Jurnal Jumal Pusat Penelitian Politik-Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2P•

Penelitian Politik LIPI), merupakan media pertukaran pemikiran mengenai masalah-masalah

strategis yang terkait dengan bidang-bidang-bidang politik nasional, lokal,
dan intemasional; khususnya mencakup berbagai tema seperti demokratisasi,
pemilihan umum, konflik, otonomi daerah, pertahanan dan keamanan, poli•
tik luar negeri dan diplomasi, dunia Islam, serta isu-isu lain yang memiliki
arti strategis bagi bangsa dan negara Indonesia.
P2P-LIPI sebagai pusat penelitian milik pemerintah dewasa ini dihadapkan
pada tuntutan dan tantangan baru, baik yang bersifat akademik maupun prak•
tis kebijakan, khususnya yang berkaitan dengan persoalan dengan otonomi
daerah, demokrasi, HAM dan posisi Indonesia dalam percaturan regional
dan intemasional. Secara akademik, P2P-LIPI dituntut menghasilkan kajian•
kajian unggulan yang bisa bersaing dan menjadi rujukan ilmiah pada tingkat
nasional maupun intemasional. Sementara secara moral, P2P-LIPI dituntut
untuk memberikan arah dan pencerahan bagi masyarakat dalam rangka mem•
bangun Indonesia baru yang rasional, adil dan demokratis. Oleh karena itu,
kajian-kajian yang dilakukan tidak semata-mata berorientasi praksis kebi•
jakan, tetapi juga pengembangan ilmu-ilmu pengetahuan sosial, khususnya
perambahan konsep dan teori-teori baru ilmu politik, perbandingan politik,
studi kawasan dan ilmu hubungan intemasional yang memiliki kemampuan
menjelaskan berbagai fenomena sosial politik, baik lokal, nasional, regional,
maupun intemasional.

LIPI
Penanggung Jawab Kepala Pusat Penelitian Politik LIPI

Pemimpin Redaksi Hem Cahyono

Wakil Pemred Moch. Nurhasim

Dewan Redaksi Ikrar Nusa Bhakti, Syamsuddin Haris, Ganewati Wuryandari, Dhuroruddin
Mashad, M. Hamdan Basyar, Awani Irewati

Redaksi Pelaksana Adriana Elisabeth, Indriana Kartini, Mardyanto Wahyu Tryatmoko, Sri
Yanuarti

Sekretaris Redaksi Luky Sandra Amalia

Keuangan Sarah Nuraini Siregar

Produksi dan Sirkulasi : Nanto Sriyanto, Anggih Tangkas Wibowo, Abu Bakar
Alamat Redaksi P2P-LIPI, Widya Graha LIPI, Lantai XI
Jln. Jend. Gatot Subroto No. 10
Jakarta 12710
Telp. (021) 525 1542, ext. 757, 763; Faks. (021) 520 7118

ISSN 1829-8001
 Jurnal Penelitian

Vol. 7, No. 1, 2010

DAFTARISI

Catatan Redaksi 111

Artikel
• Good Governance dan Reformasi Birokrasl di Indonesia 1
R. Siti Zuhro
• Good Governance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah 23·
SyarifHidayat dan Abdul Malik Gismar
• Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di Indonesia 37
Mardyanto Wa�yu Tryatmoko
• Korupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah 51
Kisno Hadi
• Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah: Kasus Proses Penetapan
Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman 71
Rozidateno Putri Hanida

Resume Penelitian
• Evaluasi Pemilu Legislatif 2009:Tinjauan atas Proses Pemilu, Strategi
Kampanye, Perilaku Memilih, dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu 87
Lili Romli
• Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik 103
Sarah Nuraini Siregar
• Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia di Laut Arafura
dan Laut Timor 119
Japanton Sitohang

ReviewBuku
• Pemilukada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik 133
Yogi Setya Permana
Tentang Penulis 141
 CATATAN REDAKSI
Korupsi adalah sebuah kata dan cerita yang tidak
pernah habis dibicarakan orang, khususnya bagi
bangsa Indonesia. Korupsi di negeri ini bagai•
kan sesuatu yang sudah terlanjur melekat dan
tumbuh subur, mulai dari pungutan liar yang
terjadi di jalan-jalan sampai di kantor-kantor
instansi pemerintah, maupun "main mata" antara
oknum-oknum serta penyalahgunaan kekuasaan
oleh aparat pemerintah. Semuanya, yang celaka,
bukan lagi dianggap sebagai perilaku menyim•
pang namun sudah dianggap sebagai sesuatu
yang wajar.
Memang korupsi bukan hanya perkara
menilap uang dari brankas, namun dapat berupa
pula menggelapkan uang kantor, menyalah•
gunakan jabatan untuk menerima uang suap,
me-mark-up nilai suatu proyek, melainkan juga
dapat berupa praktik "melegalisasi" biaya-biaya
siluman, menawarkan biaya-biaya tidak resmi,
sampai menerima uang suap untuk mengesahkan
undang-undang yang merugikan rakyat.
Data yang dihimpun dari berbagai sumber
badan memperlihatkan bahwa setelah era refor•
masi, posisi Indonesia di deretan atas negara•
negara paling korup di dunia, nyaris tidak ber•
geser. Hal mana mengindikasikan bahwa belum
banyak perubahan dalam pemberantasan korupsi
selama kurun waktu 12 tahun terakhir ini. Praktik
korupsi tidak saja berlangsung di kalangan lem•
baga pemerintahan, tetapi juga di DPR/DPRD
dan bahkan lembaga penegak hukum, seperti ke•
polisian, kehakiman, dan kejaksaan, serta korupsi
semenjak era otonomi daerah bahkan juga kian
menjamur bukan hanya di pusat namun semakin
"terdesentralisasi" ke daerah.
Pemimpin negeri ini tak pelak menghadapi
tantangan tidak kecil menyusul mencuatnya be•
berapa kasus korupsi yang menyita perhatian
publik belakangan, yang melibatkan sejumlah
oknum dan petinggi di instansi-instansi yang
mestinya berdiri di garda terdepan penegakan
hukum. Sejumlah hal tersebut menimbulkan per•
tanyaan publik mengenai seberapa serius upaya
pemerintah dalam pemberantasan korupsi.
Korupsi bak parasit yang telah menyebabkan
bangsa ini terpuruk. Rezim berganti rezim pasca
Soeharto, tapi belum ada satupun yang sukses
memberangus korupsi. Bahkan, belakangan
praktiknya sudah kian kronis yang menjang•
kiti hampir di segala lapisan masyarakat dan
golongan. Kita sadar sepenuhnya betapa korupsi
merupakan persoalan berat di negeri ini, ibarat
penyakit, stadiumnya sudah sangat kronis dan
praktiknya sudah demikian membudaya dan
mengakar dalam kehidupan masyarakat kita.
Membenamkan diri dalam korupsi bagaikan,
dipandang lumrah. Banyak yang melakukan
hal serupa. Adalagi yang beralasan, mereka
korupsi lantaran dipaksa oleh keadaan yakni gaji
kecil yang tidak mencukupi untuk hidup layak.
Namun, terungkapnya kasus pegawai pajak
Gayus Tambunan membuktikan bahwa persoalan
bukan itu, karena justru pegawai yang sudah
bergaji tinggi ternyata "merendahkan" dirinya
sendiri dengan tetap melakukan korupsi.
Ini memang amat merisaukan kita. · Akibat
dari praktik korupsi, banyak sekali kerugian yang
muncul. Bukan saja banyaknya dana menguap
tak masuk kas negara yang sebenarnya berguna
bagi biaya pembangunan dan anggaran yang
bisa menyejahterakan rakyat banyak. Pada saat
yang sama, korupsi teiah inenurunkan wibawa
pemerintah dan pejabat, baik di tingkat lebih
bawah, maupun di mata masyarakat. Birokrasi•
pun kehilangan kepercayaan. Pemerintah yang
bersih jujur, dan transparanpun menjadi sesuatu
yang sulit dicapai.
Salah satu upaya yang paling sering dike•
tengahkan dalam rangka pemberantasan korupsi
di pusat dan daerah ialah bagaimana menciptakan
good governance. Benar bahwa gagasan good
governance itu sendiri merupakan bagian dari
111
arus globalisasi pembangunan ekonomi dalam bing•
kai sistem kapitalisme, yang menuntut negara•
negara dunia ketiga untuk semakin membuka
dalam kerangka liberalisasi politik dan ekonomi.
Agenda good governance lahir dalam kerangka
liberalisasi, di mana pertama kali dikemukakan
oleh Bank Dunia pada tahun 1989, seusainya
perang dingin. Kendati diakui bahwa agenda
good governance membawa sejumlah "dam•
pak"-seperti · lahirnya demokrasi eksklusioner
yang justru mengarah pada lenyapnya demokrasi,
dan maraknya liberalisasi ekonomi=-tidak bisa
dipungkiri · adanya efek baik dari agenda good
governance;' seperti dalamjangkajangka pendek
akan bisa kita rasakan manfaatnya dalam hal
seperti pemberantasan korupsi, penegakan
pemerintahan yang bersih, adanya desentralisasi,
dan tegaknya supremasi hukum. Tanpa harus
menjiplak mentah-mentah konsep Bank Dunia,
konsepsi good governance setidaknya merupakan
kontrol bagi aparatur negara dalam hal aturan
main dan tata cara hidup berbangsa, bernegara,
dan bermasyarakat.
Mengingat pentingnya perrnasalahan di atas
rnaka Jurnal Penelitian Politik kali ini hadir
dengan mengangkat tema tentang "Good Gover•
nance dan Korupsi". Kami menyajikan sejumlah
tulisan yang terkait dengan tema tersebut. Dalam
artikel "Good Governance dan Reformasi Biro•
krasi di Indonesia", R. Siti Zuhro memperlihat•
kan bahwa selama periode 1999-2010 di satu sisi
Indonesia bergerak ke sistem politik demokrasi,
di sisi lain masih berjuang melawan warisan pa•
trimonialisme rezim Orde Baru. Harapan terjadi•
nya pembangunan yang simultan antara reformasi
birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi
tantangan berat. Padahal, reformasi birokrasi bisa
dilakukan, baik secara internal, maupun ekster•
nal. Faktor-faktor internal meliputi reorientasi
kekuasaan yang prorakyat, memiliki komitmen,
mampu menciptakan new image, · rasionalisasi,
peningkatan kualitas SDM, dan payung hukum
yang jelas, tegas serta mengikat. Sedangkan
faktor-faktor eksternal meliputi komitmen atas
keteladanan elite (perlu keteladanan elite) dan
pengawasan oleh rakyat.
Sementara itu, Syarif Hidayat dan Abdul
Malik Gismar dalam artikel tentang "Good Gover•
nance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah" memperlihatkan bahwa
iv
birokrasi di Indonesia masih terbelenggu oleh
kinerja politik. Di antara belenggu politik yang
ditengarai telah ambil bagian dalam "menyan•
dera" birokrasi tersebut adalah praktik shadow
state. Praktik Shadow State itu sendiri hadir, tum•
buh dan berkembang tatkala terjadi pelapukan
fungsi pada institusi pemerintah formal. Muncul•
lah berbagai bentuk dari praktik informal eco•
nomy, antara lain: manipulasi kebijakan publik
untuk kepentingan pengusaha; transaksi "bawah
tangan" antara penguasa dan pengusaha dalam
tender proyek-proyek pemerintah, dan pemak•
saan swastanisasi aset-aset negara. Kepala daerah
terpilih (gubernur) pada khususnya menghadapi
banyak kesulitan dalam melaksanakan otoritas
formal yang dimiliki karena berhadapan dengan
"kekuatan informal" yang berada di luar institusi
formal pemerintahan daerah (shadow state). Di
antara aktor yang cukup dominan dalam praktik
shadow state tersebut adalah individu-individu
dan/atau institusi yang telah berperan sebagai
sponsor dana dan sponsor politik bagi pasangan
Gubernur-Wakil Gubemur pada saat Pemilukada
berlangsung.
Mardyanto Wahyu Tryatmoko dalam tulisan•
nya berjudul "Pemekaran Daerah dan Persoalan
Governability Lokal di Indonesia" melihat bahwa
Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada
kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan
yang mengarah pada persoalan govemability di
tingkat lokal. Persoalan governability di tingkat
lokal disebabkan oleh beberapa kesalahan ke•
bijakan pemekaran daerah di Indonesia. Dalam
rangka mengatasi persoalan governability se•
bagai dampak pemekaran daerah di Indonesia,
ada beberapa hal yang perlu dilakukan baik
oleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi
lokal, pemerintah harus merumuskan kembali
konsep territorial reform di Indonesia. Selain
itu, baik pemerintah pusat maupun daerah perlu
melakukan evaluasi pemekaran daerah secara
lebih komprehensif mencakup strategi dasar,
faktor pendorong, proses pembentukan, kesiapan
daerah, dan hasilnya. Dan akhimya, penguatan
kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi
bagi daerah baru dan kerja sama antardaerah
perlu segera diwujudkan.
Selanjutnya dalam artikel berjudul "Ko•
rupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi
Daerah", Kisno Hadi menulis bahwa lembaga
birokrasi sebagai organ negara yang menangani
sektor pelayanan publik ditengarai banyak pihak
menjadi sarang korupsi. Celakanya, korupsi yang
dulu berada di pusat, sekarang dengan adanya
kebijakan desentralisasi politik dan ekonomi ke
daerah temyata korupsi juga ikut terdesentrali•
sasi. Korupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan
publik ini hanya dapat diminimalisir bila ada
pemahaman secara holistik dan komprehensif
terhadap dimensi dan jaringan korupsi itu sen•
diri, ada pemahaman terhadap latar belakang
terjadinya korupsi, ada pemahaman dan pende•
teksian terhadap areal di mana korupsi dalam
tubuh birokrasi pelayanan publik tersebut hadir,
serta mesti ada format kebijakan yang tepat dan
dengan didukung oleh kebijakan hukum dan
aparat penegak hukum yang tangguh. Tanpa itu,
pemberantasan atau paling tidak meminimalisir
tindak korupsi di dalam tubuh birokrasi pelayan•
an publik akan sulit dilakukan. Bila itu terjadi
berlarut-larut, publik niscaya tidak akan percaya
terhadap layanan-layanan yang diberikan oleh
birokrasi.
Sejalan hal di atas dan dengan mengambil
sebuah kasus, Rozidateno Putri Hanida dalam
tulisannya berjudul "Dinamika Penyusunan Ang•
garan Daerah: Kasus Proses Penetapan Program
dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah Di Kabu•
paten Sleman", menyatakan bahwa aktor-aktor
yang terlibat dalam perumusan kebijakan ang•
garan dalam perspektif politik anggaran masih
senantiasa memperjuangkan kepentingan sendiri
dengan berbagai strategi. Di dalam penyusunan
APBD terjadi proses sharing dan bargaining ke•
pentingan antaraktor, di mana legislatif yang se•
harusnya bisa mengontrol masih belum berperan,
di antaranya akibat masih banyak anggota legisla•
tif yang tidak mengerti apa yang menjadi prioritas
pembangunan setempat. Landasan prioritas oleh
legislatif masih tersekat-sekat pada pemahaman
pemenuhan kebutuhan para konstituen.
Redaksi berharap hadirnya Jumal Penelitian
Politik ini bisa disambut baik oleh para pembaca
Akhir kata, kami ucapkan selamat membaca.
REDAKSI
v
 GOOD GOVERNANCE DAN REFORMASI BIROKRASI
DI INDONESIA

R. Siti Zuhro

Abstract

With the downfall ofSoeharto s New Order regime, the authoritarian nature of the bureaucratic system was
exposed. The implementation ofnew political laws since 1999 gave rise to an invigorated rolefor political parties,
and the implementation ofa government regulation for a neutral bureaucracy resulted in its declining involvement
in politics. A strong parliament and the increasing political awareness of bureaucrats have become a reality today.
These changes have put paid to questions about the involvement ofpolitical parties and the influence of societal
forces in theformation ofpolicy. The bureaucracy can no longer exist as it was in the New Order, and, in fact, has
responded to societal needs by adjusting to the new political climate. Indonesian politics under the transition era
takes on a wider significancefor one ofthe main results has been the emergence ofbureaucratic pluralism-a more
pluralistic political system that is more open to the influence of these societalforces. Improvement in governance
became possible, however, with the rise of the reformation since 1998. At this time, the debate on governance in
Indonesia began with a consideration of 'good governance'. The post-Soeharto era was seen by reformists as a
long-awaited opportunity to improve government policy so that people would not only follow the governments
decisions, but would also contribute to the decision-making process. Indonesian demanded more 'democratic
governance, 'that is, more regular interaction between government and civil society, andfreer participation by the
latter in government institutions.
Keywords: Governance policy, democratization, reformation, good governance

Tata pemerintahan yang baik (good governance)
telah lama dikampanyekan di Indonesia. Sejak
1998 kampanye tersebut semakin gencar dilaku•
kan seiring dengan munculnya gerakan reformasi
pada tahun tersebut. Kampanye ini tak dapat
dilepaskan dari makin buruknya kinerja birokrasi
dan maraknya korupsi akibat tidak profesional,
tidak efektif dan tidak efisien. Selain itu, birokrasi
Indonesia juga masih tidak rasional, gemuk (kaya
struktur miskin fungsi), tidak netral dan tidak
transparan. Masalah-masalah ini menjadi kendala
serius bagi birokrasi yang semestinya lebih pro•
gresif dalam merespons perubahan masyarakat
yang terjadi selama periode 1_998-2010.
Gerakan reformasi 1998 yang seharusnya
menjadi tonggak reformasi birokrasi Indonesia
dalam tataran praksisnya sulit diwujudkan.
Bisa dikatakan bahwa selama rentang waktu 12
tahun terakhir perjuangan untuk mewujudkan
pemberantasan KKN belum mencapai hasil yang
maksimal. Banyak kendala dan tantangan yang
membuat reformasi birokrasi masih menjadi wa•
cana dan kalaupun dilakukan sangat parsial.
Realitasnya birokrasi Indonesia masih meng•
hadapi peliknya reformasi kelembagaan dan
tarikan politik yang takjarang rnembuat institusi
birokrasi menjadi ajang tarik-menarik kepenting•
an politik partai-partai. Apalagi setelah diterap•
kannya sistem multipartai sejak 1999. Sejak itu
dinamika politik, baik yang terjadi di pusat mau•
pun daerah semakin pesat. Di daerah, khususnya,
politik lokal cenderung menguat setelah diterap•
kannya otonomi daerah tahun 2001 dan pemilu
kepala daerah secara langsung tahun 2005. ·
Tulisan ini akan membahas perspektif biro•
krasi masa depan dengan me-review konsep
good governance dan "gerakan reformasi bi•
rokrasi'" serta dampaknya terhadap penciptaan
pemerintahan yang ber.s..ih, ..akuntabel, dan tidak
korup. Bahwa keberhasilan dalam mewujudkan
netralitas birokrasi-khususnya dalam mem•
perkuat hak politik pegawai negeri sipil (PNS)
1
Yang dimaksud dengan gerakan reformasi birokrasi dalam
tulisan ini adalah tuntutan publik, yang diwakili oleh kekuatan
sosial dalam masyarakat (societal forces) untuk memberantas
korupsi, kolusi, dan nepotisme dalam birokrasi yang telah
menumbangkan Soeharto dari kursi kepresidenan, Mei 1998.
Sejak itu gerakan ini senantiasa disuarakan dari waktu ke waktu
dan mencapai puncaknya akhir Desember 2009 ketika rakyat
menilai korupsi semakin marak dan tak terkendali. Contoh
terkini adalah munculnya kasus Bank Century dan makelar
kasus di hampir semua instansi pemerintah.

1
dan kesetaraan partai politik-merupakan hal
penting untuk membangun iklim demokrasi.
Lebih dari itu, gerakan reformasi birokrasi juga
memunculkan pluralisme birokrasi (bureau•
cratic pluralism) karena formatkebijakan lebih
merupakan basil dari kompetisi aktor-aktor dan
tuntutannya ketimbang monopoli negara. Salah
satu indikasinya adalah terbukanya peluang un•
tuk memengaruhi kebijakan publik dan relatif
meningkatnya tanggungjawab birokrasi terhadap
masalah-masalah sosial dan tekanan sosial.
Konsep Gpod Governance
Terwujudnya good governance di Indonesia tidak
dapat dilepaskan dari berhasil tidaknya kinerja
birokrasi. Keduanya mempunyai korelasi yang
positif, dalam arti sating memengaruhi. Kinerja
birokrasi dan pemberdayaan masyarakat yang se•
makin bagus akan berpengaruh positif terhadap
pembangunan. Hubungan yang bersinergi antara
pemerintah dan masyarakat akan menghasilkan
suatu pemerintahan yang kuat yang didukung
oleh masyarakat. Untuk itulah diperlukan ada•
nya interaksi yang sating memperkuat antara
pemerintah dan masyarakat guna menciptakan
kemajuan ekonomi nasional.
Konsep governance secara sederhana meru•
juk pada proses pembuatan keputusan dan dan
implementasinya. Governance berlaku dan
berlangsung di semua tingkatan, baik nasional
maupun lokal.2 Sementara itu, good governance
merujuk pada adanya akuntabilitas, partisipasi,
konsensus, transparansi, efisiensi dan efektivitas,
responsivitas, persamaan dan inklusivitas, serta
kepatuhan pada rule of law. Dengan ciri-ciri
tersebut realisasi good governance menjadi
sangat penting karena dampaknya yang dapat
mendorong terwujudnya pembangunan ekonomi
daerah. Artinya, peningkatan pembangunan eko•
nomi daerah dimungkinkan dengan adanyagood
governance. Hal ini tentunya sangat diharapkan
masyarakat daerah, sebab sebagaimana diketahui
sebagian besar penduduk Indonesia berada di
daerah dan/atau pedesaan. Kebijakan desentrali•
sasi dan otonomi daerah tak lain dimaksudkan
untuk menggenjot pembangunan dan perbaikan
2LihatJon Pierre dan B. Guy Peters, Governance, Politics and
the State, (New York: St. Martin's Press, 2000), him. 1.
2
masyarakat daerah, termasuk masyarakat pe•
desaan.
Sebagaimana disebutkan di atas, indikator
good governance merujuk pada akuntabilitas,
transparansi dan partisipasi. Pelaksanaan sistem
good governance diharapkan dapat meningkatkan
pembangunan ekonorni daerah. Adapun indikator
peningkatan pembangunan ekonorni secara fisik
dapat dilihat dari perbaikan infrastruktur daerah,
besarnya APBD, PDRB dan PAD. Selain itu,
indikator penting lainnya dapat dilihat dari besar•
kecilnya pelayanan publik yang tecermin dari
angka kerniskinan, pengangguran, kesehatan, dan
tingkat pendidikan masyarakat. Artinya, semakin
kecil jumlah kemiskinan dan pengangguran akan
semakin bagus kinerja ekonomi suatu daerah.
Selain itu, kualitas tingkat pelayanan kesehatan,
gizi dan pendidikan masyarakat menjadi indika•
tor penting peningkatan pembangunan ekonorni
daerah.3
Di tataran empirik, realisasi desentralisasi
dan otonorni daerah menghadapi banyak kendala
karena tidak didukung infrastruktur yang bisa
menerjemahkan setiap kebijakan yang dikeluar•
kan pemerintah pusat. Salah satu infrastruktur
tersebut adalah birokrasi daerah yang tidak
mempunyai kemampuan yang cukup, baik se•
cara personal maupun institusional. Rendahnya
kemampuan birokrasi daerah dalam merespons
desentralisasi dan otonorni daerah menyebabkan
penyimpangan dalam realisasi desentralisasi dan
otonorni daerah.
Era reformasi sekarang ini menunjukkan be•
sarnya tuntutan untuk memperbaiki governance. 4
Kelompok reformis telah lama menantikan untuk
dapat mereformasi kebijakan pemerintah agar
rakyat dapat terlibat dan berpartisipasi langsung
dalam proses pembuatan kebijakan. Munculnya
tuntutan tersebut mengindikasikan dengan jelas
bahwa kelompok reformis menginginkan ter-
3R. Siti Zuhro, "Good Governance dan Kinerja Pembangunan
Ekonomi Daerah Era Desentralisasi: Studi Kasus Kabupaten
Malang", dalam Abdussomad Abdullah, ed., Demokrasi dan
Globalisasi: Meretas Jalan Menuju Kejatidirian, (Jakarta: PT
THC Mandiri, 2009), him. 206-212.
4 Governance "is the capacity ofgovernment to make and imple•
ment policy-in other words, to steer society.: Thinking about
governance means thinking about how to steer the economy and
society, and how to reach collective goals". Lihat Jon Pierre
dan B. Guy Peters, Governance, Politics and the Stale, (New
York: St. Martin's Press, 2000), him. I.
 wujudnya democratic governance, yaitu adanya
interaksi yang lebih intens antara pemerintah
dengan masyarakat, dan meningkatnya partisi•
pasi masyarakat.
Partisipasi masyarakat merupakan salah
satu kunci penting bagi terwujudnya program•
program yang dicanangkan pemerintah daerah.
Termasuk di dalamnya program pembangunan
ekonomi. Masyarakat dapat dipandang sebagai
salah satu unsur penting dari stakeholders kebi-
. jakan publik di daerah di samping pemerintah
daerah dan DPRD. Partisipasi masyarakat juga
dianggap penting dalam pembuatan kebijakan
karena warga masyarakatlah yang tahu dan
merasakan kebutuhannya. Hal ini merupakan
dasar sosiologis penting bagi penyusunan suatu
kebijakan publik, di samping dasar yuridis dan
filosofis. Asumsinya bahwa kebijakan publik
merupakan upaya untuk menanggulangi masalah
publik. Sebagai suatu kebijakan publik, sepatut•
nya kebijakan ini berorientasi pada kepentingan
publik. Konsekuensinya, masalah dan alternatif
solusinya diharapkan berasal dari publik, bukan
sekadar cetusan pikiran atau imajinasi ide pejabat
pembuat kebijakan.
Dengan kata lain, yang diharapkan adalah
kemampuan pemerintah daerah menciptakan
perencanaan yang partisipatif, yang melibatkan
unsur-unsur masyarakat. Sejauh ini, pemerintah
daerah cenderung menafikan aspirasi dan kepen•
tingan masyarakat5 . Proses dan mekanisme pem•
buatan kebijakan publik yang terkesan bottom up
sebagaimana tampak di beberapa daerah tidak
menjamin terakomodasinya aspirasi masyarakat.
Takjarang gagasan-gagasan yang disuarakan dari
bawah tidak diakomodasikan dalam keputusan
akhir (implementasi) kebijakan. Sebagai akibat•
nya, bisa dipahami bila timbul keengganan rakyat
untuk mendukung program-program pemerintah
daerah yang dinilai tidak aspiratif tersebut. Seba•
liknya, bila pemerintah tak menafikan peran serta
masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan
publik, akan dapat dihasilkan kebijakan publik
yang lebih baik yang sekaligus dapat mening•
katkan kepercayaan warga kepada eksekutif dan
5
R. Siti Zuhro, "Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal dan
Demokratisasi: Studi Kasus di Kabupaten Malang", dalam
4
legislatif, efisiensi sumber daya dan realisasi
pembangunan ekonomi.
Sejak diberlakukannya UU No.32/2004
tentang Pemerintahan Daerah, era sekarang bisa
disebut sebagai era transisi.6 Bagi daerah periode
transisi ini bukan periode yang mudah untuk di•
lalui. Pengalaman Indonesia dalam melaksanakan
otonomi daerah di bawah UU No. 22/1999 ten•
tang Pemerintahan Daerah menunjukkan bahwa
tak sedikit kendala yang dihadapi daerah dalam
melaksanakan otonomi. Hal yang menonjol
adalah munculnya tarik-menarik kepentingan
antara pusat-daerah dalam hal pengelolaan
sumber daya alam di daerah. Kewenangan yang
dimiliki daerah di bawah UU No. 22/1999 tidak
bisa dilaksanakan secara maksimal oleh daerah
untuk mengefektifkan program-program yang
dicanangkan, khususnya, dalam memberikan
pelayanan yang baik kepada masyarakat dan juga
untuk menyejahterakan mereka.
Kekhawatiran akan kurangnya perhatian atas
permasalahan kesejahteraan masyarakat tersebut
menjadi semakin besar ketika pemerintah mem-.
berlakukan UU No. 32/2004, karena terdapat
perubahan yang signifikan. Salah satunya karena
pemerintah provinsi mengemban fungsi ganda,
baik sebagai wakil pemerintah pusat maupun
sebagai daerah otonom, perannya cenderung
tidakjelas. Selain berfungsi sebagai koordinator
wilayah, pemerintah provinsi (pemprov) jug a
berperan penting sebagai pembina dan pengawas
Afadlal, (ed.), Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal Era
Otonomi Daerah, Jakarta: Pusat Penelitian Politik-Lembaga
lmu Pengetahuan Indonesia, 2005 ..
3
 di wilayahnya. Namun, dalam kenyataannya tak
sedikit pemerintah kabupaten/kota yang .kurang
"taat" kepada pemprov. Aroma resentralisasi
mulai tercium ketika salah satu pasal dalam UU
tersebut menyatakan bahwa Menteri Dalam Nege•
ri bisa mengangkat dan memberhentikan atau
membatalkan bupati/walikota sebagaimana kasus
di Kabupaten Bekasi. Fenomena tersebut menun•
jukkan hidupnya kembali sistem hierarki, jenjang
pemerintahan dari pusat sampai dengan daerah,
padahal hal tersebut sudah dihapus dalam UU No.
22/1999. Sebagai konsekuensinya, kabupaten/
6
Menurut banyak kalangan UU No.32 Tah�n 2004 merupakan
upaya resentralisasi karena daerah lebih diperankan sebagai
daerah "pembantuan" ketimbang daerah yang memiliki ke•
wenangan sebagai daerah otonom. Masa transisi ini merujuk
pada masa peralihan dari UU No. 22/1999 dan UU No.25/1999 ke
UU No. 32/2004 dan UU No. 33/2004 yang pelaksanaan• nya
dimulai sejak awal 2005 di bawah pemerintahan Susilo
Bambang Yudhoyono.

4
4
 kapasitas daerah dalam mengelola sumber-sumber yang ada
kota tidak bisa lagi menafikan posisi, fungsi, dan di daerah.
peran pemerintah pus at, meskipun realitasnya hal
ini tidak mudah untuk dilakukan,
Masalah peningkatan kesejahteraan masya•
rakat pada dasarnya merupakan salah satu
tugas pemerintah kabupaten/kota. Hal tersebut
memunculkan pertanyaan tentang apakah UU
No. 32/2004 akan lebih memberikan peluang
munculnya good governance dan peningkatan
kinerja pembangunan ekonorni daerah atau
bahkan, sebaliknya akan membuat pemerintah
daerah makin jauh dari efektif.
Bila ditelusuri sekilas tentang sistem peme•
rintahan daerah di Indonesia, tampak bahwa
sistem pemerintahan daerah (di bawah UU No.
5 Tahun 1974) yang diterapkan sebelum tahun
1998 bertujuan meningkatkan efisiensi penye•
lenggaraan pemerintahan dan pembangunan di
daerah. Sebagaimana diketahui, pada masa Orde
Baru sistem pemerintahan daerah Indonesia (baca
paradigma lama) lebih menonjolkan efisiensi,
besarnya kontrol pusat, dikesampingkannya
demokratisasi politik lokal dan dikendalikannya
penyelenggaraan pemerintahan dan pembangun•
an di daerah oleh pusat. Dengan kata lain,
pemerintah tak memiliki empati terhadap isu
good governance.
Pasca 1998 pemerintah mulai memperkenal•
kan paradigma baru dengan lebih mengede•
pankan desentralisasi kekuasaan dan demokrati•
sasi politik lokal (khususnya di bawah UU No.
22/1999).7 Kedua hal tersebut mewarnai landasan
teori sistem pemerintahan daerah dewasa ini.
Meskipun demik:ian, pada tataran praksis, elemen
lama masih tampak seperti personalisasi sistem
dan oligarki kekuasaan. Keadaan tersebut telah
menghambat pembangunan otonomi daerah.
Empat tahun pertarna realisasi desentralisasi dan
otonomi daerah (2001-2004) sistem pemerin•
tahan daerah kembali memperlihatkan besarnya
implementasi desentralisasi kekuasaan dan
meningkatnya peran legislatif daerah sebagai
7
Sejak direalisasikannya kebijakan otonomi daerah ini
(2001) upaya untuk mewujudkan pemerintahan daerah yang
demokratis tampak menonjol. Pemerintah pusat tidak hanya
menerapkan desentralisasi administratif, tapi juga desentralisasi
politik. Secara relatif pemerintah lokal memiliki kewenangan
untuk mengelola urusan-urusan di daerah. Jumlah penyerahan
kekuasaan/urusan dari pemerintah pusat ke daerah menentukan

5
4
institusi yang sejajar dengan pemerintah daerah. 8
Seiring dengan tumbuhnya civil society di daerah,
tuntutan masyarakat akan sistem pemerintahan
daerah yang dapat mengadopsi nilai-nilai de•
mokrasijuga semakin besar.9 Dengan demikian,
harapan masyarakat untuk berperan serta secara
maksimal dalam proses pengarnbilan kebijakan
dapat terwujud.
Pemerintahan yang demokratis rnembutuh•
kan persyaratan, seperti lembaga demokrasi yang
kuat, penduduk yang memahami dan memilik:i
pengetahuan cukup mengenai prinsip-prinsip de•
mokrasi, dan kepemimpinan negara yang capable
dan responsible. Secara teoretis, pemerintah
daerah akan berjalan secara efektif bila kepala
daerah terpilih secara demokratis. Dengan
demikian, diharapkan dapat terjadi checks and
balances, berjalannya pemerintahan berdasarkan
prosedur dan keteraturan, dan terbangunnya
mekanisme yang menyediakan transparansi serta
akuntabilitas.
Realisasi good governance atau efektivitas
pemerintah daerah dapat dilihat dari kemampuan•
nya dalam mewujudkan program-program yang
berkaitan dengan pelayanan publik, seperti perizin•
an, pendidikan, dan kesehatan. Keberhasilannya
sangat tergantung pada seberapa besar pemerin•
tah dapat melibatkan partisipasi masyarakat.
Efektivitas pemerintahan daerah merujuk
pada kapasitas pemerintah daerah dalam menge•
lola kewenangannya, baik di bidang pemerin•
tahan maupun pelayanan umum. Oleh karena itu,
institusi pemerintah daerah semestinya menjadi
fokus dalam pembenahan kelembagaan meng•
ingat keberhasilan program-program daerah tidak
hanya diukur dari besarnya partispasi masyara•
kat, melainkan juga dari kinerja institusi pemerin•
tahan daerah. Lebih dari itu, unsur penting yang
tak dapat dipisahkan dari good governance dan
efektivitas pemerintah daerah adalah organisasi
(struktur organisasi), masalah pelayanan, penge-
8
Paling tidak peran DPRD sebagai lembaga legislatif daerah
ini direalisasikan sampai dengan tahun 2004 berdasarkan UU
No.22/1999.
9
Hasil penelitian Tim Peneliti P2P LIPI tentang dinamika
kekuatan masyarakat lokal menunjukkan bahwa kekuatan ma•
syarakat lokal tumbuh dan berkembang pesat dari segi jumlah,
Kekuatan sosial ini secara relatif mampu memengaruhi proses
pembuatan kebijakan publik. Lihat antara lain Afadlal, ed.
Dinarnika Kekuatan Masyarakat Era Otonorni Daerah, (Jakarta:
Pusat Penelitian Politik-LIPI, 2004, hlm 2-5.

6
4
 kasi sistem pemerintahan daerah karena otoritas lokal memiliki
lolaan kewenangan daerah (Renstra, Ranperda,
AKU, APBD), pemberdayaan masyarakat, dan
kesejahteraan masyarakat. Hal ini mengindikasi•
kan bahwa masalah good governance berkaitan
erat dengan penyelenggaraan pemerintah daerah,
khususnya dalam memproses public policy dan
merespons public interest.
Dalam perspektif demokrasi, pemerintah
daerah adalah kumpulan unit-unit lokal dari
pemerintah yang otonom, independen dan bebas
dari kendali kekuasaan pusat. Dalam sistem ini
pemerintahan daerah meliputi institusi-institusi
atau organisasi yang memberikan pelayanan ke•
pada masyarakat. Institusi demokrasi dalam poli•
tik lokal mencerminkan partisipasi masyarakat
karena keterlibatan masyarakat di dalam proses
pembuatan keputusan menjadi salah satu tujuan
penting otonomi daerah.
Efektif tidaknya institusi pemerintah daerah
sebagian besar tergantung pada berfungsi tidak•
nya pembuatan dan pelaksanaan keputusan-kepu•
tusan oleh pemerintah daerah.'? Dalam perspek•
tif demokratisasi, hak masyarakat sipil untuk
mendapatkan akses politik dan kesempatan dalam
memperjuangkan kepentingannya merupakan hal
penting dalam konteks politik lokal. Lebih dari itu,
di era otonorni daerah dewasa ini pemerintah
daerah diharapkan lebih memprioritaskan ke•
pentingan masyarakat. Harapan ini bukan tanpa
alasan karena tanpa dukungan masyarakat dalam
realisasi program kebijakan pemerintah tak dapat
mencapai basil maksimal.
Realisasi otonorni daerah dan pemerintahan
daerah yang demokratis tak hanya berkaitan
dengan pembagian kewenangan kepada kepala
daerah semata, melainkan juga menekankan
pentingnya akses masyarakat dalam politik.
Pembagian kewenangan kepala daerah ini
menekankan pula perlunya substansi demokrasi,
sehingga good governance yang mendasarkan
pada nilai-nilai demokrasi dan lokalitas dapat
lebih ditonjolkan. Di dalamnya juga termasuk
nilai-nilai efektivitas dan efisiensi yang diperlu•
kan masyarakat lokal.11

10
Philip Mahwhood, (ed.). Local Government in the Third
World: The Experience of Tropical Africa. Chichecer: John
Wiley & Sons, 1987.
11
Demokrasi lokal menekankan perbedaan lokal dan diversifi•

7
4
 Berangkat dari uraian di atas, jelaslah bahwa
keterbukaan/liberalisasi politik di Indonesia yang
berlangsung sejak 1998 telah menghasilkan
perubahan politik yang fundamental di tingkat
lokal, meskipun belum komplit. Sebagaimana
disebutkan di atas, pemerintahan daerah merniliki
kewenangan yang cukup untuk menata daerah,
baik di bidang politik, ekonomi, maupun sosial.
Bahkan, pemerintah daerah juga memiliki ke•
wenangannya untuk menetapkan regulasi dan
redistribusi ekonorni. Dalam studinya Pierre dan
Peters menemukan istilah "the great society" di
Amerika dan "the strong society" di Swedia.
Menurutnya, keduanya berada dalam . . . "two
very different national context-essentially meant
growing government, including increasedpublic
spending on public services and welfare state
programme.12 Dalam konteks ini pemerintah
(government) dipandang sebagai "the appropri•
ate, legitimate and unchallenged vehicle for
social change, equality, and economic develop•
ment." Hal ini menegaskan bahwa pemerintah
(daerah) bertanggung jawab terhadap terlak•
sananya pelayanan publik yang memadai dan·
terwujudnya kesejahteraan rakyat.
Berbeda dengan pemerintah (government),
governance merujuk pada struktur, fungsi dan
penampilan otoritas publik/institusi di semua
level. Governance ini mencakup manajemen
fungsi publik, seperti public service delivery,
public resources (human, natural, economic dan
financial), dan public regulatory powers are exer•
cised (including enforcement) dalam mengelola
masalah negara.
Good governance merujuk pada suatu
proses dan aspirasi menuju governance systems
yang lekat dengan beberapa nilai-nilai berikut: 1)
Institusi publik yang efisien, terbuka, transparan
(tidak korup) dan akuntabel di semua level,
termasuk prosedur pembuatan keputusan yang
jelas. 2) Pengelolaan sumber daya manusia, alam,
ekonorni dan finansial yang efektif dan efisien
kapasitas dan legitimasi untuk pilihan lokal dan suara lokal. Hal
ini berarti bahwa otoritas lokal memiliki hak untuk membuat
pilihan yang berbeda. Lihat J. Halligan dan M. Turner, Profiles
of Government Administration in Asia. Canberra: Australian
Government Publising Service, 1995.
12 Government is "to cover the whole range of institutions and

relationship involved in the process of governing". Lihat Jon

Pierre dan B. Guy Peters, Governance, Politics and the State.
New York: St. Martin's Press, 2000, him. 1.

8
4
 State. New York: St. Martin's Press, 2000.
demi terciptanya pembangunan yang adil dan
berkesinambungan. 3) Masyarakat demokratis
dikelola dengan mempertimbangkan hak asasi
manusia dan prinsip-prinsip demokrasi. 4) Par•
tisipasi civil society dalam proses pembuatan
keputusan. 5) Penegakan hukum dalam bentuk
"the ability to enforce rights and obligations
through legal mechanism". Semua nilai-nilai
tersebut sangat relevan untuk melihat fenomena
good local governance di Indonesia.
Pada tahun 1990-an muncul fenomena baru
tentang model pemerintahan yang mempertanya•
kan what is dan what should be tentang peran
pemerintah dalam masyarakat. Pertanyaannya
adalah bagaimana pemerintah yang terpilih dan
akuntabel itu dapat melaksanakan peran koor•
dinasinya dalam masyarakat? Hal ini menarik
bila dikaitkan dengan fenomena masyarakat
Indonesia yang sedang mengalami transisi. Per•
tanyaan selanjutnya adalah bagaimana cara men•
capai kepentingan bersama di tengah masyarakat
yang sedang berubah? Tanpa mengesampingkan
banyaknya kendala internal dan ekstemal, adalah
tugas pemerintah untuk selalu berusaha mewu•
judkan good governance atau democratic govern•
ment. Esensi democratic government ini bukan
hanya menyangkut pemerintahan dari, oleh dan
untuk rakyat, melainkan juga menyangkut per•
soalan partisipasi masyarakat atau keterlibatan
masyarakat dalam proses pemerintahan.13
Good governance berkaitan dengan manaje•
men strategis untuk mengukur dan menilai keber•
hasilan suatu pemerintahan. Keberhasilan peme•
rintah daerah dilihat dari kebijakannya, termasuk
gaya kepemimpinan dan kemampuannya dalam
mendorong peran serta masyarakat, swasta, dan
lembaga-lembaga nonpemerintah. Sebagai salah
satu unsur good governance, efektivitas merupa•
kan kemampuan untuk memilih tujuan yang tepat
dan melakukannya secara tepat pula. Adapun
indikator penting untuk mengukur efektivitas
adalah profesionalisme birokrasi dalam memberi•
kan pelayanan atau melaksanakan pembangun•
an daerah sesuai dengan anggaran pendapatan
dan belanja daerah (APBD). Pelayanan publik,
kelembagaan dan birokrasi merupakan satu paket

13 Jon Pierre dan B. Guy Peters. Governance, Politics and the

9
6
 14
penting yang berkaitan langsung dengan isu /bid., hlm. 4.

efisiensi dan efektivitas.

Konsep governance secara sederhana me•
rujuk pada proses pembuatan keputusan dan proses
pengimplementasian keputusan tersebut. Dalam
bahasa UNDP, "good governance is the manner
in which power is exercised by the society in the
management of various levels ofgovernment, of
the country s social, cultural, political and eco•
nomic resources". Lebih lanjut, menurut Pierre
dan Peters, 14 good governance "should have
devise means ofaccomodating more continuous
forms ofparticipation while still being able to
supply the needed direction to society." Good
governance ini menurut Asian Development Bank
juga berkaitan dengan realisasi akuntabilitas dan
transparansi pemerintahan daerah. Akuntabilitas
adalah kewenangan yang dikelola pemerintah
daerah yang dapat dipertanggungjawabkan
secara transparan. Masalah akuntabilitas dan
transparansi ini meliputi pengembangan kapa•
sitas institusi dalam melaksanakan kewenangan
pemerintahan provinsi dan kabupaten/kota.
Ada keterkaitan yang erat antara birokrasi,
desentralisasi dan good governance. Birokrasi
adalah mesin utama penggerak dan pelaksana
program desentralisasi dan/atau pembangunan
daerah. Sementara itu, desentralisasi tidak hanya
menjadi prasyarat demokratisasi, melainkan
juga bertujuan untuk menyejahterakan rakyat
dan memberikan pelayanan yang prima kepada
mereka. Selain itu, kebijakan desentralisasi juga
diharapkan dapat meningkatkan pembangunan
ekonomi daerah. Asumsinya, kebijakan desen•
tralisasi akan menghasilkan pemerintahan
daerah yang demokratis dan menciptakan good
governance yang indikatomya adalah terwujud•
nya akuntabilitas, transparansi, dan partisipasi
masyarakat.
Secara teori, good governance memungkin•
kan peningkatan pembangunan ekonomi daerah.
Indikator peningkatan pembangunan ekonomi
secara fisik dapat dilihat dari perbaikan infra•
struktur daerah, besamya APBD, PDRB, dan
PAD. Indikator penting lainnya dapat dilihat dari
besar kecilnya angka kemiskinan, pengangguran,
kesehatan dan tingkat pendidikan masyarakat.
Semakin berkurang angka kemiskinan dan

6
1
0
 2002, him. 1.
pengangguran menunjukkan bahwa kinerja eko•
nomi suatu daerah semak:in berhasil. Pelayanan
kesehatan, gizi, dan pendidikan masyarakat yang
baik merupakan indikator penting peningkatan
pembangunan ekonomi daerah.

Reformasi Birokrasi
Untuk mewujudkan hal tersebut di atas dibutuh•
kan keberanian pemerintah daerah untuk mere•
formasi birokrasinya. 15 Ke depan birokrasi
pemerintah daerah harus menjadi birokrasi yang
mendukung secara luas terciptanya ruang parti•
sipasi publik, pemberdayaan dan peningkatan
kreativitas masyarakat. Untuk itu, birokrasi perlu
mengurangi kadar pengawasan dan represi terha•
dap hak, ekspresi, inisiatif, dan kreativitas ma•
syarakat lokal. Selain itu, perlu pula ditinggalkan
cara-cara penguasaan masyarakat lewat kooptasi
kelembagaan dan sikap dominasi-hegemoni.
Birokrasi perlu merekrut SDM dari luar untuk
memperkuat institusi dan transformasi menuju
birokrasi profesional. Birokrasi yang kompetitif
memasukkan semangat kompetisi di dalam dan
antarbirokrasi. Sebagai contoh, pemkab/pemkot
perlu menciptakan birokrasi daerah yang masing•
masing bagiannya saling bersaing dalam mem-
15
Isu reformasi birokrasi dan demokratisasi di Indonesia
menjadi isu sentral perdebatan politik belakangan ini. Hal ini
tak lain karena terdapat hubungan yang erat antarkeduanya.
Menurut Etzioni-Halevi (1985:54), reformasi birokrasi dapat
berjalan bersama, seiring dengan proses demokratisasi, dan
demokratisasi dapat mempromosikan pembangunan birokrasi.
Dengan kata lain, semakin demokratis sistem pemerintahan,
semakin besar peluang untuk mereformasi birokrasi. Seba•
liknya, semakin netral dan profesional birokrasi, semakin besar
kemungkinan terciptanya demokrasi politik. Krusialnya isu
reformasi birokrasi ini tidak dapat dilepaskan dari pengalaman
pahit birokrasi di era Orde Baru-nya Soeharto, yang mengalarni
politisasi cukup lama. Di era itu birokrasi digunakan sebagai
alat untuk mempertahankan status quo. Sementara partai politik
(parpol) nyaris tak berfungsi sebagaimana layaknya parpol di
negara demokrasi. Proses kebijakan publik hanya melibatkan
elite birokrat dan rniliter, sementara parlemen dan partai politik
serta kekuatan masyarakat tidak merniliki akses dalam proses
tersebut. Lihat R. Siti Zuhro, "Negara, Parpol dan Korpri: Studi
Kasus Surabaya", dalam Muridan Satriyo Wijoyo, ed., Politisasi
Birokrasi: Implikasi Kebijakan Monoloyalitas Pegawai (PPW
UPI, 1997), him. 46-48. Pasca Gerakan Reformasi 1998 Indo•
nesia mengalami proses transisi yang melibatkan pelembagaan
politik sebagai upaya konsolidasi demokrasi dan desentralisasi
pemerintahan. Proses transisi ini tidak hanya menghasilkan
beberapa hal positifbagi bangsa Indonesia, seperti peningkatan
partisipasi politik rakyat, tapijuga menimbulkan kekhawatiran
yang cukup besar akan dampak negatifnya. Lihat Salish Mishra,
"History in the Making: Systemic Transition in Indonesia",
Journal of the Asia Pacific Economy, Nol.7, No. 1 Tahun

6
1
1
berikan pendampingan dan penyediaan regulasi
dan barang-barang kebutuhan publik.
Selain itu, ciri-ciri birokrasi profesional
ke depan adalah birokrasi yang masing-masing
bagiannya bisa menciptakan persaingan dalam
meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan
publik secara kompetitif. Bukan saatnya lagi
birokrat minta dilayani atau membebani ma•
syarakat dengan pungutan liar, salah urus, dan
ketidakpedulian. Lebih dari itu, dalam melakukan
rekrutmen sumber daya manusianya, birokrasi
harus melakukan seleksi fit and proper test dan
menjauhkan kolusi dan nepotisme. Birokrasi
juga perlu memberikan reward merit system
(memberikan penghargaan dan imbalan gaji se•
suai pencapaian prestasi) dan bukan spoil system
(hubungan kerja yang kolutif, diskriminatif, dan
kurang mendidik), serta perlu mengedepankan
pola reward and punishment yang selama ini
kurang berjalan. Dengan kata lain, birokrasi
pemerintah harus netral dalam politik, tidak
diskriminatif, tidak memanfaatkan fasilitas dan
akses milik negara untuk kepentingan individu.
dan partai politik.
Upaya untuk membenahi birokrasi mencakup
empat aspek penting.
(a) Aspek politik (organisasi, pengawasan, ke•
wenangan, kebijakan, netralitas) meliputi:
1. komitmen atas keterbukaan (UU Keter•
bukaan lnformasi Publik/KIP) dan me•
kanisme kontrol dari publik/pers (UU No.
40/1999 tentang Pers),
2. desentralisasi kewenangan pemerintah
(UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan
Daerah),
3. kebijakan sistem top down and bottom up
(UU No. 32/2004, PP No. 20/2004 tentang
Rencana Kerja Pemerintah, PP No. 6/2008
tentang Evaluasi terhadap Kinerja Pemda),
dan
4. netralitas PNS terhadap parpol (UU No.
43/1999 dikuatkan dengan terbitnya PP
No. 32/2004 tentang Larangan PNS men•
jadi Anggota Parpol).
(b) Aspek kewenangan pemerintahan (UU No.
32/2004).
(c) Aspek administrasi, yaitu regulasi, rekrutmen,
struktur kepegawaian yang terdiri atas:

6
1
2
 Globalisasi: Meretas Jalan Menuju Kejatidirian. Jakarta: PT
1. komitmen efisiensi (UU No. 43/1999 ten• THC Mandiri, 2009, him. 210.
tang Pokok-Pokok Kepegawaian),
2. komitmen transparansi (PP No. 8/2003
tentang Pedoman Organisasi Perangkat
Daerah dan PP No. 9/2003 tentang We•
wenang Pengangkatan, Pemindahan, Pem•
berhentian PNS),
3. perampingan dan penataan struktur
kepegawaian (UU No. 32/2004 dan PP
No. 8/2003 tentang Pedoman Organisasi
Perangkat Daerah).
(d) Aspek mentalitas dan kultur yang meliputi:
1. komitmen pelayanan publik (Surat Edaran
Menneg PAN No. SE/10/M.PAN/07/2005
tentang Prioritas Peningkatan Kualitas Pe•
layanan Publik dan SE/15/M.PAN/9/2005
tentang Peningkatan Intensitas Pengawas•
an dalam Upaya Perbaikan Pelayanan Pu•
blik);
2. komitmen antikorupsi (Inpres No. 5/2005
tentang Percepatan Pemberantasan Korupsi
dan SE Menneg PAN No. SE/04/M. PAN/
2/2005 tentang Peningkatan Kualitas Pe•
layanan Publik yang Bebas KKN), dan
3. upaya peningkatan kesejahteraan (kenaik•
an gaji dan tunjangan pegawai).

Pentingnya reformasi birokrasi tersebut pada

dasarnya merupakan konsekuensi logis dari re•
alitas birokrasi Indonesia, baik di pusat maupun
di daerah, yang masih jauh dari profesional dan
netral. Pengabaian tentang hal ini akan sangat
membahayakan nasib Indonesia ke depan karena
kondisi birokrasi sebagai pelaku/pelaksana
pembangunan yang carut-marut menghambat
kemajuan Indonesia. Oleh karena itu, reformasi
birokrasi menjadi suatu keniscayaan.
Sejauh ini terdapat sekitar 30-40 daerah
yang berhasil melaksanakan reformasi birokra•
si, terutama di bidang pelayanan publik, seperti
Jembrana, Sragen, Tarakan, dan Solok.16 Dalam
kaitan ini, Kabupaten Malang masih dalam
proses berbenah diri menuju proses good local
governance, sebagimana terlihat dari relatif ek•
sisnya akuntabilitas, transparansi dan partisipasi.

16 R. Siti Zuhro, "Good Governance dan Kinerja Pembangunan

Ekonomi Daerah Era Desentralisasi: Studi Kasus Kabupaten
Malang". Dalam Abdussomad Abdullah, ed. Demokrasi dan

8 1
3
 17
Pembangunan ekonomi yang relatif meningkat di Ibid, him. 206-212.

Malang menghasilkan peningkatan bidang pendi•

dikan dan akses masyarakat terhadap kesehatan.
Hal ini bisa dilihat dari perkembangan terakhir
pembangunan ekonomi Kabupaten Malang pe•
riode 2004-2005.17
Studi empirik di beberapa daerah di Indonesia
menunjukkan bahwa peran leadership kepala
daerah sangat penting untuk membuat terobosan
yang menguntungkan, baik untuk masyarakat,
maupun pemerintahan daerah. Terobosan sema•
cam ini diperlukan ketika sistem birokrasi yang
ada sulit diajak bekerja sama untuk membangun
daerah secara efektif dan efisien. Artinya, Indone•
sia memerlukan banyak lagi kepala daerah yang
mampu mengelola potensi daerah tanpa harus
tergantung pada pemerintah pusat.
Sebuah pemerintahan daerah yang bersih
akan tercipta jika perusahaan yang menjadi
rekanan pemerintah tidak melakukan suap dan
bekerja sama menggelembungkan nilai proyek.
Oleh karena itu, perusahaan rekanan pemerintah
juga harus menjalankan praktik bersih dalam
menerima dan menjalankan proyek yang diterima•
nya. Dengan kata lain, kesadaran kepala daerah
untuk menciptakan tata pemerintahan yang baik
juga harus ditunjang dengan praktik bersih diri
dari perusahaan yang akan menjadi rekanan.
Dalam konteks ini, studi tentang kebijakan
desentralisasi dan otonomi daerah dalam konteks
penciptaan good governance-dihapuskannya
korupsi, kolusi, dan nepostisme-menuntut
sistem akuntabilitas dan transparansi sehingga
tugas-tugas pemerintah (pusat dan daerah) dapat
dipertanggungjawabkan kepada rakyat. Isu-isu
ini muncul seiring dengan munculnya isu tentang
keadilan sosial yang makin merebak di tataran
masyarakat lokal selama periode 2001-2010.
Lebih dari itu, munculnya beberapa isu ini
juga tak dapat dilepaskan dari makin berkem•
bangnya jumlah dan peran kekuatan sosial (so•
cietal forces) dalam masyarakat sejak gerakan
reformasi 1998. Sulit dipungkiri juga bahwa
kekuatan sosial dalam masyarakat ini telah mem•
promosikan pentingnya partisipasi dan pluralis•
me. Dengan kata lain, peran civil society dalam
mendorong reformasi birokrasi dan desentralisasi

8 1
4
 birokrasi makin meluas dan memengaruhi pemerintah daerah.
makin penting karena terciptanya good gover• Semakin meluas gerakan netralitas ke daerah-daerah, makin
nance tidak bisa semata-mata diharapkan dari besar pula peluang meluasnya pluralisme birokrasi di daerah.
pemerintah daerah saja (from within).
Belakangan ini pemerintah pusat juga mulai
mencanangkan reformasi pemerintahan daerah.
Perbaikan difokuskan pada pelayanan publik,
manajemen berbasis kinerja dan meningkatkan
kinerja auditor daerah, seperti Badan Pengawas
Daerah (BPD). Seiring dengan itu, dikenalkan
pula program "pulau integritas" (island of in•
tegrity) untuk mewujudkan tata pemerintahan
yang baik. Sebagai contoh, KPK saat ini bekerja
sama dengan gubernur dan kepala daerah dalam
mencegah praktik korupsi.18 Kerja sama tersebut
berupa bantuan teknis pencegahan korupsi, pe•
ningkatan pelayanan sektor publik, manajemen
berbasis kinerja dan kinerja auditor daerah.
Selain itu juga dibangun mekanisme pengaduan
masyarakat.

Gerakan Reformasi Birokrasi:

Tekanan dari Bawah19

18
Kerja sama ini dilakukan di beberapa daerah seperti Provinsi
Gorontalo, Kalimantan Selatan, Kalimantan Tengah, dan Riau.
Kompas, 12 Mei 2006.
19 Gerakan reformasi birokrasi yang memperjuangkan netrali•

tas birokrasi pertama kali dimotori oleh sejumlah dokter dari

Fakultas Kedokteran Universitas Indonesia (UI) atau disebut
juga 'Forum Salemba'. Gerakan ini mendapat dukungan dari
Menteri Penerangan, Yunus Yosphia dan sekretarisnya I.G.K
Manila dengan menghapus Korpri di departemennya. Menurut
mereka tidak ada gunanya mempertahankan Korpri karena
dianggap tidak relevan dengan aspirasi dan kepentingan PNS.
Demikian juga dengan Departemen Kehutanan yang meng•
umumkan netralitasnya dan tidak akan berafiliasi dengan
partai tertentu. PPP, PDI dan kelompok muda Golkar juga ikut
mendukung gagasan netralitas birokrasi (Republika, 5 Januari
1999). Bahkan, peneliti Lembaga Ilmu Pengetabuan Indonesia
(UPI) ikut menyemangati dan mendukung ide tersebut yang
disampaikan melalui tulisan kritisnya di media massa. Mena•
riknya kritik yang disampaikan para peneliti ini mendapatkan
dukungan dari Kepala BAKN, Prof Solian Effendi, yang mene•
gaskan bahwa peneliti mempunyai hak untuk berbicara atas
nama aspirasi rakyat.
Meskipun gerakan netralitas ini mendapat kecaman
dari Ketua Korpri Pusat, Feisal Tamin, karena menurutnya
bila Korpri dibubarkan, tidak akan ada lagi PNS, tekad untuk
mewujudkan birokrasi yang netral tidaklah surut. Untuk mere•
spons kecaman Feisal Tamin itu, Yunus Yosphia mengatakan
bahwa tidak ada hubungan antara Korpri dan rekrutmen PNS.
Bubarnya Korpri di Departemen Penerangan merupakan
perwujudan aspirasi anggota Korpri itu sendiri (Kompas, 15
Juni 1999). Polemik ini justru mendorong gerakan netralitas

8 1
5
Sejak 1999 partai politik relatif mendapatkan
kebebasan dalam pemilihan umum. Organisasi
masyarakat menjadi lebih cair dan kompetitif.
Indonesia mengalami perubahan politik secara
gradual dalam periode 1999-2010 yang ditandai
dengan posisi kunci eksekutif ditentukan me•
lalui pemilihan. Demikian juga dengan legislatif
karena semua anggotanya dipilih secara langsung
oleh rakyat. Sejak 2004 militer (TNI dan Polisi)
tak lagi duduk di lembaga legislatif.
Pengalaman pemilu yang diselenggarakan
sejak 1999 menunjukkan bahwa Indonesia
sedang menuju sistem demokrasi perwakilan
(melalui partai politik) dan demokrasi partisi•
patoris untuk menggantikan struktur atau sistem
otoritarian. Sebagai hasilnya, kekuasaan partai
politik dan parlemen relatif bisa mengimbangi
kekuasaan eksekutif atau presiden.
Lebih dari itu, peran kekuatan sosial (so•
cietal forcesf" menjadi lebih signifikan sejak
gerakan reformasi 1998. Salah satu hasilnya
korupsi di birokrasi menjadi lebih tampak dan
makin terkuak. Korupsi menyebar mulai dari.
birokrasi pusat sampai level yang paling bawah.21
Sebagaimana tercatat, korupsi yang terjadi di
pemerintahan pada tahun 1980-an dan 1990-an
secara umum cukup meningkat. Hal itu tampak,
misalnya, dalam lingkaran keluarga Soeharto dan
para kroninya. 22

Kiranya jelas bahwa gerakan reformasi dan netralitas tidak

dapat dipisahkan satu dengan lainnya. Bila gerakan reformasi
dianggap sebagai perjuangan untuk memperbaiki sistem politik,
sosial, ekonorni dan hukum, gerakan netralitas birokrasi lebih
mernfokuskan pada perbaikan birokrasi. Lebih dari itu gerakan
reformasi hendak memberantas KKN, sedangkan gerakan
netralitas merupakan respons terhadap luasnya tuntutan untuk
mewujudkan good governance yang meningkat tajam setelah
tumbangnya Soeharto. Gerakan netralitas juga lebih mernfokus•
kan upaya rekonfigurasi birokrasi dalam rangka memperbaiki
kualitasnya dan mewujudkan pemilu yang bebas danjujur, dan
untuk membantu mengurangi -KKN. Dampak positif lainnya:
adalah bahwa publik menjadi sadar arti pentingnya mende•
mokratisasikan (democratising) dan mendebirokratisasikan
(debureaucratising) Indonesia untuk kepentingan ekonomi
Indonesia.
20
Yang terdiri atas mahasiswa, akademisi, organisasi nonpe•
merintah (omop), pers, dan masyarakat bisnis.
21
Hampir tiap hari isu dan/atau skandal korupsi terjadi, baik
di pusat maupun daerah diberitakan oleh berbagai media, baik
elektronik maupun cetak. Skandal korupsi di birokrasi ini men•
capai puncaknya dengan dibeberkannya kasus Bank Century
dan makelar/mafia kasus pajak sejak akhir 2009.
22
William R. Liddle. "Indonesia's Democratic Opening".
Government and Opposition, Vol.34, No.I, 1999, him. 105.

8 1
6
 Skandal korupsi tersebut kini bukannya makin
berkurang, tapi justru makin meningkat. Keadaan
ini tentu sangat memprihatinkan. Masalah korupsi
tersebut merupakan hal paling berat yang diha•
dapi Indonesia di era transisi. Bila Thailand dan
Korea Selatan cukup berhasil mengatasi krisis
dengan mengedepankan manajemen baru yang
berorientasi pada reformasi pemerintahan dan
pelaksanaan demokrasi, pemerintah Indonesia
masih menghadapi kesulitan dalam menye•
suaikan diri dengan perkembangan ekonorni baru
dan situasi politik selama periode 1999-2010.23
Hal ini menyebabkan pembangunan ekonomi
Indonesia tersendat dan kepercayaan rakyat ter•
hadap demokrasi juga menurun.
Lepas dari itu, munculnya kesadaran yang
tinggi tentang perlunya perubahan tingkah laku,
sikap dan orientasi budaya pegawai negeri sipil
sebagai aparat birokrasi menjadi faktor penting
pendorong munculnya gerakan reformasi biro•
krasi. Dampak gerakan tersebut relatif signifikan
karena ikut mendorong terwujudnya good gover•
nance dan pemilu yang jujur, bebas dan adil.
Kesadaran penting lainnya juga muncul
berkenaan dengan perbaikan birokrasi Indonesia,
yaitu tuntutan terhadap peningkatan transpa•
ransi, efektivitas, efisiensi, profesionalisme, dan
bisa dipertanggungjawabkan. 24 Akuntabilitas
dapat diperbaiki bila ada keterbukaan yang cu•
kup besar.
Dalam kasus Indonesia perbaikan birokrasi
tak hanya terkait dengan isu remunerasi atau
menaikkan gaji PNS, tapijuga berkaitan dengan
kecenderungan politisasi birokrasi. Untuk itu,
netralitas birokrasi sangat diperlukan agar insti•
tusi ini dapat bekerja secara profesional, yaitu
dapat mernisahkan politik dari karier adrninistrasi
(public service) dalam pemerintahan dan depo•
litisasi public service. Menurut Asmerom dan
Reis, netralitas birokrasi memerlukan beberapa
karakteristik penting:25
"Politics andpolicy are separatedfrom adminis•
tration; public servants are appointed andpro•
moted on the basis of merit rather than on the
basis ofparty affiliation or contributions; public
servants do not engage in partisan political
activities; public servants do not express publi•
cly their personal views on government poli•
cies or administration; public servants provide
forthright and objective advice to their political
masters in private and confidence. In return, po•
litical executives protect the anonymity ofpublic
servants by publicly accepting responsibilityfor
departmental dee is ions".
26

Lebih lanjut Asmerom dan Reis juga ber•

akuntabilitas birokrasi. Dengan kata lain, upaya
Fund (IMF), "Indonesia Memorandum ofEconomic and Finan•
untuk menciptakan good governance-pemerin• cial Policies" (1998), dalam http//: WWW.irnf;org/externallnpl
tahan yang berdasarkan hukum, kebijakan yang LOI/011598.htm, lihatjuga Kompas, 17 Januari 1998.
transparan, dan pemerintahan yang dapat diper•
tanggungj awabkan-semakin rnengedepan.
Dengan good governance diharapkan akan
tercipta hubungan yang memadai antara negara
dan rnasyarakat (state-society) yang menghargai
keterlibatan rakyat dalam semua proses kebijakan
politik. Visibilitas proses ini disebut transparansi,
sedangkan akuntabilitas merujuk pada kondisi
di mana hasil keputusan politik sedapat mungkin

23 Respons awal pemerintah waktu itu adalah mengambangkan

nilai tukar rupiah dan meminta bantuan IMF. Beberapa bank
ditutup dan proyek-proyek besar ditangguhkan. Tapi kepen•
tingan bisnis yang dekat dengan presiden dilindungi. Meskipun
demikian, paket bantuan IMF yang diberikan ke Indonesia
15 Januari 1998 itu tidak menghentikan jatuhnya nilai tukar
rupiah. Sebaliknya, harga bahan pokok naik tajam, terutama
barang-barang impor. Keadaan ini akhirnya berpengaruh serius
terhadap perekonomian Indonesia. Lihat International Monetary

10 17
pendapat bahwa birokrasi yang tidak terpolitisasi
akan menjarnin stabilitas pemerintahan ke depan.
Dua pakar ini juga mengatakan bahwa netralitas
dari public service adalah komplementer terha•
dap merit system, di mana sistem rekrutmen dan
promosi dalam berbagai posisi di public service
ditentukan oleh merit, yaitu mekanisme legal
rasional dan bukannya afiliasi politik atau patro•
nase. Merit system ini memberikan keuntungan
berupa terciptanya sistem yang langgeng, ber•
kesinambungan, stabil dan imparsialitas dalam
public service dan membangun profesionalisme.
Karakteristik birokrasi seperti ini menekankan
tentang idealnya birokrasi untuk tidak berpolitik,

24
Indonesian Human Development Report. Toward a New
Consensus. Jakarta: BPS-Statistik Indonesia, Bappenas dan
UNDP, Indonesia, 2001, hlm. 24-25.

zs Haile K. Asmerom dan Elisa P. Reis. "Introduction". Dalam

Haile K. Asmeron dan Elisa P. Reis, Democratisation and
Bureaucratic Neutrality. London: Macmillan Press, 1996,
him. 22-23
26
Ibid., him. 27.

10 18
terbebas dari konflik dan hanya fokus pada
adminsitrasi dan rasionalitas. Hal ini tentunya
relevan dengan birokrasi Indonesia di era transisi
yang sedang berupaya untuk mendepolitisasikan
institusinya.
Berkaitan dengan reformasi birokrasi terse•
but, dua hal penting yang perlu dicermati adalah
masih eksisnya politisasi birokrasi, khususnya
sejak pemilu kepala daerah tahun 2005 di mana
pegawai negeri sipil sulit bersikap netral dalam
pemilu. Kedua, perlunya upaya untuk mengefek•
tifkan Korpri sebagai pilar pendorong reformasi
birokrasi dan demokratisasi, yang mensyarat•
kan posisinya untuk netral dan tidak partisan.
Kedua hal tersebut menunjukkan dengan jelas
bahwa gerakan netralitas birokrasi secara tegas
menuntut birokrat untuk netral dalam politik,
yaitu tidak aktif dan terlibat dalam mendukung
partai tertentu.
Peran Kekuatan Sosial dalam Reformasi
Birokrasi
Meskipun gerakan netralitas birokrasi awalnya
dimotori oleh Forum Salemba dan elite politik
tertentu, gerakan ini mendapat dukungan luas dari
kekuatan sosial. Peran mereka ini sangat krusial
dalam memberikan tekanan kepada pemerintah
untuk menerapkan peraturan yang tegas tentang
PNS. Mereka menanyakan keberadaan birokrasi
yang dalam banyak hal makin merosot kualitas•
nya setelah tumbangnya Soeharto.27 Perdebatan
luas mengenai isu netralitas birokrasi pun digelar
selama periode 1998-1999. Tidak sedikit tulisan
kritis berkaitan dengan isu itu dimuat dalam me•
dia massa seiring dengan perdebatan yang mema•
nas di parlemen yang membahas isu yang sama.
Tulisan-tulisan di media massa tersebut sedikit
banyak berpengaruh terhadap opini publik pada
umumnya dan DPR RI pada khususnya. Penga•
ruh kekuatan sosial tersebut telah menghasilkan
partisipasi sosial yang lebih signifikan meskipun
terkesan masih belum maksimal.
Informasi tentang kebijakan publik dise•
barluaskan oleh media massa mulai dari pusat
27
Berbeda dengan birokrasi era Orde Barn yang relatif ber•
fungsi seperti partai politik dan atau parlemen, birok:rasi era
reformasi cenderung diwarnai oleh sistem multipartai dan
tuntutan untuk mewujudkan good governance yang disuarakan
secara lantang oleh kekuatan-kekuatan sosial dalam masyarakat
(societalforces).
10
sampai daerah. Dalam kaitan ini peran radio
dan pers penting dalam menyebarkan informasi
mengenai isu nasional dan lokal. Demikian jug a
dengan ornop yang berperan penting dalam
meningkatkan kesadaran politik rakyat melalui
program advokasinya, baik di tingkat pusat mau•
pun daerah. Advokasi yang dilakukan omop di
daerah tentang kebijakan pemda telah mendorong
rakyat makin meningkatkan partisipasinya karena
reformasi birokrasi tidak bisa diharapkan hanya
dari inisiatif pemerintah.
Dengan kata lain, kekuatan sosial tersebut
telah mempromosikan partisipasi dan pluralis•
me, yang dalam banyak hal melemahkan aparat
pemerintah sebagai agen kontrol sosial. Masyara•
kat semakin sadar bahwa terciptanya goodgover•
nance dan pemberdayaan civil society menjadi
sebuah kebutuhan saat ini.
lmplementasi PP No. 12/1999
dan PP No. 37/2004
Disahkannya PP No. 12/1999 tentang Perubah•
an atas Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun:
1999 tentang Pegawai Negeri Sipil yang menjadi
Anggota Partai Politik, mengakhiri kontroversi
tentang keterlibatan PNS dalam politik. PP ini
membolehkan PNS untuk menggunakan hak
politiknya (memilih) dalam pemilu, tapi tidak
membolehkan PNS menjadi anggota atau peng•
urus partai. Dengan kata lain, PNS dilarang ber•
politik praktis. Ketentuan ini dinilai memberikan
pengaruh positif terhadap birokrasi karena rela•
tif berhasil membatasi keterlibatan PNS' dalam
politik. Hal ini bisa dilihat dari keterkaitan PNS
dengan Partai Golkar di sebagian besar wilayah
Indonesia yang tampak mulai longgar.28
Lebih dari itu, dengan diterapkan paket UU
Politik sejak 1999 (UU_No. 3/1999 tentang Pe•
milihan Umum, UU No. 2/1999 tentang Partai
Politik, dan UU No. 4/1999 tentang Kedudukan
MPR, DPR, DPD, dan DPRD) membuat rakyat
28
Dengan diterapkannya PP No.12/1999, misalnya, Golkar
menghadapi kesulitan untuk menggunakan fasilitas birok:rasi
dalam kampanye 1999. Penelitian yang penulis lakukan selama
tahun 2001 di Jawa Timur dan Sulawesi Selatan menunjukkan
hal itu. Untuk pertama kali (pada 1999), politisi Indonesia
(seperti menteri yang juga kader parpol), PNS dan angkatan
bersenjata (TNI) dilarang berperan aktif dalam kampanye
pemilu. Padahal dalam pemilu-pemilu sebelurnnya di era Orde
Barn, PNS dan keluarganya memilih dan dalam banyak kasus
bekerja atas nama Golkar.
19
makin sadar tentang hak politiknya. Diterap•
kannya sistem multipartai dan UU politik baru
tersebut telah menyadarkan PNS bahwa biro•
krasi tidak hams identik dengan Golkar. PP No.
12/1999 yang mencegah PNS menjadi anggota
atau fungsionaris partai merupakan langkah
positif. Baik secara institusi maupun individu,
birokrasi relatif berubah, 29
Meskipun demikian, perlu dicatat bahwa
birokrasi memiliki tugas dan peran yang jelas.
Pada level atas, birokrat terlibat dalam perumusan
kebijakan. Pada level tersebut, pemerintah perlu
memiliki hak untuk memilih penasehat public
service yang bisa dipercaya supaya menarik bagi
program partai. Sementara itu, di bawah level
paling atas, PNS diberi peluang agar profesional
dan tetap loyal pada pemerintah yang terpilih.
Dengan peraturan baru itu PNS tidak boleh
memegang posisi ganda, baik sebagai PNS
maupun fungsionaris partai. Sebagai contoh,
PNS yang ingin ikut kampanye, terlebih dulu
hams mendapatkan izin dari atasannya. Jika
permohonannya dikabulkan, PNS harus meng-
29
Pengaturan mengenai netralitas PNS telah diatur dalam UU
Nomor 43 Tahun 1999, Pasal 3 ayat (2) dan (3); PP Nomor 12
Tahun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5 Tahun 1999
tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasal 7 dan Peng•
aturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU Nomor 43
Tahun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8 Tahun 1974
tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, Pasal 3 ayat (2) dan (3),
PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5
Tahun 1999 tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasal 7
dan PP Nomor 37 Tahun 2004 tentang larangan PNS menjadi
anggota Parpol, Pasal 2.
Peraturan-peraturan tersebut dimaksudkan agar PNS
menjaga netralitasnya dan mentaati peraturan. Surat Edaran
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor: SE/03.A/
M.PAN/5/2005 juga menegaskan ha! yang sama yaitu: "PNS
yang menjadi calon kepala atau wakil kepala daerah wajib
membuat surat pernyataan mengundurkan diri dari jabatan
negeri pada jabatan struktural atau fungsional yang disampai•
kan kepada atasan langsung untuk diproses sesuai peraturan
perundang-undangan. Bagi PNS yang bukan calon kepala atau
wakil kepala daerah dilarang terlibat dalam kegiatan kampa•
nye untuk mendukung calon kepala dan atau wakilnya. PNS
yang menjadi kepala daerah kalau diperhatikan dasar hukum
tentang cuti (PP Nomor 24 Tahun 1976), maka posisinya
identik dengan pejabat yang sedang menjalankan cuti di luar
tanggungan negara, sebab yang bersangkutan dibebaskan dari
j abatannya dan j abatan lowong dengan segera dapat diisi (Pas al
27). Pengaturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU
Nomor 43 Tahun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8
Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, Pasal 3 ayat
(2) dan (3), PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas
PP Nomor 5 Tahun 1999 tentang PNS yang menjadi anggota
Parpol Pasal 7 dan PP Nomor 37 Tahun 2004 tentang larangan
PNS menjadi anggota Parpol, Pasal 2". Lihat Siti Nurbaya.
"Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya". Indopos, 1 Juni 2009.
12
undurkan diri. Selama tenggang waktu satu
tahun PNS tersebut akan mendapat gaji sebagai
kompensasi." Dalam hal tertentu, hal tersebut
bisa diperpanjang sampai lima tahun, tapi tanpa
gaji.
Seperti halnya PNS, personel angkatan ber•
senjata yang ingin bergabung dengan partai poli•
tikjuga diwajibkan mengundurkan diri.31 Mereka
yang memegang dua posisi akan dikeluarkan
sebagai PNS sesuai dengan peraturan pemerintah.
Pada periode 1999-2000 terdapat sekitar 636
PNS yang mengajukan diri untuk bergabung
dengan partai.32
Makna Penting Netralitas Birokrasi
Bagi Demokrasi
Belajar dari kegagalan birokrasi dan tak mampu•
nya pemerintahan Orde Baru mewujudkan good
governance33 , masyarakat Indonesia menuntut
agar pemerintah pasca 1998 secara sungguh•
sungguh melakukan perbaikan kedua bidang
tersebut. Menurut Hadi Soesastro34 pentingnya
realisasi good governance ini, karena terkait
langsung dengan kebijakan ekonomi makro.
Sementara itu, penguatan mekanisme checks and
balances dalam sistem politik Indonesia masih
dalam taraf proses pembelajaran. Dengan feno•
mena seperti ini, birokrasi di era transisi sekarang
ini tidak hanya ditantang untuk mampu menge•
lola pembangunan ekonomi, tapijuga melakukan
restrukturisasi politik.
Upaya pemerintah dalam membenahi biro•
krasi era transisi cenderung kurang komprehen•
sif. Di bawah pemerintahan B.J. Habibie (1998-
1999) dan Abdurrahman Wahid (1999-2001)
keinginan untuk memperbaiki birokrasi relatif
sangat besar. Tiga indikasi penting upaya Habi•
bie tersebut adalah: 1) ditetapkannya PP No.
30
Bab7PPNo.12/1999.
31
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia, 1999. Him.
193-194, bab 7 PP No. 12/1999.
32
Jakarta Post, 24 Mei 2002.
33
Pemerintah Orde Baru dinilai tidak mampu mewujudkan good
governance dan tidak bisa mengelola pembangunan ekonorni
dan perubahan sosial sehingga rezim ini akhirnya tumbang.
34
Hadi Soesastro, "The Economic Crisis in Indonesia: Lesson
and Challenges for Governance and Sustainable Develop•
ment". Dalam http//:www.pacific.net. id/pakar/hadisoesastro/
economic 2/hml.
20
 Pemilu 1999.
12/1999; 2) disahkannya tiga paket UU politik
baru (mengenai pemilu, partai politik, susunan,
dan kedudukan MPR, DPR, DPRD); dan 3)
keengganan Habibie menggunakan birokrasi
dalam pemilu 1999. PP dan paket UU politik
tersebut tidak hanya memperjelas posisi birokrasi
dalarn konteks sistem politik Indonesia, tapijuga
memberikan ketegasan hukum yang sifatnya
mengikat bagi PNS yang hendak berpolitik.
Dampak positif kebijakan tersebut dapat di•
lihat dalam pemilu 1999 di provinsi Indonesia ba•
gian barat, yang sebagian besarnya dimenangkan
oleh partai-partai non-Golkar. Sebagai contoh,
di Jawa Timur PKB dan PDI-P masing-masing
mendapatkan kursi 32 dan 31, sementara Partai
Golkar berada di posisi ketiga dengan 12 kursi.
Padahal, dalam pemilu 1997 Golkar di wilayah
ini mendominasi kursi di DPRD dan selama
pemilu Orba, Golkar tak pernah terkalahkan. 35
Sebaliknya, di provinsi Indonesia bagian
timur, sebagian besar masih dimenangkan Partai
Golkar. Sebagai contoh, Golkar menang telak
di Provinsi Sulawesi Selatan dengan 44 kursi.36
Kemenangan Golkar di Sulawesi Selatan ini
tidak terlepas dari isu dicalonkannya Habibie
(yang merupakan putra daerah) menjadi kandidat
presiden. Selain itu, selama Orba wilayah ini juga
merupakan basis kuat Golkar di mana sebagian
besar tokoh lokalnya (publicfigures) sangat dekat
dengan partai tersebut. Hal ini berbeda dengan
Jawa Timur yang merupakan basis pendukung
PKB dan PDI-P.
Dengan eksisnya perbedaan wilayah dan
basis politik tersebut berpengaruh terhadap ting•
kat keberhasilan netralitas PNS, terutama dalam
memengamhi sikap, orientasi dan respons politik
mereka terhadap PP No. 12/1999. Untuk sebagian
besar wilayah Indonesia timur, hubungan PNS
dengan Golkar relatif tidak banyak berubah.
Sedangkan untuk wilayah Indonesia barat PNS
cenderung memiliki kebebasan untuk memilih
wakilnya. Mereka tidak segan-segan lagi memilih
partai yang disukai tanpa hams merasa takut dan
mendapat teguran dari atasan. Sistem multipartai
memberikan keleluasaan dan peluang tersendiri

35
Lihat KPUD Jawa Timur tentang hasil rekapitulasi Pemilu
1999.
36
Lihat KPUD Sulawesi Selatan tentang hasil rekapitulasi

12 21
bagi PNS di Jawa Timur untuk memilih partai
yang mereka nilai tepat, tanpa harus ke Golkar.
Di bawah pemerintahan Abdurrahman
Wahid, beberapa terobosan politik berkaitan
dengan birokrasi jug a dilakukan. Sebagai contoh
konkret, di awal pemerintahannya Wahid mem•
bubarkan Departemen Penerangan dan Sosial.37
Selanjutnya ia juga menerapkan kebijakan 'ne•
gative growth' untuk PNS (tidak ada lagi rekrut•
men PNS barn dan himbauan untuk pensiun dini
bagi PNS yang tidak berkualitas).38 Bersamaan
dengan itu pula, Wahid tidak membolehkan po•
sisi tertentu di birokrasi seperti dirjen, sekretaris
direktur dan deputi dipegang oleh politisi. Hal
ini tak lain dimaksudkan untuk menghindari
politisasi birokrasi.
Yang juga tak kalah penting adalah bahwa
Presiden Wahid berupaya mengurangi kekuasaan
(power) Sekretariat Negara (Sekneg) dengan
membentuknya menjadi tiga bagian: 1) Sekre•
taris Negara; 2) Sekretaris Presiden; dan 3)
Sekretaris Kabinet. Kebijakan ini tentunya sangat
mengagetkan karena selama pemerintahan Orb a·
dan Habibie, Sekneg dinilai sangat berkuasa dan
solid. Dali perspektif perbaikan birokrasi, upaya
yang dilakukan Wahid tersebut merupakan suatu
tindakan yang memberikan shock therapy bagi
proses perampingan birokrasi menjadi lebih pro•
fesional dan pengurangan dominasi kekuasaan
di satu lembaga negara (Sekneg). Pembagian
Sekneg menjadi tiga bagian itu setidak-tidaknya
telah mengurangi kekuasaannya. Sekneg yang
tadinya tampak sangat "angker" dan tertutup -itu
akhirnya menjadi relatif agak transparan.
Kebijakan Wahid untuk mengimplementasi•
kan otonomi daerah, 1 Januari 2001, telah mem•
berikan dampak besar terhadap proses demokrati•
sasi di tingkat lokal. Dengan kata lain, Wahid
telah memberikan basis yang cukup kuat bagi
proses liberalisasi dan demokratisasi ke depan.
Di era kepemimpinan Megawati Soekarno•
putri (2001-2004 ), birokrasi tidak mengalami
perubahan apapun. Meskipun Presiden Megawati

37
Dua departemen ini dinilai tidak sejalan dengan semangat
reformasi yang selama Orde Baru mengalami penyimpangan
dalam pelaksanaannya.
38
Kebijakan 'negative growth' ini dimaksudkan untuk mengu•
rangijumlah PNS, yaitu dengan tidak merekrut lagi tenaga baru,
kecuali tenaga ahli yang diperlukan.

