenuhi kebutuhannya. Ideologi pemerintah dalam kekuasaan-dan-
ancaman politik yang dihadapinya juga merupakan faktor penting sejauh mana
negara memenuhi tuntutan kesejahteraan sosial.

Seperti yang dikemukakan oleh Murray Edelman (1988: 12-13): - Masalah

menjadi wacana dan karena itu muncul sebagai penguat ideologi. Mereka
menandakan siapa yang bajik dan berguna dan siapa yang berbahaya dan tidak
memadai, tindakan mana yang akan diberi imbalan dan mana yang dihukum.
Mereka membentuk orang sebagai subjek dengan jenis aspirasi, konsep diri, dan
ketakutan tertentu, dan mereka menciptakan keyakinan tentang kepentingan relatif
dari peristiwa dan objek. Mereka sangat penting dalam menentukan siapa yang
menjalankan otoritas dan siapa yang menerimanya. Mereka membangun area
kekebalan dari keprihatinan karena area tersebut tidak dipandang sebagai masalah.
Bingkai-bingkai ini, tentu saja, tidak selalu secara luas, atau sama kuatnya,
dipegang oleh semua aktor kebijakan penting, yang berarti pengaturan agenda
merupakan presesi. sangat sering terjadi benturan bingkai (Bleich, 2002).

Agenda-politik dibuat dari sejarah, tradisi, sikap, dan kepercayaan orang-

orang yang dibungkus dan dikodifikasi dalam kerangka wacana politiknya
(Jenson, 1991; Stark, 1992). Simbol dan statistik, baik yang nyata maupun yang
 132

dibuat-buat, digunakan untuk mendukung pemahaman yang disukai seseorang

tentang penyebab masalah. Masalah zaman dahulu dan kenyataan sekarang
ditemukan untuk membuat pandangan baru.

Oleh karena itu, untuk memahami agenda setting kita harus memahami
bagaimana tuntutan suatu kebijakan dibuat oleh individu dan / atau kelompok dan
direspon oleh pemerintah, begitu pula sebaliknya. Untuk mencapai tujuan ini, kita
perlu memahami kepentingan material aktor sosial dan negara serta konteks
kelembagaan dan ideologis tempat mereka beroperasi (Thompson, 1990). Untuk
memahami interaksi yang kompleks ini pada tahap penetapan agenda dari proses
kebijakan, para pembuat kebijakan selama bertahun-tahun telah mengembangkan
beberapa model teoritis yang berbeda dari perilaku penetapan agenda. Ini berkisar
dari model satu arah sederhana di mana pemerintah dipandang merespons dengan
cara kuasi-otomatis hingga perubahan skala besar dalam masyarakat, hingga yang
di mana hubungan antara negara dan aktor sosial dipandang jauh lebih dialektis
atau saling terkait di alam.

Ideas and Ideology: Policy Paradigms and Policy Moods.

Kumpulan ide atau ideologi ini ditafsirkan memiliki dampak yang signifikan
terhadap pembuatan kebijakan publik, karena melalui prisma ideasional inilah
individu memahami masalah sosial atau lainnya yang menginspirasi tuntutan
mereka untuk tindakan pemerintah dan melalui yang mereka bangun berbagai
solusi yang diusulkan untuk masalah ini (Chadwick. 2000; George, 1969).

Terdapat tiga jenis gagasan yang relevan dengan kebijakan: pandangan

dunia, keyakinan berprinsip, dan gagasan kausal (lihat Braun, 1999, Campbell,
1998). Kumpulan ide dasar ini dapat mempengaruhi pembuatan kebijakan dengan
berfungsi sebagai peta jalan untuk tindakan dengan mempengaruhi interaksi
strategis yang terjadi antara para pelaku kebijakan, dan, setelah dilembagakan,
dengan membatasi sifat pilihan kebijakan.

Pandangan atau ideologi dunia dikenal sebagai membantu orang memahami

realitas yang kompleks dengan mengidentifikasi, antara lain, aktor-aktor kunci
 133

dalam proses politik dan motivasinya. Keyakinan prinsip dan cerita kausal, di sisi
lain, dapat memberikan pengaruh yang jauh lebih langsung pada pengenalan
masalah kebijakan dan isi kebijakan. Teori kausal jika berhasil
diimplementasikan, dapat menantang atau melindungi tatanan sosial yang ada,
dapat memberikan tanggung jawab kepada aktor politik tertentu, dapat
melegitimasi dan memberdayakan aktor tertentu sebagai pemecah masalah, dan
dapat menciptakan aliansi politik baru di antara orang-orang yang terbukti berdiri
dalam hubungan korban yang sama dengan agen penyebab.

Pengaruh ide dan keyakinan kausal tidak berjalan otomatis. Proses ini
merupakan proses yang kompleks yang membutuhkan keberhasilan
menghubungkan ide kepada para pelaku dalam proses kebijakan dan mengatasi
penolakan dari pelaku yang sudah mapan terhadap ide-ide baru. Ide lebih
mungkin untuk diterjemahkan ke dalam kebijakan dalam tiga kondisi: ketika ada
sinergi antara ide dan kepentingan, ketika para aktor memiliki antusiasme yang
diperlukan dan posisi kelembagaan, dan ketika waktu berkontribusi pada
konstelasi preferensi yang luas yang memperkuat ide-ide ini,.

Kelompok Minat dan Media: Siklus Masalah-Perhatian

Studi yang menghubungkan peran sentral dengan media dalam diskusi

publik adalah hal yang umum. Studi ini meneliti hubungan antara liputan media
tentang suatu masalah dan dampaknya terhadap opini publik dalam politik
demokratis, dengan alasan bahwa hubungan ini akan memacu pemerintah untuk
bertindak pada isu-isu tertentu yang dibingkai oleh media agar dapat
ditindaklanjuti.

Dalam pandangan Downs, pembuatan kebijakan publik di banyak bidang

kehidupan sosial cenderung berputar pada isu-isu spesifik yang sesaat menarik
perhatian publik, sehingga menuntut tindakan pemerintah.

Meskipun sering dikutip dalam literatur kebijakan selama tiga dekade

terakhir, gagasan tentang siklus perhatian-masalah tipe Downsian jarang menjadi
subjek evaluasi empiris. Pada tahun 1985, Peters dan Hogwood melakukan upaya
 134

untuk menjalankan versi mereka sendiri dari siklus Downs. Mereka mencatat
bahwa hanya tujuh dari 12 contoh reorganisasi administratif yang memenuhi
harapan model Downsian.

Atas dasar hasil ini, Peters dan Hogwood hanya menawarkan dukungan
parsial untuk hipotesis Down. Namun, mereka juga berhati-hati untuk mencatat
bahwa tampaknya ada dua pola yang bekerja dalam proses perhatian masalah.
Pada tipe pertama, siklus diprakarsai oleh peristiwa eksternal atau eksogen seperti
perang atau krisis energi dan kemudian dimediasi oleh perhatian publik. Dalam
siklus politik jenis kedua, inisiasi masalah berasal dari kepemimpinan politik dan
kemudian juga dimediasi oleh perhatian publik.

5.2 Model Multivariat Pengaturan Agenda

Tak satu pun dari pendekatan awal yang dihasilkan model atau teori
pengaturanyang bertahan dalam pengujian dan pemeriksaan. Paling-paling
mereka memberikan beberapa hubungan antara kemunculan jenis-jenis masalah
umum tertentu pada agenda kebijakan dan rangkaian variabel sosial, politik, dan
ekonomi umum tertentu. Masalah yang terkait dengan setiap upaya awal untuk
mengidentifikasi penyebab tunggal atau faktor pendorong penyusunan agenda
kebijakan publik mengarah pada pengembangan model multivariat yang lebih
kompleks, yang berusaha secara sistematis untuk menggabungkan beberapa
variabel sentral yang awalnya diidentifikasi dalam studi awal ini menjadi teori
pengaturan agenda yang lebih akurat.

The Funnel of Causality

Pada 1970-an Anthony King (1973) di Inggris Raya, Richard Hofferbert

(1974) di Amerika Serikat, dan Richard Simeon. (1976a) di Kanada masing-
masing model yang dikembangkan berusaha untuk menangkap hubungan umum
yang ada antara kepentingan, institusi, ide, politik, dan kondisi ekonomi dalam
proses penetapan agenda. Model ini didasarkan pada gagasan bahwa variabel ada
dalam corong kausalitas, di mana masing-masing 'bersarang' di dalam yang lain.
 135

Pendekatan corong kausalitas meninjau dan mensintesis banyak literatur yang ada
tentang pengaturan agenda. Alih-alih melihat variabel terkait materi, ideasional,
kelembagaan, dan aktor sebagai dikotomis atau zero-sum, pendekatan ini
berpendapat bahwa semua faktor ini terlibat dalam penciptaan dan pengakuan
masalah sosial atau kebijakan. Lebih khusus lagi, serangkaian variabel penyebab
diidentifikasi, termasuk yang terkait dengan lingkungan sosial-ekonomi dan fisik,
distribusi kekuasaan dalam masyarakat, gagasan dan ideologi yang berlaku,
kerangka kelembagaan pemerintah, dan proses pengambilan keputusan di
dalamnya. pemerintah (King, 1973). Hofferbert dan Simeon mengemukakan
bahwa variabel-variabel ini terjalin dalam pola interaksi timbal balik di mana
pembuatan kebijakan terjadi di dalam lembaga, lembaga ada dalam kumpulan ide
dan ideologi yang berlaku, ideologi dalam relasi kekuasaan di masyarakat, dan
relasi kekuasaan dalam lingkungan yang lebih besar. lingkungan sosial dan
material.

5.3 Pola Penetapan Agenda

Model sintetik ini membantu menggambarkan hubungan yang ada antara

berbagai material dan variabel ideasional yang diidentifikasi dalam studi
sebelumnya tanpa berhenti dalam upaya untuk menentukan hubungan yang tepat
atau signifikansi kausal mereka. Meskipun ini adalah kekuatan terbesar model,
bagaimanapun, itu juga merupakan kelemahan terbesarnya. Ini adalah kekuatan
karena memungkinkan beberapa diskusi antara sudut pandang alternatif terjadi,
sementara menyerahkan studi empiris untuk menentukan hubungan yang tepat
antara variabel sentral. Ini juga merupakan kelemahan, karena tidak banyak
menjelaskan perbedaan yang ditemukan dalam kasus tertentu menurut agen
penyebab aktual di tempat kerja. Mengapa satu masalah mungkin dipengaruhi
oleh ide dan lainnya, misalnya, oleh faktor lingkungan tidak disinggung, apalagi
diselesaikan. Demikian pula, model corong kausalitas sangat sedikit menjelaskan
tentang bagaimana kekuatan umum yang dimediasi ganda seperti konteks
lingkungan, gagasan, dan kepentingan ekonomi sebenarnya dimanifestasikan oleh
aktor kebijakan dalam proses penetapan agenda (Mazmanían dan Sabatier, 1980).
 136

Sebuah terobosan besar dalam studi pengaturan agenda terjadi pada awal
1970-an ketika para sarjana seperti Cobb, RosS, dan Ross terkait. Pola atau
"gaya" pengaturan agenda khas yang berbeda dengan jenis yang berbeda. Rezim
politik, dan mulai mengembangkan sebuah model pengaturan agenda untuk
menjelaskan varians ini. Dalam melakukan itu, mereka mengikuti wawasan Cobb
dan Elder, yang membedakan antara agenda publik sistemik atau informal dan
agenda staf institusional atau formal. Agenda sistemik 'terdiri dari semua masalah
yang umumnya dianggap oleh anggota komunitas politik sebagai perhatian publik
dan melibatkan hal-hal dalam yurisdiksi yang sah dari otoritas pemerintah yang
ada' (Cobb dan Elder, 1972: 85). Ini pada dasarnya adalah agenda masyarakat
untuk membahas masalah publik, seperti kejahatan atau perawatan kesehatan.
Setiap masyarakat, tentu saja, memiliki ribuan masalah yang oleh beberapa warga
dianggap sebagai masalah yang menjadi perhatian dan meminta pemerintah
melakukan sesuatu.

Namun demikian, hanya sebagian kecil dari masalah dalam agenda

sistemik atau informal yang ditangani oleh pemerintah untuk dipertimbangkan
secara serius. Hanya setelah pemerintah menerima bahwa ada sesuatu yang perlu
dilakukan tentang suatu masalah, maka masalah tersebut dapat dikatakan telah
masuk ke dalam agenda kelembagaan. Ini adalah masalah-masalah yang telah
disepakati untuk diberi perhatian serius oleh pemerintah. Dengan kata lain, agenda
publik adalah agenda diskusi sedangkan agenda kelembagaan adalah agenda
tindakan, menunjukkan bahwa proses kebijakan penanganan masalah tersebut
telah dimulai.

Cobb, Ross, dan Ross mengidentifikasi empat fase utama dari pengaturan
agenda yang terjadi ketika isu-isu berpindah antara agenda sistemikk dan
institusional. Masalah pertama kali dimulai, solusi mereka ditentukan, dukungan
untuk masalah diperluas, dan jika berhasil, masalah tersebut masuk ke agenda
kelembagaan (Cobb et al., 1976: 127) .1 Dalam studi sebelumnya, yang sangat
dipengaruhi oleh pluralisme Masalah publik dipandang selalu berpindah dari
agenda sistemik ke kelembagaan. Namun, penyelidikan kasus aktual
 137

pembangunan agenda mengungkapkan kesulitan dengan konsepsi seperti itu, dan

Cobb dan rekan-rekannya mengembangkan beberapa model pengaturan agenda
yang berbeda untuk menggambarkan bagaimana masalah benar-benar berpindah
dari masyarakat ke negara bagian atau dari negara ke masyarakat saat mereka
melanjutkan. agenda resmi.

Cobb, Ross, dan Ross pertama kali mengembangkan model yang berbeda
ini setelah melakukan studi tentang proses penetapan agenda di negara yang
berbeda. Menurut mereka, ada tiga pola dasar. atau model pengaturan agenda:
model inisiasi luar, model mobilisasi, dan model inisiasi dalam, masing-masing
terkait dengan jenis rezim politik tertentu. Mereka mengidentifikasi model inisiasi
luar dengan masyarakat pluralis liberal. Dalam model ini, “isu-isu muncul di
kelompok-kelompok nonpemerintah dan kemudian diperluas secara memadai
untuk menjangkau, pertama, agenda publik [sistemik] dan, terakhir, formal
[agenda kelembagaan: Dalam model ini peran kunci dimainkan oleh kelompok-
kelompok sosial. dimulai ketika sebuah kelompok mengartikulasikan pengaduan
dan menuntut penyelesaiannya oleh pemerintah.

Kelompok-kelompok yang sama tersebut berusaha untuk memperluas

dukungan untuk permintaan mereka, sebuah proses yang mungkin melibatkan
penenggelaman pengaduan tertentu ke dalam pengaduan yang lebih umum dan
pembentukan aliansi lintas kelompok. Akhirnya , kelompok-kelompok ini melobi,
bersaing, dan bergabung dengan yang lain dalam upaya untuk memasukkan
masalah yang diperluas ke dalam agenda formal. Jika mereka memiliki sumber
daya dan keterampilan politik yang diperlukan dan dapat mengalahkan lawan atau
pendukung mereka dari masalah dan tindakan lain, mereka akan berhasil memiliki
masalah mereka memasuki agenda formal. Jadi, seperti yang diringkas Cobb,
Ross, dan Ross (1976: 132):

Model inisiatif luar berlaku untuk situasi di mana kelompok di luar

struktur pemerintah 1) mengartikulasikan keluhan, 2) mencoba
memperluas minat terhadap masalah tersebut kepada cukup banyak
kelompok lain dalam populasi untuk mendapatkan tempat dalam agenda
 138

publik, untuk 3) menciptakan tekanan yang cukup pada pembuat

keputusan untuk memaksa agenda formal untuk pertimbangan serius
mereka.

Keberhasilan masuk ke agenda formal tidak selalu berarti keputusan

pemerintah yang menguntungkan pada akhirnya akan dihasilkan. Ini hanya berarti
bahwa item tersebut telah dipilih di antara banyak item lainnya untuk
pertimbangan yang lebih rinci.

Model mobilisasi sangat berbeda dan oleh Cobb, Ross, dan Ross dikaitkan
dengan rezim 'totaliter'. Model ini mendeskripsikan 'pembuat keputusan yang
mencoba untuk memperluas masalah dari formal [kelembagaan) ke agenda
sistemik publik' (ibid.). Dalam model mobilisasi, masalah ditempatkan pada
agenda formal oleh pemerintah tanpa perluasan awal yang diperlukan dari
pengaduan yang diakui publik. Mungkin ada perdebatan yang cukup besar di
dalam pemerintahan tentang masalah ini, tetapi publik mungkin tetap tidak tahu
apa-apa tentang kebijakan dan perkembangannya sampai pengumuman resminya.
Kebijakan dapat ditentukan secara rinci atau mungkin hanya menetapkan prinsip-
prinsip umum yang spesifikasinya akan dikerjakan nanti. Perluasan dukungan
untuk kebijakan baru itu penting, bagaimanapun, karena implementasi yang
berhasil bergantung pada reaksi publik yang baik terhadap kebijakan tersebut.
Untuk mencapai tujuan ini, para pemimpin pemerintah mengadakan pertemuan
dan terlibat dalam kampanye hubungan masyarakat yang bertujuan untuk
memobilisasi dukungan publik untuk keputusan mereka. Seperti yang penulis
katakan, Model mobilisasi menggambarkan proses penyusunan agenda dalam
situasi di mana para pemimpin politik memulai suatu kebijakan tetapi
memerlukan dukungan dari masyarakat luas untuk implementasinya ... masalah
krusialnya adalah memindahkan masalah dari agenda formal ke agenda publik
Dalam model inisiasi orang dalam, kelompok-kelompok berpengaruh dengan
akses khusus kepada pembuat keputusan memulai suatu kebijakan dan tidak ingin
kebijakan itu diperluas dan diperebutkan di depan umum. Hal ini dapat terjadi
karena alasan teknis maupun politis dan merupakan pola penetapan agenda yang
 139

diharapkan dapat ditemukan dalam rezim korporatis. Dalam model ini, inisiasi
dan spesifikasi terjadi secara bersamaan saat kelompok atau lembaga pemerintah
menyampaikan keluhan dan menetapkan beberapa solusi potensial untuk masalah
tersebut. Perluasan dibatasi untuk grup atau agensi khusus yang memiliki
pengetahuan atau minat pada šubjek. Masuk dalam agenda hampir otomatis
karena hak istimewa dari mereka yang menginginkan 'keputusan. Menurut Cobb,
Ross, dan Ross:

Proposal muncul di dalam unit pemerintah atau dalam kelompok yang

dekat dengan pemerintah. Masalah ini kemudian diperluas menjadi
kelompok identifikasi dan perhatian untuk menciptakan tekanan yang
cukup pada pembuat keputusan untuk menempatkan item tersebut dalam
agenda formal. Publik sama sekali tidak terlibat, dan para pemrakarsa
tidak berupaya untuk memasukkan masalah ini ke dalam agenda publik.
Sebaliknya, mereka mencoba menahannya. (Ibid., 136)

Garis analisis ini mengidentifikasi beberapa pola atau gaya pengaturan

agenda yang khas. Meskipun ia melakukannya atas dasar gagasan (tidak
disebutkan) tentang subsistem kebijakan yang relatif kasar - di mana aktor negara
dan masyarakat secara jelas dipisahkan, variabel terpenting dalam analisis ini
adalah jenis rezim. Artinya, dalam model ini jenis proses penetapan agenda yang
mungkin ditemukan di sektor mana pun pada akhirnya ditentukan oleh sifat umum
sistem politik; Inisiasi luar dianggap sebagai ciri khasliberal demokrasi, mobilisasi
khas negara satu partai, dan inisiasi dalam khas rezim birokrasi otoriter.

Namun, segera disadari bahwa gaya pengaturan agenda yang berbeda ini
tidak terlalu bervariasi. menurut rezim per sektor, sebagai contoh dari setiap jenis
perilaku pengaturan agenda dapat ditemukan dalam setiap jenis rezim. Hal ini
mengarah pada studi tambahan yang mencoba untuk lebih spesifik tentang proses
apa yang sebenarnya diikuti dalam rezim politik, terutama politik demokrasi yang
kompleks seperti Amerika Serikat.
 140

Jendela Kebijakan dan Arus Kebijakan

Pada 1980-an, John Kingdon (1984) mengembangkan pendekatan canggih

untuk pengaturan agenda berdasarkan studi rinci tentang proses agenda dalam
sistem legislatif federal AS. Modelnya berkaitan dengan masalah negara dan non-
negara. mempengaruhi pengaturan agenda dengan memusatkan perhatian pada
peran yang dimainkan oleh pengusaha kebijakan baik di dalam maupun di luar
pemerintahan dalam memanfaatkan peluang pengaturan agenda jendela kebijakan
- untuk memindahkan item ke agenda formal pemerintah. Ini menunjukkan bahwa
karakteristik masalah digabungkan dengan karakteristik institusi dan keadaan
politik, dan pengembangan solusi kebijakan, dengan cara yang dapat mengarah
pada pembukaan dan penutupan jendela peluang untuk masuknya agenda. Peluang
tersebut dapat dimanfaatkan atau tidak, tergantung pada kasusnya, oleh pelaku
kebijakan yang mampu mengenali dan bertindak berdasarkan peluang tersebut.

Dalam studi Kingdon tentang penetapan agenda di Amerika Serikat, tiga

rangkaian variabel - aliran masalah, kebijakan, dan politik - dikatakan
berinteraksi. Alur masalah mengacu pada persepsi masalah sebagai masalah
publik yang membutuhkan tindakan pemerintah dan upaya pemerintah masa lalu
untuk menyelesaikannya. Orang-orang mulai melihat suatu kondisi sebagai
'masalah' dengan mengacu pada konsepsi mereka tentang keadaan yang
diinginkan. Dalam pandangan Kingdon, masalah biasanya menjadi perhatian para
pembuat kebijakan baik karena kejadian tiba-tiba, seperti krisis, atau melalui
umpan balik dari pengoperasian program yang ada (ibid., 20). Policy.stream
terdiri dari para ahli dan analis yang memeriksa masalah dan mengusulkan solusi
kepada mereka. Dalam aliran ini, berbagai kemungkinan dieksplorasi dan
dipersempit. Akhirnya, aliran politik 'terdiri dari faktor-faktor seperti perubahan
suasana hati nasional, pergantian administratif atau legislatif, dan kampanye
tekanan kelompok kepentingan' (ibid., 21). Dalam pandangan Kingdon, ketiga
aliran ini beroperasi di jalur yang berbeda dan mengejar jalur yang lebih atau
kurang. independen satu sama lain sampai pada titik waktu tertentu, atau jendela
kebijakan, jalur mereka berpotongan. Dalam situasi yang tepat, jendela kebijakan
 141

dapat dimanfaatkan oleh para pemain kunci dalam proses politik untuk masuk ke
dalam isu-isu tertentu. Pengusaha kebijakan memainkan peran utama dalam
proses ini dengan menghubungkan atau "menggabungkan 'solusi kebijakan dan
masalah kebijakan bersama dengan peluang politik (ibid., Bab 7-8). Seperti
pendapat Kingdon," Arus masalah, kebijakan, dan politik yang terpisah datang
bersama pada waktu kritis tertentu.

Solusi menjadi bergabung dengan masalah, dan keduanya bergabung

dengan kekuatan politik yang menguntungkan: Pada saat itu, sebuah item
memasuki agenda resmi (atau kelembagaan) dan proses kebijakan publik dimulai.
Penting untuk dicatat, bagaimanapun, bahwa menghubungkan ketiga aliran
kebijakan bersama-sama adalah syarat yang diperlukan, tetapi tidak cukup, untuk
masuknya masalah.

Sesuatu yang lain diperlukan agar ketiga aliran ini bersatu dan
mengamankan jalan masuk masalah - pembukaan jendela kebijakan. Kingdon
menyarankan bahwa meskipun bukaan jendela kadang-kadang diatur oleh
kejadian-kejadian kebetulan tertentu - termasuk 'peristiwa pemfokusan, krisis,
atau kecelakaan eksternal yang tampaknya tidak terkait; atau ada atau tidak
adanya pengusaha kebijakan baik di dalam maupun di luar pemerintah pada saat
lain mereka dipengaruhi oleh peristiwa yang dilembagakan seperti pemilihan
berkala atau siklus anggaran (Birkland, 1997, 1998). Seperti yang dia katakan:

jendela terbuka baik oleh munculnya masalah-masalah yang memaksa atau

oleh kejadian-kejadian dalam aliran politik ... Pengusaha kebijakan, orang-
orang yang bersedia menginvestasikan sumber dayanya dalam mendorong
proposal atau masalah hewan peliharaan mereka, bertanggung jawab tidak
hanya untuk mendorong orang-orang penting untuk memperhatikan, tetapi
juga untuk menggabungkan solusi untuk masalah dan untuk
menggabungkan masalah dan solusi untuk politik. (Kingdon, 1984: 21)

Berbagai Jenis. jendela diidentifikasi oleh Kingdon dan tersirat dalam

karyanya. Seperti yang dikatakan Kingdon:
 142

Kadang-kadang, jendela terbuka dengan cepat. Undang-undang muncul

untuk pembaruan sesuai jadwal, misalnya, menciptakan peluang untuk
mengubah, memperluas atau menghapus program tertentu. Di lain waktu,
jendela terbuka sangat tidak terduga, seperti ketika sebuah pesawat jatuh
atau pemilihan yang tidak tepat menghasilkan pergantian yang tidak
terduga dalam pengambil keputusan utama. Dapat diprediksi atau tidak
dapat diprediksi, jendela yang terbuka kecil dan langka. Peluang datang,
tapi mereka juga lewat. Jendela tidak terbuka lama. Jika ada kesempatan
terlewatkan, kesempatan lain harus ditunggu. Tbid., 213)

Pada akhirnya, Kingdon menyarankan bahwa ada dua jenis prinsip

jendela: jendela masalah 'dan' politik:

Pada dasarnya sebuah jendela terbuka karena perubahan dalam aliran

politik (misalnya. Perubahan administrasi, pergeseran partisan atau
distribusi ideologis kursi ... atau pergeseran mood nasional); atau itu
terbuka karena masalah baru menarik perhatian pejabat pemerintah dan
orang-orang yang dekat dengan mereka. (ibid., 176)

Untuk perbedaan awal ini, Kingdom menambahkan gagasan bahwa

jendela juga akan bervariasi dalam hal prediktabilitasnya. Sambil berargumen
bahwa peristiwa acak terkadang signifikan, ia menekankan cara di mana jendela
yang dilembagakan mendominasi proses penetapan agenda AS. Seperti yang dia
katakan, "Masih ada beberapa tingkat ketidakpastian. Namun akan menjadi
kesalahan besar untuk menyimpulkan bahwa proses ... pada dasarnya acak.
Beberapa tingkat pola terbukti '(ibid., 216). Faktanya, dia berargumen bahwa
banyak jendela terbuka dengan pola yang kurang lebih dapat diprediksi, bersiklus:
Jendela kadang-kadang terbuka dengan prediktabilitas yang besar. Berbagai jenis
siklus reguler membuka dan menutup jendela pada suatu jadwal. Jadwal tersebut
bervariasi dalam ketepatannya dan karenanya dapat diprediksi, tetapi sifatnya
siklikal dari banyak jendela masih terbukti (ibid., 193) .. Oleh karena itu, model
umum yang ditetapkan oleh Kingdon menunjukkan keberadaan setidaknya empat
 143

jenis jendela yang mungkin berdasarkan hubungan antara asal jendela-politik atau
masalah-dan derajat mereka pelembagaan atau rutinisasi. Meskipun Kingdon
tidak memberikan nomenklatur untuk menggambarkan empat jenis jendela, garis
besar umum dari masing-masing jenis dapat dilihat dari pemeriksaan karyanya
dan beberapa pr sumber awal. Jadi, empat jenis jendela utama adalah:

 jendela politik rutin, di mana peristiwa prosedural yang dilembagakan

mendikte bukaan jendela yang dapat diprediksi;
 jendela politik diskresioner, di mana perilaku masing-masing aktor politik
mengarah pada bukaan jendela yang kurang dapat diprediksi;
 jendela masalah spillover, di mana masalah terkait ditarik ke dalam
jendela yang sudah terbuka; dan
 jendela masalah acak, di mana peristiwa atau krisis acak membuka jendela
yang tidak dapat diprediksi.

Jenis dasar jendela dan hubungannya dijelaskan pada Gambar 5.1. Dalam model
ini, tingkat pelembagaan tipe jendela menentukan frekuensi kemunculannya dan
karenanya dapat diprediksi (Boin dan Otten, 1996; Howlett, 1997b).

Model Kingdon telah digunakan untuk menggambarkan dan menilai sifat

pengaturan agenda kebijakan luar negeri AS (Woods dan Peake, 1998); politik
privatisasi di Inggris, Prancis, dan Jermany (Zahariadis, 1995; Zahariadis dan
Allen, 1995); sifat kebijakan anti-narkoba domestik AS (Sharp, 1994a); perilaku
kolaboratif kelompok bisnis dan lingkungan dalam prakarsa anti-polusi tertentu di
AS dan Eropa (Lober, 1997); dan sifat keseluruhan dari proses reformasi di Eropa
Timur (Keeler, 1993).
 144

Sementara perbaikan besar pada model sebelumnya, bagaimanapun, telah

dikritik karena menyajikan pandangan proses penetapan agenda yang terlalu
bergantung pada keadaan yang tidak terduga, mengabaikan fakta bahwa di
sebagian besar sektor kebijakan, seperti yang dicatat Downs, kegiatan cenderung
terjadi dalam semburan dan kemudian membeku untuk jangka waktu yang lama.
(Dengan kata lain, sementara model Kingdon memberikan diskusi yang sangat
baik tentang dinamika pengaturan agenda, ia gagal untuk mengatasi secara
memadai keberadaan stabilitas pengaturan agenda yang dicatat oleh Cobb dan
rekan-rekannya (lihat Dodge dan Hood, 2002).

Model Monopoli Kebijakan

Pada tahun 1990-an, dimulai dari pengamatan bahwa proses penyusunan

agenda melibatkan periode stabilitas dan periode dinamisme, para ahli
memusatkan perhatian pada aktivitas para pelaku pengaturan agenda dalam
mencoba menjelaskan pola ini. diskusi, debat, dan persuasi di antara para aktor
yang tertarik dengan kebijakan, masing-masing aktor menyajikan berbagai bukti
dan argumen yang mendukung posisi tertentu (Majone, 1989). Atas dasar ini
Baumgartner dan Jones (1991, 1993, 1994) mengembangkan model yang
memodifikasi pekerjaan Kingdon dan membantu menjelaskan pola khas dari
perilaku pengaturan agenda yang ditemukan dalam politik demokratis. Bagi
 145

Baumgartner dan Jones, citra masalah kebijakan adalah penting. bukan karena
bagaimana hal itu mempengaruhi keanggotaan dalam subsistem kebijakan yang
relevan. Oleh karena itu, mereka berpendapat bahwa:

Ketika mereka digambarkan sebagai masalah teknis daripada pertanyaan

terkait, para ahli dapat mendominasi proses pengambilan keputusan.
Ketika implikasi etika, sosial atau politik dari kebijakan semacam itu
menjadi pusat perhatian, peserta yang jauh lebih luas dapat tiba-tiba
terlibat. (Baumgartner dan Jones, 1991: 1047)

Elemen kunci dalam proses pengaturan agenda, Baumgartner dan Jones

berpendapat, berputar di sekitar penciptaan monopoli kebijakan di mana
subsistem tertentu mendapatkan kemampuan untuk mengendalikan interpretasi
masalah dan dengan demikian cara di mana itu dipahami dan didiskusikan. Baik
pemerintah dan anggota masyarakat berada di subsistem kebijakan, dan hubungan
utama yang menjadi dasar Baumgartner dan Jones memfokuskan analisis mereka
tentang pengaturan agenda AS adalah antara individu dan kelompok yang
diwakili dalam subsistem yang ada dan mereka yang menginginkannya. Dalam
modelnya, anggota subsistem berusaha mengubah citra kebijakan melalui
sejumlah taktik yang terkait dengan mengubah tempat debat kebijakan, atau aspek
lain dari wacana kebijakan yang berlaku, dan dengan demikian merusak kepuasan
atau stabilitas subsistem kebijakan yang ada.