12 22
 39 Kompas, 8 Juni 2006.
sendiri sempat mengeluhkan buruknya birokrasi
Indonesia yang digambarkan sebagai "keranjang
sampah", ia tidak melakukan perbaikan birokrasi
secara konkret dan signifikan. Selama periode
kepemimpinannya, Megawati cenderung mem•
prioritaskan penciptaan keseimbangan hubung•
an antara eksekutif-legislatif dan merangkul
TNI dan Polri ketimbang membenahi birokrasi.
Beberapa media massa, bahkan, menengarai
Pemerintahan Mega menggunakan institusi biro•
krasi dalam pilpres 2004. Sebagai incumbent
yang mencalonkan diri dalam pilpres, Megawati
ditengarai menggunakan jalur birokrasi melalui
Departemen Dalam Negeri (Depdagri) untuk
mensosialisasikan dirinya dan untuk mendapat
dukungan menjelang pilpres 2004.
Fenomena birokrasi di era Megawati menun•
jukkan dengan jelas bahwa institusi ini rentan
terhadap berbagai kepentingan partai politik. Di
tataran praksis, sulit dihindari kecenderungan
untuk menarik birokrasi agar tidak mendukung
calon atau partai tertentu.
Di era pemerintahan Susilo Bambang Yudho•
yono (Kabinet Indonesia Bersatu 1/KIB: 2004-
2009 dan KIB 2: 2009-2014) birokrasi masih
berkutat dengan warisan lama yang sarat dengan
pola patron-klien/patrimonial dan korupsi. Kebi•
jakan pemerintah SBY dalam memberantas ko•
rupsi di semua lembaga baik eksekutif, legislatif
dan yudikatif (supra struktur politik) tampaknya
masih harus melaluijalan panjang karena hukum
di negeri ini masih belum bisa ditegakkan secara
penuh (absennya law enforcement). Perkembang•
an terakhir menunjukkan bahwa reformasi biro•
krasi mengambil bentukjalur UU, yaitu dengan
diajukannya RUU berkaitan dengan perbaikan
birokrasi atau administrasi publik.
Sebagai Menteri Negara Pendayagunaan
Aparatur Negara KIB 1, Taufiq Effendi rneng•
umumkan kebijakan pemerintah untuk merefor•
masi birokrasi melalui lima RUU. Menurutnya,
RUU tersebut disiapkan untuk menata sistem
manajemen berbasis kinerja yang meliputi
kelembagaan, tata laksana, sumber daya manu•
sia, budaya kerja dan hubungan teknologi.39
Adapun kelima RUU yang disiapkan tersebut
meliputi RUU Administrasi Pemerintahan, RUU
Pelayanan Publik, RUU Etika Penyelenggaraan

14 23
Negara, RUU Kementerian Negara, dan RUU
Kepegawaian Negara. Dari RUU tersebut, tiga
di antaranya sudah disahkan menjadi UU (UU
Pelayanan Publik, UU Administrasi Pemerin•
tahan, dan UU Kementerian Negara).
Pada masa pemerintahannya yang ke dua,
Presiden juga membentuk Unit Kerja Presiden
Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pem•
bangunan (UK4P) yang diketuai oleh Kuntoro
Mangkusubroto. Selain menjadi Ketua UK4P,
ia juga dipercaya menjadi Ketua Satgas Pem•
berantasan Mafia Hukum yang dibentuk sejak
akhir 2009.
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi KIB2, Evert Ernest
Mangindaan, mengatakan bahwa pemerintah
akan membentuk Komite Reformasi Birokrasi
yang dipimpin W akil Presiden Boediono dan
Menteri Koordinator Perekonomian Hatta Rajasa.
Menurut pemerintah, ini merupakan salah satu
langkah penting wujud reformasi birokrasi nasio•
nal. Komite ini akan menyusun tata laksana,
prosedur yang benar agar proses birokrasi tidak
terlalu panjang dan rumit. Komite Reformasi
Birokrasi juga akan melakukan restrukturisasi
organisasi yang selama ini masih tumpang tindih,
baik di pusat maupun daerah." Oleh karena itu,
grand desain reformasi birokrasi ini diharapkan
bisa selesai tahun 2010.
Seiring dengan itu, pembenahan sistem
pengawasan terhadap birokrasi perlu diperbaiki.
Perbaikan tersebut, misalnya, dapat dimulai
dari pengadilan negeri dengan cara mendorong
adanya transparansi di institusi penegak hukum
tersebut.
Konsep reformasi birokrasi yang tengah
berjalan saat ini perlu didorong lebih cepat lagi.
Masalahnya, meskipun semua pihak sepakat
akan pentingnya reformasi birokrasi sebagai

40
Dalam melakukan tugasnya sebagai ketua tim, Wapres
Bordiono akan dibantu oleh tiga menteri koordinator (Menko
Ekonomi, Menko Kesra, Menko Polkam), Menteri Keuangan
Agus Martowardoyo, Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi
dan Ketua Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan
Pengendalian Pembangunan Kuntoro Mangkusubroto. Tugas
Tim Pengarah akan memastikan program reformasi berjalan
dengan baik. Tim tidak hanya menyoroti soal dana, tetapi juga
layanan publik agar indikator kinerja berjalan dengan baik.
Desain utama reformasi birokrasi diharapkan sudah dapat se•
lesai tahun 2010 sehingga upaya perbaikan birokrasi nasional
bisa segera dilaksanakan.

14 24
 bagaimana evaluasi dari program itu dilakukan untuk menentu•
syarat fundamental perbaikan pelayanan kepada kan kelanjutan program reformasi birokrasi ke depan.
masyarakat dan perbaikan ekonomi secara me•
nyeluruh, implementasinya tampak seperti jalan
di tempat dan acap kali ditentang oleh internal
birokrasi itu sendiri. Birokrat yang merasa dirinya
terancam akan melakukan perlawanan dengan
menghambat upaya reformasi dan menggagal•
kannya."
Kebijakan remunerasi42 yang dilakukan
pemerintah pada beberapa institusi khusus seperti
Kejaksaan, Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK), dan Kementerian Keuangan
(Depkeu), dimaksudkan untuk mengantisipasi
kemungkinan penyelewengan dan tindak korupsi
karena instansi-instansi ini dinilai strategis dan
"basah", Apalagi pemberian remunerasi itu
dilakukan oleh pemerintah pada saat beban ang•
garan (APBN) masih relatifberat. Harapan yang
besar digantungkan kepada beberapa institusi
tersebut untuk menjadi pilot project atau percon•
tohan model reformasi birokrasi ala Indonesia.
Ironisnya, ketika realisasi program remu•
nerasi belum genap lima tahun, muncul skandal
mafia kasus pajak. Kemenkeu yang notabene
bertindak sebagai kasir pemerintah tak pelak lagi
mendapat sorotan. Banyak pihak yang memper•
tanyakan kembali efektivitas program reformasi

41
Alasan lama yang sering diungkapkan adalah rumitnya menata
kembali sistem birokrasi yang sudah mengakar, terutama sejak
Orde Baru serta mahalnya biaya untuk melakukan reformasi itu
sendiri. Selain itu, kurangnya komitmen politik dan konsisten
para elite birokrat dan pimpinan tertinggi (Presiden) ikut meng•
hambat urgensi reformasi birokrasi.
Realisasi otonomi daerah dan desentralisasi sejak 2001
bis a jadi ikut menyulitkan upaya reformasi birokrasi, mengingat
kebutuhan dan kemauan politik setiap daerah untuk mere•
formasi birokrasinya tampaknya berbeda dari satu daerah ke
daerah lainnya. Meskipun pemerintah telah memperbaiki sistem
penggajian dan penegakan disiplin, terutama pemberantasan
korupsi, sejauh ini hasilnya belum signifikan. Ini karena Indo•
nesia belum menyentuh masalah utamanya, yaitu pembenahan
mindset PNS/birokrat yang berkaitan dengan pola pikir dan
integritas moral.
42
Perbaikan sistem penggajian dimulai sejak KIB 1 (2004-
2009) melalui kenaikan gaji pegawai negeri sipil (PNS). Sebagai
contoh, kenaikan gaji pokok PNS sebesar 20% per Januari
2008, dengan target gaji terendah diperkirakan mencapai Rp2
juta. Kenaikan tersebut bisa jadi tidak terlalu spektakuler, tapi
relatif melegakan bagi PNS.
Kebijakan remunerasi tersebut juga sempat memicu kon•
troversi karena dianggap pilih kasih karena tidak semua kemen•
terian bisa mendapatkan kenaikan gaji "ala" remunerasi di kan•
tor Kemenkeu, Kejaksanaan, BPK, dan MA. Masalahnya adalah

14 25
birokrasi melalui remunerasi. Program penyetara•
an gaji di Kemenkeu yang dijadikan sebagai
terobosan dalam modernisasi birokrasi di institusi
ini tampaknya sulit mencapai hasil maksimal
karena lingkungan di luar Kemenkeu juga belum
tereformasi. Profesionalisme dan kapasitas para
staf di ketiga direktorat (Bea Cukai, Pajak, dan
Perbendaharaan Negara) ini diperlukan karena
dalam menjalankan tugasnya mereka acap kali
berhadapan langsung dengan pelaku usaha, baik
dari dalam maupun luar negeri.
Perbaikan sistem gaji yang dilakukan di
beberapa institusi tersebut juga dimaksudkan
untuk memperbaiki kualitas sistem pelayanan
kepada masyarakat, serta pembersihan beberapa
unit aparat yang dianggap tidak bersih. Namun,
data empirik menunjukkan bahwa harapan itu
tak sepenuhnya bisa diwujudkan karena adanya
distorsi di tataran realisasinya. Contohnya adalah
masalah kasus Gayus Tarnbunan, makelar kasus
pajak dan pemeriksaan mendadak KPK terhadap
Kantor Bea Cukai Tanjung Priok yang disinyalir
merupakan unit bea cukai paling vital ( di mana,
sebagian besar ekspor dan impor Indonesia di•
lakukan melalui pelabuhan Tanjung Priok) tapi
rentan penyelewenagan dan korupsi.
Upaya reformasi birokrasi yang bersifat
parsial dan terkesan kurang sungguh-sungguh
dalam menciptakan good governance telah
menghasilkan maraknya kasus korupsi, baik di
pusat maupun di daerah. Yang paling menonjol
adalah skandal korupsi di Direktorat Jendral
Pajak43 dan Bank Century yang menyeret pula
Bank Indonesia",
Meskipun pemerintah telah membentuk
UP4P yang diketuai Kuntoro Mangkusubroto,
masalah korupsi belum juga bisa diselesaikan
secara memadai. Korupsi"· sangat akut di Indonesia, .
..
43
Terkuaknya isu penggelapan pajak dan keterlibatan para
makelar kasus (markus) pajak menjadi berita mengheboh•
kan mengawali tahun 2010. Remunerasi yang dilaksanakan
di Kementerian Keuangan sejak 2006 seolah sia-sia, dana
remunerasi yang besar tidak menjamin kejujuran dan profe•
sionalitas karyawan untuk memberikan pelayanan yang prima
kepada publik. Sebaliknya, para karyawan yang terlibat dalam
persengkongkolan dengan markus tersebut menikmati uang
tidak halal tersebut sambil menerima remunerasi yang tinggi
tiap bulannya.
44
Sejauh ini beberapa Gubernur BI telah masuk penjara, baik
karena kasus korupsi maupun kasus kebijakan yang diseleweng•
kan. Demikian juga beberapa pejabat BI lainnya terseret kasus
suap dan korupsi.

14 26
bahkan, telah menjalar ke semua lini kehidupan. kan kualitas pelayanan publik akan meningkat.
Solusinya tidak bisa parsial atau setengah-se• Apalagi kepastian hukum dan tingkat ketaatan
tengah. Reformasi birokrasi secara komprehensif
melalui civil service reform sangat diperlukan.
Melakukan reformasi birokrasi saja jelas tak cu•
kup. Indonesia juga perlu mereformasi hukum
secara sungguh-sungguh. Penegakan hukum dan
keadilan harus menjadi paket reformasi yang ur•
gent untuk dilakukan saat ini. Pembentukan satu•
an tugas (Satgas) untuk mengatasi makelar kasus
merupakan terobosan penting, tapi hal itu belum
cukup untuk mengatasi maraknya korupsi dan
makelar kasus yang sudah terlanjur menggurita.
Lepas dari itu, birokrasi Indonesia memang
tidak pemah menunjukkan perannya sebagai in•
stitusi yang efektif. Dari periode ke periode selalu
mengalami perubahan. Namun, perubahan terse•
but selalu saja tidak berdampak positif terhadap
perkembangan birokrasi itu sendiri. Sebaliknya,
malah melanggengkan sifat birokrasi patrimonial
yang sarat dengan patron-klien.
Pengalaman politisasi birokrasi di era sebelum•
nya menjadikan institusi birokrasi tidak netral dan
profesional. Sedangkan peran birokrasi pemerin•
tahan pasca 1998 tampak kabur meskipun relatif
tidak terpolitisasi. Upaya untuk memberikan
payung hukum yang memadai agar birokrasi dan
para PNS bisa melaksanakan tugasnya dengan
baikjuga belum tentu menjanjikan. Kelima RUU
yang diupayakan kantor Kementerian Pendaya•
gunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi
tersebut tidak dengan sendirinya membuat bi•
rokrasi Indonesia menjadi lebih baik.
Rasional dari argumen tersebut adalah karena
penciptaan UU sebagaimana yang diupayakan
melalui kelima RUU di atas akan sia-sia bila tidak
mengikat secara utuh aparat birokrasi. Selain itu,
perbaikan sistem penggajian dan perubahan yang
mendasar yang berkaitan dengan orientasi PNS
terhadap etika profesionalisme sangat relevan
untuk diterapkan seiring dengan usulan kelima
RUU tersebut. Semua upaya tersebut akan bisa
maksimal bila ditunjang oleh kepemimpinan
yang kokoh (strong leadership) yang memahami
arti pentingnya reformasi birokrasi.
Dengan masih eksisnya kultur lama birokrasi
yang berorientasi kepada penguasa sulit diharap•

27
16
hukum masyarakat jug a belum terbangun kokoh. Lucian W. Pye, eds., Political Power and Communications in
Indonesia. (Berkeley: University of California Press, 1978).
Inilah masalah mindset PNS di Indonesia yang
belum sepenuhnya memahami makna PNS seba•
gai "abdi negara" dan "abdi masyarakat".
Oleh karena itu, yang paling mendesak untuk
diperbaiki seiring dengan reformasi birokrasi
adalah reformasi hukum atau penegakan hukum
dan terciptanya kepastian hukum. Penciptaan
hukum yang mengikat dan mampu memberikan
sanksi kepada PNS dan warga negara sangat di•
perlukan karena tanpa itu pemberantasan korupsi
di birokrasi akan sangat sulit.

Prospek Pluralisme Birokrasi

Menganalisis prospek pluralisme birokrasi
(bureaucratic pluralism)45 ke depan tak dapat
dilepaskan dari fenomena birokrasi saat ini.
Pertanyaannya adalah apakah yang berubah dan
yang tetap (continuity and change) dari birokrasi
selama pemerintahan Susilo Bambang Yudho•
yono (SBY) 2004-sekarang? Berbeda dengan
pemerintahan Megawati yang tidak banyak
membuat terobosan yang berarti untuk birokrasi,
pemerintahan SBY relatif lebih berani membuat
kebijakan pemberantasan korupsi di birokrasi,
meskipun belum maksimal.
Yang tetap adalah SBY meneruskan model
reformasi birokrasi parsial, melanjutkan kebi•
jakan minus growth pemerintah sebelumnya dan
tetap mempertahankan Departemen Penerangan
(Kementerian Komunikasi dan Informatika) dan
Departemen Sosial yang dihidupkan kembali
oleh Megawati. Demikian juga dengan Sekneg,
kekuasaannya dikembalikan supaya lebih solid
dalam membantu tugas-tugas presiden. Upaya
perampingan birokrasi terhambat karena peme-

45
The increasing political awareness of civil servants and the
strengthening of local government in the regional autonomy
era beginning in 2001 changed the role of the state from a
state-centred to a more decentralised system. There was obvi•
ously a strengthening ofsocietalforces (such as students, intel•
lectuals, the press, and NGOs) opposing the state during this
period, and they became influential in the formation ofpolicy.
Undoubtedly, the Indonesian bureaucracy became more open
to outside criticism, and almost no government policies were
implemented without being scrutinised by these forces. Lihat
antara lain desertasi R. Siti Zuhro, 'The Role of the the Indo•
nesian Bureaucracy in the Transition Era", (Perth, 2004), him.
193; lihatjuga Emmerson, Donald K. The Bureaucracy in the
Political Context: Weakness in Strength,' in Karl D. Jackson and

28
16
 49
Kompas, 10 September 2004.
rintah justru menambah jumlah departemen
yang ada.46
Kekhawatiran publik terhadap keberpihakan
birokrasi tidaklah berlebihan karena institusi ini
sangat rentan dan mudah menjadi wilayah konflik
kepentingan partai politik. Sebagai contoh, ma•
salah netralitas ini kembali marak dipertanyakan
ketika muncul isu terjadinya mobilisasi PNS di
Bali dalam rangka kampanye PDI-P menjelang
pernilu legislatif bulan April 2004. Isu tersebut
juga mencuat ketika disinyalir adanya kampanye
terselubung birokrat untuk mendukung salah satu
capres dalam pernilu putaran kedua, 20 Septem•
ber 2004.47 Hal ini, rnisalnya, terlihat dari adanya
lnstruksi Menteri Dalam Negeri, Hari Sabarno,
No. 4/2004 kepada gubernur dan bupati/walikota
seluruh Indonesia untuk mendukung capres ter•
tentu. 48 Sebagaimana diketahui, UU Pernilu 2003
secara tegas melarang pelibatan pejabat negara,
baik struktural maupun fungsional dalam politik
praktis seperti pemilu.49
Fenomena tersebut menunjukkan dengan
jelas bahwa UU dan peraturan tentang birokrasi/
PNS ternyata masih tidak cukup kuat untuk
mencegah upaya penyelewengan fungsi biro•
krasi. Kecenderungan birokrat atau partai yang
memerintah (apapun partainya) untuk mengguna•
kan mesin birokrasi sebagai alat yang efektif un•
tuk mendapatkan dukungan suara dalam pernilu
(mulai dari pusat sampai daerah) sulit dicegah.
Oleh karena itu, akan sangat sulit mengharapkan
perubahan mindset PNS saat ini. Apalagi tanpa
adanya political will, keteladanan, dan integritas
dari pernimpin negara.
Peluang reformasi birokrasi ke depan bisa
jadi akan terkendala oleh konflik kepentingan
yang tidak pernah absen karena masih adanya
46
Jumlah kementerian negara, baik KIB 1 maupun KlB 2 sangat
banyak, yang mencerminkan akomodasi terhadap partai-partai
koalisi dan mengabaikan realitas realisasi otonomi daerah yang
semestinya bisa merampingkan birokrasi di pusat.
47
Kompas, 4 September 2004.
48
Instruksi Mendagri tersebut dipersoalkan karena mencamtum•
kan kalimat, "memberikan informasi kepada masyarakat
mengenai keberhasilan pembangunan di semua aspek yang
telah dicapai pemerintah hingga saat ini ... hal-hal yang telah
dilakukan pemerintah agar masyarakat tidak tersesat atau salah
memilih dan menetapkan pilihannya secara rasional sehingga
dapat menjamin keberlanjutan integrasi sistem pemerintahan".
Kompas, 10 September 2004.

29
16
penggunaan mesin birokrasi sebagai pengum•
pul suara dalam pernilu, baik melalui cara-cara
terselubung maupun pernyataan implisit pejabat
negara. Lebih-lebih lagi di era pernilukada lang•
sung yang berlangsung sejak Juni 2005.
Dengan sistem multipartai tidak tertutup
kemungkinan konflik kepentingan di birokrasi
akan makin menajam. Gambaran belakangan ini
menunjukkan bahwa disorientasi PNS ternyata
masih berlangsung. Mereka cenderung prag•
matis dan/atau oportunis dan mernihak partai•
partai tertentu, termasuk mernihak partai yang
berkuasa. Bila hal ini terus berlangsung, makna
birokrasi yang seharusnya melayani masyarakat
dan bersikap profesional dalam menjalankan
tugasnya akan hilang. Prospek reformasi biro•
krasi Indonesia sangat tergantung pada sebera•
pa besar kornitmen elite birokrat dan pimpinan
negara untuk mereformasi birokrasi dan sekaligus
menghapus kesan birokrasi yang kornitmennya
cenderung longgar dan pragmatis.
Lepas dari tantangan besar yang dihadapi
birokrasi untuk menjadi profesional, netral..
akuntabel dan partisipatif, secara umum dapat
dikatakan bahwa birokrasi di era transisi cende•
rung menciptakan birokrasi yang plural yang
ditandai dengan makin pluralnya sistem politik
yang lebih terbuka terhadap pengaruh kekuat•
an sosial (societal forces) dalam masyarakat.
Salah satu indikator penting dari ciri pluralisme
birokrasi adalah tak satu pun kebijakan publik
yang ditetapkan pemerintah tak mendapatkan
sorotan atau kritikan dari masyarakat. Meskipun
tak semua keberatan publik dapat menggagalkan
kebijakan pemerintah, sebagiannya terpaksa
mengalami penundaan karena resistensi yang
besar dari masyarakat. Hal ini tentunya tidak
pernah terjadi di era Orde Baru.

Dari Local Bureaucratic Authoritarian

Ke Local Bureaucratic Pluralism
Pergeseran dari sentralisasi ke desentralisasi mem•
berikan pengaruh yang relatif signifikan bagi
perkembangan politik lokal. Sulit dibantah bahwa
telah terjadi kebangkitan politik lokal dengan
berkembangnya jumlah aktor yang ikut berperan
dalam menentukan kebijakan publik, baik di level
pusat maupun daerah. Tak sedikit analis politik
dan ilmu pemerintahan yang mencatat bahwa

30
16
 so Lihat R. Siti Zuhro (dkk.), Profesionalitas dan Netralitas
dalam beberapa hal pemerintah pusat telah ke•
hilangan kekuasaannya karena tekanan berbagai
kekuatan sosial, baik dari dalam maupun luar ne•
geri. Pada saat yang sama, aktor-aktor politik lokal
juga makin memperkuat posisinya.
Fenomena tersebut memperkuat argumen
bahwa politik Indonesia saat ini dapat dipahami
dalam koridor 'bureaucratic pluralism' yang
dicirikan oleh peranan dan pengaruh besar
kekuatan nonbirokrasi atau kekuatan sosial
(societal forces) dalam proses pembuatan
keputusan. Si stem ini disebut 'bureaucratic
pluralism' karena pergantian rezim merupakan
basil pengelolaan kekuasaan yang diputuskan
melalui kompetisi dalam pemilu/pemilukada.
Sistem multipartai exist dan pemilu/pemilukada
dilaksanakan secara independen. Lebih dari itu,
pluralisme birokrasi Indonesia cenderung menuju
ke arah demokrasi yang partisipatoris, di mana
partai politik mampu mengontrol birokrasi dan
memengaruhi kebijakan-kebijakan publik yang
dibuat oleh eksekutif. Selama era transisi atau
desentralisasi, kelompok kepentingan, partai
politik, dan kekuatan sosial secara konsisten
mampu memengaruhi kebijakan penting yang
menentukan kebijakan publik.
Pengalaman beberapa birokrasi di daerah
seperti Jawa Timur, Bali, Kalimantan Timur dan
Sumatra Barat menunjukkan bahwa daerah-dae•
rah ini cenderung mempraktikkan model pluralis•
me birokrasi dengan kadar yang berbeda dari
satu daerah ke daerah lain. Jawa Timur dengan
semangat arek-nya memberikan pengaruh positif
terhadap berkembang dan berperannya kekuatan
sosial dalam masyarakat. Hampir semua daerah
di Jawa Timur berhasil melakukan peran yang
signifikan. Demikianjuga dengan Kata Surabaya
dan Kabupaten Sidoarjo. Kedua daerah tersebut
tergolong dalam daerah yang memiliki LSM/
aktivis, pers, intelektual dan mahasiswa yang
cukup vokal dan senantiasa mengkritisi kinerja
pemerintah daerah. Hubungan antara local state
dan society relatif berimbang. Local state tidak
mendominasi dan relatif mau mendengar aspirasi
dan kepentingan society. Sementara itu, era pe•
milihan langsung sekarang ini memberikan pelu•
ang kepada masyarakat untuk ikut berperan serta
dalam proses pembuatan kebijakan publik."

18 19
 Sementara itu, Bali, Kalimantan Timur, dan
Sumatra Barat relatif tidak memiliki perbedaan
yang mencolok dalam hal peran dan kekuatan
sosial dalam memengaruhi kebijakan publik.
Meskipun peran mereka tidak sevokal atau sesig•
nifikan kekuatan sosial di Jawa Timur, secara
perlahan posisi dan peran kekuatan sosial di
ketiga daerah tersebut mulai diperlukan untuk
mengimbangi local state. Hubungan antara local
state dan society secara perlahan pula mulai cair.
Kekuatan sosial mulai memberikan pengaruh
dan mendapatkan tempat dalam dinamika poli•
tik lokal meskipun tidak dalam bentuknya yang
komplit. Ke depan, hal ini cukup menjanjikan
karena akan berdampak positif terhadap realisasi
pluralisme birokrasi pada khususnya dan refor•
masi birokrasi pada umumnya.51
Akhimya, gerakan nasional reformasi biro•
krasi dan netralitas birokrasi menjadi suatu hal
yang niscaya saat ini untuk menerobos kebekuan
birokrasi. Gaung gerakan ini sangat diperlukan
bagi Indonesia, khususnya daerah, agar daerah da•
pat segera bangkit dan membenahi masalah yang
dihadapi birokrasi lokal, terutama, dalam men•
dukung daya saing ekonomi daerah dan untuk
menggerakkan roda pembangunan ekonomi.

Penutup
Pemilu 1999, 2004, dan 2009 telah mencatat
secara relatif keberhasilan netralitas birokrasi.52
Keberhasilan ini telah mengubah birokrasi dari
model otoritarian ke model plural atau lebih
terbuka. Konsep pluralisme birokrasi meluas
ke seluruh wilayah Nusantara yang ditandai de•
ngan makin kuatnya pengaruh kekuatan sosial
atau ekstra birokrasi terhadap kebijakan publik.
Gambaran yang terbentang selama periode 1999-
2010 menunjukkan bahwa di satu sisi Indonesia
bergerak ke sistem politik demokrasi, di sisi lain
masih berjuang melawan warisan patrimonialis•
me rezim Orde Baru.

Birokrasi: Upaya Mewujudkan Daya Saing Ekonomi Daerah,

(Jakarta: PT THC Mandiri, 2007).
51 Jbid.

52
Keberhasilan ini tak lepas dari upaya publik yang terus
menyoroti kesungguhan birokrat memegang komitmennya
untuk tetap netral. Pengalaman Indonesia selama 1999-2010
menunjukkan bahwa civil society organization (CSO) relatif
berperan penting dalam mendorong perbaikan birokrasi agar
institusi ini lebih transparan dan akuntabel.

18 19
 Dalam kasus Indonesia, harapan terjadinya
pembangunan yang simultan antara reformasi
birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi
tantangan berat. Proses demokratisasi yang ber•
langsung sejak 1998-yang awalnya diharapkan
bisa memperbaiki kualitas birokrasi-temyata
belum bisa diwujudkan. Di tingkat praksis (em•
pirik), proses demokratisasi tidak berjalan seiring
dengan perubahan birokrasi. Kendala besar yang
dihadapi birokrasi adalah dirinya sendiri.
Mampu tidaknya birokrasi Indonesia mela•
wan sikap pragmatismenya dan membuang
disorientasi yang masih lekat pada dirinya akan
menentukan sukses tidaknya birokrasi menjaga
netralitasnya dengan partai. Idealnya memang
dua bidang ini (demokrasi dan birokrasi) bisa
berjalan seiring dan saling melengkapi. Tapi,
tantangan besar justru datang dari birokrasi yang
tampak lamban dalam merespons perubahan
pesat dalam masyarakat. Dengan kenyataan
seperti ini hampir dapat dipastikan bahwa proses
demokratisasi di Indonesia tidak akan berjalan
mulus. Sebagai dampaknya, realisasi pluralisme
birokrasi akan diwarnai dengan bergesemya
sedikit demi sedikit nilai patrimonial dan di•
gantikan dengan semangat untuk mewujudkan
birokrasi yang profesional dan netral.
Model birokrasi profesional dan netral ditan•
dai dengan penataan birokrasi yang mendukung
secara luas terciptanya ruang partisipasi publik,
pemberdayaan dan peningkatan kreativitas
masyarakat. Dengan kata lain, model birokrasi
tersebut adalah yang kompetitif di dalam dan
antarbagiannya; ada institusi pesaing; partici•
pant-autonomous-outsourcing; pemberdayaan
publik ( demokratisasi, membuat inisiatif dan
peringatan dini untuk publik); standar pelayanan
publik yang profesional (transparan dalam hal
biaya dan waktu: public accountibility, merit
system: pengangkatan berdasarkan keahlian,
pengawasan kolektif, obyektif); kompetisi insti•
tusi dalam memberikan pelayanan publik; dan
netral secara politik.
Reformasi birokrasi bisa dilakukan, baik
secara internal, maupun eksternal. Faktor-faktor
internal meliputi reorientasi kekuasaan yang pro•
rakyat, merniliki kornitmen, mampu menciptakan
new image, rasionalisasi, peningkatan kualitas
SDM, dan payung hukum yangjelas, tegas serta
18
mengikat. Sementara itu, faktor-faktor ekstemal
meliputi kornitmen atas keteladanan elite (perlu
keteladanan elite) dan pengawasan oleh rakyat.
Dengan kata lain, pemerintah perlu mendesain
regulasi birokrasi yang komprehensif dengan
mencabut, merevisi, mensinkronkan dan menyu•
sun regulasi baru.
Mengingat desentralisasi belum mampu
mengatasi pengangguran dan kerniskinan yang
jurnlahnya semakin besar, diperlukan peningkat•
an pembangunan daerah yang didukung investasi
swasta. Kebijakan pelayanan satu pintu (yang
menjarnin informasi dan biaya yang transparan)
menjadi kebutuhan mendesak daerah untuk
mendukung aktivitas dunia usaha. Ketika potensi
daerah bukan merupakan satu-satunya faktor
penarik investor, kualitas pelayanan melalui
pelayanan satu atap dan satu pintu (OSS) menjadi
daya tarik tersendiri bagi pelaku usaha.
Untuk mereformasi birokrasi, perlu dibentuk
civil service commission (CSC). Hal ini penting
karena lembaga tersebut memiliki ciri-ciri yang
meliputi independence, selection, merit, dan unifi-.
cation. Pembentukan CSC ini juga diatur dalam
Pasal 13 (3) UU No. 43/1999 tentang Pokok•
Pokok Kepegawaian, yang menyebutkan bahwa
CSC bertugas: a) merumuskan kebijakan umum
kepegawaian; b) merumuskan kebijakan peng•
gajian dan kesejahteraan PNS; c) memberikan
pertimbangan dalam pengangkatan, pernindahan,
dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural
tertentu yang menjadi wewenang presiden.
Anggota tetap diangkat dari PNS senior dari
instansi/perguruan tinggi dan staf senior dari
Badan Kepegawaian Negara (BKN). Sementara
itu, anggota tidak tetap diangkat dari PNS senior
dari departemen terkait, wakil organisasi pega•
wai negeri dan wakil _tokC?h masyarakat yang
mempunyai keahlian yang diperlukan komisi.
CSC dibentuk melalui keputusan presiden dan
bertugas membantu presiden dalam merumus•
kan kebijakan dan memberikan· pertimbangan
tertentu. CSC ini terdiri atas kepala dan wakil
kepala, tiga anggota tidak tetap dan dua anggota
tetap (ketua dan sekretaris). Semua anggota
diangkat dan diberhentikan oleh presiden dan
bersidang sekali dalam setahun.
Kiranya jelas bahwa amanat Pasal 13 UU
No.33/1999 sudah waktunya untuk diwujudkan
19
 Baik". Penamaan ini menjadi penting untuk memberikan penga•
bila menginginkan adanya reformasi birokrasi ruh positif terhadap PNS/birokrat sebagai aparat pemerintah.
yang riil. Tujuannya agar ada pemisahan yang
tegas antara institusi yang merumuskan, meng•
awasi, dan yang melaksanakan. Tidak seperti
sekarang ini, semua tugas dan tanggung jawab
seolah-olah dibebankan ke kantor Menpan.
Untukjangka menengah pembentukan CSC
tersebut tidak hanya menjadi solusi reformasi
birokrasi, melainkan juga menjadi mekanisme
penting dalam menata kembali keberadaan Kan•
tor Menpan, BKN, dan LAN.53 Di era efisiensi
sekarang ini, mempertahankan eksisnya suatu
institusi tanpa mempertimbangkan secara sung•
guh-sungguh peran, fungsi, kompetensi, dan
kewenangan (executing power) yang dimiliki
akan berakibat buruk pada institusi itu sendiri.
Hal yang sulit pula dielakkan adalah memper•
baiki kerusakan moral aparat PNS/birokrat yang
terlanjur sudah akut.
Kerusakan moral itu juga dipicu oleh ketiada•
an payung hukum yang mengatur etika pemerin•
tahan. Ada kevakuman etika sebagai akar krisis
legitimasi pemerintahan sehingga bisa dipahami
bila pemerintah tak mampu membangun konsen•
sus-konsensus etik secara konsisten sebagaimana
yang eksis di Amerika Serikat (bill ofgovernment
ethics). Absennya peraturan atau UU semacam
bill of government ethics tersebut telah menyu•
burkan KKN dan menghasilkan pemerintahan
yang tidak efektif dan efisien. Bahkan, goodgover•
nance semakin sulit diwujudkan di negeri ini.
Untukjangka pendek, yang harus dilaksana•
kan kepala daerah adalah membuat terobosan•
terobosan kebijakan yang inovatif dan kondusif,
sesuai dengan telah ditetapkannya UU Pelayanan
Publik dan UU Administrasi Pemerintahan. Dae•
rah-daerah bisa melakukan terobosan-terobosan
yang signifikan untuk mendobrak kelesuan
daya saing ekonomi daerah. Misalnya, daerah•
daerah perlu membuat kebijakan atau perda
yang memberi rasa aman dan nyaman bagi dunia
us aha. Perlu juga digarisbawahi bahwa ke depan
fokus yang perlu digarap secara serius adalah
pelayanan publik dengan meningkatkan kualitas
pelayanan.
53 Penataankembali ketiga institusi itu bisa jadi dilakukan dengan
mengubah nama kantomya, misalnya menjadi "Kantor Kemen•
terian Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola Pemerintahan yang

20 21
 Seiring dengan itu, pemerintah pusat semesti•
nya ikut mendukung dan bersikap lebih tegas
dalam menerapkan reward and punishment
kepada para birokrat, baik yang berprestasi
maupun yang melanggar peraturan dan tidak
melaksanakan tugas dan kewajibannya secara
bagus. Selain itu, setiap institusi terkait (seperti
Kantor Menpan, BKN, LAN) diwajibkan untuk
melaksanakan programnya dengan sistem target.
Hal ini dimaksudkan agar institusi yang ber•
kenaan langsung dengan reformasi birokrasi bisa
melaksanakan tugasnya secara serius.

Daftar Pustaka
Afadlal (Ed.). 2004. Dinamika Kekuatan Masyarakat
Era Otonomi Daerah. Jakarta: Pusat Penelitian
Politik-LIPI.
Asmerom, Haile K dan Elisa P. Reis. 1996. "Intro•
duction". Dalam Haile K. Asmeron dan Elisa P.
Reis. Democratisation and Bureaucratic Neu•
trality. London: Macmillan Press.
Blair, Harry. 2000. "Participation and Accountability at
the Periphery: Democratic Local Governance in
Six Countries". World Development, 28 (1).
Budiman, Arief. 2002."Civil Society and Democratic
Governance: The Case of Indonesia". Paper di•
presentasikan pada Konferensi Democracy di
Seoul, 29-30 Juli 2002.
Eldridge, Philip. 1995. Non-Governmnet Organisations
and Democratic Participation in Indonesia.
Southeast Asian Social Science Monographs.
Kuala Lumpur: Oxford University Press.
Emmerson, Donald K. 1978. 'The Bureaucracy in the
Political Context: Weakness in Strength,' in
Karl D. Jackson and Lucian W. Pye (Eds.). Po•
litical Power and Communications in Indone•
sia. Berkeley: University of California Press.
Etzioni-Halevi, Eva. 1986. Bureaucracy and Democ•
racy: A Political Dilemma. London: Routledge
& Kegan Paul.
European Commission, EC. 2004. "Thematic Evalu•
ation of the European Commission Assistance
to Third Countries Supporting Good Gover•
nance". Terms of Reference (final version).
Halligan, J. dan M. Turner. 1995. Profiles of Govern•
ment Administration in Asia. Canberra: Austra•
lian Government Publising Service.
Huntington, Samuel P. dan Joan M. Nelson. 1998.
"Partisipasi Politik dalam Konteks Pembangun•
an". Dalam Miriam Budiardjo (Ed.). Partisi•
pasi dan Partai Politik. Edisi Revisi. Jakarta:
Yayasan Obor.

20 21
Indonesian Human Development Report. Toward a
New Consensus. 2001. Jakarta: BPS-Statistik
Indonesia, Bappenas dan UNDP, Indonesia.
International Monetary Fund (IMF). 1998. "Indone•
sia Memorandum of Economic and Financial
Policies". Dalam http//:www .imf;org/external/
np/LOI/011598.htm.
Kohli, Atul, dan Vivienne Shue. 1994. "State Power
and Social Forces: On Political Contention and
Accomodation in the Third World". Dalam Joel
S. Migdal, Atul Kohli, dan Vivienne Shue (Ed.).
State Power and Social Forces. Cambridge Uni•
versity Press.
Liddle, William R. 1999. "Indonesia's Democratic
Opening". Government and Opposition, 34 (1).
Lijphart, Arend. 1968. The Politics of Accommoda•
tion. Berkeley: University of California Press.
Macintyre, Andrew. 1994. "Organising Interests:
Corporatism in Indonesian Politics". Working
Paper No. 43, the Asia Research Centre Mur•
doch University.
Mahwhood, Philip (Ed.). 1987. Local Government in
the Third World: The Experience of Tropical
Africa. Chichecer: John Wiley & Sons.
Manan, Bagir. 1999. "Good Governance: Hindarkan
Rakyat dari Tindakan Negara yang Merugikan."
Jurnal Transparansi, Edisi 14, November.
Migdal, Joel S. 1988. Strong Societies and Weak States:
State-Society Relations and State Capabilities
in the Third World. Princeton: Princeton Uni•
versity Press.
. 1994. "The State in Society: An Approach
to Struggles for Domination". Dalam Joel S.
Migdal, Atul Kohli, dan Vivienne Shue (Ed.).
State Power and Social Forces. Cambridge
University Press.
Migdal, Joel S., Atul Kohli dan Vivianne Shue. 1994.
"Introduction: Developing a State-in-Society
Perspective". Dalam Joel S. Migdal, Atul Kohl•
i dan Vivianne Shue. State Power and Social
Forces. Cambridge: Cambridge University
Press.
Mishra, Satish. 2002. "History in the Making: Syste•
mic Transition in Indonesia". Journal of the
Asia Pacific Economy, 7 (1).
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.12
Tahun 1999 tentang Perubahan atas Peraturan
Pemerintah No.5 Tahun 1999 tentang Pegawai
Negeri Sipil yang menjadi Anggota Partai Poli•
tik. Bandung: Kuraiko Pratama.
20
Pierre, Jon dan B. Guy Peters. 2000. Governance,
Politics and the State. New York: St. Martin's
Press.
Rasyid, Ryaas. 2003. "Regional Autonomy and Local
Politics in Indonesia". Dalam Edward Aspinall
dan Greg Fealy (Ed.). Local Power and Politics
in Indonesia: Decentralization and Democ•
ratisation. Singapore: Institute of Southeast
Asian Studies.
Soesastro, Hadi. 2003. "The Economic Crisis in
Indonesia: Lesson and Challenges for Gover•
nance and Sustainable Development". (http//:
www.pacific.net.id/pakar/hadisoesastro/ eco•
nomic 2/hrnl).
Zuhro, R., Siti. 2004. "The Role of the Indonesian
Bureaucracy in the Transition Era". Disertasi.
Perth.
. 2005. "Dinamika Kekuatan Masyarakat
Lokal dan Demokratisasi: Studi Kasus di Kabu•
paten Malang", dalam Afadlal (Ed.). Dinamika
Kekuatan Masyarakat Lokal Era Otonomi Dae•
rah. Jakarta: Pusat Penelitian Politik-Lembaga
lmu Pengetahuan Indonesia (P2P- LIPI).
. 2009. "Good Governance dan KinerjaPem•
bangunan Ekonomi Daerah Era Desentralisasi:
Studi Kasus Kabupaten Malang". Dalam Abdus-'
somad Abdullah (Ed.). Demokrasi dan Globali•
sasi: Meretas Jalan Menuju Kejatidirian. Jakarta:
THC Mandiri.
Zuhro, R. Siti (Ed.). 2006. Efektivitas Pemerintahan
Daerah Era Otonomi: Studi Kasus di Sumatera
Baral dan Jawa Tengah. Jakarta: Pusat Pene•
litian Politik-Lembaga lmu Pengetahuan Indo•
nesia (P2P- LIPI).
. 2006. "Realisasi Pluralisme Birokrasi".
Dernokrasi dan HAM, 5 (3).
. 2007. Profesionalitas dan Netralitas
Birokrasi dalam Mendorong Daya Saing Eko•
nomi Lokal. Jakarta: THC Mandiri.
Surat Kabar
Siti Nurbaya. "Reformasi-Birokrasi Sulit Dipercaya".
2009. Indopos, 1 Juni.
Jakarta Post, 24 Mei 2002.
Kompas, 17 Juni 1997, 17 Januari 19?8, 15 Juni 1999,
4 September 2004, dan 10 September 2004.
Republika, 5 Januari 1999.
21
 GOOD GOVERNANCE VS SHADOW STATE
DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH

Syarif Hidayat dan Abdul Malik Gismar

Abstract

Good governance is crucial for the attainment of development goals and delivering the promises of demo•
cracy. However, it cannot be understood apart from the political regime and the political dynamic within which
it exists. Hence, establishing good governance in a transitional democracy such as Indonesia has its additional
challenges. This article attempts to elucidate this issue. Specifically, it attempts to show that currently low quality
ofgovernance in provinces accross Indonesia might be linked to the existence of shadow state. Illustrations are
given both from quantitative analysis drawn from the results of Partnership Governance Index and qualitative
studies in six provinces.

Pendahuluan asumsi demokrasi yang mapan (consolidated

Dalam review teori tentang the New Emerging
Way of Thinking about Government, Pierre and
Peters54, secara eksplisit mensinyalir bahwa kon•
sep dasar dari good governance terletak pada
dua isu utama, yaitu adanya perubahan peran
dari masyarakat dalam penyelenggaraan peme•
rintahan, pada satu sisi, serta perubahan kapasitas
pemerintah dalam merespons dan memperjuang•
kan kepentingan kolektif masyarakat berdasar•
kan koridor institusi yang ada, pada sisi yang
lain. Dalam formulasi bahasa yang lebih utuh,
Pierre and Peters55 menyebutkan: "The heart
of democratic government or good governance
concept are the government changing role in so•
ciety and its changing capacity to pursue collec•
tive interest under severe external and internal
constraints".
Dari uraian singkat di atas, secara implisit
tergambarkan bahwa prinsip dasar dari good
governance akan dapat bekerja secara maksimal,
dan akan dapat mencapai tujuan yang dikehen•
daki, antara lain, sangat ditentukan oleh karak•
teristik dari sistem politik yang mewadahinya.
Proposisi good governance yang dibangun oleh
Pierre and Peters di atas jelas berangkat dari
54
Pierre, J. and Peters, B.G., Governance, Politics and the State,
(New York: St. Martin's Press, 2000)
55
Ibid., hlm. 7.
democracy), yaitu suatu praktik demokrasi yang
tidak saja ditunjukkan oleh hadimya institusi- .
institusi demokrasi, tetapi juga ditandai oleh
inherennya perilaku demokrasi, baik di kalangan
para penyelenggara negara, maupun di kalangan
masyarakat.
Pertanyaannya kemudian adalah, bagai•
mana halnya dengan upaya membangun good
governance dalam kondisi transisi demokrasi?
Hidayat56 menyebutkan bahwa salah satu karak•
teristik dari penyelenggaraan pemerintahan pada
periode transisi demokrasi adalah munculnya
fenomena shadow state. Pertanyaan di atas
kiranya cukup relevan dijadikan sebagai landas
pijak dalam membaca dan memaknai praktik
good governance di Indonesia, khususnya pada
periode pasca-Orde Baru. Untuk itu, maka sub•
stansi dari materi yang disajikan pada tulisan ini ·
akan berupaya menjelaskan tentang peluang dan
tantangan dalam membangun konsep goodgover•
nance di dalam realitas sosial-politik yang pekat
dibayang-bayangi oleh adanya shadow state,
dengan merujuk pada beberapa fakta basil pene•
litian yang dapat dijadikan sebagai indikasi.
56 Hidayat, Syarif. "Shadow State?". Dalam Nordholt, H. S.,
and Klinken, Gerry, (eds.). Renegotiating Boundaries: Local
Politics in Post-Suharto Indonesia. Leiden: KITLV Press,
2007, hlm. 224.

24 23
 45-80.
Memahami Governance
Pembahasan pada subbagian ini tidak bertujuan
untuk memberikan tinjauan literatur yang kompre•
hensif, apalagi ekshaustif, mengenai konsep dan
masalah-masalah yang berkaitan dengan gover•
nance. Latar belakang dan kontekstualisasi kon•
sep yang mengawali tulisan ini lebih ditujukan
untuk meletakkan pengertian konsep governance
yang kami konstruksi dalam upaya mengaitkan•
nya dengan realitas politik di Indonesia.

Latar Belakang dan Kontekstualisasi

Konsep .Governance
Governance adalah konsep yang sedang "in",
bahkan akibat terlalu sering dipakai untuk meru•
juk atau menjelaskan banyak hal, telah membuat
arti dan implikasi yang khas dari konsep ini men•
jadi kabur. Mungkin kedekatan kata antaragover•
ning/government (yang memang sudah lama ada
dan begitufamiliar) dengan governance mem•
buat banyak kalangan merasa merujuk hal yang
sama ketika mereka menggunakan kedua kata ini.
Padahal secara semantik keduanya bisa sangat
berbeda. Kekaburan bertambah, ketika katagover•
nance diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia
sebagai "tata pemerintahan" atau "tata-kelola
pemerintahan" yang memiliki konotasi yang
sama dengan pengertian pemerintahan dalam
rezim yang lalu; sementara kata governance
muncul sebagai alternatif untuk menggantikan
kata governing yang tidak mewakili semangat
penyelenggaraan negara yang baru. Pergeseran
falsafah relatif mendasar ini tidak terasa dalam
terjemahannya.
Kerancuan juga disebabkan oleh beraneka•
ragamnya sumber di mana diskursus mengenai
konsep ini berkembang. Dalam hal ini Seppa
Tiihonen57 mengidentifikasi setidaknya ada lima
gugus diskursus di mana governance menjadi
topik penting. Yang pertama, governance dalam
konteks perubahan bentuk rezim politik; kedua,
governance dalam konteks reformasi manaje•
men publik; ketiga, governance dalam konteks
perubahan besar hubungan internasional sejak
tahun 1980-an sebagai konsekuensi dari globali•
sasi; keempat, governance dalam diskursus

57
Tiihonen, Seppo. From Governing to Governance: a process
of change. Tampere: Tampere University Press, 2004, hlm.

24 23
institutional economic dan institutional political
science; dan kelima, governance dalam konteks
kebijakan-kebij akan pembangunan.
Walaupun kelima gugus diskursus ini saling
bersinggungan, masing-masing memiliki tekanan
dan sorotan yang berbeda, bahkan sering pula
falsafah dasarnya berbeda. Oleh karena itu, tidak
jarang terjadi salah pengertian antara pihak yang
memahami governance dalam konteks globali•
sasi dengan mereka yang memahaminya dalam
lingkup lebih sempit manajemen publik. Pihak
yang pertama sering mengaitkan kata ini dengan
pengertian yang sarat ideologi (neoliberalisme,
misalnya), sementara yang lain memahaminya
semata-mata sebagai masalah teknis administratif
belaka.
Mengingat luasnya konteks di mana diskur•
sus mengenai governance berkembang, maka
tidak mengherankan bila definisi dari kata ini
juga menjadi sangat beragam. Artikel ini tidak
bertujuan untuk memberikan daftar definisi dari
governance yang ada. Fokus dari tulisan ini le•
bih pada meletakkan konsep governance dalam
konteks perubahan rezim politik pascareformasi
dan konsekuensinya dalam manajemen publik
yang dituntut oleh perubahan tersebut. Dalam
konteks ini governance atau good governance
pada intinya adalah suatu proses penyeleng•
garaan pemerintahan di mana patologi birokrasi
dan politik seperti korupsi, kolusi, nepotisme,
inefisiensi, dan lain sebagainya, dapat dikurangi
bahkan dihilangkan dengan tujuan akhir pening•
katan kesejahteraan rakyat.
Dalam pengertian di atas ingin ditekankan
bahwa kata governance dan governing memiliki
makna yang berbeda, bahkan dasar konseptual
dari kedua kata ini secara diametrikal berbeda:
kata governance digunakan untuk menggantikan
kata governing karena pergeseran yang sangat
fundamental dalam cara melihat hubungan an•
tara negara (state) dengan masyarakat (society).
Governing (to govern), yang berarti memerintah,
merupakan ekspresi dari suatu realitas politik di
mana lokus atau jangkar dari penyelenggaraan
pemerintahan adalah negara (state centered). Se•
mentara itu, governance merupakan ekspresi dari
suatu realitas politik di mana lokus atau jangkar
dari penyelenggaraan negara adalah warga negara
(citizen centered). Dalam konsep governance

24 23
 58
Lihat Gismar, A. Malik. "Kebangsaan dan Kewarganegara•
warga negara dan konsep kewarganegaraan men• an Pasca-Reforrnasi". Dalam Gismar & Hidayat. Reformasi
jadi sangat penting. Setengah Matang? Jakarta: Penerbit Mizan, 2010.
Perubahan rezim politik akan membawa
perubahan makna dan praktik-praktik yang ber•
kaitan dengan kewarganegaraan. Warga negara
suatu rezim totaliter memiliki peran berbeda dari
warga negara suatu rezim yang demokratik. Kon•
stitusi suatu rezim politik menjadikan kewarga•
negaraan sebagai dasar dinamika organisasinya,
dengan kata lain bila rezim ini dimiliki oleh warga
negara, maka rezim politik disebut republik, yang
berasal dari dua kata latin res dan publika yang
berarti "hal-hal yang berkaitan dengan rakyat."
Republik dalam makna generiknya adalah suatu
rezim pemerintahan dari rakyat, untuk rakyat,
dan oleh rakyat.
Reformasi menuntut Republik Indonesia
untuk kembali kepada makna sesungguhnya dari
kata republik yang disandangnya. Dan bila kon•
sisten dengan makna kata ini, maka paradigma
pengelolaan negara hams bergeser dari state cen•
tered menjadi citizen centered di mana raison d'etre
dari negara adalah warga negara; dan konstitusi
negara pun dibangun seutuhnya untuk kepenting•
an warga negara. Dengan demikian kewarga•
negaraan adalah suatu konsep yang sakral. 58
Dalam rezim politik Indonesia pascarefor•
masi, pada satu sisi konsepsi kewarganegaraan
harus meliputi jaminan atas hak-hak sipil dan
hak-hak politik. Dalam hal ini, keterkaitan antara
warga negara dan negara biasanya dimanifes•
tasikan dalam rumusan-rumusan demokrasi
prosedural dan institusi-institusi yang terkait
dengannya. Sementara, pada sisi yang lain, ne•
gara juga memiliki kewajiban untuk memastikan
bahwa kesejahteraan warganegara terjarnin. Oleh
karena itu, investasi negara untuk kesejahteraan
warga negaranya, dan kapasitas negara untuk
mewujudkannya, menjadi persoalan yang sangat
penting.
Desentralisasi sesungguhnya merupakan
upaya untuk memastikan bahwa kedua sisi
dari konsep kewarganegaraan tersebut dapat
dipenuhi secara lebih baik. Dalam konteks ini
mempertanyakan persoalan governance, khu•
susnya di daerah, menjadi penting. Tidak dapat

25
26
dielakkan, "big bang decentralization" yang
ditempuh Indonesia selama ini telah melahirkan
variasi antardaerah yang sangat lebar dalam hal
penyelenggaraan pemerintahan. Variasi kinerja
ini akan membuat warganegara yang berdomisili
di daerah yang berbeda akan mendapat pengala•
man dan layanan yang berbeda. Bila perbedaan
ini mendasar dan lebar, maka grand solidarity
(meminjam istilahnya Ernst Renan) sebagai
bangsa Indonesia-yang salah satu faktor pen•
tingnya adalah persamaan hak dan kesempatan
sebagai warga negara-akan terganggu. 59
Dari uraian di atas terlihat jelas bahwa kon•
sep governance secara fundamental memperma•
salahkan hubungan antara negara (state) dengan
masyarakat (society). Secara lebih konkrit, arena
negara dalam hal ini, direpresentasikan oleh
political office dan birokrasi, sedangkan arena
masyarakat secara lebih rinci dapat dipilah ke
dalam masyarakat sipil dan masyarakat eko•
nomi. Dengan demikian, pengertian governance
lebih khusus lagi, berkaitan dengan bagaimana
"arena" political office (jabatan-jabatan politik),
birokrasi, masyarakat sipil, dan masyarakat eko•
nomi berhubungan satu dengan yang lain untuk
memecahkan berbagai masalah yang dihadapi,
guna mencapai tujuan-tujuan bemegara. Tentu•
nya setiap arena memiliki fungsinya masing•
masing melalui mana arena-arena tadi berinter•
aksi dalam berbagai level (misalnya pembuatan
kebijakan dan/atau implementasi kebijakan) dan
berbagai bentuk/"
Kontribusi dari masing-masing arena.dalam
menciptakan good governance tentunya tidak
sama. Namun, negara tak pelak lagi merupakan
arena yang sumbangannya paling besar.61 Se-
59
Renan, Ernst. "Quest que une nation?". Dalam David
Hutchison and Anthony Smith, (eds.). Nationalism. Oxford
Univerity Press, 1994. ' ··
60
Lihat misalnya Partnership Governance Index (www.
kemitraan.or.id/govindex) yang telah berupaya merumuskan
fungsi-fungsi setiap arena secara generik dan menurunkan
indikator-indikator yang relevan sesuai dengan fungsi-fungsi
generik ini. Sebagai contoh, fungsi pokok dari political office
adalah menyediakan kerangka regulasi (regulatoryframework),
mengalokasikan anggaran (budget allocation), mengoordinasi•
kan pembangunan (development coordination) bagi eksekutif
serta mengawasi (monitoring) bagi legislatif. Birokrasi memiliki
fungsi utama untuk regulasi ekonomi (regulating economy),
menyediakan layanan publik (public service).
61
Dalam upaya membangun Partnership Governance Index,
kemitraan melakukan pembobotan arena-arena ini melalui

25
26

lain itu, kinerja negara juga sangat menentukan
kinerja arena-arena yang lain. Bahkan, kinerja
arena yang lain sering kali hanya dapat didefini•
sikan vis a vis fungsi negara. Karena itu sangat
beralasan bila kemudian negara mendapat sorotan
paling tajam dalam menilai governance.
Prinsip-Prinsip Good Governance
Setelah konsep governance menjadijelas, pertanya•
an berikutnya adalah, apa saja yang memenga•
ruhi suatu governance dapat dikatakan baik atau
buruk? Dengan kata lain, atas dasar prinsip-prin•
sip apa suatu praktik penyelenggaraan pemerin•
tahan dapat dinilai baik atau buruk?
Pada tataran konsep, cukup banyak pendapat
yang dikemukakan oleh akademisi berkaitan
dengan prinsip-prinsip good governance. Hal
ini bisa dimengerti, karena ruang lingkup gover•
nance sangat luas. Namun, kompleksitas masalah
ini lebih teknikal sifatnya sehingga persoalannya
sering kali sekadar perbedaan ruang lingkup yang
hendak dicakup ataupun prioritas dimensi, atau
aspekgovernance yang dijadikan sorotan. Hyden
dan Court,62 misalnya, telah meringkas prinsip
good governance sebagai berikut.
• Participation: the degree ofinvolvement and
ownership of affected stakeholders;
• Decency: the degree to which the formation
and stewardship ofrules are undertaken with•
out humiliation or harm of the people;
• Fairness: the degree to which rules apply
equally to everyone in society regardless of
status;
• Accountability: the degree to which public
officials, elected as well as appointed, are
responsible for their actions and responsive
to public demands;
• Transparency: the degree to which decisions
made by public officials are clear and open to
scrutiny by citizens or their representatives;
Analytical Hierarchy Procedure (AHP) menggunakan penilaian
well informedpersons. Hasilnya menunjukkan bahwapolitical
office memiliki bobot 34%, birokrasi 28%, masyarakat sipil
(24%) dan masyarakat ekonomi (14%). Melalui AHP jelas
negara dianggap memiliki peran yang sangat penting.
62
Hayden, Goran & Julius Court. Governance and Develop•
ment: World Governance Survey. Discussion paper J. New
York: United Nation University, 2002, hlm. 25.
26
..
• Efficiency: the degree to which rulesfacilitate
speedy and timely decision making.
Apa yang dikemukakan Hayden dan Court
di atas dengan terang memperlihatkan tentang
fokus perhatian yang lebih ditekankan pada
penyelenggara negara. Atau dengan kata lain,
lebih terfokus pada arena negara. Dalam rangka
menyulam "bias arena negara" inilah, maka
Partnerhsip Governance Index63 secara tegas
menekankan perlunya melihat peran arena lain
-masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi•
telah memberikan kontribusi untuk mewujudkan
penyelenggaraan negara yang baik. Sudah barang
tentu indikator yang dapat dijadikan ukuran akan
sangat berbeda.
Banyak variasi di sekitar perumusan prinsip•
prinsip good governance tersebut. United Nations
Economy and Social Cooperation in Asia Paci•
fic (UNESCAP) misalnya melihat tata kelola
pemerintahan dari prinsip-prinsip akuntabilitas,
transparansi, daya tanggap, inklusivitas dan
kesamaan derajat, efektivitas dan efisiensi, ke•
patuhan terhadap aturan perundang-undangan,
partisipatoris, dan berorientasi pada konsen•
sus." Partnership, dalam melakukan penilaian
terhadap provinsi menggunakan prinsip-prinsip
partisipasi, transparansi, keadilan, akuntabilitas,
efisiensi, dan efektivitas.65 Sementara Lembaga
Administrasi Negara menawarkan 12 prinsip,
LGAT-USAID 5, UNDP 9, dan Bappenas 14.66
Shadow State: Tantangan Good
Governance
Konsep Shadow State
Dalam studi state-society relations, keberadaan
dari praktik shadow state, sebenarnya bukanlah
sesuatu hal yang baru. Pada tataran teoritis, dis•
kusi di kalangan para pengamat tentang fenom•
ena shadow state tersebut sudah muncul di per•
mukaan sejak awal tahun 1990-an. Sebut saja,
63
www. kemitraan. or. id/govindex
64
OECD/DAC. "Good Practice Paper on Capacity Development
in Public Financial Management". First Draft, DAC Working
Party on Aid Effectiveness and Donor Practices, July 2004.
65
www.kemitraan.or.id/govindex.
66
Sekretariat Tim Pengembangan Kebijakan Nasional Tata
Kepemerintahan yang baik-Bappenas,
25
Barbara Harriss-White'? telah menulis tentang
interkorelasi antara "informal economy" dan
praktik "shadow state" dengan merujuk temuan
studinya di India pada tahun 1990-an. Untuk
konteks Indonesia, khususnya pada periode
pascapemerintahan Orde Baru, memang harus
diakui bahwa analisa kritis tentang praktik sha•
dow state belum banyak dilakukan. Henk Schulte
William Reno?" terlihat telah memberikan
nuansa diskusi teoritis dan empiris yang lebih
komprehensif. Ia tidak saja telah menyajikan
gambaran yang mendalam tentang praktik
shadow state di Sierra Leone, tetapi juga telah
melakukan review kritis tentang keunggulan dan
kelemahan dari shadow state sebagai pendekatan
dalam menjelaskan realitas pemerintahan di

Nordholt68, barangkali, satu di antara pengamat Afrika pada khususnya, dan di negara-negara
69
yang secara eksplisit menyebut kemungkinan Ibid., him. 558-579.

praktik shadow state dalam kaitannya dengan

kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah pada
periode pascapemerintahan Suharto.
Kendati tulisan Schulte Nordholt cenderung
skeptis dalam menyoroti perubahan dan kon•
tinyuitas dari karakteristik state dan society di
Indonesia pada periode pasca-Orde Baru, dan
tidak secara eksplisit menjelaskan mekanisme
kerja dari shadow state itu sendiri, namun ia
telah menyodorkan sebuah proposisi yang
relatif provokatif tentang kemungkinan adanya
praktik shadow state pada tingkat pemerintahan
daerah. Untuk lebih jelasnya, Schulte Nordholt
menulis:69
"New ways of looking at 'the state' are neces•
sary in order to trace continuities in patrimo•
nial patterns and to incorporate various ar•
rangements that link formal institutions with
informal networks, which help to undermine
artificial distinctions between 'state', 'society',
and 'market' ... Decentralization in Indonesia
does not necessarily result in democratization,
good governance, and the strengthening ofcivil
society at the regional level. Instead, we wit•
ness a decentralization ofcorruption, collusion/
andpolitical violence that once belonged to the
centralized regime of the New Order but is now
moulded in existing patrimonial patterns at the
regional level . . . On the whole, regional lea•
dership may take the shape of what John Side!
has called bossism, which operates in regional
shadow regimes characterized by alliances of
bureaucrats, party bosses, businesspeople, mili•
tary, and criminals. "

67
Harriss-White, B. India Working: Essays on society and
economy. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
68
Nordholt, H., "Renegotiating Boundaries: Access, Agency
and Identity in Post-Soeharto Indonesia", dalamJournal ofthe
Humanities and Social Sciences ofSoutheast Asia and Oceania,
159-4, him. 550-589.

27
berkembang, pada umumnya. Secara singkat,
Reno menulis, bahwa keberadaan dari shadow
state tidak dapat dipisahkan dari adanya praktik
informal market, yaitu: legally proscribed pro•
duction and exchange that contributes no reve•
nues to government. 71 Sementara, shadow state
itu sendiri telah didefinisikan oleh Reno sebagai
the emergence of rulers drawing authority from
their abilities to control markets and their mate•
rial rewards. 72
Kehadiran dari dua "sudara kembar" tersebut
(informal market dan shadow state), tulis Reno,
antara lain disebabkan karena terjadi pelapukan
fungsi pada institusi formal dari negara. Ke- .
adaannya akan semakin buruk, bila pelapukan
fungsi institusi formal tersebut, juga bersamaan
waktunya dengan krisis ekonomi yang serius.73
Inilah yang telah menjadi karakteristik utama
dari keberadaan informal market dan shadow
state di Sierra Leone, Afrika. Pelapukan fungsi
dari institusi formal negara, bersamaan dengan
krisis ekonomi yang serius, plus adanya tekanan
dari lembaga internasional untuk melakukan
reformasi, telah mendorong para penyelenggara
negara untuk membangun aliansi dengan elemen•
elemen dalam masyarakat (utamanya para peng•
usaha) guna mendapatkan keuntungan ekonomi
dan politik jangka pendek melalui mekanisme
informal market.
Di antara modus operandi dari praktik infor•
mal market tersebut, adalah para penyelenggara
negara mengundang para investor (nasional dan
asing) untuk bergabung dalam jaringan shadow
state yang dibangun, dan sebagai imbalannya
para pengusaha tersebut diberi. perlindungan
70
Reno, William. Corruption and State Politics in Sierra Leone.
Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
71
Ibid., hlm. 1.
72
Ibid., him. 3.
73
Ibid., him. 2-3.

27
 i!(
,1,,1
11·.
1,,1.,1
! i
dengan menggunakan otoritas formal yang di•
miliki oleh para pejabat negara.74 Di sini, jelas
terlihat bahwa antara penguasa dan pengusaha
telah terjadi "transaksi" ekonomi dan politik
tanpa harus melalui institusi formal negara; atau
yang disebut: "politicians and a few business•
men without state office exercising significant
political authority through private control of
resources". 75 Fenomena ini, sebenamya mirip
sekali dengan pengalaman Sierra Leon pada masa
kolonial Inggris, di mana ketika itu para pejabat
pemerintah dan pengusaha mendapat peluang
yang besar untuk melakukan "transaksi" ekonomi
dan politik melalui mekanisme informal market.
Secara keseluruhan, berdasarkan kasus Sierra
Leon tersebut, Reno telah membangun sebuah
proposisi, yang menyebutkan:76
In Sierra Leone, officials' control over informal
markets defines their domestic exercise ofpoliti•
calpower as well as their society s relations with
foreigners. This situation supports analyses that
conclude that informal markets are integrally
linked to the exercise ofpolitical power.
Sebagai sebuah pendekatan studi, shadow
state sedikitnya memiliki dua varian, yaitu: state•
centred approcah dan society-centred approach. 77
Perbedaan mendasar dari dua pendekatan ini,
antara lain, terletak pada ketidaksamaan cara
pandang dalam mengartikulasi keberadaan dari
informal market. Bagi state-centred approach,
kehadiran praktik informal market diartikulasi
sebagai bentuk dari bias implementasi kebijakan
negara.78 Sementara, dari sisi pandang society•
uJI . '
centred approach, keberadaan informal market
lebih diartikulasi sebagai bagian dari bentuk
Ii·
i: produksi dan transaksi yang dilakukan oleh ele•
men masyarakat (society) di luar jangkauan insti•
tusi formal negara. Peran dari state, berdasarkan
pendekatan yang disebut terakhir ini, tidak lebih
hanya sebagai distributor dari sumber daya dan
manfaat (benefit).79
14
Ibid., him. 2-3.
75
Ibid., him. 1.
16
Ibid., him. 3.
71
Ibid., him. 9-21.
78
Ibid., him. 10.
79
Ibid., him. 13.
28
William Reno sendiri menekankan penting•
nya pendekatan yang kedua (society-centred
approach). lni antara lain diindikasikan oleh
kritiknya terhadap state-centred approach, yang
menurut Reno: distanced from the social bases
of economic and political life, state-centered
views ofAfrica s crisis provide little explanation
of how informal markets supplant institutional
capacity". 80 Lebih jauh, Reno berargumen:
"Fixations on state institutions as both cause
and remedy for informal markets, however,
downplay consideration of the specific nature
of informal markets. So-called society centred
studies offer an alternative vantage point that
reveals strategies of groups and individuals
coping with political and economic uncertainty.
This approach identifies groups-clan, ethnic,
religious-that manage resources out of the
reach of central authority. This approach often
views informal market growth as a direct corol•
lary to state decay, however. "81
Tulisan Barbara Harriss White82 tentang
praktik informal economy dan shadow state di
India, juga menarik untuk disimak. Berbeda
dengan Reno-yang telah menggunakan istilah
"informal market" untuk menjelaskan proses
dan mekanisme "transaksi" ekonomi dan politik
di luar institusi formal negara-Barbara White
terlihat lebih memilih menggunakan terminologi
"informal economy" untuk menjelaskan feno•
mena yang sama. Menurut White, sedikitnya ada
dua pengertian yang melekat pada terminologi
informal economy. Pertama, kegiatan usaha
perorangan, dan/atau perusahaan yang tidak
didaftarkan pada pemerintah, dan tidak mem•
bayar pajak. Kedua, berkaitan dengan perilaku
dari institusi formal (publik maupun swasta)
untuk menghindari jangkauan regulasi. Bentuk
dari kegiatan informal economy yang disebut
kedua ini, antara lain: kelonggaran pajak, penya•
lahgunaan kebijakan publik, korupsi, kolusi,
dan pemaksaan swastanisasi aset negara.83 Dari
dua kategori kegiatan informal economy di atas,
terlihat dengan jelas bahwa bentuk informal
80
Ibid., him. 11.
81
Ibid., him. 9.
82
Harriss-White, B. India Working: Essays on society and
economy. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
83
Ibid., Chapter 1, him. 4.

economy yang pertama merupakan arena bagi "si•
kecil" (petani dan pengusaha kecil); sementara,
bentuk informal economy yang kedua merupakan
domain dari "si-besar"(para pengusaha besar dan
para pejabat negara).
Dalam upaya memahami praktik informal
economy dan shadow state di India, Barbara
Harriss-White telah mengaplikasikan apa yang
disebut dengan pendekatan social structure ofac•
cumulation (SSA). Ciri khas dari pendekatan ini,
. antara lain, terletak pada diartikulasinya struktur
sosial sebagai bagian dari faktor determinan bagi
akumulasi ekonomi. Berbicara tentang struktur
sosial, tentu saja sangat kompleks. Namun, untuk
kepentingan studinya di India, Harriss-White
telah membatasi lingkup analisis hanya pada
empat dimensi dari struktur sosial: kelas, kasta,
hender, dan ruang (space).
Secara singkat, berdasarkan hasil studi yang
telah dilakukan, Harriss-White kemudian menu•
lis, hampir sebagian besar dari transaksi ekonomi
di India dilakukan melalui mekanisme informal
economy. Praktik informal economy berlangsung
dalam suasana kekeluargaan, berdasarkan repu•
tasi (nama baik) lebih daripada hukum formal,
tetapijuga sering dengan adanya unsur (ancaman)
kekerasan. Lebihjauh, ketika mendiskusikan ten•
tang prak:tikshadow state di India, Harriss-White
menjelaskan sebagai berikut:84
Some roles in the «shadow» State are played si•
multaneously by the bureaucrats of the official
State;for instance, accepting tribute, patronage
and/or clientelage. Other «shadow» state liveli•
hoods are a form of self employment, although
they depend on state employees, politicians and
other interested socialforces for their incomes;
for example, private armies enforcing black or
corrupt contracts, intermediaries, technicalfix•
ers, gatekeepers, adjudicators of disputes, con•
fidants, contractors and consultants. Hence the
real State, including its shadow, is bigger than
theformal State, and has a vested interest in the
perpetuation of a stricken and porous formal
State .... [ByJ the end ofthe 1990s in some parts
ofIndia, notably Bihar; up to 40 percent of the
development budget was said to be creamed off
by contractors. The «shadow» State spills spa•
tially into the lanes surrounding state offices
and into the private (some would argue, the «fe•
male») domestic space of officials' residences.
84
Ibid., Chapter 1, hlm, 89.
This must be the most vivid image ofthe blurred
boundaries between State and society.
Setelah mengikuti secara seksama ulasan
teoritis dan pengalaman empiris di India seperti
dikemukakan di atas, sedikitnya dapat dicatat
ada empat karakteristik umum dari praktik in•
formal market dan shadow state. Pertama, je•
las tergambarkan bahwa informal market dan
shadow state hadir, tumbuh, dan berkembang
sebagai akibat dari terjadinya pelapukan fungsi
dari institusi formal (negara). Keadaannya akan
lebih buruk bila disertai oleh krisis ekonomi yang
akut. Kedua, akumulasi keuntungan ekonomi
dan politik jangka pendek (short-term political
and economic benefits) di luar bingkai regulasi
formal, merupakan tujuan utama dari "transaksi"
melalui informal market. Pada konteks inilah,
masing-masing pihak akan memaksimalkan
sumber daya yang dimiliki, untuk kemudian
"diperjual-belikan" dalam informal market. Ke•
tiga, modus operandi atau mekanisme kerja dari
informal market dan shadow state cukup berva•
riasi, yang secara umum dapat dibedakan dalam
tiga kategori utama, yaitu melalui memanipulasi
kebijakan publik, dan melalui jaringan aliansi
antar-personal (individual alliances), maupun
aliansi antar-lembaga (institutional alliances).
Keempat, aktor (pelaku) yang terlibat dalam
informal market dan shadow state adalah para
penyelenggara negara (state actors) dan aktor•
aktor dalam masyarakat (societal actors). Pelaku
yang disebut terakhir sangat beragam. Schulte
Nordholt menunjuk, misalnya, para pengusaha,
politisi partai politik, dan bahkan kelompok
kriminal. Sedangkan Harriss-White meneliti
tentang peran dari pengusaha dan elite masyara•
kat lainnya yang dikelompokkan menurut kasta,
kelas, dan gender.
Good Governance vs. Shadow State (1):
Kinerja Politik dan Birokrqsi dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pada tahun 2008, Partnership menyusun Indeks
Kenerja Tata Pemerintahan Daerah, yang kemu•
dian disebutPartnership Governance Index (PGJ). 85
Tujuan utamanya adalah untuk mengukur kuali•
tas kinerja tata pemerintahan seluruh provinsi
85 www.kemitraan.ar. id/govindex.
29
di Indonesia berdasarkan sejumlah prinsip tata
pemerintahan yang baik (good governance).
Dengan metode yang ketat dan indikator yang
dipilih dengan sangat hati-hati, PGI dimaksudkan
untuk menjadi pengukuran yang objektif dan dapat
digunakan untuk membandingkan provinsi yang
satu dengan yang lain. Hasilnya, dalam skala 1-
10, rata-rata indeks kinerja politik dari seluruh
provinsi adalah 4,9, sementara indeks birokrasi
adalah 5 ,6. Ini mengindikasikan secara umum ke•
butuhan akan adanya perbaikan yang sangat lebar
baik bagi politik maupun birokrasi.
N amun, yang sang at menarik dan sekaligus
memprihatinkan dari data ini adalah, secara
konsisten, dari provinsi yang satu ke provinsi
yang lain, kinerja politik cenderung lebih rendah
daripada birokrasi dan korelasi antara keduanya
sangat tinggi (r = 0,68). Hal di atas tergambar
sangat jelas pada Grafik 1.
Pada Grafik 1 terlihat bahwa kinerja politik
dan birokrasi naik atau turun secara bersamaan:
bila kinerja politik baik, maka kinerja birokrasi
juga cenderung baik, dan sebaliknya. Hubungan
birokrasi dengan politik bagaikan kereta dengan
kekuatan yang menariknya. Bila kereta itu ditarik
seekor keledai, maka lajunya tentu akan berbeda
dengan bila ia ditarik seekor kuda. Walaupun
korelasi tidak menunjukkan hubungan kausal,
namun dalam hal ini cukup jelas menggambarkan
mana kereta (birokrasi) dan mana yang menarik
(politik). Dalam konteks inilah dapat dikatakan
bahwa birokrasi kita masih terbelenggu oleh ki•
nerja politik yang jauh dari prima.
10 -----------
9
8
7
6
5
3
2
1
Sumber: Partnership Governance Index (www.kemitraan.or.id/govindex)
30
Rendahnya kinerja pemerintahan daerah
sering dijelaskan dengan masih rendahnya kapasi•
tas institusi dan kompetensi SDM. Faktor-faktor
ini mungkin memberikan kontribusi, tapi jelas
bukan satu-satunya, dan bahkan mungkin bukan
faktor utama. Perbandingan antara kinerj a politik
dan birokrasi di atas mengindikasikan adanya
proses politik yang tidak mulus; adanya anomali
dalam proses-proses politik dan hubungan antara
politik dan birokrasi, yang berujung pada kinerja
pemerintah (political office) dan birokrasi yang
tidak optimal. Dalam realitas politik seperti ini
penerapan prinsip-prinsip good governance
akan mengalami hambatan ataupun distorsi,
karena penerapannya lebih bersifat prosedural,
tanpa upaya penuh atau tanpa kapasitas untuk
memastikan pencapaian apa yang menjadi tu•
juan. Indikasi ini tampak bila dicermati distribusi
dalam prinsip-prinsip good governance, khusus•
nya bila memerhatikan skor prinsip-prinsip good
governance yang paling terpuruk dalam realitas
politik pada tingkat pemerintah provinsi di Indo•
nesia saat ini (Lihat Grafik 2).
Grafik 2 mengindikasikan bahwa pada arena
pemerintah (political office, gubernur dan DPR
provinsi), kinerja enam prinsip good governance
yang paling buruk adalah pada prinsip keadilan
(fairness) dan transparansi (transparency). Se•
mentara itu prinsip-prinsip yang lain memperoleh
nilai yang relatif lebih baik. Dalam kaitan ini,
juga menarik untuk membandingkan antara skor
tinggi pada prinsip akuntabilitas dengan skor
rendah pada prinsip keadilan. Prinsip keadilan
31
Grafik 1. Kinerja politik dan birokrasi provinsi

31 31
 EFFECTIVENESS
EFFICIENCY
TRANSPARANCY
ACCOUNTABILITY
FAIRNESS
PARTICIPATION
1 2 3 4
• Birokrasi
Sumber: Partnership Governance Index (www.kemitraan.or.id/govindex)
Grafik 2. Kinerja Pemerintah dan Birokrasi Provinsi
untuk arena pemerintahan, antara lain, dinilai
dari seberapa besar dana yang dialokasikan
untuk pendidikan, kesehatan, dan pengentasan
kemiskinan. Ini adalah hal-hal substantif yang
langsung bersangkutan dengan kesejahteraan
rakyat. Grafik 2 memperlihatkan bahwa skor
prinsip akuntabilitas pada arena pemerintah
(.political office) adalah 6,69. Sedangkan skor
prinsip keadilan (fairness) adalah 2,10. Angka•
angka indeks ini sang at jelas menyodorkan fakta
yang paradoks, di mana pemerintah yang (secara
prosedural) telah cukup akuntabel, temyata tidak
fair (mementingkan rakyat) dalam mengalokasi•
kan anggaran.
Hal senada juga ditemukan bila dimencer•
mati arena birokrasi. Grafik 2 memperlihatkan
bahwa nilai terburuk pada arena birokrasi di•
tunjukkan oleh prinsip transparansi (3,79) dan
partisipasi (3,78). Wajah buruk dari birokrasi
berkaitan dengan aplikasi prinsip transparansi
ini terlihat sangat ironis, terutama bila mengingat
akuntabilitas-yang indikator utamanya adalah
basil audit BPK-mendapat nilai yangjauh lebih
baik. Pertanyaannya adalah, mengapa birokrasi
yang "cukup akuntabel" ini, namun tidak cukup
32
5.4�
4.91 I
I
5 6 7 8 9 10
• Pemerintah
transparan? Di antarajawabannya adalah karena
audit BPK lebih bersifat prosedural, sementara
akses publik terhadap neraca keuangan (indikator
transparansi) masih amat terbatas.
Selanjutnya, secara umum efisiensi memang
diharapkan dapat mengikuti efektivitas. Namun
kesenjangan kinerja antara keduanya cukup
besar: birokrasi provinsi bisa jadi efektif, tapi
tidak efisien (lihat Grafik 2). Kecenderungan ini,
antara lain, diindikasikan oleh cukup berhasilnya
pemerintah provinsi dalam mencapai target-tar•
get yang telah ditetapkan, namun masih dengan
biaya yang sangat mahal.
Persoalan kualitas kinerja di atas memiliki
dampak yang sangat nyata dalam kehidupan
masyarakat sehari-hari di daerah. Salah satu
contoh, misalnya, ketidakmampuan politikus
(gubernur/bupati dan DPRD) untuk menetap•
kan APBD sebelum 31 Desember sebagaimana
diamanatkan oleh undang-undang. Analisis yang
dilakukan oleh Seknas FITRA menunjukkan
hanya 118 daerah dari 510 daerah (23,14%) yang
menetapkan Perda tentang APBD 2009 sebelum
31 Desember 2008; 348 daerah (68,24%) yang
menetapkan antara 1 Januari-31 Maret 2009;
31
 Pemerintahan Daerah Pasca-Pemilukada. Jakarta: Lembaga
dan 44 daerah (8,63%) lewat dari 1 April 2009. Ilmu Pengetahuan Indonesia, 2008.
Keterlambatan ini tentu begitu memengaruhi ke•
mampuan birokrasi untuk menjalankan program•
programnya. Ongkos kemanusiaan yang harus
dibayar oleh warga negara untuk keterlambatan
ini bisa sangat mahal; karena pada akhirnya keter•
lambatan implemementasi program pencegahan
demam berdarah, misalnya, berakibat meningkat•
nya jumlah penderita demam berdarah.
Pertanyaan logis yang kemudian muncul
setelah membaca data PGI di atas adalah, apa
saja belenggu politik yang telah mendistorsi
upaya-upaya menciptakan good governance
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah?
Di antara belenggu politik yang ditengarai telah
ambil bagian dalam "menyandera" upaya mewu•
judkan good governance tersebut adalah karena
hadirnya praktik shadow state. Perlu ditegaskan
di sini bahwa data-data PGI di atas, tentunya,
tidak menunjuk secara langsung peran dari
shadow state. Namun, memberi indikasi yang
kuat mengenai peran penting relasi kekuasaan
dalam memengaruhi kualitas penyelenggaraan
pemerintahan. Kasus kedua yang akan dipapar•
kan pada subbagian berikut, berupaya untuk
mengurai secara lebih tajam bagaimana relasi
kekuasaan berlangsung.

Good Governance vs. Shadow State (2):

Relasi Kekuasaan dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Pasca-Pemilukada
Pada tahun 2006 sampai dengan 2008,
Hidayat dkk. 86 melakukan penelitian di enam
provinsi (Sumatra Barat, Jambi, Bengkulu, Kepu•
lauan Riau, Kalimantan Selatan, dan Gorontalo)
dengan tema "Bisnis dan Politik Pasca-Pemilu•
kada". Secara umum, temuan studi berkaitan
dengan relasi kekuasaan dalam penyeleng•
garaan pemerintahan daerah pasca-pemilukada,
memperlihatkan kecenderungan yang relatif
sama, yakni terjadinya konsentrasi kekuasaan di
tangan sekelompok elite; atau dalam bahasa yang
lebih populer dikenal dengan sebutan oligarki
kekuasaan. Praktik oligarki kekuasaan ini, pada
umumnya, telah dibangun di atas basis cukup
bervariasi, antara lain: ikatan kepartaian, ikatan
86
Hidayat, Syarif dan Soesilowati, E. S. Bisnis dan Politik di
Tingkat Lokal: Pengusaha, Penguasa dan Penyelenggaraan

33 31
kesukuan, ikatan kekeluargaan, dan ikatan Dalam Hidayat, Syarif dan Soesilowati, E. S. Ibid,
pertemanan. Sementara itu, modus dari praktik hlm. 109-111.
oligarki kekuasaan itu sendiri, secara umum,
dapat dikelompokkan dalam dua kategori utama,
yaitu monopolar oligarchy dan bi-polar oligarki.
Modus yang disebut pertama, dicirikan oleh ada•
nya konsentrasi kekuasaan yang berporos pada
"satu kutub", sedangkan modus yang kedua,
konsentrasi kekuasaan berporos pada "dua kutub"
atau lebih,
Temuan penting penelitian berikutnya yang
menarik untuk dicatat adalah munculnya apa
yang disebut dengan shadow state (pemerin•
tab bayangan). Porns kekuasaan ini berada di
luar struktur formal pemerintah daerah, tetapi
memiliki pengaruh yang sangat kuat terhadap
"pemerintahan formal", karena baik secara lang•
sung maupun tidak langsung dapat memengaruhi
proses pengambilan keputusan dan implementasi
kebijakan.
Untuk lebih spesifiknya, basil temuan studi
Hidayat dkk., 87 tentang "Kepemimpinan Lokal
dan Relasi Kekuasaan Pasca- Pemilukada" di
enam lokasi penelitian dapat disarikan sebagai
berikut:
Pertama, bila dilihat dari latar belakang
karier yang dimiliki, para gubemur yang terpilih
dan memenangkan perolehan suara pada proses
pemilukada adalah para kandidat yang berasal
dari kalangan birokrat karier, atau para mantan
pejabat tinggi pemerintah daerah, dan para kandi•
dat berasal dari kalangan pengusaha. Dua karak•
teristik ini terefleksi dengan jelas dari basil studi
di enam lokasi penelitian. Di Provinsi Sumatra
Barat, Iambi, Kepulauan Riau, dan Kalimantan
Selatan, Gubernur terpilih adalah incumbent,
atau mantan pejabat tinggi pemerintah daerah,
Sedangkan di Provinsi Bengkulu dan Gorontalo,
gubemur terpilih adalah kandidat yang memiliki
latar belakang pengasaha, dan/atau pengusaha•
politisi.
Kemenangan dari para kandidat gubernur
yang berstatus "mantan pejabat daerah" dan
"pengusaha" tersebut, tentunya, terkait erat
dengan "modal politik" dan "modal ekonomi

87
Hidayat, Syarif. "Bisnis dan Politik Pasca-Pemilukada: Relasi
Kekuasaan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah".

34 31
(finansial)" yang dimiliki. Kemenangan dari
masing-masing kandidat, pada akhirnya sangat
ditentukan oleh kekuatan dari dua modal utama
itu. Kandidat yang berstatus "mantan pejabat
tinggi pemerintah daerah", tidak diragukan,
telah memiliki modal politik (utamanya jalur
birokrasi) dan modal finansial yang cukup kuat,
melalui proses akumulasi dari dua modal tersebut
dilakukan, ketika si-kandidat menduduki jabatan.
Sementara, para kandidat gubernur yang berasal
dari kalangan pengusaha, kendati mereka lebih
memiliki keunggulan dalam hal modal finansial,
namun dengan uang yang dimiliki, akumulasi mo•
dal politik relatif dapat dilakukan dengan cepat.
Kedua, adanya kecenderungan "pecah kong•
si" antara kepala daerah dan wakil kepala daerah
terpilih. Lebih spesifiknya, temuan studi di enam
provinsi yang diteliti mengindikasikan bahwa
telah terjadi "disharmoni" relasi antara kepala
daerah dan wakil kepala daerah dalam penyeleng•
garaan pemerintahan pasca-pemilukada.
Ketiga, karakteristik dari relasi kekuasaan
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
cenderung terkonsentrasi ditangan sekelompok
elite, atau disebut dengan "oligarki kekuasaan".
Basis dari konstruksi oligarki kekuasaan ini relatif
bervariasi, di antaranya adalah belandaskan pada
kekuatan partai politik, ikatan kekerabatan, ikatan
kesukuan, dan hubungan keluarga. Demikian
halnya dengan modus dari praktik konsentrasi
kekuasan itu sendiri, juga relatif bervariasi. Di
Provinsi Kalimantan Selatan, Jambi dan Kepri
misalnya, konstelasi kekuasaan berporos pada
tiga aktor utama, yaitu gubernur, wakil gubernur,
dan sekretaris daerah. Gubernur sebagai kutub
kekuasaan pertama, sedangkan kolaborasi antara
wakil gubernur dan sekretaris daerah, sebagai
kutub kekuasaan kedua. Dua kutub kekuasaan
ini tidak bekerja sebagai satu kesatuan, tetapi
berdiri sendiri-sendiri, dan oleh karenanya lebih
mendekati model bipolar. Moda relasi kekuasaan
yang relatif berbeda terjadi di Provinsi Sumatra
Barat, Bengkulu, dan Gorontalo. Dalam hal
ini, praktik oligarki kekuasaan lebih mendekati
model monopolar, di mana konsentrasi kekua•
saan cenderung berporos pada satu kutub, yaitu
gubernur yang didukung oleh sekretaris daerah.
Keempat, praktik oligarki kekuasaan terse•
but relatif dapat berjalan secara efektif dalam
34
penyelenggaraan pemerintahan daerah, karena
ditopang oleh keberadaaan "pemangku otoritas
informal" yang berperan sebagai "aktor peng•
hubung" (connected actor) antara para pejabat
pemerintahan daerah dengan masyarakat, pada
umumnya, dan dengan para pengusaha pada
khususnya. Pemangku otoritas informal inilah,
dalam banyak hal bertindak sebagai shadow
state, di mana memiliki pengaruh dalam proses
pengambilan keputusan dan implementasi kebi•
jakan. Aktor-aktor yang berperan sebagai shadow
state ini umumnya adalah para mantan tim sukses
ketika pemilukada berlangsung, para elite partai
politik pengusung pasangan gubernur-wakil gu•
bernur, dan orang-orang dekat gubernur/wakil
gubernur.
Temuan studi di enam lokasi penelitian
memperlihatkan karakteristik shadow state yang
menarik untuk dicatat. Di Provinsi Kepri, shadow
state berada di luar struktur formal institusi
pemerintah daerah, yang diperankan oleh AA
(orang dekat gubernur) dan para mantan tim pa•
kar gubernur pada saat pemilukada berlangsung.
AA adalah aktor sentral dan memainkan peran
kunci sebagai shadow state. Ia selain memiliki
"pertalian personal" dengan gubernur, juga ter•
masuk tokoh yang sangat berperan dalam tim
sukses gubernur pada saat pemilukada berlang•
sung. Dalam kapasitasnya sebagai salah seorang
"duta" Provinsi Kepri di tingkat nasional, AA
juga berperan menyuarakan kepentingan-kepen•
tingan pemerintah daerah, pada umumnya, dan
kepentingan gubernur pada khususnya., dal�m
berhadapan dengan pemerintah pusat.
Di Provinsi Sumbar, shadow state juga berada
di luar struktur formal lembaga eksekutif daerah,
yang diperankan oleh "Kelompok Pamong Se•
nior", yakni kumpulan beberapa mantan pejabat
tinggi pemerintah. Satu di· antara tokoh kunci
dalam "Kelompok Pamong Senior" ini, dan pal•
ing berpengaruh terhadap gubernur adalah DH.
Ia salah seorang mantan Gubernl!r Sumbar, dan
tentunya mantan atasan gubernur terpilih dalam
pemilukada. Begitu sentralnya sosok dan karisma
DH ini, sehingga beberapa kalangan telah men.ye•
butnya sebagai "patron" dan "guru politik" bagi
gubernur terpilih dalam pemilukada. Pada saat
pemilukada berlangsung, "Kelompok Pamong
Senior", khususnyaDH, berperan sebagai think•
tank bagi tim sukses gubernur terpilih.
33

Di Provinsi Gorontalo, shadow state dimain•
kan oleh Dewan Pengurus Daerah (DPD) Provinsi
Partai "X". Dalam kapasitasnya sebagai shadow
state, DPD Partai "X" mengemban fungsi ganda.
Pada satu sisi, harus mengawal dan mendukung
gubemur, yang notabene berstatus sebagai Ketua
DPD Partai "X", sementara pada sisi lain ia
juga harus berperan sebagai 'membran' perekat
dalam menciptakan keharmonisan relasi antara
Gubernur dengan DPRD Provinsi Gorontalo.
Dalam kaitan ini, maka sangat dapat dimengerti
bila kemudian, hampir semua usulan kebijakan
gubernur, biasanya, akan dibahas di DPD Par•
tai "X", sebelum diajukan ke DPRD provinsi.
Dernikian juga sebaliknya, bila terdapat pro dan
kontra di kalangan anggota DPRD provinsi dalam
menyikapi usulan kebijakan dari gubernur, maka
solusi pemecahannya pun dibahas pada tingkat
DPD Partai "X".
Penutup
Partnership Governance Indeks (PGI) menunjuk•
kan bahwa kinerja politik dan birokrasi di
Indonesia, khususnya dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah, masih menghendaki ada•
nya upaya-upaya perbaikan yang sangat signifi•
kan. Secara kuantitatif, data PGI memperlihat•
kan bahwa kinerja politik lebih rendah daripada
birokrasi dan korelasi antara keduanya sangat
tinggi (r=0.68). Pada konteks inilah dapat di•
katakan birokrasi di Indonesia terbelenggu oleh
kinerja politik yang masih jauh dari prima. Di an•
tara belenggu politik yang ditengarai telah ambil
bagian dalam "menyandera" birokrasi tersebut
adalah praktik shadow state.
Seperti ditegaskan oleh Reno, bahwa praktik
shadow state akan hadir, tumbuh dan berkem•
bang tatkala terjadi pelapukan fungsi pada
institutsi pemerintah formal. Penyebab utama
dari terjadinya pelapukan fungsi tersebut, antara
lain, karena para elite penyelenggara pemerin•
tah formal mengalami ketidakberdayaan dalam
berhadapan dengan kekuatan-kekuatan sosial,
ekonorni, dan politik dorninan yang berada di
luar struktur pemerintah. Sementara, pada bagian
lain Barbara Harris menjelaskan beberapa ben•
tuk dari praktik informal economy, antara lain:
manipulasi kebijakan publik untuk kepentingan
pengusaha; transaksi "bawah tangan" antara
34
r
penguasa dan pengusaha dalam tender proyek•
proyek pemerintah, dan pemaksaan swastanisasi
aset-aset negara.
Temuan studi tentang Relasi Kekuasaan
dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pasca-Pernilukada mengisyaratkan bahwa prak•
tik shadow state dan informal economy relatif
telah menghinggapi penyelenggaraan pemerin•
tahan derah di enam provinsi yang diteliti. Kepala
daerah terpilih (gubernur) padakhususnyameng•
hadapi banyak kesulitan dalam melaksanakan
otoritas formal yang dirniliki karena berhadapan
dengan "kekuatan informal" yang berada di luar
institusi formal pemerintahan daerah (shadow
state). Di antara aktor yang cukup dorninan dalam
praktik shadow state tersebut adalah individu•
individu dan/atau institusi yang telah berperan
sebagai sponsor dana dan sponsor politik bagi
pasangan gubernur-wakil gubernur pada saat
pernilukada berlangsung.
Daftar Pustaka
Alagappa, Muthiah. 1995. Political Legitimacy in
Southeast Asia. California: Stanford Univer•
sity Press.
Arghiros, Daniel. 2001. Democracy, Development
and Decentralization in Provincial Thailand.
Surrey: Surzon.
Case, Williams. 2002. Politics in Southeast Asia: De•
mocracy or Less. Mitcaham, Surrey: Curzon.
Cox, A. 1988. "The Old and New Testaments of Cor•
poratism: Is it a Political Form or a Method
of Policy-Making?" Political Studies, 36, pp.
294-308.
Eldersveld, SJ, et.al. 1995. Local Elites in Western
Democracies: A Comparative Analysis of Ur•
ban Political Leaders in U.S., Sweden, and the
Netherlands. Oxford: Westview Press.
Evans, Marks. 1995. "Elitism", in Mars, David and
Stoker, Gerry (eds). Theory and Methods in Po•
litical Science. London: Macmillan Press.
Gismar, A. Malik. 2010. "Kebangsaan dan Ke•
warganegaraan Pasca-Reformasi" dalam Gis•
mar & Hidayat Reformasi Setengah Matang?
Jakarta. Mizan (in press)
Harriss-White, B. 2003. India Working: Essays on
society and economy. Cambridge: Cambridge
University Press.
Hayden, Goran & Julius Court. 2002. Governance and
Development: World Governance Survey Dis•
cussion paper 1: United Nation University.
33
Hidayat, Syarif dan Soesilowati, E., S. 2008. Bisnis dan
Politik di Tingkat Lokal: Pengusaha, Penguasa
dan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pasca-Pemilukada. Jakarta: Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia.
Hidayat, Syarif (2007), "Shadow State?", in Nordholt,
H. S., and Klinken, Gerry (Eds.), Renegotiating
Boundaries: Local Politics in Post-Suharto
Indonesia. Leiden: KITLV Press.
McVey, Ruth. 2000. Money and Power in Provincial
Thailand Singapore: Institute of Southeast Asia
Studies (ISEAS).
Migdal, Joel S. 1998. Strong Societies and Weak
States: State-Society Relation and State Capa•
bilities in the Third World. Princeton: Princeton
University Press.
Migdal, Joel S. 2003. State in Society: Studying How
States and Societies Transform and Constitutte
one another: Cambridge: Cambridge Univer•
sity Press.
Mills, C. R Wright. 1956. The Power Elite. New York:
Oxford University Press.
Nordholt, H. 2003. "Renegotiating Boundaries:
Access, Agency and Identity in Post-Soeharto
Indonesia". Journal of the Humanities and
Social Sciences of Southeast Asia and Ocea•
nia, 159-4 pp. 550-589.
OECD/DAC. 2004. "Good Practice Paper on Capa•
city Development in Public Financial Manage•
ment". First Draft. DAC Working Party on Aid
Effectiveness and Donor Practices).
Oyugi, W.O. 2000. "Decentralization for Good Gover•
nance and Development: Concepts and Issues".
Regional Development Dialogue, 21 (1) Spring
(pp. 3-22).
Pierre, J. and Peters, B.G. 2000. Governance, Politics
and the State. New York: St. Martin's Press•
Reno.
Schumpeter, J. A. 1976. Capitalism, Socialism and
Democracy. London: George Allen & Unwin.
Renan, Ernst. "Qu'est que une nation?" in David
Hutchison and Anthony Smith, (Eds.). 1994.
Nationalism. Oxford Univerity Press.
Smith, B.C. 1985. Decentralization: The Territorial
Dimension of The State. London: Asia Publi•
shing House.
Tiihonen, Seppo. 2004. From Governing to Gover•
nance: a process ofchange. Tampere: Tampere
University Press.
William. 1995. Corruption and State Politics in
Sierra Leone. Cambridge: Cambridge Univer•
sity Press.
www. kemitraan. or. id/govindex
35
 PEMEKARAN DAERAH DAN PERSOALAN
GOVERNABILITY LOKAL DI INDONESIA

Mardyanto Wahyu Tryatmoko

Abstract

The implementation of regional government splitting or proliferation in Indonesia has created many acute
problems in the local level. These problems refer to local ungovernability (problem ofgovernability). This paper
argues that the problem of local governability caused by proliferation policy occurs in both governing and gover•
ned. The weakness of civil society marked by lessening of its participation is an indicator of diminishing consent
of society. Meanwhile, corruption, bureaucratic and political rent seeking are indicators of the weaknesses of
governing capacity.

Pendahuluan di Indonesia justru menguras uang negara dari•

Secara tidak langsung, demok.ratisasi di Indone•
sia telah membawa pengaruh pada kebijakan
penataan daerah administrasi pemerintahan yang
menuju kecenderungan fragmentasi daripada
konsolidasi kekuatan bangsa. Peningkatan jum•
lah daerah otonom yang sangat pesat dalam ku•
run waktu satu dekade pascareformasi ternyata
sejalan dengan semakin besarnya persoalan lokal
seperti korupsi, inefisiensi ekonomi, kemiskinan,
dan lain sebagainya. Berbagai studi yang telah di•
lakukan oleh berbagai lembaga88 menyimpulkan
bahwa sebagian besar daerah pemekaran justru
mengalami kemunduran.
Akumulasi persoalan lokal ini tentu bermuara
dari kebijakan territorial reform di Indonesia
yang kurang tepat. Faktor kedekatan geopolitik
(geopolitical proximity) tampak dijadikan lan•
dasan utama bangsa ini untuk lebih menyukai
pemekaran daripada penggabungan daerah.
Secara politik, pemekaran daerah lebih menjanji•
kan persebaran kekuasaan yang lebih luas. Oleh
karena itu, pembentukan daerah baru selalu dido•
rong oleh elite politik lokal maupun nasional.
Persoalannya, persebaran kekuasaan tersebut
tidak menjarnin tumbuhnya demok.rasi, bahkan
kecenderungan oligarki kekuasaan semakin
menguat, disertai dengan penyakitnya seperti
korupsi. Secara ekonorni jelas bahwa pemekaran
88
Di antaranya adalah Bappenas-UNDP (2008), Kornpas
(2008), Depdagri (2005), UPI (2009), dan UGM (2009). Hasil
dari beberapa studi ini dijelaskan di bagian "Hasil Kebijakan
Pemekaran Daerah" dalam tulisan ini.
pada mengarah pada efisiensi, sementara dari sisi
pelayanan publik, sebagian besar masyarakat
terlihat belum merasakan manfaatnya.
Pemekaran daerah merupakan kebijakan
prematur yang dilaksanakan atas desakan elite
yang cenderung hanya memperhatikan kekuasaan ·
daripada kemampuan untuk menyelenggarakan
pemerintahan secara lebih baik. Tampaknya,
masyarakat lokal juga tidak terlalu memper•
hatikan ambisi elite selama hak-hak kultural
mereka diperhatikan. Sama halnya dengan elite,
masyarakat lokal tampak tidak memperhitungkan
secara rasional antara sumber daya manusia dan
alam yang dimiliki dengan kemampuan mereka
untuk mengelola pemerintahan barn. Kondisi
semacam ini dapat dikatakan sebagai persoalan
governability di tingkat lokal.
Ungovernability mengasumsikan ketidak•
mampuan pemerintah (governing) dan masyara•
kat (governed) lokal dalam meningkatkan
pembangunan daerah. Tulisan ini mencoba meng•
analisis persoalan governability di tingkat lokal
akibat kebijakan pemekaran daerah di Indonesia.
Tulisan ini memuat tiga bagian penting: bagian
pertama mengulas mengenai konsep governa•
bility yang dikaitkan dengan desentralisasi dan
territorial reform. Bagian kedua r{.endiskusikan
dampak pemekaran daerah di Indonesia dan
persoalan governability di tingkat lokal. Bagian
ketiga, adalah usulan perbaikan territorial reform
di Indonesia terkait upaya penyelesaian persoalan
governability di tingkat lokal.

37 37

Govemability, Desentralisasi,
dan Territorial Reform
Governability
Governability merupakan suatu konsep yang
mulai marak dipakai oleh para akademisi mulai
tahun 1970-an. Konsep ini dipakai oleh Hunting•
ton, Crozier, dan Watanuki dalam menjelaskan
kondisi pemerintahan dan demokrasi di Eropa,
Amerika, dan Jepang pada waktu itu. Mereka
menjelaskan mengenai kondisi ketidakpuasan
masyarakat terutama di negara-negara trilateral
(Eropa, Amerika, dan Jepang) karena terjadi
pelemaha:n fungsi institusi-institusi pemerintahan
demokratis. Pelemahan itu mereka sebut sebagai
krisis governability, di mana mesin demokrasi
tetap beroperasi, tetapi kemampuan individu•
individu yang mengoperasikan mesin tersebut
untuk membuat keputusan-keputusan cenderung
melemah.89
Huntington, Crozier, dan Watanuki tidakmem•
berikan secara eksplisit definisi governability.
Namun, Renate Mayntz" kemudian secara lebih
jelas menjelaskan konsep governing failures
dan governability. Hampir sama dengan Cro•
zier, Mayntz menggunakan gambaran situasi
politik di Eropa terutama Jerman pada tahun
1970-an hingga 1980-an untuk menjelaskan
konsep ini. Mayntz berangkat dari penjelasan
mengenai governing failures yang dalam kon•
sepnya ia sebut juga sebagai ungovernability.
Dalam menjelaskan kegagalan negara modem
(modern state), Mayntz menekankan pada tiga
hal penting yaitu regulasi yang terkait dengan
ungovernability pada demokrasi barat, krisis di
welfare state, dan besaran (scale) serta penyebab
governing failures.
Ungovernability menurut pandangan Mayntz
terdapat dalam tiga faktor. Pertama adalah faktor
sosial yang meliputi kegagalan sosialisasi dan
hilangnya nilai-nilai tradisional. Kedua, faktor
politik di mana kegagalan terletak pada sistem
89
Michel J. Crozier, Samuel P. Huntington, dan Joji Watanuki.
The Crisis ofDemocracy: Report on the Governability ofDemo•
cracies to the Trilateral Commission. New York: New York
University Press, 1975.
90
Renate Mayntz. "Governing Failures and the Problem of
Govemability: Some Comments on a Theoretical Paradigm."
Dalam Jan Kooiman, (ed.). Modern Governance: New
Government-Society Interactions. London: SAGE Publica•
tion, 1994.
38
r
partai untuk mewakili kehendak bersama dan
membawa konsensus. Ketiga, kegagalan sistem
pemerintahan tidak mampu memutuskan dan
mencegah ketidakpercayaan publik dan ketidak•
sepahamannya dengan negara. Krisis welfare
state menunjukkan persoalan-persoalan yang
berasal dari birokratisasi. Persoalan tersebut
mencakup defisit efisiensi dan legitimasi, serta
kritik atas regulasi yang berlebihan. Mayntz
lebih menekankan governing failure pada state
daripada aktor lainnya. State dianggap tidak
mampu lagi menyelesaikan persoalan-persoalan
ekonomi dan sosial yang telah diidentifikasi
sebelumnya.
Senada dengan Mayntz, Kooiman91 juga
menjelaskan governability sebagai kemampuan
governing. Namun, Kooiman lebih terperinci
menjelaskan governability sebagai proses ke•
seimbangan yang permanen antara dua hal
governing, yaitu governing needs dan governing
capacities. Menurut Kooiman, governability
merupakan suatu ekspresi governance dalam arti
penyesuaian yang absah (legitimate) dan efektif
atas governing needs to capacities dan governing
capacities to needs. Menurutnya, need bukan
sekadar sesuatu di dalam masyarakat dan ca•
pacity bukan sekadar menunjukkan pemerintah.
Need dan capacity dalam kadarnya (dinamika
dan interaksi), polanya (kompleksitas dan saling
ketergantungan), dan aktor (keberagaman arti
dan interpretasi) seharusnya dilihat pada waktu
yang sama sebagai sosial dan politik, publik dan
privat, negara dan masyarakat dalam hubungan
yang saling tergantung.
Di satu sisi kebutuhan (needs) meliputi peren•
canaan, penataan, pengaturan, dan koordinasi.
Kebutuhan ini diselaraskan dengan kemungkinan
pertumbuhan untuk mengontrol proses. Di sisi lain,
kebutuhan mencakup kebebasan individu, otono•
mi, pertumbuhan, dan pengaruh. Kebutuhan ini
juga diselaraskan dengan pembangunan tekno•
logi, ekonomi, dan sosial. Menurut Kooiman,
seluruh manajemen yang mengarah pada keru•
suhan, disintegrasi, dan disorientasi pada level
sistem merupakan bagian penting dari akibat
formulasi kebutuhan sosial-politik.
91
Jan Kooiman, ed.Modern Governance: New Government-So•
ciety Interactions. London: SAGE Publication, 1994.
38
 nomi, dominasi militer, atau tingkat pendidikan yang tinggi,
Kooiman menjelaskan bahwa hubungan tetapi dapat melalui konsensus penduduknya. Konsensus ini
yang terpolarisasi antara kapasitas negara (state)
di satu sisi dan permintaan sosial di sisi lainnya
menyebabkan sulitnya bentuk institusional dari
penyesuaian yang terpadu dan saling mengun•
tungkan dari kebutuhan dan kapasitas sosial•
politik. Ini dapat berarti bahwa hubungan gover•
ning-governed antara kebutuhan dan kapasitas
mernbawa komunikasi, baik dari cara pandang
kebutuhan (problem) atau kapasitas (solusi).
Pierre dan Peters92 juga berpendapat sarna
dengan Kooirnan bahwagovernabiliry sangat erat
kitannya dengan governance dan fungsi gover•
ning. Menurut mereka, kapasitas yang adaptif
dari institusi-institusi politik merupakan suatu
aspek yang penting dari governance, terutama
bagi negara (state) untuk dapat menyediakan
arah, arti, dan koherensi dalamgoverning. Dalam
pengertian lain, proses governing merepresentasi•
kan seperangkat adaptasi yang berkelanjutan
dari aktivitas politik dan administratif untuk
perubahan dalam lingkungan. Governability
menurut Piere dan Peters merupakan "flip side"
· of governance. Oleh karena itu, dimensi dari
governability tidak hanya memfokuskan pada
keberadaan society yang merupakan governed,
tetapi juga lebih penting dari itu adalah hubung•
an antara state dan society. Beberapa elemen
governability tersebut adalah kepercayaan dalam
institusi, jaringan, civil society, dan regulasi.
Governability memikirkan suatu perangkat
pembuatan kebijakan barn yang terkait dengan
persoalan-persoalan governance. Governance
menggarisbawahi proses-proses interaksi multi
stakeholder dalam rangka menyelesaikan persoal•
an-persoalan bersama.93 Sementara itu, kekuatan
atau kelemahan pemerintahan dipengaruhi oleh
efektivitas mekanisme govemability" Di tingkat

92
Jon Pierre dan B. Guy Peters. Governing Complex Societies:
Trajectories and Scenarios. Hampshire and New York: Palgrave
MacMillan, 2005.
93
Dalam konteks lokal, local governance mencakup peran
langsung ataupun tidak langsung dari lembaga-lembaga formal
pemerintah (government) lokal, organisasi-organisasi komu•
nitas, dan norma-norma informal dalam mengejar tindakan
bersama. Lihat Anwar Shah, (ed.). Local Governance in Deve•
loping Countries. Washington: The World Bank, 2006.
94
Dengan kriteria ini, menurut Vigoda-Gadot, suatu bangsa
yang kuat tidak hanya selalu ditandai dengan superioritas eko•

39 39
lokal, konsep governance ini terkait erat dengan
desentralisasi.95
Pemahaman konsep governability yang
dikemukakan oleh Isabelle J anin" lebih jelas
memberikan pemahaman dan kata kunci konsep
ini terkait dengan berbagai pendapat yang telah
diuraikan sebelumnya. Janin mengemukakan
bahwa governability merupakan konsep dua
sisi. Penekanan governability dapat diletakkan di
dua sisi, yaitu pada governed atau pada mereka
yang memegang kekuasaan. Konsep dualisme
governability ini mengarah pada pendekatan
fungsional karena mengekspresikan pertanyaan
governability dalam dua hal, yaitu efektivitas
(dari kebijakan pemerintah) dan consent (dari
governed atau masyarakat). Efektivitas (dari
kebijakan pemerintah) dalam governing me•
nyangkut persoalan efisiensi dan legitimasi
sehingga kegagalan governing diatasi dengan
pendekatan fungsional. Persoalan consent dari
governed mencakup pelibatannya dalam pem•
buatan kebijakan.
Konsep dualisme governability dari Janin .
sangat relevan dipakai sebagai dasar analisis
kelembagaan (struktur dan fungsi) lokal terkait
hasil kebijakan pemekaran daerah di Indonesia.
Secara sederhana, struktur kelembagaan dapat
dilihat dari dua institusi besar yaitu pemerintah/
negara (state) dan masyarakat. Penjelasan atas
fungsi masing-masing lembaga ini tidak dapat
lepas dari konsep need dan capacity sebagaimana
dijelaskan oleh Kooiman. Namun, penjelasan
fungsi governing (pemerintah) akan lebih kom•
prehensif jika dilihat dari tiga dimensi. Dimensi
pertama adalah politik, yang menjelaskan
bagaimana penggunaan, pembagian dan akunta•
bilitas kekuasaan. Dimensi kedua adalah legal,
yaitu bagaimana merumuskan dan menggunakan
regulasi. Dimensi ketigaadalah manajerial yang·
terkait dengan pengaturan kewenangan, ekstraksi

dapat menemukanjalan untuk menyatukan secara damai ide-ide

yang berseberangan dari demokrasi dan birokrasi. Eran Vigoda•
Gadot, Building Strong Nations: ImprovingGovernability and
Public Management. Surrey and Burlington: Ashgate Publi•
shing Company. 2009.
95
Fuhimiko Saito (ed.). Decentralization and Local Gover•
nance. Heidelberg: Physica-Verlag, 2008, him. 6.
96 Isabelle Janin. "Governability." Dalam Mark Bevir, (ed.).

Encyclopedia of Governance. Thousand Oaks, London, and

New Delhi: SAGE Publication, 2007, him. 364.

41 41

sumber daya, dan manajemen pembangunan.
Persoalan governability lokal di Indonesia dari
sudut pandang state mengacu pada konsep
ungovernability sebagaimana dijelaskan oleh
Mayntz. Persoalannya, apakah need dari gover•
ning (pemerintah) dan governed (masyarakat)
untuk lebih baik melaksanakan desentralisasi dan
otonomi daerah mampu terjawab dengan kebi•
jakan pemekaran daerah? Apakah capacity dari
governed dan governing lokal setelah pemekaran
mampu melaksanakan otonomi daerah dengan
lebih baik?
Desentralisasi
Desentralisasi merupakan kebijakan politik untuk
menata persoalan administrasi yang diharapkan
dapat membuka blokade sentralisasi birokrasi,
mengobati manajemen yang buruk, memberikan
akses masyarakat yang lebih langsung kepada
pemerintah dan pemerintah kepada masyarakat.97
Desentralisasi dimungkinkan ketika institusi-in•
stitusi pemerintah menjadi sangat tidak efektif
bahkan gagal memberikan pengaruh otoritas pusat
kepada berbagai institusi di level terendah.98
Menurut Mayntz, desentralisasi merupakan
solusi kebijakan alternatif untuk mengatasi
governingfailures. Desentralisasi dapat mengu•
rangi perintah dan pengawasan governing dalam
model top-down governance. Dengan demikian,
desentralisasi merupakan solusi alternatif atas
problem governability (governingfailures) yang
terjadi di level nasional. Persoalannya, apakah
desentralisasi juga menjamin kualitas governa•
bility di tingkat lokal?
Pertanyaan ini menantang karena kapasitas
lembaga-Iembaga politik di tingkat nasional
diasumsikan lebih baik dibandingkan di tingkat
lokal. Persoalan ini menjadi paradoks ketika
keterbatasan kapasitas lembaga lokal harus men•
dukung karakter lembaga lokal yang terdesentrali•
sasi. Menurut Maw hood, karakter tersebut antara
lain memiliki anggaran sendiri, perangkat legal
(hukum) yang terpisah, otoritas untuk mengalo-
97
Philip Mawhood. "Desentralization: the Concept and the
Practice." Dalam Philip Mawhood (ed.). Local Government in
the Third World: The Experience of Tropical Africa. Chicester,
New York, Brisbane, Toronto, dan Singapore: John Wiley &
Sons, 1983.
98 James Manor. The Political Economy ofDemocratic Decen•
tralization .. Washington: The World Bank, 1999.
40
r
kasikan sumber daya substansial, fungsi yang
sangat beragam, dan keputusan-keputusan dibuat
oleh perwakilan masyarakat lokal.
Banyak hal positif yang dijanjikan dari ke•
bijakan desentralisasi. Beberapa dasar pemikiran
kebijakan desentralisasi seperti yang disebutkan
oleh Rondinelli dan Cheema99 di antaranya
adalah: 1) memberikan peluang bagi penetrasi
administrasi dan politik kebijakan nasional yang
lebih baik kepada pemerintahan daerah yang ter•
kecil; 2) mendorong pemerataan alokasi sumber
daya pemerintah dan investasi yang lebih besar;
3) meningkatkan efisiensi pemerintah pusat;
4) mengurangi diseconomies of scale sehingga
meningkatkan jumlah penyediaan barang dan
jasa publik; 5) mendukung kemampuan adminis•
trasi unit-unit administrasi daerah dan lembaga•
lembaga privat di daerah yang lebih fleksibel,
inovatif, dan kreatif; 6) memungkinkan fungsi•
fungsi manajemen dan perencanaan pembangun•
an untuk menempatkan pelayanan dan fasilitas
yang lebih efektif di dalam masyarakat; dan 7)
meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan
nasional dengan memberikan kemampuan bagi
kelompok-kelornpok yang berbeda untuk ber•
partisipasi langsung dalam pembuatan kepu•
tusan pembangunan. Beberapa faktor tersebut
dapat dikategorisasikan ke dalam empat tujuan
besar desentralisasi, yaitu efektivitas pelayanan
publik, efisiensi ekonomi, demokratisasi, dan
kemandirian lokal.
Dari berbagai definisi dan dimensi desentra•
lisasi sebagaimana telah disebutkan, pada dasar•
nya desentralisasi diperlukan untuk memperkuat
manajemen pemerintahan di setiap level pemerin•
tahan sehingga pelaksanaan pemerintahan ber•
jalan secara efektif dan efisien.
Territorial Reform
Gabriel Ferrazzi mendefinisikan territorial reform
atau territorial administration sebagai manaje•
men penyusunan tingkatan atau besaran (size/
number) unit pemerintah daerah sesuai dengan
99Dennis A. Rondinelli dan G. Shabbir Cheema.vlmplementing
Decentralization Policies: An Introduction." Dalam G. Shab•
bir Cheema dan Dennis A. Rondinelli (eds.). Decentralization
and Development: Policy Implementation in Developing
Countries. California, New Delhi, dan London: SAGE Publi•
cation, 1983.
40
 102
Lihat perbedaan alasan pendukung dan penolak peng-
tujuan administrasi dan politik.'?' Mencermati
kecenderunganjenis kebijakan territorial reform
yang menjadi preferensi beberapa negara, ada tiga
varian bentuk kebijakan ini. Pertama, pemekaran
(proliferation) daerah. Kebijakan pemekaran
daerah ini terutama menjadi pilihan bagi negara•
negara berkembang (Pakistan, Filipina, Nigeria,
Uganda, Kenya) yang mengutamakan kedekatan
geografi (geographical proximity). Alasan poli•
tik menjadi basis penganut kebijakan ini dengan
slogan "bring government closer to the people."
Jenis kedua territorial reform adalah penggabun•
gan (amalgamation) daerah. Kebijakan ini dipi•
lih oleh negara-negara maju (Victoria-Australia,
Jepang, Kanada, Swedia) yang terutama berorien•
tasi pada prinsip ekonorni (efisiensi) dalam penye•
lenggaraan pemerintahan. Jenis kebijakan yang
ketiga adalah bentuk campuran antara pemekaran
dan penggabungan. Negara-negara yang menga•
nut kebijakan ini menyesuaikan dengan kondisi
politik dan ekonomi yang ada.
Pemilihan jenis territorial reform tidak ter•
gantung pada bentuk negara apakah federal atau
kesatuan. Setiap negara mernilih satu di antara
ketiga kebijakan itu sebagai pendukung kebi•
jakan desentralisasi dan otonorni daerah. Smith
berpendapat bahwa desentralisasi dalam bentuk
apapun membutuhkan pembagian wilayah negara
ke dalam beberapa area.'?' Optimalisasi pemba•
gian wilayah inilah yang menunjang efektivitas
pemerintahan. Ukuran (besar atau kecil) suatu
wilayah pemerintahan daerah turut menentukan
optimalisasi pelaksaan kewenangan yang didesen•
tralisasikan kepadanya.
Setiap negara yang memilih pemekaran
atau penggabungan dalam melakukan penataan
wilayah adrninistrasi pemerintahan selalu memi•
liki alasan yang didasarkan atas dasar pemikiran
dan tujuan desentralisasi, yaitu efektivitas pelayan•
an publik, efisiensi ekonomi, demokratisasi,
dan kemandirian lokal. 102 Karena desentralisasi

100
Ferrazi mendefinisikan territorial administration atau
territorial reform sebagai "management of the size, shape
and hierarchy of local government units for the purpose of
achievingpolitical and administrative goals." Gabriel Ferrazzi.
International Experiences in Territorial Reform-Implications
for Indonesia. Jakarta: DRSP-USAID, 2007, him. 5.
101
B. C. Smith. Decentralization: The Territorial Dimension of
the State. London: George Allen & Unwin, 1985, him. 61.

41 41
menentukan kualitas governability dan territorial
reform merupakan alat untuk memperkuat desen•
tralisasi, tujuan territorial reform dapat dikatakan
sebagai kebutuhan (needs) governability baik
state maupun society, baik di tingkat nasional
maupun lokal. Hubungan antara desentralisasi,
territorial reform, dan governability terlihat
pada Tabel 1.
Governability sangat dipengaruhi oleh pilihan
dan strategi kebijakan territorial reform. Ukur•
an wilayah pemerintahan dapat memengaruhi
kinerja dalam penyediaan barang-barang publik
baik yang tersentralisasi maupun terdesentrali•
sasi. Ukuran besaran unit politik dapat menjadi
pengaruh penting bagi kualitas governance. Ketika
lingkup pertanggungjawaban pemerintah semakin
berkembang, dan masyarakat kekurangan sumber
daya dan kapasitas untuk menyelesaikan hubun•
gan antara principal-agent yang asimetri, gover•
nance yang lemah dan korup akan muncul. 103
Beberapa faktor pendorong yang menjadi
alasan pemilihan kebijakan pemekaran atau peng•
gabungan, seperti terlihat dalam Tabel 1, ter- .
kadang tidak tercapai dalam praktiknya. Hal ini
justru mengakibatkan situasi yang berkebalikan,
yang mengarah pada keterpurukan pemerin•
tahan daerah. Banyak faktor yang menyebabkan
keterpurukan ini. Kegagalan pemerintahan ini
dapat disebabkan, salah satunya adalah, kesala•
han proses pembentukan daerah barn. Proses
pembentukan daerah yang bersifat elitis akan
menyebabkan basil pemerintahan yang juga
elitis atau oligarkis. Dengan demikian, proses
pembangunan daerah tidak dapat berjalan dengan
baik, malahan ditandai dengan pelemahan insti•
tusi-institusi pemerintahan.
gabungan daerah dalam Erika Techera, "To Merge or Not
To Merge: Local Government Amalgamations in Australia,"
Macquarie Law Working Paper, WY2007-4, September 2007,
Sidney: Macquarie Univerrsity. Masaru Mabuchi, Municipal
Amalgamation in Japan, (Washington: The World Bank, 2001).
Montreal Economic Institute, The Economic Arguments against
Municipal Mergers, October 2001. (http:ll,www.iedm.org/up•
loadedlpdf/fusions_en.pdf, diakses pada 9 Januari 2010).
103
S. Knack and Azfar. "Trade Intensity, Country Size and
Corruption". Economic of Governance, 4 (1), seperti dikutip
dalarn Omar Azfar, Satu Kahkonen, Anthony Lanyi, Patrick
Meagher, dan Diana Rutherford, "Decentralization, Governance
and Public Services: The Impact of Institutional Arrange•
ments." Dalam Mwangi S. Kimenyi dan Patrick Meagher,
(eds.). Devolution and Development: Governance Prospect in
Decentralizing States. Aldershot, Hants: Ashgate Publishing
Limited, 2004, him. 32-33.

42 42
Tabel 1. Keterkaitan antara Desentralisasi, Territorial Reform, dan Governability
Kebutuhan (needs) Governability
Rationale Desentralisasi Parameter Tujuan
(Rondinelli & Cheema) Territorial Reform Alasan Pemekaran Alasan Penggabungan
Menempatkan pelayanan dan Efektivitas Pelayanan Kedekatan masyarakat Mendukung mobilitas
sosial fasilitas yang lebih efektif di Publik dengan pusat pemerintah- tanpa terhambat
persoalan
dalam masyarakat. an jurisdiksi

Mengurangi diseconomies of Efisiensi Ekonomi Diseconomies of scale terli- Menyediakan kesempatan

scale sehingga meningkatkan hat di daerah-daerah yang bagi pemerintah daerah untuk
jumlah penyediaan barang dan berpenduduk lebih dari merampingkan dan merasiona-
jasa publik dua ribu digabungkan lisasi organisasi

Meningkatkan stabilitas politik
dan kesatuan nasional dengan
memberikan kemampuan
bagi kelompok-kelompok yang
berbeda untuk berpartisipasi
langsung dalam pembuatan
keputusan pembangunan
Demokratisasi Semakin kecil unit politik,
semakin besar kemam-
puan masyarakat untuk
mempengaruhi kebijakan
publik
Memperkuat kelas menengah
yang akan mengawasi jalannya
pemerintahan daerah

Meningkatkan kemampuan Kemandirian Memperkuat ekonomi Memperkuat ekonomi daerah

administrasi pemerintah dan daerah dan pusat dan pusat
inovasi lembaga-lembaga
privat di daerah

Sumber: Analisis dari konsep Rondinelli dan Cheema (1983), Kooiman (1994), Techera (2007), Mabuchi (2001),
dan Montreal Economic Institute (2001).

Demokratisasi, & Akuntabilitas Pemerintahan Daerah. Jakarta: Asosiasi

Kelemahan penyelenggaraan administrasi
Ilmu Politik Indonesia, 2002.
pemerintahan dan demokrasi akibat kebijakan
pemekaran daerah yang tidak tepat di Indonesia
dapat mengarah pada kecenderungan ungo•
vernability atau governing failures di tingkat
lokal. Ciri-ciri dari governing failures ini dapat
dikatakan serupa dengan konsep bad governance
yang dikemukakan oleh Thompson. Ciri bad
governance menurut Thompson'?' meliputi: 1)
tidak adanya pemisahan yangjelas antara kekaya•
an dan sumber-sumber milik rakyat dan milik
pribadi; 2) tidak ada aturan hukum yang jelas
dan sikap pemerintah yang tidak kondusif untuk
pembangunan; 3) adanyaregulasi yang berlebihan
sehingga menyebabkan "ekonorni biaya tinggi";
4) prioritas pembangunan yang tidak konsisten;
dan 5) tidak ada transparansi dalam pengambilan
keputusan.

104
Kenneth Thompson. On Good Governance. New York: A
Plume Book, 1994. Seperti dikutip oleh Riswandha Imawan
"Desentralisasi, Demokratisasi, dan Pembentukan Good
Governance." Dalam Syamsuddin Haris, (ed.) Desentralisasi,

42 43
 Berangkat dari hubungan antara
konsep ter• ritorial reform, desentralisasi,
dan governability, bagian tulisan
berikutnya adalah analisis kon• disi
empiris governability lokal sebagai
dampak pemekaran daerah di Indonesia.

Pemekaran Daerah dan

Persoalan
Govern
ability
Di Indonesia, pemekaran daerah
merupakan salah satu kebijakan territorial
reform yang tarnpaknya disukai oleh
negara di era reformasi. Pemekaran daerah
mulai mendapat pengaturan mulai tahun
2000 meskipun sudah mulai merebak pada
1999. Pada awalnya, kebijakan ini
terkesan mendapat• kan dukungan luas
dari elite maupun masyarakat karena
beberapa hal yang menjanjikan. Pertama,
dengan berlandaskan pendekatan
geografis (geo• graphic proximity)
masyarakat percaya bahwa semakin
kecil lingkup geografis, maka pelayan•
an publik akan semakin cepat dan tepat.
Kedua, elite menjadi sangat antusias
membentuk wilayah administratif barn
karena fragmentasi kekua• saan
memberikan kesempatan bagi mereka
yang belum mendapatkan kekuasaan.
Ketiga, sejalan

42 44
dengan semangat kedaerahan dan kesukuan
(ethnic nationalism) masyarakat merasa lebih
nyaman berada dalam lingkup geografis dengan
komposisi yang lebih homogen. Keempat, elite
dan masyarakat lokal menjadi yakin dapat rnenge•
lola daerah barunya dengan baik karena ada
jaminan finansial minimal dari pemerintah dalam
bentuk dana alokasi umum (DAU), dana alokasi
khusus (DAK), dan dana bagi hasil (DBH) dari
pajak. Keempat faktor itulah yang merupakan
faktor pendorong yang lebih kuat ke arah peme•
karan dibandingkan kebijakan penggabungan.
Akibat beberapa faktor pendorong tersebut,
sejak reformasi bergulir hingga 2009, euforia
pemekaran daerah telah meningkatkan jumlah
daerah otonom secara drastis. Seperti terlihat
dalam Tabel 2, jumlah provinsi meningkat 27%
dari 26 menjadi 33 provinsi dalam satu dekade.
Demikian juga dengan jumlah kabupaten/kota
yang meningkat lebih drastis (53% untuk kota,
dan 70% untuk kabupaten), dari 298 kabupaten/
kota di tahun 1999 menjadi 497 kabupaten/kota
pada 2009.
Tabel 2. Peningkatan Jumlah Daerah Otonom
1999-2009 (Juni)
Wilayah Tahun (Jumlah)
1999 2009 (Juni)
Provinsi 26 33
Kota 64 98
Ka bu paten 235 399
Total 327 530
Somber: Ditjen Otonomi Daerah Kemdagri
Basil Kebijakan Pemekaran Daerah
Dapat dikatakan bahwa kebijakan pemekaran
daerah di Indonesia dilaksanakan secara tergesa•
gesa di dalam suasana euforia reformasi politik.
Beberapa faktor pendorong pemekaran, seba•
gaimana telah disebutkan sebelumnya, telah me•
micu hasrat yang kuat dari para elite dan seba•
gian masyarakat lokal untuk membentuk daerah
otonom baru atas nama kesejahteraan masyara•
kat. N amun, proses pembentukan daerah baru
yang sangat masif sejak 1999 tampak didominasi
oleh keinginan elite politik dan birokrasi untuk
menciptakan kavling kekuasaan baru. Dominasi
tersebut tampak mengabaikan aspirasi masyara•
42
konflik komunal merebak di berbagai daerah
sebagai akibat proses pembentukan daerah baru
yang elitis tersebut. 105
Tidak dapat dipungkiri bahwa beberapa dae•
rah otonom baru memang telah berhasil menye-
j ahterakan masyarakatnya melalui peningkatan
pembangunan dan pelayanan publik. Namun,
tidak sedikit pula kabupaten/kota yang justru
mengalami kemunduran pembangunan pasca•
pemekaran daerah. Kompas mencatat bahwa
dari 141 daerah pemekaran 31 daerah induk dan
pemekaran sama-sama mengalami kemundur•
an.106 Angka tersebut masih ditambah dengan 70
kabupaten/kota di mana salah satu dari daerah
pemekaran maupun induknya mengalami kemun•
duran. Selain itu, Kementrian Dalam Negeri juga
menyatakan bahwa dari sembilan daerah otonom
baru yang diteliti tidak ada satupun yang masuk
dalam kategori mampu, meskipun telah melaku•
kan upaya penataan berbagai aspek pemerintahan
berdasarkan peraturan yang ada."? Dari jumlah
daerah yang justru mengalami kemunduran
pascapemekaran dapat disimpulkan bahwa kebi- .
jakan pemekaran daerahjustru bertolak belakang
dari cita-cita semula.
Berdasarkan hasil penelitian berbagai lem•
baga (UNDP-Bappenas, LIPI, Depdagri, dan
UGM), pemekaran daerah telah menimbulkan
kompleksitas persoalan politik dan pemerintahan.
Pertama, pemerintah daerah otonom baru tidak
mampu merumuskan kewenangan atau urusan
kat dengan memanipulasi data-data lokal sebagai
prasyarat pembentukan daerah baru. Dampaknya,
45
105
Beberapa konflik komunal yang pemah terjadi akib�t proses
elitis pemekaran daerah antara lain terjadi di Maluku Utara,
Sulawesi Barat, Irian Jaya Barat, dan Sumatra Utara. Di Maluku
Utara, warga dari Suku Kao menolak sebagian wilayahnya
dimasukkan ke dalam wilayah yang didominasi oleh Suku
Makian. Lihat lebih detail mengenai konflik pemekaran di
Maluku Utara dalam Mardyanto Wahyu Tryatmoko, Peme•
karan Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku
Utara.. Masyarakat Indonesia, No.I, 2005, LIPI. Di
Sulawesi Barat, konflik komunal terjadi akibat pemekaran
Kabupaten Polewali• Mamasa pada tahun 2002 menjadi
Kabupaten Polewali Mandar dan Kabupaten Mamasa. Konflik
komunal terjadi di Kecamatan Aralle, Tebilahan, dan Mambi
(ATM). Pasalnya, ketiga keca• matan ini menolak bergabung
dengan Kabupaten Mamasa. Konflik dengan kekerasan juga
terjadi dalam pembentukan Provinsi Irian Jaya Barat.
106
Litbang Kompas, "Cita-cita yang Tidak selalu Berbuab
Manis." Kompas, 21 Mei 2008.
107
Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerab, Sinop•
sis Penelitian: Efektivitas Pemekaran Wilayah di Era Otonomi
Daerah. Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen
Dalam Negeri, 2005.

42 46

daerah sesuai dengan kondisi dan kebutuhan
masyarakat lokal. Struktur kelembagaan yang
dibentuk oleh pemerintah daerah setempat
belum sesuai dengan jenis urusan daerah yang
sesungguhnya. Dampaknya, struktur kelembagaan
menjadi gemuk dan tidak menunjang efektivitas
dan efisiensi penggunaan anggaran daerah. 108
Kedua, pemekaran daerah temyata menimbulkan
persoalan pembagian potensi ekonomi yang tidak
merata, di samping beban penduduk miskin yang
semakin meningkat. Ketertinggalan ini disebab•
kan oleh keterbatasan sumber daya manusia dan
alam, selain kurangnya dukungan pemerintah
dalam mendukung pembangunan daerah. 109
Ketiga, pemerintah daerah hasil pemekaran
belum mampu mengelola anggaran untuk men•
dorong perekonomian daerah. no Kemampuan
pemerintah daerah masih rendah dalam menggali
sumber-sumber pendapatan asli daerah (PAD).111
Bahkan, terjadi pemborosan penggunaan APBD
untuk kepentingan birokrasi daerah dan pem•
bangunan etalase bangunan fisik yang irrasional,
tidak berdasarkan kebutuhan publik.l'? Keempat,
kinerja pelayanan publik daerah hasil peme•
karan masih berada di bawah kinerja pelayanan
publik di kabupaten pada umumnya.l" Kelima,
kualitas aparatur pemerintahan di daerah hasil
pemekaran masih berada di bawah potensi yang
dimiliki daerah induk.'!' Keenam, pemekaran
daerah cenderung memunculkan oligarki dan
memperkuat ethnic nationalism daripada mem•
perkuat demokrasi.!" Penggalangan kekuatan
birokrasi pemda untuk dukungan kekuasan elite
lokal sering kali menggunakan isu agama/etnis.
108 Ibid.
109
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas)
dan United Nation Development Program (UNDP). 2008.
Studi Evaluasi Pemekaran Daerah 2001-2007. (http://www.
undp.or.idlpubs/docs/pemekaran_ID.pd/), diakses 27 Januari
2010.
110
Ibid.
111
Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah,
Op.Cit.
112
Tri Ratnawati, (ed.). Studi Tentang Pemekaran Daerah:
Pemetaan Problematika Politik, Ekonomi dan Sosial Budaya
di Daerah-daerah Pemekaran Era Reformasi. Jakarta: LIPI
Press, 2009.
113
Bappenas dan UNDP, Op.Cit.
114
Ibid.
115
Tri Ratnawati, ed., Op.Cit.
44
''
Ketujuh, banyaknya peraturan daerah (perda)
yang bermasalah.116
Fenomena yang paling memprihatinkan
sebagai buah maraknya pemekaran di Indonesia
adalah banyaknya kasus korupsi di daerah baru.
Hasil penelitian Pusat Kajian Anti Korupsi (Pu•
kat), Universitas Gadjah Mada (UGM) menun•
jukkan 1.891 kasus korupsi di tujuh provinsi
pemekaran baru. Jumlah kasus di setiap provinsi
tersebut adalah: di Banten terdapat 593 kasus,
Kepulauan Riau 463, Maluku Utara 184, Bangka
Belitung 173, Sulawesi Barat 168, Gorontalo
155, dan Papua Barat 147 kasus."? Sejumlah
kasus korupsi itu baru sebatas wilayah provinsi,
padahal asumsinya bahwa korupsi di ratusan
kabupaten/kota barn lebih banyak dari angka
kasus di tujuh provinsi tersebut. ns
Persoalan Governability Lokal
Beberapa persoalan dampak pemekaran tersebut
menunjukkan merebaknya persoalan governa•
bility di tingkat lokal. Persoalan governability
ini ditandai tidak hanya oleh kelemahan elite
atau pemerintah daerah hasil pemekaran, tetapi
juga kelemahan kemampuan masyarakat dalam
mendukung pembangunan politik dan ekonomi
lokal.
Dari sisi masyarakat (governed), kelemahan
masyarakat sudah terlihat sejak proses pem•
bentukan daerah baru. Kelemahan ini ditandai
116
Ibid.
117
"1.891 Kasus Korupsi di Daerah Pemekaran," Kompas, 15
April 2009. "Daerah Pemekaran Jadi Sarang Korupsi," Media
Indonesia, 14 April 2009. (http://www.mediaindonesia.com/
read/2009/04/14/69780/18/1/Daerah-Pemekaran-Jadi-Sarang•
Korupsi), diakses 16 April 2010.
118
Beberapa kabupaten hasil pemekaran yang terdapat kasus
korupsi di antaranya adalah Lampung Timur, Lampung Tengah,
Landak, Tolikara, Mappi, Boven Digoel, Nabire, Kerom, dan
Seram Bagian Barat. Lihat dalam Tempo interaktif, "Korupsi
Tripanca Diduga Salahi Peraturan Menteri Keuangan," 5 Januari
2009. (http:l/www.tempointeraktif.com/hglhukum/2009/0l/05/
brk,20090105-153821,id.html), diakses pada 10 April 2010.
"Kasus Dugaan Korupsi Bupati Lampung Timur Segara Tun•
tas," Kompas, 25 Maret 2010. (http://regional.kompas.com/
read/2010/03/24/1908527 6/Kasus.Korupsi.Bupati.Lampung.
Timur.Segera.Tuntas), diakses 11 April 2010. Francis Kati, "Di
Papua, Pemekaran Kabupaten Merupakan Impian Para Korup•
tor," 25 Januari 2007. (http://www.kabarindonesia.com/berita.
php?pi1=14&dn=20070125171619), diakses 9 April 2010. Siwa•
lima, "Korupsi Miliaran, Kejati Maluku Bidik Bupati Seram
Bagian Barat," 12 Maret 2010. (http://www.siwalimanews.
com/show .php?mode=headline&id=2234&path=list-headline•
news.html), diakses 14 April 2010.
47
oleh rendahnya partisipasi masyarakat dalam
proses pembuatan keputusan pemekaran daerah.
Masyarakat seperti mudah dikooptasi oleh para
elite lokal. Kelemahan ini terus berlanjut hingga
daerah baru mulai membangun. civil society
yang lemah menyebabkan kontrol yang lemah,
sehingga korupsi marak terjadi dan pembangunan
daerah tidak berjalan baik.
Dari sisi elite pemerintahan (governing) per•
soalan governability di tingkat lokal dapat dicer•
mati dari beberapa indikator, seperti tercantum
dalam Tabel 3. Pemekaran daerah di Indonesia
menimbulkan persoalangovernability lokal baik
dalam aspek politik, legal, maupun manajerial.
Persoalan ini tampaknya berawal dari berbagai
kesalahan perumusan dan pelaksanaan kebij akan
pemekaran daerah.
Kesalahan pertama dari kebijakan pemekar•
an daerah di Indonesia adalah proses pembentuk•
an daerah baru. Meskipun proses pembentukan
daerah baru terkesan berawal dari lokal (bottom•
up ), dalam praktiknya proses ini lebih banyak
didorninasi oleh elite. Dengan mengatasnamakan
masyarakat, elite-elite lokal sering kali memani•
pulasi data untuk kemudahan verifikasi daerah
baru. Dampak dari proses pembentukan yang
elitis ini adalah hadimya kekuasaan yang oligar•
kis di daerah baru. Oleh karena itu, praktik penye•
lenggaraan pemerintahan di daerah baru sangat
rentan terhadap penyalahgunaan kekuasaan
untuk kepentingan pribadi dan golongan elite.
Pemerintah (governing) lokal cenderung merni•
liki akuntabilitas yang rendah, sehingga tidak ada
transparansi dalam pengambilan keputusan.
Kesalahan kedua dari kebijakan pemekaran
daerah di Indonesia adalah upaya capacity building
yang sangat rendah di daerah-daerah baru. Mus•
tahil bagi daerah-daerah yang baru dibentuk, ter•
utama yang merniliki sumber daya manusia yang
rendah, meningkatkan kapasitas penyelenggaraan

Tabel 3. Indikator Persoalan Governability Lokal

Aspek lndikator Kasus I dampak
Politik (kekuasaan) Penyalahgunaan Kekuasaan untuk kepentingan pribadi Praktik kolusi, korupsi, dan nepo-
dan golongan tisme.
Bureaucratic and political rent
Tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekayaan dan seeking. Dominasi oligarki daripada
sumber-sumber milik rakyat dan milik pribadi
demokrasi.

Akuntabilitas yang rendah atau tidak ada transparansi

dalam pengambilan keputusan

Legal Tidak mampu merumuskan regulasi daerah yang adaptif.
Manajerial Tidak mampu merumuskan dengan tepat kewenangan
ataupun urusan yang akan dilaksanakan sesuai dengan
kondisi dan kebutuhan daerah.
Regulasi yang mendorong ekonomi
biaya tinggi dan cenderung tidak
menguntungkan daerah.
Maraknya perda bermasalah .
pelayanan publik yang tidak efektif

Penggunaan sumber daya lokal yang tidak efisien Pembangunan potensi ekonomi yang
tidak merata
'
..
Rendahnya kemampuan dalam menggali sumber-sumber Ketergantungan pada negara dan
penerimaan daerah rendahnya kemandirian lokal

Penentuan SKPD belum memperhitungkan kriteria efek- lnefisiensi APBD

'
tivitas dan efesiensi kelembagaan yang baik

Prioritas pembangunan yang tidak konsisten Beban penduduk miskin yang

meningkat

Pembangunan fasilitas pemerintahan

yang tidak sebanding dengan infra-
struktur publik

44 48
Sumber: Analisis atas hasil evaluasi pemekaran sebagaimana disimpulkan oleh UNDP-Bappenas, Depdagri, LIPI, UGM,
dan berbagai media

44 49
pemerintahan relatif otonom tanpa asistensi dari
pihak luar. Padahal, di dalam regulasi disebutkan
bahwa pembinaan daerah baru menjadi tanggung
jawab kabupaten induk, pemerintah provinsi,
dan pusat. Pembinaan seperti yang disebutkan
dalam regulasi tersebut tidak pemah berlangsung
dengan baik dalam praktiknya. Terkesan, pihak•
pihak yang bertanggung jawab melepas begitu
saja daerah-daerah yang baru terbentuk. Ironis•
nya, beberapa kabupaten induk justru mengalami
krisis manajemen pemerintahan karena sumber
dayanya tersedot ke daerah pemekarannya.
Akibat dari tidak adanya asistensi/pembina•
an, maka sebagian besar daerah-daerah barn
mengalami krisis manajemen pemerintahan.
Krisis manajemen pemerintahan yang dimaksud
adalah lemahnya kapasitas pemerintah dalam
melakukan fungsi utamanya. Seperti disebutkan
dalam Tabel 3, kelemahan manajerial pemerintah
di daerah barn mencakup beberapa indikator.
Pertama, pemerintah daerah baru tidak mampu
merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun
urnsan yang seharnsnya dilaksanakan sesuai
dengan kondisi dan karakteristik daerah serta
kebutuhan masyarakat. Kedua, rendahnya ke•
mampuan pemerintah daerah baru dalam meng•
gali sumber-sumber penerimaan daerah. Ketiga,
struktur kelembagaan pemerintahan daerah
(SKPD) yang telah ditentukan oleh pemerintah
daerah barn belum memperhitungkan kriteria
efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik.
Keempat, pembangunan potensi ekonomi yang
yang direncanakan maupun dilaksanakan oleh
pemerintah daerah baru tidak merata. Kelima,
pemerintah daerah terlihat kesulitan, atau bahkan
sengaja, dalam menentukan prioritas pembangun•
an, sehingga yang terlihat adalah tiadanya kon•
sistensi pembangunan.
Kesalahan ketiga adalah pemerintah terlalu
memanjakan daerah baru dengan memberikan
insentif. Hal ini menyebabkan daerah tidak dapat
segera mandiri, dan cenderung terus tergantung
pada pemerintah pusat. Daerah-daerah yang ter•
gantung ini tidak dapat memberikan kontribusi
pada peningkatan pembangunan nasional, malah•
an menjadi beban nasional.
Kesalahan keempat adalah terletak pada
kesalahan evaluasi terhadap daerah-daerah
pemekaran. Evaluasi yang dilakukan pemerintah
46
(Kemendagri) terhadap daerah-daerah hasil peme•
karan belum dilakukan secara berkala. Selain itu,
evaluasi yang kini dilakukan oleh pemerintah di•
rasa memiliki banyak cacat metodologi. Evaluasi
terhadap daerah-daerah pemekaran lebih banyak
diukur dari kacamata kuantitatif, dan tidak mem•
perhatikan faktor substantif demokrasi, hukum
dan pemerintahan. Kelemahan lainnya, evaluasi
tidak termasuk pengawasan terhadap penyeleng•
garaan pemerintahan daerah-daerah baru. Akibat
kesalahan kedua dan keempat, pemerintah dae•
rah tidak memiliki pemahaman terhadap aspek
hukum (legal). Hal ini menimbulkan banyaknya
produk hukum berupa perda yang bermasalah,
yang berdampak pada kemajuan daerah yang
bersangkutan.
Kesalahan kelima adalah pemerintah tidak
memiliki grand design territorial reform yang
strategis. Akibat tidak adanya grand design
yang strategis, pemerintah kesulitan menentukan
langkah selanjutnya ketika terdapat daerah yang
tidak mampu melaksanakan otonomi daerah. Di
dalam regulasi disebutkan bahwa pemerintah
akan menggabungkan daerah-daerah yang tidak
mampu melaksanakan otonomi daerah. Peng•
gabungan dalam konteks ini adalah paksaan
dan bukan voluntarily berdasarkan kehendak
masyarakat lokal. Kebijakan paksaan ini tentu
tidak dapat dikatakan bersifat strategis, karena
dapat dipastikan banyak resistensi lokal yang
akan muncul dan berpotensi konflik.
Menata Ulang Territorial Reform
Dalam rangka meningkatkan kapasitas governa•
bility, ada beberapa hal yang perlu dilakukan
sekaligus menata ulang territorial reform. Pa•
ling tidak, ada dua pendekatan untuk mengatasi
persoalan governability ini. Pendekatan pertama
merujuk pada konsepsi Grindle119 yang menekan•
kan pada pentingnya pernbahan aturan main (the
rules of game) yang mengatur setiap organisasi
dan individu dalam membuat keputusan dan
melakukan aktivitas. Perubahan tersebut men•
cakup berbagai inisiatif seperti pengembangan
sistem hukum, rezim kebijakan, dan termasuk
juga mekanisme akuntabilitas, kerangka peratur•
an, dan sistem monitoring yang menghubungkan
119
Merilee S. Grindle, (ed.). Getting Good Government: Capaci•
ty Building in the Public Sectors of Developing Countries.
Boston: Harvard University Press, 1997.
47
 lopmentfrom Concepts to Application. Beverly Hills-London:
informasi mengenai struktur dan kinerja pemerin• Sage Publications. 1972.
tah dan pejabat publik.
Pendekatan kedua merujuk pada pendapat
Esman120 yang menunjuk pada instituion building
(IB) melalui berbagai inovasi yang berdampak
pada perubahan kualitatif di dalam norma, pola
perilaku, hubungan individu dan kelompok, dan
dalam persepsi tujuan dan proses. Penekanan
utama dalam IB yang dikemukakan oleh Esman
terdapat di dalam dua hal. Pertama, menyangkut
penguatan berbagai variabel dalam institusi se•
perti leadership, doktrin, program, sumber daya,
dan struktur internal. Hal kedua menyangkut
penguatan hubungan (linkage), yaitu hubungan
interdependensi antara suatu institusi (pemerin•
tahan) dengan bagian relevan masyarakat.
Atas dasar kedua pendekatan tersebut, maka
penyelesaian persoalan governability yang lebih
aplikatif dapat dilakukan melalui beberapa hal.
Pertama, melakukan rekonseptualisasi faktor
pendorong territorial reform. Pemerintah harus
memikirkan ulang konsep territorial reform
di Indonesia. Apakah benar pemekaran paling
tepat? Atau apakah perlu mempertimbangkan
penggabungan daerah.
Kedua, perlu evaluasi yang komprehensif
terhadap kebijakan territorial reform yang telah
dilakukan. Evaluasi pemekaran daerah yang
dilakukan pemerintah cenderung hanya mencari
kelemahan daerah-daerah hasil pemekaran. Eva•
luasi yang sempit inipun memiliki banyak cacat
metodologi. Evaluasi terhadap daerah-daerah
pemekaran lebih banyak diukur dari kacamata
kuantitatif, dan tidak memperhatikan faktor
substantif demokrasi dan pemerintahan. Hasilnya
pasti akan mudah ditebak bahwa lokal tidak akan
mudah menerima hasil evaluasi itu.
Evaluasi semestinya tidak hanya diarahkan
untuk mencari daerah-daerah yang tidak mampu
melaksanakan otonomi daerah dari kacamata
pusat. Evaluasi semestinya juga diarahkan un•
tuk mencermati kembali strategi dasar (pilihan
optimum number atau size), faktor pendorong
(demokratisasi, pelayanan publik, efisiensi eko•
nomi, dan insentif), proses pembentukan (top-

120
Milton J. Esman. "The Elements oflnstitution Building,"
dalam Joseph W. Eaton (ed), Institution Building and Deve•

46 47
down/forced, bottom-up/voluntary, atau mixed), rintah tampak kesulitan untuk segera mengatasi
asistensi/fasilitasi masa transisi, dan waktu persoalan-persoalan di daerah pemekaran.
transisi daerah baru. Evaluasi yang
komprehensif akan memudahkan penentuan
kebijakan territo• rial reform yang strategis.
Ketiga, jika kebijakan penggabungan
daerah tidak benar-benar diimplementasikan
karena mengingat resistensi lokal, penguatan
kapasitas daerah tetap perlu dilakukan melalui
beberapa alternatif kebijakan. Alternatif
kebijakan terse• but antara lain adalah
pembinaan atau asistensi terhadap daerah baru
dan mendorong kerja sama antardaerah.