Strategi yang diadopsi oleh kelompok, menurut Baumgartner dan Jones,

umumnya terbagi dalam dua jenis. Dalam strategi Downsian, kelompok dapat
mempublikasikan masalah untuk mengubah tempatnya dengan mendorong publik
untuk meminta pemerintah menyelesaikannya (Baurngartner dan Jones, 1993: 88).
Dalam pendekatan tipikal kedua, yang mereka sebut mobilisasi Schattschneider,
kelompok yang terlibat dalam subsistem kebijakan yang tidak menyukai
kebijakan yang sedang dikembangkan atau didiskusikan oleh pemerintah berusaha
untuk mengubah pengaturan kelembagaan di mana subsistem beroperasi untuk
memperluas atau mengontraknya. keanggotaan (ibid., 89).
 146

Gaya Pengaturan Agenda

Tinjauan singkat studi pengaturan agenda telah menunjukkan bagaimana

ini telah berpindah dari model univariat sederhana ke yang lebih canggih yang
menghubungkan banyak variabel dalam hubungan multivariat yang kompleks. Ini
juga menunjukkan bagaimana studi kontemporer berpusat pada elaborasi
seperangkat dasar pola atau gaya penetapan agenda, mengungkapkan banyak hal
tentang waktu kegiatan penetapan agenda dan sifat keseluruhan dari dinamika
kebijakan yang dihasilkan darinya.

Berdasarkan studi univariat sebelumnya yang berfokus pada dampak pada

penetapan agenda variabel seperti sifat ekonomi, sistem politik, gagasan dan
keyakinan yang relevan dengan kebijakan, dan aktivitas aktor politik sentral, studi
saat ini telah menunjukkan bagaimana variabel-variabel ini menggabungkan untuk
menciptakan sejumlah kecil pengaturan agenda, gaya dan bagaimana peristiwa
politik yang kebetulan dan diharapkan dapat menarik perhatian negara dan sosial
ke isu-isu tertentu dengan cara yang cukup dapat diprediksi.

Seperti yang pertama kali disadari oleh Cobb, Ross, dan Ross, yang paling
signifikan. Variabel yang terkait dengan identifikasi gaya pengaturan agenda yang
khas berkaitan dengan sifat aktor yang memulai diskusi kebijakan dan cara
pemerintah terlibat dalam inisiasi ini. Alih-alih menekankan sifat rezim politik
dalam menentukan pola-pola ini, jalan yang lebih bermanfaat, seperti yang
disarankan oleh Kingdon dan Baumgartner dan Jones, adalah dengan
mengkonseptualisasikan proses penetapan agenda dalam kaitannya dengan
interaksi sifat dari subsistem kebijakan yang terlibat. di bidang masalah dengan
sifat masalah itu sendiri. Dalam dimensi terakhir ini, dalam masyarakat
demokratis tingkat dukungan publik untuk penyelesaian suatu masalah sangat
penting (Soroka, 2002). Beberapa masalah memiliki dampak yang luas pada
masyarakat dan oleh karena itu tuntutan penyelesaiannya kemungkinan besar akan
diprakarsai oleh publik. Yang lainnya hanya penting bagi kelompok tertentu,
yang, tergantung pada kedekatan hubungan mereka dengan pemerintah saat itu,
 147

mungkin dapat melakukan inisiasi di dalam.

Pejabat pemerintah dapat terlibat dalam mobilisasi atau inisiasi di dalam,

tergantung pada tingkat dukungan publik untuk memecahkan masalah yang
dimaksud: jika ada dukungan, maka kemungkinan besar kita akan melihat
konsolidasinya; jika tidak, pemerintah harus menggunakan mobilisasi.

Dengan demikian, pertanyaan sentral dalam penetapan agenda bukanlah

jenis rezim yang terlibat, melainkan, seperti yang diakui oleh Kingdon dan
Baumgartner dan Jones, (1) sifat dari subsistem kebijakan yang terlibat dengan
masalah tersebut, yang menentukan apakah negara atau masyarakat Para aktor
memulai proses, dan (2) tingkat dukungan publik untuk resolusinya (Mei 1991).
Artinya, mode pengaturan agenda ditentukan oleh sifat dukungan publik untuk
masalah tersebut dan oleh sifat aktor pemrakarsa.

Tiga pola khas yang diidentifikasi oleh Cobb, Ross, dan Ross mengisi tiga dari
empat kemungkinan gaya pengaturan agenda dasar yang dihasilkan dengan cara
ini (lihat Gambar 5.2).

Jenis agenda-setting keempat, konsolidasi, terjadi ketika pemerintah

memulai proses penyelesaian masalah publik yang sudah mendapat dukungan luas
dari rakyat. Dalam kasus seperti itu, masalah tidak harus dimulai ', dan dukungan
publik juga tidak harus' dimobilisasi '. Cukup bagi negara untuk
"mengkonsolidasikan 'dukungan yang ada dan melanjutkan pembuatan kebijakan
(Dye, 2001)
 148

5.4 Kesimpulan

Sementara waktu yang tepat untuk munculnya suatu masalah ke dalam

agenda kebijakan sistemik atau formal tergantung, seperti yang ditunjukkan
Kingdon, pada keberadaan jendela kebijakan, sifat penerimaan yang diterima
suatu masalah, dan, seperti yang akan kita lihat di Bab 6, jenis solusi yang
diajukan untuk itu, semua aspek proses penetapan agenda ini sangat bergantung
pada sifat dari subsistem kebijakan yang ditemukan di area yang bersangkutan.
Apakah anggota sub-sistem mampu menciptakan dan mempertahankan monopoli
atas interpretasi dan pemahaman masalah kebijakan, seperti yang disoroti
Baumgartner dan Jones dalam pekerjaan mereka, sangat menentukan apakah
pencocokan masalah dan solusi yang ditemukan dalam penetapan agenda dan
tahapan perumusan kebijakan selanjutnya dari proses kebijakan akan
menghasilkan pertimbangan masalah dalam paradigma kebijakan yang ada atau
dalam pendekatan yang lebih baru untuk subjek (Haider-Markel dan Joslyn, 2001;
Jeon dan Haider-Markel, 2001).

Pengaturan agenda tidak otomatis. Monopoli kebijakan tidak hanya

mengontrol bagaimana suatu masalah dipertimbangkan, tetapi juga apakah itu
dipertimbangkan sama sekali atau tidak (David, 2000; Cent, 2000). Banyak
penelitian pada tahun 1950 dan 1960-an tentang masalah ras di Amerika, dan
penelitian lain pada tahun 1970-an dan 1980-an tentang masalah-masalah seperti
diskriminasi gender, membuktikan fakta bahwa 'tidak ada keputusan' atau
keputusan untuk tidak menganggap suatu masalah sebagai masalah sosial.
Tindakan yang layak adalah hasil yang sangat khas dari konten aktor kebijakan
yang mengakar dengan status quo (lihat Yanow, 1992; Bachrach dan Baratz,
1962; Debnam, 1975; Frey, 1971; RA Smith, 1979).

Selain itu, pemerintah, khususnya, dapat mempraktikkan strategi yang

berbeda tidak hanya dalam menetapkan agenda tetapi juga penolakan agenda.
Artinya, seperti yang diungkapkan dalam diskusi di bab sebelumnya, pemerintah
memiliki alat prosedural yang berbeda yang memungkinkan mereka untuk
 149

mengontrol banyak hal. aspek perilaku subsistem kebijakan, termasuk

keanggotaannya dan hubungan di antara anggota tersebut, yang dapat membantu
mereka menyalurkan wacana kebijakan ke arah yang mereka inginkan (Cobb dan
Ross, 1997b).
 BAB VI

FORMULASI KEBIJAKAN:

KOMUNITAS KEBIJAKAN DAN JARINGAN KEBIJAKAN

Setelah pemerintah mengakui adanya masalah publik dan kebutuhan untuk

melakukan sesuatu tentang hal itu, pembuat kebijakan perlu memutuskan
beberapa tindakan. Perumusan tindakan semacam itu adalah tahap kedua dalam
siklus kebijakan: formulasi kebijakan. Sebagaimana dinyatakan oleh Charles
Jones (1984: 7), ciri-ciri yang membedakan perumusan kebijakan adalah yang
dimaksudkan untuk menyelesaikan persepsi seseorang mengenai kebutuhan yang
ada dalam masyarakat. Perumusan kebijakan karenanya mencakup menilai
kemungkinan solusi untuk masalah kebijakan atau menjelajahi berbagai pilihan
yang tersedia untuk mengatasi masalah. Proposal ini mungkin berasal dari proses
pengaturan agenda itu sendiri, sebagai masalah dan solusinya ditempatkan secara
simultan pada agenda pemerintah (Kingdon, 1984), atau mungkin dikembangkan
setelah suatu produk beralih ke agenda resmi. Dalam semua kasus, pilihan yang
tersedia dipertimbangkan dan dipersempit bagi mereka yang dapat diterima para
pembuat kebijakan. Proses penentuan ini, mempertimbangkan, dan menerima atau
menolak opsi adalah substansi dari tahap kedua dari siklus kebijakan.

Agar terjadi kesalahpahaman, perlu ditegaskan bahwa memilih solusi

untuk problem publik atau memenuhi kebutuhan masyarakat bahkan tidak jauh
menyerupai proses yang diusulkan oleh beberapa analis. Kita telah membahas di
bab sebelumnya mengenai agenda menetapkan dan menafsirkan suatu masalah
adalah proses yang sangat samar dan tidak selalu mengarah pada definisi masalah
yang jelas atau yang disepakati. Bahkan jika para pembuat kebijakan menyepakati
adanya suatu masalah, mereka mungkin tidak memiliki pemahaman yang sama
mengenai penyebab atau konsekuensinya, oleh karena itu diharapkan bahwa
pencarian solusi untuk suatu masalah akan menimbulkan berbagai perdebatan dan

150
 151

tekanan, sering kali mengalahkan upaya-upaya untuk mempertimbangkan pilihan

kebijakan dengan cara yang rasional atau sistematis.

Inti dari pencarian solusi yang diperlukan untuk masalah yang ada tidak
hanya tindakan yang dianggap menjadi secara teknis mampu menangani atau
mengoreksi suatu problem tetapi juga dianggap sebagai kemungkinan atau layak
untuk ditangani (Majone, 1975, 1989; Huitt, 1968; Meltsner, 1972; Dror, 1969;
Webber, 1986). Pada tahap ini, pilihannya diyakini tidak akan berhasil atau untuk
beberapa alasan tidak dapat diterima bagi aktor-aktor utama dalam proses
kebijakan yang dihilangkan. Oleh karena itu, misalnya, para pembuat kebijakan
yang terlibat dalam rancangan kebijakan kesehatan untuk menanggung biaya
perawatan kesehatan di negara-negara maju biasanya tidak mempertimbangkan
pelayanan kesehatan, seperti gaya hidup Inggris yang bersifat nasionalisasi, yang
dinilai sangat tinggi karena penolakannya, karena tekanan dari profesi medis yang
takut mengurangi pemasukan. Mereka juga tidak mempertimbangkan untuk
menolak pelayanan kesehatan kepada yang lanjut usia, yang bertanggung jawab
atas kerugian kesehatan yang terlalu besar, karena kekacauan moral dan politik
yang akan terjadi (lihat Alford, 1972, 1975).

Bagaimana pilihan dipengecualian dari pertimbangan oleh pembuat

kebijakan pada tahap perumusan kebijakan ini memberi tahu kita banyak
mengenai pilihan kebijakan yang akhirnya dipilih untuk diterapkan pada tahap
pengambilan keputusan dalam proses kebijakan. Di antara hal-hal lainnya,
pemain-pemain tertentu dalam proses kebijakan dapat menjadi keuntungan atas
orang lain jika mereka diberi suara yang otoritas dalam diagnosis kebijakan yang
buruk atau pendirian kelayakan dari solusi kebijakan yang diusulkan tertentu. Ini
adalah kasusnya, misalnya, dengan para ilmuwan atau spesialis pemerintah di
banyak bidang kebijakan, tetapi ini mungkin tidak terjadi jika ada
ketidaksepakatan mengenai kemampuan para ahli untuk menangani masalah
dalam cara yang kompeten atau netral (lihat Nathanson, 2000; Heikkila, 1999;
Doern and Reed, 2001; Harrison, 2001; Callaghan and Schnell, 2001).
 152

Jones (1984: 78) menggambarkan karakteristik luas lainnya dari

perumusan kebijakan:

1. Formulasi tidak perlu dibatasi pada satu set aktor. Dengan demikian,
mungkin ada dua atau lebih kelompok perumusan yang menghasilkan
proposal bersaing (atau melengkapi)

2. Formulasi dapat berlangsung tanpa definisi yang jelas tentang masalah,

atau tanpa formulator yang pernah mengalami banyak kontak dengan
kelompok yang terkena dampak.

3. Tidak ada kebetulan yang diperlukan antara perumusan dan institusi

tertentu, meskipun itu adalah aktivitas yang sering dilakukan lembaga
birokrasi.

4. Formaulasi dan reformulasi mungkin terjadi dalam jangka waktu yang

lama tanpa pernah membangun dukungan yang memadai untuk proposal
satu pun.

5. Sering kali ada beberapa poin banding bagi mereka yang kehilangan dalam
proses formulasi pada satu tingkat.

6. Proses itu sendiri tidak pernah memiliki efek netral. Seseorang terbiasa
untuk menang atau kalah bahkan dalam pekerjaan ilmu pengetahuan.

Gambar perumusan kebijakan yang dimunculkan adalah proses yang sangat

terdifusi dan kompleks yang bervariasi dari kasus. Seperti penetapan agensi,
nuansa perumusan kebijakan dalam kasus-kasus tertentu bisa jadi hanya dipahami
melalui studi kasus yang empiris. Meskipun demikian, sebagian besar proses
perumusan kebijakan memiliki beberapa karakteristik yang sama.

Pertama, perumusan kebijakan melibatkan pengakuan atas kendala teknis

dan politik dalam aksi kenegaraan. Ini mencakup mengenali keterbatasan, yang
mengungkapkan apa yang terinfeksi dan, dengan implikasinya, apa yang mungkin
tampak jelas, tetapi itu belum tercermin dalam banyak tulisan yang mengusulkan
 153

apa yang seharusnya dilakukan para pembuat kebijakan tanpa merujuk pada
keterbatasan yang membatasi pilihan tindakan yang diusulkan. Misalnya, asumsi
utama para pakar teori pilihan umum bahwa para politisi lebih memilih kebijakan
yang lebih baik untuk meningkatkan pemilihan suara mereka, lebih banyak ruang
untuk manuver daripada yang sebenarnya terjadi (Majone, 1989: 76). Para politisi
sama sekali tidak bisa melakukan segala sesuatu yang mereka anggap akan
menarik bagi para pemilih.

Sebelum kita mempertimbangkan keterbatasan yang biasanya dihadapi

para pembuat kebijakan yang membuat mereka menolak jenis pilihan tertentu,
perlu disebutkan bahwa kendala itu tidak perlu didasarkan pada fakta (Merton,
1948). Jika aktor-aktor penting dalam sistem subsistem kebijakan percaya bahwa
sesuatu tidak dapat diterapkan atau tidak dapat diterima, ini cukup untuk
pengecualiannya dari pertimbangan lebih lanjut dalam proses kebijakan. Seperti
yang telah kita lihat dengan pembahasan agenda dalam bab sebelumnya, persepsi
sama nyatanya dengan realitas dalam proses kebijakan itu sendiri.

Kendala yang dihadapi para anggota sub-sistem kebijakan mungkin dapat

substansial atau prosedural. Kendala substansial adalah bawaan dari sifat masalah
itu sendiri. Para pembuat kebijakan yang ingin menghapuskan kemiskinan dengan
demikian tidak memiliki pilihan untuk mencetak uang dan mendistribusikannya
kepada masyarakat miskin karena inflasi akan mendapatkan keuntungan apapun,
sehingga mereka harus mengatasi masalah dengan cara yang lain. Demikian pula,
tujuan untuk meningkatkan prestasi dalam bidang seni atau olahraga tidak dapat
dicapai hanya dengan memerintahkan orang-orang untuk menjadi seniman atau
olahragawan terbaik di dunia; pengejaran terhadap tujuan-tujuan ini menuntut
langkah-langkah yang jauh lebih rumit, mahal, dan memakan waktu. Masalah
pemanasan global tidak dapat sepenuhnya dihilangkan karena tidak ada solusi
efektif yang dapat digunakan tanpa menyebabkan kekacauan ekonomi dan sosial
yang luar biasa, yang membuat para pembuat kebijakan bermain-main dengan
pilihan yang nyaris menggores permukaan masalah. Masalah substansial adalah
masalah objektif dalam arti bahwa mendefinisi ulang mereka tidak membuat
 154

masalah tersebut hilang, dan resolusi atau resolusi parsial mereka membutuhkan
penggunaan sumber daya negara dan kapasitas, seperti uang, informasi, dan
personil, dan/atau pelaksanaan wewenang negara.

Kendala prosedural harus dilakukan dengan prosedur yang terlibat dalam

mengadopsi suatu pilihan atau melaksanakannya. Kendala ini mungkin bersifat
institusional atau taktis. Kendala kelembagaan, sebagaimana dibahas di bab 3
mencakup ketentuan konstitusional, organisasi negara dan masyarakat, serta pola
pendirian dari gagasan dan kepercayaan. Mereka menghambat pilihan beberapa
pilihan kebijakan dan mempromosikan yang lainnya (Yee, 1996). Upaya untuk
mengendalikan pistol di Amerika Serikat, misalnya, melawan hambatan yang
diberlakukan oleh hak konstitusional untuk memanggul senjata. Federalisme
memberlakukan pembatasan yang sama terhadap para pembuat kebijakan Jerman,
Amerika, Meksiko, Australia, dan Kanada, di banyak bidang kebijakan publik di
mana dua tingkatan pemerintahan harus selaras sebelum segala sesuatu dapat
dilakukan. Bagaimana kelompok-kelompok sosial utama diorganisasi secara
internal dan dihubungkan dengan negara juga mempengaruhi apa yang dapat atau
tidak dapat dilakukan, khususnya sifat partai politik dan sistem pemilihan, yang
dapat menciptakan garis batas pilihan yang dapat diterima untuk para aktor
tertentu dalam proses kebijakan (Warwick, 2000; Bradford, 1999). Dengan
pendekatan serupa, dominan dari seperangkat gagasan filosofis atau keagamaan
yang spesifik dalam banyak masyarakat dapat menuntun pada kesulitan dengan
solusi kebijakan potensial yang mungkin tampak rutin di negara lain (DeLeon,
1992).

6.1 Tipe Alternatif Kebijakan

Cara yang berguna untuk berpikir tentang sifat pilihan kebijakan yang
dikembangkan dalam proses perumusan kebijakan adalah dalam hal sejauh mana
mereka mengusulkan solusi untuk masalah yang keluar dari status kebijakan yang
sudah ada. Beberapa pilihan menuntut perubahan kebijakan yang baru,
substansial, atau dramatis, sementara yang lain hanya melibatkan penyesuaian
kecil pada kebijakan dan program yang sudah ada (Majone, 1991)
 155

Dalam karyanya pada perubahan kebijakan ekonomi di Inggris, Peter Hall

mengidentifikasi tiga jenis perubahan: perubahan urutan pertama yang hanya
pengaturan instrumen kebijakan yang bervariasi; perubahan urutan kedua di
mana perubahan terjadi dalam tipe atau kategori dasar instrumen yang digunakan
untuk mempengaruhi kebijakan; Dan perubahan urutan ketiga di mana tujuan
kebijakan diubah (Hall, 1993). Meskipun berguna, beberapa istilah ini
membingungkan dan harus diubah, sedangkan logika sang model juga
menyiratkan bahwa seharusnya ada empat jenis dasar perubahan, bukan tiga.

Sehubungan dengan terminologi, penggunaan istilah pengaturan untuk

menjelaskan perubahan urutan pertama dapat membingungkan, karena
kebanyakan penggunaan istilah ini akan menyebabkan orang menganggap hal ini
sebagai lokasi instrumen kebijakan dalam lingkungan kebijakan, ketika Hall
berarti menggambarkan kalibrasi yang tepat dari isi instrumen atau komponen.
Lebih penting lagi, model Hall, sebagaimana diperlihatkan dalam gambar 6.1,
berdasarkan pada membedakan antara sarana dan tujuan pembuatan kebijakan dan
antara aspek abstrak dan nyata dari hasil kebijakan (lihat Campbell, 1998).
Mengingat dua dimensi ini, memungkinkan empat kategori perubahan kebijakan
yang berbeda, bukan tiga. Ini dapat digambarkan sebagai perubahan yang
berhubungan dengan tujuan kebijakan abstrak atau spesifikasi program yang lebih
konkret, merujuk pada tujuan pembuatan kebijakan; Dan-pada kebijakan dasar
tipe instrumen atau genus, yang bertentangan dengan perubahan dari komponen
instrument yang ada, ketika membahas perubahan dalam arti-arti kebijakan.

Gambar 6.1 Jenis Opsi Kebijakan Berdasarkan Level Generalitas

dan Komponen Kebijakan Yang Terpengaruh

Tingkat generalitas konten kebijakan

Konseptual/Kebijakan Praktis/Program
Terpengaruh

Mengakhiri Tujuan Kebijakan Spesifikasi Program

Kebijakan
Elemen

Berarti Tipe Istrumen Komponen

Yang

Instrumen
 156

Sumber: Diadaptasi dari Peter A. Hall, Paradigma Kebijakan, Pengetahuan Sosial

dan Negara:Kasus Pembuatan Kebijakan Ekonomi di Inggris, Politik Komparatif
25.3 (1993): 275-96.

Opsi yang mengatasi tujuan kebijakan dan jenis instrumen memerlukan injeksi
gagasan baru dan pemikiran ke dalam pertimbangan kebijakan. Opsi yang lebih
spesifik yang berhubungan dengan spesifikasi program dan instrumen pengaturan
atau komponen di sisi lain, jauh lebih berorientasi pada status, melibatkan
perubahan yang relatif kecil dalam kebijakan yang ada. Perubahan proposal untuk
kebijakan dan program cenderung muncul dari aktor-aktor baru dalam proses
kebijakan yang sudah ada, sementara perubahan yang berkaitan dengan tipe
instrumen dan komponen cenderung berkembang di antara aktor-aktor yang ada
seiring dengan perubahan pilihan mereka (Krause, 1997). Situasi umum ini
diuraikan dalam gambar 6.2.

Gambar 6.2 Sebuah Model dari Efek Kehadiran atau Ketidakhadiran Aktor
Baru dan Gagasan Tentang Tipe Kebijakan Yang
Dipertimbangkan Sebagai Pilihan

Kehadiran Aktor Baru Kontinuitas Aktor Lama

Kehadiran Pilihan yang berhubungan Pilihan yang berhubungan
Gagasan Lama dengan perubahan pada dengan perubahan
tujuan kebijakan spesifikasi program
Kontinuitas Pilihan yang berhubungan Pilihan yang berhubungan
Gagasan Lama dengan perubahan tipe dengan perubahan
instrument komponen instrumen

6.2 Subsistem Kebijakan dan Perumusan Kebijakan

Diskusi sebelumnya menyoroti signifikansi untuk perumusan kebijakan sifat para

aktor kebijakan yang hadir pada tahap siklus kebijakan ini, dan gagasan dan
pengetahuan yang mereka pegang tentang kelayakan teknis dan politik dari
 157

kemungkinan jalan tindakan. Ini menimbulkan beberapa pertanyaan penting

mengenai proses perumusan kebijakan. Di antara yang paling penting adalah:
siapa yang benar-benar terlibat dalam proses ini? Apa syarat untuk berpartisipasi?
(Timmermans dan Bleiklie, 1999). Sementara kita akan membutuhkan analisis
empiris terpisah dari setiap contoh spesifik dari perumusan kebijakan untuk
menjawab pertanyaan-pertanyaan ini, kita dapat menetapkan parameter yang luas
untuk membantu analisis tersebut.

Seperti yang telah kita lihat dalam diskusi kami tentang pengaturan
agenda, gagasan tentang kebijakan subsistem adalah konsep yang kuat dalam
analisis kebijakan. Studi terkini tentang perumusan kebijakan terutama
menekankan pentingnya struktur subsistem kebijakan dan perilaku pada tahap
perumusan siklus kebijakan (lihat Howlett, 2002; Nyland, 1995; Marin dan
Mayntz, 1991: 297-330; Le Gales dan Thatcher, 1995; Kingdon, 1984; Milward
dan Walmsley, 1984; Goldfinch, tahun 2000). Tidak seperti pengaturan agenda, di
mana anggota kebijakan secara universal dan teoretis dapat terlibat dalam
pertimbangan dan tindakan kebijakan, dalam formulasi kebijakan para aktor yang
relevan biasanya hanya dibatasi untuk anggota sistem politik, karena permintaan
peserta, pada tahap proses ini adalah beberapa tingkat minimal pengetahuan
dalam area subjek, memungkinkan seorang aktor untuk berkomentar, setidaknya
secara hipotesis, pada kelayakan pilihan yang diajukan untuk menyelesaikan
masalah kebijakan.

Tidak mengherankan, mengidentifikasi aktor-aktor kunci dalam sistem

politik, apa yang menyatukan mereka, bagaimana mereka berinteraksi, dan apa
dampak interaksi mereka terhadap kebijakan tersebut telah menarik perhatian
banyak siswa pada perumusan kebijakan (Heclo, 1994; Hall, 1997). Selama
bertahun-tahun para pakar telah mengembangkan berbagai model, yang banyak di
antaranya saling bertentangan dan terlalu berbelit-belit, untuk menjawab
pertanyaan-pertanyaan ini. Di halaman-halaman selanjutnya, kita akan memeriksa
beberapa model ini, menyoroti pokok-pokok perjanjian, dan menawarkan sebuah
 158

model yang berguna untuk mengkonsep sifat subsistem kebijakan dan peran yang
mereka mainkan dalam proses perumusan kebijakan.

Model Subsistem Kebijakan

Subpemerintahan, Triangulasi, dan Jaringan Isu

Konsep tertua dari sistem kebijakan dikembangkan di Amerika Serikat oleh awal-
awal kritik pluralisme. Mereka mengembangkan gagasan tentang
subpemerintahan, yang dipahami sebagai pengelompokkan aktor sosial dan
negara dalam pola interaksi yang terintegrasi (deHaven-Smith dan Van Horn,
1984). Konsep ini didasarkan pada pengamatan bahwa kelompok peminat, komite
kongres, dan lembaga pemerintah di AS telah mengembangkan suatu sistem
dukungan bersama dalam upaya interaksi yang konstan di atas masalah legislatif
dan peraturan. Hubungan tiga sisi ini di daerah-daerah seperti pertanian,
transportasi, dan pendidikan sering disebut triangulasi untuk menangkap inti
kendali mereka yang ketat atas banyak aspek proses kebijakan (Cater, 1964).
Pengelompokan semacam itu dihukum karena telah menangkap proses kebijakan,
sehingga merusak prinsip-prinsip demokrasi populer dengan membuat mereka
merasa bahwa kepentingan diri mereka menang atas mereka secara umum.

Pada tahun 1960-an dan 1970-an, penelitian lebih lanjut tentang kasus
Amerika menyingkapkan bahwa banyak subpemerintah tidak memiliki kuasa, dan
bahwa sebenarnya pengaruh mereka atas pembuatan kebijakan beragam dan dari
waktu ke waktu (Hayes, 1978; Ripley dan Franklin, 1980. Segera gagasan yang
lebih fleksibel dan tidak kaku tentang sistem kebijakan yang berkembang, disebut
oleh Hugh Heclo sebagai jaringan isu (Heclo, 1978).

Berdasarkan hasil pekerjaannya yang terdahulu, ia membandingkan

pembuatan kebijakan sosial di Inggris dan Swedia (Heclo, 1974: 308-10), Heclo
berpendapat bahwa sementara beberapa bidang kehidupan politik di Amerika
diatur dalam sistem pengaturan kepentingan, yang lainnya tidak. Seperti yang ia
katakan:
 159

Terobsesi dengan mencoba untuk menemukan beberapa aktor yang benar-

benar kuat, para pengamat cenderung mengabaikan kekuatan dan pengaruh
yang muncul dari konfigurasi yang melaluinya pembuat kebijakan terkemuka
bergerak dan melakukan bisnis satu sama lain. Mencari segitiga kontrol
tertutup, kita cenderung kehilangan jaringan yang cukup terbuka orang yang
semakin berdampak pada pemerintah

Tentu saja, ia tidak menyangkal keberadaan triangulasi, tetapi sekadar

menunjukkan bahwa keanggotaan dan fungsi mereka sering kali'tidak setertutup
atau sekaku yang diusulkan oleh beberapa komentator. Heclo menekankan
subsistem kebijakan seperti yang ada pada spektrum, dengan triangulasi di ujung
dan masalah jaringan di sisi lain. Hee menjelaskan perbedaan antara triangulasi
dan jaringan isu dalam cara berikut:

Dugaan triangulasi dan sub-pemerintah menganggap lingkaran kecil partisipan

yang telah berhasil menjadi otonomi besar. Isu jaringan, di sisi lain, mencakup
sejumlah besar partisipan dengan tingkat komitmen bersama yang cukup
bervariasi atau ketergantungan pada orang lain di lingkungan mereka; Bahkan
hampir mustahil untuk mengatakan di mana sebuah jaringan lepas dan
lingkungan yang dimulai. Triangulasi dan sub-pemerintah menunjukkan
sebuah set peserta yang tetap dan bersatu untuk mengontrol program publik
yang cukup sempit yang berada dalam kepentingan ekonomi langsung dari
setiap partai ke aliansi. Jaringan isu hampir membalik gambar dalam masing-
masing penghargaan. (Heclo, 1978: 102)

Jaringan isu yang lebih besar, jauh lebih tidak stabil, memiliki omset konstan
peserta, dan jauh lebih tidak dilembagakan daripada triangulasi.

Interpretasi alternatif Heclo tentang sifat dari subsistem kebijakan yang

terlibat dalam formulasi kebijakan mendorong beberapa studi di Eropa dan
Amerika Utara bermaksud untuk memperbaiki konsep tersebut. Penelitian ini
mengarah pada identifikasi berbagai besar subsistem yang membutuhkan
 160

pengembangan taksonomi alternatif terhadap jaringan persoalan Heclo yang

sederhana dan juga triangulasi.

Jaringan Kebijakan dan Komunitas Kebijakan

Pekerjaan perbandingan pada subsistem menuntun pada klarifikasi variabel-

variabel yang membedakan subpemerintah dari jaringan isu dan untuk namanya
sebagai jaringan kebijakan dan komunitas kebijakan.