Kesimpula
n
Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada
kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan.
Kelemahan ini mencakup aspek politik, legal
(hukum), dan manajerial pemerintahan. Dapat
dikatakan bahwa kelemahan ini mengarah pada
persoalan governability di tingkat lokal.
Problem governability merupakan situasi
yang menunjuk pada pelemahan kapasitas
· institusi-institusi pemerintah (governing) dan
masyarakat (governed) dalam meningkatkan
pembangunan daerah. Maraknya bureaucratic
andpolitical rent seeking dan praktik korupsi di
tingkat lokal sebagai dampak pemekaran daerah
merupakan contoh indikator pelemahan pemerin•
tahan (birokrasi) dan demokrasi.
Persoalan governability di tingkat lokal
dise• babkan oleh beberapa kesalahan kebijakan
pem.e• karan daerah di Indonesia. Kesalahan
pertama terletak pada proses pembentukan
daerah baru yang cenderung didominasi oleh
kepentingan elite. Kesalahan kedua adalah
baik pemerintah pusat maupun daerah (induk
dan provinsi) tidak memperhatikan upaya
capacity building yang dilakukan oleh daerah
baru. Kesalahan ketiga adalah pemerintah
terlalu memanjakan daerah baru dan memberi
peluang bagi, daerah yang ingin mekar dengan
insentif. Kesalahan keempat adalah evaluasi
pemekaran daerah tidak dilaku• kan secara
komprehensif. Kesalahan kelima adalah
pemerintah tidak memiliki grand design
territorial reform yang strategis, sehingga peme•

46 47

Dalarn rangka mengatasi persoalan governa•
bility sebagai dampak pemekaran daerah di Indo•
nesia, ada beberapa hal yang perlu dilakukan baik
oleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi
lokal. Pertama, pemerintah harus merumuskan
kembali konsep territorial reform di Indonesia.
Kedua, baik pemerintah pusat maupun daerah
perlu melakukan evaluasi pemekaran daerah
secara lebih komprehensif mencakup strategi
dasar, faktor pendorong, proses pembentukan,
kesiapan daerah, dan hasilnya. Ketiga, penguatan
kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi
bagi daerah baru dan kerja sama antardaerah
perlu segera diwujudkan.
Daftar Pustaka
Azfar, Omar, et all. 2004. "Decentralization, Gover•
nance and Public Services: The Impact of Insti•
tutional Arrangements." Dalam Mwangi S.
Kimenyi dan Patrick Meagher (Eds.). Devolu•
tion and Development: Governance Prospect in
Decentralizing States. Aldershot. Rants: Ashgate
Publishing Limited.
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappe•
nas) dan United Nation Development Program
(UNDP). 2008. "Studt Evaluasi Pemekaran
Daerah 2001-2007". (http://www.undp.or.id/
pubs/docs/pemekaran_ID.pdj), diakses pada
27 Januari 2010.
Crozier, Michel J., Samuel P. Huntington, dan Joji
Watanuki. 1975. The Crisis of Democracy:
Report on the Governability of Democracies
to the Trilateral Commission. New York: New
York University Press.
Esman, Milton J. 1972. "The Elements of Institution
Building" Dalam Joseph W. Eaton (Ed.). Insti•
tution Building and Development from Con•
cepts to Application. Beverly Hills-London:
Sage Publications.
Ferrazzi, Gabriel. 2007. International Experiences in
Territorial Reform-Implicationsfor Indonesia.
Jakarta: DRSP-Usaid.
Grindle, Merilee S. (Ed.). 1997. Getting Good Govern•
ment: Capacity Building in the Public Sectors
ofDeveloping Countries. Boston: Harvard Uni•
versity Press.
Imawan, Riswandha. 2002. "Desentralisasi, Demo•
kratisasi dan Pembentukan Good Governance."
Dalam Syamsuddin Haris (Ed.). Desentralisa•
si, Demokratisasi, dan Akuntabilitas Pemerin•
tahan Daerah. Jakarta: Asosiasi Ilmu Politik
Indonesia (AIPI).
48
r
Janin, Isabelle. 2007. "Govemability." Dalam Mark
Bevir (Ed.). Encyclopedia of Governance.
Thousand Oaks, London, and New Delhi:
SAGE Publication.
Kati, Francis. 2007. "Di Papua, Pemekaran Kabupaten
MerupakanlmpianParaKoruptor." (http://www.
kabarindonesia.com/berita.php Zpil= l 4&dn=
20070125171619), diakses 9 April 2010. Kooiman,
Jan (Ed.). 1994. Modern Governance: New
Government-Society Interactions. London:
SAGE Publication.
Mabuchi, Masaru. 2001. Municipal Amalgamation in
Japan. Washington: The World Bank.
Manor, James. 1999. The Political Economy ofDemo•
cratic Decentralization. Washington: The
World Bank.
Mawhood, Philip. 1983. "Decentralization: the Con•
cept and the Practice." Dalam Philip Maw•
hood. Local Government in the Third World:
The Experience of Tropical Africa. Chicester,
New York, Brisbane, Toronto, dan Singapore:
John Wiley & Sons.
Mayntz, Renate. 1994. "Governing Failures and the
Problem of Governability: Some Comments on
a Theoretical Paradigm." Dalam Jan Kooiman
(Ed.). Modern Governance: New Govern•
ment-Society Interactions. London: SAGE
Publication.
Montreal Economic Institute. 2001. "The Economic
Arguments against Municipal Mergers." Octo•
ber 2001. (http://www.iedm.org/uploaded/pdf/
fusions en.pdf), diakses 9 Januari 2010.
Pierre, Jon dan B. Guy Peters. 2005. Governing Com•
plex Societies: Trajectories and Scenarios.
Hampshire and New York: Palgrave MacMil•
lan.
Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah.
2005. Sinopsis Penelitian: Efektivitas Peme•
karan Wilayah di Era Otonomi Daerah. Jakarta.
Badan Penelitian dan Pengembangan Departe•
men Dalam Negeri.
Ratnawati, Tri (Ed.). 2009. Studi Tentang Peme•
karan Daerah: Pemetaan Problematika Poli•
tik, Ekonomi dan Sosial Budaya di Daerah•
daerah Pemekaran Era Reformasi. Jakarta:
LIPI Press.
Rondinelli, Dennis A. dan G. Shabbir Cheema. 1983.
"Implementing Decentralization Policies: An
Introduction." dalam G. Shabbir Cheema dan
Dennis A. Rondinelli (eds). Decentralization
and Development: Policy Implementation in
Developing Countries. California, New Delhi,
dan London: SAGE Publication.
-·
Saito, Fuhimiko (Ed.). 2008. Decentralization and Lo•
cal Governance. Heidelberg: Physica-Verlag.
Shah, Anwar (Ed.). 2006. Local Governance in Deve•
loping Countries. Washington: The World
Bank.
Smith, B. C. 1985. Decentralization: The Territorial
Dimension of the State. London: George Allen
& Unwin.
Techera, Erika. 2007. "To Merge or Not To Merge:
Local Government Amalgamations in Austra•
lia." Macquarie Law Working Paper. WP 2007-
4, Macquarie University, Sidney, September
2007
Tryatmoko, Mardyanto Wahyu. 2005. "Pemekaran
Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku
Utara." Masyarakat Indonesia, (1).
Vigoda-Gadot, Eran. 2009. Building Strong Nations:
Improving Governability and Public Manage•
ment. Surrey and Burlington: Ashgate Publi•
shing Company.
Litbang Kompas. 2008. "Cita-cita yang Tidak selalu
Berbuah Manis." Kompas, 21 Mei.
49
 KORUPSI BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK
DI ERA OTONOMI DAERAH

Kisno Hadi

Abstract

Todays big problem in Indonesian state enforcement and governmental system is corruption in both national
and local level. Corruption in public service bureaucracy can only be minimised if there is a hollistic and compre•
hensive understanding within dimension, network and background of corruption and some areas in public service
bureaucracy that are highly touched by corruption. Without this understanding, efforts ofcorruption elimination in
public service bureaucracy would be hard to achieve. In order to support the process of corruption elimination in
public service sector, the role ofpublic institutions that is built to control the execution ofpublic service institution
must be maximised, therefore.

Pendahuluan birokrasi pelayanan publik selama ini, kekuasaan

Upaya pemberantasan korupsi di Indonesia be•
lakangan bagaikan membuka "kotak pandora".
Sebut saja, tatkala Mahkamah Konstitusi (MK)
pada 3 November 2009 membuka rekaman pem•
bicaraan Anggodo Widjoyo dengan sejumlah
orang, menyebut beberapa nama pejabat penegak
hukum untuk "berkonspirasi" membiarkan pe•
nyebaran penyakit ganas bernama korupsi. Akhir
Maret 2010, Susno Duadji membuka praktik
kongkalikong pegawai pajak dengan aparat pene•
gak hukum (polisi-jaksa-hakim) dalam rangka
mencuri uang pajak yang menjadi tulang pung•
gung pembiayaan negara.
Lembaga birokrasi sebagai organ negara
yang menangani sektor pelayanan publik ditenga•
rai banyak pihak menjadi sarang korupsi. Arbi
Sanit mengatakan bahwa pelaku birokrasi (biro•
krat) mempunyai wewenang yang sangat besar,
yang memunculkan dikotomi antara pembuat
kebijakan dan pelaksana kebijakan, sehingga
birokrasi lebih mengedepankan sikap menguasai
daripada melayani masyarakat. Tatkala semua
aspek kehidupan masyarakat ditangani oleh
birokrasi, maka layanan birokrasi justru men•
jadi lahan subur bagi birokrat untuk melakukan
korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN), sebab
pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerin
tah sangat dominan. 121 Jika melihat eksistensi
121
Tim Simpul Demokrasi. Reformasi Birokrasi dan Demokra•
tisasi Kebijakan Publik. Malang: Averroes Press, 2006, him.
122.
dan kewenangannya yang luas adalah faktor yang
tak terbantahkan untuk menyebutnya sangat
dekat dengan korupsi.122
Celakanya, korupsi tidak hanya terjadi dalam .
lembaga negara bernama birokrasi, melainkan su•
dah merambah ke segenap sektor kehidupan ma•
syarakat Indonesia. Fenomena tersebut membuat
bangsa Indonesia memiliki citra sebagai bangsa
korup. Korupsi terjadi karena ada kongkalikong
antaroknum pejabat serta penyalahgunaan kekua•
saan oleh aparat pemerintah. Dengan begitu,
masalah besar dalam penyelenggaraan negara dan
sistem pemerintahan Indonesia dewasa ini adalah
korupsi, baik di pusat maupun daerah.
Era reformasi 1998 dan kebijakan otonomi
daerah yang secara masif sejak tahun 1999
mendesentralisasikan pengelolaan aparat biro•
krasi kepada pemerintah daerah bukannya mem•
buat pelayanan publik di daerah menjadi lebih
baik dan berkualitas, melairikan justru semakin
merumitkan proses pelayanan. Korupsi yang <lulu
berada di pusat, korupsi juga ikut terdesentralisasi.
Di era otonomi daerah korupsi bisa berimplikasi
121
Membandingkan dengan pendapat Syed Hussein Alatas
(1975) dan Richard Robison (1986) Comelis Lay mengatakan
sebuah gosip publik bahwa Departemen PU (kalau di daerah
adalah Dinas PU) merupakan salah satu institusi publik yang
rapuh terhadap korupsi. Kekuasaan dan kewenangan besar yang
dimilik.inya sejak Orde Baru adalah salah satu penyebabnya.
Lihat lebih jauh Comelis Lay. lnvolusi Politik: Esei-Esei Tran•
sisi Indonesia. Yogyakarta: PLOD dan Fisipol UGM, 2006,
him. 227-249.

51 51

fatal bagi segenap sektor kehidupan masyarakat
daerah. Korupsi terutama mengurangi jatah
anggaran bagi pelayanan masyarakat miskin di
daerah; anggaran pelayanan pendidikan, anggar•
an pembangunan infrastruktur, anggaran pelayan•
an kesehatan serta anggaran sektor-sektor yang
signifikan berkaitan dengan kepentingan dasar
masyarakat daerah. Korupsi juga menyebabkan
ekonomi biaya tinggi dalam pembangunan dan
pemerintahan, yang pada akhimya menjadi beban
masyarakat sebagai pengguna pelayanan publik.
Masyarakat kemudian menanggung biaya ganda,
berupa pembayaran legal dalam bentuk pajak,
serta pembayaran ilegal dalam bentuk pungutan
dan sogokan. 123
Di sisi lain, bagi negara berkembang se•
perti Indonesia terwujudnya good governance
adalah suatu keharusan yang mesti diupayakan.
Tuntutan tersebut menjadi penting karena jika
kondisi good governance dapat dicapai, maka
terwujudnya negara yang bersih dan responsif
semaraknya masyarakat sipil, dan kehidupan
bisnis yang bertanggung jawab niscaya tidak lagi
hanya menjadi sebuah impian.124
Secara normatif praktik korupsi merupakan
realitas mal-administrasi, di mana birokrasi men•
jadi tidak terkendali dan pada akhimya organisasi
birokrasi sulit diukur pelayanannya.125 Meski su•
dah banyak regulasi dan lembaga126 yang dibentuk
123
Kalteng Pos, 14 April 2010.
124
M. Arsyad Sanusi, Permasalahan Korupsi di Derah dan
Strategi Penanggulangannya (Makalah tidak dipublikasi).
125
Adapun yang sering dijumpai dalam praktik mal-adminis•
trasi ialah: 1) perhatian pada yang salah; 2)tidak memberi
kesempatan peran-serta; 3) sering terganggu desakan pilihan
yang terpaksa; 4) memaksakan diri karena desakan waktu dan
stres; 5) terlalu banyak menggunakan intuisi dan penghakiman,
6) mempraktikkan pengambilan keputusan dogmatis; 7) gagal
memberi perhatian pada nilai-nilai; 8) masalah dalam membuat
estimasi; 9) gaga! menggunakan analisis; 10) masalah dalam
mengkomunikasikan hasil-hasil analisis; dan 11) melalaikan
etika. Berjalannya kompleksitas masalah dalam pengambilan
keputusan seperti yang terdapat dalam sebelas pain tersebut di
atas akan mengakibatkan mal-administrasi yang tidak jarang
menyeret birokrasi ke dalam dilema masalah yang berkepan•
jangan. Mal-administrasi ini sering berujung pada terjadinya
KKN yang merusak tatanan administrasi serta birokrasi secara
keseluruhan. Murtir Jeddawi. Reformasi Birokrasi, Kelembaga•
an dan Pembinaan PNS. Yogyakarta: Kreasi Total Media,
2008, him. 82-84.
126
Dalam birokrasi pelayanan publik baik di pusat maupun
daerah, selain adanya UU No. 28 Tahun 1999. UU No. 20
Tahun 2001, dan UU No. 30 Tahun 2002 yang tujuannya untuk
mengawasi dan mengontrol kinerja pelayanan publik oleh
52
:!
untuk memberantas korupsi di sektor pelayanan
publik serta tindakan mal-administrasi lainnya,
namun pelayanan publik yang baik dan berkuali•
tas yang dapat memuaskan harapan masyarakat
tetap belum terwujud. Sistem penyelenggaraan
pemerintahan yang diciptakan melalui beberapa
peraturan bahkan diawasi serta dikontrol oleh
peraturan tersebut belum berhasil mereorientasi
tradisi kinerja aparatur pemerintah agar bisa men•
jadi pelayan yang memuaskan masyarakat. Tra•
disi yang berlaku, yakni birokrasi yang digunakan
untuk melayani kepentingan negara dan kepen•
tingan pribadi birokrat ketimbang kepentingan
masyarakat temyata masih lestari.
Atas permasalahan tersebut di atas maka
muncul pertanyaan yang hendak dijawab melalui
tulisan ini, yaitu pertama, mengapa hingga sejauh
ini dalam tubuh birokrasi pelayanan publik rentan
terjadi korupsi? Dan kedua, kebijakan seperti apa
yang dapat ditempuh untuk menanggulangi prak•
tik korupsi birokrasi pelayanan publik termak•
sud? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, ada
beberapa hal yang hendak diurai dalam tulisan
ini, yakni 1) pengenalan dan pemahaman terha•
dap dimensi danjaringan korupsi; 2) pengenalan
dan pemahaman terhadap latar belakang terjadi•
nya korupsi; 3) pengenalan dan pemahaman areal
dalam tubuh birokrasi pelayanan publik yang
rawan transaksi korupsi; dan keempat, usulan
format kebijakan untuk pemberantasan korupsi
birokrasi pelayanan publik.
Pembahasan
Dimensi dan Jejaring Korupsi
Bila ditinjau dari berbagai segi seperti legal
perundang-undangan, kebijakan, dan institusi
aparatur dan pejabat negara, sejak tahun 2000 juga ada Keppres
No.44 tentang Lembaga Ombudsman guna melayani keluhan,
laporan atau informasi dari masyarakat atas keputusan, tindakan
atau perilaku penyelenggara pemerintahan di daerah, dalam
memberikan pelayanan birokrasi yang dirasakan tidak adil,
diskriminatif. tidak patuh serta bertentangan dengan hukum.
Di daerah, pemerintah daerah membentuk Badan Pengawas
Daerah (Banwasda) yang tujuannya juga untuk mengawasi
dan mengontrol kinerja aparatur birokrasi di daerah. Sekarang
melalui UU No.25 tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
yang baru disahkan DPR-RI, keluar pula aturan sebagai asas
penyelenggaraan pelayanan publik yang menyentuh seluruh
kepentingan umum, kesamaan hak, keseimbangan hak dan
kewajiban, profesionalisme, partisipatif, persamaan perlakuan,
keterbukaan, akuntabilitas, penyediaan fasilitas untuk kelompok
rentan, ketepatan waktu dan asas kecepatan, kemudahan, dan
keterjangkauan.
52
:!',:;•·
untuk pemberantasan kornpsi, Indonesia telah
memiliki kelengkapan yang relatif memadai un•
tuk melakukan pemberantasan kornpsi secara
sistematis, termasuk birokrasi di sektor pelayan•
an publik. Indonesia telah memiliki TAP MPR
No. Xl/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan
Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi
dan Nepotisme (KKN) dan UU No. 28 Tahun
1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang
Bersih dan Bebas KKN. Dari ketentuan tersebut
lahir pula UU No.31 Tahun 1999 Jo. UU No.
20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak
Pidana Kornpsi, UU No. 30 Tahun 2002 tentang
Komisi Pemberantasan Kornpsi yang di beberapa
negara seperti Hongkong dan Singapura berha•
sil mengikis korupsi dan menjadi ujung tombak
gerakan pemberantasan korupsi. Di lain pihak
sudah ada beberapa peraturan pemerintah dengan
operasional pemberantasan kornpsi. Jadi, secara
teoritis sebenamya hampir tidak ada alasan bagi
peningkatan dan perluasan praktik korupsi di
Indonesia. 127
Rose-Ackermen mengkategorikan korupsi
ke dalam tiga dimensi, yakni ekonomi, budaya,
dan politik. Korupsi dalarn dimensi ekonomi
menurutnya berpangkal dari gejala yang salah
dalam manajemen negara, di mana institusi-in•
stitusi yang dirancang untuk mengatur hubungan
antara negara dengan pendudukjustru digunakan
untuk memperkaya diri dan mendapat tambahan
keuntungan bagi yang kornp. 128 Dalarn dirnensi
budaya, korupsi digarnbarkan sebagai tradisi
mernberi suap, hadiah/kado, harga, dan pernberi•
an, yang oleh orang lain disebut sebagai tindakan
korup, namun bagi kebudayaan suatu masyarakat
dianggap sebagai kebiasaan pemberian hadiah
atau persenan yang wajar yang dibuat menjadi
legal.129 Lalu dalarn dirnensi politik, korupsi
digambarkan sebagai perilaku korup para aktor
dalarn rnenjalani hubungan antara negara dengan
sektor swasta. Kadang-kadang petugas negara
yang rnenjadi pelaku dorninan; kadang-kadang
127
Suharko. "Pemberantasan Korupsi, Menuju Grand Strategy
Anti Korupsi untuk Indonesia". Jurnal Demokrasi, II (7)
2005a.
128
Susan Rose-Ackerman. Korupsi dan Pemerintahan: Sebab,
Akibat dan Reformasi. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2006,
him. 11.
129
Ibid., him. 153.
53
pelaku swasta yang paling berkuasa. 130 Secara
lebih luas korupsi digarnbarkannya sebagai
penyalahgunaan kekuasaan untuk kepentingan
pribadi, dan ketiga dirnensi korupsi tersebut di
atas terjadi tatkala ada hubungan pernberi-pene•
rima jasa di sektor publik, dan itu rnernbuka
peluang untuk berkorupsi.131
Sernentara Robert Klitgaard rnemasukkan
pengertian korupsi ke dalam rnmus:
C=M+D-A
Dari rurnus tersebut dapat dijelaskan bahwa:
korupsi (C=Corruption) adalah fungsi dari rno•
nopoli (M=Monopoly) ditarnbah kewenangan
(D=Discretion) dikurangi akuntabilitas (A=
Acuntabiliy). Jadi korupsi dapat terjadi apabila
ada monopoli kekuasaan di tengah ketidakjelasan
aturan dan kewenangan, akan tetapi tidak ada rne•
kanisme akuntabilitas atau pertanggungjawaban
kepada publik.132 Kernudian William J. Cham•
bliss rnengernukakan bahwa dalam korupsi terli•
bat banyak pihak yang disebutnya sebagai cabal
atau jejaring korupsi. Ia rnelihat bahwa korupsi
rnerupakan bagian integral dari setiap birokrasi
yang bertemu dengan kepentingan segelintir
pengusaha, penegak hukurn, dan politisi yang
sulit dibongkar. Jejaring korupsi itu rnelibatkan
para elite di pusat kekuasaan: pucuk pimpinan
eksekutif, elite partai politik, petinggi lernbaga
peradilan, dan kalangan bisnis. Korupsi rnerupa•
kan bagian dari sistern itu sendiri, oleh karena
itu bukan pekerjaan rnudah untuk rnernberantas
korupsi karena aparat penegak hukurn sering
berada pada situasi yang dilernatis. Korupsi bu•
kanlah kejahatan di luar sistem, oleh karena itu
jejaring korupsi sangat sulit diterobos dari dalam
karena kolusi antara pengusaha dengan politisi
dan aparat penegak hukurn. Jejaring korupsi
juga sulit diterobos dari luar.karena aparat pene•
gak hukurn dapat rnenyediakan penjahat kelas
teri yang siap dikorbankan untuk rnelindungi
pelaku sesungguhnya yang berada dalarnjejaring
tersebut. 133 •
130 Ibid., him. 157.
31 Ibid., him. 127.
'
m Robert Klitgaard. Penuntun Pemberantasan Korupsi dalam
Pemerintah Daerah. Jakarta: YOI. 2002.
133M. Syamsudin. "Korupsi dalam PersepektifHukum." Jurnal
Ilmu-Ilmu Sosial 30 (64), Juni 2007, him. 185-186.
53
 Syed Husein Alatas, berdasarkan hasil pene• tingannya, korupsi seperti ini sering dilakukan
1
,,

litiannya di Asia, terutama di Malaysia dan Indo•
nesia menyebut tujuh kategori korupsi, yaitu 1)
korupsi transaktif, merupakan uang yang menun•
jukkan adanya kesepakatan timbal balik antara
pihak yang memberi dan menerima keuntungan
bersama, kedua pihak sama-sama aktif dalam
menjalankan perbuatan tersebut; 2) korupsi peme•
rasan, merupakan jenis korupsi di mana pihak
pemberi dipaksa untuk menyuap demi mencegah
kerugian yang mengancam dirinya, kepentingan•
nya, atau orang-orang dan hal-hal yang dihargai•
nya, korupsi yang dilakukan oleh polisi lalu lintas
termasuk jenis korupsi pemerasan; 3) korupsi
investif, merupakan pemberian barang atau jasa
tanpa ada pertalian langsung dengan keuntung•
an tertentu, selain keuntungan yang diharapkan
akan diperoleh pada masa mendatang, bentuk
korupsi seperti ini dilakukan oleh yang mem•
beri uang bulanan secara rutin kepada hakim,
harapannya kelak ketika kasusnya masuk ke
pengadilan, hakim yang telah digajinya langsung
menangani perkaranya; 4) korupsi perkerabatan
(nepotisme), merupakan penunjukan secara tidak
sah terhadap teman atau saudara untuk meme•
gang suatu jabatan, atau tindakan pengutamaan
dalam segala bentuk yang bertentangan dengan
norma atau peraturan yang berlaku; 5) korupsi
defensif, merupakan korupsi yang dilakukan oleh
korban pemerasan, dengan melakukan korupsi
ini orang yang diperas menyelamatkan kepen-
oleh keluarga terdakwa yang tidak ingin terdak•
wa ditahan atau diproses lebih lanjut; 6) korupsi
otogenik, merupakan korupsi yang dilakukan
seorang diri karena mempunyai kesempatan un•
tuk memperoleh keuntungan dari sesuatu yang
diketahuinya sendiri, panitera pengadilan kerap
melakukan korupsi seperti ini dalam administrasi
pendaftaran perkara, ketidakjelasan tarif pendaf•
taran membuatnya leluasa menentukan harga
yang harus dibayar oleh pengacara; dan 7) ko•
rupsi dukungan, merupakan dukungan terhadap
korupsi yang ada atau penciptaan suasana yang
kondusif untuk dilakukannya korupsi, korupsi
ini dilakukan oleh elite di lembaga peradilan
yang tidak mempunyai kemauan politik untuk
menindak tegas bawahannya.!"
Hasil penelitian Alatas tersebut di atas ber•
jasa dalam membuat tipologi korupsi yang umum
dikenal di mana-mana, yakni seperti dijelaskan
pada Tabel 1.
Dari penjelasan tersebut di atas jelas terlihat
bahwa korupsi adalah fenomena yang sangat
kompleks, di mana korupsi terjadi karena ada
relasi dan interaksi dalam kehidupan masyarakat
sehingga memunculkan "ruang-ruang" korupsi
tersendiri secara spesifik. Korupsi juga terjadi
akibat besarnya monopoli kekuasan di sektor ter•
tentu ( terutama birokrasi) sementara mekanisme
134
Ibid., hlm. 186.

Tabel 1. Tipologi Korupsi

No. Tipologi Penjelasan

1. Korupsi transaktif (transactive) Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks proses transaksi uang
antara pihak-pihak yang terlibat.
2. Korupsi yang memeras (extortive) Praktik korupsi yang dipaksakan kepada satu pihak yang biasanya disertai
ancaman terhadap kepentingan orang dan hal-hal yang dimilikinya.
3. Korupsi investif (investive) Praktik korupsi dalam konteks memberikan suatu jasa atau barang ter-
tentu kepada pihak lain demi keuntungan di masa depan
4. Korupsi perkerabatan (nepotistic) Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks hubungan kekerabatan dan
kekeluarga.
5. Korupsi defensive (defensive) Praktik korupsi dalam konteks pihak-pihak yang akan dirugikan terpaksa
ikut terlibat di dalamnya.
6. Korupsi otogenik (autogenic) Praktik korupsi yang dilakukan oleh seorang diri, tidak ada orang atau
pihak lain yang terlibat di dalamnya.
7. Korupsi suportif (supportive) Praktik korupsi dalam konteks dukungan terhadap penciptaan terjadinya
korupsi.

54 54
Sumber: Diadaptasi dari Syed Husein Alatas (Diarnbil dari M Syamsuddin, "Korupsi dalam Perspektif Hukum", Loe.Cit.,
him. 185-186)

55 55
 135
Ignatius Ismanto. "Tinjauan Perkembangan Politik: Dinami•
pertanggungjawaban kewenangannya tidak ada,
ka Politik Menjelang Pemilu 2009". Jurnal Analisis CSJS, 37,
dan diperparah oleh ketidakjelasan peraturan. (2), 2008). him. 153-154.
Dalam kasus lain korupsi justru terjadi lebih
parah, yakni sudah merambah sistem politik
dan pemerintahan, di mana aparatur penegak
hukum juga terlibat korupsi di samping elite
politik dalam struktur eksekutif, legislatif, par• tai
politik, dan lain-lain. Korupsi bahkan juga sudah
merambah sektor kehidupan masyarakat sehari-
hari. Realitas dernikian memperlihatkan bahwa
korupsi sudah berjejaring sehingga sangat
menyulitkan untuk memberantasnya.
Data yang dihimpun dari berbagai sumber
seperti Transparansi Intemasional (Tl), Political
Economy and Risk Consultancy ((PERC), dan
Indonesia Corruption Watch (ICW) menun•
jukkan bahwa sejak reformasi 1998 Indonesia
terus-menerus masuk 10 besar negara terkorup
di dunia. Pada tahun 1998 Indonesia berada
di peringkat ke-6 negara terkorup setelah Ka•
merun, Paraguay, Honduras, Tanzania, dan
Nigeria. Tahun 1999 Indonesia berada di posisi
ke-3 setelah Kamerun dan Nigeria. Pada 2000
Indonesia berada di posisi ke-5 setelah Nigeria,
Yugoslavia, Ukraina,dan Azarbaijan. Setahun
berikutnya, Indonesia berada di peringkat ke-4
setelah Bangladesh, Nigeria, dan Uganda. Tahun
2003 Indonesia kembali menduduki urutan ke-6
dan tahun 2004 Indonesia berada di urutan ke-5
negara terkorup.
Bahkan TI menempatkan Indonesia dalam
kategori negara yang tidak banyak mengalami
perubahan dalam pemberantasan korupsi selama
10 tahun terakhir ini. Praktik korupsi tidak saja
berlangsung di kalangan lembaga pemerintahan,
tetapi juga di DPR dan bahkan lembaga penegak
hukum, seperti kepolisian, kehakiman, dan ke•
jaksaan. Di lembaga DPR korupsi terjadi seiring
dengan meningkatnya wewenang DPR, yaitu
mulai penyusunan UU, penyusunan anggaran
hingga dalam menjalankan pengawasan peme•
rintah. Kewenangan melakukan fit and proper
test dalam proses rekrutmen lembaga-lembaga
negara nondepartemen pun juga menjadi arena
yang rentan terhadap praktik-praktik korupsi.135

56 56
 137
Sampai tahun 2008, seperti yang ditunjukkan Kedaulatan Rakyat, 18 November 2009.
oleh basil survei Indeks Persepsi Korupsi (IPK)
yang dilakukan Transparency International Indo•
nesia (TII) memperlihatkan bahwa Indonesia ti•
dak lagi berada dalam kelompok negara terkorup.
Posisi Indonesia berada di urutan ke-126 dari 180
negara yang disurvei. IPK Indonesia tahun 2008
adalah 2,6 atau naik 0,3 dibanding tahun 2007.
Indonesia satu kelompok dengan negara Eritrea,
Guyana, Honduras, Libya, Mozambik, dan
Uganda dengan IPK 2,6. Sementara negara yang
menyandang sebagai terkorup adalah Somalia
(IPK 1), Myanmar (IPK 1,3), dan Irak (IPK 1,3).
Tiga negara terbersih adalah Denmark, Selan•
dia Baru, dan Swedia dengan IPK 9,3. Untuk
kawasan ASEAN peringkat Indonesia berada di
atas Filipina, tetapi berada di bawah Singapura,
Malaysia, Thailand, dan Vietnam. 136
Selanjutnya survei TII tahun 2009 memper•
lihatkan peningkatan IPK Indonesia, dari 2,6
tahun 2008 menjadi 2,8 tahun 2009 atau naik
0,2 dari tahun sebelumnya. Indonesia berada
di posisi 111 dari 180 negara yang disurvei,
dengan dernikian Indonesia mengalarni kenaikan
peringkat sebanyak 15 selama kurun waktu satu
tahun (2008-2009). Prestasi itu telah membawa
Indonesia berdekatan dengan prestasi negara•
negara yang juga gencar memerangi korupsi
seperti Mesir, Mali, Kiribata, Saotome, Principe,
Algeria, Djibouti, Kepulauan Solomon, dan
Togo. Di tingkat ASEAN, skor Indonesia ber•
ada di posisi ke-5, lebih rendah dari Singapura,
Brunei Damssalam, Malaysia, dan Thailand yang
masing-masing menduduki posisi 1 sampai 4, di
mana skor O adalah skor korupsi tertinggi dan
skor 10 adalah skor korupsi terendah.137
Artinya, komitmen pemerintah Indonesia
untuk membasrni korupsi sudah mulai tampak
hasilnya. Kendati begitu, korupsi yang sudah
berurat-berakar dalam kehidupan sehari-hari ma•
syarakat Indonesia dirasa masih terjadi di banyak
daerah. Korupsi malah dorninan dilakukan oleh
kalangan pejabat, di mana didapati ada banyak
mantan bupati, mantan gubemur, mantan anggota
DPRD dan mantan pejabat birokrasi di daerah
yang tersangkut pidana korupsi, di mana tindakm1
korupsi mereka lakukan saat memegang jabatan
tertentu di daerah.
136
Jeddawi,Op.Cil., him. 1-2.

57 57
 Dengan begitu, faktor kemiskinan bukan
satu-satunya faktor yang menyebabkan korupsi
bertumbuh dan berkembang biak. Faktor meluas•
nya tingkat pengangguran, lemahnya pendidikan
moral dan budi pekerti, ketimpangan akses terha•
dap sumber-sumber ekonorni, sosial, politik, dan
budaya adalah sumber-sumber yang subur untuk
bertumbuhnya korupsi. Jadi, dimensi danjejaring
korupsi sangat kompleks yang tidak saja menyen•
tuh dimensi ekonorni, politik dan budaya, melain•
kan sudah menyentuh dimensi sosial seperti ke•
rniskinan, ketiadaan akses dan ketidakberdayaan.
Penduduk desa bisa saja melakukan "korupsi
terpaksa" karena ketidakberdayaannya menolak
desakan sebagai akibat ketidakmampuannya
berbuat sesuatu untuk membela kepentingannya,
misalnya ketidakmampuan mereka mengakses
kantor polisi untuk melaporkan pemerasan oleh
seorang aparat desa saat membuat KTP atau akta
tanah. Ketidakmampuan itu karena faktor jauh•
nya j arak desa ke kota kecamatan dan rninimnya
sarana transportasi serta komunikasi. Korupsi
dengan dernikian bisa terjadi karena persoalan
geografis yang sama sekali terlepas dari dimensi
ekonorni, politik, dan budaya seperti yang dikate•
gorikan Rose-Ackermen.
Mengenali dan memahami korupsi di
Indonesia dalam dimensi ruang, waktu, dan
faktor-faktor individu serta kelembagaan tetap
perlu, namun sisi-sisi lain seperti faktor sosial,
geografis dan juga kelembagaan politik tetap
menjadi kemutlakan, karena persoalan penduduk
Indonesia yang kompleks dengan berbagai latar
belakang kepentingan dan alasan sangat berpon•
tensi menjadi lahan subur tumbuhnya korupsi.
Faktor-faktor yang menyebabkan korupsi terse•
but bahkan tidak saja terjadi di lingkungan ma•
syarakat sebagai pihak ekstemal lembaga negara
atau lembaga pemerintahan, di dalam internal
Korupsi
< Dimensi � Ekonomi, Budaya, Politik, Sosial, Tata Ruang (Geografis),
Jejaring � (1) Dalam sistem: eksekutif, legislatif, yudikatif, dan lembaga
penyelenggara negara lainnya.
(2) Luar sistem: partai politik, swasta (pengusaha), masyarakat umum.
Bagan 1. Dimensi dan Jejaring Korupsi
56
lembaga negara atau lembaga pemerintah pun
korupsi sangat mungkin terjadi.
Sesuatu pekerjaan dalam sektor pelayanan
'
ir
publik sangat rawan terjadi tindak korupsi yang
disebabkan banyak hal, misalnya kurangnya
gaji pegawai negeri, 138 kurangnya pemasukan
negara atau pendapatan daerah sehingga biaya
penyelenggaraan pelayanan publik seperti mem•
beli alat tulis kantor (kertas, tinta, komputer, dll.)
dibebankan kepada publik atau masyarakat. Ma•
syarakat yang tidak tahu-menahu karena ketidak•
berdayaan memprotes sebagai akibat minimnya
pengetahuan, meski dengan berat hati tetap saja
membayar selembar KTP dengan harga mahal,
padahal dana untuk itu sudah dianggarkan oleh
pemerintah. Tabel 2 menjelaskan tiga wilayah
penyebab korupsi.
Korupsi dalam Konteks Governance
dan Kendala Pemberantasannya'"
Hasil penelitian Bozz-Allen dan Hamilton mem•
perlihatkan bahwa Indonesia sampai tahun 1999
menduduki posisi paling parah dalam hal indeks
good governance, indeks korupsi, dan indeks
efisiensi peradilan dibandingkan dengan be•
berapa negara Asia Tenggara Iainnya."" Indeks
138
Bukankah pegawai Ditjen Pajak yang menelikung duit pajak
adalah pegawai yang penghasilannya mendapat remunerasi.
Perlu diingat bahwa Departemen Keuangan yang membawahi
Ditjen Pajak adalah satu-satunya departemen di Indonesia yang
melaksanakan program remunerasi bagi para pegawainya,
sehingga secara teoritis kecil sekali kemungkinan pegawai
Depkeu melakukan korupsi. Tapi temyata hipotesa tersebut
terpatahkan dengan terungkapnya kasus penggelapan pajak
oleh Gayus Tambunan.
139
Subbab bagian ini dikutip dan diadaptasi dari M. Arsyad
Sanusi, Permasalahan Korupsi di Daerah dan Strategi Penang•
gulangannya (Makalah tidak dipublikasi).
140
Dikutip dari Alexander Irwan. "Clean Government dan
Budaya Bisnis Asia". Dalam Jurnal Reformasi Ekonomi, 1 ( 1 ),
Januari-Maret 2000, hlm. 56-63.
58
Rf;'"
!!''''"'
r

Tabel 2. Wilayah Penyebab Korupsi

No. Wilayah Penyebab Penjelasan

1. Wilayah lndividu Dikenal sebagai aspek manusia yang menyangkut moralitas personal serta kondisi
situasional seperti peluang terjadinya korupsi, termasuk di dalamnya adalah faktor
kemiskinan.
2. Wilayah Sistem Dikenal sebagai aspek institusi/administrasi. Korupsi dianggap sebagai konsekuensi
dari kerja sistem yang tidak efektif. Mekanisme kontrol yang lemah dan kerapuhan
sebuah sistem memberi peluang terjadinya korupsi.

3. Wilayah lrisan Dikenal sebagai korupsi antara individu dan sistem, dengan aspek sosial budaya
yang meliputi hubungan antara politisi, unsur pemerintah dan organisasi non
pemerintah. Selain itu meliputi juga kultur masyarakat yang cenderung permisif
dan kurang perduli dengan hal-hal yang tidak terpuji. Di samping itu juga akibat
terjadinya pergeseran nilai, logika sosial dan ekonomi yang ada dalam masyarakat.

Somber: Boni Hargen (Diambil dari www.bpkp.go.id)

good governance Indonesia hanya sebesar 2,88,
jauh lebih rendah dibandingkan dengan Singa•
pura (8,93), Malaysia (7,72), Thailand (4,89),
dan Filipina (3,47).141 Temuan tersebut didukung
studi Huther dan Shah yang meyatakan bahwa
Indonesia termasuk dalam kategori negara poor
governance (Tabel 3).
putusan perkara, perkara cepat terselesaikanjika
menyodorkan sejumlah uang sogokan. Dari sisi
birokrasi, terdapat pula kecenderungan bahwa
masyarakat enggan untuk berhadapan dengan
birokrasi. Masyarakat yang ingin mendapatkan
pelayananjustru memperoleh kesulitanjika ber•
hadapan dengan birokrasi. Kerap kali pelayanan

Tabel 3. Kondisi Good Governance di Asia Tenggara, 1999

lndeks Efisiensi lndeks Good Kategori Kualitas

Negara lndeks Korup si
Peradilan Governance Governance
Malaysia 9,00 7,38 7,72 Baik
Singapura 10,00 8,22 8,93 Baik
Thailand 3,25 5,18 4,89 Cukup Baik
Philipina 4,75 7,92 3,47 Cukup Baik
Indonesia 2,50 2,15 2,88 Buruk
Somber: Ruther dan Shah (Ruther dan Shah dalam M. Arsyad Sanusi (Makalah, Op.Cit.)
Studi Huther dan Shah tersebut melihat terselesaikan dalam waktu beberapa hari yang
kualitas good governance dengan cara meng• seharusnya bisa terselesaikan dalam hitungan
hitung besarnya government quality index di jam. Akhimya, proses birokrasi yang panjang
masing-masing negara yang menjadi sampel, dan tidak efisien menyebabkan masyarakat
di antaranya indeks efisiensi peradilan, indeks mencari jalan pintas dengan memberikan suap,
korupsi dan indeks good governance. 142 Realitas maksudnya agar pelayanan yang diterima cepat
tersebut memperlihatkan bahwa secara objektif terselesaikan.
harus diakui kualitas governance di Indonesia Korupsi juga telah berkembang dan meng•
masih jauh dari kategori good governance. Dari akar di lembaga pemerintahan, lembaga per•
indikator efisiensi peradilan dan efisiensi birokra• wakilan rakyat (DPR dan DPRD), bahkan di
si, misalnya, keduanya masih jauh dari harapan dalam lembaga peradilan sendiri. Kepolisian, ke•
karena sangat rentan dengan semangat korupsi. jaksaan dan lembaga peradilan yang seharusnya
Sering kali terdengar pencari keadilan hams menjadi ujung tombak bagi upaya pemberantasan
berlama-lama menunggu proses penyelesaian korupsi justru sebagai institusi-institusi publik
yang paling korup dan paling banyak melakukan
141
Indeks ini menunjukkan bahwa semakin rendah angka indeks penyalahgunaan wewenang.143 Dengan kata lain,
suatu negara maka tingkat good governance-nya pun semakin
buruk, dan sebaliknya. 143
Lihat, HS Dillon, Partnership for Government Reform:
142 Ibid. Facilitating Government Reform in the Indonesian Judiciary

56 59
 Maret 2004.

korupsi telah merajalela terutama di kalangan

birokrasi pada institusi publik atau lembaga peme•
rintah, baik departemen maupun nondepartemen.
HS. Dillon, misalnya, mengatakan bahwa jaksa
merupakan aparat penegak hukum yang paling
banyak menerima suap (51,8%), disusul oleh
hakim (46,2 % ), aparat-aparat lain dari kantor
kejaksaan (38,8%), panitera (23,1 %), pengacara
(7,7%), polisi (7,7%), dan aparat-aparat penegak
hukum lainnya (2,6% ).144
Sementara berkaitan dengan kendala dalam
pemberantasan korupsi, United Nations Office
on Drugs and Crime (UNODC) (Kantor PBB
Untuk M;salah Obat-Obatan Terlarang dan Tin•
dak Kejahatan) mengemukakan bahwa setidak•
tidaknya ada empat kendala atau "berita buruk"
(bad news) bagi upaya pemberantasan korupsi
di dunia, termasuk juga di Indonesia dan daerah•
daerah.!" Berita burukpertama: kurangnya dana
yang diinvestasikan pemerintah untuk program
pemberantasan korupsi. Hal ini mengindikasikan
rendahnya komitmen pemerintah terhadap upaya
pemberantasan korupsi dan selama ini pemberan•
tasan korupsi belum menjadi prioritas utama
kebijakan pemerintah. Realitas ini mencerminkan
masih lemahnya political will pemerintah bagi
upaya pemberantasan korupsi.
Berita buruk kedua: kurangnya bantuan yang
diberikan oleh negara-negara donor bagi program
pemberantasan korupsi. Minimnya bantuan luar
negeri ini merupakan cerminan rendahnya tingkat
kepercayaan negara-negara donor terhadap
komitmen dan keseriusan pemerintah di setiap
negara (termasuk Indonesia) dalam melakukan
pemberantasan korupsi. Berita buruk ketiga: ku•
rangnya pengetahuan dan pengalaman aparat pe•
negak hukum dalam memberantas korupsi. Dan,
berita buruk keempat: rendahnya insentif dan gaji
para pejabat publik. Insentif dan gaji yang ren-

and Public Prosecution, makalah disampaikan dalam Seminar

Nasional "Menuju Good Governance dan Clean Government
Melalui Peningkatan Integritas Sektor Publik dan Swasta
(Dalam Semangat Konvensi PBB Menentang Korupsi), Jakarta,
14-15 September 2004.
144
Ibid.
45
t Pernyataan Petter Langseth (Program Manager of Global
Program Against Corruption, UNODC) sebagaimana dikemu•
kakan dalam sebuah seminar yang diselenggarakan di Jakarta
atas kerja sama dengan Departemen Kehakiman dan HAM
serta Mahkamah Agung Republik Indonesia pada tanggal 24

58 60
 r
undangan, baik dari aspek isi maupun aspek
teknik pelaksanaannya, sehingga memungkinkan
terjadinya ketimpangan dalam pemberantasan
r kornpsi. Di antara kelemahan-kelemahan tersebut
dah ini berpotensi mengancam adalah: 1) tidak jelasnya pembagiankewenangan
profesionalisme, kapabilitas, dan antara jaksa, polisi dan KPK dan tidak adanya
independensi hakim serta aparat prinsip pembuktian terbalik dalam kasus ko•
penegak hukum lainnya, termasuk dalam rupsi; 2) lemah dan tidak jelasnya mekanisme
konteks pemberantasan tindak pidana perlindungan saksi sehingga seseorang yang
korupsi. dianggap mengetahui ada penyelewengan di
bidang keuangan tidak bersedia untuk dijadikan
Selain dari keempat "berita buruk"
saksi/memberikan kesaksian.
tersebut di atas, realitas penyakit korupsi
di Indonesia ber• tambah parah karena
terjadinya perdebatan tiada henti tentang
posisi dan kedudukan hukum dari
kebijakan-kebijakan publik yang
dilaksanakan pejabat negara. Beberapa
pihak berpendapat bahwa kebijakan-
kebijakan publik yang dilak• sanakan
pejabat negara dapat disentuh oleh
hukum pidana sehingga pejabat negara
yang korup dapat digugat, baik secara
hukum pidana maupun perdata.
Sementara beberapa pihak lain
berpendapat bahwa kebijakan-
kebijakan publik yang dilaksanakan
oleh pejabat negara tidak tersentuh
oleh hukum sehingga pejabat• pejabat
negara yang korup tidak dapat digugat,
baik secara hukum pidana maupun
perdata. Ada juga beberapa pihak lainnya
berpendapat bahwa hukum administrasi
negara merupakan satu-satu• nya
perangkat hukum yang dapat
menyentuh kebijakan-kebijakan publik
yang dilaksanakan oleh para pejabat
negara.
Namun, hingga sejauh ini perdebatan
menge• nai permasalahan tersebut
cenderung berlarut• larut tanpa dapat
memberikan solusi yang efektif bagi
upaya pemberantasan korupsi di
Indonesia. Di luar masalah tersebut, ada
pula beberapa hal lain yang turut
menghambat atau menjadi kendala bagi
upaya pemberantasan korupsi di
daerah. Kendala pertama, berkaitan
dengan peraturan perundang-
undangan. Peraturan perundang•
undangan yang rnenyangkut upaya
pemberantasan korupsi mempunyai
beberapa kelemahan yang terletak pada
substansi peraturan perundang•

58 61
 2007, hlm. 131.
Kendala kedua, berkaitan dengan kurang•
nya transparansi lembaga eksekutif dan legis•
latif terhadap berbagai penyimpangan dalam
pengelolaan keuangan negara. Mekanisme
pemeriksaan terhadap pejabat-pejabat eksekutif
dan legislatif juga terkesan sangat birokratis, ter•
utama apabila menyangkut izin pemeriksaan ter•
hadap pejabat-pejabat yang terindikasi korupsi.
Kendala ketiga, terkait dengan integritas moral
aparat penegak hukum serta ketersediaan sarana
dan prasarana penunjang keberhasilan mereka
dalam melakukan upaya pemberantasan korupsi.
Hambatan keempat, menyangkut masalah kultur
atau budaya, di mana sebagian masyarakat telah
memandang korupsi (KKN umumnya) sebagai
sesuatu yang lazim dipraktikkan secara turun•
temurun, di samping masih semakin hilangnya
budaya malu.

Birokrasi Pelayanan Publik

Birokrasi pelayanan publik adalah lembaga
pemerintah yang sehari-hari selalu bersentuhan
dengan kepentingan dan kebutuhan masyarakat.
Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan
kewajiban pokok pemerintah (birokrasi negara)
untuk menyediakan dan menyelenggarakannya.
Dalam kegiatan berpemerintahan sehari-hari
yang diutamakan adalah pelayanan sehingga
pelayanan merupakan hal penting yang mesti
menjadi perhatian serius setiap lembaga birokrasi
pemerintah. Senada seperti dikatakan Ryass
Rasyid bahwa prinsip kegiatan berpemerintahan
dilakukan tidak lain karena merujuk kepada misi
pemerintahan itu sendiri, yakni pelayanan, pem•
berdayaan, dan pembangunan. 146 Artinya setelah
misi pelayanan membuahkan hasil maksimal,
maka dengan sendirinya misi pemberdayaan dan
pembangunan akan tercapai.
Adapun jenis-jenis pelayanan publik yang
umum diselenggarakan oleh lembaga birokrasi
pemerintah di daerah-daerah di Indonesia ialah:
1) pelayanan pembuatan KTP; 2) pelayanan
pembuatan Kartu Keluarga (KK); 3) pembuatan
pengantar Akte Kelahiran; 4) pembuatan Akta
Catatan Sipil; 5) SPT (Surat Pemyataan Tanah); 6)
pembuatan Akte Jual Beli Tanah; 7) pembuatan

146
Ryass Rasyid. Malena Pemerintahan: Tinjauan dari Segi
Etika dan Kepemimpinan. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan,

58 62
Surat Keterangan Mutasi Penduduk; 8) Pem•
buatan Rekomendasi Izin Mendirikan Bangunan
(IMB). 9) Keterangan Kepegawaian: 10) Surat
Keterangan Berkelakuan Baik; 11) Rekomendasi
Usaha: 12) keterangan lain-lain.
Hanya organisasi pemerintah atau birokrasi
negaralah yang boleh menyelenggarakan pelayan•
an publik tersebut, dan kalaupun dilaksanakan
oleh pihak swasta, harus mendapat izin dari
lembaga pemerintah terkait. Ketentuan tersebut
dapat dilihat misalnya dalam azas-azas pelayanan
publik yang termuat di dalam Surat Keputusan
Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
(SK. Menpan) No. 81 Tahun 1993 tentang "Pedo•
man Tatalaksana Pelayanan Umum". Pelayanan
umum atau pelayanan masyarakat di sini harus
merupakan suatu rangkaian kegiatan terpadu
yang mengandung sifat: "sederhana, terbuka,
lancar, tepat, lengkap, wajar, dan terjangkau".
Pelayanan masyarakat menurut SK Menpan
tersebut harus memiliki sendi-sendi tata laksana
pelayanan masyarakat, yakni "kesederhanaan,
kejelasan dan kepastian, keamanan, keterbukaan,
. efisien, ekonomis, keadilan yang merata, dan
ketepatan waktu".
Kemudian berdasarkan UU Kepegawaian
Negara No. 43/1999, dikatakan bahwa kepega•
waian dapat digolongkan ke dalam tiga jenis,
yakni pegawai negeri sipil (PNS), anggota TNI,
dan anggota Polri. Untuk PNS dibagi menjadi
dua, yaitu PNS Pusat dan PNS Daerah. UU
tersebut juga memberi kewenangan lebih besar
kepada pemerintah daerah untuk mengelola sen•
diri pegawainya serta pelayanan yang dibutuhkan
oleh masyarakat di daerah bersangkutan. Kebi•
jakan ini mengarah kepada separate personnel
systemfor each local authority. Pemerintah pusat
hanya menetapkan norma, standar dan prosedur
mengenai pengangkatan, pemindahan, pember•
hentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, ke•
sejahteraan, hak dan kewajiban, pelayanan, serta
kedudukan hukum baik bagi pegawai pusat mau•
pun pegawai daerah. Karena sektor pelayanan
publik hanya dapat dilaksanakan -oleh aparatur
pemerintah, maka secara lebih luas pelayanan
publik adalah pelayanan yang dilaksanakan oleh
aparatur pemerintah secara keseluruhan, yakni
PNS (Daerah dan Pusat), Polri, dan TNI.

58 63
 Kepemerintahan: Kemitraan, Partisipasi, dan Pelayanan Publik
Yogyakarta: S2 PLOD UGM. 2007, hlm. 186.

Hingga sejauh ini, umum diketahui bahwa

areal yang paling banyak bersentuhan dengan
kepentingan dan kebutuhan publik adalah areal di
mana aparatur pegawai negeri sipil bekerja se•
hingga lembaga birokrasi sipil seperti kelurahan,
kecamatan, dan kabupaten adalah lembaga
birokrasi yang paling banyak melaksanakan pe•
layanan publik. Adapun ciri-ciri pokok pelayanan
publik tersebut ialah:
1. Pelayartan untuk pure public goods (barang
danjasa utama/murni) seperti pertahanan-ke•
amanan dan perlindungan lingkungan hidup.
Pelayanan jenis ini diselenggarakan oleh
pemerintah dan tidak dapat dialihkan kepada
organisasi swasta dengan mekanisme pasar.
2. Penyediaan pelayanan publik untuk barang
ataupunjasa yang mengandung eksternalitas
positif dan menguntungkan masyarakat secara
keseluruhan, dan bukan anggota masyarakat
secara individual juga lebih tepat diseleng•
garakan oleh pemerintah. Misalnya, imunisasi
anak untuk penyakit menular, akan memberi
manfaat secara keseluruhan terhadap anak•
anak yang lain, karena penyebaran penyakit
tersebut dapat dihambat.
3. Kegiatan pelayanan publik yang bersifat mo•
nopoli seperti penyediaan air, dan pelayanan
infrastruktur lain akan lebih efisien diseleng•
garakan oleh organisasi tunggal (singlefirm).
Oleh karena itu, organisasi swasta sering kali
kurang tepat sebagai penyelenggara kegiatan
seperti ini.147
Dari segi prinsip bekerjanya, prinsip-prin•
sip pelayanan publik di Indonesia mencakup
beberapa hal, yaitu:
1. Pemerintah bertugas melayani:
• Birokrasi berusaha meningkatkan keteram•
pilan terutama untuk menghadapi globali•
sasi.
• Birokrasi tanggap dengan kebutuhan ma•
syarakat.
• Birokrasi dan kebijakannya bersifat trans•
paran.
2. Masyarakat adalah kelompok yang dilayani
pemerintah:

147
Bambang Purwoko. "Mengelola Pengentasan Kerniskinan"
dalam Pratikno (Ed.). Mengelola Dinamika Politik dan Jejaring

64
60
 1. terdapat kejelasan antara hak dan kewajiban

•
t
Meningkatkan kesadaran berpolitik masya•
1 pemberi dan penerima pelayanan;
2. pengaturan pelayanan publik disesuaikan
dengan kondisi kebutuhan masyarakat setem•
pat;

•
rakat melalui pendidikan dalam arti luas.
Masyarakat dibiasakan untuk memahami
i
148
Jbid., hlm. 189-190.
I
kebutuhannya sendiri dan bagaimana mem•
perjuangkannya.
• Meningkatkan partisipasi masyarakat me•
lalui pengelolaan kebutuhannya.
3. Kebijaksanaan menjadi landasan
pelayanan publik:
• Pemahaman terhadap visi, misi dan
strategi organisasi.
• Menyesuaikan dengan tingkat-tingkat ke•
bijaksanaan.
• Mengikuti tahapan-tahapan
penyusunan kebij aksanaan.
• Melakukan analisis dan evaluasi kebijak•
sanaan.
4. Peralatan dan sarana pelayanan
menjadi alat bantu pelayanan:
• Menyediakan sarana yang sesuai
dengan beban yang akan datang.
• Menyediakan sarana yang
mendukung pelayanan
masyarakat.
5. Sumber daya yang tersedia dikelola sedemiki•
an rupa dalam bentuk kegiatan pelayanan:
• Menghilangkan atau mengurangi
risiko yang muncul dari pelayanan
yang akan diberikan.
• Memanfaatkan sumberdaya yang ada se•
maksimal mungkin.
• Menggabungkan dana dan
sumberdaya menjadi lebih
bermanfaat melalui proses
sinergisme.
6. Pelayanan dilakukan secara
berkualitas, yang memuaskan
masyarakat, yang sesuai dengan
standar dan asas-asas pelayanan
masyarakat.
7. Manajemen dan kepemimpinan
menjadi unsur pokok internal dalam
organisasi pe• layanan.!"

Dalam konteks ini pelayanan

publik yang baik harus mencakup:

65
60
Tabel 4. Perbedaan Azas Pelayanan Publik dan Pelayanan Swasta
No. Pelayanan Publik
l. Berdasarkan regulasi pemerintah.
2. Memerlukan manajemen ekonomi secara nasional.
3. Keputusan pemerintah relatif terbuka; menekankan
pada keterwakilan.
4. Memerlukan stakeholders yang lebih luas.
5. Memiliki nilai dan tujuan yang beragam: a) pelayanan;
b) kepentingan publik; c) pemerataan; d) profesionalisme;
e) partisipasi masyarakat; f) tukar-imbang (tarde-off)
yang lebih kompleks.
6. Sumber pokok berdasarkan pajak.
7. Akuntabilitas publik yang luas.
8. Bertanggung jawab pada kekuasaan politik dan
berdasarkan kerangka waktu.
9. Memiliki tujuan-tujuan sosial.
10. lndikator kinerjanya lebih kompleks dan sarat
dengan debat.
11. lmplementasi kebijakannya lebih kompleks.
Somber: Purwoko dkk.'
I
Ibid., him. 188.
3. kualitas proses dan hasil pelayanan memberi•
kan keamanan, kenyamanan, kelancaran, dan
kepastian hukum;
4. apabila pelayanan publik dirasakan mahal,
harus ada peluang bagi masyarakat untuk me•
nyelenggarakan sistem pelayanan sendiri.149
Hal utama yang dikerjakan dalam penye•
lenggaraan pelayanan publik adalah rnemper•
hatikan kepuasan masyarakat yang dilayani,
seperti filosofi pedagang yang menempatkan
"pembeli sebagai raja". Erat sekali kaitannya
antara kepuasaan pelayanan yang diterima
dengan kemauan masyarakat untuk mengakses
pelayanan tersebut secara berkelanjutan. Misal•
nya dari waktu ke waktu masyarakat tidak akan
malas mengurus KTP, mengurus Sertifikat
Tanah atau juga mengurus Akta Kelahiran Anak
apabila proses pelayanan dalam mengaksesnya
memuaskan masyarakat, sebaliknya masyarakat
akan malas untuk sekadar memiliki KTP bila
pelayanan yang diberikan sangat buruk. Sama
149
lbid., him. 185-186.
60
Pelayanan Swasta
Berdasarkan keputusan rapat pemegang saham atau
dewan komisaris/direksi.
Berdasarkan sinyal/harga pasar, misalnya tingkat harga
saham/uang dunia.
Keputusan relatif terbatas pad a organisasi yang bersang-
kutan.
Penekanan pada shareholders dan manajemen.
Memiliki nilai dan tujuan yang relatif terbatas.
Sumber daya pokok berdasarkan keuntungan
perusahaan dan pinjaman.
Akuntabilitas publik yang terbatas.
Tidak bergantung kepada kekuasaan politik, dan relatif
tidak berdasarkan kerangka waktu.
Tujuan pokoknya meraih keuntungan.
Berdasarkan ukuran-ukuran kuantitatif-ekonomis.
lmplementasi kebijakan lebih sederhana.
dengan prinsip berdagang, di mana pelanggan
atau konsumen akan selalu datang ke toko yang
sama apabila pelayanan yang diberikan oleh
pedagangnya berkualitas, tidak berbelit serta
dengan harga murah. Tampaknya, dalam hal
menarik hati masyarakat agar mau mengakses
pelayanan publik, birokrasi pemerintah mesti
belajar dari pedagang.
Korupsi dalam Tubuh Birokrasi di Daerah
Di masa Orde Baru kebanyakan ilmuwan
meyakini bahwa akselerasi pertumbuhan eko•
nomi terutama dalam -korrteks pertumbuhan
industrialisasi tidak cocok dengan demokrasi.
Robert Wade mengatakan bahwa penyebab utama
prestasi pembangunan terutama pembangunan
ekonomi di kawasan Asia Timur, termasuk
Indonesia adalah karena birokrasi negara yang
intervensionis, bukan birokrasi yang policy•
massif. Suatu negara yang intervensionis pasti
otoriter dan korporatis. Oleh sebab itu, mema•
hami birokrasi tidak cukup hanya dari kerangka
teknis-administratif, tetapi juga dilihat sebagai
66
 l
Baru". Prisma, 25 (8) 1996, him. 26.

organ negara yang mengabdi pada kapitalisme.

Dalam kerangka ini, birokrasi bisa dipahami
sebagai aparat negara penyelenggara teknis-ad•
ministratif, perencana dan pelaksana kebijakan,
mendominasi kehidupan politik, dan tidak netral
dari kekuatan politik tertentu. Di banyak negara
dunia ketiga, birokrasi adalah pemegang inisiatif
dan perencana pembangunan, manajer produksi
dan distribusi output-nya, serta konsumen ter•
besar hasil-hasil pembangunan, maka birokrasi
adalah kekuatan yang omnipotent, baik secara
administratif, ekonomi, dan politik.""
Tidak mengherankan karena dominannya
kekuatan serta kekuasaan birokrasi, sektor
pelayanan publik yang menjadi ujung tombak
aktivitas lembaga birokrasi adalah sektor yang
tidak pernah steril dari perilaku korupsi. Dengan
kewenangan yang dimilikinya, birokrasi bisa
memaksa orang lain entah masyarakat maupun
pengusaha secara individu atau kelembagaan
untuk terlibat dalam tindakan koruptif.
Dalam kalangan masyarakat tradisional
Jawa, misalnya, dikenal istilah "talang bocor"
yang membuat air hujan yangjatuh tidak semua•
nya dapat dialirkan ke dalam penampungan,
melainkan jatuh tidak beraturan menembus lu•
bang-lubang yang ada. Filosofi "talang bocor"
ini tampaknya linier untuk menggambarkan
betapa dana-dana program pembangunan tidak
utuh dialirkan kepada objek yang membutuhkan,
melainkan mengalami kebocoran di sana-sini.
Kebocoran itu entah mengalir ke mana, yangjelas
bukan mengalir kepada masyarakat miskin yang
membutuhkan. Kondisi tersebut memperlihatkan
betapa penyelenggaraan pelayanan publik oleh
aparat birokrasi dilakukan untuk mengabdi ke•
pada kepentingan diri aparat birokrasi itu sendiri
serta segelintir elite di dalamnya, bukan untuk
kepentingan masyarakat.
Di banyak daerah pedalaman Kalimantan
Tengah, misalnya, untuk kepengurusan selembar
KTP kerap kali masyarakat dibebankan pem•
bayaran uang administrasi sebesar Rp10.000-
Rp20.000, yang penggunaanya tidak dijelaskan
secara transparan pada saat mengurus IMB (izin
mendirikan bangunan), jangan berharap banyak
akan cepat selesai bila hanya mengandalkan

150 Sutoro Eko. "Birokrasi, Modernisasi dan Kapitalisme Orde

62 63
 dispenda, pos-pos desa, polisi sungai, polisi
pelabuhan, dan angkatan laut mengelola pos-pos
itu untuk me• mungut "pajak" atas kayu-kayu
yang lewat152 ke
!
persyaratan mengisi formulir,
melainkan ha• 151
Beberapa kasus dalam paragrap ini adalah bagian dari peneli•
ms disertai penyodoran sejumlah uang tian penulis di Kalimantan Tengah sejak tahun 2004, terutama di
kepada aparat yang mengurusnya saat beberapa kabupaten pemekaran. Saat kasus ini disajikan dalam
mengurus izin menyelenggarakan acara tulisan ini, penelitian masih berlangsung.
152 John F. McCarthy. "Dijual Ke Hilir: Merundingkan Kembali
keramaian atau untuk mengumpulkan
Kekuasaan Publik Atas Alam di Kalimantan Tengah." Dalam
orang banyak dalam rangka
Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken (Ed.). Politik
menyelenggarakan upacara adat, Lokal di Indonesia Jakarta: YOI dan KITLV, 2007, him. 207.
sebuah kelu• arga dalam komunitas
masyarakat adat Dayak mesti
menyodorkan sejumlah "uang pelicin"
agar proses izin oleh pemerintah
kecamatan dan kepolisian bisa cepat
keluar. Bila tidak, jangan harap surat
izin cepat keluar, dan bila sebuah
upacara adat tetap dilaksanakan tanpa
surat izin dari camat dan polisi, maka
upacara adat itu akan dibubarkan polisi
karena upacara ter• maksud dianggap
ilegal. Saat penerimaan PNS (pegawai
negeri sipil) dilaksanakan di banyak
kabupaten pemekaran, seorang
peserta tidak tanggung-tanggung
menyogok uang mencapai Rp75 juta.
Saat ada program pengentasan ke•
miskinan bagi masyarakat miskin di
desa-desa pedalaman, yang paling
banyak mendapat faedah dari program
tersebut justru aparatur birokrasi
ketimbang masyarakat miskin, karena
dana pro• gram yang dianggarkan lebih
separuh terserap untuk kepentingan
operasional aparat birokrat serta
membayar tenaga konsultan.
Pengerjaaan proyek infrastruktur seperti
membangun sekolah atau membangun
jalan desa, maka kongkalikong korupsi
antara kontraktor, pimpro, pejabat di Di•
nas PU dan Diknas, kepala sekolah serta
kepala desa pun tidak terelakkan, dll. 151
John McCarthy bahkan
menyebutkan bahwa sejak tahun 2004
di Kalimantan Tengah dan Kalimantan
Selatan ada 480 pos di Sungai Barito
yakni dari Kota Puruk Cahu di hulu
Sungai Barito sampai ke Banjarmasin di
muara sungai Barito yang memungut
pajak dari rakit-rakitkayu gelondongan.
Berbagai lembaga negara, terma• suk
polsek, koramil, dinas kehutanan,

62 63
Tabel 5. Tindak Pidana Korupsi di Sektor Pelayanan Publik yang Diusut Kejati dan Kepolisian di Kalteng
Kasus Tipikor yang Ditangani Kejati Kalteng
A. Sejak Februari hingga Desember 2009, telah dilaksanakan 33 penyidikan kasus korupsi di berbagai bidang pelayanan
publik dengan penetapan 33 orang tersangka. Di antaranya:
1. Dugaan korupsi atau penyimpangan 22 paket proyek di Kabupaten Lamandau senilai Rp8,3 miliar. Tersangka
enam orang.
2. Dugaan korupsi atau penyimpangan pekerjaan pengadaan bibit dan pupuk di Dinas Kependudukan dan
Transmigrasi Kabupaten Gunung Mas senilai Rpl,2 miliar. Tersangka lima orang.
3. Dugaan korupsi atau penyimpangan dana asuransi purnabakti di Sekretariat DPRD Ka bu paten Barito Selatan
senilai Rpl,8 miliar. Tersangka 3 orang.
4. Dugaan korupsi atau penyimpangan dana pengembangan SDM di Sekretariat DPRD Kota Palangka Raya seni•
lai Rp2,8 miliar. Tersangka tujuh orang.
B. Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi (DAK-DR) di Kabupaten Kotawaringin
Timur, melibatkan aparatur birokrasi di Dinas Kehutanan. Sedang diproses berapa orang yang terlibat dan berapa
besar kerugian negara.
C. Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi (DAK-DR) di Kabupaten Barito Selatan
tahun 2002. Kerugian negara mencapai Rpl,3 miliar, melibatkan seorang pejabat Kepala SKPD.
D. Dugaan korupsi atau penyimpangan penggunaan dana Asuransi Kesehatan (Askes) di DPRD Kabupaten Katingan
tahun 1999-2004. Melibatkan 25 anggota DPRD, pejabat Pemda Katingan dan pihak asuransi.
E. Dugaan korupsi atau penyimpangan dana Proyek Pengadaan enam Unit Kapal Nelayan di Kabupaten Kotawaringin
Timur yang dibiayai oleh APBN dan APBD tahun 2007. Seorang tersangka adalah Kepala Dinas Kelautan dan Peri•
kanan Kabupaten Kotawaringin Timur beserta delapan orang lainnya sebagai terperiksa. Kerugian negara masih
dalam proses penghitungan oleh BPK.

Sumber: Diolah dari beberapa sumber1

1
Kaifeng Pos, 29109/09. 19/03/2010, 25/03/2010, 31/03/2010, Koran Tabengan 23/03/2010, serta diolah dari berbagai sumber di ·
Kalimantan Tengah.
muara sungai. Masyarakat awarn pun tahu bahwa
praktik pemungutan "pajak" tersebut adalah prak•
tik korupsi dan manipulasi aparatur pemerintah
lokal yang hendak memperkaya diri.
Beberapa kasus tersebut adalah faktafakta
kecil proses pelayanan publik kekinian yang dise•
lenggarakan dalam semangat otonomi daerah, di
samping banyak praktik pelayanan publik lain
yang tidakjauh dari transaksi korupsi. Fenomena
lain yang terjadi di era otonomi daerah sekarang
adalah diperkenalkannya istilah "membeli uang"
dari pemerintah pusat, yakni dengan harapan
mendapatkan dana perimbangan yang banyak
dari pusat untuk kepentingan proyek tertentu
di daerah, maka pejabat daerah pergi melobi
pejabat terkait di Jakarta. Sudah tentu lobi itu
tidak hanya dilakukan dengan bermodal tangan
kosong atau keahlian melobi, melainkan disertai
sejumlah uang sogokan. Kasus tertangkapnya
beberapa pejabat daerah pada tahun 2008 ketika
hendak melobi dana sebuah proyek dari Departe•
men Transmigrasi di Jakarta, misalnya, adalah
contoh kecil betapa korupsi "membeli uang" ini
sudah menjadi hal biasa yang menyertai lobi-lobi
daerah kepada pusat. Dengan metode "membeli
uang" ini dipercaya lobi-lobi dana program dari
pemerintah pusat menjadi lancar bahkan nilai
nominalnya mencapai seperti yang diusulkan.
Selo Soemardjan mengatakan bahwa korup•
si, kolusi dan nepotisme adalah dalam satu nafas
karena ketiganya melanggar kaidah-kaidah ke•
jujuran dan norma hukum. Adapun faktor sosial
pendukung KKN adalah 1) disintegrasi (anomie)
sosial karena perubahan sosial terlalu cepat sejak
revolusi nasional, dan melemahnya batas milik
negara dan milik pribadi; 2) fokus budaya berge•
ser, nilai utama orientasi sosial beralih menjadi
orientasi harta, kaya tanpa harta menjadi kaya
dengan harta; 3) pembangunan ekonomi menjadi
panglima pembangunan bukan pembangunan
sosial atau budaya; 4) penyalahgunaan kekua•
saan negara sebagai short cut mengumpulkan
harta; 5) paternalisme, korupsi tingkat tinggi,
menurun, menyebar, meresap dalam kehidupan
masyarakat, bodoh kalau tidak menggunakan
kesempatan menjadi kaya; dan 6) pranata-pranata
sosial kontrol tidak efektif lagi. 153
153
Syamsudin, Op.Cit., him. 187.

62 63
 Korupsi Kemanusiaan, Menafsirkan Korupsi (dalam) Masyara•
Oleh sebab itu, tidak mengherankan korupsi kat. Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2006, hlm. 17-29.
kemudian menurun hingga ke tataran birokrasi
unit-unit di daerah seperti di kelurahan atau ke•
camatan dalam rangka pelaksanaan pelayanan
publik. Korupsi di unit terkecil sektor birokrasi
pelayanan publik ini bukan sesuatu yang asing
di telinga masyarakat. Korupsi di unit ini malah
sering disebut sebagai sesuatu yang wajar dengan
bertameng pada "uang administrasi", padahal
dana administrasi seperti untuk membeli tinta
atau kertas sudah dianggarkan dan dananya ada,
tetapi tetap saja masyarakat dikenakan biaya.
Dalam kerangka ini semua, korupsi dalam
tubuh birokrasi pelayanan publik ini disebab•
kan oleh: 1) luar biasa besamya kewenangan
birokrasi sehingga semua sektor mesti ditangani
oleh birokrasi, dengan kewenangan yang besar
itu sangat besar pula peluangnya untuk memaksa
masyarakat baik secara individu maupun kelem•
bagaan melakukan korupsi; 2) ketidakmauan atau
keengganan aparat birokrasi meniadakan atau
menihilkan praktik koruptif dalam menjalani
aktivitas sehari-hari di kantor, bila korupsi di•
tiadakan malah tidak semangat dalam bekerja;
3) korupsi bukan dianggap sebagai kej ahatan
massif sehingga justru aneh bila suatu interaksi
atau relasi terjadi tanpa melakukan korupsi; 4)
alat kontrol seperti penegakan hukum oleh aparat
penegak hukum sudah tidak lagi berfungsi, alih•
alih berfungsi aparat penegak hukum justru men•
jadi pemain dalam tindakan korupsi; 5) kontrol
dari masyarakat baik secara individu maupun
kelembagaan tidak lagi berfungsi, di banyak dae•
rah lembaga yang dibangun masyarakat seperti
media massa dan LSM justru terjebak ke dalam
jurang korupsi itu sendiri; logika koruptif sudah
merasuk ke dalam kerja jumalistik;154 misalnya
wartawan atau aktivis LSM yang meminta uang
kepada pejabat terkait supaya kegiatan pejabat
tersebut diliput oleh media massa atau juga
terjadi pemerasan terhadap pejabat tertentu, bila
sang pejabat tidak memberi sejumlah uang maka
aibnya akan dipublikasikan ke publik, dan di
banyak daerah malah media massa secara khusus
154
AL Andang L. Binawan, (ed.) "Korupsi (dalam Cakrawala)
Kemanusiaan", Kata Pengantar dalam Korupsi Kemanusiaan,
Menafsirkan Korupsi (dalam) Masyarakat. Jakarta: Penerbit
Buku Kornpas, 2006, hlm. xvi. Lebihjauh lihat Maria Hartining•
sih, "Menolak Logika Koruptif dalam Kerja Jurnalistik." Dalam

64 65
dibayar atau dikontrak pemda untuk menjadi
"corong" pemberitaan kegiatan-kegiatan pemda;
dan 6) belum terbangunnya civil society yang
kuat dalam melakukan kontrol dan pengawasan
terhadap kinerja birokrat, di beberapa daerah
dengan eksistensi civil society yang kuat se•
perti Yogyakarta dan Jakarta, pelayanan publik
oleh pemerintahnya sudah lumayan berkualitas
ketimbang daerah-daerah seperti di pedalaman
Kalimantan dan Papua yang posisi masyarakat
sipilnya sangat lemah; dan 7) peran lembaga•
lembaga pengawas dan kontrol yang dibentuk
negara sebagai representasi kepentingan ma•
syarakat seperti lembaga legislatif atau lembaga
Ombudsman belum berfungsi maksimal, alih-alih
ikut memberantas korupsi justru banyak anggota
legislatif menjadi tersangka korupsi, di banyak
daerah, selain anggota legislatif, sekretaris dewan
besertajajaran pejabat di sekretariat DPRD juga
didakwa melakukan praktik korupsi.
Bila korupsi sudah begitu parah menggerogoti
sendi-sendi kehidupan masyarakat, bagaimana
lagi cara meminimalisasi (kalau tidak bisa meng•
hilangkan secara total) tindakan korupsi di sektor
pelayanan publik agar tidak mendarah daging dan
diturunkan kepada anak cucu di kemudian hari.
Persoalannya, kembali kepada masing-masing
pihak, baik masyarakat maupun pemerintah yang
memiliki kemauan dan komitmen politik kuat
untuk memberantasnya. Sepanjang tidak ada
kemauan dan komitmen politik, sangat sulit
sekali meniadakan praktik-praktik korupsi dalam
sektor pelayanan publik ini. Untuk mendukung
kemauan dan komitmen politik tersebut, diperlu•
kan seperangkat format kebijakan publik baru
yang tepat dan akurat. Format kebijakan yang
ada selama ini seperti dalam UU Pemberantasan
Korupsi atau jug a dalam peraturan daerah dinilai
belum begitu efektif melakukan pemberantasan
korupsi.