Dalam studi perbandingan terhadap kebijakan ekonomi di luar negeri,

Peter Katzenstein (1977) merujuk pada jaringan kebijakan, ketika hubungan
tersebut bergabung dengan para aktor negara dan sosial bersama-sama dalam
proses kebijakan. Meskipun dia tidak lebih dari menyebutkan istilah itu, para
penulis lain menggabungkan pembahasan sebelumnya tentang sistem kebijakan
dengan unsur-unsur analisis organisasi dan antropologi untuk mengenyahkan
konsep tersebut (Milward dan Walmsley, 1984).5

Salah satu aplikasi tersebut dibuat di Inggris oleh R.A.W. Rhodes, yang
berpendapat sepanjang awal tahun 1980-an bahwa interaksi di dalam dan di antara
lembaga pemerintah dan organisasi sosial merupakan jaringan kebijakan yang
berperan dalam merumuskan dan mengembangkan kebijakan. Rodes berpendapat
bahwa jaringan bervariasi menurut tingkat integrasi mereka, yang merupakan
fungsi dari stabilitas keanggotaan, keterbatasan keanggotaan, tingkat penyekatan
dari jaringan lain dan publik, dan sifat sumber daya yang mereka kendalikan
(Rhodes, 1984: 14-15). Di Amerika Serikat ciri-ciri serupa ditetapkan oleh
Hamm, yang berpendapat bahwa subpemerintah dibedakan menurut kompleksitas
internal, otonomi fungsional, dan tingkat kerja sama internal dan eksternal
(Hamm, 1983: 415)

Dalam sebuah studi besar tentang pembuatan kebijakan perindustrian

eropa, Wilks dan Wright menyetujui tipologi Rhodes, menyatakan bahwa jaringan
tersebut bervariasi di sepanjang lima dimensi penting: kepentingan para anggota
jaringan, keanggotaan, lingkup anggota, ketergantungan antar sesame, dan batas.
Dimana jaringan terisolasi dari jaringan lain, dan variasi dalam pendistribusian
 161

sumber daya antara anggota. Memurnikan spektrum jaringan dari triangulasi yang
dikembangkan oleh Heclo, mereka berpendapat bahwa konsep ini memungkinkan
terbentuknya skala tinggi rendah dimana jaringan yang sangat terintegrasi ditandai
dengan stabilitas hubungan inter anggota dan hubungan antar anggota, saling
ketergantungan dalam jaringan, dan isolasi jaringan lainnya. Pada ekstrim lainnya,
jaringan yang terintegrasi dengan lemah akan luas dan tidak terstruktur, dengan
banyak dan sering kali berhubungan dengan kelompok dan aktor lain (Wilks dan -
Wright, 1987: 301-2).

Di Amerika Serikat upaya empiris untuk mengklarifikasi dan merumuskan

kembali konsep jaringan kebijakan juga dilakukan. Salisbury, Heinz, Laumann,
dan Nelson, misalnya, berpendapat bahwa jaringan cenderung memiliki inti yang
berongga karena jaringan yang paling terstruktur pun muncul untuk
menghilangkan kepemimpinan (Heinz et al,1990; Salisbury et al., 1987). Yang
lain berpendapat bahwa jaringan bisa diklasifikasikan berkaitan dengan apakah
anggota negara dan masyarakat berbagi tujuan yang sama dan sepakat pada cara
yang sama untuk mencapai tujuan tersebut. Yang lain lagi menyarankan bahwa
banyaknya kepentingan yang jelas terlihat adalah variabel penting yang
menjelaskan berbagai jenis jaringan (McFarland, 1987).

Penting untuk dicatat bahwa semua konsep-konsep berbeda ini

membangun jaringan kebijakan sebagai dasarnya berbasis peminatan. Yaitu, para
peserta diasumsikan untuk berpartisipasi dalam jaringan ini untuk mencapai
tujuan mereka sendiri, yang pada dasarnya dianggap sebagai materi dan secara
objektif dapat dikenali dari luar jaringan. Penekanan pada kepentingan materi
yang sama ini menetapkan studi jaringan kebijakan terpisah dari studi yang
berfokus pada subsistem tipe kedua, komunitas kebijakan.

Dalam karya awal mereka pada subsistem kebijakan Inggris, Richardson

dan Jordan telah mengidentifikasi kelompok-kelompok aktor kebijakan, yang
mereka sebut sebagai komunitas keijakan, meskipun kebanyakan pengamat
kemudian menyebutnya jaringan kebijakan (Richardson dan Jordan, 1979;
Rhodes, 1984), kedua istilah itu masih digunakan secara bergantian selama
 162

beberapa tahun lagi (lihat Milward dan Francisco, 1983; Sharpe, 1985).
Kemudian, Wilks dan Wright (1987: 296) berupaya untuk membuat komunitas
merujuk pada kategori yang lebih inklusif dari semua yang terlibat dalam
perumusan kebijakan dan untuk membatasi jaringan dari anggota masyarakat
yang saling berinteraksi secara teratur. Dalam pandangan mereka, komunitas
kebijakan mengidentifikasi para aktor dan aktor potensial yang diambil dari alam
semesta kebijakan yang berbagi fokus kebijakan yang sama. Jaringan adalah
proses menghubungkan dalam komunitas kebijakan atau antara dua atau lebih
masyarakat.

Meskipun beberapa cendekiawan Eropa terus menggunakan istilah

komunitas untuk memaksudkan kelompok aktor-aktor politik yang terjalin erat
(lihat Rhodes, 1996, 1997a: Rhodes dan Marsh, 1992), penggunaan istilah
komunitas dalam arti yang luas untuk menggambarkan para aktor politik yang
memiliki gagasan yang sama atau sudut pandang yang cocok: memang benar
bahwa perbedaan yang sebelumnya disebutkan di AS oleh Heclo dan kalangan
lainnya antara sub yang kecil dan lebih luas (Walker, 1981 Bery, 1989; Jordan
dan Maloney, 1997). Sementara beberapa pakar terus menggunakan kedua istilah
tersebut untuk memaksudkan kedua ujung dari suatu spektrum subsistem, seperti
yang Heclo lakukan dalam diskusi pertamanya, yang lain-lain mulai berpikir
tentag keduanya sebagai kesatuan dalam mode terjaring dalam arti bahwa jaringan
kebijakan yang didorong oleh peminat ada sebagai bagian dari keanggotaan
kebijakan komunitas (Chadwick, 2000; Penyanyi, 1990; Torgerson. 1996: Rein
and Schon, 1996; Dudley and Richardson, 1999).

Koalisi Advokasi

Pandangan ini beranggapan bahwa subsistem kebijakan mungkin terdiri dari

sejumlah subkomponen, dikembangkan secara panjang pada tahun 1980-an dalam
karya Paul Sabatier dan rekan-rekannya. Mereka mengembangkan sebuah skema
yang canggih untuk mempelajari aktivitas para aktor kebijakan di sub-sistem
kebijakan. Dalam karya mereka; sebuah koalisi advokasi merujuk pada satu set
 163

aktor dalam sistem subsistem kebijakan (Sabatier dan Jenkins-Smith, 1993b).

Menurut Jenkin-Smith dan Sabatier:

Sebuah koalisi advokasi terdiri dari para aktor dari berbagai lembaga publik
dan swasta di semua tingkat pemerintahan yang memiliki satu set keyakinan
dasar (tujuan kebijakan ditambah persepsi kausal dan persepsi lainnya) dan
yang berusaha memanipulasi aturan, anggaran, dan personel lembaga
pemerintah untuk mencapai tujuan-tujuan ini dari waktu ke waktu.

Jenkins-Smith dan Sabatier berpendapat bahwa koalisi advokasi mencakup aktor

negara dan sosial dalam tingkat pemerintahan nasional, sub-nasional, dan lokal.
Skema mereka dengan cerdik menggabungkan peran pengetahuan dan minat
dalam proses kebijakan sebagai aktor kebijakan terlihat bersatu untuk alasan
kepercayaan umum, sering kali berdasarkan pengetahuan mereka bersama tentang
masalah publik dan minat bersama mereka dalam mengejar solusi tertentu untuk
itu. Inti dari sistem kepercayaan mereka, yang terdiri dari pandangan-pandangan
tentang sifat umat manusia dan keadaan tertinggi yang diinginkan, cukup stabil
dan memegang koalisi bersama-sama. Semua orang dalam koalisi advokasi
berpartisipasi dalam proses kebijakan untuk menggunakan mesin pemerintah
untuk mengejar tujuan mereka (melayani diri sendiri).

Sementara sistem kepercayaan dan kepentingan menentukan kebijakan

koalisi advokasi akan berusaha untuk diterima, kemampuannya untuk berhasil di
akhir ini dipengaruhi oleh banyak faktor. Hal ini mencakup sumber-sumber
koalisi seperti uang, keahlian, jumlah pendukung, dan wewenang hukum
(Sabatier, 1987: 664). Faktor-faktor eksternal juga mempengaruhi apa yang
dicapai dengan membuat tujuan-tujuan lebih mudah untuk dicapai daripada yang
lain (Jenkin-Smith dan Sabatier, 1993: 5). Beberapa faktor eksternal ini adalah
sifat alami dari masalah, pemberkahan sumber daya alam, nilai budaya, dan
ketentuan konstitusional relatif stabil selama jangka waktu yang panjang dan
karenanya cukup dapat diprediksi. Yang lainnya bisa mengalami perubahan yang
lebih besar, termasuk opini publik, teknologi, tingkat inflasi atau pengangguran,
dan perubahan partai politik di pemerintahan. Sabatier dan rekan-rekannya
 164

melanjutkan diskusi tentang subsistem tentang kebijakan dalam banyak hal, tidak
sedikit dengan menyatakan bahwa mereka tidak bersatu, tetapi biasanya memiliki
lebih dari satu bagian komponen. Yaitu, dalam skema mereka, dalam kebanyakan
kasus akan ada setidaknya dua koalisi advokasi dalam sub-sistem yang
mendukung status quo dan satu mengusulkan perubahan, dan lain sebagainya.

Taksonomi Kebijakan subsistem dan komponen Subsistem

Berdasarkan akhir tahun 1980-an, jelas dari karya-karya ini dan lainnya di banyak
negara yang berbeda bahwa terdapat berbagai jenis subsistem yang berbeda,
tergantung pada struktur hubungan yang ada di antara bagian-bagian
komponennya. Upaya kemudian beralih ke pengembangan metode yang lebih
konsisten untuk menggolongkan komponen-komponen ini sehingga berbagai jenis
subsistem dapat dipahami dengan lebih baik (lihat McCool, 1989; Ouimet dan
Lemieux, 2000).

Dalam satu upaya awal pada pengelompokkan jaringan kebijakan,

Atkinson dan Coleman mengembangkan sebuah skema berdasarkan pada
organisasi negara dan masyarakat, dan hubungan antara keduanya,
mengidentifikasi delapan jenis dasar sistem subsistem. Dalam pandangan mereka,
dua pertanyaan kritis adalah apakah kepentingan masyarakat diatur secara terpusat
dan apakah negara memiliki kapasitas untuk mengembangkan kebijakan yang
mandiri, dengan kata lain, tingkat otonomi negara dari aktor-aktor sosial.
Meskipun pada awalnya jelas, taksonomi ini berantakan dengan tambahan
perhatian pada tingkat konsentrasi pemilik properti di sektor-sektor yang terkena
dampak, menghasilkan delapan kali subsistem kebijakan. Hal tersebut berkisar
dari jenis pluralisme yang dikatakan menggambarkan situasi ketika ketiga
variabel yang rendah, ke jaringan konsentrasi yang dikatakan ada ketika
kepentingan yang terpusat, modal terpusat, dan negara menikmati kapasitas dan
otonomi tinggi (Atkinson dan Coleman, 1989a: 54)

Berbagai upaya lain yaitu menghasilkan daftar pajak yang bahkan lebih
rumit, dan membingungkan. Jadi, misalnya, Frans van Waarden (1992) berupaya
 165

menggabungkan analisis Rhode dengan data Atkinson dan Coleman, dengan

menyatakan bahwa media massa mencakup tujuh kriteria: jumlah dan jenis aktor;
fungsi jaringan; struktur; institusi; peraturan tingkah laku; hubungan kekuasaan;
dan strategi aktornya. Akhirnya, tipologi yang dia kembangkan mencakup 12 jenis
subsistem yang tergantung pada jumlah dan jenis aktor dan sifat dari fungsi-fungsi
yang mereka lakukan. Seperti yang Atkinson dan Coleman upayakan di awal,
terbukti sulit untuk mempraktikkannya.

Sebagian dari masalah dengan sistem klasifikasi harus dilakukan dengan

tujuan untuk mana mereka dikembangkan, seperti model Atkinson dan Coleman,
dikembangkan untuk memahami politik kebijakan publik di sektor tertentu,
seperti kebijakan industri, dan menambahkan secara detail mengenai aktor
industri tertentu (bisnis), yang tidak diperlukan dalam analisis subsistem lainnya.
Lainnya, seperti Van Waarden, direpresentasikan untuk mensintesis skema yang
berbeda, semua dikembangkan secara induktif dari sektoral dan tingkat isu yang
spesifik tanpa terlebih dahulu mencoba untuk menghilangkan elemen sektoral
yang bersifat idiosinkratis seperti yang ditemukan dalam skema Atkinson dan
Coleman.

Mengadopsi pendekatan yang berbeda untuk klasifikasi subsistem

membantu menyederhanakan analisis mereka dan mengklarifikasi peran yang
mereka mainkan dalam perumusan kebijakan. Menggunakan pemisahan analitis
dari komunitas dan jaringan, khususnya, membantu mengklarifikasi konsep
pembangunan kebijakan dan berbagai faktor di belakangnya (Atkinson dan
Coleman, 1992; Carlsson, 2000). Perbedaan konseptual ini membantu kita
memahami perbedaan signifikan antara dua set motivasi yang berbeda yang
membimbing tindakan mereka yang terlibat dalam perumusan kebijakan:
pengetahuan atau keahlian, dan kepentingan materi. Sebuah komunitas wacana
mendefinisikan keanggotaannya melalui referensi pada dasar pengetahuan tertentu
sedangkan jaringan minat didasarkan pada beberapa minat materi yang sama.
Dilihat dari sini, terdapat dua aspek yang berbeda dalam proses perumusan
kebijakan. Beberapa anggota subsistem kebijakan dihubungkan oleh consentrasi
 166

epistemis, sebuah pengetahuan yang terbagi, sementara anggota lain tidak hanya
memiliki basis ini, tetapi juga beberapa bahan peminatan lain untuk meregulasi
kontak. (Pappi and Henning, 1999). Meskipun subsistem kebijakan itu sendiri
memuat unsur-unsur dari kedua gagasan dan kepentingan, hal ini dapat dibedakan
dari satu sama lain dan dampaknya pada perumusan kebijakan yang dapat
dianalisis secara terpisah (lihat Hoberg, 1996).

Komunitas wacana memiliki tingkat pemahaman yang sama mengenai

sebuah masalah, definisinya, dan penyebabnya, meskipun ketidaksepakatan
biasanya muncul bukan hanya mengenai cara menerjemahkan pemahaman ini ke
dalam solusi kebijakan, namun juga mengenai aspek-aspek dari unsur-unsur dasar
ini (lihat Hajer, 1993; Fischer, 1993). Oleh karena itu, perbedaan yang berguna
dapat terjadi antara masyarakat yang memiliki sumber pengetahuan yang dominan
dan yang tidak ada di dalamnya. Dimensi penting kedua dari struktur komunitas
kebijakan adalah jumlah yang relatif berbeda, seperangkat gagasan yang ada
dalam masyarakat (lihat Schulman, 1988) dan jika, sejauh mana, konsensus ada
pada set tertentu (lihat Haas, 1992; MacRae, 1993; Smith, 1993). Memanfaatkan
dua dimensi ini memungkinkan. Kita untuk membangun matriks sederhana dari
jenis komunitas wacana masyarakat yang umum (lihat gambar 6.3).

Gambar 6.3 Taksonomi Komunitas Wacana

Jumlah Gagasan
Banyak Sedikit
Dominasi Gagasan Iya Komunias Hegemoni Komunitas Gusar
Tidak Komunitas Yang Diperebutkan Komunitas Kacau

Sumber: Diadaptasi dari Michael Howlett dan M. Ramesh, Konfigurasi Subsistem

Kebijakan dan Perubahan Kebijakan: Mengoperasikan Analisis Posisi Positif Atas
Politik Proses Kebijakan, Jurnal Studi Kebijakan .26, 3. (1998): 466-82

Dalam situasi di mana satu set ide dominan dan tak tertandingi seperti
yang saat ini terjadi dalam bidang kebijakan fiskal, di mana hampir tidak ada
pertentangan terhadap ortodoksi anggaran yang seimbang untuk suatu bentuk dari
 167

monopoli atau komunitas hegemoni bisa berkembang. Di sisi lain, di mana

gagasan yang banyak ide bersirkulasi tanpa ide tunggal dalam posisi yang
dominan, akan komunitas yang jauh lebih kacau. Contoh yang tepat tentang hal
ini sekarang menyangkut dengan kebijakan biogenetik, dimana ide berkisar dari
ilmu murni, penelitian genom terhadap hal-hal religius, takhayul, dan
konspirasi.Di mana beberapa set utama ada dan kontes mendominasi, seperti
Sabatier dan Jenkin-Smith mencatat, jenis ketiga dari komunitas yang digugat
dapat terbentuk; misalnya, di banyak negara di kawasan seperti perlindungan
lingkungan hidup, konsep-konsep tentang keanekaragaman hayati dan
pembangunan berkelanjutan konsep yang sama-sama berakar dari eksploitasi
sumber daya dan pelestarian, di mana satu set gagasan dominan tetapi
menghadapi tantangan dari gagasan-gagasan yang kurang populer, komunitas
yang lemah kemungkinan besar akan ditemukan. Ini adalah jenis masyarakat yang
ditemukan saat ini dalam subsistem kebijakan perdagangan dan pembangunan,
misalnya, di mana globalisasi perdagangan bebas yang dominan menghadapi
tantangan dari yang kurang populer tetapi masih menarik set ide yang
mempromosikan lebih autarkic lokal atau nasional bentuk pertukaran ekonomi
dan pembangunan.

Dengan perhatian terhadap jaringan peminat, atau bentuk yang lebih

terstruktur dari interaksi subsistem, banyak pengamat telah menyoroti pentingnya
dua variabel kunci dalam membentuk struktur dan perilaku jaringan kebijakan:
jumlah dan jenis keanggotaan mereka dan pertanyaan setelah apakah anggota
negara atau sosial mendominasi kegiatan dan interaksi mereka (Smith, 1993;
Coleman dan Perl, 1999). Klasifikasi yang wajar dari jaringan isu dapat
dikembangkan menggunakan variabel ini, sebagaimana diperlihatkan pada
gambar 6.4 (lihat Atkinson dan Coleman, 1989a, 1989b: Coleman dan Skogstad,
1990)
 168

Gambar 6.4 Taksonimi dari Jaringan Peminat

Jumlah Anggota
Sedikit Banyak
Aktor Dominan Negara Jaringan Korporatis Jaringan Pluralis
Negara Negara
Sosial Jaringan Korporatis Jaringan Pluralis
Sosial Sosial
Sumber: Diadaptasi dari Michael Howlett dan M. Ramesh, Konfigurasi Subsistem
Kebijakan dan Perubahan Kebijakan: Mengoperasikan Analisis Posisi Positif Atas
Politik Proses Kebijakan, Jurnal Studi Kebijakan 26, 3 (1998): 466-82

Dalam model ini, jaringan kecil yang didominasi oleh aktor-aktor pemerintah
seperti yang umumnya ditemukan dalam bidang-bidang yang sangat bersifat
teknis seperti regulasi nuklir, kimia, atau zat beracun dapat dibedakan dari yang
mencakup banyak aktor sosial, seperti halnya dengan pendidikan atau bidang-
bidang lain dalam pembuatan kebijakan sosial yang diatur oleh negara. Jenis
jaringan yang berbeda ada di mana beberapa aktor sosial mendominasi jaringan
kecil, seperti di banyak bidang kebijakan industri, atau di mana mereka
mendominasi jaringan besar, seperti yang terjadi di banyak negara di bidang
seperti transportasi dan pengiriman layanan kesehatan.

Sementara jenis-jenis skema klasifikasi ini membantu mengklarifikasi

kemungkinan struktur dari komunitas wacana dan jaringan bunga dalam kebijakan
subsistem, dan memberi kita ide umum tentang sifat proses musyawarah yang
diikuti pada tahap formulasi. Dari siklus kebijakan, mereka sendiri tidak
menghasilkan hipotesis atau indikasi spesifik dari jenis-jenis subsistem tertentu
terhadap jenis-jenis pilihan tertentu. Untuk mendapatkan pengertian yang lebih
baik mengenai isu itu, adalah perlu untuk membahas tidak hanya komponen yang
terpisah dari subsistem, tetapi bagaimana komponen-komponen itu menyatu
menjadi konfigurasi aktor dan gagasan, atau tipe subsistem kebijakan yang
spesifik, dan bagaimana jenis-jenis itu cenderung mempromosikan atau
 169

menghalangi pertimbangan jenis-jenis pilihan kebijakan tertentu (Richardson,

1995).

Sehubungan dengan hal ini, wawasan penulis seperti Baumgartner dan

Jones yang berhubungan dengan pengaturan agenda sama tepat untuk perumusan
kebijakan, yaitu subsistem yang bersifat monopoli, yang melibatkan komunitas
kebijakan hegemonik, dan yang menggambarkan jaringan dengan lebih sedikit
anggota akan cenderung mempromosikan opsi kebijakan yang memperkuat status
quo. Mereka yang lebih besar dan lebih kacau akan lebih mungkin menyarankan
tindakan alternatif.

6.3 Struktur Subsistem dan Gaya Perumusan Kebijakan

Subsistem itu memainkan peranan penting dalam proses perumusan kebijakan

yang telah tersirat dari beberapa penulis (Zilstra, 1978-9; Rhodes dan Marsh,
1992). Sabatier, misalnya, berpendapat bahwa sifat dari subsistem kebijakan yang
bertanggung jawab atas perumusan kebijakan merupakan unsur penting dalam
analisis perubahan kebijakan sebagai anggota koalisi yang menengahi pertukaran
kepentingan dan gagasan dalam pembuatan kebijakan publik. Meskipun mereka
memfokuskan analisis mereka pada peranan eksternal perturasi seperti bencana
alam, perang, kecelakaan, atau krisis yang dapat mengganggu subsistem yang
telah mapan, mereka juga mengakui bahwa perilaku subsistem internal harus
sedemikian rupa sehingga peluang yang disajikan oleh guncangan eksternal
sebenarnya mengarah pada perubahan internal.

Lebih spesifik lagi, para penulis seperti Marsh dan Rhodes (1992b),
Bressers dan O'Toole (1998), dan Zahariadis dan Allen (1995) berpendapat bahwa
sistem yang kohesif atau penutupan sistem kebijakan merupakan faktor penting
yang mempengaruhi kecenderungan yang kuat terhadap solusi kebijakan baru atau
inovatif untuk muncul dari proses perumusan kebijakan. Oleh karena itu, salah
satu aspek yang paling signifikan dari struktur subsistem adalah sifat hubungan,
atau konfigurasi, yang ada di antara dua komponen sistem subsistem: jaringan
wacana dan jaringan bunga (lihat Bulkley, 2000; Schaap dan van Twist, 1997).
 170

Hal ini karena subsistem yang menampilkan masyarakat dan jaringan yang erat
terintegrasi akan lebih kohesif dan lebih mampu menolak masuknya ide dan aktor
baru ke dalam proses kebijakan dibandingkan dengan mereka yang memiliki jarak
intelektual dan psikologis yang cukup besar antara dua aktor.

Ini menunjukkan bahwa faktor utama yang dapat digunakan untuk

mengidentifikasi kecenderungan dari sistem kebijakan untuk mempromosikan
pilihan kebijakan yang inovatif yang melibatkan perubahan substansial terhadap
pengaturan kebijakan yang ada adalah sebuah struktur subsistem yang
memungkinkan aktor-aktor baru dan gagasan-gagasan baru untuk masuk ke dalam
musyawarah kebijakan (Schmidt, 2001). Secara koheren, pilihan kebijakan status
quo yang dominan dapat dijelaskan dengan merujuk pada fakta bahwa kelompok
aktor dan gagasan yang sama terlibat dalam proses kebijakan dalam jangka waktu
yang lama.

Para pengamat sering kali telah mengamati bagaimana para pembuat

kebijakan, dalam interaksi di antara mereka sendiri dan dalam urusan sehari-hari
mereka dengan masalah umum, cenderung mengembangkan cara yang sama
untuk memandang dan menangani suatu masalah (Kenis, 1991; Haas, 1992;
Sabatier, 1988). Adaptasi dan penyesuaian pandangan sedikit atas dasar
pengalaman dan informasi baru bersifat endemis terhadap proses kebijakan, tetapi
sebagian besar penelitian telah menemukan bahwa pemahaman tentang sifat
masalah publik dan solusi yang dapat diterima atau layak bagi mereka sering kali
sangat tahan lama dan sekali pada akhirnya, sulit untuk diubah (Pierson, 2000;
Sabatier, 1988). Pemahaman umum dalam sistem kebijakan, bagaimanapun,
kadang-kadang dapat memecah, menetapkan tahap untuk munculnya aktor
kebijakan yang baru dan berbeda serta kursus, pertimbangan pilihan kebijakan
baru, dan, pada akhirnya, hasil kebijakan yang inovatif.

Ini menunjukkan bahwa tipe umum subsistem kebijakan yang relevan

yang menentukan hasil proses perumusan kebijakan sebagaimana diuraikan dalam
gambar 6.5
 171

Gambar 6.5 Dasar Kebijakan Sistem Subsistem

Penerimaan Aktor Baru

Iya Tidak
Penerimaan Iya Subsistem Tertutup ( Subsistem Resistan (
Aktor Baru Komunitas Kebijakan Komunitas Kebijakan
Terintegrasi dan Jaringan) Tertutup dan Jaringan
Terbuka)
Tidak Subsistem Yang Subsistem Terbuka (
Diperebutkan ( Komunitas Kebijakan
Komunitas Kebijakan Tidak Terintegrasi dan
Terbuka dan Jaringan Jaringan)
Tertutup)

Sumber: Diadaptasi dari Michael Howlett dan M. Ramesh, Konfigurasi Subsistem

Kebijakan dan Perubahan Kebijakan: Mengoperasikan Analisis Posisi Positif Atas
Politik Proses Kebijakan, Jurnal Studi Kebijakan 26, 3 (1998): 466-82.

6.4 Kesimpulan

Seperti yang dikatakan Hanspeter Kriesi dan Maya Jegen (2001: 251), mengetahui
konstelasi bintang aktor berarti mengetahui parameter yang menentukan pilihan di
antara opsi kebijakan yang telah terbukti dengan kata lain, struktur subsistem
sangat mempengaruhi kecenderungannya untuk mengembangkan jenis-jenis
pilihan kebijakan tertentu. Seperti yang dijelaskan di atas, hal ini karena pilihan-
pilihan yang berkembang, baik itu mempengaruhi tujuan kebijakan, spesifikasi
program, jenis instrumen, atau komponen instrument, dipengaruhi oleh
munculnya atau tidak adanya aktor baru dan gagasan baru pada tahap perumusan
kebijakan (lihat Menahem, 2001; Montpetit, 2002. Bulkley, 2000).

Keberadaan subsistem yang terbuka bagi gagasan dan pelaku baru

diperlukan jika pilihan berkaitan dengan tujuan kebijakan muncul dari tahap
perumusan kebijakan. Jika subsistem terbuka hanya untuk baik ide atau aktor, tapi
 172

tidak keduanya, opsi yang muncul kemungkinan hanya berhubungan dengan

perubahan dalam spesifikasi program atau jenis instrumen. Dalam kasus
subsistem tertutup, tipe yang cukup khas, seperti yang disarankan Baumgartner
dan Jones, pilihan akan cenderung dibatasi pada kalibrasi instrumen kebijakan
yang ada hubungan struktur subsistem. Pilihan kebijakan dan gaya perumusan
kebijakan yang dihasilkan diuraikan dalam gambar 6.6.

Gambar 6.6 Model Gaya Perumusan Kebijakan

Pintu Masuk Aktor

Baru
Iya Tidak
Pintu Masuk Iya Pembaruan Kebijakan Reformasi Program
Gagasan (Subsistem Terbuka) (Subsistem Yang
Baru Diperebutkan)
Tidak Percobaan Kebijakan Instrumen Percocokan
(Subsistem Resistan) (Subsistem Tertutup)

Meskipun pengembangan konsep ini relatif baru, pengembangan ini telah

dimanfaatkan dengan baik dalam berurusan dengan sejumlah sektor kebijakan
(Atkinson dan Coleman, 1989a; Pross 1992). Studi berdasarkan pada gagasan
kebijakan. Komunitas dan jaringan kebijakan telah mengungkapkan formulasi
kebijakan dalam bidang seperti kebijakan perikanan (Pross dan McCorquodale,
1990), isu perempuan (Phillips, 1991b), kebijakan lingkungan (Bruton dan
Howlett, 1992: 25), farmasi (Atkinson dan Coleman, 1989b), kebijakan informasi
(Bennett, 1992), dan banyak lainnya (Coleman dan Skogstad, 1990).
Pengembangan konsep subsistem kebijakan kompleks yang terdiri dari komunitas
wacana berbasis pengetahuan dan jaringan berbasis bunga memiliki dampak
signifikan pada studi yang baru-baru ini merumuskan kebijakan publik.

Penelitian ini juga menunjukkan kebutuhan untuk memahami proses

perubahan dalam subsistem jika proses produksi umum. Perubahan dan
 173

pengembangan kebijakan harus dipahami (lihat Jenkin-Smith et al., 1991;

BaumBartner dan Jones: 1991: subsistem jenis apa yang ada di daerah sektor atau
isu yang diberikan memiliki kepentingan besar dalam memahami dinamika
perumusannya kebijakan di daerah itu. Pilihan kebijakan mana pada agenda
institusi pengadaan akan dianggap serius untuk diadopsi, dan jenis solusi atau
pilihan yang dianggap layak untuk menyelesaikan masalah kebijakan, adalah
fungsi yang sepenuhnya sebagai sifat dan motivasi aktor utama yang tersusun
dalam subsistem kebijakan (Howlett, 2002).
 BAB VII

PENGAMBILAN KEPUTUSAN KEBIJAKAN PUBLIK: DI LUAR

RASIONALISME DAN INKREMENTALISME

Tahap pengambilan keputusan dari proses kebijakan adalah yang muncul

beberapa pernyataan resmi atau informal yang bermaksud dari pihak aktor publik
yang berwenang untuk melakukan, atau menahan diri dari usaha, beberapa
tindakan (0'Sullivan dan Down, 2001). Benar-benar melakukan hal itu tetap
menjadi subjek dari tahap berikutnya dari siklus kebijakan, implementasi
kebijakan, dibahas dalam Bab 8.

Garry Brewer dan Peter Deleon (1983: 179) mencirikan tahap pengambilan
keputusan dari proses kebijakan publik sebagai:

Pilihan di antara alternatif kebijakan yang telah dihasilkan dan kemungkinan

efeknya pada masalah yang diperkirakan Ini adalah tahap politik yang paling
berlebihan sejauh ini karena banyak solusi potensial untuk masalah tertentu
entah bagaimana harus dimenangkan dan tetapi satu atau beberapa dipilih dan
siap digunakan. Jelas pilihan yang paling mungkin tidak akan diwujudkan
dan memutuskan untuk tidak mengambil tindakan tertentu adalah sebanyak
bagian dari seleksi karena akhirnya mengatur pada kursus terbaik.