Usulan Format Kebijakan Pemberantasan

Korupsi
Dalam rangka pembuatan kebijakan publik
untuk memiminalisasi praktek korupsi di sektor
pelayanan publik ini, ada beberapa format ke•
bijakan publik baru yang diusulkan, baik untuk
dimuat dalam UU Pemberantasan Korupsi seba•
gai penyempumaan UU Tindak Pidana Korupsi

64 65
 155
Jawahir Thontowi. "Kepemirnpinan DIY Demokratis". Lam•
yang sudah ada ataupun dalam UU Etika Penye•
piran Makalah Pelatihan Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta
lenggara Negara yang sekarang sedang menjadi Kopertis Wilayah V DIY, Yogyakarta, 30 Juli 2003.
RUU di DPR-RI. Usulan format kebijakan ini
dapat juga menjadi materi peraturan-peraturan
daerah baik di provinsi maupun kabupaten/kota
dalam rangka mencegah terjadinya korupsi.
Format kebijakan baru tersebut pada intinya
berangkat dari kebutuhan-kebutuhan saat ini
serta mengakomodasi nilai-nilai yang terkandung
dalam kearifan masyarakat lokal di Indonesia.
Format yang terumuskan dalam regulasi pem•
berantasan korupsi di sektor pelayanan publik
selama ini kurang begitu efektif dilaksanakan
karena lebih banyak mengadopsi nilai-nilai de•
mokrasi liberal yang berkembang dalam tatanan
masyarakat barat, sementara nilai-nilai humanis
yang berkembang dalam tatanan masyarakat lo•
kal diabaikan. Padahal, lingkungan implementasi
regulasi tersebut adalah masyarakat humanis
yang masih kental semangat komunitariannya.
Semangat komunitarian tersebutlah yang menjadi
lahan subur bertumbuhnya virus-virus korupsi.
Usulan format kebijakan tersebut ialah: perta•
ma, mesti ada partisipasi masyarakat dalam proses
pembuatan kebijakan. Masyarakat harus dilibat•
kan dalam setiap proses dan usaha peningkatan
pelayanan publik, agar masyarakat tidak semata
sebagai objek pelayanan, melainkan juga bisa
menjadi subjek pelayanan. Atas dasar itu, aspirasi
masyarakat bisa menjadi masukan dalam rangka
pembuatan kebijakan tentang penyelenggaraan
pelayanan publik yang baik dan bebas korupsi
seperti dalam bentuk UU, dan keppres, peraturan
daerah (perda). Max Weber menegaskan bahwa
suatu peraturan perundang-undangan dapat
menjadi peraturan hukum yang legitimasi (legal
legitimite) bilamana didukung oleh "kesepakatan
yang rasional" (rational agreement) dan proses
pengundangannya melalui proses yang benar
(enactment process).155
Persoalan seberapa j auh pembuat rancangan
produk hukum (legal drafter) suatu peraturan ten•
tang pelayanan publik dapat mencerminkan nilai•
nilai, kepentingan dan kepuasan masyarakat;
nilai-nilai apakah yang telah terakomodasi dan
terkandung dalam peraturan tentang pelayanan

64 65
publik tersebut; apakah segenap elemen masyara•
kat memiliki hak-hak politik yang sama dalam
kebijakan yang dibuat; apakah nilai-nilai yang
terkandung dalam peraturan yang dibuat terse•
but sudah menjarnin bebas dari praktik korupsi?
Merupakan elemen penting yang mesti diperha•
tikan dalam membuat kebijakan yang berkaitan
dengan penyelenggaraan pelayanan publik.
Partisipasi masyarakat dalam konteks ini mesti
diakomodasi mulai tahap penggagasan atau ide
kebijakan, identifikasi, formulasi, analisis, imple•
mentasi, operasi hingga evaluasi kebijakan.
Kedua, dalam perumusan kebijakan mesti
memerhatikan kepuasan masyarakat dan mening•
katkan kepercayaan yang diberikan. Dalam
kaitannya dengan pelaksanaan pembangunan
dan pemerintahan yang baik, terlaksananya
penyelenggaraan pelayanan publik yang baik
adalah gambaran kinerja aparat birokrasi yang
berkualitas. Dengan begitu, penyelenggaraan
pemerintahan yang baik dalam konteks pelayanan
publik ini diharapkan dapat menciptakan kepuas•
an bagi masyarakat yang dilayani sehingga bisa
. mewujudkan kepercayaan masyarakat kepada
aparatur pemerintah. Kepercayaan termaksud
dengan sendirinya bisa menumbuhkan partisipasi
masyarakat dalam proses pembangunan sehingga
bisa mewujudkan masyarakat yang sejahtera.
Terwujudnya masyarakat yang sejahtera akan
membawa ke arah negara sej ahtera ( welfare state)
pula. Di samping itu, masyarakat dan negara yang
sejahtera dipercaya mampu mewujudkan tatanan
administrasi negara yang bertanggung jawab
sehingga dapat mengembangkan negara menuju
tertib adrninistrasi, masyarakat sipil yang aktif
dan bebas korupsi.
Ketiga, kebijakan publik mesti menekankan
adanya fungsi pelayanan publik yang menem•
patkan pegawai sebagai "panggilan pelayanan",
bukan sebagaijalan karier atau mata pencaharian
untuk mencari nafkah. Jumlah pegawai negeri di
unit-unit birokrasi pelayanan publik juga mesti
dikurangi. Untuk menghindari korupsi, kolusi,
dan nepotisme (KKN) di sektor pelayanan publik
seperti di Maroko menurut Maddi ck hampir tidak
ada karyawan dalam sistem pemerintahan daerah,
tidak ada bendahara, tidak ada sekretaris, tidak
ada teknisi, yang ada adalah struktur pemerintah
daerah yang kecil dengan jumlah pegawai yang

64 65
 15 6Henry Maddick, Desentralisasi dalam Praktek. (Yogyakarta:
sangat sedikit, sehingga dari keterbatasan pegawai Pustaka Kendi, 2004), hlm. 43-244.
tersebut dapat dibentuk kandidat yang memenuhi
syarat yang dapat dilatih untuk menjadi pegawai
profesional. Kantor kota praja tidak dibuka sam•
pai tengah hari sehingga memungkinkan pegawai
dapat bekerj a sambilan di luar atau di sektor
lain sehingga pegawai mendapat penghasilan
tambahan. Kebijakan mempekerjakan pegawai
sebanyak-banyaknya di sektor pelayanan publik
dengan tujuan mengurangi pengangguran bukan•
lah kebijakan yang bijak.156
Dengan terlalu banyaknya orang yang be•
kerja di sektor pelayanan publik serta bertujuan
untuk mengurangi pengangguran maka me•
mungkinkan pegawai untuk melakukan KKN.
KKN terjadi karena ketatnya kompetisi yang
melibatkan banyak pegawai, sehingga bagi
pegawai yang benar-benar berkompeten sangat
kecil peluangnya menduduki suatu jabatan. KKN
kemudian menjadi altematif untuk memperoleh
jabatan publik yang diingini. KKN juga sering
terjadi pada saat proses perekrutan pegawai ne•
geri di berbagai daerah. Kalau saja penerimaan
pegawai negeri ditiadakan selama kurun waktu
tertentu, misalnya selama satu dekade, korupsi di
areal ini dipastik:an akan terminimalisasi, sebab
satu generasi pegawai yang sering berpraktik
KKN telah pensiun kemudian digantik:an pegawai
generasi barn yang lebih menekankan kinerj a dan
profesionalitas.
Di lain sisi, KKN juga terjadi antara masya•
rakat yang hendak memperoleh pelayanan cepat
dengan aparatur yang memberi pelayanan.
Sebetulnya KKN dalam konteks ini tidak akan
terjadi kalau peraturan dan prosedur pelayanan
berjalan cepat, akurat, dan bertanggung jawab.
KKN juga tidak terjadi kalau aparatur birokrasi
hidup berkecukupan dengan tidak mengandal•
kan penghasilannya pada pekerjaannya di sek•
tor pelayanan publik, melainkan memperoleh
penghasilan dari pekerjaan di sektor lain. Hal
ini sebenamya bisa terjadi bila aparat birokrasi
mampu memaknai bahwa pekerjaan di sektor
pelayanan publik: adalah dalam rangka melayani
kebutuhan dan kepentingan masyarakat bukan
untuk memperoleh keuntungan finansial. Oleh
sebab itu, ketika banyak orang beramai-ramai

66 67
mendaftar ingin menjadi PNS atau berkompetisi
menjadi pejabat, sesungguhnya mereka beramai•
ramai hendak menjadi pelayan masyarakat.
Keempat, dalam merumuskan kebijakan
publik mesti ada kepekaan apatur pemerintah
terhadap kebutuhan-kebutuhan masyarakat.
Terdapat beberapa tugas pokok dan fungsi
pemerintahan yang hams diperhatikan dalam
rangka penyelenggaraan pelayanan publik yang
bersentuhan dengan kebutuhan-kebutuhan ma•
syarakat, yakni mencakup:
1. Menjamin keamanan dari segala kemungkin•
an serangan dari luar, dan menjaga agar tidak
terjadi pemberontakan dari dalam yang dapat
menggulingkan pemerintah yang sah melalui
cara-cara kekerasan.
2. Memelihara ketertiban dengan mencegah
terjadinya gontok-gontokan di antara warga
masyarakat, menjamin agar perubahan apa•
pun yang terjadi di dalam masyarakat dapat
berlangsung secara damai.
3. Menjamin diterapkannya perlakuan yang
adil kepada setiap warga masyarakat tanpa
membedakan status yang melatarbelakangi
keberadaan mereka. J aminan keadilan ini
terutama melalui keputusan pengadilan, di
mana kebenaran diupayakan pembuktiannya
secara maksimal, konstitusi dan hukum yang
berlaku dapat ditafsirkan dan diterapkan se•
cara adil dan tidak memihak, serta perselisih•
an bisa didamaikan.
4. Melakukan pekerjaan umum dan memberi
pelayanan dalam bidang yang tidak mungkin
dikerjakan oleh lembaga nonpemerintah,
atau yang akan lebih baik jika dikerjakan
oleh pemerintah. Ini antara lain menyangkut
pembangunan jalan, penyediaan fasilitas
pendidikan yang terjangkau oleh masyarakat
yang berpendapatan rendah, pelayanan pos,
pelayanan di kantor kecamatan, dan pencegah•
an penyakit menular.
5. Melakukan upaya-upaya untuk meningkatkan
kesejahteraan sosial: membantu orang miskin
dan memelihara orang-orang cacat, jompo
dan anak terlantar, menampung serta menya•
lurkan para gelandangan ke sektor kegiatan
yang produktif dan semacamnya.
6. Menerapkan kebijakan ekonomi yang meng•
untungkan masyarakat luas, serta mengendali•
kan laju inflasi, mendorong penciptaan la-

66 67
 158
Ibid., hlm. 131.
pangan kerja baru, rnernajukan perdagangan
domestik dan antarbangsa, serta kebijakan
lain yang secara langsung rnenjarnin pening•
katan ketahanan ekonomi negara dan rnasya•
rakat.
7. Menerapkan kebijakan untuk perneliharaan
surnber daya alarn dan lingkungan hidup,
seperti air, tanah, dan hutan. Pernerintahjuga
berkewajiban rnendorong kegiatan penelitian
untuk mernanfaatkan sumber daya alam yang
rnengutarnakan keseimbangan antara eksploi•
tasi dan reservasi.157
Bagaimanapun, persoalan pembangunan
akan terus terkendala bila para aktor pelaksanan•
ya yang bekerja dalam lembaga pernerintah tidak
peka terhadap kebutuhan masyarakat. Berbagai
investasi di daerah, umpamanya, tidak akan ter•
dorong untuk maju bila pelayanan yang diberikan
oleh aparat pemerintah tidak maksimal, tepat,
dan akurat. Kehadiran investasi merupakan kemu•
tlakan dalam upaya mempercepat pertumbuhan
ekonorni masyarakat daerah, karena di dalamnya
terdapat pengembangan sektor riil yang menjadi
tumpuan perekonomian masyarakat.
Kalau aparatur negara tidak memberi pela•
yanan yang baik dalam rangka rnendorong laju•
nya investasi, pertumbuhan ekonorni daerah akan
lamban, masyarakat rniskin dan pengangguran
niscaya akan semakin bertambah, yang justru
akan menyuburkan pertumbuhan praktek korupsi.
Tentang kenapa aspek pelayanan publik ditekan•
kan dalam proses penyelenggaraan negara, tidak
lain karena merujuk kepada rnisi pemerintahan
itu sendiri, yakni pelayanan, pemberdayaan, dan
pembangunan.158 Oleh sebab itu, unsur penyeleng•
garaan pelayanan publik adalah hal pokok dan
utama untuk mengukur kesuksesan suatu negara,
dan sektor ini harus bebas dari praktik korupsi,
kolusi, dan nepotisme.
Kelima, dalam menjalankan kebijakan publik
dibutuhkan peraturan hukum yang adil serta apa•
rat penegak hukum yang mampu bertindak tegas.
Selama ini praktek KKN menjadi subur bertum•
buh di sektor pelayanan publik karena aparat
penegak hukum justru menjadi aktor KKN itu

157
Ryass Rasyid. Makna Pemerintahan: Tinjauan Dari Segi
Etika dan Kepemimpinan. Jakarta: Yarsif Watampone, 2007,
him. 11-13.

66 67
sendiri. Amerika Serikat pemah rnengalarni KKN
kronis seperti yang dialami Indonesia sekarang,
yakni di masa pemerintahan Presiden Andrew
Jackson, di mana patronase birokrasi dan partai
politik terlihat kuat terutama dalam sistem rekrut•
men pada jabatan-jabatan strategis birokrasi.
Narnun, setelah muncul Pendleton Act dan Civil
Service Act 1883 yang melarang keras praktik•
praktik KKN atau spoil system, rnaka secara
berangsur KKN di Arnerika mulai berkurang.
Di Cina pada masa pemerintahan Mao Zedong,
KKN juga marak, yakni dilakukan oleh lembaga
birokrasi. Zedong lantas mengkampanyekan "anti
tiga", yaitu melenyapkan birokratisme, korupsi
dan pernborosan. Zedong juga rnenyatakan per•
ang terhadap lima hal, yaitu penyuapan, peng•
hindaran pajak, penipuan, korupsi, dan revolusi
budaya yang represif. Ketika Zedong diganti
Deng Xiaoping, langkah-langkah yang dilakukan
berikutnya adalah pemberantasan korupsi dan
penekanan pada tanggungjawab serta moralitas
kepernimpinan pada aparat publik, pendidikan,
pelatihan manajerial dan administratif bagi
pejabat publik, serta reformasi terhadap kinerja
pelayanan publik. Baik program Mao Zedong
rnaupun Deng Xiaoping sama-sarna mengalami
kegagalan karena berbenturan dengan mekanis•
me politik serta tidak adanyajarninan penguatan
pertumbuhan ekonorni serta kesejahteraan masya•
rakat. 1s9
Di Indonesia, sejak keluar UU No. 28/1999
tentang pemberantasan KKN, kampanye anti
KKN sangat gencar dan sudah banyak pejabat
negara yang terjaring. Namun hasil tersebut
masih jauh dari harapan karena aparat penegak
hukumjuga terlibat KKN. Dalam sektor pelayan•
an publik korupsi masih terjadi karena pegawai
negeri juga turut melakukannya, yang justru
didukung oleh masyarakat sebagai penerima
pelayanan. Sebab itu, untuk mengatasi korupsi
di sektor pelayanan publik ini dibutuhkan ma•
syarakat sipil yang kuat serta pola pendidikan
anti-KKN sejak dini bagi para calon pegawai
serta calon hakim dan jaksa. Pendidikan dini
anti-KKN yang menekankan moralitas dan budi
pekerti luhur sangat penting diupayakan karena
tidak hanya untuk kepentingan mendidik calon

159Tim Simpul Demokrasi, Op.Cit., him. v-vi.

66 67
 160
Darius Dubut. "Agama dan Kebudayaan Masyarakat DAS
pegawai pemerintah, melainkan juga mendidik Barito". Makalah Seminar "Barito Raya". Diselenggarakan
masyarakat anti-KKN secara menyeluruh. Kerukunan Keluarga Dusmala, Jakarta, 19 Juli 2004.

Keenam, kebijakan pelayanan publik yang

dibuat mesti merangkul nilai-nilai kearifan lo•
kal yang bisa menjadi sanksi moral bagi pelaku
korupsi di sektor pelayanan publik di berbagai
daerah. Dalam konteks ini sanksi moral kearifan
lokal berdasar adat istiadat atau tradisi masyara•
kat lokal dipercaya bisa membuat orang berpikir
ulang untuk · melakukan korupsi. Di kalangan
masyarakat Dayak Dusun di Kalimantan Tengah
misalnya ada dikenal filosofi "welum bahadat",
yakni filo�ofi menjalani hidup dengan berlan•
daskan adat istiadat atau hidup beradab. Saya
sependapat dengan pendapat Darius Dubut yang
mengatakan bahwa orang yang hidupnya tidak
beradat atau tidak berlandaskan adat adalah orang
yang tidak memiliki adat istiadat, yakni disebut
"bakoi bahadat" atau ''puang bahadat" .160
Tindakan korupsi misalnya adalah salah satu
tindakan "bakoi bahadat" atau "puang bahadat",
karena tindakan korupsi hanya mementingkan
diri sendiri dan mengambil hak milik orang
lain. Selain korupsi, dalam praktek kehidupan
sehari-hari seperti ketidakjujuran, kecurangan,
keserakahan, kolusi, dan nepotisme adalah tin•
dakan-tindakan "bakoi bahadat" yang membuat
manusia kehilangan akar kebudayaannya se•
hingga membuat manusia tersebut patut disebut
sebagai "satua" atau binatang. Filosofi tersebut
linier sangat cocok bila digunakan sebagai sanksi
moral terhadap orang yang melakukan korupsi,
sehingga bila kedapatan korupsi, maka koruptor
itu harus dicap atau bahkan namanya diubah
dengan "satua" atau binatang.
Ketujuh, format kebijakan publik yang di•
buat mesti dalam rangka mengkaji ulang peran•
peran lembaga pengawas dan pengontrol kinerja
aparat birokrasi di sektor pelayanan publik. Saya
mengamati di berbagai daerah bahwa peran lem•
baga legislatif daerah, peran lembaga Ombuds•
man Daerah dan peran Badan Pengawas Daerah
(Banwasda) terjadi tumpang tindih, yakni sama•
sama menjadi lembaga pengontrol, pengaudit,
dan pengawas kinerja serta kebijakan-kebijakan
birokrasi di sektor pelayanan publik baik secara

68 69
internal maupun eksternal. Sebaiknya peran
yang dimiliki oleh lembaga-lembaga ini dilebur
ke dalam satu wadah organisasi saja, yaitu ke
dalam lembaga Ombudsman, sementara peran
pengawasan publik di lembaga legislatif dimini•
malkan dan peran pengawasan di Banwasda
dihilangkan. Banwasda sebaiknya dihapus dari
struktur birokrasi pemerintah daerah sehingga
dapat menghemat anggaran, sedangkan pega•
wainya bisa dipekerjakan di sekretariat lembaga
Ombudsman Daerah. Dengan adanya penyatuan
tersebut, kegiatan sebagai lembaga pengawas,
pengaudit, dan pengontrol kinerja aparatur biro•
krasi di sektor pelayanan publik oleh lembaga
Ombudsman bisa maksimal.
Kedelapan, menggerakkan elemen civil
society untuk terlibat aktif dalam proses pem•
berantasan korupsi di sektor pelayanan publik.
Elemen-elemen masyarakat sipil seperti media
massa, partai politik, organisasi masyarakat adat,
LSM, lembaga agama, organisasi perempuan,
organisasi petani, organisasi buruh, kaum pe•
nyandang cacat, dan kaum miskin kota adalah
seperangkat alat yang dapat digunakan masyara•
kat untuk mengimbangi kekuasaan negara dan
aparatumya. Gerakan tersebut dapat dilakukan
mulai tahap gagasan atau ide besar mengenai
misalnya regulasi yang tepat untuk menihilkan
korupsi di sektor pelayanan publik, lalu gagasan
tersebut bergeser ke dalam proses kontrol dan
evaluasi kinerja pelayanan publik oleh aparat
birokrasi sehari-hari. Logika koruptif dalam
pikiran setiap individu di dalam lingkungan ke•
luarga, lingkungan kerja, ruang-ruang publik, dan
lain-lain, harus dapat dibuang161 dengan adanya
regulasi kebijakan publik semacam ini.

Penutup
Korupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan publik
hanya dapat diminimalisasi bila ada pemaham•
an secara holistik dan komprehensif terhadap
dimensi dan jaringan korupsi itu sendiri, ada
pemahaman terhadap latar belakang terjadinya
korupsi, ada pemahaman dan pendeteksian terha•
dap areal di mana korupsi dalam tubuh birokrasi
pelayanan publik tersebut hadir, serta mesti ada
format kebijakan yang tepat dan didukung oleh

161
Maria Hartiningsih, Op.Cit., him. 17-20.

68 69
kebijakan hukum dan aparat penegak hukum
yang tangguh. Tanpa itu, pemberantasan atau
paling tidak meminimalisasi tindak korupsi di
dalam tubuh birokrasi pelayanan publik akan sulit
dilakukan. Bila itu terjadi berlarut-larut, publik
niscaya tidak akan percaya terhadap layanan•
layanan yang diberikan oleh birokrasi.
Untuk mendukung proses pemberantasan
korupsi di sektor pelayanan publik ini, maka
peran lembaga-lembaga publik yang dibentuk
untuk mengontrol kinerja lembaga pelayanan
publik mesti dioptimalkan perannya. Peran
lembaga Ombudsman, lembaga legislatif bahkan
elemen civil society seperti LSM, partai politik,
organisasi buruh dan petani, mesti ditingkatkan
kapasitasnya sehingga kontrol terhadap layanan•
layanan publik yang diterima masyarakat bisa
terjamin cepat, berkualitas, dan bebas dari prak•
tik-praktik koruptif.
Daftar Pustaka
AsianDevelopmentBank(ADB).1999. "Good Gover•
nance and Anticorruption: The Road Forward
for Indonesia". Makalah dipresentasikan dalam
Pertemuan Puncak CGI ke-S, Paris, 27-28 Juni
1999.
Binawan, Al. Andang L. (Ed.). 2006. "Korupsi (dalam
Cakrawala) Kemanusiaan". Kata Pengantar
dalam Korupsi Kemanusiaan, Menafsirkan
Korupsi (dalam) Masyarakat. Jakarta: Pener•
bit Buku Kompas.
Dillon, HS. 2004. "Partnership for Government Re•
form: Facilitating Government Reform in the
Indonesian Judiciary and Public Prosecution."
Makalah disampaikan dalam Seminar Nasi•
onal "Menuju Good Governance dan Clean
Government Melalui Peningkatan Integritas
Sektor Publik dan Swasta (Dalam Semangat
Konvensi PBB Menentang Korupsi, Jakarta,
14-15 September.
Dubut, Darius. 2004. "Agama dan Kebudayaan Masya•
rakat DAS Barito". Makalah Seminar "Barito
Raya", Kerukunan Keluarga Dus mala, Jakarta,
19 Juli 2004. ' tis Wilayah V DIY, Yogyakarta, 30 Juli 2003.
Eko, Sutoro. 1996. "Birokrasi, Modemisasi dan Kapi•
talisme Orde Baru." Prisma, 25 (8).
Hartiningsih, Maria. 2006. "Menolak Logika Koruptif
dalam Kerja Jumalistik." Dalam Al. Andang
L. Binawan (Ed.). Korupsi Kemanusiaan,
Menafsirkan Korupsi (dalam) Masyarakat.
Jakarta: Penerbit Buku Kompas.
68
lrwan, Alexander. 2000. "Clean Government dan Bu•
daya Bisnis Asia." Jurnal Reformasi Ekonomi,
1 (1), Januari-Maret.
Ismanto, lgnasius. 2008. "Tinjauan Perkembangan
Politik: Dinamika Politik Menjelang Pemilu
2009." Jurnal Analisis CSIS, 37 (2).
Jeddawi, Murtir. 2008. Reformasi Birokrasi, Kelemba•
gaan dan Pembinaan PNS. Yogyakarta: Kreasi
Total Media.
Kartasasmita, Ginanjar. 2006. "Jalan Keluar Bagi Ke•
miskinan". Kompas. 13 September 2006. Klitgaard,
Robert. 2002. Penuntun Pemberantasan
Korupsi dalam Pemerintah Daerah. Jakarta:
Yayasan Obor Indonesia.
Lay, Cornelis. 2006. Involusi Politik: Esei-Esei Tran•
sisi Indonesia. Yogyakarta: PLOD dan Fisi•
pol UGM.
McCartthy, John F. 2007. "Dijual Ke Hilir: Merun•
dingkan Kembali Kekuasaan Publik Atas Alam
di Kalimantan Tengah". Dalam Henk Schulte
Nordholt dan Gerry van Klinken (Ed.). Politik
Lokal di Indonesia. Jakarta: YOI dan KITLV.
Maddick, Henry. 2003. Desentralisasi dalam Praktek.
Yogyakarta: Pustaka Kendi.
Purwoko, Bambang dkk. 2007. "Mengelola Pengen•
tasan Kemiskinan". Dalam Pratikno (Ed.).
Mengelola Dinamika Politik dan Jejaring Ke•
pemerintahan: Kemitraan, Partisipasi, dan Pe•
layanan Publik. Yogyakarta: PLOD UGM.
Rasyid, Ryass. 2007. Makna Pemerintahan: Tinjau•
an dari segi Etika dan Kepemimpinan. Jakarta:
Y arsif W atampone.
Rose-Ackerman, Susan. 2006. Korupsi dan Pemerin•
tahan: Sebab, Akibat dan Reformasi. Jakarta:
Pustaka Sinar Harapan.
Sanusi, M. Arsyad. 2006. Permasalahan Korupsi
di Derah dan Strategi Penanggulangannya.
Makalah tidak dipublikasi.
Susetyo, Benny. 2001. Orde Para Bandit. Yogya•
karta: LKiS.
Syamsudin, M. 2007. "Korupsi dalam Persepektif Hu•
kum". Jurnal Ilmu-Ilmu Sosial, 30 (64). Thontowi,
Jawahir. 2003. "Kepemimpinan DIY
Demokratis". Lampiran Makalah Pelatihan
Karya Tulis Ilrniah MahasiswaSwasta Koper•
Tim Simpul Demokrasi. 2006. Reformasi Birokrasi
dan Demokratisasi Kebijakan Publik. Malang:
Averroes Press.
Tyas, B Hari Saptaning. 2005. "Pembaharuan Biro•
krasi Daerah". Dalam R. Widodo Triputro dan
Supardal (Ed.). Pembaharuan Otonomi Dae•
rah. Yogyakarta: APMD Press.
69
Sumber Lain:
Kalteng Pas, 26 Oktober 2007, 29 September 2009,
19 Maret 2010, 25 Maret 2010, 31 Maret 2010,
dan 14 April 2010.
Kedaulatan Rakyat, 18 November 2009.
Kompas, 20 Oktober 2009.
Koran Tabengan, 23 Maret 2010.
Majalah Tempo, 17-23 Agustus 2009.

70 71
 DINAMIKA PENYUSUNAN ANGGARAN DAERAH: KASUS
PROSES PENETAPAN PROGRAM DAN ALOKASI
ANGGARAN BELANJA DAERAH DI KABUPATEN SLEMAN*

Rozidateno Putri Hanida

Abstract

The article is a study of the dynamics of local budget arrangement especially in the process ofprogram de•
cision and local budget expenses allocation in Steman region. Other dynamics in this study is the establishment of
egosectoral of division ofplanning, namely, SKPD in Sleman region. In this regards, planning proposal arranged
by SKPD has not showed priority scale, but rather compilation ofproposal that are reservedfrom process ofplan•
ning. It can be said that the SKPD proposal is premature, therefore. SKPD attempts to reserve budget expenses
without considering budget limitation andprogram continuation in other SKPD. The dynamics in politicalprocess is
legislative body in Sleman region that is oriented to constituent interests, hence neglecting the benefit ofa program
and the value of trickle down effect of a program. On both levels there have been dynamics that show interaction
between actors by sharing and bargaining interests. The implication of this dynamics is that budgeting policy can•
not increase society welfare instantly and an effective and efficient budget is difficult to achieve.

Pendahuluan garan daerah disusun berdasarkan kebutuhan, visi

Anggaran merupakan wujud komitmen dari
budget holder ( eksekutif) kepada pemberi we•
wenang (legislatif), yang juga digunakan untuk
memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan
keuangan. Pada sektor publik, anggaran meru•
pakan dokumen politik sebagai bentuk komit•
men eksekutif dan kesepakatan legislatif atas
penggunaan dana publik untuk kepentingan ter•
tentu. Anggaran bukan sekadar masalah teknis,
melainkan lebih merupakan alat politik (political
tool). Karena pada dasamya anggaran tidak hanya
disusun berdasarkan ketentuan-ketentuan teknis
ataupun melalui hitungan-hitungan ekonomi
semata, tetapi lebih dari itu dokumen pengang•
garan disusun berdasarkan sebuah kesepakatan,
dan merupakan sebuah terjemahan dari visi dan
misi kepala daerah terpilih.
Pembahasan dan analisis mengenai anggaran
daerah memang telah banyak dilakukan, seperti
analisis proses penyusunan anggaran pendapatan
dan belanja daerah, baik di tingkat eksekutif
maupun legislatif. Tetapi pada umumnya kajian
yang dilakukan hanya secara teknis, di mana ang-
• Adalah tulisan yang ditulis ulang dengan penambahan analisis
seperlunya dari sebuah laporan penelitian denganjudul "Dina•
mika Penyusunan Anggaran Daerah: Studi Tentang Proses
Penetapan Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah di
Kabupaten Sleman.
pemerintah daerah, arah kebijakan daerah yang
dituangkan ke dalam program atau kegiatan kerja
pemerintah daerah untuk dibahas bersama DPRD
dan selanjutnya ditetapkan.
Tulisan ini merupakan ringkasan singkat dari
hasil penelitian, yang mengkaji dinamika antara•
ktor yang terlibat dalam peroses penetapan pro•
gram dan pengalokasian anggaran belanja daerah,
dari setiap tahapan penetapan dan pengalokasian
anggaran, dengan menggunakan kasus di Kabu•
paten Sleman. Hal ini sangat relevan untuk dibicara•
kan, mengingat selama ini Kabupaten Sleman
tergolong sebagai kabupaten yang maju, dengan
potensi daerah relatif besar, baik dalam bidang
jasa ataupun sumber daya manusia.
Selain itu, situasi politik dan hukum di Kabu•
paten Sleman memberikan keunikan tersendiri.
Tersangkutnya Bupati Sleman dalam kasus peng•
adaan buku yang terkait erat dengan semua proses
penganggaran merupakan alasan lain mengapa
kasus ini dibahas. Ini memberikan gambaran
yang ironis, ketika Kabupaten Sleman dijadikan
rujukan dalam penyusunan anggaran oleh daerah•
daerah lain, di saat yang sama Bupati Kabupaten
Sleman terlibat kasus korupsi.

70 71
Sistem Penganggaran di Sektor Publik
Anggaran merupakan pemyataan mengenai esti•
masi kinerja yang hendak dicapai selama periode
waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran
finansial. Sedangkan penganggaran adalah proses
atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran.
Proses penganggaran organisasi sektor publik di•
mulai ketika perumusan strategi dan perencanaan
strategi telah selesai dilakukan.162 Terkait dengan
Kabupaten Sleman, anggaran sektor publik pen•
ting untuk disusun karena anggaran merupakan
alat pemerintah untuk mengarahkan pembangun•
an sosial ekonomi, menj amin kesinambungan dan
meningkatkan kualiatas hidup masyarakat.
a. Anggaran diperlukan karena kebutuhan dan
keinginan masyarakat yang tak terbatas dan
terus berkembang, sedangkan sumber daya
yang ada terbatas. Di Kabupaten Sleman de•
ngan penduduk lebih kurang satu juta orang
hanya mempunyai PAD di tahun 2009 sebesar
Rp117.315.380.710 dengan total belanja
Rp939.638.240.234,85. Artinya, anggaran
diperlukan karena keterbatasan sumber daya
(scarcity ofsource) dan pilihan (chaise) dan
trade off
b. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa
pemerintah telah bertanggungjawab terhadap
rakyat. Dalam hal ini anggaran sektor publik
merupakan instrumen pelaksanaan akuntabili•
tas oleh lembaga-lembaga publik yang ada,
dengan bentuk melakukan pembangunan dan
menyelenggarakan layanan untuk masyarakat.
Berdasarkan pengertian tersebut pengurus•
an keuangan daerah dilakukan oleh pemerintah
daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah (APBD). Yang dimaksud dengan APBD
adalah rencana operasional keuangan pemerin•
tah daerah, di mana satu pihak menggambarkan
perkiraan pengeluaran setinggi-tingginya guna
membiayai kegiatan-kegiatan dan proyek-proyek
daerah dalam satu tahun anggaran tertentu, dan di
lain pihak menggambarkan perkiraan penerimaan
dan sumber-sumber penerimaan daerah guna me•
nutupi pengeluaran-pengeluaran dimaksud.163
162
Mardiasmo, Akuntansi Sektor Publik, (Yogyakarta: Andi,
2005), hlm. 17
163
Abdul Halim. Akuntansi Sektor Publik Akuntansi Keuangan
Daerah. Jakarta: Penerbit Selemba Empat. 2007, hlm. 56.
72
Bila dilihat secara lebih menyeluruh, kompo•
nen APBD dalam garis besamya terbagi menjadi
tiga kelompok utama, yaitu 1) anggaran pendapat•
an; 2) anggaran belanja daerah; 3) anggaran
pembiayaan. Pendapatan daerah adalah semua
penerimaan dalam periode tahun anggaran yang
menjadi hak daerah. Belanja daerah adalah semua
pengeluaran dalam periode tahun anggaran
yang menjadi beban daerah. Pembiayaan adalah
transaksi keuangan daerah untuk menutup selisih
antara pendapatan daerah dan belanja daerah.
Dinamika dalam Perumusan Anggaran
Daerah
Ketika perumusan kebijakan anggaran dilakukan
di Kabupaten Sleman, setiap unit SKPD akan
mengajukan usulan rancangan anggaran belanja
yang diverifikasi lebih lanjut oleh Tim Panitia
Anggaran Daerah. Usulan yang diajukan oleh
SKPD meliputi pembahasan mengapa program
A berbesaran belanja sejumlah X atau mengapa
program B berbesaran belanja sejumlah Y. Setiap
unit SKPD yang bisa menjelaskan kepada TAPD
dan sesuai dengan pagu anggaran yang ada, maka
usulan itu akan ditindaklanjuti. Proses ini dilaku•
kan setelah ditandatanganinya nota antarekseku•
tif dan legislatif. Nota kesepakatan yang ditan•
datangani memuat proyeksi pendapatan, belanja
dan pembiayaan daerah yang menjadi pedoman
bagi SKPD untuk menyusun RASKPD. Dengan
logika hukum yang seperti itu, seharusnyalah
RASKPD disusun setelah nota kesepakatan ditan•
datangani. Namun, dalam praktiknya RASKPD
disusun oleh SKPD setelah mendapatkan gam•
baran dari TAPD mengenai jumlah pembiayaan
danjumlah biayarutin. Dengan gambaran besaran
angka yang diberikan oleh TAPD maka masing•
masing SKPD akan menyusun estimasi perkiraan
belanja tahunan.
Pada tahap inilah para aktor akan merasiona•
lisasikan dan melakukan advokasi atas agenda
yang mereka sampaikan dengan segala argumen•
tasi dan strateginya. Kenyataan tersebut tidak
hanya berlangsung dalam arena formal pemba•
hasan, akan tetapi juga terj adi di luar arena formal
yang dimainkan oleh aktor internal yang memiliki
kewenangan dan aktor ekstemal yang memiliki
kepentingan tertentu. Agar harapan setiap aktor
terakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan, !
!
l
Tabel 1. Komponen APED
Pendapatan
Pendapatan Asli Daerah:
- Pajak daerah
- Retribusi daerah
- Bagian laba usaha daerah
- Lain-lain pendapatan asli daerah
Dana Perimbangan:
- Bagi hasil pajak
- DAU,DAK
- Dana perimbangan dari provinsi
- Bagi hasil pajak/bukan pajak dari
provinsi
- Bagi hasil pajak dari provinsi
- Bagi hasil bukan pajak dari provinsi
Belanja
Belanja Aparatur Daerah;
• Belanja Administrasi Umum
- Belanja pegawai/personalia
- Belanja barang dan jasa
- Belanja perjalanan dinas
- Belanja pemeliharaan
• Belanja Operasi & Pemeliharaan
- Belanja pegawai/personalia
- Belanja barang dan jasa
- Belanja perjalanan dinas
- Belanja pemeliharaan
• Belanja modal/pembangunan
Belanja Pelayanan Publik:
• Belanja Administrasi Umum
- Belanja pegawai/personalia
- Belanja barang dan jasa
- Belanja perjalanan dinas
- Belanja pemeliharaan
• Belanja Operasi & Pemeliharaan
- Belanja pegawai/personalia
- Belanja barang dan jasa
- Belanja perjalanan dinas
- Belanja pemeliharaan
• Belanja modal/pembangunan
Pembiayaan
Penerimaan Daerah:
- Sisa lebih perhitungan anggaran
tahun lalu
- Transfer dari dana cadangan
- Pinjaman dan obligasi
- Hasil penjualan aset aderah yang
dipisahkan
- Penerimaan kembali polis asuransi
Pengeluaran Daerah
- Transfer dana cadangan
- Penyertaan modal
- Pembayaran utang pokok yang jatuh
tempo
- Sisa lebih perhitungan anggaran
tahun lalu

Lain-lain pendapatan yang sah Belanja bagi hasil dan bantuan keuangan
belanja tidak tersangka.

Sumber: Kepmendagri No. 29 tahun 2002

kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah
satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas
banyaknya masalah yang harus dibiayai secara
maksimal, sementara dana yang dimiliki terbatas.
Dalam sistuasi ini para aktor akan melakukan bar•
gaining dengan mendayagunakan basis kekuasa•
annya untuk menguatkan daya tawar, sampai
pada tahapan pembuatan konsensus164•
Proses politik dalam kebijakan anggaran
dapat dianalisis melalui sebuah teori yang disebut
teori pilihan publik (public choice). Teori pilihan
publik menggambarkan adanya kelembagaan
dasar di dalam politik, yakni suatu pertukaran
atau kontrak politik antara kedua belah pihak
di dalam pasar politik (political market). Ranah
informal pembahasan memungkinkan terjadinya
ruang consensus building yang bisa saja efektif,
tetapi juga bisa menjadi arena kolusi bersama
antaraktor internal dengan eksternal perumus
164
Purwo Santoso, dkk. Menembus Ortoksi Kebijakan Publik.
Dalam M. Ridwan Jafar. "Politik Anggaran Daerah, Studi ten•
tang Proses Perumusan Kebijakan Anggaran dalam Penyusunan
APBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamuju, Provinsi Sulawesi
Barat". Yogyakarta, tesis, 2006, hlm. 31-32.
kebijakan. Akan tetapi ,kondisi politik yang oli•
gopoli (political oligopoly market) dan asimetris
seperti itu, hanya akan melahirkan para "bandit
politik". Seperti yang dikatakan oleh Allan
Drazen:165
The strong budget cycle in those countries ac•
countsfor thefinding ofa budget cycle in larger
samples that include these countries; when these
countries are removedfrom the larger sample, so
that only "established" democracies remain, the
political budget cycle disappears. The political
deficit cycle in new democracies accounts for
findings in both developed and less developed
economies, for thefinding that the cycle is stron•
ger in weaker democracies, and/or differences
in the political cycle across governmental and
electoral systems. Our findings may reconcile
two contradictory views of'pre-electoral manipu•
lation, one arguing it is a useful instrument to
gain voter support and a widespread empirical
phenomenon, the other arguing that voters pun•
ish rather than reward.fiscal manipulation.
165
Adi Brender and Allan Drazen. Political Budget Cycles in
New versus Established Democracies. Tel Aviv University,
University of Maryland, 2004 hlm. 1.

73
 Situasi seperti itu sering diistilahkan sebagai
fenomena brokery di mana kepentingan substan•
tif setiap aktor yang terlibat ternyata menyelipkan
kepentingan terselubung aktor itu sendiri maupun
pesanan (by order) aktor eksternal. Keberadaan
fenomena itu memang tidak diragukan namun su•
lit dibuktikan secara empiris, sehingga pada level
metodologis hampir tidak mungkin melakukan
pelacakan. Selain aktor, kompetisi dan interaksi
sebenarnya terjadi di antara masalah-masalah
yang dihadapi untuk memperebutkan ruang
pembiayaan yang akan disuarakan aktor di tengah
kondisi keterbatasan sumber daya pendanaan itu
sendiri.
Pada bagian yang lain, sebuah model pembuat•
an kebijakan yang relatif signifikan, mirip dengan
model inkremental, memperlihatkan interaksi
aktor, bisa ditemukan dalam Aron Wildavsky
yang berjudul politik The Politic The Budgetary
Process. Asumsi utama Wildavsky adalah peng•
anggaran belanja pemerintah adalah inkremental,
terpisah-pisah, nonprogrammatic, dan sequen•
sial. Ini disebabkan sifat pluralistik dari suatu
situasi pembuatan anggaran belanja. Selanjutnya
Wildavsky menjelaskan pemikiran ini dengan
mengatakan bahwa proses yang dikembangkan
guna melakukan komparasi interpersonal tidak
didasari kepentingan ekonomi, melainkan sarat
dengan kepentingan politik. Konflik-konflik
dipecahkan (dengan landasan kesepakatan pada
peran) dengan menerjemahkan preferensi-prefe•
rensi yang berbeda melalui sistem politik ke
dalam unit-unit yang disebut pemilihan dalam
tipe-tipe wewenang, seperti veto power. Strategi
melibatkan politik sebenarnya faktor yang me•
nentukan dalam proses anggaran belanja dan
kinerjanya. Lebih jauh Wildavsky mengatakan
sebagai berikut.
Budgeting is incremental, not comprehensive.
The beginning of wisdom about agency bud•
get is that almost never actively reviewed as a
whole every year in the sense of reconsidering
the whole ofall existing programs as compared
to allpossible alternatives. Instead, it is based on
lastyears budget with special attention given to
a narrow range of increase. Thus, the men hwo
make the budget are concerned with relatively
small increments to an existing base. Their atten•
tion is focused on a small number of items over
which the budgetary battle fought166
166 Aron
Wildavsky. The Politics ofBudgetary Process. Boston:
74
Singkatnya, argumen pokok Wildavsky ada•
lah bahwa proses anggaran belanja mempunyai
alternatif terbatas. Hanya penyesuaian-penye•
suaian yang secara relatif kecil dari anggaran
belanja sebelumnya dapat dibuat. Konsep ini
mirip dengan yang diperkenalkan Lindblom,
yaitu "partitional mutual adjustment",
Dalam kondisi yang disebutkan oleh Wil•
davsky, diperlukan sharing dan bargaining167
kepentingan seperti pembagian dan distribusi
alokasi anggaran untuk setiap agenda yang sesuai•
kan oleh masing-masing aktor. Sharing akan
menentukan program yang muncul dan berapa
alokasi yang disiapkan. Sharing akan menghasil•
kan banyak model hasil kontestasi anggaran,
antara lain:
pengurangan dan penghapusan agenda dan
biaya;
penambahan dan perobahan lokasi kegiatan
anggaran; dan
persetujuan atas revisi volume pekerjaan.
Di Kabupaten Sleman, dari studi dokumen
yang dilakukan diketahui bahwa setiap tahun•
nya dalam periode 2005-2010, belanja masing•
masing SKPD tidaklah tetap. Misalnya belanja
SKPD pendidikan tahun 2006 adalah 42% dari
total belanja daerah, 35% pada tahun 2007,
berturut-turut 37% dan 40% pada tahun 2008
dan 2009. Untuk belanja tahun 2010 belum bisa
dihitung, karena pada saat penelitian APBD
Kabupaten Sleman untuk tahun 2010 sedang
dibahas. SKPD lain yang juga dihitung dan
dicermati dari dokumen adalah SKPD kesehatan,
yang pada tahun 2006 belanja bidang kesehatan
adalah 6% dari total belanja daerah, 7 % pada
tahun 2007, 8% dan 7% pada tahun 2008 dan
2009. Implikasi dari proses seperti ini, bisa saja
menyebabkan tidak maksimalnya sebuah agenda
direncanakan secara teknis, namun berkeadilan
dalam kacamata politis. Karena yang terjadi
adalah proses pembagian alokasi sumber daya
yang biasanya mengabaikan azas manfaat dari
sebuah agenda.
Little, Brown & co. Dalam Budi Winarno. Teori dan Proses
Kebijakan Publik. Yogyakarta: Media Pressindo, him. 112.
167
Michael Howlett, et.al. Studying public policy: Policy Circles
and Policy Subsiter Oxford university Press, 1995, him. 141.

Prioritas pembangunan Kabupaten Sleman
Tahun 2009:
1. Penanggulangan kemiskinan dan pengang•
guran
2. Revitalisasi pertanian dan kehutanan
3. Peningkatan kualitas kesehatan dan pendi•
dikan
4. Pengembangan kawasan strategis, pening•
katan dan pengelolaan lingkungan hidup
dan sumberdaya alam
5. Peningkatan pendapatan daerah
6. Peningkatan keamanan dan ketertiban
Sumber: Nota Keuangan Kabupaten Sleman Tahun 2009
Situasi seperti inilah yang dibahasakan sebagai
politik anggaran. Politik anggaran akan berlang•
sung dalam mekanisme dan prosedur formal
maupun informal yang mempertemukan kedua
lembaga tersebut dalam pembahasan kebijakan
anggaran. Mekanisme itu diciptakan sebagai
upaya sistematisasi model pembahasan anggaran
agar didapat keputusan yang mampu memenuhi
harapan semua pihak. RAPBD yang yang telah
dikerjakan eksekutif Kebupaten Sleman selan•
jutnya diserahkan kepada DPRD untuk dipelajari
dan untuk dibahas. Proses penetapan itu terdiri
atas beberapa tahapan yang jika diperinci per
tahapannya adalah sebagai berikut.
1. Penyampaian nota keuangan oleh Bupati Sle•
man.
2. Pandangan umum oleh panitia anggaran dan
oleh fraksi-fraksi.
3. Jawaban oleh eksekutif yang disampaikan
oleh Bupati terhadap pandangan panitia ang•
garan dan fraksi.
4. Sinkronisasi pandangan akhir oleh panitia
anggaran dan oleh fraksi-fraksi.
5. Penetapan RAPBD menjadi APBD.
Nota keuangan yang disampaikan oleh Bupati
Sleman, berisikan kondisi dan kebijakan anggaran
pendapatan daerah, kondisi dan kebijakan ang•
garan belanja daerah, kondisi dan kebijakan ang•
garan pembiayaan pada tahun yang direncanakan.
Nota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun
2009 dibacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten
Sleman Sri Pumomo pada tanggal 3 Desember
2008 pada sidang paripuma yang diselenggara-
kan oleh DPRD Kabupaten Sleman. Agenda ini
kemudian dilanjutkan sidang berikutnya dengan
agenda penyampaian pandangan umum oleh
panitia anggaran dan oleh fraksi-fraksi.
Pandangan umum panitia anggaran dan
fraksi-fraksi berisikan tanggapan dan rekomen•
dasi. Beberapa tanggapan dan rekomendasi fraksi
yang dibacakan dalam sidang pembacaan pan•
dangan umum fraksi-fraksi terhadap Rancangan
Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan
Belanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun Ang•
garan 2009 pada tanggal 6 Desember 2008168•
Secara ringkas pandangan umum fraksi-fraksi
terlihat di bawah ini.
Pandangan dari Fraksi Kebangkitan Bangsa
a. Kenaikan DAK Kabupaten Sleman cukup
signifikan, yaitu sebesar Rp25,8 miliar tentu•
nya dapat digunakan dengan sebaik-baiknya
untuk meningkatkan pembangunan sarana
dan prasarana publik terutama jalan, jem•
batan, dan fasilitas lain.
b. Dalam mengatasi kemiskinan dan banyaknya
pengangguran, maka pembangunan prasarana
fisik di desa perlu dilakukan dengan sistem
padat karya.
c. Perlu adanya penambahan bantuan sosial bagi
Ormas dan juga Rois.
d. Kekurangan bantuan aspal
Rp 1.000.000.000,00.
Perlu dicatat, fraksi Kebangkitan Bangsa
tidak memberikan rekomensasi khusus terkait
dengan tanggapan mereka. Yang menarik dari
tanggapan fraksi ini adalah lebih ditekankannya
pada pembangunan yang bersifat fisik, dan tang•
gapan pun dilakukan pada hal-hal yang bersifat
global.
Pandangan Fraksi Partai Golkar
a. Eksekutif sepantasnya memperhatikan ke•
beradaan linmas yang ada di .lingkungan
RT/RW sebagai ujung tombak pelaksana
pemerintah perkampungan dan kemasyaraka•
tan di desa. Yang perlu mendapat perhatian
adalah bentuk kesejahteraan bagi mereka
16
8 Selengkapnya bisa dibaca dalam Risa/ah Rapat Paripurna
DPRD Kabupaten Steman tentang Pembahasan Perda tentang
APED Kabupaten Steman Tahun Anggaran 2009. Dibukukan
oleh Sekeretariat DPRD Kabupaten Steman, 2008.
75
 yakni dengan menaikkan tunjangan RT/RW,
linmas, tenaga-tenaga relawan yang selalu
siap membantu tugas-tugas pemerintahan di
setiap momen kegiatan demokrasi.
b. Mendukung kesepakatan bersama untuk meng•
b. Mengenai pajak (PBB), PPG mengusulkan
agar pemerintah meninjau ulang NJOP, karena
realitanya di masyarakat banyak keluhan
dan keberatan lantaran kenaikan PBB yang
tidak seimbang dengan hasil pertanian yang
diperoleh.
Dari tanggapan oleh fraksi Golkar tersebut
yang menonjol dari usulannya adalah usulan
yang terkait langsung dengan kepentingan kon•
stituen,
dikan gratis dan berkualitas dari jenjang SD
hingga SMA/SMK tanpa membeda-bedakan
apakah mereka di sekolah negeri atau sekolah
swasta.
anggarkan jaminan kesehatan bagi warga
miskin senilai Rp8,342 miliar. Meskipun
karena keterbatasan anggaran pada APBD
murni baru dianggarkan Rp4, 171 miliar, telah
disepakati kekurangannya akan dianggarkan
pada APBD Perubahan 2009. Fraksi sekaligus
meminta agar program ini diperluas cakupan•
nya pada RS swasta yang tersebar di seluruh
Kabupaten Sleman sehingga memudahkan
masyarakat untuk mendapatkan layanan.

Dari pandangan fraksi-fraksi tersebut di

Pandangan Fraksi PKS
a. Mendukung penganggaran jaminan pendi•
dikan dengan komitmen bersama senilai
Rp12 miliar, meskipun dalam APBD mumi
2009 baru dianggarkan Rp7,5 miliar, telah
disepakati bersama bahwa perubahannya
akan dipenuhi dalam APBD 2009 Perubah•
an. FPKS mengharapkan program ini dapat
memberikan solusi bagi kesulitan biaya siswa,
terutama yang berasal dari keluarga tidak
mampu. Selain itu, eksekutif diminta segera
menyusun regulasi pelaksanaannya dan mem•
perbaiki pendataannya, sebab semua siswa
miskin harus mendapatkan fasilitas pendi-
atas, terlihat bahwa belum ada usulan kongkret
yang diberikan oleh legislatif dalam penetapan
program dan pengalokasian anggaran belanja
daerah. Setelah Sidang yang kedua itu, maka
agenda atau pembahasan selanjutnya adalah
penyampaian jawaban dari eksekutif terhadap
pandangan umum yang disampaikan panitia
anggaran dan fraksi. N amun, terkadang di dalam
mekanisme tersebut tercipta pula pola-pola in•
teraksi yang terbatas pada elite aktor-aktor yang
terlibat guna membentuk prakondisi dan distorsi
bagi kontestasi dan relasi dalam pembahasan
anggaran daerah.

Tabel 2. Struktur Perumus Kebijakan Anggaran Daerah

AKTOR PERANAN STRATEGISNYA

Kepala Daerah Pemegang tertinggi kebijakan anggaran. Visi misinya harus menjadi acuan APBD
Menjadi ketua panitia anggaran eksekutif dan mengkoordinasikan semua proses penyu-
Sekretaris Daerah
sunan dan pembahasan anggaran.
Menjadi koordinator perencana, memfasilitasi proses sinkronisasi usulan masing-masing
Bappeda
SKPD.

BKKD (Bagian Keuangan) Mengkoordinasikan penyusunan rencana belanja aparatur.

Menyusun renstra berdasarkan RPJMD, menyusun renja berdasarkan renstranya,

SKPD mengikuti proses perencanaan, menyusun RKA SKPD, serta mengikuti proses pern-
!, bahasan dengan legislatif dan komisi-komisi.
I
'
Membahas dan menandatangani MOU KUA & PPAS, serta APBD.
Pimpinan DPRD dan
Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memiliki hak untuk menolak dan
Pimpinan Fraksi
menerima secara politis, yang disebut dengan pandangan fraksi.

Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memanggil SKPD yang sesuai dengan
Pimpinan Komisi
bidangnya masing-masing.

Memiliki hak suara untuk setuju dan tidak setuju, baik sebagai anggota fraksi, komisi,
Anggota DPRD
pimpinan.

Membantu kerja legislatif untuk membahas secara mendalam bersama panggar

Panggar Legislatif
eksekutif terhadap RAPBD.

76
!:.
I '!,,,1
Kurang Efektifnya Pembahasan
oleh Legislatif
Sernentara untuk rnenjalankan roda pernerintahan
dan aktivitas pernbangunan, Kabupaten Slernan
rnerniliki perangkat pernerintahan daerah yang
diatur dalarn Perda Kab. Slernan Tahun 2003,
dengan kornposisi dua sekretariat, lirna badan,
sernbilan dinas, dan lirna kantor, ditarnbah be•
berapa institusi penting lainnya. Dan saat peneli•
tian berlangsung sedang direncanakan pergantian
kornposisi. Untuk pernbahasan dan penganggar•
an pernbangunan yang harus berlangsung setiap
tahun, lernbaga eksekutif daerah rnerniliki tirn
yang disebut dengan Tim Anggaran Pernerintah
Daerah Kabupaten Slernan, yang beranggotakan
penjabat-penjabat pirnpinan dari seluruh instansi
di lingkungan pernerintahan Kabupaten Slernan.
Posisi pirnpinan pada tirn khusus anggaran ini
dijabat oleh bupati sebagai pirnpinan ter.tinggi
eksekutif di Kabupaten Slernan, selanjutnya oleh
Sekretaris Daerah, Kepala Badan Perencanaan
Pernbangunan Daerah (Bappeda) yang rnerupa•
kan badan yang khusus bekerja dalarn hal peren•
canaan pernbanguan daerah dan Kepala Badan
Pengelola Keuangan Daerah (BPKKD) sebagai
unit kerja yang rnernbidangi urusan keuangan.
Untuk lebihjelasnya dapat dilihat pada Tabel 3.
Tabel 3. Perangkat Pemerintah Daerah Kabupaten
Sleman
Sekretariat Daerah
Sekretariat Dewan
Dinas Permukiman, Prasarana Wilayah
dan
Perhubungan
Dinas Pengairan, Pertambangan dan Penanggulangan
Bencana Alam
Dinas Perdagangan,
Pertanian dan Perindustrian,
Kehutanan Koperasi dan
Penanaman Modal
Dinas Kesehatan
Dinas Pendidikan
Dinas Tenaga Kerja, Sosial dan Keluarga Berencana
Dinas Palisi Pamong Praja dan Ketertiban Masyarakat
Dinas Kebudayaan dan Pariwisata
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Badan Pengawasan Daerah
Badan Pengelolaan Keuangan dan Kekayaan Daerah
Badan Pengendalian Pertanahan Daerah
Badan Kepegawaian Daerah
Rumah Sakit Umum Daerah
Kantor Perpustakaan dan Arsip Daerah
Kantor Telekomunikasi dan lnformatika
Kantor Pengendalian Dampak Lingkungan
Kantor Pengelolaan Pasar
Kantor Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil
Balai Latihan Kerja
Kecamatan
Sumber: Bagian Organisasi Kabupaten Sleman
Hal lain yang perlu dikernukakan berkaitan
dengan kondisi lernbaga eksekutif daerah Kabu•
paten Slernan pada saat penelitian dilaksanakan,
serta saat pernbahasan anggaran akhir tahun 2009
dan penganggaran 2010, posisi Bupati Kabupaten
Slernan dijabat oleh penjabat sernentara, yang
dalarn hal ini adalah Wakil Bupati Kabupaten Sle•
rnan, Sri Purnorno. Keadaan itu terjadi karena Bu•
pati Kabupaten Slernan yang terpilih pada tahun
2005 untuk periode 2005-2010, terkait rnasalah
hukurn dan sedang rnenjalani proses persidangan
di Pengadilan Negeri Kabupaten Slernan.
Sernentara itu, Dewan Perwakilan Daerah
Kabupaten Slernan periode 2004-2009 diisi oleh
45 orang dengan perincian seperti tercanturn pada
Tabel 4 berikut:
Tabel 4. Wakil-wakil Partai Di DPRD Kabupaten
Sleman Hasil Pemilu 2004
No. Nama Partai Jumlah Wakil (Orang)
1 PDIP 10
2 PAN 7
3 PKB 7
4 Golkar 5
5 PPP 4
6 PKS 6
7 Demokrat .3
8 PKPB 1
9 PDS 1
Jumlah 45
Keernpat puluh lima orang anggota legislatif
tersebut adalah wakil rakyat dari enarn daerah pe•
rnilihan. Wilayah I merupakan gabungan dari tiga
kecarnatan (yaitu Tempel, S�ernan, dan Ngaglik),
wilayah II adalah gabungan empat kecarnatan
(Turi, Pakem, Ngemplak, dan Cangkringan),
wilayah III adalah gabungan dari tiga kecamatan
(yaitu Prambanan, Kalasan, dan Brebah), sedang•
kan wilayah IV hanya ada satu kecamatan yaitu
Kecarnatan Depok, karena merupakan kecamatan
dengan penduduk terpadat di Kabupaten Sleman.
Selanjutnya, wilayah V terdiri atas dua keca-
77
matan (Mlati dan Gamping), serta wilayah VI
terdiri atas empat kecamatan (Godean, Moyudan,
Minggir, dan Seyegan).
Masing-masing wakil daerah pemilihan
memperjuangkan konstituen di daerah pemilih•
annya. Perjuangan dilakukan bersama kekuatan
partai yang tergabung dalam fraksi yang ada,
sehingga dalam pembahasan kekuatan masing•
masing partai juga kelihatan. Misalnya, fraksi
Partai Keadilan Sejahtera menegaskan pula
bahwa dalam hal penyusunan anggaran, setiap
SKPD seharusnya merujuk pada kebutuhan riil di
setiap SKPD. Namun, upaya penghematan yang
seharusnya dilakukan oleh setiap SKPD tidak
selayaknya mengakibatkan penurunan kinerja
dari SKPD tersebut. Apa yang dikemukakan
tersebut mungkin ada benarnya, karena penulis
juga melihat bahwa masih terjadi pengulangan
usulan program di setiap tahun anggaran. Bila
kita menelusuri risalah rapat-rapat paripurna
beberapa tahun anggaran, terlihat bahwa dari
tahun ke tahun kritik menyangkut masalah yang
sama, yaitu persoalan efektivitas dan efisiensi.
Akan tetapi, disayangkan bahwa sikap kritis
itu tidak berupa saran yang kongkret sehingga
dapat dikatakan bahwa apa yang dikemukakan
anggota DPRD Kabupaten Sleman masih pada
level normatif.
Dalam rapat-rapat pembahasan, anggota legis•
latif dapat melakukan penambahan agenda, atau
melakukan penegasan, baik tentang rencana-ren•
cana yang lain maupun rencana yang lebih mikro.
Rasionalisasi usulan agenda oleh para anggota
legislatif dalam rapat-rapat pembahasan RAPBD
bukan tidak mungkin menyelipkan hidden agen•
da (agenda tersembunyi) personal mereka.
Di samping itu, patut dicatat bahwa kendati
terjadi pembahasan yang panjang, pada kenyata•
annya rapat ini tidak begitu signifikan mampu
memengaruhi kebijakan dan penetapan program
serta pengalokasian anggaran. Bahkan terkesan
panitia anggaran di legislatif tidak terlalu ber•
fungsi. Dari usulan yang diajukan oleh eksekutif,
legislatif hanya mampu mengubah 10-20 persen
terhadap usulan eksekutif tersebut. Perubahan
dimaksud sudah termasuk di dalamnya ihwal
angka dan program.
Nota Keuangan yang disampaikan oleh
Bupati Sleman, berisikan Kondisi dan Kebijakan
78
Anggaran Pendapatan Daerah, Kondisi dan Ke•
bijakan Anggaran Belanja Daerah, serta Kondisi
dan Kebijakan Anggaran Pembiayaan pada tahun
yang direncanakan. 169 Agenda ini kemudian
dilanjutkan sidang berikutnya dengan agenda
penyampaian pandangan umum oleh panitia
anggaran dan oleh fraksi-fraksi. Ditinjau dari
sisi dinamika penyusunan anggaran atau yang
oleh Wildavsky disebut sebagai politik anggaran,
tanggapan dari panitia anggaran terhadap doku•
men RAPBD tahun 2008 belum memperlihatkan
kalau di dalam prosesnya berlangsung dengan
apa yang disebut sebagai bargaining. Karenajika
dicermati bahasa-bahasa tanggapan itu tidak ada
yang bersifat menekan eksekutif agar bersedia
mengikuti alur berpikir legislatif, malahan dapat
dikatakan alur pikir legislatif yang terwakili me•
lalui panita anggaranjuga tidak terlihat. Dari do•
kumen dan risalah tiga rapat paripurna terdahulu,
rata-rata komentar hanya menyangkut hal-hal
populer di saat tahun anggaran, seperti persoal•
an pengadaan buku dan penyelesaian pendirian
stadion di Kabupaten Sleman.
Setelahnya adalah tahapan yang disebut
dengan sinkronisasi yang dilangsungkan dalam
rapat komisi.'?" Pembahasan sinkronisasi di
dalam rapat-rapat komisi ini dilaksanakan dengan
mengundang instansi-instansi yang menjadi
mitra, untuk kemudian dilakukan pembahasan
per bidang yang dibawahi oleh komisi bersang•
kutan. Pembahasan di komisi diawali dengan
rapat dengar pendapat dengan semua unsur ma•
syarakat, atau yang sering disebut sebagai public
hearing, yang dilanjutkan dengan rapat internal
masing-masing komisi, dan kemudian komisi
mengundang SKPD terkait untuk melakukan
konsultasi. Di sini terlihat bagaimana persetu•
juan yang diberikan oleh legislatif lebih pada
pertimbangan politik dan kepentingan pribadi
para aktor.
169
Nota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun 2009 di•
bacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten Sleman, Sri Purnomo,
pada tanggal 3 Desember 2008 dalam sidang paripurna yang
diselenggarakan oleh DPRD Kabupaten Sleman.
170
Di dalam struktur kelembagaan legislatif Kabupaten Sleman,
terdapat beberapa alat kelengkapan yang menunjang kinerja
lembaga tersebut. Salah satu perangkat DPRD yang dibuat
adalah komisi-komisi. Ada empat komisi di DPRD Kabupaten
Sleman, yaitu Komisi A membawahi hukum dan pemerintahan,
Komisi B mengurusi soal keuangan, Komisi C bidang pem•
bangunan, dan terakhir Komisi D bidang kesejahteraan.
Proses Perencanaan dan Penyusunan
Prioritas Pembangunan
Proses penyusunan dan pengalokasian APBD
Kabupaten merupakan rangkaian kegiatan yang
diawali dari proses perencanaan hingga pengang•
garan yang saling terkait dan tidak terpisahkan,
keduanya merupakan proses yang menyatu.
Tahapan perumusan kebijakan pembangunan
dimulai dari penjaringan masalah dan agenda
yang diharapkan masyarakat hingga pada tahapan
disahkannya APBD tiap tahunnya.
Dalam proses penyusunan RPJMD terlihat
dinamika yang menggambarkan proses pemenuh•
an kepentingan aktor yang terlibat dalam penyu•
sunan, yaitu antara pasangan bupati terpilih dengan
tim yang dibentuk bappeda. Kepentingan yang
menonjol adalah kepentingan dari pasangan bu•
pati terpilih. Situasi seperti itu sering diistilahkan
sebagai fenomena brokery, di mana setiap aktor
yang terlibat ternyata menyelipkan kepentingan
terselubung aktor itu sendiri maupun pesanan (by
order) aktor eksternal. Agar harapan setiap aktor
terakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan,
kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah
satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas
banyaknya masalah atau program yang harus
dimasukan ke dalam dokumen RPJMD.
Kenyataan tersebut tentunya sangat ironis
mengingat kepentingan yang diperjuangkan
mestinya ialah kepentingan rakyat. Bila kita me•
nengok data di lapangan menunjukkan masih
cukup tingginya angka kemiskinan di Kabupaten
Sleman yaitu 58.701 kepala keluarga (KK) dari
total 250.847 KK. Ini berarti permasalahan pen•
ting di daerah ini ialah masih terdapatnya sekitar
23,40% penduduk miskin dan masih belum
terpenuhi kebutuhan masyarakat akan lapangan
kerja.
Kontestasi kepentingan antaraktor dalam
penyusunan program RPJMD jelas masih ber•
orientasi pada aspek politik, di mana para aktor
melihat alternatif-alternatif kebijakan berdasar•
kan pada kepentingan partai politik beserta ke•
lompoknya ( clientele group). Dalam hal ini dapat
disebutkan antara lain kepentingan bupati terpilih
yang harus memenuhi janji kepada masyarakat
pemilihnya, walaupun kemudian proses itu men•
jadi sulit karena harus disesuaikan dengan potensi
Kabupaten Sleman. Keputusan seperti itu harus
diambil, karena jika semuanya tidak terpenuhi
akan mengakibatkan kekecewaan pada masyara•
kat pemilih. Inilah yang merupakan keputusan
yang dibuat didasarkan pada keuntungan politik
dengan dipandang sebagai sarana untuk mencapai
tujuan-tujuan partai atau tujuan-tujuan kelompok
kepentingan.
Tabel 5 memberi penjabaran analisis kese•
suaian arahkebijakan pembangunan sosial, dengan
melihat konsistensi antara visi dan misi kepala
daerah terpilih dan prioritas dalam RPJMD peri•
ode tahun 2005-2010 dengan Rencana Kerja
Pemerintah Daerah (RKPD) pada tiap-tiap tahun
anggaran. Terlihat dari dua dokumen yang ada
bahwa prioritas dalam RKPD tahunan mulai dari
tahun 2007 hingga 2009 adalah sama. Tentunya
tidak ada yang salah dengan samanya prioritas
pembangunan dalam RKPD tahunan tersebut.
Hal ini bisa disebabkan karena memang prioritas
di tahun 2007 masih belum terwujud sehingga
kembali harus menjadi prioritas di tahun-tahun
berikutnya.
KUA yang Terabaikan
Perumusan Kebijakan Umum Anggaran (KUA)
tiap tahunnya adalah sebuah proses perumusan
kebijakan anggaran dengan aspek kualitatif karena
aspek kuantitatifnya tertuang dalam Rancangan
Anggaran Belanja Daerah (RAPBD). Selain
KUA sebenarnya ada dokumen kualitatiflainnya
dalam proses penetapan program dan pengaloka•
sian anggaran daerah, yaitu dokumen Prioritas
dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS). ·
Pada proses penyusunan program dan peren•
caaan penganggaran setiap tahunnya di Kabupa•
ten Sleman, ada beberapa tahapan yang dilewati,
mulai dari tahapan perencanaan hingga pengang•
garan, seperti yang dapat.kita lihat Gambar 1.
KUA adalah sasaran dan kebijakan dae•
rah dalam satu tahun anggaran yang menjadi
petunjuk dan ketentuan-ketentuan umum yang
disepakati sebagai dasar penyusunan Rancan•
gan APBD. KUA disusun dan disepakati oleh
pemerintah daerah bersama DPRD dan tertuang
dalam sebuah nota kesepakatan. KUA merupakan
ruang pertemuan untuk menyatukan agenda
pemerintah yang terdiri atas visi dan misi daerah,
renstrada, kinerja masa lalu, kebijakan pemerin•
tah pusat dan asumsi/estimasi keuangan daerah,
79
� Tabel 5. Analisis Kesesuaian Arab Kebijakan Pembangunan Sosial
No Visi Misi Kepala Daerah
Visi:
Terwujudnya masyarakat
Sleman yang lebih sejahtera
lahir dan batin tahun 2010
Misi
Menjaga terselenggaranya tata
pemerintahan yang baik
Menjaga keberlanjutan kegia-
tan perekonomian masyarakat
Meningkatnya kualitas hidup
dan kehidupan masyarakat
Prioritas Pembangunan dalam
RPJMD
1. Peningkatan kualitas
pelayanan publik terutama
pendidikan dan kesehatan
2. Pemberdayaan masyarakat
miskin
3. Peningkatan kontribusi
pendapatan daerah dalam
pembangunan
4. Ketersediaan data yang
akurat dan mutakhir
5. Peningkatan peran serta ma-
syarakat dan swasta dalam
dunia usaha dan investasi
6. Stabilitas keamanan dan
ketertiban masyarakat yang
kondusif
RKPD
2007
1. Peningkatan kualitas
pelayanan publik terutama
pendidikan dan kesehatan
2. Peningkatan pemberdayaan
masyarakat terutama rnasy-
arakat miskin
3. Rehabilitasi dan rekonstruksi
pascabencana
4. Peningkatan peran serta ma-
syarakat dan swasta dalam
dunia usaha dan investasi
5. Revitalisasi pertanian dan
kehutanan
6. Peningkatan stabilitas
ketentraman dan ketertiban
masyarakat yang kondusif
2008 2009
1. Penanggulangan kemiskinan 1. Penanggulangan kemiskinan dan pengangguran
dan pengangguran 2. Revitalisasi pertanian dan kehutanan
2. Revitalisasi pertanian dan 3. Peningkatan kualitas kesehatan dan pendidikan
kehutanan 4. Peningkatan kualitas pelayanan publik
3. Peningkatan kualitas pendi- 5. Pengembangan kawasan strategis, peningkatan
dikan dan kesehatan pengelolaan lingkungan hidup dan sumber daya
4. Peningkatan kapasitas a lam
pemerintah daerah 6. Peningkatan pendapatan daerah
5. Pembangunan infrastruktur, 7. Peningkatan keamanan dan ketertiban
peningkatan pengelolaan
lingkungan hidup dan sum-
ber daya alam
6. Peningkatan pendapatan
daerah
7. Peningkatan keamanan dan
ketertiban
 Siklus Penyusunan APBD
Penyusunan KUA-Proses yang terabaikan
...__P_r_n_m_a_m_�-->��---....-i
RAPBD RKA-SKPD
Evaluasi Raperda APBD oleh Gubernur/
Mendagri
Gambar 1. Siklus Penyusunan APBD
dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat, guna
menjawab persoalan-persoalan yang dihadapi
masyarakat. KUA berisikan agenda umum pem•
bangunan yang kemudian akan dijadikan payung
untuk menentukan arah belanja setiap SKPD
selama satu tahun penganggaran. Dalam KUA
dimuat informasi tentang strategi pembangunan
daerah sesuai dengan perkembangan situasi,
muatan informasi itu didapatkan dengan terlebih
dahulu melakukan jaring aspirasi masyarakat
yang dilakukan di tahun sebelumnya, kemudian
disusun proyeksi anggaran pendapatan, belanja
dan pembiayaan tahun bersangkutan.
Di Kabuapten Sleman KUA dirumuskan oleh
eksekutif, kemudian hasilnya diajukan ke DPRD
untuk disetujui menjadi KUA melalui sebuah
nota kesepakatan. DPRD sebagai lembaga poli•
tis kemudian bekerja mempelajari KUA usulan
eksekutif, yang dilakukan oleh panitia anggaran.
Selain dibahas oleh panitia anggaran sebenarnya
di Kabupaten Slemanjuga dilakukan pembahasan
oleh masing-masing fraksi. Melalui panitia ang•
garan dan pembahasan di fraksi anggota DPRD
yang merepresentasikan wilayah pemilihan,
partai, dan berbagai kepentingan yang disuarakan
dapat mengajukan usulan dan melakukan analisis
kritis. Dari studi dokumen yang dilakukan selama
periode 2005-2010 pembahasan KUA di Kabu•
paten Sleman hanya sekadar menguatkan apa
yang sudah diagendakan pemerintah. Artinya,
tidak ada perubahan signifikan atas pembahasan
RKPD
. J
Pedoman
-----1 Penyusunan
RKA-SKPD
Nota
Kesepakatan
1---->- APBD
yang terjadi dengan legislatif. Kenyataan ini
dapat dibuktikan dengan cara membandingkan
Rancangan KUA dengan dokumen KUA yang
disetujui dan disahkan. Setelah pembahasan di
panitia anggaran, kemudian hasil rumusan KUA
tersebut dibahas dalam rapat paripuma DPRD
yang melibatkan seluruh pimpinan dan anggota
dewan dengan mengahadirkan seluruh pimpinan
SKPD. Pada saat ini DPRD membacakan pan•
dangan umum panitia anggaran terhadap KUA
dan juga pandangan umum fraksi. Pada saat
ini sebenarnya anggota dewan masih diberikan
kesempatan untuk mengkritisi dan untuk memasti•
kan harapan konstituen. Akan tetapi, proses
pembahasan KUA nyatanya tidak berlangsung
lama, karena secara aklamasi antara eksekutif
dan legislatif menyatakan kesepakatannya ter•
hadap KUA yang diajukan oleh eksekutif, tanpa
halangan atau kritik yang berarti.
Pembahasan KU� antara eksekutif dengan
DPRD tidak begitu dinamis, ditandai dengan
kurangnya aspirasi dan perdebatan yang berlang•
sung di dalamnya. Hal ini antara lain dikarenakan
KUA masih berisi pernyataan-pernyataan umum
tentang rencana pembangunan, belum spesifik
dan belum mencantumkan nilai rupiah yang de•
tail lantaran masih dicantumkan dengan sistem
kelompok. Ini sebagaimana diungkapkan oleh
seorang informan: 171
171Wawancara dengan RSH, salah satu anggota DPRD Kabu•
paten Sleman, pada 24 Juli 2009.
81
 "Pernbahasan KUA memang biasanya tidak
memakan waktu lama, karena KUA itu khan
masih sesuatu hal yang umum. Biasanya pem•
bahasan yang panjang itu nanti saat membahas
RAPED, karena sudah ada angkanya sehingga
lebih jelas".
Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan
Belanja Daerah Tahun 2010 misalnya menetap•
kan kebijakan umum belanja daerah adalah
untuk menunjang pelaksanaan tugas dan fungsi
masing-masing satuan kerja perangkat daerah
serta untuk memenuhi kebutuhan anggaran sesuai
dengan prioritas yang ditetapkan. APBD tahun
2010 diperkirakan mencapai Rpl,006 triliun
yang dipergunakan untuk belanja tidak langsung
sebesar Rp715,104 miliar. Anggaran tersebut
dipergunakan untuk membiayai gaji dan tun•
jangan pegawai, bunga, subsidi, hibah, bantuan
sosial, bagi basil bantuan keuangan dan belanja
tidak terduga. Selebihnya, dialokasikan untuk
belanja langsung sebesar Rp291,662 miliar, yakni
dipergunakan untuk membiayai program dan
kegiatan masing-masing SKPD sesuai dengan
fungsi dan urusan pemerintah daerah yang hams
dilaksanakan.
Angka dan prioritas program yang diusulkan
oleh pemerintah daerah (eksekutif) tidak berbeda
dengan dokumen yang kemudian disepakati
antareksekutif dan legislatif melalui nota kese•
pakatan antara Pemerintah Kabupaten Sleman
dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabu•
paten Sleman No. 48/Kep.KDH/B2009 dan No.
3/Kes-DPRD/2009 tanggal 6 November 2009
tentang Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan
dan Belanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun
Anggaran 2010. DPRD di sini agaknya belum
merasa penting untuk mengkritisi KUA dengan
sangat detail, karena dianggap belum strategis
bagi kepentingan mereka.
Di lain pihak, program dan alokasi anggaran
dalam ABPD adalah kompilasi dari usulan yang
diajukan oleh masing-masing SKPD. Jika kita
melihat kembali, sebenamya tidak sepenuhnya
anggaran belanja Kabupaten Sleman disusun
berbasis kinerja, tetapi juga berupa pengga•
bungan dengan incremental budgeting, yaitu
sistem anggaran belanja dan pendapatan yang
memungkinkan revisi selama tahun berjalan, se•
kaligus sebagai dasar penentuan usulan anggaran
82
periode tahun yang akan datang. Angka di pos
pengeluaran merupakan perubahan (kenaikan)
dari angka periode sebelumnya. Permasalahan
yang hams diputuskan bersama adalah metode
penaikan/penurunan (incremental) dari angka
anggaran tahun sebelumnya. Logika sistem
anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang di•
laksanakan merupakan kelanjutan kegiatan dari
tahun sebelumnya.
Regulasi APBD: Ruang Bagi Ekskutif
untuk "Bermain"
Agaknya perlu untuk terns mengingatkan peme•
rintah daerah bahwa anggaran daerah adalah per•
wujudan amanat rakyat kepada pihak eksekutif
dan legislatif. Untuk itu, pemerintah dilengkapi
dengan rambu-rambu yang merupakan pedo•
man dalam penyusunan anggaran. Dalam proses
penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah Kabupaten Sleman, dasar hukum yang
digunakan sebagai pedoman penyusunan itu
cukup banyak dan juga rumit. Pada Gambar 2
ditunjukan berbagai peraturan yang digunakan
dalam penyusunan APBD.
Pada amandemen terakhir terhadap UUD
1945 pasal 18A ayat (2) diamanatkan agar hu•
bungan keuangan, pelayanan umum, sumber daya
alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintah Daerah diatur dan dilak•
sanakan secara adil dan selaras berdasarkan
undang-undang. Ini kemudian menjadi dasar
pembentukan Undang-Undang tentang Perim•
bangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Daerah. Selanjutnya, melalui Ketetap•
an MPR No. 1 V/MPR/2000 tentang Rekomen•
dasi Kebijakan Dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah dan Ketetapan MPR No. VI/MPR/2002
Rekomendasi atas Laporan Pelaksanaan Putusan
MPR RI oleh Presiden, DPA, DPR, BPK, dan
MA merekomendasikan kepada Pemerintah dan
DPR agar melakukan perubahan yang bersifat
mendasar dan menyeluruh terhadap UU No.22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan
UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerin•
tah Daerah. Sejalan dengan amanat TAP MPR
tersebut serta perkembangan dalam peraturan
perundang-undangan di bidang keuangan negara,
yaitu UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan
 uu 2512004 uu 17/2003 uu 1/2004
PERM9ll)A(3Rt 13/116 .
. .J
PE�DAGRI S'J/07
Gambar 2. Landasan Kebijakan Pengelolaan Keuangan Daerah
Negara, UU No.I Tahun 2004 tentang Perben•
daharaan Negara, UU No.15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara, terjadilah perubahan mendasar
dan menyeluruh dalam sistem keuangan negara.
Adapun peraturan pemerintah (PP) yang lahir
setelah perubahan perundang-undangan tersebut
di antaranya adalah: PP No. 37 Tahun 2005 tentang
Kedudukan Protokoler dan Keuangan DPRD, PP
No. 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah, PP
No. 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan,
PP No. 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi
Keuangan Daerah, PP No. 57 Tahun 2005 tentang
Hibah Kepala Daerah, dan PP No. 58 Tahun 2005
tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
Di Kabupaten Slernan semua peraturan itu
dijadikan dasar hukum dalam menyusun doku•
men anggaran belanja daerah. Rencana anggaran
kegiatan yang dibuat oleh SKPD di lingkungan
pemerintah Kabupaten Sleman, yang disingkat
dengan RASK, merupakan dokumen dasar dalam
penyusunan anggaran pendapatan belanja daerah.
Dokumen dasar tersebut selanjutnya disampaikan
kepada tim anggaran daerah untuk dievaluasi le•
bih lanjut mengenai kesesuaian program yang ada
di unit kerja, kesesuaian program dan kegiatan
unit kerja dengan tupoksinya, dengan strategi
. dan prioritas daerah serta dengan kewajaran dan
target kinerja.
W3312004,
PP38/07
PP41/07
..
Setiap unit kerja diharuskan merasionalisasi•
kan rencana kegiatannya pada setiap program,
mulai dari tujuan, hasil dan manfaat setiap kegiat•
an. Selain itu proses revisi dan konfirmasi item
dilakukan untuk mengoptimalkan ketepatan
dengan input dari setiap SKPD dengan pusat
data di bappeda. RASK harus mencerminkan
kesesuaian dan konsistensi dengan KUA dan
strategi prioritas yang telah ditetapkan. Misalnya,
pada RAPBD tahun 2009 SKPD kesehatan
mengajukan usulan program promosi kesehatan
dan pemberdayaan masyarakat dengan anggaran
sebesar Rp271.046.500 dan pada tahun anggaran
2010 program ini muncul kembali dengan nama
program yang sama, yaitu program promosi
kesehatan dan pemberdayaan masyarakat dengan
anggaran sebesar Rp57 l.193.000. Serupa pula de•
ngan itu, dari SKPD Pendidikan pada tahun 2007
mengusulkan program penyelenggaraan program
PAUD dengan anggaran Rpl 75.000.000, namun
pada tahun anggaran 2010 usulan ini kembali
diajukan dengan nama programpengembangan
pendidikan usia dini (PAUD) dengan anggaran
sebesar Rp47.250.000 yang dilakukan dalam
banyak kegiatan, yaitu pengembangan kuriku•
lum, bahan ajar dan model pembelajaran pendi•
dikan anak usia dini, penyelenggaraan koordinasi
dan kerja sama PAUD, publikasi dan sosialisasi
PAUD.
83
 Pengulangan program dari tahun ke tahun
anggaran tidak selalu salah, selama indikator
capaian program yang diulang tersebut jelas dan
terukur. Dalam kasus program promosi kesehatan
dan pemberdayaan masyarakat seperti di atas, indi•
kator capaiannya adalah sama, dan terlebih lagi
di dalam dokumen Laporan Keterangan Pertang•
gungj awaban (LKPJ) tahun 2009 keberhasilan
program ini tidak dijelaskan, sehingga tentunya
dari sisi fungsi anggaran sebagai alat penilaian
kinerja (performance measurement tool) APBD
Kabupaten Sleman tidak bisa dijadikan indikator
untuk menilai kinerja aparatur penyelenggara
pemerintahan yang bertugas memberikan layanan
kepada masyarakat.
Membandingkan usulan dana program antar•
bidang dan antara satu dinas dengan dinas lain•
nya adalah salah satu upaya untuk meningkatkan
posisi tawar terkait dengan usaha setiap SKPD
untuk meningkatkan jumlah anggaran yang dike•
lola. Namun, terkadang kita menyaksikan bahwa
peningkatannya itu tidak rasional, ini semua erat
kaitannya dengan sistem penganggaran yang
masih bersifat inkremental. Logika dari sistem
anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang dilak•
sanakan merupakan lanjutan kegiatan dari tahun
sebelumnya. Kondisi yang terjadi dengan program
dari dinas kesehatan yang disebutkan tadi tidak
sepenuhnya demikian. Ini karena dengan nama
program yang sama, rincian kegiatannya jauh
berbeda. Tahun 2008 program yang dilaksanakan
adalah pemberdayaan UKBM (Usaha Kesehatan
Berbasis Masyarakat), penyebarluasan informasi
kesehatan, pembinaan terpadu (PKK-KB Kes,
TMKK), dan penyebarluasan informasi tentang
bahaya napza terhadap kesehatan. Sedangkan
pada tahun 2010 dengan jumlah anggaran yang
jauh lebih besar kegiatan yang dilakukan adalah
promosi kesehatan dan informasi sadar hidup
sehat, penyuluhan masyarakat pola hidup sehat,
peningkatan pemanfaatan sarana kesehatan dan
peningkatan pendidikan tenaga penyuluhan kese•
hatan. Terlihat bahwa kegiatan di tahun 2010 bu•
kanlah lanjutan kegiatan tahun 2008. Wildavsky
menjelaskan ini adalah sebagai bentuk hasil dari
sebuah kompromi-kompromi politik. Kompromi
politik yang dilakukan oleh aktor, dalam hal ini
adalah anggota TAPD dengan SKPD.
84
Kita ingin mengatakan bahwa sistem peng•
anggaran yang digunakan di Kabupaten Sleman
adalah anggaran yang berbasis kinerja, namun
nyatanya dalam program-program, capaian kinerja
belum bisa diukur. Kesepakatan yang terjadi
dan kemudian ditetapkan menjadi APBD adalah
salah satu bentuk dari keahlian aktor dalam hal
ini eksekutif dalam melakukan negosiasi, dan
menyakinkan legislatif, bahwa itu sesuai dengan
kesepakatan dalam KUA, dan tidak bertentangan
dengan aturan hukum penyusunan anggaran.
Kesimpulan
Aktor-aktor yang terlibat dalam perumusan kebi•
jakan anggaran dalam perspektif politik anggaran
masih senantiasa memperjuangkan kepentingan
sendiri dengan berbagai strategi. Bagi eksekutif
strategi yang paling aman adalah dengan senan•
tiasa mengemukakan bahwa anggaran telah se•
suai dengan aturan. Sementara, untuk kondisi
semacam itu, legislatif biasanya tidak bisa ber•
buat banyak, terutama disebabkan pada dasarnya
legislatif-DPRD tidak punya cukup pengetahuan
di bidang penganggaran. Ditemukan bahwa ma•
sih banyak anggota legislatif yang tidak mengerti
apa yang menjadi prioritas pembangunan Kabu•
paten Sleman. Selain itu, landasan prioritas oleh
legislatif masih tersekat-sekat pada pemahaman
pemenuhan kebutuhan para konstituen. Di dalam
penyusunan APBD terjadi proses sharing dan
bargaining kepentingan antaraktor.
Daftar Pustaka
Brender, Adi, dan Allan, Drazen. 2004. Political Bud•
get Cycles in New versus Established Democra•
cies. Tel Aviv: University of Maryland.
Bastian Indra. 2001. Akuntasi Sektor Publik di Indo•
nesia. Jakarta.
Halim, Abdul. 2007. Akuntansi Sektor Publik Akun•
tans i Keuangan Daerah. Jakarta: Selemba
Empat.
Howlett, Michael, et.al. 1995. Studying public poli•
cy: Policy Circles and Policy Subsiter. Oxford
University Press.
Mardiasmo. 2002. Akuntansi Sektor Publik. Yogya•
karta: Andi.
. 2004. Otonomi dan Manajemen
Keuangan Daerah. Yogyakarta: Andi.
Santoso, Purwo, dkk. 2004. Menembus Ortoksi Ke•
bijakan Publik. Dalam M. Ridwan Jafar. 2006.
Politik Anggaran Daerah, Studi tentang Proses
Perumusan KebijakanAnggaran dalam Penyu•
sunan APED Tahun 2005 di Kabupaten Mamu•
ju, Provinsi Sulawesi Barat. Yogyakarta.
Wildavsky, Aron. 1946. The Politics of Budgetary
Process. Boston: Little, Brown & co. Dalam
Budi Winarno. Teori dan Proses Kebijakan
Publik. Yogyakarta: Media Pressindo.
Kepmendagri No. 29 Tahun 2002.
85
86
 EVALUASI PEMILU LEGISLATIF 2009:
Tinjauan atas Proses Pemilu, Strategi Kampanye, Perilaku Memilih,
dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu"

Lili Romli

Abstract

In general, the 2009 legislative election has been conducted condusively. However, _t�ere were_some P_roblems
in the implementation ofthe election such as fixed voter lists and the election results decision. In this election, JJ_ar•
ticipation of the voter was decreasing relatively compare to previous election an� the trend o! the =: behavifwzr
tend to be transactional. In this regards, there were frictions of the 2009 electzon �esults �1th the victory o t e
Democratic Party accompanied by the decline of the Golkar Party, PDIP and Islamic parties.

Pendahuluan sesuai dengan ketentuan UU Pemilu No.3 Tahun

1999 tentang Pemilu, parpol yang lolos electoral
Pada era reformasi ini, bangsa Indonesia telah
threshold (ET) 2% hanya enam parpol, yaitu
melakukan tiga kali pemilihan umum (pemilu),
Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP),
yaitu di tahun 1999, 2004, dan 2009. Pada Pe•
Partai Golongan Karya (Golkar), Partai Persatuan
milu 2004 dan 2009 bangsa Indonesia dianggap
Pembangunan (PPP), Partai Kebangkitan Bangsa.
telah mampu menunjukkan kemajuan dalam ber•
(PKB), Partai Amanat Nasional (PAN), dan
demokrasi dan berpolitik secara lebih modem.
Partai Bulan Bintang (PBB). Dan dalam kon•
Kenyataan inilah yang menyebabkan bangsa ini
teks sejarah politik, basil Pemilu 1999 memang
mulai mendapat perhatian dari berbagai kalang•
berhasil mengurangi hegemoni Golkar selama
an di belahan dunia. Predikat sebagai sebuah
32 tahun lebih.
negara demokrasi terbesar ketiga tak pelak disan•
dang oleh Indonesia saat ini, setelah hampir lima Pemilu kedua era reformasi dilaksanakan
dekade hidup dalam otoriterianisme. pada tahun 2004. Sebanyak 24 partai politik
berpartisipasi dalam pemilu tersebut. Pada Pe•
Pemilu Legislatif (Pileg) 1999 merupakan
milu 2004 itulah rakyat Indonesia diperkenalkan
momentum awal kebebasan berpolitik di negeri
pada sistem pemilu "langsung". Si stem pemilu
ini sekaligus menjadi titik tolak transisi menuju
legislatif yang menggunakan mekanisme pro•
kehidupan demokrasi yang lebih baik. Pemilu porsional dengan daftar "semi-terbuka" memang
1999 memberikan kesempatan bagi setiap partai mengundang perdebatan. Ketika pelaksanaannya
politik peserta pemilu untuk berpartisipasi dan pun masih menunjukkan kuatnya peran pengurus
berkompetisi secara lebih adil, memberikan ke•
pusat partai dalam men_ent�kan calon le�islatif.
bebasan bagi rakyat untuk memilih secara lebih
Namun, setidaknya Pemilu 2004 relatif telah
konsekuen, dan menciptakan ruang dan peran
membuka peluang lebih besar bagi rakyat untuk
yang cukup besar bagi kekuatan di luar negara
lebih terlibatmeski secara terbatas dalam persoal•
dalam pelaksanaan pemilu.
an pemilihan calon anggota Iegislatif (caleg).
Hasil Pemilu 1999 menunjukkan dari 48
Hasil Pemilu 2004 kemudian menunjukkan
partai politik (parpol) peserta pemilu, tidak ada
adanya perubahan peta politik secara nasional
satupun yang memperoleh suara mayoritas mut•
dan di tingkat lokal. Perubahan tersebut terjadi
lak. Secara keseluruhan ada 21 parpol yang mem•
terutama pada pergeseran kekuatan partai politik
peroleh kursi di DPR. Dari 21 parpol tersebut,
pada pemilu 1999 dan pemilu 2004. Dalam pemi•
"Penelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim penel!ti lu 2004, Partai Golkar keluar sebagai pemenang
yang beranggotakan Lili Romli (Koordinator), Syamsuddm
Haris, Firman Noor, dan Tri Rainny Syafarani.
pemilu dengan memperoleh suara 21,6% (128

87
kursi). Meski memenangkan pemilu, suara yang
diperoleh Partai Golkar mengalami penurunan di•
bandingkan dengan Pemilu 1999 (22,4% ). PDIP
yang pada Pemilu 1999 sebagai pemenang, pada
Pemilu 2004 ia berada pada urutan kedua dengan
memperoleh suara 18,5% (109 kursi). PDIP men•
galami penurunan suara sekitar 15% dari hasil Pe•
milu 1999 (33,73%). Urutan ketiga ditempati oleh
PKB dengan 10,6% (52 kursi), kemudian PPP
8,2% (58 kursi), dan PAN 6,4% (52 kursi). Sama
dengan Partai Golkar dan PDIP, ketiga partai ini
sama-sama mengalami penurunan suara.
Secara umum Pemilu 1999 maupun Pemilu
2004 memang berlangsung relatif sesuai dengan
tatanan normatif pelaksanaan pemilu yang
demokratis, namun bukan berarti tidak ada
mas al ah sama sekali. Dalam Pemilu 1999, yang
secara prosedural lebih demokratis dibandingkan
pemilu-pemilu masa Orde Barn, catatan kelam
terutama terkait dengan perilaku elite politik hasil
pemilihan itu sendiri. Hal ini karena substansi
demokrasi yang diharapkan berkembang dengan
baik setelah pelaksanaan sebuah pemilu yang
demokratis tidak terjadi. Performa wakil-wakil
rakyat yang duduk di legislatif selain dianggap
tidak mampu menegakkan makna reformasi yang
sesungguhnya, juga menjadi bagian yang menim•
bulkan masalah politik berkepanjangan. Hal ini
ditandai, misalnya, dengan semakin meluasnya
praktik korupsi, kolusi dan nepotisme, ketidak•
adilan dan ketidaktegakan hukum.!"
Pada Pemilu 2004, permasalahan terutama
dikaitkan dengan soal-soal yang bersifat prose•
dural. Peraturan perundangan tentang Pemilu,
yaitu UU No. 12 Tahun 2003 menyisakan ber•
bagai masalah, antara lain173: pertama, peng•
aturan dana kampanye yang sangat longgar, tidak
transparan, dan jauh dari prinsip-prinsip akun•
tabilitas publik yang universal. Tidak ada aturan
yangjelas mengenai sanksi terhadap pelanggaran
dalam pencatatan, pembukuan, pelaporan, dan
auditing dana kampanye. Kedua, minimnya
aturan main mengenai penyalahgunaan jabatan
172
Lihat dalam Lili Romli, ed .. Evaluasi Pemilihan Umum
2004: Analisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif, (Jakarta:
LIPI Press, 2005), him. 2-3.
173
Analisis mengenai ha! ini lihat dalam Syamsuddin Haris.
"Pernilu 2004: Peluang Konsolidasi Demokrasi atau Perang•
kap "Status Quo" Politik?", Jurnal Ilmu Politik: Pemilu dan
Demokrasi (April. 2003), him. 3-27.
88
dan kekuasaan oleh pejabat publik yang melaku•
kan kampanye; ini khususnya menyangkut tidak
adanya aturanjelas mengenai penggunaan fasili•
tas publik dan sanksi bagi partai atau calon yang
menyalahgunakannya.
Ketiga, sistem proporsional terbuka yang
diterapkan masih memungkinkan terjadinya
dominasi peran partai politik dalam penentuan
calon. Partai politik dapat "menggiring" pemilih
untuk mencoblos hanya tanda gambar partai saja
tanpa pilihan atas nama calon. Dengan begitu,
pemilih dapat terjebak untuk kembali ke pro•
porsional tertutup meskipun secara formal yang
berlaku adalah sebaliknya. Keempat, posisi dan
kewenangan lembaga pengawas pemilu masih
lemah. Kebutuhan akan lembaga pengawas
independen dengan kewenangan yang luas itu
dinafikan oleh pemerintah dan DPR. Pengadilan
ad hoc atau pengadilan khusus pemilu juga sama
sekali tidak diakomodasi dalam undang-undang
pemilu. Padahal, pada Pemilu 1999, pengadilan
umum gagal sebagai institusi yang bertugas untuk
menegakkan hukum pemilu. Fenomena yang
kemudian terjadi, sebagai dampak susulan dari
kelemahan aturan main di atas, adalah muncul•
nya berbagai pelanggaran pemilu seperti money
po/Wes dan pelanggaran kampanye, menajamnya
konflik internal, menguatnya fenomena oligarki
partai politik dalam pencalonan.
Dari dua pelaksanaan pemilu tersebut ter•
dapat beberapa pelajaran penting, khususnya
terkait dengan keberadaan partai politik dan
kehidupan demokrasi. Pertama, secara umum
pemilu belum dapat mengubah orientasi partai
untuk mengedepankan program. Partai-partai
politik cenderung mengembangkan isu-isu yang
terkait dengan masalah primordial, figuritas atau•
pun wacana-wacana yang bersifat jargon yang
bersifat sementara dan tidak detail. Situasi ini
bukan saja berimplikasi pada materi kampanye
partai politik yang mengambang, melainkan pula
secara esensial partai politik belum menunjukkan
karakteristik modern, lantaran tidak membiasa•
kan diri berkecimpung pada soal-soal konkret
yang dibutuhkan oleh rakyat di atas sebuah fun•
damen visi dan rnisi yang jauh ke depan. Deng an
atmosfer demikian pada gilirannya tidak saja
menyebabkan partai politik relatif gagal untuk
secara cerdas menjadi bagian dari penyelesaian
masalah, tapi secara politis menjadi sulit untuk
dimintai pertanggungjawaban oleh konstituen
karena memang kerap mengedepankan hal-hal
yang secara umum tidak bersifat konkret.
Kedua, pemilu-pemilu di awal reformasi rela•
tif gagal dalam mengikis kecenderungan oligarki
partai politik. Hal ini terbukti dengan masih ada•
nya praktik lompat pagar anggota partai yang
langsung menduduki jabatan penting dalam se•
buah partai. Selain itu, elite partai di pusat masih
amat berperanan dalam menentukan nomor urut
kandidat dan jadi atau tidaknya sesorang kandi•
dat menjadi anggota legislatif. Di samping itu,
masih minimnya upaya partai dalam menyosia•
lisasi kandidat kepada khalayak, telah membuat
masyarakat kurang memperoleh peluang untuk
memahami dan mengevalusi kelayakan seorang
kandidat legislatif. Dengan mekanisme nomor
urut yang mendompleng preferensi terbuka, se•
jatinya telah membuat kedaulatan rakyat dalam
memilih menjadi berjalan setengah-setengah. Ini
karena dalam praktiknya basil akhir komposisi
keanggotaan legislatif dari partai tertentu tetap
dipegang oleh pengurus pusat partai, yang kerap
sarat dengan kepentingan atas dasar kedekatan
dan bukan kualitas.
Pemilu 2009 merupakan ujian bagi upaya
seberapa besar partai politik berkeinginan untuk
memperbaiki diri dengan lebih berorientasi
program dan juga sedapat mungkin mengikis
kecenderungan oligarki yang diidap parpol.
Dengan diberlakukannya sistem proporsional
terbuka murni, diharapkan akan mengurangi
oligarki partai dan mendorong parpol untuk kian
mendekatkan diri kepada masyarakat. Selain
itu, mengingat semakin mahalnya harga sebuah
kursi, maka ke depan sebuah partai sesungguhnya
dituntut untuk lebih profesional dan mengakar
kuat di tengah-tengah masyarakat. Dengan meng•
hadapi tantangan itu, ditambah dengan semakin
rasional dan pragmatisnya masyarakat Indonesia,
maka persoalan mengenai perubahan orientasi
ke arah program yang berpengaruh pada materi
kampanye menjadi soal yang menarik untuk
dicermati. Hal ini tentu tidak mudah mengingat
telah muncul kecenderungan meningkatnya apa•
tisme masyarakat, yang diindikasikan dengan
menguatnya fenomena golput pada beberapa
pemilukada terakhir.'?"
174
Sebagai contoh, pemilukada DKI Jakarta angka golput
mencapai 39,2 persen, pemilukada Jawa Barat 33 persen, dan
Saatini, dengan adanya UUbaru (UUNo.10
Tahun 2008 tentang Pemilihan Anggota DPR,
DPD, dan DPRD) yang menyiratkan keterlibatan
mereka secara langsung, ditambah dengan pola
pendekatan baru caleg dalam menjaring suara,
ams informasi yang semakin terbuka, dan budaya
politik yang bertambah pragmatis (meski tidak
seluruhnya demikian), perilaku memilih tampak
akan terpengaruhi dan tidak menutup kemungki•
nan mengalami pergeseran. Di sisi lain, dengan
dilandasi asumsi adanya korelasi antara pemilu,
aturan main, perilaku partai dan pemilih dalam
pemilu, adalah sebuah keniscayaan jika hasil
pemilu 2009 menyiratkan adanya perubahan
konstelasi politik di tanah air.
Pelaksanaan Pemilu 2009 yang berpedoman
pada UU No.IO Tahun 2008 mengindikasikan
sebuah perubahan aturan main yang signifikan
dalam kehidupan politik bangsa Indonesia.
Aturan main baru itu secara normatif ditujukan
bagi peningkatan kualitas politik dan kehidupan
demokrasi bangsa Indonesia. UU ini secara fak•
tual telah membawa perkembangan politik yang .
lebih "populis" dengan memberikan kesempatan
yang luas bagi masyarakat untuk menempatkan
wakil rakyat yang dikehendakinya secara lang•
sung. Namun, hal itu tentu saja baru merupakan
salah satu aspek. Aspek lainnya perlu digali
dalam rangka menilai secara utuh kontribusi
regulasi pemilu kali ini dalam upaya peningkatan
kualitas kehidupan politik bangsa.
Dalam UU Pemilu 2008, terdapat sejumlah
tantangan yang berat bagi partai-partai politik
untuk dapat meraih suara. Hal ini karena UU
tersebut memberlakukan ketentuan parliamen•
tary threshold (PT) 2,5%, sementara untuk
mencapai PT 2,5% suara tentu tidak mudah bagi
parpol yang belum memrunY.ai basis massa yang
kuat. Alokasi kursi daerah pemilihan (dapil)
mengalami perubahan, dari 3-12 kursi menjadi
3-10 kursi. Selain itu, untuk penghitungan suara
di DPR diberlakukan aturan 50% 'dari Bilangan
Pembagi Pemilih (BPP) dan sisa suara ditarik ke
provinsi. Dengan ketentuan seperti ini, tingkat
kompetisi di antara parpol peserta pemilu akan
ketat dan tidak mudah bagi partai-partai politik
untuk dapat meraih kursi di DPR.
Pilakada Jawa Timur golput mencapai 40 persen.
89
 Selain itu, berdasarkan Putusan Mahkamah
Konstitusi (MK), penetapan calon terpilih ang•
gota legislatif yang semula berdasarkan 30%
BPP dan nomor urut seperti diatur pada Pasal
214 UU No.IO Tahun 2008 tentang Pemilihan
Angggota DPR, DPD dan DPRD, berubah
menjadi berdasarkan suara terbanyak. Implikasi
Putusan MK ini, antara lain, membuat semua
caleg mempunyai kesempatan yang sama untuk
terpilih dan persaingan pemilu akan semakin
luas. Persaingan bukan hanya antarpartai tetapi
juga antarcaleg internal partai. Penetapan suara
tebanyak bagicalon terpilih anggota legislatif di•
harapkan juga dapat meningkatkan akuntabilitas
anggota legislatif terhadap konstituen.
Sehubungan dengan itu diperlukan strategi
yang jitu bagi partai-partai politik dan caleg
untuk dapat meraih dukungan pemilih. Dengan
waktu kampanye pemilu yang relatif panjang,
yakni sembilan bulan, terdapat kesempatan yang
luas bagi parpol dan caleg untuk melakukan
berbagai pendekatan pada konstituen. Pelbagai
cara telah dilakukan oleh partai-partai politik
dan para calegnya dalam upaya meraih simpati
dan dukungan kosntituen, yaitu mulai dari pema•
sangan baliho, pamflet, sampai pasang iklan di
berbagai media massa, baik cetak maupun elek•
tronika. Selain itu, guna meraih simpati pemilih,
di antara parpol dan caleg ada yang melakukan
upaya-upaya seperti memberikan asuransi, benih
padi, hingga bantuan finansial yang tidak sedikit
kepada warga.
Di sini tampak bagaimana "sepak terjang"
caleg dan parpol dalam mendekati pemilih dalam
rangka mendapatkan suara sebanyak-banyaknya
dalam pemilu kali ini. Akan tetapi agresivitas
caleg dalam mengkampanyekan dirinya, ternyata
di kalangan masyarakat justrn memunculkan
sikap pesimistis dan antipati. Mengacu pada
pemilukada-pemilukada di beberapa daerah
dengan tingkat partisipasi pemilih yang relatif
rendah dan tingkat golput yang cendernng tinggi,
maka Pemilu 2009 sedari awal telah diprediksi
akan berlangsung sebagaimana pada pemilukada•
pemilukada tersebut, yakni tingkat partisipasi
masyarakat dalam memilih relatif akan rendah
dan kecendernngan golput akan tinggi.
Pemilu 2009 selain dikuti oleh partai-partai
politik lama (peserta Pemilu 2004) juga diikuti
90
oleh sejumlah partai barn. Di antara partai-partai
barn yang menjadi peserta Pemilu 2009 ialah
Hanura, Gerindra, PDP, PKNU, dan PMB. PDP
dan PKNU mernpakan partai barn produk konflik
internal di PDIP dan PKB, sedangkan PMB lahir
akibat ketidakpuasan terhadap PAN yang diang•
gap kurang "melayani" warga Muhammadiyah.
Akibat pemberlakuan aturan barn dalam Pemilu
2009 (PT 25%, alokasi kursi per dapil 3-10, dan
pembagian suara 50% dari BPP) dengan jumlah
perserta pemilu sebanyak 38 partai, telah dipre•
diksi bakal terjadi pergeseran kekuatan politik di
DPR basil Pemilu 2009.
Pemilu 2009 merupakan pemilu penentuan
bagi konsolidasi demokrasi, berbagai soal terkait
dengan regulasi, pola pendekatan partai politik,
perilaku memilih dan kecendernngan perge•
seran peta kekuatan politik merupakan hal yang
menarik untuk dikaji. Sehubungan dengan itu,
pertanyaan yang dijawab dalam penelitian ini ter•
diri atas: 1) Bagaimanakualitas penyelenggaraan
Pemilu 2009 dibandingkan dengan pemilu sebe•
lumnya? Apa saja problematika yang terdapat 1
I
di dalam sistem dan regulasi Pemilu 2009? 2) I
Bagaimanakah pola dan strategi partai politik dan
calon anggota legislatif dalam upaya mendekati I
I
konstituen untuk mendapatkan dukungan suara?
Apakah ada kemajuan dari pola dan strategi yang
dilakukan parpol dan caleg dibandingkan pemilu
sebelumnya? 3) Bagaimanakah tingkat partisipasi
politik dan kecendernngan perilaku memilih pada
Pemilu 2009? Adakah pernbahan pola kecen•
derungan perilaku memilih dibandingkan pemilu
sebelumnya? dan 4) Sejauhmana sistem pemilu
dan meningkatnya jumlah peserta pemilu akan
mengubah peta kekuatan politik di DPR hasil
Pemilu 2009? Apakah akan terjadi pergeseran
peta kekuatan politik dan apa faktor-faktor yang
memengaruhinya?
Dilema Format Pemilu dan Kisruh
Proses Pemilu
Meskipun secara umum pemilu berlangsung
kondusif, barangkali tak seorang pun bisa mem•
bantah bahwa penyelenggaraan Pemilu 2009
memang bermasalah sejak periode persiapan
tahapan-tahapan pemilu, pelaksanaan pemberian
suara dan penghitungan suara, hingga penetapan
kursi serta hasil pemilu. Daftar panjang persoalan
 "Tak Bawa AS, Puluhan Penumpang di Juanda Ditolak KPPS",
penyelenggaraan pernilu itulah yang disebut seba• dalam http://beritajatim.com, 9 April 2009.
gai "kekacauan dan kekisruhan pernilu".
Secara umum fakta-fakta tentang kisruh
pernilu dapat dikelompokkan atas tiga tahapan pe•
rnilu, yaitu masalah-masalah di sekitar persiapan
pernilu, soal-soal di seputar pelaksanaan pernilu
terutama pemberian suara dan penghitungan
suara, serta berbagai masalah yang berkaitan
dengan penetapan basil pernilu.175
Dalam persiapan pernilu, hal yang menimbul•
kan kekisruhan adalah terkait dengan persoalan
verifikasi partai politik. Jumlah partai peserta Pe•
rnilu 2009 sebanyak 34 partai nasional dibanding•
kan 24 partai peserta Pemilu 2004 menimbulkan
kecurigaan sebagian kalangan atas profesionalitas
KPU melakukan verifikasi atas partai peserta pe•
rnilu. Kekecewaan atas basil verifikasi KPU juga
dinyatakan oleh sejumlah partai yang gagal lolos
sebagai peserta pemilu, sehingga mereka meng•
gugat KPU melalui pengadilan tata usaha negara.
Pengadilan PTUN temyata mengabulkan gugatan
empat partai baru yang sebelumnya dinyatakan
gagal lolos oleh KPU yakni Partai Merdeka,
Partai Persatuan Nahdlatul Ummah Indonesia,
Partai Sarikat Indonesia, dan Partai Buruh,
Kisruh lainnya adalah berkaitan dengan
persoalan daftar pemilih tetap (DPT). Kekha•
watiran berbagai kalangan akan kisruh DPT
pemilu legislatif akhimya menjadi kenyataan.
Hak konstitusi warga negara dikorbankan atas
nama undang-undang dan peraturan KPU yang
kaku, rancu, dan multitafsir. Paling kurang ada
dua faktor yang menjadi sumber kekisruhan
DPT, yaitu: (1) Penyerahan DP4 ke KPU, Dep•
dagri lewat Dinas Kependudukan tidak memak•
simalkan penyisiran atau up date data potensial
pemilih di daerah, khususnya daerah yang baru
selesai menyelenggarakan pernilukada; dan (2)
tidak ada sosialisasi massif dilakukan oleh KPU
mengenai perubahan sistem pendataan pemilih
dari stelsel pasif menjadi stelsel aktif sehingga
pada umumnya masyarakat tidak tahu bahwa

175
Berita tentang kisruh pemilih dapat dibaca, dalam Sidik
Pumomo, "Menyelamatkan (Penyelenggara) Pemilu", dalam
Kompas, 2 Oktober 2009. Atau lihat pula, Irvan Mawardi,
"Anatomi Kekisruhan DPT', dalamhttp://wwwjppr.or.id/con•
tent/view/2525/80/, 10 April 2009. Dan, pemberitaan berjudul,

92 91
untuk menjadi pemilih mereka barns mengecek
DPS ke PPS setempat.
Sumber kisruh pernilu lainnya adalah per•
ubahan sistem pendataan pemilih, dari stelsel
pasif menjadi stelsel aktif. Pada pernilu sebelum•
nya petugas pendaftar mendatangi pemilih, tetapi
sekarang para pemilih barns mendatangi petugas.
Perubahan ini terlalu maju untuk Indonesia yang
kualitas pelayanan birokrasinya sangat buruk.
Masyarakat enggan mendatangi aparat, apalagi
hanya sekadar untuk mengecek nama mereka
dalam DPS. Kisruh pernilu lain yang tak kalah
pentingnya adalah tertunda-tundanya penetap•
an basil pemilu oleh KPU. Keputusan KPU
tentang penetapan basil pernilu bahkan digugat
oleh sejumlah caleg ke Mahkamah Agung, dan
dipenuhi oleh MA. Walaupun akhimya Mahka•
mah Konstitusi secara tak langsung membatalkan
Keputusan MA, realitas tersebut mencerminkan
problematika sisternik Pileg 2009.
Tahapan pernilu lainnya yang menjadi sum•
ber kekisruhan penyelenggaraan Pemilu 2009
adalah pemberian suara dan pemungutan suara.
Sebagai konsekuensi logis dari persoalan DPT,
muncul kekecewaan banyak pemilih di berbagai
daerah di Indonesia karena temyata nama mereka
tidak tercantum dalam daftar pemilih. Keluhan
dan kekecewaan tersebut temyata hampir merata
di berbagai daerah dengan tingkat kecerobohan
danjumlah pemilih yang diciderai hak politiknya
berbeda-beda di setiap daerah, Kekecewaan ma•
syarakat ini sangat wajar apalagi dihubungkan
dengan fakta bahwa mereka pada umumnya ter•
daftar sebagai pemilih dalam pernilukada terakhir
di wilayahnya masing-masing.
Sumber kisruh pernilu lainnya adalah tidak
tersedianya stok Formulir C-1 yang merekam
basil penghitungan suarapemilu di tingkat TPS.
Saksi-saksi partai berhak memperoleh Form
C-1 sebagai data autentik basil pemilu yang
ditandatangani oleh KPPS. Namun dalam reali•
tasnya, baik partai maupun para caleg mengeluh
dan kecewa karena gagal memperoleh Form C-1
dari KPPS.
Kisruh lain yang tak kalah membingungkan
berbagai pihak adalah tertunda dan berubah•
ubahnya penetapan basil pernilu legislatif oleh
jajaran KPU, baik oleh KPU daerah untuk DPRD
setempat maupun oleh KPU pusat untuk DPR RI.

92 91
Penetapan pembagian kursi oleh KPU untuk DPR
bahkan dibatalkan oleh Mahkamah Agung (MA)
setelah digugat oleh beberapa caleg yang merasa
seharusnya terpilih sebagai anggota legislatif atas
dasar perundang-undangan yang berlaku.
Kekisruhan ini antara lain bersumber dari
Keputusan KPU No.15 Tahun 2009 tentang
Mekanisme Penetapan Hasil Pemilu yang jus•
tru tidak saling mendukung dengan UU No.IO
Tahun 2008. Di satu pihak KPU menerbitkan
keputusan seperti disebut di atas, tetapi di pihak
lain, penetapan kursi DPR didasarkan pada UU
No.IO Tahun 2008. Akibatnya, KPU digugat ke
MA oleh sejumlah caleg yang merasa dirugikan,
dan seperti dikemukakan di atas, MA kemudian
memenangkan gugatan tersebut dan membatal•
kan Keputusan KPU No.15 Tahun 2009.
Fenomena kekisruhan penyelenggaraan
Pileg 2009 sebenarnya tidak berdiri sendiri.
Artinya, faktor di balik realitas kisruh pemilu
bukan semata-mata berkaitan dengan buruknya
kinerja dan profesionalitas KPU, melainkanjuga
terkait komitmen hampir keseluruhan pihak yang
terlibat dalam pemilu. Ini termasuk di dalamnya
kualitas perencanaan, pembahasan, dan produk
berbagai UU bidang politik yang dihasilkan DPR
bersama-sama dengan pemerintah.
Apabila ditelusuri akar masalahnya, selain
KPU, pemerintah dan DPR turut bertanggung
jawab atas semua kekisruhan pemilu. Tanggung
jawab pemerintah dan DPR terletak pada kualitas
produk perundangan bidang politik yang kental
diwarnai politik dagang sapi antarpartai, sehingga
UU acapkali hanya mewadahi kepentingan
jangka pendek partai-partai. Selaku pembentuk
UU, pemerintah dan DPR mengabaikan urgensi
pelembagaan sistem pemilu yang sederhana,
menjamin hak politik rakyat, dan mudah diimple•
mentasikan. Selain itu, pemerintah dan DPR juga
turut bertanggung jawab atas kualitas KPU yang
sejak awal menuai kontroversi.
Kelalaian pemerintah lainnya terkait lamban
dan tertunda-tundanya pengucuran dana, baik
untuk pemutakhiran data pemilih, logistik pe•
milu, maupun untuk keperluan sosialisasi pemilu.
KPU mengeluh soal ini sejak awal, tetapi gagal
meyakinkan pemerintah dan DPR akan krusi•
alnya masalah dana. Namun, kelalaian terbesar
pemerintah (dan pemerintah-pemerintah daerah)
92
adalah kinerja sangat buruk pendataan penduduk
sebagai basis bagi KPU menyusun daftar pemilih
sementara (DPS) dan DPT.
Penyakit kronis aparat birokrasi yang mem•
perlakukan pendataan pemilih sekadar sebagai
"proyek", adalah faktor penting di balik terdaf•
tarnya warga yang meninggal, para bayi dan
anak-anak, atau tidak terdaftarnya para pemilih
pemula. Namun, data pemilih yang amburadul
tersebut sebenarnya masih bisa diselamatkan jika
jajaran KPU melakukan pemutakhiran dan verifi•
kasi data secara benar dan bertanggung jawab.
Secara juridis, KPU format baru sebenar•
nya memiliki kedudukan yang lebih kuat dan
independen dibandingkan KPU sebelumnya.
Penguatan dan independensi KPU tersebut dise•
pakati pemerintah dan DPR melalui UU No. 22
Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan
Umum. Agar kerja KPU lebih fokus, UU yang
sama bahkan mengalihkan urusan logistik pe•
milu dari anggota komisi ke jajaran Sekretariat
Jenderal KPU. Namun semua itu tampaknya tak
berarti ketika kepemimpinan dan manajerial le•
mah, kinerja tidak fokus dan tanpa prioritas, serta
para anggota komisi gagal mengontrol tanggung
jawab mereka masing-masing. Pada gilirannya
hal ini membuka peluang intervensi sehingga
komisi yang semestinya nonpartisan acapkali
dipengaruhi tekanan partai atau kepentingan
politik lain di luar komisi.
Kegagalan KPU sudah tampak dari jadwal
dan tahapan pemilu yang tidak konsisten dan
berubah-ubah. Selain tidak serius merespons
masukan dan koreksi yang disampaikan kepada
mereka, KPU juga gagal mengontrol kinerja
jajarannya, KPU provinsi dan kabupaten/kota.
Akibatnya, kisruh DPT tak tertangani hingga
hari H pemilu.
Kampanye Pemilu
Berkaitan dengan kampanye dalam Pemilu 2009,
hal yang dikaji dalam penelian ini berkaitan
dengan pesan, media, dan kegiatan kampanye.
Terkait dengan materi kampanye Pileg 2009
laporan ini menyoroti tiga hal yang patut untuk
dicermati, yakni, pertama, keragaman karak•
ter materi yang disampaikan oleh partai-partai
politik yang memperlihatkan empat tipe pesan
kampanye, yakni (1) sekadar identitas diri, (2)
91
 penonjolan prestasi, (3) penonjolan ideologi,
dan (4) pemaparan program, di man a penonjolan
identitas masih mendominasi materi pesan. Ke•
dua, fenomena meredupnya materi aliran. Ketiga,
diferensiasi antara materi pad a level partai di satu
sisi, yang lebih mengetengahkan hal-hal umum,
berskala nasional, cenderung ideologis, dan pe•
nonjolan prestasi secara kolektif dan individu di
sisi lain yang mernfokuskan materi yang bersifat
personal, berskala lokal, bersifat pragmatis, dan
penonjolan prestasi perorangan.
Dalam konteks materi, terlihat beberapa
aspek yang dapat dipandang sebagai sebuah
kebaharuan yakni: (1) mulai ditonjolkannya
materi yang bersifat program dan ajakan kepada
masyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum
menentukan pilihannya relatif sudah meluas; (2)
partai-partai yang beralandasakan agama
maupun yang utamanya mengandalkan konsituen
komunitas religius tidak lagi banyak "mengum•
bar" simbolisasi danjanji-janji yang bersifat ke•
agamaan. Hal ini menandai menyurutnya materi
yang bersifat aliran; (3) meluasnya diferensiasi
materi kampanye sebagai dampak dari pendistri•
kan materi kampanye, yang menyebabkan tidak
saja materi kampanye menjadi makin beragam
namun juga menjadi cenderung lebih bersifat
individual, spesifik, lokal, dan pragmatis.
Sementara itu, aspek keberlanjutan yang
masih terlihat dalam kampanye kali ini, meliputi
soal: (1) tema kampanye yang terfokus pada
tipologi materi pengenalan diri. Terna kampanye
seperti ini kerap diiringi oleh janji-janji politik
sekadarnya dan pengedepanan simbol dan hal•
hal yang bersifat menyentuh secara emosional
ketimbang menyodorkan data-data yang dapat
dipertanggungjawabkan sebagai materi kampa•
nye; (2) belum meluasnya negative campaign.
Meski mulai muncul di beberapa tempat namun
dengan persentase yang tidak signifikan; (3)
tema kampanye yang masih didominasi oleh
problematika masyarakat jangka pendek dan
menengah, namun tidak menyentuh banyak
mengenai soal-soal yang bersifatjangka panjang
apalagi menembus zaman.
Mengenai media kampanye ada dua isu
besar, yakni pertama, seputar jenis media yang
digunakan dan alasan penggunaannya. Dari
pembahasan terlihat bahwa saat ini media kam-
94
panye yang digunakan sudah demikian beragam,
meliputi media konvensional seperti spanduk,
brosur, ataupun kalender, hingga "non-konven•
sional", semisal facebook, sms atau internet.
Pilihan penggunaan media tersebut ditentukan
oleh setidaknya tiga hal: 1) rasionalitas caleg
dalam melihat karakteristik dapilnya. Pilihan•
pilihan ini jelas terkait masalah efektivitas dan
efisiensi berkampanye yang telah diperhitungkan
oleh para caleg; 2) kemampuan finansialjuga me•
mengaruhi pula pilihan media; 3) pilihan media
juga dipengaruhi oleh persepsi kampanye dalam
benak caleg. Semakin sederhana persepsi itu cen•
derung semakin sederhana media berkampanye
yang dipilihnya, begitu pula sebaliknya. Kedua,
persoalan seputar media "nonkonvensional" ter•
utama iklan kampanye di televisi, yang menjadi
perhatian banyak kalangan dan telah mewarnai
pelaksanaan kampanye di era reformasi, tidak
terkecuali pada Pemilu 2009.
Terkait dengan kebaharuan dalam soal media
kampanye ini terlihat dengan: 1) menghilangnya
koran-koran partisan yang pada awal reformasi
sempat menggejala. Meski gejala hilangnya me•
dia kampanye ini sudah terasakan pada Pemilu
2004, namun sikap media surat kabar untuk
semakin netral dan imbang semakin terasa ter•
masuk pada koran-koran berskala nasional yang
pada masa-masa sebelumnya masih menunjuk•
kan kecenderungan keberpihakannya; 2) hadir•
nya media "nonkonvensional" berkampanye
seperti iklan di televisi, dan kategori media yang
dapat dikatakan sebagai postbroadcast campaign
seperti internet, e-mail, atau situs (website) priba•
di seperti blog,facebook, maupun pesan singkat
melalui handphone (SMS). Sementara dalam
konteks keberlanjutan, hal ini ditandai dengan
masih digunakannya beberapa media konven•
sional sebagai pilihan partai dan caleg untuk
mendekati konstituen. Sebagaimana yang telah
diketengahkan media seperti bendera, spanduk,
brosur, pamflet, ataupun kartu nama, atau pun
yang menggunakan media elektronik seperti ra•
dio dan koran merupakan pilihan-pilihan media
yang umum digunakan.
Dalam kegiatan kampanye ada empat tipo•
logi bentuk kegiatan kampanye yang umum
dilakukan oleh caleg yakni: 1) kegiatan konven•
sional terbuka, 2) konvensional tertutup, 3) non-
93
konvensional terbuka; dan 4) non-konvensional
tertutup. Pembagian itu didasari pada substansi
(konvensional vs non-konvensional) dan tempat
(terbuka vs tertutup) kampanye.
Dari pembahasan terlihat bahwa dalam
soal kebaharuan itu adanya kegiatan kampanye
"nonkonvensional" yang terbagi menjadi ke•
giatan indoor dan outdoor. Hal mendasar yang
membedakan antara kegiatan konvensional dan
kegiatan-kegiatan ini adalah tidak saja dalam
konteks waktu kemunculannya, tetapi menyang•
kut pula esensi kegiatan.
Sementara fenomena keberlanjutan dari ke•
giatan kampanye ini utamanya ditandai dengan
masih berlangsungya beberapa tradisi kegiatan,
termasuk misalnya arak-arakan, orasi politik atau
pertemuan dengan tokoh-tokoh politik nasional,
dengan porsi hiburan yang kerap lebih ketimbang
penyamapaian pesan politik itu sendiri. Di sisi
lain penyampaian orasi politik masih disam•
paikan dengan cara-cara indoktrinatif dan tidak
menggugah. Dalam hal ini kehidupan kampanye
bangsa ini tampak tidak juga beranjak kepada
posisi yang lebih baik.
Perilaku Memilih
Banyak kalangan telah menduga bahwa minat
masyarakat untuk ikut berpartisipasi dalam pe•
milu 2009 akan semakin menurun, mengingat
pengalaman pada pemilu dan pemilihan kepala
daerah (pemilukada) sebelumnya yang menun•
jukkan angka pemilih yang cenderung berkurang.
Tingkat partisipasi masyarakat dalam pemilu
kali ini lebih rendah dibandingkan Pemilu 1999
dan 2004. Bila pada Pemilu 2004 mereka yang
tidak menggunakan hak pilihnya sebanyak 24,95
persen, maka pada Pemilu 2009 ini naik menjadi
29,01 persen. Dari 171.265.442 jumlah pemi•
lih yang terdaftar sebagai pemilih tetap, hanya
121.288.366 orang yang menggunakan hak pilih.
Dengan demikian terdapat 49.677.076 pemilih
yang tidak ikut memilih. Sementara jumlah suara
sah sebanyak 104.099.785 dan suara tidak sah
sebanyak 17.488.581.176
Yang perlu menjadi catatan, tingginya
jumlah pemilih yang tidak menggunakan hak
pilihnya bukan semata karena tren golput atau
176
Data diambil dari Komisi Pemilihan Umum, 2009.
94
menyengajakan diri tidak memilih sebagai bentuk
protes dan pemberontakan terhadap pemerintah•
an. Banyak kalangan lebih sepakat mengartikan
golput sebagai "golongan luput", yaitu mereka
yang memang terpaksa tidak memilih karena ti•
dak terdaftar di DPT dan tidak mendapatkan surat
undangan ke TPS. Juga, sikap pasif masyarakat
dalam proses pendataan dan pendaftaran pemilih
menyebabkan kasus DPT semakin rumit. Ini
terkait jug a dengan sangat kurangnya sosialisasi
yang dilakukan KPU.
Minimnya sosialisasi KPU juga sangat tera•
sa dalam urusan teknis pencontrengan. Karena
berbeda dengan pemilu sebelumnya, masyarakat
kebingungan ketika masuk ke bilik suara dihadap•
kan pada kertas suara yang sangat lebar dan harus
mencontreng tanda gambar partai dan/atau nama
caleg. Itu menyebabkan tingginya jumlah suara
yang tidak sah akibat kekeliruan dalam pengisian
surat suara.
Argumen lain mengenai penyebab mening•
katknya jumlah pemilih yang tidak menggunakan
hak pilihnya adalah karena berbagai alasan klasik.
Misalnya, pada hari pencontrengan, masyarakat
lebih memilih untuk berlibur atau rekreasi ber•
sama keluarga. Di pedesaan dan daerah terpencil,
petani misalnya lebih memilih mengurus sawah
dan ladang, selain karena enggan datang ke lokasi
TPS yangjauh dari tempat tinggalnya. Memang,
ada juga kalangan-terutama di perkotaan-yang
tidak ingin ikut memilih karena merasa memilih
atau tidak memilih maka nasibnya akan sama
saja, atau karena kecewa terhadap kinerja partai
politik, merasa tidak mengenal caleg, bahkan
bersikap apatis terhadap kehidupan politik di
TanahAir.
Meskipun sebagian besar kalangan meng•
khawatirkan kecenderungan peningkatan angka
golput (yang harus dibedakan lagi mana yang
golput sebagai upaya protes dan mana yang
golput karena luput secara administratif), namun
tetap dapat dikatakan bahwa voter turn out negara
ini masih dalam jumlah yang wajar di negara
demokratis dengan sistem multipartai ini.
Mengenai perilaku memilih, kesimpulan
yang dapat diambil dari penelitian ini adalah:
pertama, berdasarkan pendekatan sosiologis,
kecenderungan pemilih di perkotaan relatif
tidak lagi terikat dengan latar belakang demo-
93
 177
Keterangan berdasarakan hasil wawancara tim dengan
grafi seperti suku, jenis kelamin, dan agama seorang narasumber ahli di Medan, Sumatra Utara, Juli 2009.
caleg yang dipilihnya. Tidak dapat dimungkiri,
misalnya, ketika respoden baik di kota maupun
di desa ditanyakan apakah akan memilih caleg
dengan latar belakang agama yang sama, maka
bagi penganut agama Islam cenderung menjawab
ingin memilih caleg yang beragama Islam juga.
Berbeda jika pertanyaan yang sama diajukan
kepada responden dari agama lain selain Islam,
maka pada umumnya menjawab caleg yang
dipilihnya bisa dari agama mana saja. Namun,
perbedaan pilihan itu lebih disebabkan karena
Islam adalah agama yang dominan sehingga ada
anggapan wajar saja jika pemilih memilih caleg
dari latar agama yang mayoritas.
Latar belakang demografi lebih menjadi
pertimbangan di wilayah-wilayah tertentu, seperti
di pelosok pedesaan atau di daerah yang ikatan
kulturalnya masih lebih kental. Misalnya di
Sumatra Utara (Sumut) yang terdiri atas bera•
gam suku bangsa, nama marga, dan agama yang
dianut caleg menjadi acuan di beberapa daerah.
Mereka akan memilih caleg dari marga tertentu
dan agama tertentu yang dominan atau memiliki
pengaruh di daerahnya. Faktor kekerabatan dan
kekeluargaan---dalam suatu hubungan yang in•
tens-masih menjadi faktor yang berpengaruh
terhadap pilihan. Namun, di Kota Medan yang
lebih heterogen karena adanya para pendatang
dari J awa dan didominasi etnis Melayu, maka
permasalahan agama dan etnisitas lebih cair se•
hingga tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihan
masyarakat. Selain itu, masyarakat di perkotaan
lebih kritis sehingga cukup mempertimbangkan
apa yang akan dipilihnya dalam pemilu. Misal•
nya, jika ada caleg yang meskipun sudah senior
di partainya dan dia punya pengalaman politik
yang panjang dan dia juga orang Sumut namun
dia belum berbuat banyak di Sumut, maka dia
akan sulit memperoleh dukungan massa.!"
Secara sosiologis juga dapat dianalisis ke•
cenderungan bahwa tampaknya politik aliran
akan berbenturan dengan beragam cara penja•
ringan suara yang dilakukan caleg. Jika media
kampanye, cara-cara mobilisasi massa, apalagi
politik uang yang dilakukan caleg tersebut lebih
kuat, maka pemilih relatif akan memilih caleg

96 95
tersebut bukan berdasarkan ideologis atau aliran tampaknya kecil ketika dilakukan penghitungan
secara politis yang dianut caleg itu. Dengan kata suara secara nasional.
lain, pengaruh aliran menjadi bias jika disanding•
kan dengan perangkat mobilisasi dukungan lain•
nya yang bersifat lebih ekonomis dan pragmatis.
Warga NU misalnya, bisa saja loyal terhadap
ke-NU-annya, namun ketika dihadapkan pada
pilihan caleg, maka dimungkinkan mereka juga
akan memilih orang yang bukan dari warga NU
selama secara ekonomis menjanjikan. Apalagi
jika caleg tersebut menggunakan media massa
secara masif dan melakukan politik uang dalam
berbagai bentuk ketika kampanye, maka dapat
dikatakan aliran tidak lagi menjadi pertimbangan
penting para pemilih. Kecuali, jika dalam suatu
masyarakat itu memang terisolasi dari paparan
media massa dan harus tunduk patuh terhadap
tokoh tertentu, maka bisa saja suara aliran tertetu
itu masih relatif signifikan. Namun, tampaknya
pendekatan dengan menggunakan politik aliran
cenderung tidak tampak lagi di permukaan.
Kedua, melalui pendekatan secara ekologis
terlihat kecenderungan perbedaan basis massa
partai politik di beberapa wilayah di Indonesia.
Misalnya, di Jawa Timur, yang menjadi basis
massa PKB yang didukung warga nahdiyin, ter•
dapat penurunan jumlah dukungan yang cukup
signifikan tehadap PKB. Dalam sejarahnya, war•
ga nahdiyin memang tumbuh dan berkembang
di Jawa Timur sehingga suara dukungan untuk
PKB masih cukup signifikan di daerah tersebut.
Meskipun secara nasional PKB cenderung terus
menurun perolehan suaranya, di Jawa, Timur
masih ada massa pendukungnya yang berasal
dari golongan nahdiyin itu.
Contoh lainnya adalah di daerah Nias,
Sumut, Partai Damai Sejahtera (PDS) masih
muncul se• bagai partai yang memperoleh suara
signifikan. Ini karena di wilayah 'tersebut
masyarakatnya didominasi umat kristiani.
Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa
dalam beberapa kasus, partai politik dengan
basis massa.yang lebih spe• sifik (misalnya
agama dan latar belakang sejarah) di wilayah
tertentu masih tetap mendapatkan jumlah
suara yang dapat diperhitungkan jika
dibandingkan dengan partai lain yang lebih
populer lainnya, meskipun partai politik tersebut

96 95
 Ketiga, secara psikologis, sumber infor•
masi utama masyarakat pedesaan pada umumnya
adalah tokoh-tokoh masyarakat seperti pejabat
atau kepala desa, ketua lingkungan, ketua adat,
atau ulama. Biasanya, masyarakat pedesaan
akan memilih sesuai dengan ajakan dan pilihan
tokoh masyarakat atau orang yang menjadi
panutan tersebut. Masyarakat pedesaan belum
mempunyai ikatan kuat terhadap partai dalam
hubungan politik, namun beberapa narasumber
mengungkapkan kecenderungan masyarakat
sekarang lebih bersifat transaksional ketika ber•
hubungan dengan partai dan caleg. Misalnya,
mereka akan meminta imbalan kepada caleg atau
partai tertentu jika caleg atau partai tersebut ingin
mendapatkan suaranya dalam pemilu. Fenome•
na yang terjadi saat ini tampaknya masyarakat
memang mulai mencari keuntungan dalam masa
kampanye, namun pada kenyataannya pilihan
mereka tetap sulit diprediksi sampai tiba saat
pencontrengan.
Di masyarakat perkotaan, sumber informasi
instan yang dimanfaatkan adalah televisi, radio,
dan surat kabar. N amun, pada kenyataannya
banyaknya iklan caleg dan partai dalam pemilu
tidak menjamin besaran suara yang diperoleh.
Pengaruh iklan tampaknya kurang signifikan ter•
hadap pilihan atas caleg, namun cukup berpenga•
ruh terhadap pilihan atas partai. Misalnya, iklan
Partai Demokrat, Gerindra, Hanura, dan Golkar
cukup mencuri perhatian publik, meskipun tidak
menjamin pilihan pada akhirnya. Selain itu, span•
duk, baliho, pamflet, dan media luar ruang lain•
nya yang digunakan secara habis-habisan oleh
para caleg sepertinya tidak berdampak banyak,
bahkan cenderung tidak dihiraukan pemilih.
Meskipun dalam pemilu legislatif para caleg
secara personal saling bersaing dengan berbagai
cara, tampaknya pemilih lebih mempertimbang•
kan tokoh besar dan atau partai politik yang dici•
trakan positif secara nasional. Dengan demikian,
bagi sebagian besar pemilih, sistem suara terban•
yak tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihan,
karena kebanyakan dari mereka hanya memilih
partainya saja, bukan calegnya. Berdasarkan pen•
gamatan di lapangan, proses identifikasi terhadap
caleg nyaris tidak tampak. Namun, perlu dicatat
bahwa bila pada akhirnya pilihan mereka terha•
dap partai pun bukan karena tingginya tingkat
96
identifikasi diri mereka terhadap partai (party
identification), melainkan lebih karena pencitraan
dan figuritas tokoh besar dalam partai tersebut.
Dengan kata lain, identifikasi terhadap partai
tampaknya juga relatif masih rendah.
Keempat, melalui pendekatan pilihan ra•
sional maka pemilih dapat diketahui setidaknya
dari dua sisi, yaitu rasional-idealis dan rasional•
realistis. Pemilih yang rasional idealis pada
pemilu kali ini tampak lebih kabur dibandingkan
dengan pemilih yang rasionalis-realistis. Pemilih
tipe pertama-yaitu mereka yang memilih karena
mamahami ideologi, integritas, visi, misi dan
program caleg atau partai secara sungguh-sung•
guh serta mempertimbangkan dampaknya dalam
jangka panjang ke depan-tampaknya relatif
tidak banyak. Bisa dikatakan, mungkin pemilih
dengan tipe seperti ini hayalah mereka yang
menjadi kader dan konstituen yang loyal dari
partai. Berdasarkan tipe ini, pemilih yang tidak
menggunakan haknya alias golput adalah karena
alasan yang kuat secara prinsip, bahwa mereka
memang tidak akan memilih dalam pemilu se•
bagai bentuk protes atau upaya evaluasi untuk
perbaikan damokrasi bangsa.
Berbeda dengan tipe pemilih yang rasional•
idealis, pemilih tipe rasional-realistis cenderung
dominan dalam pemilu kali ini. Pemilih tipe ini
mempertimbangkan kalkulasi untung dan rugi
terutama karena alasan ekonomi. Tidak dapat
dihindari, politik uang dalam berbagai rupa yang
menjadi fenomena umum dalam pemilu legislatif
turut berpengaruh terhadap pola perilaku memilih
masyarakat. Apalagi kompetisi dengan sistem su•
ara terbanyak menyebabkan persaingan antarca•
leg bukan lagi persaingan personal antarpartai,
melainkan juga perebutan suara antarpersonal
dalam satu partai yang sama. Persaingan antarca•
leg ini menyebabkan masyarakat juga "kecipratan
untung" terutama pada masa kampanye.
Bagi mereka, caleg atau partai yang mem•
berikan manfaat paling banyak bagi dirinya
atau lingkungan sekitarnya adalah caleg atau
partai yang layak dipilih. Setidaknya berdasarkan
pengamatan di lapangan, masyarakat memang
menunggu-nunggu imbalan apa yang akan di•
berikan oleh caleg atau partai untuk menebus
suara mereka di bilik suara. Sering kali mereka
tampak tidak peduli atau tidak terlalu khawatir
95
jika manfaat yang mereka dapat dari caleg atau
partai itu mungkin hanya sesaat saja. Banyak ka•
langan menyebutnya sebagai pemilih pragmatis
atau pemilih yang transaksionalis. Namun, jika
ditelusuri lebihjauh, mungkin saja berbagai ala•
san yang menjadi motif seseorang untuk memilih
itu tetap dapat dikatakan sebagai alasan yang
rasional, dalam pemahaman dan versi mereka
sendiri.
Hasil analisis penelitian ini menunjukkan
bahwa faktor situasi ekonomi juga berpengaruh
terhadap pilihan masyarakat. Sebelum pemilu,
pilihan masyarakat terhadap partai pemerintah,
yaitu Partai Demokrat, cenderung naik turun
sesuai keadaan ekonomi saat itu. Juga kecen•
derungan pilihan terhadap Partai Golkar dan
PDIP sebagai rivalnya bergerak dinamis saling
berkejaran dalam tren pilihan masyarakat saat
survei-survei itu dilakukan.
Pada akhimya, jika Partai Demokrat kemu•
dian menjadi pemenang di mayoritas wilayah di
partai-partai yang sudah eksis di DPR seperti
PBB, PBR, PDS, PDK, dan PKPI.
Hasil Pemilu 2009 ditandai dengan ke•
menangan Partai Demokrat dengan meraih suara
sebanyak 20,85 persen178• Urutan kedua dan
ketiga ditempati oleh Partai Golkar dan PDIP
yang berturut-turut meraih suara 14,45 persen
dan 14,03 persen. Posisi selanjutnya ditempati
oleh partai-partai Islam dan berbasis massa Islam,
yaituPKS (7,88%), PAN (6,10%), PPP (5,32%),
dan PKB (4,94% ). Sementara itu, posisi kedela•
pan dan sembilan di tempati oleh partai baru,
yaitu Gerindra (4,46%) dan Hanura (3,77%).
Tabel 1. Perolehan Partai Politik Hasil Pemilu 2009
Lolos PT 2,9%
1 Partai Demokrat 21.703.137 20,85%
2 Partai Golkar 15.037.757 14,45%
3 PDIP 14.600.091 14,03%
4 PKS 8.206.955 7,88%

Indonesia, argumen yang sering muncul adalah 5 PAN 6.254.580 6,01%

karena Partai Demokrat adalah partai pemerintah
saat ini. Posisi incumbent tersebut sangat men•
guntungkan, mengingat sebagian besar pemilih
adalah mereka yang tampaknya hanya "pasrah",
cukup puas, terhadap keadaan bangsa negara
yang diurus SBY dengan Partai Demokrat-nya
saat ini. Mereka yakin kinerja SBY sudah baik,
perlu dilanjutkan, dan wajar jika diberikan satu
kesempatan lagi. Memang, untuk mengetahui
motif para pemilih yang sesunguhnya masih
diperlukan kajian yang lebih mendalam dan
komprehensif, mengingat faktor-faktor yang me•
mengaruhi beragam motif dan argumen pemilih
sering kali saling tumpang tindih dan sangat
dinamis dari waktu ke waktu.
Konstelasi Politik Hasil Pemilu
Pemilu 2009 diikuti oleh 44 partai, yang terdiri
atas 38 partai di tingkat nasional dan enam partai
lokal di Aceh. Jurnlah peserta Pemilu 2009 ini
jauh lebih banyak dibandingkan dengan pemilu
sebelurnnya yang hanya 24 partai. Dari 38 partai
yang ikut pemilu, hanya 9 partai yang lolos par•
liamentary threshol (PT) dan sisanya sebanyak
29 partai tidak dapat mengirirnkan wakilnya di
DPR karena tidak mencapai batas ambang 2,5%.
Di antara partai-partai yang gagal tersebut adalah
6 PPP 5.533.214 5,32%
7 PKB 5.146.122 4,94%
8 Partai Gerindra 4.646.406 4,46%
9 Partai Hanura 3.922.870 3,77%
Sumber: KPU, 2009
Seperti pada pemilu-pemilu sebelumnya,
hasil Pemilu 2009 juga menunjukkan pola yang
sama, yakni pemenang pemilu selalu berganti.
Jika pada Pemilu 1999 pemenang pemilu ada
pada PDIP, maka Pemilu 2004 yang menjadi pe•
menang pemilu adalah Partai Golkar, sementara
pada Pemilu 2009 ini yang keluar sebagai pe•
menang pemilu adalah Partai Demokrat. Mung•
kin yang berbeda dari Pemilu 2009 ini adalah
pemenang pemilu dimenangkan oleh partai yang
relatif baru, sedangkan pada dua pemilu sebelum•
nya dimenangkan oleh partai lama, yaitu partai
yang dibentuk pada masa Orde Barn. Selain
itu, tidak seperti pada Pemilu 2004 yang partai
incumbent mengalami kekalahan, sebaliknya
pada Pemilu 2009 ini partai incumbent berhasil
memenangkan pemilu.
178
Di antara faktor penyebab kemenangan Partai Demokrat,
yaitu figur Yudhoyono, program pemerintah yang populis,
performance partai-partai lama, dan pemilih menginginkan
kesinambungan program.

11 97
1
 Ada tiga kecenderungan yang terjadi dari
hasil Pemilu 2009. Pertama, kemenangan bagi
partai-partai baru. Partai Demokrat yang baru
ikut dua kali pemilu berhasil keluar sebagai pe•
menang pemilu mengalahkan partai-partai lama
yang sudak eksis terlebih dahulu. Masuknya
Gerindra dan Hanura, dua partai baru yang baru
dibentuk menjelang pemilu, yang langsung lolos
PT merupakan suatu prestasi yang signifikan.
Mereka bisa mengalahkan beberapa partai yang
sudah eksis terlebih dahulu di DPR seperti dise•
butkan di atas.
Kedua, kekalahan partai-partai lama, khusus•
nya PartaiGolkar dan PDIP. Kedua partai warisan
Orde Baru ini gagal meraih kemenangan, padahal
pada pemilu sebelumnya mereka sebagai pe•
menang pemilu. Alih-alih bertambah, suara yang
mereka peroleh justru turun secara signifikan.
Partai Golkar turun suaranya sekitar 7% dari
pemilu sebelumnya, sedangkan PDIP sekitar
4,5%(lihat Tabel 1). PPP, sebagai satu-satunya
partai Islam warisan Orde Baru juga mengalami
kegagalan, suara yang diperoleh menurun sekitar
tiga persen.
Ketiga, terus menurunnya elektabilitas partai•
partai Islam dan berbasis massa Islam. Kecuali
PKS, semua partai-partai Islam dan berbasis massa
Islam merosot suaranya. Selain itu, dari tujuh par•
tai Islam, hanya dua partai Islam yang lolos PT,
sisanya sebanyak lima partai Islam (PBB, PBR,
PMB, PKNU, PPNUI) gagal ke DPR. Sementara
partai berbasis massa Islam (PAN dan PKB) juga
terus menurun dukungan suaranya dari pemilu
ke pemilu. Bahkan perolehan suara PKB pada
pemilu ini cukup drastis, dari 10,57% menjadi
4,94%.179
Terjadinya pergeseran peta kekuatan politik
hasil Pemilu 2009 disebabkan oleh beberapa fak•
tor, antara lain: pertama, performa partai lama.
Seperti diketahui performa partai lama relatif
buruk di mata publik karena beberapa elite partai
ini terlibat kasus suap dan korupsi serta tindakan
amoral. Meski tindakan ini bukan monopoli
partai lama, tetapi citra buruk dinisbatkan cen•
derung kepada partai lama. Kedua, pergeseran
179 Memang bukan fenomena partai Islam saja yang menurun
suaranya, partai-partai nasionalis juga mengalami hal yang
sama. Kecenderungan senada terlihat pada kelompok partai•
partai yang tidak lolos PT, ini bukan hanya fenomena partai
Islam saja, melainkan juga menjadi fenomena partai-patai
nasionalis.
11
2
peta kekuatan politik di DPR hasil Pemilu 2009
menunjukkan bahwa partai-partai politik di Indo•
nesia belum kuat dan mengakar di masyarakat.
Ketiga, pergeseran peta kekuatan politik
dengan merosotnya tingkat elektoral beberapa
partai menunjukkan bahwa sesungguhnya alasan
hidup berdirinya partai tersebut bukan dilandasi
kepentingan basis massa tetapi lebih pada kepen•
tingan elite, yakni kepentingan jangka pendek
para elite untuk menggapai kekuasaan. Keempat,
adanya keberhasilan sejurnlah partai baru meraup
suara di ajang kontestasi tidak bisa dilepaskan
dari peran ketokohan pemimpin partai tersebut.
Kelima, pudarnya politik aliran. Merosotnya suara
partai-partai Islam atau berbasis massa Islam bisa
jadi menunjukkan telah pudarnya politik aliran,
khususnya Islam.
Bagaimana dengan prospek DPR hasil Pemilu
2009? Dengan kondisi pemenang pemilu legis•
latif dan pilpres dari partai yang sama ditambah
dengan koalisi pemerintah di DPR mencapai 75
persen, bisa jadi DPR tidak bersikap kritis dan
mandul. Bila ini terjadi maka kecenderungan
penyalahgunaan kewenangan dan lahimya otori•
terianisme terbuka lebar.
Kecenderungan seperti itu akan muncul
ditambah lagi karena anggota dewan banyak
diisijuga para anak pejabat baik di tingkat pusat
maupun daerah, para istri pejabat daerah, dan
para selebritis sehingga muncul kesangsian akan
kiprah mereka di DPR. Jangan-jangan mereka
nanti hanya akan menjadi "etalase" demokrasi
dan bersikap konservatif pendukung status quo.
Harapan kita, DPR akan tetap bersikap kritis.
Apabila tidak, ini kemunduran bagi perjalanan
demokrasi di Indonesia. Harapan DPR kritis ter•
sebut paling tidak dapat dilihat dari komposisi
anggota DPR yang mayoritas wajah-wajah baru,
berpendidikan tinggi dan berusia muda. Dengan
gambaran seperti itu diharapkan mereka akan
tetap memegang teguh idealisme sehingga mereka
tidak akan terjebak KKN (kolusi, korupsi, dan
nepotisme). Apalagi di antara mereka terdapat
sejurnlah aktivis yang akan menjadi pelopor dan
ikon bagi performa DPR yang lebih baik.
Kesimpulan dan Rekomendasi
Dalam persiapan pemilu, hal yang menimbulkan
kekisruhan adalah terkait dengan persoalan verifi-
97
 kasi partai politik, persoalan daftar pemilih tetap
(DPT), pemberian suara dan pemungutan suara,
tertunda dan berubah-ubahnya penetapan basil
pemilu legislatif.
Tekait dengan kampanye pemilu, ada bebe•
rapa aspek kebaharuan: 1) mulai ditonjolkannya
materi yang bersifat program dan ajakan kepada
masyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum
menentukan pilihannya relatif sudah meluas; 2)
partai-partai yang berlandaskan agama maupun
yang mengandalkan konsituen komunitas religius
tidak lagi banyak "mengumbar" simbolisasi dan
janji-janji yang bersifat keagamaan; dan 3) me•
luasnya diferensiasi materi kampanye, yang me•
nyebabkan tidak saja materi kampanye menjadi
makin beragam namun juga menjadi cenderung
lebih bersifat individual, spesifik, lokal, dan
pragmatis.
Masalah kecenderungan pemilih, pemilih di
perkotaan relatif tidak lagi terikat dengan latar be•
lakang demografi seperti suku, jenis kelamin, dan
agama caleg yang dipilihnya. Masyarakat cende•
rung belum mempunyai ikatan kuat terhadap
partai dalam hubungan politik. Kecenderungan
masyarakat sekarang Iebih bersifat transaksional
ketika berhubungan dengan partai dan caleg.
Tidak dapat dihindari, politik uang dalam ber•
bagai rupa yang menjadi fenomena umum dalam
pemilu legislatif turut berpengaruh terhadap pola
perilaku memilih masyarakat.
Pemilu 2009 menghasilkan pergeseran peta
kekuatan politik di DPR. Pergeseran yang terjadi
memang bukan dalam bentuk pergeseran peta
ideologi, melainkan pergeseran peta pemenang
pemilu dan perolehan kursi yang naik turun dari
partai-partai politik dari pemilu ke pemilu. Ada
tiga kecenderungan yang terjadi dari basil Pemilu
2009, yaitu: 1) kemenangan bagi partai-partai
baru; 2) kekalahan partai-partai lama, khususnya
Partai Golkar dan PDIP; 3) terus menurunnya
elektabilitas partai-partai Islam dan berbasis
massa Islam.
Ada beberapa rekomendasi berkaitan dengan
evaluasi Pemilu 2009. Pertama, sistem stelsel
pasif perlu diberlakukan kembali agar hak politik
warga negara yang dijamin konstitusi terlindungi.
Kedua, perlu dirancang sistem administrasi pe•
milu yang menjamin akurasi data pemilih dengan
identitas kependudukan tunggal sehingga pem-
113
berian suara cukup dilakukan dengan menun•
jukkan KTP atau identitas lain. Perubahan atau
penyederhanaanjuga perlu dilakukan atas model
surat suara dan format berita acara penghitungan
suara.
Ketiga, perlu konsistensi penyederhanaan
sistem kepartaian sehingga partai peserta pemilu
tidak sebanyak Pemilu 2009. Rendahnya antu•
siasme masyarakat dikontribusikan pula oleh
terlalu banyaknya jumlah partai yang bertarung.
Untuk itu, ambang batas parlemen (parliamen•
tary threshold) tak hanya perlu dinaikkan persen•
tasenya, tetapi jug a harus diberlakukan di tingkat
DPRD provinsi dan kabupaten/kota.
Keempat, segenap produk UU bidang politik
(UU Parpol, UU Pileg dan Pilpres, UU Susduk,
dan UU Penyelenggara Pemilu) perlu ditinjau
kembali koherensi dan konsistensinya agar
melembaga pemilu yang lebih partisipatif, fair,
demokratis, dan juga sederhana atau simpel
dalam penyelenggaraannya. Penataan kembali
sistem pemilu mutlak diperlukan agar energi
demokratik bangsa ini tidak habis hanya untuk
soal teknis-prosedural pemilu. Pemerintah dan
DPR basil Pemilu 2009 semestinya menjadikan
agenda penataan kembali sistem pemilu sebagai
prioritas agar kekisruhan serupa tidak terulang
pada Pemilu 2014.
Daftar Pustaka
Ambardi, Kuskridho. 2009. Mengungkap Politik Kar•
tel. Jakarta: KPG.
Ananta, Aris, Evi Nurvidya Arifin dan Leo Suryadi•
nata. 2004. Indonesia Electoral Behaviour: A
Statistical Perspective. Singapore: ISEAS.
Basalim, Umar. 2002. Pro Kontra Piagam Jakarta
di Era Reformasi. Jakarta: Pustaka Indone•
sia Satu.
Budiarjo, Miriam. 2004. "Sistem Pernilu dan Pem•
bangunan Politik", Demokrasi di Indonesia:
Demokrasi Parlementer dan Demokrasi Pan•
casila. Jakarta: Gramedia.
Cetro, "Press Release Putusan MA: KPU Jangan Teri•
ma Begitu Saja", yang dikeluarkan tanggal 24
Juli 2009, dalam http://www.cetro.or.id/new•
web/index.php.
Choirie, Effendy. 2002. PKB Jalan TengahNU, Ekspe•
rimentasi Pemikiran Islam Inklusifdan Gerak•
an Kebangsaan Pasca Kembali ke Khittah 1926.
Jakarta: Pustaka Ciganjur.
99
Croissant, Aurel. 2003. "Pendahuluan", PolitikPemilu
di Asia Tenggara dan Asia Timur, 9-25. Jakarta:
Friedrich Ebert Stiftung dan Pensil 324.
Dahl, Robert A. 1971. Poliarcy: Participation and Op•
position. New Haven: Yale University Press.
. 1992. Demokrasi dan Para Peng•
kritiknya Ji/id II. Jakarta: Yayasan Obor Indo•
nesia.
. 2001. Perihal Demokrasi. Jakarta:
Y ayasan Obor Indonesia.
Danial, Akhmad. 2009. lklan Politik TV, Modernisasi
Kampanye Politik Pasca Orde Barn. Yogya•
karta: LK.iS.
Fatah, Eep Saefullah. 2004. Masalah dan Prospek
Demokrasi di Indonesia. Jakarta: Ghalia
Indonesia.
.1997. "Pemilu dan Demokratisasi:
Evaluasi terhadap Pemilu-pemilu Orde Baru",
Seri Penerbitan Politik. Jakarta: Laboratorium
Politik Universitas lndonesia-Mizan.
Feith, Herbert dan Lance Castle. 1988. Pemikiran
Politik Indonesia 1945-1965. Jakarta: LP3ES.
Gaffar, Afan. 1992. Javanese Voters. A Case Study
ofElection Under a Hegemonic Party System.
Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
Gazali, Efendi. 2004. "Attack Campaign". Kompas,
4 Maret.
Geertz, Clifford. 1983. Abangan, Santri Priyayi dalam
Masyarakat Jawa. Jakarta: Pustaka Jaya.
Haris, Syamsuddin. 2004. "General Elections under
the New Order" dalam Hans Antlov dan Sven
Cederroth, (Ed.), Election in Indonesia: The
New Order and Beyond. London and New
York: RoutledgeCurzon.
Haris, Syamsuddin (Ed.). 1999. Menggugat Pemilihan
Umum Orde Barn. Jakarta: Yayasan Obor.
. 2005. Pemilu Langsung di Tengah
Oligarki Partai. Jakarta: Gramedia Pustaka
Utama.
Haris, Syamsuddin dan Tri Rainny Syafarani. 2005.
"Pola Kecenderungan Perilaku Pemilih", dalam
Lili Romli, (Ed.), Pemilihan Presiden Langsung
2004 dan Masalah Konsolidasi Demokrasi di
Indonesia. Jakarta: LIPI Press.
Haris, Syamsuddin. "Pemilu 2004: Peluang Konsoli•
dasi Demokrasi atau Perangkap "Status Quo"
Politik?", Jurnal Ilmu Politik: Pemilu dan
Demokrasi, April 2003.
. "Menata Ulang Sistem Pemilu",
Kompas, 13 April 2009.
Haris, Syamsuudin, dkk. 1997. Pemilihan Umum di
Indonesia: Telaah atas Struktur; Proses dan
Fungsi. Jakarta: PPW-LIPI.
114
Hasil Survai: "Partai Islam Tak akan Menang Pemi•
lu",http://www.tempointeraktif.com/hg/nasio•
nal/2006/10/15/brk,20061015-86104,id.html
Hasil survai empat lembaga CSIS, LP3ES, LIPI, dan
Puskapol UL "Survei Perilaku Pemilih Menuju
Pemilu 2009", Februari-Maret 2009, laporan
tidak diterbitkan.
Hasil-hasil Survai Lembaga Survei Indonesia, Ling•
karan Survei Indonesia, Lembaga Riset Infor•
masi, Kompas, IPMR, CSIS, LP3ES.
Held, David. 1960. Models of Democracy. Oxford:
Oxford University Press.
Hidayat, Dedy N. "Kampanye Pemilu di Tengah
Rezim Pasar", Kompas, 11 Februari 2004.
Hidayat, Syahrul. (Ed.). 2008. Kerangka Penguatan
Partai Politik di Indonesia. Jakarta: Puskapol•
Kemitraan.
Huntington, Samuel P. 1995. Gelombang Demokrati•
sasi Ketiga. Jakarta: Grafiti Pers.
King. Dwight Y. 2003. Half-hearted Reform: Elector•
al Institution and The Struggle for Democracy
in Indonesia. Westpoint: Praeger.
Lidie, William. 1992. Pemilu-Pemilu Orde Baru.
Jakarta: LP3ES.
Mawardi, Irvan. "Anatomi Kekisruhan DPT", dalam
http://www.jppr. or. id/content/view/ 2 52 5/80/,
10 April 2009.
Mayo, Henry. 1991. An Introduction to Democratic
Theory. Cambridge: Polity Press.
Muhtadi, Burhanuddin. "Prospek Partai-Partai Islam
dalam Pemilu 2009". Diambil dari http.r/islam•
lib.com/id/artikel/prospek-parta-partai-islam•
dalam-pemilu-2009/
Nurhasim, Moch. "Menyempurnakan Sistem Pro•
porsional", Seputar Indonesia, 27 September
2009.
Pumomo, Sidik. "Menyelamatkan (Penyelenggara)
Pemilu". Kompas, 2 Oktober 2009.
Romli, Lili. (Ed.). 2005. Evaluasi Pemilu 2004: Ana•
lisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif. Jakar•
ta: P2P LIPI.
"Mendorong Partisipasi Politik da•
.lam Pilpres 2009", Seputar Indonesia, 7 Juli
2009.
Rose, Richard dan Ian Mc. Alliser. 1990. The Loyali•
ties of Voters: Lifetime Learning Model. Lon•
don, Newburry Park, CA: Sage.
Setiyono, Budi. 2008. Iklan dan Politik: Menjaring
Suara dalam Pemilihan Umum. Jakarta, Ad•
Goal.com.
Surbakti, Ramlan. 1992. Memahami I/mu Politik.
Jakarta: Grasindo.
99
Suwardiman. "Partai Politik:Parpol Baru, yang Ber• Venus, Antar. 2004. ManajemanKampanye. Panduan
tahan dan yang Tersingkir", Kompas, Rabu, 1 Teoritis dan Praktis dalam Mengefektifkan
Juli 2009 Kampanye Komunikasi. Bandung: Simbiosa
Rekatama Media.
Svandsan, Lars dan Vicky Randal. "Party Institution•
alization in New Democracy". Party Politics,
Vol.8, No.l.