Definisi ini membuat beberapa poin penting tentang tahap pengambilan

keputusan dari siklus kebijakan. Pertama, pengambilan keputusan bukanlah tahap
mandiri, juga tidak identik dengan seluruh proses pengambilan kebijakan publik.
Sebaliknya, ini adalah tahap tertentu yang berakar kuat pada tahap-tahap
sebelumnya dari siklus kebijakan. Ini melibatkan memilih dari antara sejumlah
kecil opsi kebijakan alternatif, seperti yang diidentifikasi dalam proses formulasi
pol-es, untuk menyelesaikan masalah publik. Kedua, definisi ini menyalakan
tinggi fakta bahwa berbagai jenis keputusan dapat dihasilkan dari proses
pengambilan keputusan. Artinya, keputusan bisa 'positif' dalam arti bahwa mereka
setelah status quo dalam beberapa cara, atau mereka bisa 'negatif' dalam arti

174
 175

bahwa mereka gagal melakukannya. Ketiga, definisi ini menggarisbawahi poin

bahwa pengambilan keputusan kebijakan publik bukanlah latihan teknis tetapi
proses politik yang melekat. Ini mengakui bahwa keputusan kebijakan publik.
menciptakan 'pemenang' dan 'pecundang', bahkan jika keputusannya adalah tidak
melakukan apa-apa dan mempertahankan status quo.

Definisi Brewer dan DeLeon, tentu saja, tidak mengatakan apa-apa tentang
aktor yang terlibat dalam proses ini, atau keinginan, kemungkinan arah, atau
ruang lingkup pengambilan keputusan publik. Untuk menangani masalah-masalah
ini, berbeda ories telah dikembangkan untuk menggambarkan bagaimana
keputusan dibuat dalam pemerintahan serta untuk meresepkan bagaimana
keputusan harus dibuat. Sifat pembuat keputusan kebijakan publik, berbagai jenis
keputusan yang mereka buat, dan pengembangan dan evolusi model pengambilan
keputusan yang dirancang untuk membantu memahami hubungan antara
keduanya dijelaskan di bawah ini.

7.1 Aktor Otoritatif Dan Non-Otoritatif Dalam Proses Pengambilan

Keputusan

Dengan pengecualian biasanya jarang berolahraga dalam demokrasi langsung

seperti referenda (Wagschal, 1997; Butler dan Ranney, 1994), jumlah pelaku
kebijakan terkait menurun secara substansial dengan kemajuan proses kebijakan
publik ke tahap pengambilan keputusan. Dengan demikian, pengaturan agenda
melibatkan berbagai macam aktor negara dan masyarakat; secara teoritis
setidaknya, hampir setiap anggota dari alam semesta kebijakan bisa menjadi aktif
dan terlibat dalam proses pengaturan agenda. Pada tahap perumusan kebijakan,
jumlah aktor tetap berpotensi besar, tetapi dalam praktiknya cenderung hanya
memasukkan aktor negara bagian dan masyarakat yang tergabung dalam
subsistem kebijakan tertentu.

Namun, ketika tiba saatnya untuk memutuskan opsi tertentu, kelompok

pelaku kebijakan yang relevan hampir selalu dibatasi bagi mereka yang memiliki
kapasitas dan wewenang untuk membuat keputusan publik yang mengikatDengan
 176

kata lain, tahap pengambilan keputusan kebijakan publik biasanya hanya

melibatkan mereka yang menduduki jabatan formal di pemerintahan.
Dikecualikan hampir semua aktor non-negara, termasuk yang berasal dari tingkat
pemerintahan lain, baik di dalam negeri maupun internasional. Hanya para
politisi, hakim, dan pejabat pemerintah yang benar-benar diberdayakan untuk
membuat keputusan otoritatif di daerah thẹ yang dimaksud dapat berpartisipasi
dengan 'suara' dan 'suara' pada tahap siklus kebijakan ini (Aberbach et al., 1981).1
Ini bukan untuk mengatakan bahwa aktor lain, termasuk yang non-negara serta
yang termasuk dalam pemerintahan lain, tidak aktif pada tahap proses kebijakan
ini. Aktor-aktor ini dapat dan melakukan, tentu saja, terlibat dalam berbagai jenis
kegiatan 'lobi' yang bertujuan untuk membujuk, mendorong, dan kadang-kadang
bahkan memaksa pemegang jabatan otoritatif untuk mengadopsi opsi yang
mereka setujui.

Namun, tidak seperti pemegang kantor, aktor-aktor lain itu, paling-paling,

'suara dalam proses pengambilan keputusan, tetapi mereka tidak memiliki 'suara'
per se (lihat Pal, 1993b; Richardson dkk., 1978; Sarpkaya, 1988)

Ini juga bukan berarti bahwa pembuat keputusan, mengingat okupansi

kantor strategis mereka, dapat mengadopsi kebijakan apa pun yang mereka
inginkan. Seperti yang telah dis- memaki-maki bab-bab sebelumnya, tingkat
kebebasan yang dinikmati oleh setiap pembuat desi- sion sebenarnya disunat oleh
sejumlah aturan yang mengatur kantor politik dan administrasi dan membatasi
tindakan masing-masing pemegang jabatan. Seperti yang telah kita lihat, aturan
ini berkisar dari konstitusi negara hingga mandat khusus yang diberikan pada
pembuat keputusan individu seperti hakim dan pegawai negeri dengan berbagai
undang-undang dan peraturan (Markof, 1975; Page, 1985a).

Seperti yang dibahas dalam Bab 3, di tingkat makro, berbagai Negara

memiliki pengaturan konstitusional yang berbeda dan sekumpulan aturan yang
berbeda struktur lembaga pemerintah dan pelaksanaan. Beberapa sistem politik
memusatkan otoritas pengambilan keputusan di eksekutif terpilih dan birokrasi,
sementara yang lain mengizinkan lature dan yudikatif untuk memainkan peran
 177

yang lebih besar. Sistem parlemen cenderung termasuk dalam kategori

sebelumnya dan sistem presidensial di yang terakhir. Dengan demikian,
dalamAustralia, Inggris, dan Kanada serta demokrasi parlemen lainnya, kabinet
dan birokrasi sering bertanggung jawab sepenuhnya untuk membuat banyak
keputusan kebijakan. Mereka kadang-kadang mungkin memiliki keputusan yang
diberlakukan pada mereka oleh legislatif dalam situasi ketika pemerintah tidak
menikmati mayoritas liamentary, atau oleh peradilan dalam perannya sebagai
penerjemah konstitusi, tetapi ini bukan kejadian rutin. Di Amerika Serikat dan
sistem presidensial lainnya, meskipun wewenang untuk keputusan es tertumpu
pada eksekutif (dan kabinet dan birokrasibertindak atas nama Presiden atau
Gubernur), mereka yang membutuhkan tivė sering melibatkan negosiasi intensif
dengan anggota legislatif, sementara beberapa dimodifikasi atau dibatalkan secara
berkala oleh peradilan dengan alasan konstitusional atau lainnya (Weaver and
Rockman, 1993b).

Pada tingkat mikro, berbagai aturan biasanya menetapkan tidak hanya

dapat dibuat oleh lembaga pemerintah atau pejabat, tetapi juga prosedur yang
harus diikuti dalam setiap kasus. Allison dan Halperin telah mencatat, seiring
waktu aturan dan prosedur operasi tersebut sering memberikan pembuat
keputusan dengan "saluran tindakan-seperangkat standar yang diteraturkan
prosedur operasi untuk menghasilkan jenis keputusan tertentu (Allison and
Halperin, 1972). Aturan dan prosedur operasi standar ini membantu menjelaskan
mengapa begitu banyak pengambilan keputusan dalam pemerintahan adalah sifat
tine dan berulang. Namun demikian, sementara mereka mengelak kebebasan yang
tersedia bagi para pembuat keputusan, terutama mereka yang berada dalam posisi
administratif atau yudisal, kebijaksanaan yang cukup besar selalu tetap dengan
pembuat keputusan invidual untuk tiba pada penilaian mereka sendiri dari yang
‘terbaik' tindakan yang harus diikuti dalam keadaan tertentu. karena pembuat
keputusan sendiri sangat bervariasi dalam hal latar belakang, pengetahuan, dan
predileksi yang mempengaruhi bagaimana mereka menafsirkan masalah dan
solusi untuk itu (Huitt, 1968), pembuat keputusan yang berbeda yang beroperasi
di lingkungan yang sama dapat merespons secara berbeda ketika berhadapan
 178

dengan masalah yang sama atau serupa. Oleh karena itu, bahkan dengan prosedur
operasi standar ditempat, persis proses apa yang diikuti dan keputusan mana yang
dipertimbangkan'terbaik' bervariasi.

7.2 Jenis Pilihan: Negatif, Positif, Dan Non-Desus

Terlepas dari siapa yang membuat keputusan, apakah kelompok yang relatif
besar legislator dalam pengaturan politik partisan atau satu pegawai negeri dalam
birokrasi yang lebih terisolasi, hanya beberapa jenis umum keputusan dapat
muncul dari proses ini. Meskipun substansi aktual dari keputusan individu dapat
bervariasi secara tak terhingga, keputusan ini dapat melanggengkan status
kebijakan quo atau mengubahnya. keputusan tradisional 'positif' yang mengubah
status quo adalah subjek dari sebagian besar literatur pengambilan keputusan dan
sebagian besar diskusi dalam bab ini. namun, penting untuk dicatat di ouset bahwa
jenis keputusan lain menjunjung tinggi status quo. di sini kita dapat membedakan
antara keputusan 'negatif', di wich keputusan sadar diambil untuk melestarikan di
Bab 5, di mana opsi untuk menyimpang dari status quo secara sistematis
dikecualikan dari pertimbangan (lihat Zelditch et al., 1983; R.A. Smith, 1979).

Non-keputusan telah menjadi subjek dari banyak pertanyaan dan studi

(see Bachrach and Baratz, 1962, 1970: ch. 3; Debnam, 1975; Bachrach and
Baratz, 1975; Zelditch and Ford, 1994; Spranca et al., 1991). Namun, sangat
sedikit penelitian tentang keputusan negatif. Hal ini sebagian disebabkan oleh
difiklut yang terkait dengan mengidentifikasi instans di mana kebijakan opsi
untuk mengubah status quo secara eksplisit ditolak demi pemeliharaannya (see
Howlett, 1986). Namun demikian, elemen-elemen keputusan ini dapat dilihat dari
pemeriksaan bagaimana mereka mempengaruhi pengoperasian siklus kebijakan.
Artinya, keputusan negatif adalah contoh siklus kebijakan yang ditangkap. Tidak
seperti situasi dengan non-keputusan, di mana opsi tertentu dipatok pada tahap
pengaturan agenda atau perumusan kebijakan dan bahkan mungkin tidak pernah
masuk ke dalam musyawarah kebijakan, dengan pengambilan keputusan negatif,
pengaturan agenda dan perumusan kebijakan memang terjadi dan kursus tindakan
alternatif kepada mereka yang saat ini diberlakukan dikemukakan kepada pembuat
 179

keputusan otoritatif. Namun, berbeda dengan situasi dengan keputusan positif,

proses kebijakan tidak bergerak ke tahap implementasi kebijakan. Dengan
keputusan negatif, siklus kebijakan dimulai, bergerak melalui pengaturan agenda
dan perumusan kebijakan, tetapi tidak bergerak melewati tahap pengambilan
keputusan, di mana keputusan untuk mempertahankan status quo dibuat (van der
Eijk and Kok, 1975).

7.3 Model Pengambilan Keputusan Kebijakan Publik

Apakah keputusan kebijakan publik negatif atau positif, itu melibatkan

pengembangan dan ekspresi pernyataan niat dari pihak pembuat keputusan
otoritatif untuk melakukan beberapa tindakan atau tidak bertindak. Proses di mana
keputusan ini muncul, tentu saja, sangat menarik bagi mahasiswa pemerintah,
serta bagi mereka yang memiliki manajemen sektor swasta, psikologi, dan banyak
bidang studi lainnya. Dalam hal berikut, kami beralih ke ikhtisar model yang
dikembangkan di bidang ini untuk membantu menggambarkan,
mengkonseptualisasikan, dan menganalisis proses pengambilan keputusan dalam
situasi sederhana dan kompleks. Kami akan menetapkan elemen-elemen model ini
dan mendiskusikan keberhasilan dan kegagalan mereka dalam menangani proses
pengambilan keputusan di pemerintahan. Meskipun banyak model yang berbeda
ada dalam literatur besar tentang subjek dalam beragam felds ini, kita akan
melihat bahwa mereka semua menyarankan bahwa berbagai gaya pengambilan
keputusan yang berbeda ada, dan bahwa kemungkinan seseorang diikuti dapat
dipastikan dengan beberapa kepastian dengan memeriksa sifat aktor yang terlibat
dalam proses pengambilan keputusan dan kendala di mana mereka beroperasi.

Model Awal: Rasionalisme dan Inkrementalism

Tahap pengambilan keputusan dari siklus kebijakan menerima banyak

perhatian pada tahun-tahun awal pengembangan ilmu kebijakan, ketika para analis
meminjam heavly dari model dan studi pengambilan keputusan di organisasi
kompleks yang dikembangkan oleh mahasiswa administrasi publik dan organisasi
bisnis.
 180

Pada pertengahan 1960-an, diskusi tentang pengambilan keputusan kebijakan

publik telah ossified menjadi dua model yang konon tidak kompatibel, salah
satunya model rasional-menegaskan bahwa pengambilan keputusan kebijakan
publik sangat banyak pencarian untuk memaksimalkan solusi untuk masalah
kompleks di mana informasi yang relevan kebijakan dikumpulkan dan kemudian
berfokus pada cara ilmiah pada penilaian opsi kebijakan. Model lainnya—sering
disebut pengambilan keputusan kebijakan publik yang dijelaskan model
inkremental sebagai aktivitas yang kurang teknis dan lebih politis, di mana
analisis memainkan peran yang jauh lebih menonjol dalam menentukan hasil
daripada tawar-menawar dan bentuk interaksi dan negosiasi lainnya antara
pembuat keputusan utama (lihat Mossberger, 2000: ch. 2). Posisi arus utama
sepanjang sebagian besar periode ini adalah bahwa sementara model 'rasional'
lebih disukai untuk menunjukkan bagaimana keputusan harus diambil, model
'inkremental' paling baik menggambarkan praktik pengambilan keputusan yang
sebenarnya dalam pemerintahan (Dror, 1968; Etzioni, 1967; Howard, 1971).

Namun, pada pertengahan 1970-an jelas bagi banyak pengamat bahwa tidak.
Model akurat. mewakili semua contoh pengambilan keputusan dan bahwa peluang
pengambilan keputusan yang berbeda menampilkan metode dan gaya
pengambilan keputusan yang berbeda; dan bahwa rentang gaya pengambilan
keputusan bervariasi melebihi dua 'jenis ideal' yang diwakili oleh model rasional
dan inkremental (Smith and May, 1980; Allison, 1969, 1971). Hal ini
menyebabkan upaya untuk mengembangkan model alternatif pengambilan
keputusan di organisasi yang kompleks. Beberapa mencoba untuk mensintesis
model rasional dan inkremental. Yang lain termasuk apa yang disebut model 'tong
sampah' pengambilan keputusan yang berfokus pada unsur-unsur irasional
perilaku organisasi untuk tiba di jalan ketiga di luar rasionalisme dan mentalisme
(Cohen et al., 1972; March and Olsen, 1979a). Baru-baru ini upaya telah
dilakukan untuk bergerak melampaui perdebatan ini antara rasionalis, iraralis, dan
inkrementalis dan mengembangkan pemahaman yang lebih bernuansa tentang
proses kompleks yang terkait dengan pengambilan keputusan kebijakan publik.
 181

Model Rasional dan Kritikusnya

Pertama kali dikembangkan di bidang analisis ekonomi, dan terutama dalam

analisis produr dan pilihan konsumen, teori 'rasional' pengambilan keputusan
mendalilkan bahwa dalam mengembangkan dan mengekspresikan preferensi
untuk satu tindakan atas yang lain, pembuat keputusan akan memaksimalkan hasil
yang diharapkan dari pilihan yang dapat mereka buat (Edwards, 1954).
Pengambilan keputusan di arena kebijakan publik dipandang mirip dengan proses
di pasar di mana pembeli dan penjual berusaha memaksimalkan 'utilitas' dari
sumber daya mereka yang terbatas. Model idealisasi pengambilan keputusan
rasional, yang diharapkan oleh para pengambil keputusan untuk mengikuti
sedekat mungkin dalam semua keadaan, adalah salah satu di mana mereka akan
melakukan serangkaian kegiatan berurutan berikut:

1. Tujuan untuk memecahkan masalah ditetapkan.

2. Semua strategi alternatif untuk mencapai tujuan dieksplorasi dan
dicantumkan.
3. Semua konsekuensi signifikan dari setiap strategi alternatif diprediksi dan
kemungkinan konsekuensi tersebut terjadi diperkirakan.
4. Akhirnya, strategi yang paling hampir memecahkan masalah atau
menyelesaikannya setidaknya biaya dipilih. (Carley, 1980: 11)

Model rasional 'rasional' dalam arti bahwa ia meresepkan prosedur untuk

måking keputusan yang, secara teori, akan mengarah pada pilihan cara yang
paling efisien untuk mencapai tujuan kebijakan. Berakar pada rasionalisme
pencerahan dan. positivisme, sekolah pemikiran yang berusaha mengembangkan
pengetahuan ilmiah terpisah untuk meningkatkan kondisi manusia (Jennings,
1987; Torgerson, 1986), model ini mengasumsikan bahwa hasil maksimal dapat
dicapai melalui pengumpulan informasi yang relevan yang dipesan yang
memungkinkan alternatif 'terbaik' untuk diidentifikasi dan dipilih (Weiss, 1977b).
Pembuat keputusan diasumsikan beroperasi sebagai teknisi atau manajer bisnis,
yang mengumpulkan dan menganalisis informasi yang memungkinkan mereka
untuk mengadopsi cara paling efektif atau efisien untuk memecahkan masalah apa
 182

pun yang mereka hadapi. Ini karena pendekatan teknisnya yang 'netral', untuk
memecahkan masalah bahwa pendekatan ini juga dikenal sebagai 'ilmiah',
'teknik", atau 'manajerialis' di alam (Elster, 1991: 115).

Upaya awal untuk membangun ilmu perilaku organisasi dan bisnis dan
administrasi publik semuanya menampilkan upaya untuk mempromosikan
peningkatan aplikasi dan penggunaan model rasional pengambilan keputusan.
Elemen model dapat ditemukan dalam pekerjaan siswa awal administrasi pub- lic
seperti Henri Fayol di Prancis dan Luther Gulick dan Lyndal Urwick di Inggris
dan Amerika Serikat. Menggambar wawasan yang dipancarkan oleh Fayol (1949)
dari studinya tentang pergantian abad industri batubara Prancis, pada tahun 1930-
an Gulick dan Urwick, misalnya, mempromosikan apa yang mereka sebut model
manajemen 'POSDCORB' di mana mereka mendesak organisasi untuk
memaksimalkan kinerja mereka dengan perencanaan panggilan sistemati,
pengorganisasian, kepegawaian, mengarahkan, mengkoordinasikan, melaporkan,
dan menganggarkan kegiatan mereka (Gulick, 1937). 'Mengarahkan' tindakan
tertentu, untuk Gulick dan Urwick dan teori manajemen yang mengikuti jejak
mereka, berjumlah menimbang manfaat dari setiap keputusan yang lagi biaya
yang diharapkan dan tiba pada 'aliran stabil' keputusan yang diperlukan bagi
organisasi untuk berfungsi (lihat, misalnya, Kepner dan Tregoe, 1965)

Itu diakui sejak awal, bagaimanapun, bahwa tidak akan selalu mungkin untuk
mencapai řatiónality penuh dalam latihan. Ini karena bahkan jika pembuat
keputusan ingin mengadopsi keputusan yang memaksimalkan, mungkin tidak
mungkin untuk melakukannya karena keterbatasan informasi dan waktu. Namun,
bagi banyak analis ini tidak dianggap sebagai masalah terminal atau tidak dapat
diatasi. Sebaliknya, mereka hanya mengenali dificulties yang dapat ditemukan
dalam menerjemahkan teori pengambilan keputusan ke dalam praktik
pengambilan keputusan, yang berarti bahwa keputusan yang dihasilkan mungkin
tidak sempurna rasional atau bukti kesalahan, tetapi biasanya akan cukup dekat
dengan perkiraan rasionalitas 'sempurna'.
 183

Beberapa analis, bagaimanapun, mengklaim bahwa keterbatasan rasionalitas

ini memiliki implikasi yang jauh lebih serius untuk pengambilan keputusan. teori
dan praktek. Mungkin kritikus yang paling terkenal dari model rasional adalah
mendiang ilmuwan perilaku Amerika Herbert Simon, satu-satunya siswa
administrasi publik yang pernah memenangkan Hadiah Nobel. Simon dan yang
lainnya berpendapat bahwa keterbatasan rasionalitas yang sebelumnya mencatat
bukan hanya "penyimpangan' yang mungkin diatasi dengan analisis yang lebih
cermat, atau yang akan tumbuh hanya dalam keadaan luar biasa. Sebaliknya,
kekurangan ini tidak mungkin dihindari dan cukup serius untuk merusak
sepenuhnya gagasan rasionalitas 'murni' dan maximisasi hasil yang terkandung
dalam model rasional awal..

Simon, khususnya, berpendapat dalam serangkaian buku dan artikel pada

1950-an bahwa beberapa rintangan tertentu mencegah pembuat keputusan dari
rasionalitas 'murni' dalam keputusan mereka (Simon, 1955, 1957b). Pertama, ia
mencatat bahwa bentuk pengambilan keputusan ini akan menghasilkan hasil yang
maksimal hanya jika semua alternatif yang mungkin dan biaya masing-masing
alternatif dinilai sebelum keputusan dibuat. Namun, ia mencatat ada batasan
kognitif untuk kemampuan pembuat keputusan untuk mempertimbangkan
sejumlah opsi yang mungkin, memaksa mereka untuk mempertimbangkan secara
selektif hanya sejumlah alternatif terbatas yang mereka anggap mungkin, atau
mungkin, atau layak. Simon mencatat bahwa pilihan pra-keputusan seperti itu
kemungkinan akan dibuat dengan alasan ideologis, profesional, budaya, atau
serupa lainnya, jika tidak secara acak, tanpa mengacu pada implikasi mereka
untuk efisiensi, sehingga sangat merusak klaim rasionalitas pemilihan berikutnya
dari serangkaian tindakan dari antara opsi yang tersisa (lihat Fernandes dan
Simnon, 1999).

Kedua, Simon mencatat bahwa model rasional juga berasumsi bahwa adalah
mungkin bagi pembuat keputusan untuk mengetahui konsekuensi dari setiap
keputusan sebelumnya, yang jarang terjadi pada kenyataannya. Sekali lagi, tanpa
dapat memprediksi masa depan, tidak mungkin untuk menilai secara objektif
 184

biaya dan manfaat dari berbagai opsi seperti yang diperlukan oleh model rasional.
Ketiga, Simon mencatat bahwa setiap opsi kebijakan memerlukan seikat
konsekuensi yang menguntungkan dan merugikan dan 'biaya' dari masing-masing
'bundel' bukanlah masalah sederhana, karena akan melibatkan peringkat awal dari
potensi keuntungan parsial yang, sekali lagi, tidak dapat diambil dengan alasan
'rasional'.Keempat, Simon juga mencatat bahwa sangat sering pilihan yang sama
dapat efisien atau tidak efisien depenting pada keadaan lain, dan berubah. Oleh
karena itu, seringkali tidak mungkin bagi pembuat keputusan untuk sampai pada
kesimpulan yang tidak ambigu dan jangka panjang tentang alternatif mana yang
lebih unggul, seperti yang dibutuhkan model rasional (lihat Einhorn dan Hogarth,
1986).

Berbagai upaya untuk memodifikasi model rasional diikuti pada tumit kritik
seperti ini, semua dalam upaya untuk melestarikan gagasan maxi-mization' dalam
pengambilan keputusan (Kruse et al., 1991: ch. 1). Teori pengambilan keputusan
'kabur', misalnya, berpendapat bahwa bahkan jika biaya dan manfaat yang terkait
dengan opsi kebijakan spesiik tidak dapat dinyatakan dengan jelas atau ditentukan
dengan presisi yang besar, teknik probabilistik dapat digunakan untuk menerangi
berbagai hasil yang 'dimaksimalkan', memungkinkan setidaknya pilihan yang
kurang lebih rasional untuk dibuat (Bellman dan Zadeh, 1970; Paus, 1987;
Mendoza dan Sprouse, 1989). Studi lain, terutama di bidang psikologi, berusaha
untuk menentukan, atas dasar eksperimen lapangan, persis seperti apa bias umum
pembuat keputusan yang dipamerkan dalam menangani ketidakpastian yang
dijelaskan oleh Simon (lihat Slovic et al.,1977, 198S). Ini adalah kasus, misalnya,
dengan teori prospek (lihat Kahneman dan Tversky, 1979; Tversky dan
Kahneman, 1981, 1982, 1986; Haas, 2001), yang mendalilkan bahwa manusia
'kerugian kelebihan berat badan relatif terhadap keuntungan yang sebanding,
terlibat dalam perilaku risk-averse dalam pilihan tetapi risiko perilaku menerima
dalam pilihan di antara kerugian, dan menanggapi probabilitas secara non linear
(Retribusi, 1997:-33). Ini dilakukan dengan harapan memungkinkan beberapa
spesifikasi batas kognitif pengambilan keputusan, sehingga memungkinkan
pengembangan model rasional 'terbaik kedua' yang akan memperhitungkan
 185

keterbatasan perilaku manusia dalam menghadapi ketidakpastian (lihat Yates dan

Zukowski, 1976; Suedfeld dan Tetlock, 1992; Einhorn, 1982).

Simon, bagaimanapun, menyimpulkan bahwa keputusan publik yang

diambil secara ostensibly sesuai dengan ajaran dan metode yang diuraikan oleh
model rasional tidak akan pernah memaksimalkan manfaat atas biaya, tetapi
hanya akan cenderung memenuhi kriteria apa pun yang ditetapkan oleh pembuat
keputusan untuk diri mereka sendiri dalam hal yang bersangkutan. Kriteria
'memuaskan' ini, seperti yang dia mengatakannya, adalah yang realistis mengingat
'rasionalitas terikat' yang dengannya manusia diberkahi dan dengan mana mereka
harus bekerja ketika mengambil keputusan (lihat Maret 1978, 1994). Meskipun
dia tidak sendiri mengembangkan model alternatif pengambilan keputusan yang
dibangun berdasarkan gagasan memuaskan (lihat Jones, 2001: ch. 3), wawasannya
kemudian akan diambil oleh Charles Lindblom, yang akan memasukkan mereka
ke dalam alternatif paling terkenal untuk model rasional, model inkremental
pengambilan keputusan.

Model Inkremental dan Kritikusnya

Keraguan tentang kepraktisan atau bahkan kegunaan model rasional

menyebabkan upaya untuk mengembangkan teori pengambilan keputusan
kebijakan publik secara lebih tegas mendekati perilaku aktual pembuat keputusan
dalam situasi kehidupan nyata. Ini menumbuhkan munculnya model inkremental,
yang menggambarkan pengambilan keputusan kebijakan publik sebagai proses
politik yang ditandai dengan tawar-menawar dan kompromi di antara pembuat
keputusan yang tertarik pada diri sendiri (Braybrooke dan Lindblom, 1963; Dahl
dan Lindblom, 1953; Lindblom, 1959). Dalam model ini, keputusan akhirnya
dibuat mewakili apa yang layak secara politik daripada diinginkan, dan apa yang
mungkin daripada 'maksimal dalam arti istilah yang digunakan oleh penganut
model rasional.

Kredit untuk mengembangkan model inkremental pengambilan keputusan

publik dikaitkan dengan ilmuwan politik Universitas Yale Charles Lindblom dan
 186

rekan-rekannya di universitas Amerika Utara lainnya (Dahl dan Lindblom, 1953;

Lindblom, 1955, 1958, 1959). Dia mengambil hati ide-ide rasionalitas terikat dan
perilaku memuaskan di antara para pembuat keputusan yang dikembangkan oleh
Simon dan, atas dasar pengamatannya terhadap proses pengambilan keputusan
yang sebenarnya dalam pemerintahan, menguraikan apa yang dia sarankan adalah
elemen umum dari 'strategi keputusan' yang sebenarnya diikuti oleh para pembuat
keputusan. Model, dikemukakan disusun strategi inike 'set saling mendukung
menyederhanakan dan memfokuskan stratagems' dan termasuk elemen-elemen
berikut:

a. Pembatasan analisis untuk beberapa alternatif kebijakan yang agak akrab ...
hanya berbeda secara marjinal dari status quo;
b. Terjalinnya analisis tujuan kebijakan dan nilai-nilai lain dengan aspek empiris
masalah (artinya, tidak ada persyaratan bahwa nilai ditentukan terlebih dahulu
dengan cara-cara yang kemudian ditemukan untuk mempromosikannya);
c. Keasyikan analitis yang lebih besar dengan penyakit yang harus diperbaiki
daripada tujuan positif yang harus dicari;
d. Urutan uji coba, kesalahan, dan uji coba yang direvisi;
e. Analisis yang hanya mengeksplorasi beberapa, tidak semua, dari konsekuensi
penting yang mungkin dari alternatif yang dipertimbangkan;
f. Fragmentasi pekerjaan analitis kepada banyak peserta (partisan) dalam
pembuatan kebijakan (masing-masing menghadiri bagian mereka dari domain
masalah keseluruhan). (Lindblom, 1979: 517)

Dalam pandangan Lindblom, pembuat keputusan keduanya melakukan

dan harus mengembangkan kebijakan melalui proses membuat 'perbandingan
terbatas berturut-turut' dengan keputusan sebelumnya, mereka yang akrab. Ketika
ia memasukkannya ke dalam artikelnya yang dikutip tentang 'The Science of
Muddling Through', para pembuat keputusan bekerja melalui proses terus
membangun dari situasi saat ini, langkah demi langkah dan dengan derajat kecil'
(Lindblom, 1959: 81). Keputusan dengan demikian tiba biasanya hanya berbeda
 187

secara marjinal dari yang ada. Dengan kata lain, perubahan dari status quo dalam
pengambilan keputusan ber bertahap.

Menurut Lindblom, ada dua alasan mengapa keputusan biasanya tidak

bervariasi secara substansial dari status quo. Pertama, karena tawar menawar
membutuhkan distribusi sumber daya yang terbatas di antara berbagai peserta,
lebih mudah untuk melanjutkan pola distribusi yang ada daripada mencoba
memakzur nilai-nilai untuk proposal baru secara radikal. Manfaat dan biaya
pengaturan saat ini diketahui oleh para pelaku kebijakan, tidak seperti
ketidakpastian seputar pengaturan baru, yang membuat kesepakatan tentang
perubahan sulit dijangkau. Hasilnya adalah kelanjutan dari status quo atau
perubahan kecil darinya. Kedua, prosedur operasi standar yang menjadi ciri khas
birokrasi cenderung mengedepankan kelanjutan praktik yang ada. Metode di mana
birokrat mengidentifikasi opsi dan metode dan kriteria pilihan sering ditata
terlebih dahulu, menghambat inovasi dan melanggengkan pengaturan yang ada
(Gortner et al., 1987: 257).

Lindblom juga berpendapat bahwa persyaratan pemisahan model rasional

antara ujung dan sarana tidak dapat dikerjakan dalam praktiknya tidak hanya
karena waktu, informasi, dan kendala kognitif yang diidentifikasi oleh Simon dan
lainnya, tetapi juga karena diasumsikan pembuat kebijakan dapat dengan jelas
memisahkan cara dari ujung dalam menilai kebijakan dan kemudian dapat
menyetujui keduanya. Lindblom berpendapat bahwa di sebagian besar bidang
kebijakan, ujung tidak terlepas dari sarana, dan tujuan mana yang dikejar sering
tergantung pada apakah cara yang layak tersedia atau tidak untuk mencapainya.
Inti dari inkrementalisme, Lindblom berpendapat, adalah mencoba untuk
mensyupmentasi proses pengambilan keputusan dengan menekankan perlunya
kesepakatan politik dan belajar dengan coba-coba, daripada hanya bergumam ke
dalam keputusan acak (Lindblom dan Cohen, 1979).