101
 ALTERNATIF MODEL PENGELOLAAN KEAMANAN
DI DAERAH KONFLIK*

Sarah Nuraini Siregar

Abstract

In Post New Order era, the security regulation has been rearranged and has caused a conceptual change of
security and defense in Indonesia. This can be seen through the regulation of separation of Polri and ABRI and
accompanied by TAP MPR No. VI on seperation ofTNI and Polri and TAP MPR VII in 2000 on the role ofTNI and
Polri. These regulations have created a model ofsecurity management which arranged authority between TNI and
Polri in conducting security management in conflict area particularly in Ambon, Poso, Aceh and Papua. However,
these regulations have created new problems in the field, especially related to regulation of duty and authority
between Polri and TNI in handling security problems in conflict area. Based on this illustration, this study tries to
analyse the implementation ofstate security management policy in conflict area and to recommend an alternative
ofsecurity management model in conflict area along with other operational regulations in order to regulate strictly
and clearly between function and authority ofTNI and Polri in conducting security management in conflict area.

Latar Belakang acuan saat itu, yakni Undang-Undang (UU) No.

Pada masa Orde Baro (Orba), ABRI menjadi aktor
tunggal dalam menciptakan stabilitas keamanan
dan stabilitas politik sehingga asas demokrasi
dan penghormatan terhadap Rak Asasi Manu•
sia (HAM) sama sekali tidak tercipta dalam
sistern politik. Dalam hal pengelolaan keamanan,
ABRI pun memiliki peranan dominan, khusus•
nya menangani konflik di beberapa daerah. Ini
dilakukan oleh ABRI melalui analisis ancaman
dengan dua cara, identifikasi sumber ancaman
dan identifikasi jenis ancaman. Atas dasar itu,
ABRI kemudian melakukan analisis atas spek•
trum konflik, yaitu mengidentifikasi tiga jenis
konflik: internal, ekstemal dan transnasional,
lalu membuat skenario probabilitas tiga jenis
konflik tersebut. Setelah itu, ABRI kemudian
melakukan tiga jenis operasi militer, yaitu Ope•
rasi Penangkalan, Operasi Pemulihan, dan Ope•
rasi Penindakan.l"
Semua tindakan ABRI tadi didasarkan pada
kebijakan pengelolaan keamanan yang dijadikan
' Penelitian dengan judul tersebut dilaksanakan oleh Tim
Peneliti yang beranggotakan: Sarah Nuraini Siregar (koordina•
tor), Indria Samego, Ikrar Nusa Bhakti, Sri Yanuarti, dan
Hargyaning Tyas.
180
Disarikan dari pembahasan laporan penelitian oleh Andi
Widjajanto, "OMSP: Analisa Tugas Militer dan Gelar Operasi
Militer", di P2P-LIPI, 29 Oktober 2008.
23/Prp/1959 mengenai penanggulangan keadaan
bahaya. UU ini mengatur mengenai jenis bahaya
yang diklasifikasikan dalam beberapa tingkatan
dan kemudian presiden (Panglima Tertinggi
ABRI) memutuskan regulasi bentuk penangan•
an keamanan berdasarkan jenis dan tingkatan
bahaya. Bentuk penanganan keamanan itu adalah
Darurat Sipil, Darurat Militer, dan Perang dengan
masa berlaku sesuai keputusan politik presiden.
Pasca Orba situasi dan sistem politik meng•
alami perubahan mendasar. Tuntutan agar demo•
krasi diterapkan di Indonesia semakin meluas
dan hal ini turut berimplikasi pada pergeseran
kebijakan pengelolaan keamanan. Regulasi di bi•
dang keamanan diatur kembali dan menyebabkan
perubahan konsepsi mengenai pertahanan dan
keamanan di Indonesia .. Hal ini terlihat ketika
tanggal 1 April 1999, Panglima ABRI Jenderal
TNI Wiranto membuat keputusan pemisahan
Polri dari ABRI. Keputusan tersebut dilanjutkan
dengan membuat payung hukumnya melalui TAP
MPR No. VI tentang Pemisahan TNI dan Polri
dan TAP MPR VII Tahun 2000 mengenai Peran
TNI dan Peran Polri. TAP MPR ini dijadikan
landasan pemberlakuan kebijakan-kebijakan
politik di bidang keamanan dan pertahanan
selanjutnya, yaitu UU No. 3 Tahun 2002 ten•
tang Pertahanan Negara, UU No. 2 Tahun 2002

104 103
 182 Bagan model pengelolaan keamanan dapat dilihat
tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia, pada ulasan kerangka pemikiran dalam penjelasan
UU TNI No. 34 Tahun 2004 dan dibuatnya Buku selanjutnya.
Putih Pertahanan tahun 2003.181 Semua regulasi
di atas pada akhimya juga menciptakan sebuah
model pengelolaan keamanan182 yang mengatur
kewenangan antara TNI dan Polri dalam melak•
sanakan penanganan keamanan, terutama di
daerah konflik.
Di sisi lain, berbagai regulasi di atas temyata
menyebabkan persoalan barn di lapangan,
terutama mengenai pengaturan tugas dan we•
wenang antara Polri dan TNI saat melakukan
penanganan keamanan di daerah konflik. Di satu
pihak, konflik dianggap dapat mengancam dan
mengganggu stabilitas pemerintahan sehingga
TNI perlu dilibatkan untuk menangani konflik
tersebut. Sementara di pihak lain, konflik juga
menyangkut masalah keamanan masyarakat
dan mengganggu ketertiban umum sehingga
Polri juga perlu terlibat di dalamnya mengingat
fungsi polisi adalah fungsi keamanan. Akibatnya,
muncul persoalan-persoalan baru yang terkait
dengan pengelolaan keamanan, seperti "wilayah
abu-abu" (grey area), kewenangan yang sating
tumpang tindih, rnispersepsi tentang tugas dan
kewenangan masing-masing, rniskoordinasi, dan
sebagainya. Salah satu contohnya adalah ketika
TNI menangani sebuah daerah yang mengalarni
konflik. Muncul pandangan bahwa TNI tidak
berwenang melakukan penanganan keamanan
atas konflik tersebut karena fungsi profesional
TNI hanya berurusan dengan pertahanan negara.
Penanganan keamanan semestinya dilakukan
oleh Polri. Namun, di lain pihak, TNI merasa
merniliki tugas-tugas selain perang, yaitu tugas ke•
amanan dalam negeri yangjuga diatur dalam Buku
Putih Pertahanan. Hal inilah yang mengakibatkan
ketidakjelasan pendefinisian mengenai tugas-tugas
TNI dan Polri. Akibatnya, terjadi tarik-menarik
181 Pasal 2 ayat 3 TAP MPR RI No. VIIMPR RI/ tahun 2000 me•

nyebutkan: "dalam hal terdapat keterkaitan kegiatan pertahanan

dan keamanan, TNI dan Kepolisian Republik Indonesia harus
bekerja sama dan saling membantu.
Pasal 4 ayat 1 TAP MPR No. VII/MPR RI/Tahun 2000:"TNl
memberikan bantuan kepada Kepolisian Negara Republik
Indonesia dalam rangka tugas keamanan atas permintaan yang
diatur dalam undang-undang."
Pasal 9 ayat I: "dalam keadaan darurat, Kepolisian Negara
Republik Indonesia memberikan bantuan kepada TNI yang
diatur dalam undang-undang."

104 103
kepentingan antara mereka. Tarik-menarik
kepentingan ini yang kemudian menimbulkan
"ketidakharmonisan" hubungan TNI-Polri.183
Persoalan tarik-menarik kepentingan antara
TNI dan Polri dapat dilihat melalui implemen• tasi
kebijakan pengelolaan keamanan di daerah konflik
dalam menangani konflik separatis dan konflik
horisontal (komunal) di beberapa daerah, khususnya
di Aceh, Papua, Ambon, dan Poso.184
Berdasarkan review hasil penelitian P2P LIPI dua
tahun sebelumnya (2007 & 2008), pengelolaan
keamanan yang dilakukan oleh pemerintah di
keempat daerah tersebut masih memperlihatkan
berbagai masalah mendasar.
Kasus konflik di Aceh rnisalnya, pengelolaan
keamanan untuk menangani konflik antara GAM
dengan Pemerintah RI selalu menggunakan
kekuatan rniliter melalui berbagai jenis operasi, baik
operasi rniliter, operasi kopkamtib, hingga
penetapan status Aceh sebagai Darurat Militer dan
Darurat Sipil. Dalam operasi-operasi tersebut, aparat
keamanan yang diturunkan mencakup personel
TNI dan Polisi, dengan kewenangan tertentu
sesuai jenis keadaan bahaya yang ditetapkan
(Darurat Militer & Darurat Sipil). Penetapan jenis
operasi, kewenangan penguasa, danjenis keadaan
yang diterapkan di Aceh sangat rnirip dengan
penjabaran pengelolaan keamanan yang termuat
dalam UU No. 23/Prp/1959. Ini memperlihatkan
walaupun Indonesia pasca-Orba telah memiliki
model pengelolaan keamanan yang terumus dalam
Buku Putih Pertahanan, tetapi dalam penjabaran
operasionalnya relatif sama dengan UU No.
23/Prp/1959. Selain itu, dari evaluasi berdasarkan
realitas di lapangan, terjadi rniskoordinasi antara
kewenangan TNI dan Polri yang turut
berimplikasi pula pada masyarakat, seperti
pengungsian besar-besaran,

183
Ikrar Nusa Bhakti, ed., Hubungan TN! POLRI dalam
Penanganan Keamanan Dalam Negeri (2000-2004), (Jakarta: P2P,
2004) him. 170-177.
184
Lihat UU TNI No. 34 tahun 2004 dan UU Kepolisian Negara RI
No. 2 Tahun 2002. Hubungan tersebut menunjukkan masih
bermasalah karena kebijakan pemisahan TNI dan Po1ri tidak di•
siapkan secara matang sehingga mengakibatkan ketidakjelasan
pendefinisian mengenai tugas-tugas TNI dan Po1ri. Di satu sisi TNI
merasa memiliki tugas-tugas yang hanya bukan perang, tetapi juga
tugas lainnya dalam ha! keamanan dalam negeri, seperti menangani
terorisme, konflik komunal, aksi radikalisme, dan lain-lain. Di sisi
lain, Polri ingin mengambil semua tugas yang dulu diemban TNI
AD khususnya dalam penanganan keamanan dalam negeri.

104 103
 trauma ketakutan masyarakat, dan banyaknya
korban sipil.185 Selain itu, dalamjangka panjang,
temyata operasi-operasi yang telah dilakukan
tidak mampu menyelesaikan akar konflik. 186
Pada kasus Papua, konflik antara Organisasi
Papua Merdeka (OPM) dan pemerintah pusat
sudah berlangsung sejak tahun 1965. Cara kerja
organisasi OPM bersifat sporadis, seperti menye•
rang pos-pos militer atau polisi, melakukan
sabotase pada objek-objek vital strategis seperti
Freeport. 187 Pemerintah Orde Baru melakukan
penanganan terhadap organisasi ini melalui bebe•
rapa kebijakan, mulai kebijakan persuasif dan
represif. Kebijakan represif dilakukan dalam
bentuk operasi rniliter untuk menghentikan ge•
rakan sporadis, membunuh mereka yang mela•
wan, melakukan penganiayaan atau melakukan
pembakaran kampung-kampung atau kamp yang
menjadi tempat persembunyian OPM. 188 Pola
ini dilanjutkan oleh pemerintah pasca-Orba dan
akhirnya justru menciptakan persoalan baru
dalam pengelolaan keamanan di Papua. Misal•
nya, kesulitan untuk melakukan pengaturan ber•
bagai struktur kesatuan yang ada di Papua karena
wewenang koordinasi yang dapat menjembatani
berbagai kepentingan seperti Palisi, TNI organik
dan non-organik di Papua masih lemah. 189
Konflik Ambon memperlihatkan potensi
ancaman konflik di Maluku tidak diantisipasi
secara cepat, terutama dalam hal pengelolaan
keamanan. Pada awal terjadinya konflik tahun
1999, pemerintah hanya menurunkan 5.300
personel keamanan baik dari kepolisian maupun
TNI. Jumlah tersebut dinilai belum mencukupi
untuk menangani dua juta jiwa masyarakat di
Ambon yang tersebar di sekitar 100 pulau.'?" Aki•
batnya, konflik tersebut tidak kunjung reda, justru
185M. Nurhasim, ed., EvaluasiPelaksanaanDarurat Militerdi
Aceh 2003-2004, (Jakarta: P2P LIP!, 2006) him. 9-10.
186Ibid.
187Ikrar Nusa Bhakti, ed., Relasi TN! .. Op. Cit., him. 41-42.
188
Ibid.
189 Moch.
Nurhasim, "Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan
di Papua" dalam Sarah NS (ed), Problematika Pengelolaan
Pertahanan dan Keamanan di Wilayah Konfiik (Aceh dan
Papua), (Jakarta: P2P, 2007) him. 115.
190
Sri Yanuarti, "Relasi TNI-Polri dalarn Penanganan Konflik
Komunal di Maluku Tengah dan Ambon: 1999-2004," dalam
Ikrar Nusa Bhakti (ed), Relasi TNI .. Op. Cit.,hlm. 66-67.
106
makin meluas. Aparat keamanan saat itu gagal
melakukan intervensi terhadap konflik, terutama
pada tahap awal eskalasi konflik. Padahal inter•
vensi secara cepat dibutuhkan untuk meredam
kekerasan (limited violence) yang saat itu terjadi
dan mencegah terjadinya potensi konflik yang
baru. Karena kegagalan tersebut, timbul potensi
konflik yang lebih luas dan tipe konfrontasi baru
yang lebih kompleks sehingga mengakibatkan
jumlah korban semakin meningkat dan menim•
bulkan krisis yang bekepanjangan.
Sementara itu, pengelolaan keamanan di Paso
juga dinilai gagal dalam memberikan perlin•
dungan keamanan kepada warga. Beberapa
kalangan menilai, penyebab dari berlanjutnya
konflik Paso disebabkan aparat keamanan tidak
segera menanganinya dan terlambat dalam meng•
atasi konflik Posa. 191 Bahkan ketika diterapkan
Operasi Pemulihan Keamanan, pihak TNI dan
kepolisian tidak dapat berkoordinasi dengan
baik dan cenderung beroperasi sendiri-sendiri.192
Di sisi lain, respons pemerintah pusat untuk
menangani konflik secara cepat juga tidak efektif.
Misalnya pada tahap awal terjadinya konflik, para
pelaku konflik dari berbagai wilayah dan kota di
luar Paso (Palu, Parigi, Ampana, atau Tentena)
sangat mudah masuk ke daerah konflik, semen•
tara aparat keamanan tidak dapat berbuat banyak
karena lambannya pengiriman bantuan personel
oleh pemerintah pusat. 193 Fenomena ini menun•
j ukkan bahwa respons pemerintah pusat yang
lamban berdampak pada penanganan keamanan
di Paso menjadi tidak efektif.
Hasil review di atas memperlihatkan bahwa
pengelolaan keamanan di daerah konflik, baik
konflik separatis maupun konflik komunal masih
menimbulkan persoalan yang disebabkan oleh
beberapa faktor, antara lain ketidakharmonisan
relasi TNI-Polri, ketidaksiapan pemerintah pusat
dan daerah dalam mengantisipasi konflik, koordi•
nasi antarinstitusi keamanan dan pemerintah yang
191
Hamdan Basyar, "Relasi TNI-Polri dalam Penanganan Kon•
flik Komunal di Poso," dalam Ibid. him. 124-125.
192 Operasi TNI menggunakan nama "Operasi Cinta Damai",
sedangkan operasi kepolisian bernama "Operasi Sadar Malec."
Ironisnya, Polda Sulawesi Tengah saat itu menyatakan keti•
daktahuannya tentang operasi yang dilakukan oleh TNI, lihat
Hamdan Basyar, Ibid. him. 126.
193Lihat "Analysis of Poso: The Role of The Security Process,"
(Part Three) dalam Human Right Publications, 2002, him. 2.
105
masih lemah, dan sebagainya. Persoalan tersebut
turut dipicu oleh belum adanya penjabaran yang
operasional mengenai tugas, fungsi, wewenang
TNI dan Polri saat melakukan pengelolaan ke•
amanan di daerah konflik yang seharusnya telah
dirumuskan dalam model pengelolaan keamanan
di Indonesia.
Secara umum kajian ini bertujuan untuk
menganalisis kebijakan pengelolaan keamanan
negara yang diterapkan di daerah konflik, serta
membuat rekomendasi altematif model pengelo•
laan keamanan di daerah konflik. Secara khusus,
tujuan kajian iniadalah mengkaji kapabilitas dan
implementasi pengelolaan keamanan di daerah
konflik, serta memberikan rekomendasi altematif
model pengelolaan keamanan di daerah konflik
beserta pilihan-pilihan strategis dan tindakan•
tindakan yang dapat dilakukan oleh pemerintah,
khususnya yang terkait dengan kebijakan penge•
lolaan keamanan
Beberapa Temuan dan Solusi Alternatif
Temuan Empiris
Pada prinsipnya, pengelolaan keamanan di dae•
rah konflik sangat dipengaruhi oleh kebijakan
dan strategi yang diterapkan saat itu. Diharapkan
dari kebijakan dan strategi yang tepat niscaya
akan menjamin penyelesaian yang cepat bahkan
dapat meminimalisir potensi konflik. N amun,
berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan tim
dua tahun sebelumnya (2007 & 2008), pengelo•
laan keamanan di daerah konflik (Aceh, Papua,
Poso, dan Ambon) dalam berbagai degradasinya
temyata tidak dapat menyelesaikan masalah, bah•
kan sebaliknya memperluas bentangan konflik
secara kuantitas maupun kualitas. Akibatnya,
jaminan atas berlakunya non-dirigible right yang
merupakan fungsi negara dalam memberikan
perlindungan hukum kepada rakyatnya pada
kondisi bahaya tidaklah dapat dipenuhi sehingga
konflik yang ditimbulkan menjadi dahsyat dan
tidak terkontrol.
Sebagai contoh, penerapan status Darurat
Sipil di Maluku melalui Keppres No. 88 Tahun
2000 maupun Keppres No. 40 Tahun 2002
dianggap paradoksal. Hal ini disebabkan dasar
hukum pembentukan Keppres tersebut meng•
acu pada UU No.23/Prp/1959 tentang Keadaan
106
Bahaya. Padahal, sebelumnya, September 1999
Pemerintahan BJ. Habibie telah menyetujui satu
undang-undang tentang Penanggulangan Ke•
adaan Bahaya (UU PKB), yang menurut banyak
kalangan jauh lebih demokratis ketimbang
UU No. 23/Prp/1959, yang cenderung bersifat
represif, dan dalam penerapannya sering diikuti
dengan tindakan excessive dan mengedepankan
pola militeristik.194
Kelemahan dari Keppres di atas turut ditam•
bah oleh ketidakjelasan regulasi yang meng•
atur TNI dan Polri. Ketidakjelasan ini terlihat
dalam tataran implementasi di tingkat lapangan
sehingga mengakibatkan permasalahan tersen•
diri. Pemisahan TNI yang tidak diikuti dengan
aturan yang sifatnya operasional tentang peran
dan fungsi mereka dalam pengelolaan konflik di
Maluku telah mengakibatkan terjadinya rivalitas
antarprajurit TNI dan Palisi. Ini terlihat pada saat
penyerbuan yang dilakukan oleh Laskar Jihad di
gudang senjata polisi yang terletak Tantui pada
tanggal 21 Juni 1999.
Masalah lainnya adalah fragmentasi kelom•
pok militer dalam konflik di Ambonjuga terjadi
pada tahun 2001-2002 saat penerapan kebijakan
darurat sipil. Ini terlihat ketika pasukan YonGap
92 yang merupakan personel gabungan Koppasus
Angkatan Darat, Paskhas, dan Marinir dianggap
pro komunitas Kristen versus Battaliyon 407 dan
408 Diponegoro yang dianggap pro komunitas
Islam. Friksi di kalangan militer pada periode
ini telah mengakibatkan memanasnya kembali
konflik di Ambon pada bulan Januari sampai
Juni 2001.
Padahal, mengacu pada Dokumen 32 PBB
tentang International Covenant on Civil and
Political Right (ICCPR) yang dikaitkan dengan
batas negara untuk menanggulangi keadaan
darurat dalam artikel (4), dalam situasi darurat
seperti bencana alam atau bentuk krisis lainnya
(konflik internal), negara diharapkan untuk
194
UU PKB muncul sebagai reaksi masyarakat atas penolakan
RUU Keselamatan dan Keamanan Negara (RUU KKN) dan
RUU Rakyat Terlatih (RUU Ratih), yang diajukan Jenderal
Faisal Tandjung sebagi perwujudan mandat MPR yang ter•
maktub dalam TAP MPR No. X/MPR/'1998 tentang Pokok•
pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan
dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara.
Ketetapan ini dihasilkan dalam Sidang lstimewa MPR, Novem•
ber 1998. Dalam SI ini juga disetujui percepatan Pemilu
1999.
105
 Eastern Europe: Building Professional Armed Forces (Basing•
bertindak cepat dan tegas dan negara idealnya stoke: Palgrave, 2002).
menggunakan prosedur dan kekuatan tertentu
tanpa mempengaruhi prinsip-prinsip dari pemerin•
tahan demokratis.
Oleh karena itu, adalah hal yang penting untuk
mendefinisikan secarajelas mengenai situasi kri•
sis dan keadaan darurat serta peran dan tanggung
jawab institusi-institusi politik dan keamanan
untuk persiapan keadaan darurat dan manajemen
krisis yang akan diambil, termasuk mekanisme
pengawasan atas semua kebijakan dalam masa
darurat atau krisis.
Pengelolaan keamanan dalam situasi krisis
dapat dideklarasikan hanya pada situasi tertentu
dan harus mengikuti beberapa asas kunci yang
rneliputi: 195
a. Asas legalitas-ukuran keadaan darurat harus
sesuai dengan pernyataan keadaan darurat
yang di sisi lain harus sejalan dengan undang•
undang dari negara tersebut. Asas ini selanjut•
nya harus mernastikan bahwa hukurn internal
sejalan dengan hukum intemasional.
b. Asas pengumuman. Suatu keadaan darurat
harus diurnumkan secara luas.
c. Asas komunikasi, yang mengacu pada ke•
wajiban untuk memberi tahu pada negara
lain atas perjanjian yang relevan, begitu juga
laporan khusus ke PBB atas pelaksaaan hak
asasi manusia selama masa darurat.
d. Asas kesementaraan, pernyataan keadadan
darurat harus dalarn situasi pengecualian dan
memiliki batasan waktu.
e. Asas Ancaman yang luar biasa, yang rnenun•
tut bahwa krisis harus nyata, sedang terjadi,
atau setidak-tidaknya benar-benar berbahaya
bagi masyarakat.
f. Asas proporsional, tindakan yang diambil
untuk mengatasi krisis haruslah proporsional
dengan kejadiannya.
g. Asas tidakkasat mata (intangibility), beberapa
hak fundamental tertentu dalam situasi apa•
pun tidak dapat diabaikan.

195 Andrew Cottey, Timothy Edmunds, and Anthony Forster

(eds), Democratic Control of the Military in Post communist

Europe: Guarding the Guards (Basingstoke: Pal grave, 2001);
James Sherr, 'Professionalisation, Civilian Control and Demo•
cracy", dalam Anthony Forster, Timothy Edmunds and Andrew
Cottey, eds., The Challenge ofMilitary Reform in Central and

108 107
 Hukum internasional menuntut bahwa
setiap negara harus menerapkan pembenaran
dengan hati-hati, tidak hanya keputusan untuk
menyatakan situasi darurat, tetapi juga tindakan•
tindakan tertentu yang didasarkan atas kenyataan
tersebut. Pengabaian atas hak-hak tertentu dapat
dibenarkan dalam keadaan darurat seperti ke•
merdekaan bergerak atau berkumpul. Namun,
terdapat pengecualian, khususnya yang terkait
dengan hak hidup, melakukan penyiksaan atau
hukuman tidak rnanusiawi, pengobatan atau eks•
perirnen tertentu tanpa izin yang bersangkutan,
rnelakukan perbudakan dan kerja paksa, pemen•
jaraan karena yang bersangkutan tidak memenuhi
kewajiban suatu kontrak, dan asas legalitas dalam
hukum pidana.
Akan tetapi, butir-butir di atas tidak ter•
penuhi pada kasus konflik di Indonesia. Kasus
pengelolaan kearnanan di Poso misalnya, dari
butir a hingga d dan f tidak pernah dilakukan.
Pemberitaan media massa tentang situasi di Poso
telah menunjukkan bahwa sebenarnya telah ter•
jadi situasi krisis. Namun, sepanjang penelitian
ini dilakukan, tidak ada pernyataan dari otoritas
negara tentang kondisi Poso yang sesungguhnya,
dengan kebijakan apa ( dari aspek keamanan)
kondisi tersebut akan diatasi dan hingga kapan
kebijakan pengelolaan keamanan di Poso diber•
lakukan. Bahkan status sebagai daerah konflik
yang mengandung konsekuensi penanganan yang
berbeda dalam situasi darnai hingga saat ini masih
diberlakukan. Review atas kebijakan pertahanan
dan keamanan yang dilakukan oleh negara di
wilayah Poso hingga saat ini tidak pernah ada.
Masalah ini juga terjadi pada pengelolaan
keamanan di daerah konflik vertikal. Seperti di
Aceh, meskipun asas legalitas, pengumuman,
komunikasi, kesetaraan, s�rta31ncaman terpenuhi
sebagai pengelolaan keamanan di masa krisis, na•
mun jika melihat prinsip ICCPR, penerapan asas
proposionalitas dipandang terlalu berlebihan.
Hal ini terlihat bahwa kebijakan-kebijakan yang
terkait dalam penerapan darurat rniliter rnisalnya,
lebih padakebijakan yang ditujukan'dalam situasi
perang. Hal tersebut terlihat dalam berbagai pem•
batasan yang dilakukan terhadap masyarakat
sipil pada masa Pernerintahan Darurat Militer
di satu sisi, dan besarnya otoritas rniliter dalam
mengendalikan segala dinarnika sosial politik

108 107

warga masyarakat di sisi lain. Di samping itu,
juga diterapkan prinsip embeddedjournalism di
mana dalam berbagai negara konsep ini hanya
diberlakukan pada situasi perang antamegara
(konflik ekstemal); bukan pengelolaan keamanan
dalam situasi konflik internal.
Jika pengelolaan keamanan di Aceh meng•
gunakan dasar hukum yang jelas, yakni UU No.
23/1959 dengan penerapan darurat militer dan
sipil, maka tidak demikian dengan pengelolaan
keamanan di Papua. Meski sejak zaman Orde
Baru, Papua dikategorikan sebagai daerah kon•
flik, namun kebijakan pengelolaan keamanan di
daerah ini tidak: diarahkan secara jelas. Demikian
juga regulasi yang diterapkan di wilayah ini.
Misalnya pada penerapan Operasi Rajawali 011
yang praktiknya hampir sama dengan operasi
teritorial. Operasi teritorial dilaksanakan untuk
meningkatkan daya tangkal masyarakat terhadap
ancaman separatis, khususnya di daerah-daerah
pedalaman. Pada Operasi Rajawali 10 A berhasil
dibentuk 82 desa binaan dan pada Operasi Raja•
wali 011 dibentuk 42 desa binaan.196 Padahal,
pada periode tersebut telah keluar UU No. 2/2000
tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia
dan UU No. 3/2000 tentang Pertahanan Negara
yang secara tegas telah memisahkan tugas dan
peran antara TNI dan POLRI. Tetapi di tingkat
lokal, masih terjadi kesenjangan dalam imple•
mentasi seperti itu karena konsep operasi terito•
rial terus berlangsung sebagai salah satu fungsi
yang masih terus diperankan oleh TNI AD.
Dengan demikian, perubahan yang men•
colok dalam pengelolaan bidang keamanan
masih belum tampak. Padahal, dari segi aturan,
masalah keamanan wilayah menjadi tanggung
jawab dari Polri, khusunya satuan kepolisian di
tingkat daerah Secara struktural, antara TNI dan
Polri berbeda, baik dari segi pendekatan maupun
dari segi kapasitas teknis yang dimiliki. Tidaklah
heran apabila kemudian terjadi berbagai kasus yang
berkaitan dengan tugas masing-masing institusi
yang berkaitan dengan isu keamanan di Papua.
Uraian di atas memperlihatkan bahwa penge•
lolaan keamanan di daerah konflik vertikal sama
tidak jelasnya dengan pengelolaan keamanan di
196Lihat buku Dhanna Bhakti Kodam XVIl!Trikora periode
1990-2001, yang diterbitkan oleh Kodam XBil!Trikora (tidak
diperjualbelikan), him. 47-49.
108
r
'
daerah konflik horizontal. Padahal, pengguanaan
operasi militer dalam konflik sosial perlu dielabo•
rasi dengan hal-hal yang sangat mendesak untuk
jangka pendek dan hal-hal yang bersifat sangat
perlu untukjangka panjang.
Oleh karena itu, dalam konteks penyelesai•
an konflik dari sisi keamanan secara universal,
doktrin militer pada dekade belakangan ini perlu
melalui tiga tahapan yang harus dilaksanakan,
yaitu tahap intervensi, tahap stabilisasi dan tahap
normalisasi. Tahap intervensi merupakan tahap
pertama dari operasi militer apabila militer dilibat•
kan untuk menangani konflik. Pada tahap ini, mi•
liter dengan kekuatan alutsistanya digelar untuk
mengatasi konflik yang terjadi. Sasaran pokok
yang harus dicapai adalah military objective yang
ditetapkan atau memungkinkan pencapaian end
state/tujuan nasional.
Selanjutnya, apabila tahapan ini sudah dilak•
sanakan, maka operasi militer dilanjutkan dengan
tahapan stabilisasi. Tahap stabilisasi merupakan
tahap untuk mempersiapkan kondisi yang mema•
dai agar tahap normalisasi dapat dilaksanakan
sehingga tanggungjawab kekuasaan di lapangan
dapat dikembalikan sepenuhnya kepada pemerin•
tah daerah. Ukuran kondisi yang memadai adalah
sistem pemerintahan dan pelayanan terhadap ma•
syarakat telah dapat berfungsi dan dilaksanakan.
Permasalahannya adalah kapan tahap stabilisasi
ini dapat dimulai? Ada beberapa pertimbangan
tentang penentuan waktu untuk memulai tahap
stabilisasi, antara lain: kepentingan nasional,
tingkat kekerasan/pelawanan yang sering terjadi,
kesiapan pemerintah daerah, dukungan penduduk
terhadap kondisi damai yang diciptakan, proses
pemukiman kembali para pengungsi, serta efek•
tivitas kelanjutan dialog jika diperlukan. Dalam
proses stabilisasi ini, strategi yang dijalankan
adalah menghilangkan kekerasan yang masih
terj adi dengan cara yang bermartabat serta me•
nyiapkan kembali infrastruktur pemerintahan
daerah dan pelayanan masyarakat bersama selu•
ruh aktor dan pemuka masyarakat.
Menghilangkan kekerasan pada tahap stabi•
lisasi dapat dilakukan melalui konsep Disarma•
ment, Demobilization, dan Reintegration (DDR).
Dalam kasus pengelolaan keamanan di daerah
konflik di Indonesia, penyelesaian seperti yang
diuraikan di atas hanya terkadi pada kasus Aceh
107
 197
Lihat bahan FGD dari Kikie Syahnakrie, "AltematifModel
setelah ditandatanginya perjanjian Hensinki pada Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik," dalam makalah
tahun 2005. Berbagai kebijakan pengelolaan yang disampaikan pada FGD P2P-LIPI, Jakarta, 23 Juli 2009.
konflik yang dilakukan pada masa MoU Hensinki
dilandasi oleh prinsip-pinsip yang ada dalam IC•
CPR dan The International Humanitarian Law.
Meski harus diakui bahwa MoU Hensinki bukan
satu-satunya instrumen yang mampu menyele•
saikan konflik Aceh, namun kebijakan-kebijakan
pengelolaan keamanan, khususnya yang terkait
dengan fungsi dan peran TNI dan Polri mampu
meredakan kekerasan yang terjadi selama puluhan
tahun.
Dengan demikian, kelemahan-kelemahan
regulasi sebagaimana diuraikan di atas telah me•
nimbulkan distorsi dalam kebijakan pengelolaan
keamanan di daerah konflik berupa: Pertama,
tidak adanya keterpaduan. Dalam penanganan
konflik yang bersifat vertikal maupun horizontal
masing-masing intsitusi berjalan sendiri-sendiri,
Padahal keberhasilaan pengelolaan keamanan
tidak semata-mata merupakan tanggung jawab
aparat keamanan saja, melainkan harus terdapat
keterpaduan antara operasi keamanan (militer
maupun operasi ketertiban) dengan tindakan
ekonomi, hukum dan diplomasi yang dilakukan
secara proporsional dan seimbang. Dalam penge•
lolaan keamanan di keempat daerah tersebut tidak
memperlihatkan adanya keterpaduan, bahkan
seolah-olah menganggap konflik tersebut hanya
merupakan masalah keamanan semata.197
Selain itu, pengorganisasian di tingkat pusat
maupun daerah dalam pengelolaan keamanan
di daerah konflik selama ini tidak solutif. Peng•
organisasian tersebut harusnya terpadu, lintas
sektoral, serta berada dalam satu garis komando.
Dalam penyelesaian konflik di Aceh misalnya,
di tingkat pusat ada "Desk Aceh" di bawah Pol•
hukam. Meski personel institusi ini terdiri dari
beberapa departemen terkait, namun institusi
ini tidak memiliki kewenangan kodal (komando
pengedalian) ke daerah/lapangan dan badan ini
hanya berfungsi sebagai fasilitas staf bagi Menko
Polhukam sehingga keberadaannnya tidak efektif.
Demikian pula dengan ketidakjelasan hubungan
komando atau fungsional antara Pemda dengan
perangkat dinasnya, Polda, Kodam serta unsur-

110 109
 198
unsur perpanjangan tangan BIN di lapangan. Contoh yang paling nyata adalah konflik yang terjadi antara
prajurit TNI dan Polisi pada penyerbuan gudang Tantui di
Bahkan seringkali terjadi persinggungan di antara
Maluku.
unsur-unsur satuan di bawah/lapangan.198
Padahal, setiap pengelolaan keamanan pada
masa damai, perang, maupun darurat harus di•
sertai dengan Rule ofEngagement (RoE). Hal ini
disebabkan RoE mendefinisikan batasan-batasan
untuk menggunakan kekuatan yang mematikan
dalam operasi tertentu. Hal ini harus diputuskan
pada basis individu sebagai upaya untuk rnem•
batasi sebisa mungkin penggunaan kekerasan
sambil setidak-tidaknya juga memperbolehkan
para prajurit memiliki ruang gerak yang cukup
untuk membela diri.
RoE harus selalu berdasarkan pada alasan
utama untuk membela diri dan merupakan fak•
tor pendukung operasional atau parameter taktis.
RoE harus didesain secara hati-hati untuk me•
menuhi kebutuhan operasional maupun politik.
Selain itu, RoE harus memenuhi kriteria yang
jelas yang menggarisbawahi penerapan penggu•
naan kekerasan yang hanya diperuntukan untuk
memberikan keseimbangan terkait dengan kon-
· disi peredaan ketegangan, peningkatan eskalasi,
atau sebaliknya untuk memutuskan konfrontasi.
RoE juga harus didefinisikan sebagai respons
yang berjenjang yang memungkinkan elemen
taktis untuk menerapkan kekuatan yang diperlu•
kan sambil meminimalkan kerusakan dan korban.
Selanjutnya, RoE juga harus memasukkan refe•
rensi tentang jenis senjata yang diperbolehkan
dalam operasi yag terkait pengelolaan keamanan
pada kondisi tertentu, dari tidak menggiinakan
senjata sama sekali sampai senjata berat termasuk
kapal laut dan pesawat terbang.

Problematika
Konseptual
Dari sisi problematika konseptual, tampak bahwa
persoalan pengelolaan keamanan di Indonesia,
khususnya ketika diterapkan di daerah konflik
berawal dari pemahaman terminologi keamanan
yang relatif berbeda; baik antara TNI maupun
Polri. Pemahaman mengenai keamanan nasional,
misalnya, sampai sekarang di Indonesia masih
terjadi perdebatan mengenai konsep keamanan
nasional. Bahkan beberapa analis melihat bahwa

110 109
Indonesia masih belum dapat menemukan format
dan pemahaman yang tepat serta selaras menge•
nai konsep keamanan nasional. Dampaknya
adalah, pada saat di mana praktik-praktik penye•
lenggaraan keamanan nasional seharusnya sudah
mulai terinstitusionalisasi, pada saat yang sama
masih terjadi pergulatan dalam perbincangan
mengenai makna keamanan nasional.199 Hal ini
menyebabkan pengaturan pengelolaan keamanan
di Indonesia mengalarni dilematika karena in•
stitusionalisasi keamanan nasional seharusnya
menjadi payung utama dalam operasionalisasi
berbagai regulasi pengelolaan keamanan.
Selain itu.juga masih belum ada keseragaman
di level pemerintah maupun aktor keamanan yang
bersangkutan (TNI dan Polri) mengenai konsepsi
ini. Sementara di sisi lain, walaupun masalah
"ketidakseragaman pemahaman" ini belum
sepenuhnya terselesaikan, pembahasan mengenai
konsep keamanan nasional masih berjalan terus.
Hal ini dapat dilihat melalui Lampiran poin 4,
Peraturan Presiden No. 7 Tahun 2008 tentang
Kebijakan Umum Pertahanan Negara. Di dalam
lampiran ini, dijelaskan bahwa cakupan konsep
keamanan nasional Indonesia meliputi segala
upaya untuk menjaga dan memelihara rasa aman
dan damai bangsa Indonesia yang terdiri dari
pertahanan negara, keamanan negara, keamanan
publik, dan keamanan individu.i?' Namun, dalam
lampiran ini masih belum menjelaskan secara
menyeluruh beberapa aspek dari keamanan na•
sional tadi; seperti penjelasan tentang keamanan
publik, keamanan individu, keamanan negara,
dan sebagainya. Padahal penjelasan konsep•
konsep ini semestinya diuraikan terlebih dahulu
sehingga akan terlihat hubungan yang erat dan
tidak saling tumpang-tindih, bahkan simplifikasi
di antara konsep-konsep ini pada saat merumus•
kan keamanan nasional secara keseluruhan.
Oleh karena itu, konsep keamanan nasi•
onal perlu dijelaskan secara komprehensif dan
sepenuhnya turut didukung oleh kejelasan ope•
rasionalisasi dari konsep pengelolaan keamanan
nasional. Untuk itulah diperlukan beberapa
prinsip mendasar untuk melihat hubungan kon-
199 Rizal Sukma (makalah), "Peran Tentara Nasional Indonesia
dalam Sistem Keamanan Nasional: Sebuah Kajian Awai,"
hlm.2.
200
Newsletter IDSPS (Seri 8) tahun 2008.
110
septual yang erat antara keamanan nasional dan
pengelolaan keamanan. Prinsip-prinsip tersebut
antara lain:'?' prinsip pertama terkait dengan
sistem dan dimensi keamanan nasional. Karak•
ter utamanya adalah adanya suatu prosedur dan
mekanisme baku yang memungkinkan negara
secara sah dapat menggunakan instrumen ke•
kerasan bersenjata secara sisternis dan terorgani•
sasi. Berdasarkan argumen ini, maka sistem
keamanan nasional idealnya digunakan oleh
negara (pemerintah) untuk mengatasi berbagai
ancaman terhadap pertahanan negara maupun
keamanan dalam negeri, apalagi jika ancaman
tersebut menggunakan instrumen bersenjata.
Prinsip kedua''" terkait dengan eskalasi
konflik dan penerapan keadaan darurat. Prinsip
ini perlu dikembangkan agar masalah keamanan
nasional merniliki eskalasi yang jelas, mulai dari
situasi normal ke situasi perang. Eskalasi konflik
ini meliputi lima tingkatan, dimulai dari situasi
normal, situasi krisis, konflik terbuka/perang,
situasi pemulihan, dan stabilisasi. Sistem ke•
amanan nasional yang baik akan membangun
mekanisme dan prosedur kerja yang spesifik un•
tuk masing-masing tingkatan eskalasi, termasuk
pihak yang mengambil keputusan atau kebijakan
operasional pengelolaan keamanan, khususnya di
daerah yang mengalarni konflik.
Prinsip ketiga'?' terkait dengan aktor ke•
amanan nasional. Prinsip ini menegaskan bahwa
pengelolaan keamanan suatu negara yang modem
memerlukan sekaligus diferensiasi struktur, spe•
sialisasi fungsi, dan kompetensi instrumen pelak•
sana. Dalam konteks Indonesia rnisalnya, sebagai
penanggung jawab keamanan nasional adalah
presiden yang dibantu oleh beberapa departemen
pemerintahan. Instrumen yang digunakan untuk
itu dapat berupa diplomasi, intelijen, penegakan
hukum, hingga kekuatan rniliter.
Prinsip keempar=' terkait dengan pengerahan
dan penggunaan kekuatan keamanan nasional.
Pada konteks ini, sudah semestinya pengerahan
dan penggunaan rniliter dan kepolisian didasar-
201
"Kerangka Sistemik Keamanan Nasional," dalam Working
Group on Security Sector Reform, (Propatria Institute) hlm.
3.
202
Ibid.
203
Ibid, him. 4.
204
Ibid, him. 7.
109
kan pada keputusan politik berdasarkan aturan
perundang-undangan yang berlaku. Aturan ini
juga berlaku dalam konteks pengerahan dan
penggunaan kekuatan militer maupun kepolisian
pada saat terjadi konflik. Pengaturan ini diperlu•
kan untuk memberikan kepastian mengenai
forum otorisasi, bentuk otorisasi, waktu dan
situasi pengerahan kekuatan tersebut. Selain itu,
pengaturan juga dibutuhkan untuk meletakkan
tanggung jawab pengambilan keputusan politik
mengenai pengerahan yang seimbang antara
Presiden dan DPR.
Prinsip terakhir (kelima) adalah mengenai
keputusan mengenai beragan operasi keamanan
nasional yang harus digelar untuk mengatasi
ancaman. Operasi keamanan nasional dapat di•
bagi dalam beberapa jenis operasi, antara lain:
operasi luar negeri, operasi pertahanan negara,
operasi ketertiban publik, dan operasi keselamat•
an insani.r"
Problematika Regulasi
Dari sisi problematika regulasi, terutama regu•
lasi pengelolaan keamanan antara TNI dan Polri
juga memperlihatkan beberapa masalah. Hal ini
dimulai dari TAP MPR No. VI/MPR/2000 yang
memutuskan pemisahan TNI dan Polri justru me•
nyebabkan kerancuan dan tumpang tindih antara
peran dan fungsi TNI sebagai kekuatan pertahan•
an negara dengan peran dan tugas Kepolisian
RI sebagai kekuatan keamanan dan ketertiban
masyarakat. 206
Kemudian, untuk lebih menegaskan wewe•
nang TNI dan Polri, dikeluarkan pula TAP MPR
No VII/MPR/2000 tentang Peran Tentara Nasio•
nal Indonesia dan Peran Kepolisian Negara
Republik Indonesia. Dalam Pasal 2 ayat ( 1)
dinyatakan bahwa Tentara Nasional Indonesia
merupakan alat negara yang berperan sebagai alat
pertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Kemudian ayat (2) menegaskan bahwa:
"Tentara Nasional Indonesia, sebagai alat per•
tahanan negara bertugas pokok menegakkan
kedaulatan negara, keutuhan wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia serta melindun•
gi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah
205
Ibid., him. 7-9.
206
Pasal 2 ayat (1) dan (2) Tap MPRNo.VI/MPR/2000.
112
Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadap
keutuhan bangsa dan negara."
Sementara itu, Kepolisian Negara RI ber•
peran memelihara keamanan dan ketertiban
masyarakat, menegakkan hukum, memberikan
pengayoman, dan pelayanan kepada masyara•
kat. 207 Untuk lebih meningkatkan efektivitas
dan wibawanya, kedudukan Kepala Kepolisian
Negara Republik Indonesia berada di bawah
presiden.r" Untuk memperkuat kedudukan
Kepolisian Negara RI tersebut, dikeluarkanlah
Keputusan Presiden RI No 89 Tahun 2000 yang
secara empiris memberi bobot tambahan bagi
lembaga negara ini untuk menjalankan fungsinya.
Regulasi selanjutnya adalah UU No. 3 Tahun
2002 tentang Pertahanan Negara yang tidak lagi
menyebutkan Keamanan di dalamnya. Dengan
kata lain, konsep "pertahanan keamanan" yang
sebelumnya ibarat kata majemuk satu dan yang
lain tak terpisahkan sekarang tidak dikenal lagi
baik dalam wacana maupun praksis.
Bagi TNI, sesuai dengan amanat Pasal 30
UUD 1945, doktrin utama untuk melakukan
pengelolaan keamanan adalah melalui konsep
sishankamrata. Sishankamrata adalah doktrin
dan sekaligus strategi pertahanan negara yang
menggunakan segenap kekuatan dan kemampuan
komponen militer dan nonmiliter secara menye•
luruh dan terpadu. Sishankamrata adalah juga
strategi penangkalan yang bersifat kerakyatan,
kewilayahan, dan kesemestaan.
Atas dasar itulah maka ancaman yang diha•
dapi bangsa Indonesia diperkirakan lebih besar
kemungkinan berasal dari ancaman non-tradis•
ional, baik yang bersifat lintas negara maupun
yang timbul di dalam negeri. Oleh karena itu,
kebijakan strategis pertahanan Indonesia yang
diarahkan untuk menghadapi dan mengatasi
ancaman non-tradisional merupakan prioritas
dan sangat mendesak. Dalam pelaksanaannya,
TNI menggunakan Operasi Militer Selain Perang
(OMSP) bersama-sama dengan segenap kompo•
nen bangsa lain dalam suatu keterpaduan usaha
sesuai tingkat eskalasi ancaman yang dihadapi.
Penggunaan kekuatan TNI dalam tugas OMSP
diarahkan untuk kepentingan pertahanan yang
207
Pasal 6 ayat (1) Tap MPR No.VII/MPR/2000
208
Pasal 7 ayat (2) Tap MPR No.VII/MPR/2000.
111
bersifat mendesak, antara lain melawan teroris•
me, menghadapi kelompok separatis Aceh dan
Papua, menghadapi gangguan kelompok radikal,
mengatasi konflik komunal, mengatasi perompak
dan pembajak, mengatasi imigrasi ilegal dan
pencemaran laut, mengatasi penebangan kayu
ilegal, mengatasi penyelundupan, membantu
pemerintahan sipil dalam mengatasi dampak
bencana alam, penanganan pengungsi, bantuan
pencarian dan pertolongan (search and rescue),
pengamanan obyek vital, serta melaksanakan
tugas-tugas perdamaian dunia.i"
Regulasi-regulasi di atas menciptakan per•
bedaan perspektif, terutama antara Polri dan TNI
dalam memahami keamanan hingga berujung
pada pengelolaan keamanan itu sendiri. Menurut
Polri, keamanan merupakan suatu konsep yang
berhubungan dengan rasa aman (security), kepas•
tian (surety), keselamatan (safety), dan damai
(peace). Kesemuanya menjadi syarat mutlak
bagi terbinanya keamanan di dalam negeri, baik
warga negara dan negara. Sebagai alat negara,
Polrijelas menjadi lembaga yang paling bertang•
gung jaw ab dalam menciptakan ketertiban umum
(public order).
Sementara TNI berpandangan bahwa per•
soalan keamanan tidak dapat dilihat dalam pers•
pektif statis dan geografis, melainkan juga dina•
mis. Ketika masih pada batas-batas ketertiban
masyarakat, memang Polri yang bertanggung
jawab. Akan tetapi, bila eskalasi konflik mulai
mengganggu kedaulatan wilayah, integritas
bangsa dan persatuan nasional, maka TNI harus
terlibat di dalamnya.
Oleh karena itulah interpretasi keamanan
dan rasa aman bisajadi sangat subjektif di antara
para personel Polri dan TNI di lapangan. Oleh
karena begitu subjektifnya penafsiran, tidak
jarang telah mengundang berbagai benturan
tersendiri di antara anggota Polri dan TNI di
lapangan. Atau sebaliknya, seolah telah terjadi
"pembiaran" oleh para anggota TNI bila mene•
mukan kasus yang mengganggu ketertiban
umum karena dianggapnya sebagai tugas Polri,
bukan tugas pertahanan TNI. Kalaupun masalah
tersebut dapat diselesaikan, persoalan berikutnya
adalah soal rentang kendali, tanggung jawab
209Mempertahankan Tanah Air Memasuki Abad 21 Indonesia,
2003, hlm. ix-x
112
struktur dan konsekuensi anggaran serta berbagai
persoalan hukum yang mengatur keterlibatan
atau perbantuan TNI dalam masalah-masalah
ketertiban umum (rule of engagement).
Rumusan Alternatif Model Pengelolaan
Keamanan di Daerah Konflik
Berdasarkan analisis di atas, maka berbagai
permasalahan yang terjadi dalam pengelolaan
keamanan, khususnya keamanan di daerah kon•
flik perlu diatur dalam sebuah model penge•
lolaan keamanan yang terumus dengan baik.
Alternatif model pengelolaan keamanan tidak
harus berbeda seratus persen dari apa yang telah
dilakukan di masa lalu, melainkan tetap meng•
acu pada kesinambungan dan perubahan yang
perlu dijalankan agar tujuan dari pengelolaan
keamanan benar-benar tercapai. Ini mencakup
kebijakan penanganan keamanan, strategi yang
diambil, dan operasionalisasi dari kebijakan dan
strategi tersebut.
Kebijakan Penanganan Masalah Keamanan
Kebijakan keamanan nasional bukan sernata•
mata menangani masalah keamanan, melainkan
juga bagaimana akar persoalan keamanan terse•
but dapat ditiadakan. Ada beberapa langkah yang
harus dilakukan negara: pertama, secara konkret
pembangunan harus ditujukan pada peningkatan
harkat hidup rakyat Indonesia dan martabatnya
sebagai manusia. Di sini persoalan keamanan
manusia lebih ditangani melalui peningkatan
kesejahteraan rakyat dan pemerataan pemban•
gunan secara vertikal dan horizontal. Hal ini bu•
kan merupakan ranah TNI maupun Polri, tetapi
justru tugas pemerintah sebagai langkah awal
untuk meminimalisir potensi-potensi konflik
yang mungkin dapat terjadi karena alasan keti•
dakadilan ekonomi.
Kedua, untuk mencegah munculnya persoal•
an keamanan, langkah awal yang dilakukan ialah
upaya preventif-persuasif. Dalam hal ini intelijen
memegang peranan penting untuk mencegah
terjadinya pendadakan strategis dan memberikan
peringatan dini kepada pengambil keputusan.
Langkah persuasif diambil agar gangguan atas
keamanan tidak muncul.
111
 Ketiga, jika langkah persuasif tak mampu
membendung konflik horizontal atau vertikal,
dilakukan langkah represif yang amat terbatas,
proporsional, dan dilakukan secara profesional
oleh aparat keamanan negara sesuai dengan
koridor hukum dan penghormatan atas HAM.
Jika terjadi pelanggaran oleh aparat TNI/Polri,
diambil tindakan tegas sesuai dengan hukum
yang berlaku dan kode etik TNI dan Polri."?
Pada tahap ini, pilar pertama yakni Polri melalui
kekuatan Brimob dapat difungsikan sebagai.first
responder untuk mengatasi gangguan ketertiban
masyarakat. Apabila kekuatan Brimob tidak
cukup, maka di sinilah butuh bantuan dari TNI,
yang tentu harus diatur secarajelas oleh UU dan
atas dasar otoritas politik dari presiden sebagai
pemegang kekuatan militer dan kepolisian yang
tertinggi di Indonesia.
Keempat, keterpaduan dalam penanganan
masalah keamanan harus berjalan dalam koor•
dinasi dan manajemen operasi yang baik, bukan
saja padajajaran TNI dan Polri, melainkanjuga
pada tugas dan tanggungjawab instansi pemerin•
tah pusat dan daerah lainnya khususnya di bidang
ideologi, politik, ekonomi, sosial, budaya dan
hukum. Tahap keempat ini biasanya dilakukan
dalam kondisi daerah yang mengalami konflik
berkepanjangan dan memerlukan perkiraan
waktu cukup lama untuk penyelesaiannya.
Strategi
Penjabaran dari kebijakan tersebut ke dalam
strategi penanganannya dapat diterjemahkan da•
lam empat aspek: pertama, melakukan penangan•
an masalah keamanan akibat konflik manakala
ancaman masih bersifat embrional atau potensial
dan belum menjadi ancaman yang nyata. Dari
sisi militer, dapat dilakukan dengan adanya
upaya pemetaan konflik yang bermuatan sumber
konflik, potensi, serta daerah konflik termasuk
perumusan tindakan preventif dan persuasifnya.
Sedangkan dari sisi kepolisian, polisi dapat
menggunakan tindakan kepolisian yang memper•
hitungkan banyak hal ( calculative policing). 211 Ini
merupakan suatu kegiatan yang dipilih dengan
210
Kiki Syahnakri dalam makalah diskusi terbatas, 23 Juli
2009., him. 6.
211
Adrianus Meliala, "Polisi dan Konflik Poso," dalam www.
kemitraan.or.id, (diakses tanggal 20 Juli 2009).
114
melakukan analisis dan evaluasi terkait dengan
substansi konflik sekaligus mengetahui (kelom•
pok) pelaku, tetapi tidak mengumumkannya demi
pertimbangan strategis. Baik dari sisi rniliter dan
kepolisian, dalam konteks strategi ini yang dibu•
tuhkan adalah peran nyata dari intelijen.
Kedua, berbagai operasi ekonomi, politik,
sosial, budaya, dan hukum dijalankan terlebih
dahulu sebelum berbagai operasi militer atau
kepolisian dijalankan. Hal ini membutuhkan
skala prioritas yang tajam atas pelaksanaan ope•
rasi-operasi tersebut serta kriteria yang jelas dari
keberhasilan maupun ketidakberhasilan operasi
ekonomi, politik, sosial, dan sebagainya.
Ketiga, perlu ditekankan asas proporsiona•
litas dan profesionalisme dalam berbagai operasi
intelijen, teritorial, tempur, pemulihan keamanan
baik yang dilakukan TNI maupun Polri. Oleh
karena itu, dalam jangka panjang perlu diper•
siapkan pendidikan dan latihan khusus bagi
satuan atau personel yang akan dilibatkan dalam
menangani masalah keamanan di daerah konflik.
Jika hal ini dapat dipersiapkan maka pengelolaan
keamanan dapat semakin terarah dengan baik.
Keempat, perlunya kerja sama antara sipil
dan militer. Kerja sama ini dapat terlihat dari
tingkat daerah hingga ke pusat. Misalnya di
daerah, pemberdayaan muspida dapat digalakkan
dalam konteks untuk menyeragamkan perspesi
atas situasi dan kondisi yang dihadapi ketika
daerah tersebut mengalami konflik. Sikap ini
diperlukan guna mendapatkan koordinasi yang
lebih efektif ketika daerah merninta barituari ke•
pada pusat. Kesinergian ini akan terlihat ketika
misalnya Kapolres meminta bantuan kepada
Kapolda, dan dari Kapolda meminta bantuan ke
pusat, hingga akhimya diputuskan perbantuan
TNI kepada kepolisian untuk menangani konflik
tersebut. Begitu juga dengan pimpinan daerah,
dari mulai bupati yang memiliki kesamaan per•
sepsi dengan jajaran keamanan di daerahnya,
sehingga ia dapat melaporkan kepada gubemur
mengenai situasi di daerahnya, dan gubemur
meneruskannya kepada Mendagri dan sampai
kepada presiden.
Kelima, adanya keterpaduan kebijakan dan
strategi dalam penanganan masalah keamanan
sehingga masing-masing institusi dan masyarakat
sipil dapat berpartisipasi dengan baik tanpa
113
adanya perasaan siapa di bawah komando siapa
dan siapa yang berhak melakukan apa. Jika
mengacu kepada aspek keempat di atas, hal ini
dapat saja terjadi jika ada kerja sama yang baik
antara sipil dan militer, baik di tingkat daerah
maupun di tingkat pusat, dan semuanya berjalan
dalam kerangka amanat UU yang jelas dan tegas
mengenai pengaturan kedua insitusi keamanan
tersebut (TNI dan Polri).
Keenam, perlunya terus-menerus mening•
katkan profesionalisme TNI dan Polri dengan
latihan dan pemberian alutsista serta gaji yang
memadai ba�i para personel TNI/Polri. Perlu pula
dilakukan penyesuaian kapabilitas TNI dan Polri
sesuai dengan meluasnya spektrum gangguan
keamanan negara.
Operasionalisasi Model Pengelolaan
Keamanan
Demi kepentingan operasionalisasi konsep
pengelolaan keamanan di daerah konflik tersebut,
beberapa prasyarat di bawah ini perlu dilakukan:
pertama, jika UU yang mengatur TNI dan Polri
dianggap cukup untuk menangani keamanan dan
pertahanan negara, maka Peraturan Pemerintah
(PP) atas kedua UU tersebut perlu dibuat. Selama
ini amanah UU tidak pemah dilakukan, yakni
UU tidak dijabarkan ke dalam PP atau peraturan
lainnya. Jika masih dianggap kurang, seperti
belum adanya aturan tegas mengenai bantuan
TNI maka perlu dibuat regulasi dalam bentuk
UU atau regulasi lainnya; kedua, setelah UU
dan PP atau Petunjuk Pelaksanaan (Juklak) telah
dibuat, langkah berikutnya adalah pembuatan
Petunjuk Lapangan (Juklap) yang mengatur apa
yang hams dilakukan dan tidak boleh dilakukan
oleh aktor-aktor keamanan di lapangan; termasuk
langkah evaluasi atas berbagai tindakan tersebut;
Alternatif Model Pengelolaan Keamanan
KONDISI DARURAT
.,.,.,.K,.O, ND,.I,SI DAMAI (Konflik Vertika_,l::&.Hoi:iz��tal)
Aktor Keamanan: Polri I Aktor Keamanan: TNI & Polri
......................................... ,
114
ketiga, atas dasar Juklap itu dibuat Rencana
Operasi (Renop) terpadu dan terencana untuk
setiap bentuk, variasi, atau spektrum konflik yang
diperkirakan akan terjadi di daerah konflik; keem•
pat, dibuat Prosedur Tetap (Protap) yang memuat
tindakan-tindakan teknis yang baku yang hams
dilakukan oleh institusi sipil, TNI, dan Polri baik
untuk keperluan organisasi maupun perorangan
personel aparat keamanan dan pertahanan negara;
kelima, latihan rutin bagi semua personel dan in•
stitusi perlu terns dilakukan untuk menjaga profe•
sionalisme mereka dalam melaksanakan operasi
individu, kelompok dan gabungan antarinstitusi;
keenam, terakhir tetapi penting, perlu dipersiap•
kan anggaran yang memadai guna pelaksanaan
semua rencana dan operasi nyata pengelolaan
keamanan tersebut.
Berdasarkan penjabaran mengenai altematif
model pengelolaan keamanan dan strategi yang
diperlukan di atas, maka perumusan altematif
model pengelolaan keamanan di daerah konflik
dapat dilihat melalui bagan di bawah ini.
Dari perumusan gambar terlihat bahwa rumus•
an altematif model pengelolaan keamanan di dae•
rah konflik relatif lebih sederhana dibandingkan
dengan model sebelumnya. Secara umum, pada
situasi damai, aktor keamanan yang berperan
adalah Polri dan TNI berada dalam fungsi idle
capacity. Sebaliknya, pada situasi damrat perang,
maka sesuai dengan UU yang berlaku, aktor
keamanan yang berada di garis depan adalah
TNI. Sedangkan tugas kepolisian tetap menjaga
keamanan dalam negerinya. Realitas ini pada
dasamya juga terjadi di hampir tiap negara.
Penjelasan atas Model Pengelolaan Keaman•
an dapat dilihat bahwa permasalahan yang kerap
kali terjadi dalam pengelolaan keamanan adalah
ketika suatu daerah mengalami situasi krisis
KONDISI-PER.ANG
... ··
.
Aktor: TNI
················································.
113
r'

I
atau darurat; khususnya dalam konteks konflik
vertikal dan konflik horizontal. Masalah tersebut
terjadi karena dua aktor keamanan terlibat dalam
pengelolaan keamanan di daerah yang mengalami
konflik dan berada dalam situasi krisis, yaitu
TNI dan Polri. Di sinilah perlu digarisbawahi
beberapa aspek yang menjadi hal penting agar
pengelolaan keamanan di daerah konflik dapat
berjalan secara tepadu, terkoordinasi, dan terarah
dengan baik sehingga model di atas dapat dijabar•
kan melalui beberapa elemen dengan fokus utama
yang dijadikan analisis adalah pada bagian situasi
darurat, seperti yang terlihat dalam Tabel 1.
Dari Tabel 1, ada beberapa persoalan yang
saat ini perlu dicermati, seperti regulasi, bentuk
ancaman, eskalasi konflik, jenis operasi yang
digelar, koordinasi antar institusi, anggaran,
serta akuntabilitas. Dalam hal persoalan regulasi,

c c
'
""O "'
""O

c
QJ
c
QJ
""O ""O
"vi a::: ·v=; a:::
QJ 0.. � 0..
a: Cl 0.. Cl

c:
�ra o<l
a.a z zo
a.a co co co
c: 0..
<(
0.. 0..
ct <( <(

"iii
ra
c: 'iii
·- :::s
"0E -.�..
� ..!:
0"'

116 115
116 115
 (Jakarta: Propatria, 2004), hlm. 83-84.
hingga saat ini regulasi yang menjembatani an•
tara UU No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan
Negara dan UU No. 2 Tahun 2002 tentang Ke•
polisian RI yang belum ada, yakni UU Keamanan
Nasional dan UU Perbantuan yang mengatur ten•
tang tugas perbantuan TNI.212 Padahal, kerangka
hukum ini dibutuhkan untuk mengatur tugas
perbantuan TNI kepada polisi untuk mengatasi
adanya eskalasi ancaman tersebut. Aspek ini
terkait dengan perbantuan yang dibutuhkan oleh
kedua belah pihak, seperti tugas perbantuan TNI
kepada Polri; dalam situasi apa perbantuan TNI
dapat dilakukan; dan siapa yang mengambil
keputusan tersebut, Selain itu, di dalam regulasi
juga dicantumkan batasan waktu dari operasi•
operasi yang akan digelar untuk menangani suatu
konflik. Misalnya, kebijakan untuk menerapkan
operasi Darurat Militer memiliki batasan waktu
maksimal enam bulan, setelah itu dapat dievalu•
asi kembali. Inilah yang menjadi catatan penting
dalam bab ini bahwa UU Keamanan Nasional dan
UU Perbantuan dibutuhkan untuk memperjelas
koordinasi fungsi dan tugas di antara keduanya.
Tentunya semua keputusan atas pengelolaan
keamanan di daerah konflik tentu berdasarkan
prinsip demokrasi di mana otoritas sipil-lah yang
membuat keputusan tersebut.
Persoalan berikutnya adalah kriteria bentuk
ancaman. Keputusan bentuk ancaman adalah
berdasarkan otoritas politik tertinggi setelah
mendapatkan masukan dan rekomendasi dari
semua jajaran di bawahnya, termasuk jajaran
keamanan di daerah dan di pusat. Setelah hal ini
dilakukan, maka bisa saja disusun sebuah rencana
darurat atau rencana dadakan untuk menghadapi
sesuatu yang tidak diharapkan terjadi tapi di•
prediksikan akan terjadi. Ini yang biasa disebut
dengan contingency plan. 213 Jika dilihat dari sisi
regulasi, terbuka kemungkinan TNI untuk masuk
ke semua bentuk ancaman. Misalnya, di masa
damai, TNI dapat saja berperan sebagai kekuatan
penangkal (deterrence). Ketika terjadi de-eska•
lasi dalam pasca konflik, TNI bisa berperan untuk
menjadi semacam peace keepers atau melakukan
strategi-strategi peace building. Sementara itu,

212
Ibid.
213 Stanley, ed., Keamanan, Demokrasi, dan Pemilu 2004,

116 115
fungsi kepolisian tetap berada dalam area meng•
atasi keamanan dalam negeri.
Selanjutnya adalah eskalasi konflik. Krite• ria
ini betul-betul dibutuhkan untuk mengambil suatu
keputusan mengenai berbagai hal yang terkait
dengan pengelolaan keamanan di daerah konflik,
seperti penambahan pasukan, jenis pa• sukan yang
diturunkan, atau jenis operasi yang digelar.
Analisis atas eskalasi konflik diperlukan dari hasil
koordinasi para jajaran pimpinan di daerah,
termasuk di dalamnya kepolisian guna menjadi
masukan di tingkat pasukan mengenai kebijakan
yang diambil selanjutnya. Di sisi lain, otoritas
politik di pus at (presiden) pun jug a patut tanggap
secara cepat atas kondisi-kondisi yang relatif
sering berubah berdasarkan eskalasi kon• flik tadi.
Misalnya, analisis atas eskalasi konflik bisa
berupa: apakah konflik yang terjadi sudah berada
pada tahap bentuk ancaman dengan
pemakaian senjata yang dapat mengancam
kehidupan masyarakat dan sudah memakan kor•
banjiwa, atau apakah konflik yang terjadi masih
berada dalam tahap perkelahian antarkelompok
dengan unsur kekerasan, namun belum menjadi
ancaman yang lebih besar. Atau lebih dari itu,
apakah konflik sudah membahayakan kehidupan
bangsa; menghambat atau mengurangi kinerja
dan kapasitas pemerintah, atau lebih dari itu,
telah mengancam integritas bangsa. Jika ini
dapat dilakukan dengan baik, maka penentuan
kebijakan dari otoritas sipil mengenai langkah
penanganan keamanan selanjutnya juga dapat
secara cepat diambil.
Berikutnyajenis operasi yang digelar. Kepu•
tusan akanjenis operasi yang digelar adalah ber•
dasarkan pertimbangan dua aspek sebelumnya,
yakni kriteria eskalasi ancaman dan eskalasi
konflik. Jenis operasi inilah yangjuga mencakup
jenis pasukan yang diturunkan, jenis senjata apa
yang digunakan, termasuk juga kriteria keber•
hasilan dan ketidakberhasilan operasi sebagai
bagian dari evaluasi atas operasi tersebut.
Dalam hal koordinasi antarinstitusi juga
perlu diperhatikan karena di sinilah akan terlihat
bagaimana keterpaduan penanganan dalam penge•
loaan keamanan, khususnya di daerah konflik.
Oleh karena itu, koordinasi antara pemerintah
pusat maupun pemerintah daerah juga menjadi
kunci keberhasilan dalam mengelola keamanan
pada saat daerah tersebut mengalami konflik.