Meskipun model inkremental mungkin merupakan deskripsi yang akurat

tentang bagaimana keputusan kebijakan publik sering dibuat, dan itu juga, dapat
diperdebatkan (lihat Berry, 1990; Jones et al., 1997), para kritikus menemukan
 188

beberapa kesalahan dengan implikasi dari garis pemikiran yang disarankannya

(lihat Weiss dan Woodhouse, 1992). Pertama, dikritik keras karena kurangnya
orientasi tujuan apa pun. Seperti yang dikatakan John Forester (1984: 23),
inkrementalisme 'akan membuat kita menyeberang dan melintasi persimpangan
tanpa mengetahui di mana

Kita akan pergi. Kedua, model ini dikritik karena secara inheren
konservatif, mengingat kecurigaannya terhadap perubahan dan inovasi skala
besar. Ketiga, dikritik karena tidak demokratis, sejauh itu membatasi pengambilan
keputusan untuk tawar-menawar dalam kelompok pembuat kebijakan senior
tertentu.

Meskipun model inkremental mungkin merupakan deskripsi yang akurat

tentang bagaimana keputusan kebijakan publik sering dibuat, dan itu juga, dapat
diperdebatkan (lihat Berry, 1990; Jones et al., 1997), para kritikus menemukan
beberapa kesalahan dengan implikasi dari garis pemikiran yang disarankannya
(lihat Weiss dan Woodhouse, 1992). Pertama, dikritik keras karena kurangnya
orientasi tujuan apa pun. Seperti yang dikatakan John Forester (1984: 23),
inkrementalisme 'akan membuat kita menyeberang dan melintasi persimpangan
tanpa mengetahui di mana kita akan pergi. Kedua, model ini dikritik karena secara
inheren konservatif, mengingat kecurigaannya terhadap perubahan dan inovasi
skala besar. Ketiga, dikritik karena tidak demokratis, sejauh itu membatasi
pengambilan keputusan untuk tawar-menawar dalam kelompok pembuat
kebijakan senior tertentu (Gawthrop, 1971). Keempat, dengan mengecilkan
analisis dan perencanaan sistematis dan merusak kebutuhan untuk mencari
alternatif baru yang menjanjikan, dikatakan untuk mempromosikan keputusan
rabun pendek yang dapat memiliki konsekuensi buruk bagi masyarakat dalam
jangka panjang (Lustick, 1980). Selain kritik terhadap keinginan keputusan yang
dibuat secara bertahap, model ini juga dikritik karena kegunaan analitiknya yang
sempit. Yehezkel Dror (1964), misalnya, mencatat bahwa inkrementalisme hanya
dapat bekerja ketika ada banyak kesinambungan dalam sifat masalah yang
dimaksudkan kebijakan untuk mengatasi dan dengan cara yang tersedia untuk
 189

mengatasinya, kontinuitas yang tidak selalu ada. Inkrementalisme lebih

merupakan karakteristik pengambilan keputusan di lingkungan yang relatif stabil,
daripada dalam situasi yang tidak biasa, seperti krisis (Nice, 1987; Lustick, 1980).

Lindblom membalas banyak kritik ini dalam tulisannya sendiri,

menyatakan bahwa inkrementalisme tidak secara inheren konservatif atau pendek,
karena ukuran relatif dan arah kenaikan tidak ditentukan tetapi akan muncul dari
proses tawar-menawar musyawarah yang berkarakter pembuatan kebijakan
inkremental (Lindblom, 1979:517). Dan dia juga menyarankan bahwa metode
inkremental tidak secara inheren demokratis atau tidak demokratis, tetapi hanya
akan mengikuti struktur representasi yang ada dalam sistem dan situasi politik
yang berbeda (Lindblom, 1968).

Namun, dalam menanggapi satu kritik besar-bahwa inkrementalisme lebih

cocok untuk atau lebih mungkin terjadi dalam beberapa konteks pengambilan
kebijakan daripada yang lain-mematuhi model inkremental harus menerima
bahwa sifat proses pengambilan keputusan akan bervariasi sesuai dengan faktor-
faktor seperti jumlah pembuat keputusan yang terlibat dan apakah mereka berbagi
konsensus tentang tujuan dan tujuan pengambilan kebijakan (Bendor , 1995). Ini
berarti bahwa model itu bukan metode pengambilan keputusan yang ideal, seperti
yang telah disarankan oleh beberapa penganut, juga, seperti yang dituduhkan
Lindblom sendiri dalam beberapa tulisannya, satu-satunya metode yang mungkin.
Sebaliknya, itu hanya salah satu dari beberapa jenis atau gaya yang mungkin.

Upaya Awal Bergerak Melampaui Rasionalisme dan Inkrementalisme

Pada awal 1980-an, telah menjadi jelas bagi banyak pengamat bahwa
perdebatan yang berlanjut antara para pendukung rasionalisme dan orang-orang
inkrementalisme mengganggu pekerjaan empiris dan perkembangan teoritis
subjek. Seperti smith dan Mei (1980: 156) berpendapat:

Perdebatan tentang manfaat relatif rasionalistik dibandingkan dengan model

inkrementalis pengambilan keputusan telah ditampilkan selama beberapa
tahun sekarang dan meskipun ketentuan debat ini relatif baik diketahui telah
 190

memiliki dampak yang relatif sedikit pada penelitian empiris di bidang

kebijakan atau studi administrasi.

Alih-alih melanjutkan debat ini, para penulis menyarankan agar:

Kami memerlukan lebih dari satu akun untuk menggambarkan beberapa

aspek kehidupan organisasi. Masalahnya adalah untuk tidak mendamaikan
perbedaan antara model rasional dan inkremental yang kontras, atau untuk
membangun beberapa alternatif ketiga yang menggabungkan fitur terkuat dari
masing-masing. Masalahnya adalah untuk menghubungkan keduanya dalam
arti mengeja hubungan antara realitas sosial yang masing-masing
bersangkutan.

Kesadaran akan keterbatasan model rasional dan inkremental pengambilan

keputusan membuat para sarjana kebijakan mencari alternatif. Ini datang dalam
berbagai bentuk. Terlepas dari peringatan Smith dan May, beberapa analis
berusaha mensintesis dua model tersebut, yang awalnya tidak mungkin objektif
tetapi satu yang tidak mustahil untuk dicapai. Yang lain menganut unsur-unsur tak
terduga dan berubah-ubah dibuka oleh jatuhnya inkrementalisme sebagai
alternatif utama untuk model rasional. Meskipun tidak satu pun dari arah teoritis
ini terbukti sangat berbuah, upaya ketiga untuk mengklarifikasi sifat yang tepat
dari gaya pengambilan keputusan alternatif, dan kondisi yang mungkin di mana
mereka akan digunakan, terbukti memiliki nilai yang lebih jangka panjang dan
terus menginformasikan pekerjaan saat ini pada subjek.

Upaya Syntheses: Model 'Mixed Scanning' Dua Tahap

Tanggapan awal banyak sarjana terhadap kritik terhadap inkrementalisme

sebagai alternatif dari model rasional adalah berusaha 'menyelamatkan' kedua
model dengan menggabungkannya dalam semacam sintesis konstruktif. Pada awal
1967, misalnya, Amitai Etzioni mengembangkan model pemindaian campurannya
untuk menjembatani kekurangan model rasional dan inkremental dengan
menggabungkan elemen dari keduanya.
 191

Menerima kritik terhadap model rasional yang sebagian besar tidak dapat
dikerjakan dalam praktik dan model inkremental yang hanya sesuai dengan jenis
lingkungan kebijakan tertentu, Etzioni menyarankan bahwa menggabungkan
kedua model memungkinkan kedua kritik untuk diatasi, sambil memberikan
pembuat keputusan dengan panduan untuk 'pengambilan keputusan yang optimal.
Mengadopsi posisi yang sama dengan Simon, Etzioni dan, kemudian, banyak
yang lain menyarankan bahwa proses pengambilan keputusan sebenarnya terdiri
dari dua tahap, tahap 'pra-keputusan' atau 'perwakilan menilai masalah dan
'membingkai' itu - yang akan menggunakan analisis inkremental - dan fase
analitik kedua di mana solusi khusus akan dinilai — yang akan lebih rasional di
alam (lihat Voss, 1998; Svenson, 1979; Alexander, 1979, 1982).

Dalam model 'pemindaian campuran' Etzioni, keputusan optimal akan

dihasilkan dari pencarian sepintas ('pemindaian') untuk alternatif, diikuti oleh
probe terperinci dari alternatif yang paling menjanjikan. Ini akan memungkinkan
lebih banyak inovasi daripada yang diizinkan oleh model inkremental, tanpa
memaksakan tuntutan yang tidak realistis yang ditentukan oleh model rasional.
Etzioni berpendapat bahwa memang ini adalah bagaimana keputusan dibuat pada
kenyataannya, di mana tidak jarang menemukan serangkaian keputusan
inkremental yang diikuti oleh keputusan yang jauh berbeda ketika pembuat
keputusan dihadapkan dengan masalah yang secara signifikan berbeda dari yang
ditangani sebelumnya. Dengan demikian, ia mempresentasikan modelnya sebagai
pendekatan reseptif dan deskriptif untuk pengambilan keputusan yang akan
mengatasi keterbatasan konseptual model sebelumnya sambil menyesuaikan diri
dengan praktik aktual pembuat keputusan di lapangan.

Dalam karya yang lebih baru, siswa pengambilan keputusan kebijakan luar
negeri AS mengembangkan model dua tahap proses pengambilan keputusan yang
serupa, kadang-kadang disebut sebagai model 'poliheuristik' (lihat Mintz dan
Geva, 1997; Mintz et al., 1997). Dalam pandangan ini, pembuat keputusan
menggunakan berbagai pintasan kognitif ('heuristik') untuk mengkompensasi
keterbatasan pengetahuan dan awalnya memenangkan alternatif untuk satu set
 192

yang 'layak' atau 'dapat diterima' (Fernandes dan Simon, 1999; Voss dan Post,
1988). Heuristik ini termasuk penggunaan analogi historis, preferensi untuk
kebijakan inkremental, keinginan untuk konsensus di antara para pelaku kebijakan
yang bersaing, dan keinginan untuk mengklaim kredit atau menghindari kesalahan
atas potensi hasil kebijakan (lihat George, 1980; Penenun, 1986; Hood, 2002;
Vertzberger, 1998). Pada tahap kedua, sejumlah alternatif terbatas dikenakan
analisis yang lebih rasional dan 'memaksimalkan'.

Seperti yang ditemukan Mintzberg dalam studinya tahun 1976 tentang

'strategis' atau non-rutin pengambilan keputusan dengan hasil yang tidak pasti:

Ketika dihadapkan dengan situasi yang kompleks dan tidak terprogram,

para pengambil keputusan berusaha mengurangi keputusan menjadi
subdeisi yang ia terapkan tujuan umum, serangkaian prosedur atau
rutinitas yang dapat dipertukarkan. Dengan kata lain, para pengambil
keputusan berurusan dengan situasi yang tidak terstruktur dengan
memperhitungkan mereka menjadi unsur-unsur yang akrab dan struktural.
Selain itu, pembuat keputusan individu menggunakan sejumlah
masalaholving shortcuts-satisficing alih-alih memaksimalkan, tidak
melihat terlalu jauh ke depan, mengurangi lingkungan yang kompleks
untuk serangkaian 'model' konseptual yang dibajak sim! (Mintzberg et al.,
1976: 247; lihat juga Weiss, 1982)

Namun, tidak jelas bagaimana model-model ini berbeda dari model-model

inkremental dan rasional yang dirancang untuk menggantikannya. Artinya, teknik
analisis marginal yang dikemukakan oleh Lindblom dan yang lain sudah
membayangkan pencarian terbatas untuk, dan pemilihan, alternatif, yang
kemudian akan dipilih untuk analisis yang lebih rinci. Dan juga tidak jelas
bagaimana pemindaian campuran akan mengatasi masalah yang terkait dengan
model rasional, karena tanpa perbandingan sistematis dari semua alternatif yang
mungkin tidak mungkin untuk memastikan bahwa keputusan akhir adalah
memaksimalkan satu. Namun demikian, seruan Etzioni untuk jenis
inkrementalisme politik yang kurang berlebihan daripada itu berdasarkan
 193

'penyesuaian timbal balik partisan' Lindblom diterima dengan baik oleh banyak
praktisi kebijakan publik. Namun, di antara para sarjana kebijakan, itu dengan
cepat dilewati demi model lain-seperti apa yang disebut teori 'tong sampah' yang
dibahas di bawah ini-yang konon datang lebih langsung untuk berdamai dengan
realitas ketidakpastian dan ambiguitas yang dihadapi pembuat kebijakan dalam
situasi pengambilan keputusan sehari-hari.

Merangkul Irasionalisme: Model Tong Sampah

Pada akhir 1970-an, model yang sangat berbeda menegaskan dan, pada
kenyataannya, menganut kurangnya rasionalitas yang melekat dalam proses
pengambilan keputusan yang diidentifikasi oleh Simon dan lainnya.
Dikembangkan sebagian oleh salah satu rekan penulis Simon, James March, dan
rekan Norwegia Maret, Johan Olsen, model pengambilan keputusan yang disebut
sampah ditolak untuk proses pengambilan keputusan bahkan rasionalitas terbatas
yang dikaitkan dengannya oleh inkrementalisme (Maret dan Olsen, 1979b). Maret
dan Olsen, bersama dengan rekan lain, Michael Cohen, dimulai dengan asumsi
bahwa model inkremental menganggap tingkat kesengajaan, pemahaman masalah,
dan prediksi hubungan di antara aktor yang tidak diperoleh dalam kenyataan.
Dalam pandangan mereka, pengambilan keputusan adalah proses yang sangat
ambigu dan tidak dapat diprediksi hanya jauh terkait dengan mencari sarana untuk
mencapai tujuan. Menolak instrumentalisme yang mencirikan sebagian besar
model lain, Cohen, March, dan Olsen (1979: 26) berpendapat bahwa peluang
keputusan adalah:

Tong sampah di mana berbagai masalah dan solusi dibuang oleh peserta.
Campuran sampah dalam satu kaleng sebagian dapat tergantung pada label
yang melekat pada kaleng alternatif; tetapi juga tergantung pada sampah apa
yang diproduksi saat ini, pada campuran kaleng yang tersedia, dan pada
kecepatan pengumpulan sampah dan dikeluarkan dari tempat kejadian.

Cohen, March, dan Olsen sengaja menggunakan metafora tong sampah untuk
menghilangkan aura otoritas ilmiah yang dikaitkan dengan pengambilan
 194

keputusan oleh teori sebelumnya. Mereka berusaha untuk mengantar pulang titik
bahwa tujuan sering tidak diketahui oleh pembuat kebijakan, seperti halnya
hubungan sebab akibat. Dalam pandangan mereka, aktor hanya menentukan
tujuan dan memilih sarana saat mereka pergi bersama dalam proses kebijakan
yang tentu kontingen dan tidak dapat diprediksi. Seperti yang diungkapkan Gary
Mucciaroni (1992: 461), dalam model ini:

Ada banyak ruang untuk kesempatan, kreativitas manusia, dan pilihan untuk
mempengaruhi hasil. Apa yang masuk dalam agenda pada titik-titik tertentu
pada waktunya adalah hasil dari konjungsi yang kebetulan-apa pun kombinasi
masalah yang tajam, solusi yang tersedia, dan keadaan politik yang ada. Acara,
seperti pembukaan jendela kesempatan, seringkali tidak dapat diprediksi, dan
peserta seringkali tidak dapat mengontrol kejadian setelah mereka diatur dalam
gerakan. Namun, aktor individu tidak sepenuhnya tanpa kemampuan untuk
mempengaruhi hasil. Pengusaha memutuskan masalah mana yang akan
didramatisasi, memilih solusi mana yang harus didorong, dan merumuskan
strategi politik untuk membawa masalah mereka ke dalam agenda. Aktor
dalam proses mengembangkan definisi masalah dan solusi yang masuk akal
dan menarik, menghubungkan mereka bersama-sama, dan membuat mereka
sejalan dengan kondisi politik yang ada.

Maret dan Olsen (1979a) memberikan bukti dari beberapa studi kasus proses
pengambilan keputusan di universitas-universitas Eropa untuk membuktikan dalil
mereka bahwa keputusan publik sering dibuat dalam terlalu ad-hoc dan
serampangan mode yang disebut inkremental, apalagi rasional. Lainnya, seperti
Paul Anderson (1983), misalnya, juga memberikan bukti bahwa bahkan keputusan
sehubungan dengan peristiwa internasional penting seperti yang mengelilingi
Krisis Rudal Kuba 1962, salah satu masalah paling kritis dari periode Perang
Dingin, dibuat dalam hal sederhana ya / tidak ada pilihan biner tentang proposal
yang akan muncul dalam perjalanan diskusi.

Bagaimana mungkin, sementara tenet kuncinya mungkin merupakan deskripsi

yang cukup akurat tentang bagaimana kadang-kadang organisasi membuat
 195

keputusan, dalam hal lain akan masuk akal untuk mengharapkan lebih banyak
pesanan. Sebagai kritikus seperti Mucciaroni berpendapat, daripada menyajikan
model umum pengambilan keputusan, gagasan yang dapat digunakan sampah
hanya mewakili jenis atau gaya karakteristik pengambilan keputusan dari
lingkungan politik atau organisasi tertentu:

Mungkin modus pembuatan kebijakan yang digambarkan oleh model tong

sampah itu sendiri tertanam dalam struktur kelembagaan tertentu. Dengan kata
lain, model ini mungkin lebih baik dalam menggambarkan pengambilan
keputusan di Amerika Serikat, di mana struktur kelembagaan terfragmentasi
dan permeabel, partisipasinya pluralistik dan cairan, dan koalisi sering bersifat
sementara dan ad hoc. Sebaliknya, pengambilan kebijakan di negara lain terjadi
di antara institusi yang lebih terpusat dan terintegrasi, di mana jumlah peserta
terbatas dan partisipasi mereka sangat terstruktur dan dapat diprediksi.
(Mucciaroni, 1992: 466).

Menantang dan kontroversial, kekuatan utama dari model tong sampah adalah
dalam membantu memecahkan logjam dari apa yang telah menjadi perdebatan
yang agak steril antara rasionalis dan inkrementalis atas manfaat o model mereka,
sehingga memungkinkan studi yang lebih bernuansa pengambilan keputusan
dalam konteks kelembagaan yang harus dilakukan.

Merangkul Kompleksitas: Akresi Keputusan, Beberapa Arena, dan Model

'Putaran' Pengambilan Keputusan

Pada tahun 1980-an banyak penelitian menunjuk pada pentingnya struktur

pengambilan keputusan dan konteks untuk memahami bagaimana keputusan
benar-benar diambil dalam organisasi yang kompleks. Dalam karyanya tentang
pemanfaatan pengetahuan dalam proses kebijakan, misalnya, peneliti Universitas
Harvard Carol Weiss mencatat bahwa dalam banyak kasus keputusan kebijakan
tidak diputuskan dalam 'gaya cepat dan jelas' dalam satu institusi atau pengaturan
pada satu titik waktu. Sebaliknya, banyak keputusan, dari yang penting hingga
yang gila, sebenarnya diambil sepotong- sepotong, tanpa rencana keseluruhan
 196

serangan atau musyawarah sadar, tetapi lebih muncul lebih seperti mutiara dalam
tiram, setelah dituduh dalam beberapa lapisan selama periode waktu yang relatif
panjang melalui tindakan beberapa pembuat keputusan (Weiss, 1980).

Tidak seperti inkrementalisme, yang juga melukis potret serupa

pembuatan kebijakan sebagai penumpukan keputusan sebelumnya, atau model
tong sampah, yang juga menggambarkan munculnya kebijakan sebagai sebagian
besar kebetulan, gagasan akresi keputusan tidak bergantung pada proses tawar-
menawar intra-organisasi atau set cairan peserta untuk menjelaskan pola ini.
Sebaliknya, dikatakan muncul karena sifat keputusan yang akan dibuat dan
struktur organisasi yang membuatnya. Seperti weiss berpendapat:

Dalam organisasi besar, keputusan tentang masalah kompleks hampir tidak

pernah menjadi provinsi dari satu individu atau satu kantor. Banyak orang di
banyak kantor mengatakan, dan ketika hasil dari tindakan yang tidak pasti,
banyak peserta memiliki kesempatan untuk mengusulkan, merencanakan,
berunding, disengaja, menyarankan, berdebat, meneruskan pernyataan
kebijakan, menolak, merevisi, memveto, dan menulis ulang. (Ibid., 399).

Dalam situasi seperti itu, Weiss menyarankan, individu sering bahkan tidak
menyadari ketika keputusan telah dibuat. Setiap orang hanya mengambil beberapa
langkah kecil dalam proses besar dengan konsekuensi yang tampaknya kecil.
Tetapi selama waktu, 'banyak langkah kecil ini menyita kursus tindakan alternatif
dan membatasi kisaran yang mungkin. Hampir tanpa terasa, keputusan telah
dibuat, (kadang-kadang) tanpa kesadaran siapa pun bahwa dia memutuskan '
(ibid., 401).

Analisis ini menyoroti pentingnya beberapa arena dan beberapa putaran

pengambilan keputusan untuk banyak keputusan kebijakan publik zaman modern.
Artinya, seperti yang disarankan Weiss dan lainnya, pengambilan keputusan
sering cenderung terjadi di beberapa lokasi atau tempat, masing-masing dengan
seperangkat aktor, aturan prosedur, dan kemampuan yang berbeda untuk
mempengaruhi hasil proses keputusan ke arah yang disukai (lihat Klijn, 2001;
 197

Mintzberg dkk., 1976). Selain itu, setiap tempat atau arena dapat terlibat dalam
satu atau lebih proses pengambilan keputusan secara bersamaan, meningkatkan
kemungkinan bahwa konektor dan uncoupling masalah dapat terjadi dengan cara
yang sangat kontingen (lihat Roe, 1990; Perrow, 1984; van Bueren et al., 2001).

Seperti yang disarankan Teisman (2000), dalam proses ini pengambilan

keputusan cenderung berlangsung dalam sejumlah 'putaran' di mana berbagai set
aktor berpartisipasi dan mengusulkan serangkaian solusi yang berbeda untuk
masalah. Di setiap arena, aktor yang berbeda dapat 'mencetak poin' dalam hal
definisi mereka tentang masalah atau solusi yang diadopsi. Keputusan ini
dikumpulkan dalam 'putaran' di mana hasil setiap putaran diumpankan kembali ke
arena lain untuk diskusi dan perdebatan lanjutan, dalam proses di mana aktor baru
dapat diaktifkan, arena baru menjadi terlibat, dan keputusan baru atau
dimodifikasi muncul (lihat Hammond, 1986).

Berfokus pada sifat interaksi antara aktor baik di dalam maupun di antara
arena, dan pada taktik dan strategi yang digunakan untuk mempengaruhi hasil
arena, dikatakan, memungkinkan beberapa prediksi dibuat tentang kemungkinan
jenis keputusan yang dapat muncul dari proses yang panjang dan kompleks ini
(lihat Allison dan Halperin, 1972; Sager, 2001; Stokman dan Berveling, 1998).
Selain itu, ini juga memungkinkan desain sadar proses pengambilan keputusan
untuk mengklarifikasi peran aktor dan tahapan yang berbeda dalam proses dan
untuk memastikan bahwa hasil kurang 'irasional dan kontingen daripada yang
mungkin terjadi dengan contoh 'keputusan merayap' murni (de Bruijn dan sepuluh
Heuvelhof, 2000). Banyak pekerjaan pada alat keputusan dan strategi, seperti
pernyataan dampak lingkungan, analisis risiko, dan diplomasi antarpemerintah,
telah melibatkan studi proses keputusan formal ini sehingga pemerintah yang
mencari hasil kebijakan tertentu mungkin lebih baik merancang bentuk dan
struktur mereka (lihat Kennett, 2000; Bregha et al., 1990; Koppenjan, 2001;
Gregory dkk., 2001).
 198

7.4 Mengklasifikasikan Gaya Pengambilan Keputusan

Seperti yang telah kita lihat, model rasional dan inkremental awal
menyarankan bahwa beragam gaya pengambilan keputusan dapat ditemukan
dalam proses kebijakan publik. Model selanjutnya, seperti pemindaian campuran,
tong sampah, dan model putaran keputusan, memberikan beberapa indikasi
variabel mana yang bertanggung jawab atas penggunaan gaya tertentu dalam
keadaan tertentu: sifat masalah kebijakan; jumlah dan jenis aktor yang terlibat;
sifat informasi; kendala temporal, dan kelembagaan di mana mereka beroperasi;
dan kumpulan ide atau 'bingkai' yang sudah ada sebelumnya dan rutinitas
pengambilan keputusan dengan dan melalui mana pembuat keputusan mendekati
tugas mereka.

Gagasan bahwa ada berbagai gaya pengambilan keputusan yang mungkin

bukanlah yang baru (lihat Wildavsky, 1962; Scharpf, 1991). Dalam beberapa
tulisannya sebelumnya, misalnya, Charles Lindblom dan beberapa rekan
penulisnya menahan kemungkinan bahwa pengambilan keputusan inkremental
dapat hidup berdampingan dengan upaya untuk mencapai keputusan yang lebih
'rasional'. Dengan demikian Braybrooke dan Lindblom (1963), misalnya,
berpendapat bahwa empat jenis pengambilan keputusan yang berbeda dapat
dilihat, tergantung pada jumlah pengetahuan yang pembuangan pembuat
keputusan dan jumlah perubahan seleksi yang terlibat dari keputusan sebelumnya.
Ini menghasilkan model yang ditunjukkan dalam Gambar 7.1.
 199

Dalam pandangan Braybrooke dan Lindblom, sebagian besar keputusan

cenderung diambil secara bertahap, yang melibatkan perubahan minimal dalam
situasi pengetahuan yang tersedia rendah. Namun, tiga kemungkinan lain juga
ada, model rasional muncul sebagai satu kemungkinan dan dua gaya lain yang
tidak didefinisikan dengan baik - "revolusioner' dan 'analitik'-juga ada sebagai
alternatif yang jarang digunakan mengingat perubahan spesifik dan konfigurasi
pengetahuan.

Kemudian dalam karirnya, Lindblom mengunjungi kembali gagasan ini,

dengan alasan bahwa spektrum gaya pengambilan keputusan ada sesuai dengan
seberapa sistematis analisis pengambilan keputusan terkait. Ini berkisar dari
pengambilan keputusan 'sinoptik', yang mirip dengan ideal rasional, hingga
'blundering', yaitu, hanya mengikuti firasat atau tebakan tanpa upaya nyata pada
analisis sistematis dari strategi alternatif, yang mirip dengan model tong sampah.
Spektrum diilustrasikan pada Gambar 7.2.

Tidak satu pun dari taksonomi awal ini memperhitungkan variabel utama
yang diidentifikasi sebagai signifikan dalam proses seleksi oleh model
pengambilan keputusan yang lebih baru. Awal yang lebih menjanjikan ke arah ini
dibuat oleh John Forester dalam karyanya tentang gaya pengambilan keputusan.
Forester (1984, 1989) berpendapat bahwa setidaknya ada lima gaya pengambilan
keputusan yang berbeda yang terkait dengan enam set kondisi utama.
Menurutnya, 'apa yang rasional untuk dilakukan administrator tergantung pada
situasi di mana mereka bekerja.' Artinya, gaya pengambilan keputusan dan jenis
keputusan yang dibuat oleh para pengambil keputusan diharapkan berbeda-beda
sesuai dengan konteks isu dan kelembagaan. Seperti yang dia bilang:
 200

Tergantung pada kondisi yang ada, strategi mungkin praktis atau konyol.
Dengan waktu, keahlian, data, dan masalah yang terdefinisi dengan baik,
perhitungan teknis mungkin berdasarkan urutan; tanpa waktu, data, definisi,
dan keahlian, mencoba perhitungan tersebut bisa membuang-buang waktu.
Dalam lingkungan organisasi yang kompleks, jaringan intelijen akan menjadi
sebagai, atau lebih, penting daripada dokumen ketika informasi diperlukan.
Dalam lingkungan konflik antar-organisasi, tawar-menawar dan kompromi
dapat dipanggil. Strategi administratif hanya masuk akal dalam konteks
politik dan organisasi. (Forester, 1984: 25)

Forester menyarankan bahwa untuk pengambilan keputusan di sepanjang

garis yang disarankan oleh model rasional untuk terjadi, kondisi berikut harus
dipenuhi. Pertama, jumlah agen (pembuat keputusan) harus dibatasi, mungkin
hanya satu orang. Kedua, pengaturan organisasi untuk keputusan harus sederhana,
dan akan ditutup dari pengaruh pelaku kebijakan lainnya. Ketiga, masalah harus
didefinisi dengan baik; dengan kata lain, ruang lingkup, cakrawala waktu, dimensi
nilai, dan rantai konsekuensinya harus dipahami dengan baik. Keempat, informasi
harus sedekat mungkin dengan sempurna; dengan kata lain, itu harus lengkap,
dapat diakses, dan dipahami. Akhirnya, tidak boleh ada urgensi untuk keputusan
itu, yaitu waktu harus tersedia tanpa batas bagi pembuat keputusan untuk
mempertimbangkan semua kemungkinan kontinjensi dan konsekuensi mereka
saat ini dan yang diantisipasi. Ketika kondisi ini terpenuhi sepenuhnya,
pengambilan keputusan rasional dapat diharapkan berlaku.

Sejauh kelima kondisi ini tidak terpenuhi, seperti yang hampir selalu terjadi,
Forester berpendapat bahwa kita akan menemukan gaya pengambilan keputusan
lainnya. Dengan demikian jumlah agen (pembuat keputusan) dapat memperluas
danmultiply hampir tak terbatas; pengaturan dapat mencakup banyak organisasi
yang berbeda dan bisa kurang lebih terbuka terhadap pengaruh eksternal;
masalahnya bisa ambigu atau rentan terhadap beberapa interpretasi yang bersaing;
informasi dapat tidak lengkap, menyesatkan, atau sengaja ditahan atau
 201

dimanipulasi; dan waktu dapat dibatasi atau secara artifisfisif dibatasi dan
dimanipulasi. Variabel dan parameter ini ditetapkan dalam Gambar 7.3.

Dari perspektif ini, Forester menyarankan bahwa ada lima gaya pengambilan
keputusan yang mungkin: pengoptimalan, memuaskan, pencarian, tawar-
menawar, dan organisasi. Optimasi adalah strategi yang diperoleh ketika kondisi
(disebutkan di atas) dari model yang komprehensif rasional terpenuhi. Prevalensi
gaya lain tergantung pada tingkat di mana kondisi tidak terpenuhi. Ketika
keterbatasan kognitif, untuk alasan yang disebutkan sebelumnya, kita cenderung
menemukan gaya pembuatan keputusan yang memuaskan. Gaya lain yang
disebutkan oleh Forester tumpang tindih dan karena itu sulit dibedakan dengan
jelas. Strategi pencarian adalah salah satu yang didengar kemungkinan terjadi
ketika masalahnya samar-samar. Strategi tawar-menawar kemungkinan akan
ditemukan ketika beberapa aktor menangani masalah tanpa adanya informasi dan
waktu. Strategi organisasi melibatkan beberapa pengaturan dan aktor dengan
sumber daya waktu dan informasi tetapi juga beberapa masalah. Cukuplah untuk
mengatakan bahwa jenis ini melibatkan lebih banyak aktor, pengaturan yang lebih
kompleks, masalah yang lebih intractable, informasi yang tidak lengkap atau
terdistorsi, dan ketersediaan waktu yang terbatas untuk membuat keputusan.

Sementara peningkatan besar atas klasifikasi dan taksonomi sebelumnya, dan

tentu saja peningkatan atas model rasional dan inkremental dan lawan 'tong
sampah' mereka, Forester's hanya langkah pertama dalam membangun model gaya
pengambilan keputusan yang ditingkatkan. Masalah besar dengan taksonomi
khususnya, misalnya, adalah bahwa itu tidak benar-benar mengikuti dari
 202

argumennya. Pemeriksaan ketat tentang diskusinya tentang faktor-faktor yang

membentuk pengambilan keputusan (Forester, 1984: 26) mengungkapkan bahwa
seseorang akan berharap untuk menemukan lebih banyak gaya yang mungkin
daripada lima yang mengalir dari kemungkinan kombinasi dan permutasi dari
variabel yang ia kutip. Meskipun banyak dari kategori ini tidak dapat dibedakan
dalam praktiknya dan, dalam hal apa pun, akan melayani sedikit tujuan analitis,
masih belum jelas mengapa seseorang harus mengharapkan hanya lima gaya yang
dia kutip muncul.

Peningkatan pada model gaya pengambilan keputusan Forester dapat

dilakukan dengan menayangkan kembali variabelnya untuk berhubungan lebih
jelas dan konsisten dengan gaya pengambilan keputusan terhadap jenis variabel
yang ditemukan signifikan dalam penyelidikan sebelumnya terhadap pengambilan
keputusan publik. Menggabungkan konsep 'agen' dan 'pengaturan' Forester,
misalnya, menyoroti peran yang dimainkan oleh berbagai jenis subsistem
kebijakan --artinya, jumlah dan jenis aktor yang berbeda yang terletak di berbagai
nomor dan jenis pengaturan kelembagaan7--dalam proses pengambilan keputusan
(Maret, '1994). Kompleksitas subsistem kebijakan mempengaruhi jumlah tempat,
sifat ide dan kepentingan kebijakan yang dominan, dan tingkat kesepakatan atau
oposisi terhadap opsi dalam subsistem dan di antara pembuat keputusan (lihat
Bendor dan Hammond, 1992). Beberapa opsi sesuai dengan nilai-nilai inti
anggota subsistem sementara yang lain tidak, sehingga menyusun keputusan
menjadi pilihan yang keras dan lembut (Pollock et al.,1989). Demikian pula,
dimungkinkan untuk menggabungkan gagasan masalah Forester', sumber daya
'informasi', dan 'waktu', yang semuanya dapat dilihat berkaitan dengan jenis
kendala yang diidentifikasi oleh Simon dan Lindblom dan lainnya sebagaimana
ditempatkan pada pembuat keputusan dalam kegiatan mereka (lihat Payne, 1982;
Simon, 1973). Artinya, pengambilan keputusan jelas terkendala pada berbagai
tingkatan berdasarkan informasi dan keterbatasan waktu (Rochefort dan Cobb,
1993; Webber, 1992; Pappi dan Henning, 1998), serta oleh intraktabilitas atau
'kejahatan' masalah (Rittel dan Webber, 1973; Sharkansky, 1997: ch. 2). Tetapi
sering terjadi bahwa kendala ini berjalan bersama-sama karena bagian dari
 203

masalah traktabilitas masalah terkait dengan kurangnya informasi tentang subjek

dan kurangnya waktu yang diperlukan untuk mengumpulkan atau
mengembangkannya (Radford, 1977).

Dengan demikian, dua variabel signifikan yang dapat digunakan untuk

membangun taksonomi sederhana gaya pengambilan keputusan adalah (1)
kompleksitas subsistem kebijakan yang terlibat dalam keputusan dan (2) tingkat
keparahan kendala yang dihadapi pembuat keputusan dalam membuat pilihan
mereka (lihat Lindquist, 1988; Martin, 1998: ch. 2). Gambar 7.4 menguraikan
empat gaya pengambilan keputusan dasar yang muncul berdasarkan dua dimensi
ini. Dalam model ini, keputusan yang melibatkan subsistem kebijakan yang
kompleks-misalnya, dengan beberapa aktor dalam beberapa pengaturan-lebih
mungkin terlibat dalam strategi penyesuaian daripada dalam pencarian, titik yang
dibuat oleh ahli inkrementalis dan pendukung teori putaran keputusan. Seperti
yang juga disarankan oleh inkrementalis, situasi kendala tinggi cenderung
menghasilkan pendekatan tawar-menawar untuk pengambilan keputusan
sementara situasi kendala rendah lebih mungkin menghasilkan aktivitas rasional
atau mengoptimalkan (t'Hart dan Kleiboer, 1995; de Bruijn dan sepuluh
Heuvelhof, 2000).

Empat gaya pengambilan keputusan dasar muncul dari analisis ini.

Penyesuaian inkremental gaya Lindblom kemungkinan terjadi di mana subsistem
kebijakan kompleks dan kendala pada pembuat keputusan tinggi. Dalam situasi
seperti itu seseorang akan mengharapkan adopsi skala besar, opsi berisiko tinggi
untuk menjadi perawatan. Dalam skenario yang berlawanan, di mana subsistem
kebijakan sederhana dan kendala rendah, pencarian rasional yang lebih tradisional
dapat mengakibatkan adopsi opsi baru dan perubahan besar. Ketika subsistem
kompleks ada dan batasan rendah, strategi penyesuaian. kemungkinan, tetapi satu
yang mungkin cenderung terhadap optimasi, seperti yang disarankan oleh
pendukung model pemindaian campuran dua tahap. Akhirnya, di mana kendala
tinggi tetapi subsistem sederhana, keputusan yang memuaskan kemungkinan,
 204

seperti yang disarankan Simon, karena strategi yang lebih memaksimalkan

cenderung tidak efektif dalam situasi seperti itu.

7.5 Kesimpulan

Diskusi ini menunjukkan bahwa karakter penting dari proses pengambilan

keputusan publik sangat sama dengan tahapan lain yang telah kami periksa.
Artinya, seperti tahap awal pengaturan agenda dan perumusan kebijakan, tahap
pengambilan keputusan dipengaruhi oleh sifat subsistem kebijakan yang terlibat
dan oleh kendala di mana pelaku kebijakan utama, dalam hal ini pembuat
keputusan otoritatif, beroperasi. Ini menghasilkan situasi di mana, seperti yang
dikatakan John Forester (1984: 23), apa yang rasional bagi administrator dan
politisi untuk dilakukan: tergantung pada situasi di mana mereka bekerja. Ditekan
untuk rekomendasi cepat, mereka tidak dapat memulai studi panjang. Dihadapkan
dengan persaingan organisasi, persaingan dan perjuangan rumput, mereka
mungkin dibenarkan kurang dari candid tentang rencana mereka. Apa yang masuk
akal untuk dilakukan tergantung pada konteks yang ada dalam, dalam kehidupan
biasa tidak kurang dari dalam administrasi publik.
 BAB VIII

IMPLEMENTASI KEBIJAKAN
DESAIN KEBIJAKAN, DAN GAYA IMPLEMENTASI

Dalam ilmu kebijakan, pandangan ini mulai berubah dengan publikasi

pressman dan pekerjaan tahun 1973 wildavsky tentang implementasi program.
Penelitian implementasi 'generasi kedua' dalam ilmu kebijakan ini dengan cepat
terlibat dalam perselisihan mengenai fokus analitis yang diperlukan untuk
mendeskripsikan dan menganalisis pokok bahasannya: yang disebut 'top-down;
versus debat 'bottom-up'. Beberapa studi menghasilkan analisis dan resep yang
menganggap implementasi kebijakan yang efektif sebagai proses 'dari atas ke
bawah' yang berkaitan dengan mekanisme perancangan untuk memastikan bahwa
pejabat pelaksana dapat dibuat untuk melakukan pekerjaan mereka secara lebih
efektif. Pendekatan ini ditentang oleh mereka yang mengikuti pendekatan 'bottom-
up', yang berfokus pada mempelajari lebih hati-hati tindakan mereka yang
terpengaruh oleh dan terlibat dalam implementasi kebijakan (sabatier, 1986).

8.1 Aktor Dan Aktivitas Dalam Implementasi Kebijakan

Birokrasi, dan konflik intra dan antar organisasi yang mewabahinya,

merupakan aktor penting dalam dan penentu implementasi kebijakan. Berbagai
lembaga birokrasi di berbagai tingkat pemerintahan (nasional, negara atau
provicial, dan lokal) terlibat dalam implementasi kebijakan, masing-masing
dengan kepentingan, ambisi, dan tradisinya sendiri yang mempengaruhi proses
implementasi dan membentuk hasilnya (lihat bardach, 1977; elmore, 1978).
Implementasi oleh badan publik seringkali mahal, usaha bertahun-tahun, yang
berarti bahwa pendanaan berkelanjutan untuk program dan proyek biasanya tidak
permanen atau dijamin tetapi membutuhkan negosiasi dan diskusi yang
berkelanjutan antara lengan politik dan administratif negara. Hal ini menciptakan
peluang bagi politisi, lembaga, dan anggota subsistem kebijakan lainnya untuk
menggunakan proses implementasi hanya sebagai kesempatan lain untuk
melanjutkan perjuangan yang mungkin mereka miliki. hilang pada tahap awal

205
 206

proses kebijakan, seperti perumusan kebijakan atau , lebih sering, pengambilan

keputusan, jika solusi yang mereka sukai untuk suatu masalah tidak dipilih.

Walaupun politisi adalah aktor penting dalam pengambilan keputusan

yang mempengaruhi proses implementasi, sebagian besar kegiatan administrasi
rutin sehari-hari biasanya termasuk dalam lingkup pegawai negeri yang digaji. Di
sebagian besar negara ada seperangkat hukum tradisional atau perdata atau umum,
yang membentuk seperangkat 'default' atau dasar yang mengatur bagaimana
individu akan berinteraksi satu sama lain dan dengan negara dalam kehidupan
sehari-hari mereka. sering dikodifikasi secara tertulis - seperti yang terjadi di
banyak negara Eropa kontinental - tetapi mereka juga dapat ditemukan dalam
bentuk yang kurang sistematis dalam catatan keseluruhan predent yang ditetapkan
oleh badan peradilan, seperti yang terjadi di Inggris dan bekas jajahannya. Bahkan
di negara commonlaw, undang-undang undang-undang disahkan oleh parlemen
untuk menggantikan atau menggantikan hukum sipil atau common law (Gall,
1983; Bogart, 2002).

Di era modern, proses hukum semacam itu menjadi dasar untuk

implementasi di semua kecuali contoh terburuk dari kediktatoran atau
pemerintahan pribadi. Hal ini karena proses hukum adalah bagian penting dari
mengadaptasi pernyataan niat umum, yang biasanya dihasilkan dari tahap
pengambilan keputusan, ke keadaan dan situasi tertentu yang dihadapi
administrator di lapangan. oleh pegawai negeri yang beroperasi di berbagai jenis
badan administratif, seperti kementerian, departemen, cabang, dan lembaga, dan
oleh anggota dewan dan trinunal yang ditunjuk yang dibuat khusus untuk tujuan
pengaturan.

8.2 Model Awal Implementasi Kebijakan Publik

Administrasi Ilmiah dan Birokrat Tingkat Jalan: Debat Top Down Vs Bottom
Up

Pendekatan ini mengasumsikan bahwa kita dapat dengan berguna melihat

proses kebijakan sebagai serangkaian rantai komando di mana para pemimpin
 207

politik mengartikulasikan kebijakan yang jelas lebih disukai yang kemudian

dilakukan dengan meningkatkan tingkat kekhususan saat melewati mesin
administratif yang melayani pemerintah '(Clarke, 1992: 222). Pendekatan ini
cukup berguna dalam menetapkan berbagai prinsip desain manajerial dan
organisasi, atau memaksimalkan kecocokan antara niat politik dan tindakan
administratif. Di bawah kedok administrasi ilmiah, prinsip-prinsip ini – yang
misalnya, termasuk permohonan bagi manajer untuk membatasi rentang kendali
yang ditemukan dalam organisasi dan mengurangi jumlah level dalam
administrasi yang ditemukan dalam organisasi dan mengurangi jumlah level
dalam administrasi yang ditemukan dalam organisasi dan mengurangi jumlah
tingkat dalam hierarki administratif-diharapkan memungkinkan mereka
menemukan dan menjalankan satu-cara terbaik bagi administrator untuk
mengimplementasikan kebijakan. pendekatan ini mengasumsikan bahwa pembuat
keputusan memberikan tujuan dan arahan yang jelas kepada pelaksana ketika,
seperti yang telah kita lihat di Bab 7, pada kenyataannya niat pemerintah dapat
muncul dari proses tawar-menawar dan dengan demikian menghasilkan seringkali
tidak jelas, tidak jelas, atau bahkan kontradiktif. tujuan dan arah. Kelemahan
paling serius dari pendekatan ini, bagaimanapun, adalah fokusnya pada politisi
dan pejabat senior, yang seringkali hanya memainkan peran marjinal dalam
pelaksanaan sehari-hari dibandingkan dengan pejabat tingkat rendah dan anggota
masyarakat.

Kritik terhadap pengabaian top-down pendekatan pejabat tingkat bawah ini

memimpin pada tahun 1980-an untuk pengembangan apa yang disebut
pendekatan bottom-up atau 'street-level' untuk studi implementasi kebijakan
publik (seeHjern dan Porter, 1993; Hjern, 1982; Barrett dan Fudge, 1981).
Pendekatan yang lebih empiris terhadap subjek ini mendesak analis untuk
memulai dengan semua aktor publik dan swasta yang terlibat dalam pelaksanaan
program dan memeriksa secara sistematis melalui wawancara dan survei meneliti
tujuan pribadi dan organisasi mereka, strateges implementasi mereka, dan
jaringan kontak yang mereka bangun. Studi yang dilakukan dalam mode buttom-
up telah menunjukkan bahwa keberhasilan atau kegagalan banyak program sering
 208

tergantung pada komitmen dan keterampilan para aktor yang terlibat langsung
dalam melaksanakan program (Lipsky, 1980).

Keuntungan utama dari perspektif bottom-up adalah bahwa itu

mengarahkan perhatian pada hubungan formal dan informal yang merupakan
subsistem kebijakan yang terlibat dalam membuat dan menerapkan kebijakan.
Seperti yang telah kita lihat, subsistem kebijakan yang terdiri dari aktor swasta
dan publik utama dalam sektor kebijakan memainkan peran penting di semua
tahap proses kebijakan. Hal ini sama halnya dengan implementasi kebijakan
seperti halnya pengaturan agenda, perumusan kebijakan, pengambilan keputusan,
dan tahapan lain dari siklus kebijakan (Hall and O'Toole, 2000; Kiviniemi, 1986).
Artinya, pendekatan top-down dengan keputusan pemerintah, memeriksa sejauh
mana administrator melaksanakan atau gagal melaksanakan keputusan ini, dan
berupaya ke mana administrator melaksanakan keputusan ini, dan berusaha untuk
menemukan reasns yang mendasari sejauh mana implementasi.

Pendekatan bottom-up hanya dimulai di ujung lain dari rantai komando

implementasi dan mendesak agar aktivitas yang disebut pelaksana tingkat jalan
sepenuhnya diperhitungkan. Selain itu, banyak perdebatan antara pendekatan ini
adalah metodologis, atas cara terbaik untuk menganalisis aktivitas implementasi,
atas cara terbaik untuk menganalisis kegiatan implementasi, dengan cara terbaik
untuk mengembangkan hipotesis yang dapat diuji tentang sifat proses
implementasi dan faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan.
Diambil bersama-sama, pendekatan top-down dan bottom up memberikan
wawasan yang lebih baik tentang implementasi kebijakan daripada keduanya
sendiri (Fox, 1990; Sabatier, 1986).

Teori Principal-Agent

Dalam studi kasus top-down dan bottom-up, kesenjangan antara niat

legislatif atau politik dan praktek administrasi sering dijadikan alasan utama untuk
kegagalan kebijakan (Lihat Kerr, 1976; Ingram dan Mann, 1980b; Mulford,
1978). Dalam teori principal-agent yang kemudian dikembangkan untuk
 209

menjelaskan fenomena ini, kesenjangan ini merupakan pandangan, sebagai hasil

yang tak terelakkan dari struktur institusi politik-administrasi di negara modern, di
mana pengambil keputusan harus mendelegasikan tanggung jawab untuk
implementasi kepada pejabat mereka hanya kontrol tidak langsung. Adanya
diskresi struktural di pihak 'agen' administratif dari 'prinsipal' politik
memperkenalkan potensi terjemahan maksud pemerintah yang tidak efisien atau
tidak efektif menjadi kenyataan.

Masalah principal-agent dalam implementasi kebijakan, dalam pandangan

ini, terlihat muncul dari praktek umum di kebanyakan negara, sebagaimana
disebutkan di atas, dimana undang-undang umum yang disahkan oleh cabang
politik pemerintahan diberlakukan melalui regulasi rinci yang dibuat oleh badan-
badan administratif. Kerangka hukum ini menetapkan jenis hubungan pricipal-
agent tertentu antara politisi dan administrator di mana terdapat masalah inheren
dalam mengamankan kepatuhan yang terakhir (Lihat Cook dan Wood 1989;
Gormley, 1989). Administrator memiliki tanggung jawab, ambisi, dan sumber
daya fiskal dan pengetahuan mereka sendiri yang mungkin menghalangi
kebijakan yang diimplementasikan seperti yang semula dipahami oleh para
pembuat keputusan.

Teori principal-agent, ini adalah realitas implementasi, yang berbeda dari

tujuan pembuat keputusan yang dinyatakan dan prosedur formal yang ditentukan
untuk mencapai tujuan tersebut. Sifat dari masalah itu sendiri mempengaruhi
implementasi program yang dirancang untuk mengatasinya dengan beberapa cara.
Pertama, keputusan kebijakan melibatkan berbagai tingkat kesulitan teknis selama
implementasi, beberapa di antaranya lebih sulit diselesaikan daripada yang lain.
Menerapkan beberapa program dapat diharapkan tidak bermasalah, seperti dalam
kasus menutup kasino ilegal atau membuka sekolah baru di lingkungan baru,
karena ini adalah keputusan tunggal spesifik yang terjemahannya ke dalam praktik
biasanya agak rutin. Hal yang sama tidak benar karena program-program yang
dirancang untuk menangani kekerasan dalam rumah tangga atau kekerasan jangka
panjang, kronis, atau pendidikan yang kurang berprestasi berakar pada begitu
 210

banyak penyebab yang biasanya diharapkan tidak mencapai tujuannya. Selain

sifat masalah yang ditangani oleh kebijakan, kebijaksanaan administratif dalam
proses implementasi juga dipengaruhi oleh konteks sosial, ekonomi, teknologi,
dan politiknya (Hutter dan Manning, 1990).

Perubahan kondisi sosial dapat mempengaruhi interpretasi masalah dan

dengan demikian cara pelaksanaan program yang sedang berlangsung. Dengan
demikian, banyak masalah yang saat ini dihadapi oleh program jaminan sosial di
negara-negara industri bersumber dari kenyataan bahwa mereka tidak ingin
mengatasi proporsi yang terus meningkat dari tingkat pengangguran yang menua
atau tingkat pengangguran yang tinggi yang memberikan beban yang sangat berat
bagi masyarakat. keuangan. Perubahan kondisi ekonomi dapat berdampak serupa
pada implementasi kebijakan. Sebuah program yang menargetkan kaum miskin
dan pengangguran, misalnya, dapat diharapkan mengalami perubahan setelah
kenaikan atau penurunan ekonomi. Kondisi ekonomi juga berbeda-beda di setiap
wilayah, sehingga membutuhkan fleksibilitas dan kebijaksanaan yang lebih besar
dalam pelaksanaannya. Ketiga, ketersediaan teknologi baru juga diharapkan dapat
menyebabkan perubahan dalam implementasi kebijakan. Kebijakan pengendalian
pencemaran, misalnya, sering berubah dalam pelaksanaannya setelah teknologi
yang lebih efektif atau lebih murah ditemukan. Keempat, Variasi keadaan politik
juga penting. Perubahan pemerintahan dapat menyebabkan perubahan dalam cara
kebijakan diimplementasikan. Banyak pemerintah konservatif, misalnya, telah
diketahui memperketat ketersediaan program jaminan sosial yang ditetapkan oleh
buruh atau pemerintah sosialis tanpa perlu mengubah kebijakan itu sendiri
(Mazmanian dan Sabaties, 1983: 31).

8.3 Implementasi Sebagai Desain Kebijakan (Teori Pilihan Instrumen

Kebijakan)

Teori agen-principal menunjuk pada implikasi dari desain struktur

administratif untuk implementasi yang efektif dan menggarisbawahi pentingnya
mekanisme untuk memastikan pengawasan berkelanjutan atas tindakan
administratif oleh 'master' politik mereka. Fokus ini memperluas wawasan studi
 211

implementasi 'bottom-up' tentang kebutuhan akan struktur yang memungkinkan

pejabat senior untuk mengontrol level jalan sambil memberikan otonomi yang
cukup kepada mereka yang berada di lapangan untuk melakukan pekerjaan
mereka secara efektif (McCubbins dan MCcUBBINS, 1994; mCcCubbins dan
Schwartz 1984). Penekanan baru ini pada pentingnya desain kelembagaan untuk
implementasi kebijakan yang efektif, yang dilakukan pada tahun 1990-an dengan
upaya lain untuk mempelajari karakteristik instrumen kebijakan dan alasan
pemilihannya oleh pemerintah, yang dilakukan dengan tujuan untuk
meningkatkan proses implementasi melalui pemilihan yang sesuai. alat untuk
menyelesaikan pekerjaan. Pendekatan Pilihan-Instrumen untuk implementasi
kebijakan dimulai dari pengamatan bahwa, sebagian besar, implementasi
kebijakan melibatkan penerapan satu atau lebih teknik dasar pemerintah yang
dibahas dalam Bab 4, yang dikenal sebagai perangkat kebijakan, instrumen
kebijakan, atau instrumen pemerintahan- menjadi resolusi masalah kebijakan
(Lihat Bressers dan Klok, 1988; Schneider dan Ingram, 1990a: 513-14;
McDonnell dan Elmore, 1987: Elmore, 1978, 1987).

Analisis sistematis Pilihan instrumen biasanya dimulai dengan upaya

untuk mengidentifikasi satu atau jumlah dimensi yang terbatas di mana kategori
instrumen kebijakan dikatakan bervariasi. Untuk tujuan ini, seperti yang kita catat
di Bab 4, perbedaan yang berguna dapat ditarik antara instrumen 'subtantif' dan
'prosedural', yaitu antara instrumen yang mempengaruhi substansi keluaran
kebijakan dan instrumen yang diarahkan pada manipulasi proses kebijakan.
Dalam kasus instrumen subtantif, atau yang diharapkan entah bagaimana
mengubah sifat atau konfigurasi barang dan jasa dalam masyarakat, taksonomi
diangkat dari deskripsi dan klasifikasi murni ke tingkat yang lebih teoritis atau
konseptual melalui konstruksi model yang berfokus pada elemen-elemen seperti
'bekas paksaan yang sah' tidak ada dalam penggunaan alat kebijakan yang
berbeda. Aspek perangkat kebijakan ini dapat digunakan sebagai kriteria dasar
untuk menjelaskan hubungan yang ada antara kategori umum instrumen dan
alasan mengapa satu instrumen akan digunakan daripada yang lain.
 212

Studi yang lebih baru memperluas analisis ini, dengan fokus pada aspek
lain seperti tingkat keterlibatan langsung negara dalam penyediaan barang dan
jasa sebagai kriteria utama untuk membedakan antara kategori instrumen 'efek'
(Lihat Baxter-Moore, 1987). Dengan kata lain, perbedaan instrumen kebijakan
substansial dapat dilihat mempengaruhi jumlah dan jenis pelaku yang berbeda
yang terlibat dalam kegiatan produktif di masyarakat. Dalam skema seperti itu,
instrumen 'vouluntary' yang membutuhkan keterlibatan negara minimal yang
melibatkan aktivitas negara yang hampir eksklusif di ujung yang berlawanan. Di
antara dua kutub, seperti yang ditunjukkan pada gambar 8.1, terdapat berbagai
instrumen 'campuran' yang melibatkan berbagai tingkat keterlibatan negara dan
swasta dalam operasi pasar campuran (Hula, 1988).

Dengan instrumen prosedural, yang tujuan dasarnya adalah untuk

mengubah atau memanipulasi aspek subsistem kebijakan atau perilaku jaringan
dalam proses kebijakan, hal ini juga dapat dilihat sebagaimana mempengaruhi
sifat, jumlah, dan aktivitas yang berbeda dari para aktor dalam proses kebijakan.
Alat-alat atau instrumen ini memanipulasi tautan dan simpul jaringan aktor yang
terlibat dalam pembuatan kebijakan (lihat Klijn, 1996; de Bruijn dan ten
 213

Heuvelhof, 1995, 1997), seperti instrumen substantif yang memanipulasi

hubungan pasar. Berbagai jaringan atau manipulasi subsistem dimungkinkan,
mulai dari 'manajemen jaringan' sukarela terbatas hingga 'restrukturisasi
subsistem' yang lebih mendasar dan memaksa (de Bruijn dan ten Heuvelhof,
1991, 1995; O'Toole, 2000a; Klijn dan Teisman, 1991; Klijn dan Koppenjan,
2000). Memasukkan wawasan ini juga memungkinkan instrumen kebijakan
prosedural disusun dalam spektrum tunggal sesuai dengan tingkat manipulasi
status keanggotaan subsistem dan kegiatan yang biasanya mereka libatkan,
Spektrum Pengelolaan Instrumen Kebijakan diantaranya;

a. Pembentukan dan pengoperasian jaringan sendiri (Management-low)

b. Pengelolaan dan distribusi informasi (Management-low)
c. Penelitian dan kepentingan kelompok (Mixed)
d. Pembentukan komite tetap/akses dan penasehat (Restructuring-high)
e. Reformasi kelembagaan dan reorganisasi pemerintahan (Restructuring-
high).

Dalam spektrum ini, instrumen kebijakan prosedural dapat dilihat berkisar

dari penekanan atau rilis informasi terbatas yang dirancang untuk sedikit
mempengaruhi perilaku subsistem melalui tanggapan 'sukarela' dari aktor yang
ditargetkan, hingga reformasi kelembagaan yang dirancang untuk
merestrukturisasi subsistem yang ada dengan cara yang lebih atau kurang wajib.

Alasan Pemilihan Instrumen: Teknis Dasar 'vs' Model Politik

Sebagian besar ekonom cenderung menafsirkan pilihan instrumen

kebijakan sebagai latihan teknis untuk mencocokkan atribut alat tertentu dengan
pekerjaan yang sedang ditangani. Ilmuwan politik di sisi lain, cenderung
berpendapat bahwa instrumen lebih atau kurang dapat diganti secara teknis murni,
dan sebaliknya berfokus pada kekuatan politik yang mereka yakini mengatur
pemilihan instrumen (lihat Peters dan Van Nispen, 1998). Studi dari para ekonom
telah dibentuk oleh perdebatan teoritis, yang dibahas dalam Bab 2, antara neo-
klasik dan ekonom kesejahteraan tentang peran yang tepat dari negara dalam
 214

perekonomian. Sementara semua lebih memilih instrumen sukarela, beberapa

ekonom mengizinkan ruang lingkup yang lebih besar untuk penggunaan
instrumen dasar dan instrument campuran untuk memperbaiki kegagalan pasar
(Bator, 1958; Economic Council of Canada, 1979; Utton, 1986).

Sebaliknya, yang lain menyetujui penggunaan instrumen tersebut hanya

untuk menyediakan barang publik murni, penggunaannya untuk alasan lain
dipandang sebagai mendistorsi proses pasar dan mengarah ke hasil sosial agregat
suboptimal (Breyer, 1979, 1982; Posner, 1974; Stigler, 1975; Wolf, 1987).
Penerimaan teoritis yang lebih besar dari para ekonom kesejahteraan atas
intervensi negara mengarahkan mereka pada analisis pilihan instrumen yang lebih
sistematis. Namun, mereka masih cenderung memperlakukan pilihan instrumen
sebagai latihan teknis yang ketat yang terdiri dari mengevaluasi fitur berbagai
instrumen, mencocokkannya dengan berbagai jenis kegagalan pasar,
memperkirakan relatif biaya, dan memilih instrumen yang paling efisien
mengatasi kegagalan pasar yang dimaksud (Mitnick, 1980; Stokey dan
Zeckhauser, 1978; Weimer dan Vining, 1992).

Meskipun penggabungan beberapa faktor politik ke dalam analisis

merupakan perbaikan dari pendekatan ekonomi murni sebelumnya, analisis
semacam itu tidak banyak membantu menjelaskan lebih jauh pola sistematis
pilihan instrumen. Sangat sulit, misalnya, untuk mencocokkan jenis instrumen
dengan pola distribusi biaya dan manfaat (Wilson, 1974) karena orang harus
mengetahui terlebih dahulu apakah pemerintah ingin mengklaim kredit atau
menghindari kesalahan atas tindakan yang akan dilakukan (Weaver, 1986; Hood,
2002). Sebagian besar instrumen dapat digunakan untuk kedua tujuan tersebut,
dan tujuan mana yang dipilih bergantung pada faktor-faktor yang sangat istimewa
dan kontekstual. Demikian pula, teori ekonomi pilihan instrumen tidak memiliki
dasar empiris yang kuat dalam studi pilihan instrumen aktual oleh pemerintah.
Alasan untuk pilihan instrumen kebijakan yang mereka berikan didasarkan pada
asumsi teoritis mengenai apa yang pemerintah lakukan atau harus lakukan, bukan
 215

pada penyelidikan empiris tentang apa yang sebenarnya mereka lakukan (Howard,
1995; Bohm dan Russell, 1985; Peters, 2002).

Studi oleh ilmuwan politik, seperti yang akan ditunjukkan pada

pembahasan berikut, cenderung menampilkan variasi yang lebih luas dan
umumnya lebih bersifat empiris. Bagi mereka yang mencari kesederhanaan
teoritis, mereka mungkin tidak tampak seelegan studi yang dihasilkan oleh para
ekonom, tetapi mereka membantu untuk bergulat dengan kompleksitas instrumen
kebijakan dan secara induktif mengembangkan teori pilihan instrumen yang
masuk akal (lihat Howlett, 1991) dan implementasi kebijakan. Salah satu
pendekatan ilmu politik yang sering dikutip untuk berteori pertanyaan tentang
pilihan instrumen kebijakan dikembangkan pada tahun 1970-an oleh Bruce Doern
dan beberapa rekan Kanada-nya (Doern, 1981; Phidd dan Doern, 1983; Tupper
dan Doern, 1981).

Ada masalah serius dengan pemahaman tentang substitusi di antara

instrumen dan dengan model alasan pemilihan instrumen ini. "Pertama, tidak ada
pemerintah yang tersedia untuk itu, kendala sosial dan politik mendukung pilihan
beberapa instrumen dan menghambat pilihan yang lain (Woodside, 1986). Kedua,
konsepsi perubahan pilihan instrumen yang terdiri dari gerakan lambat ke atas
skala koersi tidak sesuai dengan bukti empiris yang dikumpulkan oleh banyak
sarjana yang bekerja di bidang ini. Banyak pemerintah, misalnya, telah mulai
menuju skala teratas dalam menciptakan perusahaan publik untuk menangani
elemen-elemen teknologi yang muncul tanpa pernah bereksperimen dengan alat
yang kurang memaksa (lihat Tupper, 1979; Laux dan Molot, 1988). Ketiga,
gagasan perlawanan sosial yang memprovokasi pemerintah untuk bergerak ke
instrumen yang lebih koersif juga bermasalah. Meskipun di beberapa bidang
kebijakan - terutama ekonomi - mungkin benar bahwa sering kali terdapat
penolakan masyarakat untuk tindakan pemerintah lebih lanjut, di banyak bidang
lain hal ini tidak terjadi. Di bidang kebijakan sosial misalnya, tekanan sosial
sering kali berjalan ke arah lain, mendorong regulasi dan pengeluaran yang lebih
 216

besar daripada pemerintah, karena alasan fiskal, ideologis, dan lain-lain, yang
mungkin bersedia memberikannya.

Model ilmu politik pilihan instrumen kedua yang dikutip secara luas
dikembangkan oleh Christopher Hood pada 1980-an. Seperti Doern et al., Ia mulai
dengan pengamatan bahwa pilihan instrumen bukanlah latihan teknis tetapi
'masalah kepercayaan dan politik' (Hood, 1986a: 9). Dia mengemukakan bahwa
pilihan dibentuk oleh kendala sumber daya, tekanan politik, kendala hukum, dan
pelajaran yang diambil dari kegagalan instrumen masa lalu (ibid., 118-20, 141-3).
Meskipun dia tidak menjelaskan sifat pasti dari kekuatan ini, Hood membahas
sejumlah pola normal dari perlengkapan kembali pemerintah dari waktu ke waktu.
Ini merupakan, 1. Pergeseran dari instrumen berbasis informasi ke instrumen
berbasis sumber daya lain; dan 2. Pergeseran dari ketergantungan pada paksaan
saja ke penggunaan sumber daya keuangan dan organisasi. Lebih lanjut, ia
berpendapat bahwa perubahan teknologi dapat mengikis kegunaan instrumen lama
dan mengarah pada penerapan instrumen baru, seringkali berdasarkan analogi
antara situasi historis dan sekarang yang ditarik oleh pembuat kebijakan.

Sementara Hood mengakui pada dasarnya sifat kontingen dari proses

pemilihan instrumen, dia berpendapat bahwa proses tersebut didorong oleh
kekuatan yang dapat diidentifikasi berdasarkan pengalaman implementasi
pemerintah dengan berbagai instrumen dan pengaruhnya terhadap aktor sosial.
Menurutnya, berbagai instrumen berbeda dalam efektivitasnya sesuai dengan sifat
kelompok sosial yang ingin mereka pengaruhi misalnya, jika ada kelompok sosial
yang besar dan terorganisir dengan baik pemerintah akan menggunakan instrumen
persuasi dan pengeluaran. Ukuran kelompok sasaran signifikan karena semakin
besar kelompok yang akan terpengaruh, semakin besar kemungkinan pemerintah
akan menggunakan instrumen pasif (sukarela) daripada aktif (wajib) karena
kekhawatiran tentang biaya dan efektivitas. Namun, ia juga berpendapat bahwa,
terlepas dari ukuran kelompok sosial yang terkena dampak, pemerintah tidak akan
menggunakan instrumen koersif jika mereka menginginkan kepatuhan sukarela
dari suatu kelompok sosial. Di sisi lain, jika pemerintah ingin mendistribusikan
 217

kembali sumber daya di antara kelompok-kelompok itu, ia akan menggunakannya

(ibid., 138-9).

Alasan Pemilihan Instrumen: Model Subsistem

Dalam salah satu karya awal yang paling canggih tentang subjek pilihan
instrumen, Linder dan Peters mengembangkan model ketiga yang
mengintegrasikan banyak dari berbagai konsepsi yang dikemukakan baik dalam
literatur ilmu ekonomi dan politik (Linder dan Peters, 1989). Dengan
menggabungkan banyak wawasan dan pengamatan yang dibuat oleh Doern,
Hood, dan lainnya, mereka membuat daftar faktor-faktor berikut yang memainkan
peran penting dalam membentuk pilihan-pilihan tersebut. Pertama, seperti banyak
ekonom, mereka setuju bahwa fitur instrumen kebijakan penting untuk tujuan
seleksi, karena beberapa instrumen lebih cocok untuk tugas yang ada daripada
yang lain. Mereka berpendapat bahwa instrumen bervariasi menurut empat
kategori umum, masing-masing berkisar pada skala dari rendah ke tinggi:

1. Intensitas sumber daya, termasuk biaya administrasi dan kesederhanaan

operasi.
2. Penargetan, termasuk presisi dan selektivitas.
3. Risiko politik, termasuk sifat dukungan dan oposisi, visibilitas publik, dan
peluang kegagalan.
4. kendala kegiatan negara, termasuk kesulitan dengan pemaksaan dan
prinsip ideologis yang membatasi kegiatan pemerintah. (Ibid., 47)

Kedua, seperti banyak ilmuwan politik, mereka berpendapat bahwa gaya

kebijakan dan budaya politik suatu negara, dan kedalaman perpecahan sosialnya,
memiliki pengaruh penting dalam pemilihan instrumen. Setiap negara memiliki
gaya, budaya, dan pola konflik sosial yang khas yang mempengaruhi pembuat
keputusan untuk memilih instrumen tertentu.

Ketiga, mereka berpendapat bahwa pilihan instrumen dibatasi oleh budaya

organisasi dari lembaga pelaksana terkait dan sifat hubungan mereka dengan klien
dan lembaga lain. Keempat, mereka berpendapat bahwa konteks situasi masalah,
 218

waktu dan ruang lingkup aktor yang dimasukkan, juga akan mempengaruhi
pemilihan instrumen. Pada akhirnya, bagaimanapun, untuk Linder dan Peters
pilihan instrumen adalah masalah preferensi subyektif pembuat keputusan
administratif, berdasarkan latar belakang profesional, afiliasi kelembagaan, dan
susunan kognitif mereka. Mereka adalah orang-orang yang menentukan pilihan
yang membatasi konteks situasional dan prosesnya, menanamkan preferensi
profesional dan pribadi mereka pada pilihan instrumen.

Analisis ini menunjukkan bahwa pilihan instrumen kebijakan dibentuk oleh

karakteristik instrumen, sifat masalah yang dihadapi, pengalaman masa lalu
pemerintah dalam menangani masalah yang sama atau serupa, preferensi
subyektif dari pembuat keputusan, dan kemungkinan reaksi terhadap pilihan oleh
kelompok sosial yang terpengaruh. Ini menyoroti pentingnya dua variabel umum
yang saling terkait yang dapat membantu menjelaskan pilihan instrumen.
Pertama, sejauh mana kapasitas perencanaan negara, atau kemampuan organisasi
negara untuk mempengaruhi aktor-aktor masyarakat dan kedua, kompleksitas sub-
sistem, terutama jumlah dan jenis aktor yang harus dihadapi pemerintah dalam
melaksanakan program dan kebijakan mereka (ibid.; Bressers dan O'Toolė, 1998;
Schneider dan Ingram, 1990a: 513-14; Grabosky, 1995; Grantham, 2001). Jadi,
dalam kasus instrumen substantif, jenis instrumen yang dipilih oleh pemerintah
untuk melaksanakan keputusan kebijakan yang mempengaruhi kegiatan ekonomi
dan sosial akan bergantung pada pertemuan antara kapasitas negara untuk
intervensi dan kompleksitas aktor yang ingin dipengaruhi oleh negara (lihat
Kriesi dan Jegen, 2000; Cầntor et al., 1992:ch. 2; Varonë, 2000).

Faktor-faktor ini juga mempengaruhi pilihan instrumen prosedural (Saward,

1992; Rhodes, 1997b; Howse et al., 1990; Bennett, 1992a). Pemerintah dengan
kapasitas tinggi yang menghadapi lingkungan kebijakan yang kompleks dapat
menggunakan instrumen prosedural 'arahan' seperti reorganisasi pemerintah untuk
membuat atau merestrukturisasi subsistem kebijakan yang ada (lihat Suchman,
1995; Heritier, 1997, 1999). Pemerintah berkapasitas rendah menghadapi
lingkungan kebijakan dengan kompleksitas yang lebih rendah menggunakan
 219

instrumen seperti manipulasi informasi, misalnya, dengan merilis atau menahan

dokumen untuk mempengaruhi perilaku aktor kebijakan (McGuire, 2002).

Ketika pemerintah berkapasitas rendah menghadapi lingkungan implementasi

yang kompleks, mereka tidak dapat mengandalkan perilaku penyediaan informasi
tetapi dapat menggunakan pendanaan selektif untuk mendukung kelompok
kepentingan tertentu atau membuat yang baru untuk memenuhi kebutuhan mereka
(lihat King dan Walker, 1991; Browne, 1991; Pal, 1993a). Dalam situasi dengan
kompleksitas rendah, pemerintah berkapasitas tinggi dapat secara lebih langsung
mengubah struktur subsistem dengan mengenali aktor baru atau mengistimewakan
yang lama melalui cara-cara otoritatif, misalnya, dengan membentuk komite
penasehat kuasi-independen khusus dan atau QUANGOS (lihat Hood, 1986b)
1988; Brown, 1972; Smith, 1977; Dion, 1973). Penggunaan instrumen prosedural
yang efektif, seperti yang melibatkan instrumen substantif, oleh karena itu
mensyaratkan bahwa pemerintah memiliki kapasitas untuk mempengaruhi
perubahan sementara tingkat aktual penggunaan sumber daya yang diperlukan
akan bervariasi dengan ukuran dan kompleksitas pelaku kebijakan yang berusaha
dipengaruhi (lihat Saward 1990; Bryson dan Crosby, 1993; Maloney, 2001).

8.4 Kesimpulan

Prinsip utama dari pendekatan ini adalah bahwa proses implementasi dan
hasilnya dibentuk oleh faktor politik yang berkaitan dengan kapasitas negara dan
kompleksitas subsistem (Atkinson dan Nigol, 1989: 114). Karena variabel-
variabel ini cenderung berubah hanya dengan sangat lambat, maka kegiatan
implementasi cenderung menunjukkan jumlah kemiripan yang mengejutkan di
seluruh sektor kebijakan dan dari waktu ke waktu. Apa yang mungkin dicapai
oleh pembuat kebijakan Inggris melalui perusahaan publik, misalnya, mungkin
cenderung diterapkan di AS melalui regulasi. Ini adalah sesuatu yang, misalnya,
berulang kali ditemukan oleh para ekonom, hingga ketidaksenangan mereka,
ketika usulan mereka untuk menggunakan jenis instrumen ekonomi baru untuk
mengendalikan penyakit sosial seperti polusi ditolak demi berlanjutnya
 220

penggunaan regulasi, seperti yang telah menjadi kebiasaan di banyak negara

berurusan dengan jenis masalah ini (Doern, 1998; Doern dan Wilks, 1998).

Meskipun banyak permutasi dan kombinasi dimungkinkan, model gaya

implementasi dasar yang ditemukan pada Gambar 8.3 menunjukkan campuran
tipikal instrumen kebijakan prosedural dan substantif yang ditemukan di banyak
yurisdiksi. Pemerintah yang menghadapi berbagai keterbatasan dan berurusan
dengan target kebijakan yang luas akan cenderung menggunakan instrumen
berbiaya rendah seperti desakan saat merestrukturisasi atau mereformasi institusi
kebijakan dasar untuk mengubah struktur jaringan fundamental dari sektor dan
area isu tertentu. Ini menghasilkan gaya implementasi dari kesukarelaan yang
dilembagakan. Sebuah contoh dari struktur gaya ini untuk menangani kebijakan
bahasa resmi dan bilingualisme sementara mencurahkan sejumlah besar uang
untuk iklan selama krisis persatuan nasional yang meluas pada periode 1970–90
(lihat Rose, 1993; Ryan, 1995).

Dihadapkan dengan kendala yang lebih rendah tetapi target yang sama
luasnya, pemerintah cenderung mengembangkan gaya implementasi berdasarkan
penggunaan alat berbasis harta, sambil memperluas pengakuan kepada kelompok
kepentingan tertentu dalam bentuk konsultasi dan komite penasihat. Di banyak
negara, penggunaan gaya penerapan subsidi terarah ini sangat umum dan
contohnya dapat ditemukan di banyak bidang kebijakan, termasuk banyak bidang
ekonomi dan industri (lihat Atkinson dan Coleman, 1989b).

Dalam situasi di mana pemerintah menghadapi target yang tepat dengan

kendala tinggi, mereka cenderung menggunakan bentuk instrumen wajib termasuk
alat seperti regulasi- bersama dengan alat procedural lainnya seperti perpanjangan
insentif keuangan untuk pembentukan dan pengorganisasian actor kebijakan. Hal
ini menghasilkan gaya implementasi legalisme perwakilan, yang telah digunakan
di banyak negara baru-baru ini di berbagai bidang seperti hak asasi manusia dan
masalah perempuan karena pemerintah telah membuat peraturan baru untuk
menangani masalah-masalah khusus di bidang-bidang ini sambil memperluas
 221

pendanaan untuk multikultural, kemanusiaan, hak, dan kelompok perempuan

(lihat Burt, 1990; Pal, 1993a; Finkle et al.,1994).

Terakhir, dalam situasi di mana mereka menghadapi kendala rendah dan

target yang sempit, pemerintah cenderung menggunakan perangkat organisasi
yang substantif seperti perusahaan pemerintah, perusahaan publik, dan pemberian
layanan publik yang dikelola secara langsung, dikombinasikan dengan perangkat
prosedural seperti audiensi publik, tinjauan, dan evaluasi. Contoh dari gaya
implementasi keempat dari penyediaan terarah ini juga ditemukan di banyak
negara dan di banyak area, seperti siaran radio dan televisi dan, di masa lalu,
transportasi kereta api dan penerbangan di Kanada dan di tempat lain (lihat
Dwivedi, 1982; Hodgetts, 1973; de la Mothe, 1996).
 BAB IX

POLICY EVALUATION: POLICY ANALYSIS AND POLICY LEARNING

Konsep evaluasi kebijakan merujuk secara luas pada tahap proses kebijakan
di mana ia ditentukan bagaimana sebuah kebijakan publik sebenarnya berjalan. Ini
melibatkan evaluasi sarana yang digunakan dan tujuan yang dilayani.

Seperti yang didefinisikan oleh Larry Gerston (1997: 120), "evaluasi

kebijakan menilai keefektifan kebijakan publik dalam kaitannya dengan maksud
dan hasil yang dirasakan."

Seberapa dalam atau menyeluruh evaluasi tersebut bergantung pada mereka

yang melaksanakannya, dan apa yang ingin mereka lakukan dengan temuan
tersebut.

Setelah kebijakan dievaluasi, masalah dan solusi yang terlibat dapat

dipertimbangkan kembali sepenuhnya, dalam hal ini siklus kebijakan dapat
beralih kembali ke agenda settiing atau tahap lain dari siklus kebijakan, atau status
quo dapat dipertahankan.

9.1 Menilai Keberhasilan atau Kegagalan Kebijakan

Kadang-kadang seluruh rezim kebijakan bisa gagal, sementara lebih sering

program tertentu dalam bidang kebijakan dapat ditetapkan sebagai berhasil atau
tidak (Mucciaroni, 1990)

Dalam banyak situasi, pengoperasian sistem kebijakan terlalu istimewa,

jumlah pelaku terlalu banyak, dan hasil yang minim kejelasan dan tidak ambigu.

Namun demikian, upaya tersebut telah dilakukan dan hasil investigasi

tersebut, akurat atau tidak, dimasukkan kembali ke dalam proses kebijakan, yang
memengaruhi arah dan isi dari iterasi/pengulangan lebih lanjut dari siklus
kebijakan.

222
 223

9.2 Aktor Dalam Proses Evaluasi Kebijakan

Evaluasi kebijakan hampir selalu melibatkan birokrat dan politisi dalam

pemerintahan yang berurusan dengan kebijakan yang bersangkutan, dan biasanya
juga melibatkan anggota subsistem kebijakan yang terorganisir juga. Selain itu:
mungkin juga melibatkan anggota masyarakat, yang sering kali akan memiliki
suara tertinggi tentang catatan kebijakan pemerintah ketika mereka memberikan
suara pada pemilihan (Brewer dan DeLeon, 1983: 319─26).

Analis Kebijakan dapat memberikan dampak yang substansial pada putaran

pembuatan kebijakan berikutnya karena beberapa peran berbeda yang dapat
mereka mainkan dalam proses evaluasi.

Mereka dapat mempengaruhi "pembingkaian" dan penilaian keberhasilan dan

kegagalan kebijakan dengan cara mereka mengembangkan dan menerapkan
berbagai ukuran, indikator, dan tolok ukur untuk keluaran program, kadang-
kadang berfungsi sebagai kritik atau "pendukung" pendekatan tertentu terhadap
masalah.

Evaluasi tersebut dapat melibatkan kritik terhadap substansi dan proses

kebijakan, dan dapat menyebabkan perubahan dalam organisasi dan prosedur
administratif, seperti peningkatan atau penurunan akses informasi oleh publik.

Evaluasi dengan demikian mencakup tanggapan informal dan spontan

terhadap langkah-langkah kebijakan dan, dengan demikian, melibatkan tidak
hanya pembuat keputusan otoritatif dan anggota proses kebijakan, tetapi seperti
tahap penetapan agenda, juga dapat berpotensi melibatkan anggota dari seluruh
jagad kebijakan

9.3 Tipe-Tipe Evaluasi Kebijakan

Secara umum evaluasi kebijakan dapat diklasifikasikan menjadi tiga

kategori, yaitu Evaluasi Administrasi (Evaluation Administrative), Evaluasi
Yudisial (Judisial Evaluation), Evaluasi Politik (Political Evaluation). Perbedaan
 224

dari ketiga tipe evaluasi terletak pada mekanisme, aktor yang terlibat, dan
efeknya.

Evaluasi Administrasi: Kinerja Manajerial dan Sistem Penganggaran

Evaluasi administratif biasanya dilakukan di dalam pemerintahan,

kadang-kadang oleh badan spesialis evaluasi kebijakan, tetapi lebih sering oleh
pengawas keuangan, hukum, dan politik yang melekat pada departemen
pemerintah yang ada, badan eksekutif khusus, badan legislatif, dan peradilan.
Konsultan swasta juga dapat disewa oleh berbagai cabang dan lembaga
pemerintah untuk melakukan evaluasi dengan biaya tertentu.

Evaluasi administrasi berfokus pada efisiensi yang terletak di balik

banyak sistem evaluatif formal, seperti kinjera menejerial dan tinjauan personel,
serta pelaksanaan audit tahunan dan pembuatan sistem penganggaran yang
berupaya untuk menyesuaikan tujuan dan pengeluaran. Dalam evaluasi
administrasi, hal yang dilakukan oleh pemerintah dalam upaya meminalkan biaya
umumnya terdiri dari lima jenis.

1. Evaluasi Upaya (Effort Evaluation)

Evaluasi upaya berusaha untuk mengukur kuantitas masukan program,
yaitu jumlah upaya yang dilakukan pemerintah untuk mencapai tujuannya.
Masukan dapat berupa personel, ruang kantor, komunikasi, transportasi, dan
sebagainya yang semuanya dihitung dalam kaitannya dengan biaya sesaat yang
mereka libatkan. Tujuan evaluasi adalah untuk menetapkan data dasar yang
dapat digunakan untuk evaluasi lebih lanjut efiseinsi atau kualitas pemberian
layanan.

2. Evaluasi Kinerja (Performance Evaluation)

Evaluasi kinerja lebih memeriksa keluaran program daripada masukan.
tujuan utama evaluasi kinerja hanyalah untuk menentukan apa yang dihasilkan
oleh kebijakan. Jenis evaluasi ini menghasilkan data yang digunakan sebagai
masukan untuk evaluasi yang lebih komprehensif dan insentif.
 225

3. Evaluasi Efektivitas (Effectiveness Evaluation)

Evaluasi efektivitas melibatkan lebih banyak kompleksitas daripada
sekedar menjumlahkan masukan atau keluaran program. ini dimaksudkan
untuk mengetahui apakah program tersebut melakukan apa yang seharusnya
dilakukan. Dalam evaluasi jenis ini, kinerja suatu program dibandingkan
dengan tujuan yang dimaksudkan untuk menentukan apakah program tersebut
memenuhi tujuannya dan / atau apakah tujuan perlu disesuaikan dengan
pencapaian program. Atas dasar temuan tersebut, rekomendasi untuk
mengubah program atau merubah kebijakan dapat dibuat. Tipe evaluasi ini
sangat berguna untuk pengambil keputusan.

4. Evaluasi Efisiensi (Efficiency Evaluation)

Evaluasi efisiensi berusaha menilai biaya program dan menilai apakah
jumlah dan kualitas keluaran yang sama dapat dicapai dengan lebih efisien,
yaitu dengan biaya yang lebih rendah. Evaluasi ini sangat penting dalam
rangka pembatasan anggaran.

5. Evaluasi Proses (Process evaluation)

Evaluasi proses memeriksa metode organisasi, termasuk aturan dan
prosedur operasi, yang digunakan untuk pelaksaan program. Tujuannya
biasanya untuk melihat apakah suatu proses dapat sederhanakan dan menjadi
lebih efisien. Untuk mencapai tujuan ini, implementasi kebijakan biasanya
dipecah menjadi tugas-tugas terpisah, seperti perencanaan strategis,
manajemen keuangan, dan hubungan klien, dan kemudian satu atau lebih dari
tugas-tugas ini dievaluasi untuk efisiensi, efektivitas, dan / atau akuntabilitas.

Evaluasi Yudisial-Tinjauan Yudis dan Kebijaksanaan Administratif

Evaluasi kebijakan peradilan ini tidak berkaitan dengan prioritas

anggaran, effisiensi dan pengeluaran melainkan isu-isu hukum yang berkaitan
 226

dengan program pemerintah yang dijalankan. Evaluasi kebijakan ini dilakukan

oleh Lembaga peradilan yang kemungkinan besar sering terjadinya konflik.
Termasuk dalam tindakan pemerintah dan ketentuan konstitusional atau
berdasarkan standar tingkah laku administratif dan individu yang ditetapkan.
Dalam hal ini pengadilan berhak meninjau tindakan dari pemerintah baik atas
inisiatif sendiri maupun atas dasar organisasi yang menyelidiki kasus terhadap
Lembaga pemerintah di pengadilan. Dilakukan tinjauan oleh pengadilan tersebut
dikarenakan untuk melakukan pemeriksaan terhadap kebijakan yang diterapkan
secara konstitusional. Pada pemerintahan di negara yang menganut sistem
parlemen seperti Australia, Selandia Baru dan Inggris yang menyatakan bahwa
pengadilan fokus yaitu apakah pengadilan atau lembaga pemerintahan yang lebih
rendah bertindak sesuai dengan kekuasaan atau yuridiksinya. Tinjauan pengadilan
pada negara-negara ini berfokus pada isu atau kesalahan pada hukum.
Sistem pengadilan ini tidak meninjau fakta-fakta yang spesifik terhadap
kasus yang terjadi melainkan cenderung membatasi evaluasi pada isu-isu
procedural. Pengadilan dalam sistem Republik memiliki peran konstitusional yang
berbeda dan memberikan banyak otoritas dan legitimasi yang diperlukan untuk
mempertanyakan tindak legislatif dan eksekutif.

Evaluasi Politik: Pemilihan Umum, Lembaga Pemikir, Penyelidikan, dan

Pengawasan Legislatif

Evaluasi politik atas kebijakan pemerintah dilakukan oleh semua orang yang
tertarik pada kehidupan politik. Berbeda dengan evaluasi administratif dan
yudisial, bahwa evaluasi politik biasanya tidak sistematis dan juga tidak rumit
secara teknis. Partisipasi evaluasi kebijakan politik sering menjadi simulasi upaya
untuk menyatakan kebijakan tersebut berhasil atau gagal. Dalam kebijakan
terdapat kritik ataupun pujian yang mengarah pada iterasi baru siklus. Pemerintah
selaku actor kebijakan berusaha untuk menanggapi kritik atau mengambil
pelajaran dari pengalaman masa lalu kedalam kebijakan baru dalam hal ini
evaluasi teknis kebijakan sebelumnya.
 227

Sebuah evaluasi kebijakan politik umum melibatkan konsultasi dengan

anggota dari subsistem kebijakan yang relevan. Ada beberapa mekanisme untuk
konsultasi yang mencakup penggunaan instrument kebijakan procedural. Hal ini
mencakup dalam mendirikan forum administrative untuk pemeriksaan publik dan
membentuk komite konsultasi, satuan tugas guna mencapai tujuan evaluasi.
Mekanis mepolitik untuk evaluasi kebijakan mampu memastikan pandangan
aggota sistem subsistem kebijakan dan mempengaruhi publik pada isu-isu
kebijakan spesifik.

9.4 Hasil Evaluasi Kebijakan: Umpan Balik Kebijakan Dan Penghentian

Kebijakan

Hasil potensial dari tahap evaluasi kebijakan dari siklus kebijakan ada tiga.
Pertama, suatu kebijakan dapat dinilai berhasil dan dilanjutkan dalam bentuknya
yang sekarang. Kedua, dan jauh lebih khas, suatu kebijakan dapat dinilai kurang
dalam beberapa hal dan upaya kemudian dibuat, atau disarankan, untuk
reformasinya (lihat Patton dan Sawicki, 1993). Akhirnya, kebijakan dapat dinilai
sebagai kegagalan total (atau keberhasilan), dan dapat dihentikan (lihat DeLeon,
1978; Geva-May, 2001; Bovens dan t'Hart, 1996; Bovens et al., 2001). Dalam dua
hasil pertama, tahap evaluasi kebijakan berfungsi sebagai umpan balik kebijakan
ke tahap lain dari proses kebijakan. Meskipun tidak jelas ke tahap mana proses
akan dilanjutkan, dalam banyak kasus ia kembali ke tahap penetapan agenda,
sehingga memberikan siklus kebijakan dengan bentuknya yang bersiklus dan
berulang (lihat Pierson, 1993; Anglund, 1999; Coleman et al. , 1997; Billings dan
Hermann, 1998).

9.5 Terminasi Kebijakan

Pengulangan baru dari siklus kebijakan adalah keluaran khas dari proses
evaluasi dan sering kali melibatkan reformasi yang lebih besar atau mendadak dari
kebijakan dan proses yang ada. Meskipun ada banyak permutasi dari proses
umpan balik ini, satu opsi alternatif besar untuk reformasi kebijakan, tentu saja,
hanya dengan menghentikan atau mengakhiri kebijakan atau program. Seperti
 228

proposal reformasi yang lebih terbatas, opsi ini melibatkan memasukkan kembali
hasil proses evaluatif ke dalam proses kebijakan, biasanya langsung ke tahap
pengambilan keputusan.

Tentu saja juga perlu disebutkan bahwa penghentian yang berhasil dalam
jangka pendek tidak menjamin hasil jangka panjang yang serupa. Jadi, jika
persepsi masalah tetap ada, penghentian akan memberi umpan balik ke dalam
rekonseptualisasi masalah dan alternatif kebijakan. Jika tidak ada alternatif yang
cocok yang muncul dalam musyawarah ini, hal ini dapat mengakibatkan
pembatalan penghentian dan pemulihan program atau kebijakan yang dihentikan.

9.6 Models of Policy Evaluation- Model Evaluasi Kebijakan

Model evaluasi kebijakan dapat dibedakan menjadi dua jenis; model awal
(evaluasi teknis dan ilmiah) dan model yang lebih baru (evaluasi kebijakan
sebagai pembelajaran kebijakan).

Model awal (evaluasi teknis dan ilmiah)

Dalam evaluasi teknis dan ilmiah, sangat diyakini bahwa pemeriksaan efek
kebijakan terhadap pencapaian tujuannya harus objektif, sistematis, dan empiris.
Namun setelah mengembangkan sistem kuantitatif evaluasi kebijakan, menjadi
jelas bahwa mengembangkan langkah-langkah untuk mengevaluasi kebijakan
adalah tugas yang sulit dan kontroversial. Kondisi yang sama dapat
diinterpretasikan dengan sangat berbeda oleh evaluator yang berbeda dan tidak
ada cara untuk menentukan siapa yang benar. Ini tergantung pada konflik politik
dan kompromi di antara berbagai aktor dan oleh karena itu, seseorang tidak boleh
terlalu mengandalkan evaluasi formal untuk menarik kesimpulan tentang suatu
kebijakan.
Model yang lebih baru (evaluasi kebijakan sebagai pembelajaran kebijakan)
Model yang lebih mutakhir, evaluasi kebijakan sebagai pembelajaran kebijakan,
merupakan upaya untuk memperbaiki atau menyempurnakan pembuatan
kebijakan berdasarkan penilaian pengalaman masa lalu. Berbagai macam
 229

pelajaran dapat dipetik dari berbagai jenis evaluasi. Namun yang mendasar dari
evaluasi kebijakan adalah dampaknya terhadap pengaruh perubahan kebijakan,
yang berarti menghubungkan antara pembelajaran kebijakan dengan perubahan
kebijakan.
Evaluasi kebijakan dapat melibatkan salah satu jenis pembelajaran endogen atau
eksogen. Pembelajaran endogen berlangsung dalam sub-sistem kebijakan dan
tujuannya adalah untuk mempelajari tentang penetapan kebijakan dan instrumen
kebijakan. Pembelajaran endogen ini, yang dapat disebut sebagai gambar
pelajaran, bertujuan pada pilihan teknik yang digunakan oleh pembuat kebijakan
dalam upaya mereka mencapai tujuan mereka. Dan pelajarannya cenderung
berkaitan dengan saran praktis tentang berbagai aspek siklus kebijakan seperti
yang telah dilakukan di masa lalu.
Jenis pembelajaran lain adalah pembelajaran eksogen, yang dapat disebut
pembelajaran sosial. Biasanya bentuk pembelajaran ini tentang tujuan kebijakan
itu sendiri. Ini berasal dari luar proses kebijakan dan mempengaruhi kendala atau
kapasitas pembuat kebijakan untuk mengubah masyarakat. Ini adalah jenis
pembelajaran yang paling mendasar dan disertai dengan perubahan dalam
pemikiran dasar suatu kebijakan.

Gaya Evaluasi Kebijakan

Memahami hubungan antara jenis dan hasil evaluasi membutuhkan

pemahaman yang lebih baik tentang alasan mengapa pembelajaran dan non
pembelajaran melibatkan kegagalan untuk melakukan evaluasi sama sekali dan
pembelajaran terbatas di mana pelajaran yang hanya lingkupnya sangat terbatas
diambil dari proses evaluasi.
Penelitian dalam ilmu administrasi dan organisasi telah menyarankan bahwa
hasil evaluasi akan dipelajari oleh pembuat kebijakan atau tidak, tergantung pada
kapasitas dan kemauan mereka untuk menyerap informasi baru.
Kemampuan untuk mengevaluasi dan memanfaatkan pengetahuan luar
sebagian besar merupakan fungsi dari tingkat pengetahuan terkait sebelumnya.
Pada tingkat yang paling dasar, pengetahuan sebelumnya ini mencakup
 230

pengetahuan tentang perkembangan ilmiah atau teknologi terkini di bidang

tertentu. Dengan demikian, pengetahuan terkait sebelumnya memberikan
kemampuan untuk mengenali nilai informasi baru, mengasimilasinya, dan
menerapkannya pada tujuan komersial. Kemampuan-kemampuan ini secara
kolektif membentuk apa yang kita sebut sebagai daya serap perusahaan.
Dalam kasus evaluasi kebijakan, ini menyiratkan bahwa, seperti yang telah
kita lihat pada tahapan lain dari kebijakan juga, dua variabel relevan yang
mempengaruhi potensi evaluasi untuk mengarahkan pada pembelajaran adalah (1)
kapasitas organisasi negara, termasuk khususnya keahliannya dalam bidang
subjek yang terlibat, dan (2) sifat subsistem kebijakan dan terutama hubungan
antara negara dan anggota masyarakat.
Faktor-faktor ini menentukan, misalnya, kemampuan evaluator untuk secara
sistematis mendapatkan ide dari yurisdiksi lain tentang desain kebijakan yang
tepat. Dan sejauh mana mereka dapat menciptakan jenis dewan penasihat dan
partisipasi warga dan mekanisme pemungutan suara yang diperlukan untuk
pembelajaran sosial untuk menembus ke dalam musyawarah pemerintah.
Dalam model ini, negara harus memiliki kapasitas administratif yang tinggi
agar pembelajaran yang benar dapat berlangsung. Jika negara adalah aktor
dominan dengan keterkaitan yang lemah dengan masyarakat, maka diharapkan
terjadi suatu bentuk pembelajaran yang endogen. Di sisi lain, jika kapasitas
administrasi negara rendah, maka bentuk evaluasi formal yang lebih sederhana
dan pembelajaran yang buruk akan mendominasi. Jika aktor masyarakat
mendominasi sub sistem kebijakan, dan ada hubungan yang mencakup batas
dengan pemerintah, maka kondisi untuk pembelajaran sosial mungkin ada. tanpa
kaitan seperti itu, bagaimanapun, kecil kemungkinan bahwa pembelajaran apa pun
akan benar-benar terjadi di dalam negara itu sendiri.
231
 BAB X
REZIM KEBIJAKAN DAN DINAMIKA KEBIJAKAN

10.1 Pola Jangka Panjang Pembuatan Kebijakan

Hasil kebijakan publik bervariasi sesuai dengan sifat sistem politik yang
ditemukan di setiap negara (Peters et al., 1978). Meskipun beberapa bukti empiris
dari perbedaan substansial dalam pola hasil terungkap dalam tes empiris hipotesis
ini (lihat Castles, 1998; Obinger dan Wagschal, 2001), segera disarankan bahwa
konsep itu dapat lebih berbuah diterapkan bukan untuk hasil tetapi untuk proses
kebijakan yang diperoleh di negara tertentu. Setiap negara atau yurisdiksi
dikatakan memiliki pola pengambilan kebijakan sendiri yang mencirikan proses
kebijakannya dan mempengaruhi kebijakan yang dihasilkan darinya. Beberapa
penelitian mengembangkan konsep gaya kebijakan nasional dan menerapkannya
pada pengambilan kebijakan di berbagai negara (lihat Tuohy 1992; Vogel, 1986;
Knoepfel et al., 1987).
Richardson, Gustafsson, dan Yordania (1982: 13)-yang bersama-sama
melakukan yang paling banyak untuk mengembangkan gaya kebijakan yang
ditentukan konsep sebagai 'interaksi antara (a) pendekatan pemerintah untuk
pemecahan problern dan (b) hubungan antara pemerintah dan aktor lain dalam
proses kebijakan Mereka menyebutkan 'antisipatif / aktif' dan 'reaktif' sebagai dua
pendekatan umum untuk pemecahan masalah, sementara hubungan antara aktor
pemerintah dan non-pemerintah juga dibagi menjadi dua kategori: 'konsensus' dan
'pengenaan'
Karya terbaru Christoph Knill (1998, 1999), misalnya, mempertimbangkan
adanya 'gaya administrasi nasional' dan menunjukkan ini sangat penting dalam
memahami pengembangan dan reformasi sistem administrasi publik dan peran
sistem ini bermain dalam proses kebijakan publik (lihat juga Zysman, 1994).
Alih-alih memikirkan gaya kebijakan seperti yang ada di tingkat nasional, mereka
berpendapat bahwa fokus pada tingkat sektoral akan lebih akurat dan lebih
produktif (Griggs, 1999; Freeman, 1985; Gustafsson dan Richardson, 1979).

232
 233

Konseptualisasi pembuatan kebijakan sebagai proses bertahap, berurutan,

dan berulang memiliki keuntungan metodologis mengurangi kompleksitas proses
menjadi sejumlah kecil tahap dan sub tahap, sehingga memungkinkan identifikasi
sejumlah kecil variabel yang bertanggung jawab atas proses khas yang ditemukan
pada setiap tahap siklus.
Gaya pengaturan agenda yang dihasilkan adalah inisiasi luar, mobilisasi,
inisiasi dalam, dan konsolidasi. Dalam pandangan ini, kemungkinan hasil
perumusan kebijakan adalah kontingen pada sifat dan konfigurasi jaringan
kepentingan dan koalisi wacana yang terdiri dari subsistem kebijakan sektoral dan
mempengaruhi kesediaan dan kemampuannya untuk mengusulkan dan
mengakomodasi ide dan aktor kebijakan baru (lihat Zahariadis dan Allen, 1995;
Bulkley, 2000; Howlett dan Ramesh, 1998). Empat gaya formulasi kebijakan
yang diidentifikasi adalah: kebijakan mengutak-atik, di mana subsistem tertutup
hanya akan mempertimbangkan opsi yang melibatkan komponen instrumen;
eksperimen kebijakan, di mana subsistem resisten juga akan mempertimbangkan
perubahan dalam jenis instrumen; reformasi program, di mana subsistem yang
diperebutkan juga akan meninjau perubahan spesifikasi program; dan
perpanjangan kebijakan, di mana subsistem terbuka juga akan mempertimbangkan
opsi yang melibatkan perubahan tujuan kebijakan.
Tahap pengambilan keputusan empat gaya pengambilan keputusan yang
diidentifikasi adalah penyesuaian inkremertal dan mengoptimalkan, dan pencarian
yang memuaskan dan rasional. Empat gaya implementasi dasar diidentifikasi:
sukarelame yang dilembagakan, legalisme perwakilan, subsidiasi yang diarahkan,
dan penyediaan publik dengan pengawasan. Pembahasan evaluasi kebijakan
menentukan gaya evaluasi dasar pembelajaran sosial, learnirig terbatas, learing
buruk, dan non-pembelajaran.
Namun, karena jenis gaya yang muncul dipengaruhi oleh variabel utama
seperti sifat subsistem kebijakan dan berbagai aspek kapasitas sistem administrasi
yang terlibat, gaya apa pun yang ada cenderung relatif berlangsung lama (Cerny,
1996; Harrow, 2001).
 234

Paradigma Kebijakan: Pola Jangka Panjang dalam Konten Kebijakan

Perbandingan lintas nasional dan subnasional dari substansi pengambilan

kebijakan memang telah mengidentifikasi kegigihan isi kebijakan dalam jangka
waktu yang lama (lihat Leman, 1977; Lowi, 1998; Gormley dan Peters, 1992).
Konsep paradigma kebijakan terkait erat dengan gagasan filosofis tradisional
tentang 'ideologi' atau gagasan sosiologis yang lebih baru tentang 'wacana' atau
'bingkai' (Goffman, 1974; Tentul, 2000).
Paradigma kebijakan hanyalah salah satu dari sejumlah set ide berbeda
yang masuk ke pembuatan kebijakan publik, bersama dengan ide-ide program,
bingkai simbolis, dan sentimen publik, paradigma kebijakan mewakili
'seperangkat asumsi latar belakang kognitif yang membatasi tindakan dengan
membatasi berbagai alternatif yang cenderung dirasakan oleh para elit pembuat
kebijakan sebagai berguna dan layak dipertimbangkan (Campbell, 1998: 385; juga
Surel, 2000).
Paul Sabatier telah berpendapat bahwa individu dalam subsistem
kebijakan memegang 'struktur mendalam' nilai-nilai dasar dan keyakinan yang
menghambat apa pun kecuali perubahan marjinal pada ide-ide program dan isi
kebijakan. Paradigma kebijakan dengan demikian menginformasikan dan
memegang seperangkat gagasan yang dipegang oleh anggota subsistem kebijakan
yang relevan — ajaran atau sekolah pemikiran seperti Keynesianism atau
monetarisme, dalam kasus subsistem kebijakan ekonomi — yang membentuk
tujuan luas yang dikejar pembuat kebijakan, namun, konsisten atau tidak, set ide
dominan yang relatif jangka panjang ini secara tegas membentuk konten output
dan pilihan kebijakan.

Konsep Rezim Kebijakan: Menggabungkan Pola Jangka Panjang Proses dan

Isi Kebijakan

Meskipun istilah ini kadang-kadang bingung dengan konsep serupa seperti

'rezim politik, 'rezim internasional' (Preston dan Windsor, 1992; Krasner, 1983;
Muda, 1980), sebuah 'rezim implementasi' (Stoker, 1989), atau 'rezim akumulasi'
 235

(Lipietz, 1982; Aglietta, 1979), gagasan rezim kebijakan membantu menangkap

sifat yang kurang lebih permanen dari proses kebijakan dan konten di tingkat
sektoral pengambilan kebijakan (Doern, 1998; Doern et al., 1999). Diambil dari
gagasan lama tentang 'rezim regulasi'(Lowi, 1966, 1972; Kelman, 1981), istilah
'rezim kebijakan' berusaha menangkap bagaimana lembaga kebijakan, aktor, dan
gagasan cenderung congeal menjadi pola interaksi kebijakan yang relatif jangka
panjang dan dilembagakan yang menggabungkan untuk menjaga konten kebijakan
dan proses kurang lebih konstan di setiap sektor.

Sebuah rezim kebijakan, oleh karena itu, dapat dilihat untuk

menggabungkan beberapa konsep yang dibahas di bab-bab sebelumnya. Ini dapat
thougtt sebagai menggabungkan seperangkat ide kebijakan umum (paradigma
kebijakan) dan proses kebijakan umum atau khas (gaya kebijakan)? Dengan
demikian, ini adalah istilah yang berguna untuk menggambarkan pola jangka
panjang yang ditemukan dalam substansi dan proses pengambilan kebijakan
publik di sektor tertentu. Ide umumnya adalah bahwa pembuatan kebijakan
sektoral cenderung berkembang sedemikian rupa sehingga aktor, lembaga,
instrumen, dan ide-ide yang mengatur yang sama cenderung mendominasi
pembuatan kebijakan sektoral untuk jangka waktu yang lama, menanamkan sektor
kebijakan dengan konten yang konsisten dan serangkaian proses atau prosedur
kebijakan yang khas. Memahami bagaimana gaya, paradigma, dan rezim
terbentuk, bagaimana mereka dipertahankan, dan bagaimana mereka berubah,
oleh karena itu, adalah aspek penting dari studi kebijakan publik.

10.2 Dinamika Kebijakan: Stabilitas Kebijakan Dan Perubahan Kebijakan

Normal dan Atipikal: Kebijakan Ghange

Sebagian besar pengamat mengakui bahwa dua jenis atau pola perubahan
umum adalah tipikal pengambilan kebijakan publik. Dalam Bab 9 misalnya,
berpendapat bahwa ada dua jenis kebijakan yang berbeda yang mempelajari
pembelajaran instrumental terbatas dari 'gambar pelajaran' dan 'pembelajaran
sosial' yang lebih berorientasi pada tujuan yang mempengaruhi bagaimana
 236

pemerintah, anggota sub sistem kebijakan, dan publik mengevaluasi dan

mengubah kebijakan publik: Kedua jenis pembelajaran ini menyiratkan bahwa
setidaknya dua pola perubahan kebijakan yang berbeda dapat diharapkan.
Demikian pula, diskusi di Bab 6 berpendapat bahwa perbedaan dapat dilakukan
antara opsi kebijakan yang mengusulkan perubahan status quo dan yang
mengusulkan perubahan yang lebih substansial terhadap tujuan kebijakan.

Diskusi ini menunjukkan adanya setidaknya dua proses dasar perubahan

kebijakan. Pola yang lebih 'normal' melibatkan mengutak-atik kebijakan dan
program yang relatif kecil yang sudah ada dalam rezim kebijakan yang ada.
Perubahan tersebut 'bertahap' dan tidak mempengaruhi tur contour dasar dari gaya
kebijakan atau paradigma yang ada. Pola kedua yang lebih substansial secara
mendasar mengubah pengambilan kebijakan dan melibatkan perubahan dalam
sekumpulan dasar ide kebijakan, lembaga, minat, dan proses.

Perubahan Kebijakan Normal

Banyak bukti empiris, dari ribuan studi kasus sektor kebijakan yang
berbeda dan masalah di banyak negara, menunjukkan bahwa sebagian besar
kebijakan yang dibuat oleh pemerintah adalah dalam beberapa cara kelanjutan
kebijakan dan praktik masa lalu. Bahkan apa yang sering digambarkan sebagai
inisiatif kebijakan 'baru' seringkali hanya variasi pada praktik yang ada (Polsby,
1984; Lindblom, 1959; Hayes, 1992). Pola perubahan kebijakan 'normal' ini
melibatkan mengutak-atik atau mengubah berbagai aspek gaya kebijakan dan
paradigma kebijakan yang ada tanpa sebenarnya: mengubah bentuk atau
konfigurasi keseluruhan rezim kebijakan. Oleh karena itu, keberadaan sumber
daya waktu yang lebih besar dapat memungkinkan proses pencarian dalam tahap
pengambilan keputusan dari siklus kebijakan tanpa mengubah kecenderungan
umum secara permanen untuk pengambilan keputusan di sektor yang akan
dikategorikan, misalnya, dengan memuaskan penyesuaian. Sama seperti tidak ada
perubahan permanen dalam gaya kebijakan yang akan terjadi dalam hal ini,
sehingga beberapa eksperimen dengan sarana program atau pengiriman layanan
 237

alternatif tidak akan menyiratkan perubahan permanen dalam paradigma

kebijakan yang dominan.

Pola stabilitas secara keseluruhan dalam pembuatan kebijakan jangka

panjang ini telah lama menjadi subjek penyelidikan, dan hasil dari banyak studi
kasus yang dibangun selama 30 tahun terakhir telah menyoroti cara di mana faktor
ideologis dan kelembagaan mengisolasi, rezim kebijakan dari tekanan untuk
perubahan. Proses ini membantu mempertahankan 'bingkai' kebijakan yang stabil,
atau sekumpulan ide kebijakan yang menyeluruh, dan menyaring visi alternatif
kebijakan publik yang dapat menginspirasi upaya menuju perubahan yang lebih
mendasar (Schon dan Rein, 1994).

Semua warisan kebijakan ini mempengaruhi pengambilan kebijakan saat

ini dengan membuat rutinitas dan prosedur kelembagaan yang dapat memaksa
pengambilan keputusan ke arah tertentu —dengan menghilangkan atau
mendistorsi berbagai opsi yang tersedia bagi pemerintah (lihat Wilsford, 1985,
1994; Pierson, 2000; Rona-Tas, 1998). Ketergantungan jalur, yang dibahas dalam
Bab 9, mengacu pada cara keputusan kebijakan saat ini dipengaruhi oleh warisan
kelembagaan dan perilaku. masa lalu (Pierson, 2000; Weir, 1992; David, 1985;
Rose, 1990). Sebagai Pierson, Weir, dan Maret dan Olsen (1989: 52), antara lain,
telah berpendapat, stabilitas diperkirakan akan terjadi ketika solusi kebijakan atau
definisi masalah diinformasi atau dilembagakan, meningkatkan konstituensi untuk
pelestariannya dan menaikkan biaya dan kesulitan perubahan atau penghentiannya
{see Haydu, 1998; Torfing, 2001).

Perubahan Kebijakan Atipikal

Aspek-aspek proses kebijakan publik yang mempromosikan stabilitas

kebijakan, dijelaskan di atas, kuat, dan seharusnya tidak mengherankan bahwa
operasi mereka menghasilkan pola kegigihan yang umum diamati dalam gaya
kebijakan, paradigma, dan rezim. Sementara gaya kebijakan akan berubah
terutama karena pergeseran sifat "keanggotaan subsistem kebijakan dan "kapasitas
negara (Jens, 1997), seperti yang dibahas di atas, paradigma kebijakan berubah
 238

sebagian besar karena kegiatan anggota subsistem menanggapi pemasangan bukti

ketidakmampuan paradigma yang ada untuk menangani masalah kebijakan secara
efektif. Artinya, tren yang kuat dalam literatur telah membahas perubahan seperti
itu terjadi sebagai akibat dari kegiatan aktor kebijakan khusus yang bereaksi
terhadap perselisihan atau 'anomali': perbedaan antara peristiwa di lapangan dan
teori mereka dalam paradigma dominan.'

Menghubungkan Perubahan Kebijakan Normal dan Atipikal:

Dinamika Kebijakan 'Diselingi Keseimbangan'

Dinamika kebijakan normal dan atipikal dikaitkan gigi dengan fort pola
perubahan kebijakan tertentu secara keseluruhan yang disebut dalam bab-bab
sebelumnya sebagai proses 'keseimbangan yang diselingi'. Artinya, perubahan
terjadi sebagai fungsi yang tidak teratur, melangkah, di mana periode stabilitas
kebijakan yang relatif panjang diselingi dengan periode perubahan substansial
yang jarang terjadi (lihat Eldredge dan Gould, 1972; Gould dan Eldredge, 1977;
Gersick, 1991). Dalam ranah kebijakan ini mengacu pada situasi di mana
pengambilan kebijakan yang normal melibatkan perubahan yang cukup umum,
rutin, tidak inovatif pada margin kebijakan yang ada yang mengikuti proses dan
gagasan kebijakan yang ada.

Contoh perubahan yang sering dikutip termasuk pergeseran kebijakan fiskal dan
moneter di sebagian besar negara Barat dari ortodoksi anggaran seimbang ke
prinsip dan praktik manajemen permintaan Keynesian pada 1930-an dan 1940-an
dan pergeseran berikutnya dari Keynesianism ke bentuk monetarisme pada 1970-
an dan 1980-an (Hall, 1989, 1992)." Pergeseran serupa terjadi dalam kebijakan
sumber daya, dari eksploitasi murni ke konservasi pada abad kesembilan belas,
dan kemudian dari konservasi ke manajemen berkelanjutan pada abad kedua
puluhan (lihat Hays, 1959, 1987).

Gagasan bahwa rezim kebijakan akan berubah hanya karena peristiwa eksogen
atau 'guncangan' muncul dari asumsi bahwa rezim semacam itu adalah bentuk
sistem 'homeostatic' yang stabil atau menyesuaikan diri. Mengingat serangkaian
 239

karakteristik dan komposisi awal, itu berpendapat, sistem kebijakan akan

menyesuaikan diri dengan perubahan internal dan hanya dapat dibuang dari
keseimbangan oleh peristiwa eksternal yang memperkenalkan elemen dinamis
baru ke dalam sistem (lihat Zucker, 1988; Starling, 1975; Aminzade, 1992).

Mekanisme utama di mana perubahan terjadi adalah melalui pengenalan aktor

baru ke dalam proses kebijakan, sangat sering dalam bentuk peningkatan
perhatian publik yang diberikan pada masalah kebijakan sebagai akibat dari
situasi krisis yang dirasakan.

Proses umum ini, seperti gangguan sistemik, mempengaruhi proses kebijakan

sebagian besar melalui pengenalan aktor baru ke dalam subsistem yang stabil.
Namun, tidak seperti gangguan sistemik, aktor baru cenderung menjadi spesialis
kebijakan dan pihak yang berkepentingan, bukan hanya anggota publik yang
terangsang. Konsepsi sistem kebijakan yang lebih baru, bagaimanapun, lebih
kacau, meninggalkan gagasan keseimbangan dinamis yang mendukung konsep
adaptif di mana sistem ini dianggap mempengaruhi lingkungan mereka dan
karenanya mengubah sifat kendala mereka sendiri (lihat Daneke, 1992; Jervis,
1997; Buckley, 1968). Dalam ilmu kebijakan, pergeseran ini telah
memanifestasikan dirinya dalam pengakuan bahwa krisis bukan satu-satunya
sumber perubahan kebijakan dan bahwa faktor-faktor internal atau endogen
terhadap sistem pembuatan kebijakan dan subsistem juga dapat menyebabkan
perubahan kebijakan, baik secara independen atau bersama dengan faktor
eksternal (lihat Peters, 1992a; Nunan, 1999). Dua proses khususnya telah
dikaitkan dengan perubahan rezim kebijakan penting dan dibahas dalam Bab 5
dan 9: perubahan tempat dan pembelajaran kebijakan.

"Perubahan venue' mengacu pada perubahan strategi yang diikuti pelaku

kebijakan dalam mengejar minat mereka.! 2 Dalam pekerjaan mereka pada
pembentukan kebijakan di Amerika Serikat, Baumgartner dan Jones (1993: 26,
239-41) mencatat beberapa strategi yang digunakan oleh aktor yang saat ini
dikecualikan dari subsistem kebijakan untuk mendapatkan akses ke musyawarah
kebijakan dan mempengaruhi kebijakan out":"omes. Ini" biasanya melibatkan
 240

anggota komunitas wacana yang berusaha 'membobol' jaringan kepentingan yang

lebih terbatas dari aktor kebijakan pusat, tetapi juga dapat melibatkan joki untuk
keuntungan di antara aktor jaringan itu sendiri.

Ini termasuk contoh penting seperti ketika kelompok lingkungan berusaha

mendefinisikan kembali citra masalah seperti pembuangan limbah dari masalah
peraturan teknis ke kesehatan masyarakat atau hak properti yang rentan terhadap
tuntutan hukum dan jalan kembali ke pengadilan (lihat Yordania, 1998; Hoberg,
1998; Richardson, 1999).

'Pembelajaran kebijakan' adalah proses peningkatan perubahan endogen kedua.

Perubahan kebijakan yang relatif abadi dari pembuat kebijakan dan pengalaman
dengan kebijakan serupa. Sementara beberapa jenis pembelajaran terbatas pada
refleksi pada praktik yang ada, yang lain jauh lebih jauh dan dapat mempengaruhi
berbagai elemen kebijakan (lihat Bennett dan Howlett,1991; Mei 1992). Semua
melibatkan pengembangan dan difusi ide-ide baru ke dalam proses kebijakan yang
ada. Konsepsi pembelajaran yang berbeda dan perannya dalam pembentukan
kebijakan publik digunakan oleh banyak analis untuk menggambarkan
kecenderungan umum kebijakan untuk berubah sebagai akibat dari perubahan ide
kebijakan yang beredar dalam subsistem kebijakan, karena pengetahuan tentang
pengalaman masa lalu mempengaruhi penilaian anggota mengenai kelayakan atau
keinginan kursus tindakan tertentu saat ini (Knoepfel dan Kissling- Naf , 1998).

Proses perubahan rezim awalnya 'cukup tidak stabil ketika ide-ide yang
bertentangan muncul dan bersaing untuk dominasi. Prosesnya selesai, setidaknya
sampai pergolakan berikutnya, ketika serangkaian ide baru menang atas yang lain
dan diterima oleh sebagian besar, atau setidaknya yang paling kuat, anggota
subsistem kebijakan.

10.3 Kesimpulan

Dinamika kebijakan yang kompleks dan ditandai dengan kekuatan dan proses
yang berbeda meningkatkan stabilitas dan turbulensi kebijakan. Proses seperti
 241

pembelajaran kebijakan dan ketergantungan jalur sering tumpang tindih dan efek
interaktifnya dapat menyebabkan perubahan kecil atau besar.

Mengidentifikasi gaya kebijakan karakteristik dan paradigma kebijakan melalui

analisis tahapan siklus kebijakan membantu membangun dasar untuk mengukur
perubahan, sementara pengamatan dan penyelidikan perilaku subsistem yang
cermat membantu mengklarifikasi kecenderungan terhadap perubahan kebijakan
atipikal.

Dalam perjalanan pengembangan kebijakan normal, aktivitas kritis yang kurang

diambil oleh subsistem adalah bentuk pembelajaran kebijakan di mana hasil dari
siklus kebijakan sebelumnya dan tahap siklus memberi makan kembali ke iterasi
baru dari "sibal {Coleman 'tt al-;1996)Ini memungkinkan -'perubahan 'terjadi
dalam gaya kebijakan yang mapan dan paradigma kebijakan tanpa mengubah
elemen dasar-dasar rezim kebijakan. Perubahan, dalam pengertian ini, evolusioner
dan tergantung pada jalur.

Perubahan kebijakan atipikal menunjukkan kembali yang signifikan, meskipun

belum tentu total, istirahat dari masa lalu dalam hal tujuan kebijakan keseluruhan,
pemahaman masalah publik dan solusinya, dan instrumen kebijakan yang
digunakan untuk mempengaruhi keputusan (Kenis, 1991; Menahem, 1998, 2001).
Perubahan mendalam seperti itu terjadi dalam keadaan ketika perubahan normal
sifat mereka jarang terjadi, tetapi ketika mereka melakukan untuk terjadi, efek
mereka dirasakan di seluruh sektor kebijakan.
 BAB XI

KESIMPULAN

MEMPELAJARI KEBIJAKAN PUBLIK

Buku ini menunjukkan bahwa pembuatan kebijakan publik adalah masalah

yang sangat kompleks, terdiri dari serangkaian definisi, yang melibatkan sejumlah
besar aktor yang beroperasi dalam batas-batas konteks yang luas, namun tak
terhindarkan, ideasional dan kelembagaan, dan menggunakan keragaman
instrumen kebijakan yang beragam dan beraneka segi. Kompleksitas ini
menimbulkan kesulitan besar bagi mereka yang mencari pemahaman yang
komprehensif, kompleksitas ini adalah dengan memecah proses pembuatan
kebijakan publik menjadi serangkaian sub-proses yang terpisah tetapi terkait,
bersama-sama membentuk siklus kebijakan yang berkelanjutan. Tahapan dalam
siklus tersebut sesuai dengan lima tahap dalam pemecahan masalah yang
diterapkan, di mana masalah dikenali, solusi diusulkan, solusi dipilih, solusi yang
dipilih diberlakukan, dan akhirnya hasilnya dipantau dan dievaluasi. Dalam proses
kebijakan, tahapan tersebut diwujudkan sebagai agenda-setting, perumusan
kebijakan, pengambilan keputusan, implementasi kebijakan, dan evaluasi
kebijakan.

Proses kebijakan publik tidak seketat atau digerakkan oleh tujuan seperti
model yang ditampilkan. Keuntungan menggunakan model cycle terletak pada
perannya sebagai heuristik metodologis: memfasilitasi pelaksanaan proses
kebijakan publik dengan memecahnya menjadi beberapa bagian, yang masing-
masing dapat diselidiki sendiri atau dalam hubungannya dengan tahapan lain dari
siklus tersebut. Hal ini memungkinkan integrasi studi kasus individu, studi
perbandingan serangkaian kasus, dan studi satu atau banyak tahap dari satu atau
beberapa kasus, di mana sebagian besar literatur kebijakan disusun. Keutamaan
terbesar model ini adalah orientasi empirisnya, yang memungkinkan evaluasi
sistematis dari berbagai faktor berbeda yang mendorong pembuatan kebijakan
publik pada berbagai tahap proses pembuatan kebijakan.

242
 243

Faktor-faktor yang dipertimbangkan pada setiap tahapan siklus kebijakan

adalah para pelaku, lembaga, dan gagasan yang terlibat dalam mengembangkan isi
dan proses pembuatan kebijakan yang bersangkutan, serta instrumen yang tersedia
untuk melaksanakannya. Masing-masing aspek proses pembuatan kebijakan ini
sendiri merupakan fenomena yang kompleks, dan sifat umum dari masing-masing
aspek tersebut telah dijelaskan di buku. Lembaga-lembaga yang paling relevan
dengan pembuatan kebijakan berkaitan dengan organisasi para pelaku dan
masyarakat, dan hubungan di antara mereka. Bagaimana para pelaku kebijakan
diorganisir secara internal dan dalam hubungannya dengan satu sama lain dalam
suatu subsistem menentukan sifat dari kemampuan mereka untuk berpartisipasi
dalam proses kebijakan dan mempengaruhi hasil-hasilnya.

Fragmentasi negara tercermin dalam kemampuan pejabat eksekutif dan

birokratiknya untuk mendominasi subsistem kebijakan dan aktivitas kontrol
seperti penetapan agenda atau perumusan kebijakan. Ciri-ciri organisasi yang
secara khusus melemah adalah federalisme, sistem presidensial atau republik, dan
birokrasi yang tidak profesional. Federalisme membagi kewenangan di antara dua
tingkat pemerintahan, sedangkan sistem presidensial membagi kewenangan di
antara berbagai cabang pemerintahan, efek bersih dari keduanya adalah untuk
mengurangi kapasitas negara dibandingkan dengan sistem parlementer kesatuan.

Birokrasi yang kekurangan sumber daya, terfragmentasi, terdemoralisasi,

atau korup juga melemahkan karena ketidakmampuannya untuk merancang
kebijakan yang koheren dan mempertahankannya dari tekanan dari kelompok
sosial dan politisi. Organisasi kelompok masyarakat juga merupakan faktor
penting yang mempengaruhi sifat subsistem kebijakan dan dengan demikian
pengoperasian subsistem kebijakan dan dengan demikian pengoperasian proses
kebijakan dan hasil-hasilnya. Struktur subsistem membentuk wacana kebijakan
dengan mengkondisikan persepsi anggota tentang apa yang diinginkan dan
mungkin, sehingga mempengaruhi pilihan instrumen kebijakan dan hasil
kebijakan. Sumber gagasan ini bervariasi, tidak terlalu diperdebatkan; mulai dari
konstruksi ideologis murni hingga manifestasi kondisi material.
 244

Bangsa dengan perubahan kebijakan Fundamental yang identik dengan

perubahan dalam rezim kebijakan membawa pada gagasan bahwa pembuatan
kebijakan publik bukan hanya proses penyelesaian konflik, seperti yang
dituduhkan oleh sebagian besar teori ekonomi dan ilmu politik, juga bukan
merupakan proses yang hanya terdiri dari kebijakan pembuat menanggapi
guncangan atau sentakan eksternal. Selain itu, pembuatan kebijakan sebagian
besar dipengaruhi oleh aktivitas anggota subsistem kebijakan yang berusaha
mempengaruhi struktur dan operasi pembuatan kebijakan melalui aktivitas seperti
pengalihan tempat, pembingkaian kembali citra, dan pembelajaran kebijakan. Hal
ini menjauh dari interpretasi linier tradisional dari siklus kebijakan untuk menuju
posisi yang lebih bernuansa dalam penyelidikan dan konsep proses kebijakan
publik yang mencerminkan tren baru-baru ini terhadap mode analisis "pasca-
positivis" dalam ilmu kebijakan secara keseluruhan (Lihat Dudley et al., 2000;
Howlett dan Ramesh, 1998: Lynn: 1999).

Para sarjana kebijakan sekarang mengakui bahwa fenome sosial dibentuk

oleh kontingen tinggi dan proses proses yang kompleks, yang membutuhkan
metodologi penelitian yang tepat untuk mengakomodasi ketidakpastian dan
kompleksitas (lihat hilgartner dan bosk, 1981: holzner dan marx, 1979). Dalam
pandangan ini, cara analisis itu sendiri menjadi subjek analisis dan refleksi yang
sama banyaknya dengan objek analisis. Teori besar dihindari dan diganti dengan
pengakuan bahwa masalah sosial dan tanggapan pemerintah terhadapnya
dipengaruhi oleh berbagai faktor yang bentuk umumnya, tetapi tidak konten
spesifiknya dapat diasumsikan sebelumnya (lihat Cook, 1985: Jennings, 1987).
Penekanannya adalah pada pertimbangan faktor sebanyak mungkin. Tidak ada
alasan untuk mengklaim satu solusi untuk menjadi lebih baik dari yang lain atas
dasar ilmiah. Mempelajari kebijakan publik itu kompleks karena pengambilan
keputusan pemerintah, subjek dan objek studi, kompleks (Lihat Roe, 1990, 2000).
 BIOGRAFI

GOMGOM ADISAHPUTRA DINDA PERMATA PUTRI WENDY RESNU PRATAMA

SARAGIH 14020120420028 14020120420029
14020120420027

MARIANA ANE PRATIWI HELANI ASIE DISTA SETYANINGSIH

14020120420030 14020120420031 14020120420032

RENDY FEBRIA PUTRA ITA PUJIASTUTI WINA AYU GISWANTI

14020120420033 14020120420034 14020120420035
 ROSIANA PURWITA AHMAD SAYUTI RAHMAD AJI MAULANA
NUGRAHENI 14020120420037 14020120420038
14020120420036

KRISTIANA LINA DEWI HAYUNING SANTA SISILIA

14020120420039 14020120420040