116 115
 Akhirnya, setiap bentuk pengelolaan ke•
amanan memerlukan anggaran dan akuntabilitas
(pertanggungjawaban). Dalam usulan alternatif
model ini, anggaran yang digunakan untuk
mengelola keamanan pada konflik vertikal dari
APBN, dan konflik horizontal dapat dari APBN
dan APBD melalui penyediaan dana di aspek
contingency plan. Namun, yang menjadi catatan
adalah pada saat dana APBD untuk menangani
konflik horizontal tidak mencukupi, maka ang•
garan diambil dari APBN. Ini untuk menjaga
akuntabilitas keuangan yang penggunaannya
memang sesuai dengan sektor-sektor yang telah
ditetapkan, yakni sektor dana contingency plan.
Jadi, jangan sampai terjadi pengambilan ang•
garan di sektor dana selain contingency plan,
tetapi pertanggungjawabannya bukan untuk
sektor itu.
Selanjutnya, untuk tingkatan yang lebih ope•
rasional, dapat dilihat pula tahap-tahap pengelola•
an keamanan di daerah konflik melalui Tabel 2.
Tahapan pengeloaan keamanan di daerah
konflik-seperti yang telah diuraikan secara
teoritik pada bab sebelumnya-meliputi tiga
tahap. Pertama adalah tahap intervensi, yang
berarti kekuatan militer (TNI) dan kepolisian
(Polri) masuk ke dalam konflik-baik konflik
vertikal maupun horizontal-dan melakukan
gelar pasukan untuk menghentikan kekerasan
yang berlangsung saat itu. Masuknya kekuatan
militer maupun kekuatan kepolisian didasarkan
atas keputusan pemerintah (presiden) sebagai
keputusan otoritas politik yang tertinggi. Setelah
kekerasan dapat dihentikan, maka tahap kedua
yang dilakukan oleh TNI dan Polri adalah ta•
hap stabilisasi. Dalam konflik vertikal, tahap
stabilisasi dilakukan oleh TNI melalui konsep
DDR, yakni pelucutan dan peniadaan senjata,
Tabel 2. Tahapan Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik
No. Tahapan Konflik Vertikal
1. lntervensi Gelar Pasukan
2. Stabilisasi Disarmament (pelucutan & peniadaan
senjata), Demobilization, dan Reinte-
gration (DOR)
3. Normalisasi Peace Keeping, melalui:
- demiliterisasi,
- operasi bantuan untuk Pemda oleh
118
pengurangan jumlah pasukan, dan melakukan
proses reintegrasi dengan pihak yang berkon•
flik. Sementara itu, dalam konflik horizontal,
tahap stabilisasi dapat dilakukan melalui perun•
dingan atau negosiasi dengan pihak-pihak yang
berkonflik. Kemudian tahap ketiga adalah nor•
malisasi. Tahap normalisasi pada konflik vertikal
bertujuan menciptakan peace keeping di mana
peran TNI diarahkan untuk melakukan operasi
bantuan kepada Pemerintah Daerah agar pihak
Pemda secara perlahan dapat menjalankan fungsi
pemerintahannya dengan normal. Sementara itu,
tahap normalisasi pada konflik vertikal mengarah
pada penciptaan konsep peace building yang
sasarannya adalah mengembalikan fungsi ke•
polisian dalam situasi normal (sebagai penjaga
ketertiban umum dan keamanan publik), serta
Polri membantu Pemda agar bisa menjalankan
fungsinya seperti semula melalui bantuan ope•
rasi kepolisian.
Rekomendasi
1. Diperlukan keterpaduan kebijakan (regulasi)
dan strategi dalam penanganan masalah ke•
amanan secara umum;
2. Keterpaduan dalam penanganan masalah
keamanan harus berj alan dalam koordinasi
dan manajemen operasi yang jelas, bukan
saja pada jajaran TNI dan Polri, melainkan
juga pada tugas dan tanggung jawab instansi
pemerintah pusat dan daerah lainnya, khu•
susnya di bidang ideologi, politik, ekonomi,
sosial, budaya dan hukum;
3. Urgensi UU Perbantuan TNI perlu ditindak•
lanjuti secara mendalam karena sifat kebutuh•
an akan UU tersebut amat mendesak;
4. Regulasi yang terkait dengan pengelolaan
keamanan pada situasi krisis selayaknya
Konflik Horizontal
Gelar Pasukan .
Negosiasi (perundingan) dengan
pihak-pihak yang berkonflik.
Peace Building, melalui:
- pengembalian fungsi kepolisian
- operasi bantuan kepada Pemda
117
 TNI oleh Polisi

118 117

memuat prinsip-prinsip aturan internasional
dan harus mengikuti beberapa asas kunci,
antara lain Asas legalitas, asas pengumuman,
asas komunikasi, asas kesementaraan, asas
ancaman yang luar biasa, asas proporsional,
dan asas tidak kasat mata (intangibility);
5. Jika langkah persuasif sudah tak mampu
membendung konflik horizontal atau vertikal,
langkah represif yang dilakukan sifatnya juga
amat terbatas, proporsional, dan dilakukan
secara profesional oleh aparat keamanan
negara sesuai dengan koridor hukum dan
penghormatan atas HAM. Jika terjadi pelang•
garan oleh aparat TNI/Polri, diambil tindakan
tegas sesuai dengan hukum yang berlaku dan
kode etik TNI dan Polri;
6. Perlunya asas proporsionalitas dan profe•
sionalisme dalam berbagai operasi intelijen,
teritorial, tempur, pemulihan keamanan,
baik yang dilakukan TNI maupun Polri.
Oleh karena itu, dalamjangka panjang perlu
dipersiapkan pendidikan dan latihan khusus
bagi satuan atau personel yang akan dilibat•
kan dalam menangani masalah keamanan di
daerah konflik;
7. Prasyarat dalam model pengelolaan keaman•
an perlu segera dirumuskan dengan jelas, dari
mulai penjabaran regulasi, petunjuk lapangan,
rencana operasi, prosedur tetap, serta kebutuh•
an anggaran yang memadai.
Daftar Pustaka
Bhakti, Ikrar Nusa (Ed.). 2004. Hubungan TN! POLRI
dalam Penanganan Keamanan Dalam Negeri
(2000-2004). Jakarta: P2P LIPI.
Cottey, Andrew, Timothy Edmunds and Anthony
Forster (ed.). 2001. Democratic Control of the
118
Military in Post communist Europe: Guarding
the Guards Basingstoke: Pal grave.
Dharma Bhakti Kodam XVII/Trikora periode 1990-
2001.
Forster, Anthony. 2002. Timothy Edmunds and An•
drew Cottey (ed). The Challenge of Military
Reform in Central and Eastern Europe: Build•
ing Professional Armed Forces. Basingstoke:
Palgrave.
Human Right Publications, 2002.
Newsletter IDSPS (Seri 8) tahun 2008.
Nurhasim, Moch (Ed.). 2006. Evaluasi Pelaksanaan
Darurat Militer di Aceh 2003-2004. Jakarta:
P2P LIPI.
Propatria Institute. "Kerangka Sistemik Keamanan
Nasional." Makalah dalam Working Group on
Security Sector Reform.
Siregar, Sarah Nuraini (Ed.). 2007. Problematika
Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan di
Wilayah Konjlik (Aceh dan Papua). Jakarta:
P2P LIPI.
Stanley (Ed.). 2004. Keamanan, Demokrasi, dan Pe•
milu 2004, Jakarta: Propatria.
Sukma, Rizal, "Peran Tentara Nasional Indonesia da•
lam Sistem Keamanan Nasional : Sebuah Ka•
jian Awal", Makalah tidak diterbitkan.
Syahnakrie, Kikie. Alternatif Model Pengelolaan
Keamanan di Daerah Konflik. Makalah dalam
FGD P2P LIPI, 23 Juli 2009.
TAP MPR No. VIIIMPR RI! tahun 2000.
TAP MPR RI No. VIIMPR RI/ tahun 2000.
UU Kepolisian Negara RI No. 2 Tahun 2002
UU TNI No. 34 tahun 2004
Widjajanto, Andi. 2008. OMSP: Analisis Tugas Mili•
ter dan Gelar Operasi Militer. Makalah dalam
diskusi P2P-LIPI, 29 Oktober 2008.
www.kemitraan.or.id.
117
r
lI
I
I
I
MASALAH PERBATASAN WILAYAH LAUT INDONESIA DI LAUT
ARAFURA DAN LAUT TIMOR*

Japanton Sitohang

Abstract
As an archipelago, Indonesia has problem concerning maritime borders with its neighbours such as Australia,
Papua New Guinea, and Timar Leste. In Arafura sea, Indonesia has no problems concerning maritime boundaries
with Papua New Guinea, however the Indonesian-Australian maritime boundaries concerning continental shelf
and economic exclusive zone have not finished yet. In Timar sea, Indonesia has problems with Timar Leste con•
cerning territorial sea as well as with Australia concerning with continental shelf and economic exclusive zone.
lnspite of unfinished maritime boundaries agreements with the neighbours, Indonesia still tries to negotiate with
its neighbours to solve the problems.

Pendahuluan Sampai berakhirnya Perang Dunia II, pelak•

Pada zaman Romawi dikatakan bahwa laut adalah
"res communis" (milik bersama) yang berarti
bahwa siapa saja bebas berlayar dan menangkap
ikan di laut. Setelah kekuasaan Romawi runtuh,
muncul dua kekuatan yang baru yaitu Spanyol
dan Portugis. Menurut pandangan kedua negara
ini, laut adalah wilayah "res nullius" (tidak ber•
tuan) dan bisa dimiliki oleh siapa saja yang mam•
pu menguasainya. Kemudian keduanya sepakat
untuk membagi laut di antara keduanya melalui
Perjanjian Tordesilas tahun 1494. Dengan per•
janjian ini maka laut disebut menjadi wilayah
tertutup atau "mare clausum".
Setelah kekuasaan Spanyol dan Portugis
menurun maka muncullah kekuatan maritim
baru, yaitu Inggris dan Belanda. Terdapat per•
bedaan pemikiran antara tokoh lnggris dan
Belanda. Belanda dengan ahli hukum lautnya,
Hugo de Groot, mengajukan gagasan mare li•
berum (kebebasan laut) tahun 1609. Pandangan
ini menekankan berlakunya freedom of the sea
dan freedom of navigation di semua bagian laut
di dunia. Sementara tokoh Inggris, William
Welbood dan John Selden, dengan paradigma
yang berbeda menentangnya pada tahun 1635
dengan mengajukan gagasan mare clausum (laut
tertutup). Konsep ini jelas hanya menguntungkan
bagi negara yang kuat.
'Penelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti
yang beranggotak:an Japanton Sitohang (koordinator), Syam•
sumar Dam, Awani Irewati, Indriana Kartini, Rosita Dewi, dan
C.P.F. Luhulima.
sanaan hukum laut yang dilakukan oleh masyara•
kat intemasional masih berdasarkan pada hukum
kebiasaan (customary law). Hukum kebiasaan
itu hanya mengakui tiga wilayah di laut. Per•
tama, laut teritorial di mana setiap negara pantai
hanya memiliki kedaulatan secara penuh (full
sovereignty) sejauh tiga mil dari garis air surut
di sepanjang pantai di setiap daratan yang dimi•
liki oleh negara tersebut. Kedua,jalur tambahan
selebar laut teritorial, di mana negara pantai
memiliki hale berdaulat (sovereign right) untuk
melakukan pengejaran seketika (hot pursuit)
apabila terjadi pelanggaran di laut teritorialnya.
Selebihnya dianggap sebagai laut lepas (high
seas), di mana berlaku doktrin laut bebas (mare
liberum) sebagaimana yang sudah dikemukakan
oleh Grotius pada tahun 1625. Menurut doktrin
ini, semua potensi yang ada di laut dapat diman•
faatkan oleh siapa saja, tetapi tidak dapat dimiliki
oleh siapapun jug a. Hukum kebiasaan seperti itu
pulalah yang dianut oleh pemerintah kolonial Be•
landa di Indonesia dengan dikeluarkannya "Ter•
ritoriale Zee en Maritime Kringen Ordonantie"
pada tahun 1939.
Hukum kebiasaan itu diubah oleh Amerika
Serikat (AS) sebagai salah satu negara pemenang
perang melalui Proklamasi Truman tentang Lan•
das Kontinen AS yang dikeluarkan pada tanggal
28 September 1945. Proklamasi ini mengklaim
dasar laut dan tanah di bawah laut (seabed and
subsoil) sampai kedalaman 100 fatoms (200

120 119
meter) yang berada di Teluk Meksiko sebagai
kedaulatan penuh AS, sedangkan di permu•
kaan laut di luar laut teritorialnya kebebasan
masyarakat internasional masih tetap terjamin.
Temyata Benua Amerika di sebelah timurnya
memiliki Landas Kontinen, sedangkan di se•
belah barat tidak terdapat Landas Kontinen itu
karena di sepanjang pantainya langsung curam
ke laut. Berdasarkan kondisi geologis itu pula,
pada tahun 1947 Chili, Peru dan Ekuador yang
terletak di Amerika Selatan mengumumkan
diberlakukannya lebar Laut Teritorial sejah 200
mil dari pantainya.
Semal<ln banyaknya negara yang telah mem•
peroleh kemerdekaan setelah perang, meningkat
pula kepentingan berbagai negara terhadap
wilayah laut di sekitamya. Oleh karena itu, PBB
menyelenggarakan Konferensi Hukum Laut
(KHL) I di Jenewa pada tahun 1958. KHL I ini
telah berhasil mengeluarkan empat konvensi,
yaitu Konvensi tentang Laut Teritorial dan Jalur
Tambahan, sesuai dengan hukum kebiasaan yang
berlaku tanpa menetapkan lebar maksimumnya.
Konvensi tentang Landas Kontinen dengan
menerima usul AS sesuai dengan Proklamasi
Truman 1945. Konvensi tentang Konservasi
Perikanan sejauh 200 mil dari pantai (yang me•
nampung kepentingan negara-negara yang tidak
memiliki Landas Kontinen), dan Konvensi ten•
tang Laut Lepas sebagaimana yang berlaku dalam
hukum kebiasaan selama ini.
Sebelum berlangsungnya KHL I tersebut,
Indonesia pada tanggal 13 Desember 1957 se•
bagai negara yang terdiri dari kepulauan ( outly•
ing archipelagos states) sudah mengeluarkan
pernyataan sepihak tentang diberlakukannya
Negara Kepulauan. Laut Teritorial selebar 12 mil
ditetapkan sejajar dengan garis dasar lurus yang
menghubungkan titik-titik terluar dari pulau-pu•
lau terluar milik Indonesia. Cara penetapan garis
dasar lurus seperti ini pertama kali dilakukan oleh
Norwegia sebagai negara yang memiliki kepulau•
an di sepanjang pantainya (coastal archipelagos
state) pada tahun 1935. Mahkamah Internasional
pada tahun 1951 dalamAnglo-Nmwegian Fishe•
ries Case, cara yang ditempuh oleh Norwegia itu
tidak bertentangan dengan hukum internasional.
Meskipun demikian, masalah negara kepulauan
tidak berhasil dibahas baik dalam KHL I maupun
120
dalam KHL II yang diadakan di Jenewa tahun
1960. Malahan KHL II ini tidak menghasilkan
satu konvensi pun. Indonesia sebagai salah satu
peserta konverensi tersebut ingin meratifikasi
keempat konvensi dengan persyaratan sesuai
dengan Konsepsi Negara Kepulauan yang dianut•
nya, namun persyaratan seperti itu tidak dibenar•
kan oleh konvensi sehingga hanya Konvensi
tentang Laut Lepas saja yang dapat diratifikasi
oleh Indonesia.
Bagi Indonesia, kendala utama perjuangan
Wawasan Nusantara pada fase pertama itu tampak•
nya banyak dipengaruhi oleh Politik Luar Negeri
Bebas Aktif yang dianutnya sejak berakhimya
Pemberontakan PKI pada tahun 1948 dan politik
luar negeri Indonesia yang tidak sejalan dengan
politik pembendungan (containment policy)
Amerika Serikat. Peluang untuk melanjutkan
perjuangan wawasan nusantara mulai terbuka
setelah terj adinya pergantian pemerintahan
dari Presiden Sukarno yang sangat anti AS ke
Orde Baru di bawah pimpinan Jenderal Suharto
yang sangat antikomunis. Kebijakan Suharto
itu terlihat dengan dihentikannya Konfrontasi
Malaysia, aktifnya Indonesia kembali di PBB
serta dibentuknya ASEAN pada tahun 1967
sehingga hubungan Indonesia dengan negara•
negara tetangganya semakin membaik. Hubung•
an baik itu pulalah yang telah dimanfaatkan untuk
merundingkan wilayah perbatasan maritim RI
berdasarkan wawasan nusantara dengan semua
negara tetangganya. Setelah melalui perundingan
maka penandatanganan perjanjian garis batas
maritim secara bilateral maupun trilateral di•
lakukan. Semua perjajian tersebut dimaksudkan
untuk membentuk hukum kebiasaan, yang pada
gilirannya dapat mendukung perjuangan RI
dalam berbagai forum multilateral. Perjuangan
wawasan nusantara ini ternyata barn berhasil
diperjuangkan melalui KHL III (1974-1982)
dengan disepakatinya Konvensi Hukum Laut
1982, sebagai "law making treaties " yang lebih
mengikat.
Makna Strategis Laut
Arafura dan Laut Timor
Indonesia adalah negara kepulauan yang paling
luas di dunia. Dari sebanyak 17.508 pulau ber•
dasarkan perhitungan Jawatan Hidro-Oceano-
119
 grafi TNI-AL, pulau-pulau tersebut sudah ber•
nama dan terdaftar di PBB. Akan tetapi, dari
sebanyak itu tidak semua pulau tersebut dihuni
penduduk, hanya sekitar 6.000 pulau yang dihuni
penduduk. Luas wilayah Indonesia kurang lebih
jenis ikan dan dalam jumlah yang sangat besar.
Kekayaan yang ada ini lebih banyak dinikmati
oleh para illegalfishing.
Ada empat hal penting yang menjadikan
Laut Arafura diperebutkan sepanjang masa, yaitu

9 juta km2, terbagi atas 3 juta km2 daratan pu• lokasinya, fungsinya, kekayaan alam yang dikan•
lau-pulau, 3 juta km2 perairan laut kedaulatan Iskandar, eds., Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar Indone•
sia-Indonesia Bagian Barat, (Jakarta: PT. Kompas Media
(sovereignty) di antara dan di sekeliling pulau-pu•
Nusantara, 2009).
lau itu, serta 3 juta km2 perairan laut, yaitu Zona
Ekonomi Eksklusif (ZEE) yang mengelilingi laut
kedaulatan itu sebagai sabuk selebar 200 mil laut
dengan hak berdaulat (sovereign rights) atas sum•
ber day a alamnya di atas dan di bawah permukaan
dan di lapisan bawah dasar lautnya. 214 Garis pan•
tai terpanjang di dunia adalah Kanada dan kedua
Indonesia yang mencapai 95.161 km2 •
Indonesia sebagai negara kepulauan secara
geografis berbatasan dengan delapan negara mari•
tim, yaitu dengan negara Malaysia, Singapura,
Filipina, Timor Leste, Papua Nugini, Palau, India,
Thailand, Vietnam, dan Australia. Sementara
perbatasan wilayah Indonesia dengan Filipina,
Palau, India, Thailand, hanya menyangkut ZEE
saja, tetapi dengan Vietnam, Malaysia dan Aus•
tralia, di samping berbatasan dengan ZEE juga
menyangkut landas kontinen.
Setiap pulau pada hakikatnya merupakan
sebuah tonggak yang menyambungkan tonggak•
tonggak lainnya menjadi "pagar keliling rumah
kita". Pulau-pulau ini adalah pagar terdepan
sekaligus beranda depan wilayah kehidupan
bangsa dan negara Indonesia.215 Dengan ber•
pindahnya Pulau Sipadan dan Ligitan menjadi
wilayah Malaysia maka Pemerintah Indonesia
mulai memperhatikan keberadaan pulau-pulau
terdepan tersebut.
Laut Arafura atau Laut Timor adalah
wilayah perairan yang dikelilingi oleh Pulau
Papua di sebelah timurnya, Australia sebelah
selatannya, Australia dan Laut Timor sebelah
baratnya. Luas Laut Arafura adalah 650.000
km2 dan kedalaman maksimalnya adalah 3,68
km. Laut Arafura sangat kaya akan berbagai
214
Wahyono S.K., Indonesia Negara Maritim, (Jakarta: Teraju,
2009), hlm. 1.
215
H. Susilo Bambang Yudhoyono, "Sambutan Presiden Re•
publik Indonesia", dalam Arif Djohan Pahlawan dan Irwanto

121
122
dungnya, sosial budaya kehidupan masyarakat
bahari, dan ditambah alur laut kepulauan seba•
gai lalu lintas pelayaran internasional (ALKI).
Berkaitan dengan lokasinya, laut sangat menen•
tukan dalam pencapaian kepentingan nasional,
dalam memenangkan peperangan atau dalam
mempertahankan diri dari serangan musuh. Se•
lat Malaka misalnya yang menghubungkan dua
samudra yaitu Samudra Hindia dan Samudra
Pasifik merupakan "chockingpoints" bagi kapal•
kapal yang merapat sehingga sangat strategis
dari sudut ekonomi dan militer. Selat-selat di
Indonesia yang merupakan alur-alur laut yang
menghubungkan kedua samudra dan kedua
benuajumlahnya tidakkurang dari sembilanjalur
dan semuanya menjadi bagian dari Sea Line of
Communication (SLOC) pelayaran intemasional
yang sangat strategis. 216 Wilayah Indonesia ter•
letak pada posisi silang antara Benua Asia dan
Benua Australia dan antara Samudra Pasifik dan
Samudra Hindia sehingga dengan posisinya yang
strategis itu menjadikan wilayah laut Indonesia
sebagai lintasan perdagangan dunia.
Berkaitan dengan fungsinya, seperti halnya
juga laut lainnya, Laut Arafura dan Laut Timor
sangat menentukan kepentingan Indonesia. Laut
tersebut menjadi penghubung antarpulau atau
sebagai media pemersatu antarpulau bagi Indo•
nesia dan bahkan sebagai penghubung dengan
negara-negara di bagian selatan Indonesia. Laut
Arafura dan Laut Timor di samping berfungsi
sebagai SLOC yang bersifat internasional, juga
berperan penting sebagai pengaman atau safety
belt atau safety cordon terhadap serangan musuh
dari luar.217
Deng an kekayaan alam,' Laut Timor yang
merupakan beranda Samudra Hindia terletak
antara Pulau Timor dan Australia Bagian Utara
(Northern Territory) dan di sisi timurnya di•
himpit oleh Laut Arafura yang menjadi beranda

216
Wahyono S.K., Op.Cit.,hlm. 22.
217
Ibid., hlm. 23.

122
122
 219Wahyono S.K., Op.Cit., him.
Samudra Pasifik. Luas Laut Timor sekitar 3.000 23.
miF. Laut yang terdalam adalah Palung Timor
yang terletak di bagian utara yang mencapai
3,3 km. Bagian lainnya agak dangkal, rata-rata
kedalamannya kurang dari 200 meter. Laut ini
merupakan tempat utama munculnya badai tropis
dan topan. Meskipun demikian, laut ini merupa•
kan surga bagi ikan-ikan di mana sejak <lulu kala
para nelayan dari Pulau Rote, Flores, Alor, Buton,
Sabu, Madura, Timor dan Maluku telah melaut
ke perairan ini.218 Dari hasil-hasil laut yang telah
dimanfaatkan ini menandakan Laut Timor sangat
kaya akan ikan seperti pelangis besar (ikan tuna,
cakalang, tongkol, tenggiri), ikan demersal ( kerapu,
kakap, ekor kuning, napoleon wrasse, nonikan
(lobster, udang putih, dan cumi-cumi).
Mengingat wilayah laut Indonesia yang cu•
kup luas tersebut, maka kekayaan alam laut tidak
hanya berupa kekayaan hayati dan nabati yang
ada dalam massa air laut, seperti ikan dan tum•
buh-tumbuhan laut, tetapi juga bahan tambang
mineral yang dikandung air laut, lapisan dasar
laut lepas pantai dan laut dalam. Termasuk dalam
kekayaan alam laut adalah energi listrik yang
dapat ditimbulkan oleh tenaga gelombang air laut
dan embusan angin di atas laut.219 Laut Timor
kaya akan bahan tambang. Pulau Melville yang
berada di Laut Timor memiliki unsur bebatuan
yang mengandung berlian. Akan tetapi sumber
kekayaan yang lebih besar lagi yaitu cadangan
min yak dan gas bumi yang cukup besar jumlah•
nya yang terdapat di dasar Laut Timor.
Berkaitan dengan sosial budaya, kehidupan
sosial budaya masyarakat bahari ciri utamanya
adalah berdagang lewat laut. Bangsa kita sudah
dikenal sebagai bangsa pelaut yaitu bangsa yang
penuh keberanian dan keteguhan hati yang su•
dah terlatih dalam mengarungi badai yang besar
karena mereka menggantungkan hidupnya di laut.
Kehidupan sosial budaya masyarakat Indonesia
dalam sejarahnya telah menjadi landasan bagi
berkembangnya peri kehidupan penduduk pulau•
pulaunya, budayanya, tradisi dan motivasi peng•
gerak pembangunan kekuatan dan kemampuan
maritim yang didukung oleh lembaga-lembaga
kemasyarakatan yang memajukan kehidupan
masyarakat maritim.
218 Kupang (Antara News). 30 September 2009.

123
122
 Begitu mudah bangsa luar mencuri kekayaan
ikan kita dan tidak bisa diawasi secara rutin
karena biayanya terlalu mahal. Penangkapan ikan
yang dilakukan oleh kapal-kapal asing yang
memasuki Perairan Indonesia secara ilegal (il•
legal fishing) selama periode 2002-2007 terns
meningkat secara tajam. Setiap tahun kapal yang
diduga mencuri ikan di Perairan Indonesia di•
perkirakan mencapai 1000 kapal. Berdasarkan data
dari Departemen Kelautan dan Perikanan RI
bahwa kapal asing yang dapat ditangkap baru
sebanyak 12 buah tahun 2002, berikutnya
40 buah tahun 2003, 85 buah tahun 2004, 112
buah tahun 2005, 132 buah tahun 2006 dan 184
buah tahun 2007. Sementara itu, jumlah kapal
pengawas yang dimiliki oleh departemen tersebut
pada tahun 2007 baru sebanyak 20 buah. Laut
Arafura, Perairan Natuna, dan Perairan Sulawesi
Utara merupakan kawasan yang paling rawan
terhadap "illegal fishing" yang sebagian besar
pelakunya berasal dari China, Thailand, Vietnam,
dan Filipina. Banyak kapal ikan asing ilegal yang
ikut memanfaatkan subsidi bahan bakar minyak
dan membayar pungutan perikanan dengan tarif
kapal Indonesia.22° Kemudian tindakan Operasi
Gurita empat di Laut Arafuru pada tanggal 25
Maret 2008 telah menangkap tujuh kapal asing,
yaitu dari Cina yang berisi 250 ton gurita dan
diperkirakan seharga 4,5 miliar rupiah. Kemu• dian
sebanyak 24 kapal ditangkap di perairan
Kabupaten Merauke dengan total ikan sebanyak
472 ton dengan harga 8,5 miliar rupiah. Kapal
Cina yang ditangkap itu sudah beroperasi selama
empat bulan di Laut Arafura. Mereka menebar• kan
pukat yang panjangnya beberapa kilometer.
Banyak anak buah kapal bekerja di perusahaan
illegal fishing itu yang mana kapalnya tetap
menggunakan bendera Indonesia. W alaupun
undang-udang tentang pencegahan pencurian
ikan ini sudah ada, yaitu UU No. 31 Tahun 2004,
aktivitas illegal fishing masih tetap terjadi.
Laut Arafura dan Laut Timar menjadi pintu
masuk bagi kapal-kapal asing yang berasal dari
Timur Tengah lewat Samudra Hindia dan yang
berasal dari wilayah Pasifik Barnt Daya untuk
menuju negara-negara sekitar Laut Cina Selatan
dan Pasifik hams melewati ALKI III. ALKI
220
Lihat artikel Lukita Grahadyarini "Ruwetnya Menangani
Penangkapan Ikan Ilegal", dalam Harian Kompas tanggal 5
Maret 2008.

124
122
·,;
. -.-
•"
III ini menghubungkan Laut Arafuru dan Laut
Timor yang harus melalui banyak selat. Oleh
karena itu ,untuk memudahkan pengaturannya
maka j alur laut ini dikelompokkan ke dalam tiga
bagian, yaitu pertama, ALKI III-A melalui Laut
Sawu-Ombai, Laut Banda (bagian barat Pulau
Buru), Laut Seram, Laut Maluku, dan Samudra
Pasifik; kedua, ALKI III-B melalui Laut Timor,
Selat Leti, Laut Banda (bagian barat Pulau Buru),
Laut Seram, Laut Maluku, Samudra Pasifik; dan
ketiga, ALKI III-C, yaitu yang melalui Laut Ara•
furu, Laut Banda (bagian barat Pulau Buru), Laut
Seram, Laut Maluku, dan Samudra Pasifik.
Keberadaan ALKI III sangat berdampak
positif bagi Indonesia karena di lintasan alur
laut tersebut dapat dibangun fasilitas pelabuhan
untuk melayani kebutuhan kapal-kapal asing dan
perbaikan kapal. Akan tetapi sebaliknya, keterba•
tasan kemampuan aparat keamanan untuk meng•
awasi sepanjang alur laut tersebut masih dihadapi
Indonesia. Ini terkait dengan pembuangan limbah
kapal secara sembarangan yang dapat merusak
lingkungan laut, adanya kegiatan illegal fishing
dan kejahatan seperti penyelundupan senjata atau
barang-barang lainnya.
Laut Arafura dan Laut Timor sangat pen•
ting bagi negara-negara Pasifik Barnt Daya.
Posisi kedua laut tersebut dari segi waktu dan
jarak akan mempersingkat lalu lintas pelayaran
negara-negara tersebut menuju negara-negara
di Asia Tenggara khususnya dan Asia Pasifik
umumnya. Dari segi pertahanan laut, Australia
sangat membutuhkan laut yang dalam dan itu
berarti membutuhkan wilayah laut Indonesia
yang ada di Laut Arafura dan Laut Timor.221
Pertahanan Australia yang tadinya menekankan
pada pertahanan kontinental kemudian menjadi
pertahanan yang mengutamakan maritim dan hal
ini jelas berkaitan dengan laut Indonesia yang ada
di utara negaranya.
Masalah Perbatasan Wilayah
Laut Indonesia
Presiden Republik Indonesia telah mengesah•
kan dan memberlakukan Undang-Undang No.
43 Tahun 2000 tentang wilayah negara, di mana
beberapa unsur negara yaitu wilayah daratan,
221
Dalam Focus Group Discussion (FGD) yang dilaksanakan
di Jawatan Hidro-Oceanografi, Oktober 2009.
122
perairan pedalaman, perairan kepulauan dan
laut teritorial beserta dasar laut dan tanah di
bawahnya, serta ruang udara di atasnya, terma•
suk seluruh sumber kekayaan yang terkandung
di dalamnya222merupakan satu kesatuan wilayah
negara Republik Indonesia.
Sebelum lahimya Konvensi Jenewa 1982
tentang hukum laut, Deklarasi Djuanda tanggal 13
Desember 1957 secara unilateral telah diumum•
kan Pemerintah Indonesia yang menegaskan
tentang penyatuan wilayah Indonesia itu. Ke•
mudian Undang-Undang No. 4/ Prp Tahun 1960
menentukan secara juridis tentang laut wilayah
Indonesia selebar 12 mil laut dari garis pangkal
lurus. Dengan demikian, maka perairan Kepu•
lauan Indonesia adalah yang dikelilingi oleh garis
pangkal lurus yang menghubungkan titik-titik
terluar dari pulau terluar Indonesia.
Deklarasi Djuanda bisa dikatakan sebagai
pilar kebangsaan yang ketiga dalam sejarah Indo•
nesia yang menegakkan batas hukum wilayah
negara Indonesia. Tonggak pertama diikrarkan•
nya Sumpah Pemuda yang menyatakan kesepaka•
tan pada keindonesiaan. Kemudian tonggak yang
kedua adalah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agus•
tus 1945 menandai berdirinya negara kebangsaan
Indonesia.223 Mewujudkan Negara Kesatuan
Republik Indonesia (NKRI) sebagai satu negara
kepulauan (archipelagic state), yang merupakan
satu kesatuan politik, satu kesatuan ekonomi,
satu kesatuan sosial budaya, dan satu kesatuan
pertahanan dan keamanan negara, dalam rangka
mencapai cita-cita perjuangan bangsa-Indonesia
melalui pembangunan nasional segenap potensi
darat, laut, dan angkasa secara terpadu224, seperti
222
Hadi Setia Tunggal, SH, Undang-Undang Wilayah Negara
(Undang-Undang R.I. No. 43/2008), Harvarindo, 2009, him.
iii.
223
Jusman Sjafii Djamal, "Napak Tilas Deklarasi Djuanda",
Prolog dalam Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar Indonesia•
lndonesia Bagian Barat, (Jakarta: PT Kompas Media Nusan•
tara, 2009).
224
Suryo Sakti Hadiwijoyo, op.cit., him. 59. Dalam Pasal 6 UU
No. 43 tahun 2008 menyebutkan:
1. Batas wilayah sebagaimana yang dimaksudkan dalam
pasal 5 itu meliputi: a) di darat berbatasan dengan wilayah
Negara: Malaysia, Papua Nugini, dan Timar Leste; b) di
laut berbatasan dengan wilayah Negara: Malaysia, Papua
Nugini, Singapura, dan Timar Leste; tidak termasuk dalam
undang-undang ini bahwa wilayah perairan laut Indonesia
yang terpanjang adalah dengan wilayah laut Australia; dan
c) di udara mengikuti batas kedaulatan negara di darat dan
125
telah ditetapkan oleh GBHN 1973-1978. Prinsip
geopolitik Indonesia berkaitan dengan pengelo•
laan, penataan maupun penegasan batas wilayah
negara sebagai salah satu bentuk pembangunan
nasional dan upaya pencapaian tujuan Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan
Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 didu•
kung oleh UNCLOS 1982. Namun, perbatasan
wilayah laut Indonesia masih harus diselesaikan
dengan negara tetangga.
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Australia:
Berkaitan dengan batas kawasan laut, Indone•
sia dan Australia sudah melakukan perjanjian
empat kali225 Berkaitan dengan butir ke-t-nya,
Persetujuan garis batas dan Dasar Laut Tertentu
antara Pemerintah Indonesia dan Australia di
Canberra tanggal 16 Maret 1997 yang belum di•
ratifikasi yaitu daerah yang batasnya terletak di
Kawasan Samudra Hindia sebelah selatan Pulau
Roti dan kawasan timur antara Pulau Jawa dan
Pulau Christmas. Menyangkut persetujuan per•
janjian tentang Batas-Batas Dasar Laut tertentu
antara Australia dan temyata akibatnya tidak adil
karena yang diuntungkan adalah pihak Pemerin•
tah Australia di mana wilayah lautnya semakin
di laut, dan batasnya dengan angkasa luar ditetapkan ber•
dasarkan perkembangan hukum internasional.
2. Batas wilayah negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1),
termasuk titik-titik koordinatnya ditetapkan berdasarkan
perjanjian bilateral dan/ atau trilateral. Dalam ha! wilayah
negara tidak berbatasan dengan negara lain, Indonesia me•
netapkan batas wilayah negara secara unilateral berdasarkan
peraturan perundang-undangan dan hukum internasional.
225
Lihat Willem Wetan Songa mengatakan:
a. Pada tahun 1971, Indonesia dan Australia telah membuat
kesepakatan tentang "Batas-batas Dasar Laut Tertentu"
antara kedua negara yang kemudian dilanjutkan lagi pada
tahun 1972.
c. Pada tahun 1974, Indonesia dan Australia membuat per•
janjian tentang "Hak Perikanan Tradisional" (Traditional
Fishing Right) di kawasan Pulau Pasir (Ashmore Reef>
d. Tahun 1989, Indonesia dan Australia membuat suatu per•
janjian tentang zona kerjasama antara kedua negara yang
dikenal dengan nama "Perjanjian Celah Timor" (Timor
Gap Treaty).
e. Pada tahun 1997, kembali Indonesia dan Australia me•
nyepakati batas wilayah negara antara kedua negara di
kawasan Laut Timor melalui suatu perjanjian yang dikenal
dengan nama "Perjanjian tentang Batas Zona Ekonomi
Eksklusif dan Batas-batas Dasar Laut Tertentu", Perjanjian
mana hingga saat ini belum diratifikasi oleh kedua negara.
124
luas dan batasnya semakin dekat dengan wilayah
Indonesia226•
Dal am rangka memahami persepsi Australia
maka perlu kiranya menelusuri sejarah perjanjian
batas wilayah laut yang dilakukan Pemerintah
Australia dengan Indonesia sejak awal 1970-an
hingga lepasnya Timor Timur, serta Australia
dengan Timor Timur, di mana hal ini membentuk
persepsi Australia. Persepsi Pemerintah Australia
salah satunya dibangun dari keyakinan bahwa
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor
memiliki makna strategis bagi kepentingan nasi•
onal Australia. Di Laut Timor khususnya, mereka
meyakini di wilayah tersebut (Celah Timor)
mengandung kekayaan alam berupa minyak dan
gas alam yang besar sehingga Australia memiliki
political will yang kuat untuk menyelesaikan
perjanjian batas wilayah laut di Laut Timor
dengan Indonesia dan Timor Leste, termasuk
upaya penguasaan kekayaan alam di Celah Timor
tersebut. N amun, persepsi pemerintah Australia
berseberangan dengan persepsi NGO di Australia
yang memandang bahwa penguasaan kekayaan
alam di Celah Timor oleh pemerintah Australia
justru merupakan sebuah pengkhianatan terhadap
rakyat Timor Leste.
Interpretasi pertama bagi Australia adalah
wilayah Laut Arafura, di sebelah timur garis
longitudinal Timur 133°14', di mana eksplorasi
minyak dibolehkan terletak di sebelah timur garis
equidistance antara Australia dan Provinsi Papua
dan Pulau Aru. Menurut interpretasi Australia,
'the shelf' (batas) di wilayah ini dianggap sama
bagi Australia dan Indonesia. Interpretasi kedua
berkaitan dengan wilayah di sebelah barat garis
longitudinal, di mana eksplorasi yang diizinkan
terletak di sebelah timur Palung Timor. Signifi•
kansi Palung Timor berdasarkan interpretasi
kedua ini diungkapkan oleh Menlu Australia,
William McMahon kala itu sebagai dasar morfol•
ogis yang tepat bagi klaim Australia atas wilayah
tersebut. McMahon menyatakan bahwa:
The Timar Trough thus breaks the continental
shelfbetween Australia and Timar, so that there
are two distinct shelves, separating the two op•
posite coasts.i"
226 Wawancara Lapangan di Kupang, Mei 2009.
227 Loe.Cit, Robert J. King, hlm. 4.
125
 Bagi Australia, Palung Timar mernisahkan
dua landas kontinen, yakni batasan sempit yang
memanjang dari Timar dan batasan besar yang
memanjang dari garis pantai Australia hingga
dasar Palung Timar. Mengingat Konvensi Jenewa
1958 tidak secara eksplisit menjelaskan situasi di
mana terdapat dua batas landas kontinen, Pemerin•
tah Australia menginginkan "kondisi spesial"
dari Artikel 6.1 Konvensi Jenewa. Sementara itu,
seperti yang dijelaskan oleh McMahon bahwa
garis tengah antara dua pantai yang ditentukan
pada saat ketiadaan perjanjian tidak berlaku
apabila tidak terdapat wilayah bersama untuk
delirnitasi.
Persepsi Australia mengenai perbatasan
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor me•
miliki makna strategis bagi kepentingan nasional
Australia. Bagi Australia, perbatasan wilayah
laut di Laut Arafura lebih mudah dinegosiasikan
dengan Indonesia dan Papua Nugini ketimbang
di Laut Timar antara Australia dengan Indonesia
dan Timar Leste. Masalah perbatasan wilayah
laut di Laut Arafura telah diselesaikan melalui
perjanjian antara Australia dengan Indonesia dan
Papua Nugini pada tahun 1971. Sementara itu, per•
batasan wilayah laut di Laut Timar merupakan
satu-satunya area yang masih menjadi kendala
bagi Australia dalam penentuan batas landas
kontinen.
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Timor Leste
Dalam masa lebih dari 20 tahun, perjalanan "inte•
grasi" Timar Timur ke dalam Negara Kesatuan
Republik Indonesia tidak mulus meskipun telah
banyak pengorbanan untuk mempertahankannya.
Akhimya Timar Timur dapat melepaskan diri
dari NKRI melaluijajak pendapat yang didasar•
kan pada New York Agreement 1999.
Beberapa tahun setelah berpisah dari Indo•
nesia, Timar Leste menghadapi permasalahan,
salah satunya niat pemerintahnya untuk mem•
perluas wilayah maritim Timar Leste. Hal ini
menjadi hambatan penyelesaian perbatasan
kedua negara. Batas wilayah laut dengan Timar
Leste belum dilakukan karena masih terganjal
oleh penyelesaian batas darat yang belum tuntas
(tinggal 4%). Konflik yang bisa mengganggu
hubungan kedua negara adalah klaim sepihak
124
yang dilakukan Timar Leste atas wilayah Indo•
nesia seluas 50 mil laut di bagian selatan Kabu•
paten Belu, Provinsi Nusa Tenggara Timur.
Penyerobotan wilayah laut Indonesia menjadi
Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE) Timar Leste itu
sudah berlangsung sejak tahun 2002. Parlemen
Timar Leste pada tahun 2002 telah mengesahkan
Undang-Undang tentang Batas Wilayah Timar
Leste sekaligus menetapkan perluasan wilayah
maritim Republik Timar Leste setengah pulau
Timar itu secara sepihak.228
Penentuan wilayah perbatasan laut Indonesia
dengan Timar Leste dibutuhkan terlebih dahulu
penentuan titik-titik dasar/garis-garis pangkal ke•
pulauan di Pulau-Pulau seperti Batek, Pantar, Alor,
Limn, Wetar Kisar Leti, dan titik dasar sekutu di
Pulau Timar. Penentuan batas laut antara kedua
negara bisa ditentukan melalui dua mekanisme,
yaitu di Laut Timar ditentukan dengan prinsip
sama jarak [equidistance], sedangkan di Laut
Sawu, Selat Ombai, Selat Wetar sampai Selat Leti
penentuan batas-batas lautnya berdasarkan garis
tengah [median line], yang biasanya digunakan
pada dua negara yang berhadapan.
Mengenai pembahasan perbatasan laut an•
tara Indonesia dan Timar Leste mencakup dua
wilayah yang berbeda, yaitu wilayah perbatasan
laut di sebelah Utara Pulau Timar [Selat Ombai
dan Selat Wetar], dan wilayah perbatasan di sebe•
lah Selatan Pulau Timar [Laut Timor]. Penentuan
batas laut di kedua wilayah tersebut tampaknya
kurang lebih memiliki tingkat kompleksitas yang
sama. Dengan kata lain, perundingan, pehgukuran
batas-batas maritim di sebelah Utara Pulau Timar
di mana batas kedua negara ini dipisahkan oleh
Selat Ombai dan Selat Wetar akan menghadapi
tingkat kedetailan yang tinggi karena wilayah
darat Oekussi [rnilik Timor Leste] yang bersifat
enclave berada di dalam wilayah NTT [NKRIJ.
Perlu ditentukan penetapan titik-titik dasar di pu•
lau-pulau sebelah Utara Timar Leste yaitu Pulau
Alor, Pulau Wetar, Pulau Kisat, Pulau Serwatu.
Sementara itu, perundingan, pengukuran batas•
batas maritim di sebelah selatan Pulau Timar
tidak hanya melibatkan kepentingan maritim
antara Indonesia dan Timar Leste saja, tetapijuga
228
Salim Said dkk, (Ed.), "Konflik antara Indonesia vs Timor
Leste dan Ancaman terhadap Keutuhan NKRI", Nasion, Vol.
2 No. 2, Desember 2008, him. 25.
125
 230
Wawancara Lapangan di Kupang, Mei 2009.
harus mempertimbangkan persentuhan dengan
kepentingan Australia. Di samping perbatasan
darat (4%) belum terselesaikan, pekerjaan rumah
lain bagi Indonesia dan Timor Leste adalah di
wilayah laut, yaitu lima titik batas antara Indo•
nesia dan Timor Leste, juga belum terselesaikan,
yakni lmbate, Sumkaen, Haumeniana, Nilulat,
dan Tubana yang di dalamnya termasuk Naktuka
yang berbatasan dengan Oecusse dan Kabupaten
Timor Tengah Utara. Masalah penentuan batas
wilayah laut itu masih belum dirundingkan
hingga kini. Namun, survei maupun studi lapang•
an atas pengukuran untuk perbatasan laut sudah
mulai dilakukan oleh kedua belah pihak. 229
Berdasarkan persepsi Timor Leste, negara ini
tampaknya akan mengambil sikap hati-hati sehu•
bungan dengan pentingnya dukungan moral dari
Indonesia dalam menghadapi masalah "Timar
Gap" di Laut Timor dengan Australia'". Persepsi
maupun kepentingan Timor Leste [ dari kaca•
mata pemerintah] terhadap perbatasan maritim
di wilayah utara ini [berbatasan dengan Selat
Ombai dan Selat Wetar dan pulau-pulau kecil
milik Indonesia] akan senantiasa dijaga dengan
mengutamakan kepentingan masyarakatnya yang
secara tradisional memiliki ikatan kuat dengan
masyarakat Indonesia.
Negara Timor Leste yang begitu kecil dikeli•
lingi oleh wilayah laut Indonesia. Posisi Negara
Timor Leste agak terjepit oleh wilayah Indonesia
yang cukup luas. Walaupun Timor Leste memi•
liki sebagian dari Laut Timor, tetapi kemudian
wilayah lautnya dibatasi wilayah laut Timor
Indonesia. Timor Leste juga membutuhkan
transportasi laut lewat wilayah laut Indonesia
untuk mengangkut kepentingannya, baik impor
maupun ekspor.

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia

dan Persepsi Papua Nugini
Perbatasan Wilayah Darat antara RI-Papua Nu•
gini sudah ditetapkan oleh Belanda dan lnggris
sebagai pemilik koloni kedua wilayah itu pada
tanggal 19 Mei 1895. Sementara itu, garis batas

229
"Tim Bakosurtanal Survey, Batas RI-Timar Leste",
Kupang [TVone] diunduh dari http://www.borderstu•
dies.info/?p=788

126 127
Laut Teritorial RI-Papua Nugini di Laut Ara•
fura dan Samudra Pasifik baru ditandatangani
melalui perjanjian bilateral di Jakarta pada tang•
gal 21 Februari 1973, di mana Papua Nugini
diwakili oleh Australia, yang baru memperoleh
kemerdekaan pada tahun 1975. Perjanjian Garis
Batas Laut Teritorial bilateral di Laut Arafura
ini telah menghubungkan titik yang berada di
perbatasan darat (Titik B.3), dengan Titik B.2
dan Titik B.l (20,444 mil) yang berada di laut,
kemudian dihubungkan dengan Tititk A.1 yang
sudah ditetapkan dalam Perjanjian Garis Batas
DasarLautRI-Australia 1972 di atas. Dalamper•
janjian ini juga sudah ditetapkan Garis Batas Laut
Teritorial kedua negara di Samudra Pasifik yang
dimulai dari Titik C.1 yang berada di garis perba•
tasan darat ke arah utara sampai ke Titik C.5 yang
panjangnya 27, 1 mil. Dengan demikian, panjang
garis batas Landas Kontinen dan Laut Teritorial
RI dengan ketiga negara tetangga itu yang dimu•
lai di Laut Arafura sebelah timur di perbatasan
RI-Papua Nugini sampai ke Laut Timor di sebe•
lah Barat yang berada di sebelah selatan Pulau
Rote adalah sepanjang 1.145, 8 mil.
Setelah perjanjian garis batas dasar laut
antara RI-Australia (pemegang mandat PNG)
disepakati pada tahun 1971 maka dilanjutkan lagi
dengan mengadakan perjanjian pada tanggal 12
Februari 1973231• Kemudian setelah PNG merdeka
pada tahun 1975, kedua negara menyempumakan
perjanjian 1973 itu melalui suatu perjanjian yang
ditandatangani pada tanggal 13 Desember 1980.
Isi pokok kedua perjanjian itu adalah penentuan
garis batas wilayah laut kedua negara di Laut
Arafura, dengan menyambung Titik A 1 (Indo•
nesia-Australia) sampai ke titik B 1 (1973), yang
dilanjutkan tahun 1980 oleh Indonesia-Papua
Nugini dengan menetapkan Titik B2 dan Titik
B3 (yang terletak di titik perbatasan darat kedua
negara). Selain itu, kedua perjanjian itu juga su•
dah menetapkan garis batas wilayah laut kedua
negara di Samudra Pasifik (sebelah utara kedua
negara). Dalam perjanjian tahun 1973 ditetapkan
Titik Cl (di batas darat) dan Titik C2 di sebelah
utara, yang kemudian tahun 1980 dilanjutkan
menjadi Titik C3, C4 sampai ke Titik C5 yang
berada pada garis batas ZEE 200 mil.
231
PerjanjianAntara Indonesia Dan Australia Mengenai Garis•
garis Batas Tertentu Antara Indonesia Dan Papua New Guinea,
ditandatangani di Jakarta tanggal 12 Februari 1973.

126 127
 Boundary", The Jakarta Post, 23 Mei 2007
Persepsi PNG mengenai masalah perbatasan
wilayah lautnya hanya berkaitan dengan Laut
Arafura saja. Dengan memperhatikan perjanjian•
perjanjian perbatasan laut yang dilakukan antara
Pemerintah PNG dengan pemerintah Indonesia
kemudian akan dilihat permasalahan-permasalah•
an yang timbul sebagai dampak dari kelemahan
perjanjian yang telah disetujui. Beranjak dari
permasalahan yang timbul ini kemudian akan
dilihat bagaimana reaksi pemerintahan PNG
untuk menyelesaikan masalah tersebut. Tingkat
responsivitas dari pemerintah PNG terhadap per•
masalahan tersebut akan memperlihatkan level
prioritas dalam penanganan masalah perbatasan
yang secara tidak langsung akan memperlihatkan
persepsi pemerintahan PNG terhadap permasalah•
an perbatasan, terutama perbatasan lautnya di
Laut Arafura. Perhatian Pemerintah PNG terha•
dap perbatasan wilayah lautnya di Laut Arafura
kurang menonjol dibandingkan dengan perhatian
terhadap perbatasan daratnya. Pemerintah lebih
mengutamakan perbatasan daratnya karena per•
batasan tersebut menjadi tempat penyeberangan
penduduk dari Indonesia dan juga menjadi tem•
pat perdagangan obat-obat terlarang. Meskipun
demikian, kelemahan pengawasan di laut dapat
menjadijalur penyeberangan dari Indonesia atau
yang berasal dari negara lain untuk memasuki
wilayah Australia.

Hubungan Kerja Sama Antarnegara di Laut

Arafura dan Laut Timor
Kerja Sama Australia-Timor Leste
Pada 2002, Australia dan Timar Leste menanda•
tangani Traktat Laut Timar (Timor Sea Treaty)
tentang pembangunan Joint Petroleum Develop•
ment Area (JPDA) di Laut Timar di antara dua
negara itu. Walaupun traktat itu dianggap sebagai
suatu tanda kemajuan yang signifikan, banyak
kalangan menganggap bahwa pembangunan
zona kerja sama itu belum menyelesaikan per•
batasan maritim di antara kedua negara itu yang
merugikan Timor Leste. 232 Walaupun negosiasi
tentang kepemilikan minyak dan gas bumi di da•
sar laut Laut Timar antara kedua negara sudah
dilakukan, tetapi penyelesaian perbatasan belum
diselesaikan.
232
I Made Andi Arsana, "Timor Leste Must Settle Maritime

126 127
 Sebelum perjanjian ini, Timar Leste me•
mang menghendaki penyelesaian batas maritim
secara permanen di Laut Timar dengan pene•
kanan pada penentuan garis median di antara
Timar Leste dan Australia. Apabila Australia
setuju dengan tuntutan Timar Leste itu maka
sebagian besar dari ladang-ladang minyak dan
gas bumi yang berada di wilayah JPDA itu,jatuh
ke dalam wilayah kedaulatan Timar Leste. Akan
tetapi, Australia hanya menuntut pembentukan
JPDA dengan pembagian eksploitasi minyak dan
gas-dan pendapatannya-yang sama di wilayah
itu. JPDA mencakup wilayah yang sama seperti
"Wilayah A" yang dibentuk antara Australia
dan Indonesia di tahun 1989 sebagai Timar Gap
Treaty. Perusahaan-perusahaan minyak Australia
dan intemasional dituduh menekan Timar Leste
untuk menerima suatu formula pembagian hasil
minyak tetapi menunda penyelesaian masalah
perbatasan maritim ini dengan Australia.
Traktat ini menempatkan Timar Leste di tem•
pat Indonesia dalam Traktat Timar Gap 1989 itu,
kecuali bahwa rasio pembagian revenue dalam
JPDA itu yang dikenal sebagai Zone ofCoopera•
tion di dalam traktat 1989 itu, diubah menjadi
90: 10 untuk Timar Leste. Traktat 2002 mengatur
'unitization' masa depan dalam memberlakukan
suatu daerah minyak atau gas yang mengangkang
salah satu atau berbagai batas sebagai suatu
unit lapangan gas Greater Sunrise, yang hanya
20 persen terletak di JPDA, sedangkan sisanya
dianggap berada di wilayah Australia. Di mata
Timar Leste, pembagian ini dapat dipersengketa•
kan karena ia tidak mengakui garis perbatasan
yang ditarik antara Australia dan Indonesia, yang
menempatkan sebagian besar Greater Sunrise itu
dalam teritorium Australia.233
Pada 20 Februari 20_07, parlemen Timor
Leste setuju untuk meratifikasi perjanjian dengan
Australia tentang pengelolaan sumber daya
minyak dan gas di lapangan Greater Sunrise di
Laut Timar. Pemerintah Australia dan Timar
Leste saling bertukar nota kesepahaman secara
formal di Dili pada 23 Februari 2007 yang
memberlakukan kedua traktat yang memberikan

233
"Sunrise International Unitization Agreement",
http:l!www.absoluteastronomy.com/topics/Sunrise_
International_ Unitization_Agreement.;

126 127
 anu.edu.au/apem/boats/pdf/chul .pdf
kerangka hukum dan fiskal untuk pengembangan
ladang gas Greater Sunrise dan Troubadour.
Kedua nota itu mencakup Sunrise Interna•
tional Unitization Agreement (Sunrise IUA) dan
Treaty on Certain Maritime Arrangements in the
Timar Sea (CMATS). Persetujuan ini dikenal
sebagai Agreement between the Government of
Australia and the Government ofthe Democratic
Republic of Timor-Leste Relating to the Unitisa•
tion of the Sunrise and Troubadour Fields. Per•
janjian itu menganggap 20, 1 persen dari sumber
daya Greater Sunrise terletak di dalam JPDA,
dan menyumbang 20, 1 persen produksinya ke
JPDA dan 79,9 persen. Dengan Timor Leste
mendapatkan 90 persen dari penghasilan JPDA,
secara efektif negara itu hanya akan menerima
18, 1 persen dari pendapatan lapangan itu. Setelah
adanya tekanan yang kuat, rasio pembagian ini
diubah bagi Australia dan Timor Leste. Keduanya
mendapat basil yang sama dari pendapatan up•
stream dari lapangan itu dengan penandatangan
Treaty on Certain Maritime Arrangements in
the Timar Sea (CMATS) di tahun 2006. Karena
itu, persetujuan ini "dibaca bersamaan" dengan
CMATS dan Traktat Laut Timor. Perjanjian ini
mulai berlaku pada 23 Februari 2007.

Kerja Sama Indonesia-Australia

Pemberlakuan batas maritim antara Indonesia
dan Australia menciptakan suatu situasi konflik
antara kelompok nelayan Indonesia yang me•
masuki wilayah penangkapan ikan tradisional
yang kini merupakan wilayah teritorial Australia
dengan Pemerintah Australia. Konflik ini terlihat
dari berbagai kapal penangkap ikan Indonesia
yang ditangkap karena memasuki wilayah pe•
rairan Australia. Selama kurang lebih tiga abad.
Nelayan-nelayan Indonesia, baik yang berasal
dari penduduk Sulawesi Selatan maupun Nusa
Tenggara Timur telah melakukan penangkapan
ikan di perairan pantai di pulau-pulau di Laut
Timor dan Arafura dekat pantai Australia Utara.
Kegiatan ini dilakukan untuk mengumpulkan
berbagai produk kelautan, termasuk teripang,
shark fin, rumah penyu, kerang-kerangan, dan
sebagainya. Beberapa di antaranya dapat dijual
dengan harga tinggi.234

234
Chapter 1: Contested Rights of Access, http://epress.

128 129
 Khususnya sejak tahun 1950-an Australia
melakukan perluasan wilayah lautnya yang men•
capai puncaknya dalam pembentukan Australian
Fishing Zone (AFZ) seluas 200 mil laut (nautical
miles) yang diakui di bawah UNCLOS 1982.
Klaim ini berangsur-angsur melanggar wilayah
yang merupakan wilayah perikanan tradisional
nelayan-nelayan Indonesia dengan akibat bahwa
nelayan-nelayan itu dianggap melanggar dan
dengan demikian merupakan penangkap ikan
ilegal di wilayah itu.
Pemerintah Australia mengambil tindakan
untuk mengakui suatu bentuk hak penangkapan
ikan di wilayah itu dan mengatur akses berkelan•
jutan bagi penangkap ikan Indonesia di perairan
itu. Dalam suatu Memorandum of Understanding
yang ditandatangani dengan Indonesia pada 1974,
Pemerintah Australia membolehkan penangkap
ikan tradisional Indonesia ini untuk menangkap
ikan di suatu wilayah yang mencakup sejumlah
karang (reefs) dan pulau di daerah barat Laut
Timor, yang terletak di bagian luar AFZ. Sesuai
dengan notulen pertemuan bilateral antara Indo•
nesia dan Australia pada 1989, akses ke daerah
ini terbatas pada:

"Indonesian traditional fishermen using tradi•

tional methods and traditional vessels consistent
with the tradition over decades of time, which
does not includefishing methods or vessels utili•
sing motors or engines ".

Sebagai bagian dari negosiasi tentang deli•

neasi batas-batas landas kontinen Indonesia dan
Australia maka ditandatanganilah suatu MoU
yang mengakui hak-hak nelayan tradisional
Indonesia di perairan bersama di sebelah utara
Australia. Akses ini diperoleh sebagai pengakuan
dari sejarah yang panjang nelayan Indonesia di
perairan Australia. MoU ini memberikan Austra•
lia suatu mekanisme untuk mengelola akses ke
perairan Australia yang memungkinkan nelayan
tradisional Indonesia melanjutkan kebiasaan•
nya untuk menangkap teripang, trochus, tiram
(abalone), dan bunga karang (sponges). Wilayah
pemberlakuan MoU ini kemudian dikenal sebagai
MoU Box.235 Setelah itu, ada peningkatan kerja

235"Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama Kelautan

dan Perikanan", Departemen Kelautan dan Perikanan Republik
Indonesia, No.B.33/PDSI/HM.310/IIV2009, http.i/www.dkp.
go.id/. Pembahasan selanjutnya mengacu pada dokumen ini.

129 129
 sama kedua negara misalnya dalam pengawasan
atas dan penanggulangan illegal fishing di per•
batasan ZEE. Hal ini disepakati antara kedua
negara pada 6th Working Group on Marine and
Fisheries (WGMAF) Indonesia and Australia
yang berlangsung pada 19-20 Maret 2009 di
Nusa Dua, Bali.
Kerja Sama Indonesia-Timor Leste
Tiga lokasi utama bagi penentuan batas-batas
maritim telah diidentifkasi oleh Indonesia dan
Timar Leste. Lokasi itu adalah di sebelah utara
Oecussi Enclave (Selat Ombai), sebelah utara
Pulau Timar (Selat Wetar), dan sebelah selatan
Pulau Timar (Laut Timor). Sebagaimana dikemu•
kakan International Boundary Research Unit,
"governments across the world agree that clear•
ly-defined maritime boundaries are essentialfor
good international relations and effective ocean
management".
Tiga pertimbangan harus diperhatikan bagi
Selat Ombai, terrnasukEnclave ofOecussi, termi•
nal Noel Besi dan Noel Meto serta Pulau Batek.
Oecussi terletak di sebelah barat Pulau Timor,
kurang lebih 70 km dari Timor Leste. Oecussi
mencakup suatu wilayah seluas 2.700 km2, de•
ngan penduduk kurang lebih 58.521 jiwa, yaitu
6,3 persen dari jumlah penduduk Timor Leste.
Letak Oecussi di Timor Barnt, kecuali pantai
sebelah utaranya, mempunyai titik batas darat,
di Noel Besi di sebelah barat dan Noel Meto di
sebelah timur. Kedua titik ini menjadi titik mula
pembuatan batas laut antara Oecussi dan Timor
Barat Indonesia.
Kesimpulan
Indonesia sebagai negara kepulauan yang luas
menjadi penghubung penting antara Samudra
Hindia dan Samudra Pasifik dan juga meng•
hubungkan Benua Asia dan Benua Australia.
Wilayah Indonesia yang terdiri dari pulau-pulau
itu tidak lagi merupakan sekumpulan pulau, tetapi
lebih tepat apabila disebut "a body ofwater dot•
ted by islands", bahkan ada yang menyebutnya
"a maritime continent". Keadaan negara sebagai
negara kepulauan itu dari satu sisi menempatkan•
nya menjadi strategis tetapi di sisi lain menyu•
130
nya. Perbatasan dengan Australia tidak ada ma•
salah kecuali dalam penentuan Landas Kontinen
setelah merdekanya Timor Leste dan penentuan
ZEE. Dengan PNG tidak terdapat masalah dalam
penentuan batas wilayah laut kedua negara. Akan
tetapi yang menjadi masalah adalah untuk me•
nyepakati perbatasan wilayah maritim antara
Indonesia dan Timor Leste.
Di samping keberadaan ALKI III di Laut Ara•
fura dan Laut Timor sebagai lintasan pelayaran
intemasional, wilayah laut ini merupakan surga
bagi habitat ikan-ikan sehingga sejak dahulu kala
para nelayan dari Pulau Rote, Pulau Flores, Pulau
Alor, Pulau Buton, Pulau Sabu, Pulau Madura,
Pulau Timor, dan Pulau Maluku telah melaut
untuk menangkap ikan di perairan ini.236 Akan
tetapi, adanya illegal fishing di laut kita sangat
tidak menguntungkan bagi Indonesia.
Persepsi Australia mengenai perbatasan
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor
terbentuk dari keyakinan bahwa kedua wilayah
tersebut memiliki makna strategis bagi kepen•
tingan nasional Australia. Dalam perundingan
batas dasar laut (seabed boundary) dengan
Indonesia pada tahun 1972, Australia berhasil
memaksakan persepsinya sehingga Indonesia
menerima penentuan batas landas kontinen di
Laut Timor. Dalam perundingan ini, Indonesia
tidak menyadari akan potensi minyak dan gas
bumi di wilayah Laut Timor.
Kendala teknis yang berkaitan dengan ma•
salah identifikasi kondisi perbatasan di lapangan
berdasarkan Konvensi 1904 dan putusan �bitrasi
1914 yang dipakai Timor Leste dan perubahan
topografi karena faktor alam menjadi kendala
dalam perundingan batas wilayah antara Timor
Leste dan Indonesia. Sementara itu, kendala non•
teknis biasanya adanya penolakan dari masing•
masing pihak karena melihat suatu daerah yang
diperebutkan adalah daerah yang sumber daya
alamnya melimpah [ekonomi], warisan tanah
leluhur [sejarah], terkait dengan 'ritual setempat
[sosial budaya].237 Sampai kini, upaya penyele•
litkannya dalam mencapai kesepakatan dalam
penentuan batas wilayah laut dengan negara lain-
129
 saian masalah perbatasan itu belum juga men•
capai hasil. Timor Leste agaknya sangat mem•
pertahankan segmen yang masih dalam kondisi

236
Antara News, 30 September 2009.
237
Ibid., him. 86-96.

131 129
 2006, him.
sengketa seperti Des a N aktuka, Kecamatan 56.
Amfoang Timur, Kabupaten Kupang NTT, yang
diklaim Timar Leste sebagai bagian dari Distrik
Oecusse. 238 Harapan penyelesaian perbatasan
Indonesia-Timar Leste diserahkan kepada: a]
Joint Border Committee [JBC] Republik Indo•
nesia-Republik Demokratik Timar Leste, yang
dikoordinasi oleh Departemen Dalam Negeri;
b] Sub komisi Teknis Border Demarcation
and Regulation Republik Indonesia-Republik
Demokratik Timar Leste, yang dikoordinasi oleh
MABES TNI dan BAKOSURTANAL.239
Penentuan perbatasan laut antara PNG
dengan Indonesia di Laut Arafura sudah dilak•
sanakan sejak tahun 1971 dan 1973, yaitu ketika
PNG masih berada di bawah Australia melalui
perjanjian dasar laut dan landas kontinen di laut
tersebut. Perairan Arafura ini merupakan perairan
yang sangat rentan terhadap berbagai ancaman,
seperti tempat gangguan separatis Organisasi
Papua Merdeka (OPM), tindakan-tindakan pe•
nyelundupan, penangkapan ikan secara ilegal
maupun sebagai jalur migran ilegal yang bertu•
juan ke Australia yang telah membentuk persepsi
PNG bahwa perbatasan dengan Indonesia men•
jadi kurang aman. Untuk mengatasi kerawanan
tersebut maka Indonesia, Australia dan PNG
mengadakan perjanjian mengenai batas-batas
perairan negara yang dilaksanakan antara 1971
hingga 1974. Perjanjian ini kemudian disusul
dengan Perjanjian antara Australia dengan PNG
ketika PNG menjadi sebuah negara merdeka
pada 16 September 1975 yang menyangkut ma•
salah laut teritorial, landas kontinen, dan zona
penangkapanikan.
Hubungan dan kerja sama tiga negara yang
berbatasan di Laut Timar dan Laut Arafura
bergantung pada berbagai masalah perbatasan
238
Lihat Amril Amarullah, "Timor Leste Juga U sik Perbatasan
di NTT, Ratusan warga Timor Leste membangun pemukiman
di tanah sengketa kedua negara''. http://nasional.vivanews.com/
news/read! 65 l 42tak_hanya_malaysia_timor_leste_yun_bi•
kin_ulah Di sini dilaporkan bahwa Pembangunan pemukiman
di tanah seluas lebih dari 1069 meter persegi ini, berada persis
di wilayah perbatasan kedua negara, sebelumnya masuk dalam
wilayah Des a Naktuka Kecamatan Amfoang Timur, Kabupaten
Kupang, Nusa Teggara Timur, namun di klaim Timor Leste
sebagai bagian dari Distrik Oecusi.
239
Mahendra Putra Kumia, "Upaya Penanganan Permasalahan
Perbatasan Maritim Republik Indonesia", Risalah Hukum
Vol. 2, No. 1, Fakultas Hukum Universitas Mulawarman, Juni

130 131
bilateral, antara Indonesia dan Timar Leste dan
Australia dan Timar Leste dan antara Indonesia
dan Australia di wilayah ini masih banyak perma•
salahannya. Pada 2002 misalnya, Australia dan
Timor Leste menandatangani Traktat Laut Timar
(Timor Sea Treaty) tentang pembangunan Joint
Petroleum Development Area (JPDA) di Laut
Timar walaupun traktat kerja sama itu belum
menyelesaikan perbatasan maritim di antara ke
dua negara itu.24° Kemudian negosiasi tentang
kepemilikan minyak dan gas bumi di dasar laut
Laut Timar yang bemilai milyaran dolar sudah
dilakukan.
Batas Indonesia-Australia merupakan batas
maritim sebelah barat, dari perbatasan kedua
negara dengan Papua New Guinea di jalur barat
ke Selat Torres melalui Laut Arafura dan Laut
Timar sampai ke Samudra Hindia. Batas laut
ini dipatahkan oleh "Timar Gap", di mana laut
teritorial Australia dan Timar Leste bertemu dan
dimana kedua negara mempunyai klaim bersama
atas dasar laut (seabed). Indonesia dan Australia
juga berbatasan di laut di Samudra Hinda di an•
tara pulau Christmas dan pulau J awa.
Suatu ciri yang menarik dari batas maritim
di antara kedua negara ini ialah pemisahan kepe•
milikan dasar laut ( atau lebih tepat landas kon•
tinen) dan kepemilikan zona ekonomi eksklusif,
masing-masing dengan batasnya sendiri-sendiri.
Kepemilikan landas kontinen memberikan ke•
pada negara hak-hak atas sumber daya mineral
di dasar laut itu, sedangkan kepemilikan atas air
di atasnya memberikan negara hak atas penang•
kapan ikan dan sumber daya lain di perairan
wilayah spesifik itu. Traktat yang menetapkan
hal ini dan bagian-bagian barat perbatasan serta
perbatasan antara Pulau Christmas dan Pulau J
awa yang ditandatangani pada tahun 1997 belum
diratifikasi dan dengan demikian belum berlaku.
Hal ini disebabkan karena kemerdekaan Timor
Leste menuntut perbaikan atas traktat 1999 itu
dan persetujaun tentang hal itu masih belum
dicapai oleh kedua pihak.

240
I Made Andi Arsana, Timor Leste Must Settle Maritime
Boundary, The Jakarta Post, May 23, 2007.

131 131

Daftar Pustaka
Arsana, I Made Andi. Batas Maritim Antarnegara.
2007. Yogyak:arta: Gadjah Mada University
Press.
Australia (Papua New Guinea) and Indonesia Agree•
ment. Diakses dari http://untreaty.un.org I
unts/1_60000/28/9/00054420.pdf pada 25
Mei 2009.
Brennan, Frank SJ. 2004. Closing the Timar Gap
and in a Timely Manner. The Australian, Sep•
tember.
Charney, Jonathan I. 1996. International Maritime
Boundaries (volume I). Netherlands. Martinus
Nijhoff Publishers.
Dault, Adhyaksa. 2008. Pemuda dan Kelautan.
Jakarta: Pustak:a Cidesindo.
Djamal, Jusman Syafii. 2009. "Napak Tilas Deklarasi
Djuanda: Prolog ", dalam Tepian Tanah Air:
92 Pulau Terluar Indonesia-Indonesia Bagian
Barat. Jakarta: Kompas Media Nusantara.
Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan Australia
tentang Penetapan batas-batas Dasar Laut Ter•
tentu, tanggal 18 Mei 1971.
Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan PNG
mengenai Garis-Garis Batas Tertentu, Jakarta
12 Februari 1973.
Dokumen UU No. 1/1991, "Treaty Between the
Republic of Indonesia and Australia on The
Zone of Cooperation in an Area Between the
Indonesian Province of East Timor and North•
ern Australia". http://ilmea.depperin.ga. id/ski
uu199101.htm.
ETAN. 2005. Plain Facts about Australia and East
Timar 's Boundary, Maret 2005. Diakses dari
http ://www. etan. orgletanpdj!pdj3/boundaries2.
pdf, pada 3 Oktober 2006.
Focus Group Discussion dengan Jawatan Hidro•
Oceanografi, Oktober 2009.
Forbes, Vivian Louis. 2000. Conflict and Cooperation
in Managing Maritime Space in Semi Enclosed
Seas. Hawaii: East west Centre.
Greenlees, Don. 2002. "Downer: No Change to Timor
borders". The Australian, 25 Mei 2002.
Hadiwijoyo, Suryo Sak:ti. 2009. Batas Wilayah Neg•
ara Indonesia: Dimensi, Permasalahan, dan
Strategi Penanganan. Yogyakarta: Penerbit
Gava Media.
Hastings, Peter. 1972. "Whose Riches Under The Sea?".
The Sydney Morning Herald, 3 Juni 1972.
Head, Mike. 2002. "Australia Menggertak Timor
Timur Merdeka atas Minyak dan Gas". Http://
www.wsws.org/id/2002/mei2002/timo-m30_
prn.shtml.
132
"Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama
Kelautan dan Perikanan", Departemen Kelaut•
an dan Perikanan Republik Indonesia, No. B.
33/PDSI/HM.310/IIl/2009. http://www.dkp.
go.id/
Jawatan Hidro-Oceanografi TNI AL. 2006. Batas
Maritim Republik Indonesia dengan Negara
Tetangga. Jakarta, Makas Besar Angkatan Laut,
26 Juni 2006.
------- .2006. Pulau-Pulau Kecil Terluar
Negara Kesatuan Republik Indonesia. Jakarta,
Markas Besar Angkatan Laut, 26 Juni 2006.
Jolliffe, Jill. 2003. "NT Offers to Help Save East
Timor Gas Deal". The Sydney Morning Herald,
11 Februari 2003.
Khamsi, Kathryn. 2005. "A Settlement to the Timor
Sea Dispute?". Harvard Asia Quarterly, Volu•
me IX, No. 4, 2005.
King, Robert J. 2002. The Timar Gap 1972-2002, Juli
2002, diakses dari http://www.timorseaoffice.
gov. tplbrennan.pdf, pada 3 Oktober 2006.
Maritime Arrangements between Australia, Papua
New Guinea, and Indonesia in the Arafura Sea
and Torres Strait. Diakses dari http://www.afina.
gov. au/management/compliance/ illegalleng_
east.pdf pada 26 Agustus 2009.
"Minutes of the Timor Sea Treaty Ministerial Mee•
ting", 27 November 2002, Council of Ministers
Meeting Room, Dili, Timor-Leste. http://www.
crikey. com. au/politics.
Office of The Geographer. 1979. Limits in the Sea
No. 87, Territorial Seas and Continental Shelf
Boundaries: Australia andPapua New Guinea•
Indonesia. Bureau oflntelligence and Research,
US Department of State, 1979.
Papua New Guinea Hydrographic Service, '9th_So�th
West Pacific Hydrographic Commission
(Swphc) Meeting. Port Moresby, Papua New
Guinea, 10-11 Maret 2009.
Papua New Guinea Defence Force, diakses dari http:�/
www.defence.gav.pg/core_services/ cs_marz•
time_patrol. html, .pada 5 September 2009.
Parliament of The Commonwealth of The Australia.
1997. Australia-Indonesia Maritime Delimita•
tion Treaty, Commonwealth of Australia, No-
vember 1997. '
Presscot, Victor, Question ofEast Timar 's Maritime
Boundary, IBRU Boundary and Security Bulle•
tin, Winter 1999-2000, diakses dari http://www.
dur. ac. uk/resources/ibrul publications/full/
bsb7-4_prescott.pdf, pada 27 Februari 2008.
S.K, Wahyono. 2009. Indonesia Negara Maritim.
Jakarta: Teraju.
131

Salindeho.Winsulangi dan Petres Sombowadile. 2008.
Kawasan Sangihe-Talaud-Sitaro: Daerah Per•
batasan Keterbatasan Pembatasan. Diambil
dari Korolus Kopang Medan, ed. Hukum Per•
janjian Internasional. Kupang: Undana Press.
Shanahan, Dennis, and Nigel Wilson. 2004. "Latham
'Threat' to East Timor". The Australian, 28
Juli 2004.
Sutisna, Sobar. 2006. Aspek Permasalahan Batas
maritim Indonesia. Cibinong: Pusat Pemetaan
Batas Wilayah, Bakosurtanal.
Surya, Oentoro. 2009. "Politik Kemaritiman ".
dalam Biografi Politik, For Democracy And
Change, Vol. 2, No. 16. Jakarta, Latofi, 16
Maret 2009.
Timar Gap Oil, diakses dari http://wwwjorceten.org.
au/Sharing2004/pdfe/Timor_Gap_oil.pdf, pada
3 Oktober 2006.
132
"Timor Sea Maritime Boundary: Still Not Settled!",
A briefing paper from La 'o Hamutuk, Agustus
2009, diambil dari http://www.laohamutuk.org/
reports/09bgnd/FronteiraEn.pdf
Tunggal, Hadi Setia. 2009. Undang-Undang Wilayah
Negara (Undang-Undang R.I. No. 43/2008),
Harvarindo, 2009.
"The CMATS Treaty", The La'o Hamutuk Bulletin,
Vol. 7, No.I, April 2006.
"Unlawful Exploitation: Timor Leste Sun", 21 to 27
May 2004, Http:!!www.easttimorsurl.com/eng•
lish/regional_newsj21504/unlawfuLexploita•
tion.htm.
Wilson, Nigel. 2002. "Downer 'abuse' claims", The
Australian, 13 December 2002.
. 2004. "Australia warns Timor on
gas claim", The Australian, 30 Juli 2004.
133
 PEMILUKADA DAN PROBLEMA TATA KELOLA
PEMERINTAHAN YANG BAIK

Yogi Setya Permana

Resensi Buku:
Judul : Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pemilukada di Indonesia
Penulis : Gregorius Sahdan dan Muhtar Haboddin
Penerbit : Indonesia Power for Democracy (IPD), 2009
Tebal : xii + 362 hlm.

Abstract

Pemilukada is an instrument to develop local good governance. Local election creates a spacefor democratic
development that includes strengthening of civil society, economic, and cultural. The assumption here is that good
governance is able to transform deepening democracy into deepening prosperity. This review discusses evaluation
ofPemilukada process and its obstacles.

Pendahuluan Pemilukada merupakan kontes politik yang hanya

Pemilukada (Pemilihan Umum Kepala Daerah)
secara langsung disadari atau tidak telah men•
jadi mitos yang dipercaya banyak pihak seba•
gai arena dalam usaha mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik di tingkat lokal (local
good governance), yang sejalan dengan seman•
gat desentralisasi serta otonomi daerah. Ini be•
rangkat dari asumsi bahwa pemilukada mengon•
disikan kekuasaan bersifat sentrifugal sehingga
tidak terpusat pada satu tangan (personalisasi
kekuasaan) atau kelompok ( oligarki). Sirkulasi
elite menjadi sesuatu yang wajar dan terjang•
kau bagi setiap warga sehingga ramah terhadap
inovasi-inovasi baru, di lain pihak akuntabilitas
pemerintahan pun lebih terjamin dan responsif
terhadap kepentingan kesejahteraan masyara•
kat, sementara pendalaman demokrasi menjadi
sebuah keniscayaan.
Akan tetapi, pengalaman empirik menggam•
barkan bahwa pemilukada memiliki wajah gelap
pula. Ini terkait dengan terbuka kemungkinan
dibajaknya arena pemilukada oleh kelompok
dominan sehingga meminggirkan kepentingan
yang universal, sehingga membuat rezim poli•
tik yang terbentuk pasca-pilkada pun kemudian
dipertanyakan akuntabilitas dan transparansinya.
melibatkan masyarakat sebagai objek kumpulan
suara dan bukan warga negara yang berdaulat
secara politik.
Pemilukada telah disepakati sebagai meka•
nisme yang dipilih dalam usaha pembaharuan
tatanan politik pemerintahan yang muaranya
adalah peningkatan kesejahteraan masyarakat.
Akan tetapi, diskursus terhadap koreksi penyeleng•
garaan pemilukada perlu terus dibangun �ecara
sehat sehingga menghasilkan masukan-masukan
yang solutif dan aplikatif di ranah praksis. Gre•
gorius Sahdan dan Muhtar Haboddin melalui
buku ini ingin mengajak para pembaca untuk
mengevaluasi secara kritis pelaksanaan pemilu•
kada di banyak daerah sejak 2005 hingga 2009,
disertai dengan data empirik dan data demografi
politik provinsi-provinsi di Indonesia sehingga
menjadikannya sebagai bah.an pembelajaran
yang kaya.
Buku yang terdiri atas 11 bab ini menyoroti
tentang beberapa aspek dari pemilukada yang
krusial dalam kaitannya mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik. Pertama, aspek penye•
lenggara pemilukada di mana KPUD memiliki
beberapa keterbatasan yang fundamental, antara
lain pemahaman terhadap regulasi, kelembagaan

132 133
penyelenggaraan pemilukada, dan tata kelola
pemilukada. Kedua, aspek pengawasan dengan
panwas pemilukada yang seharusnya berkontri•
busi mengawal pemilukada-pun dalam beberapa
kasus malah menjadi sumber permasalahan itu
sendiri. Ketiga, aspek electoral process dengan
sistem dua putaran dalam pemilukada (two round
system) cenderung memunculkan fenomena high
cost democracy (demokrasi berbiaya tinggi).
Keempat, partai politik belum menunjukkan
fungsinya sebagai instrumen rekrutmen pemim•
pin namun lebih metampakkan wajahnya yang
pragmatis tanpa memiliki preferensi politik yang
jelas sehingga mudah sekali tersandera oleh
pemilik modal. Kelima, aspek konflik dan ke•
kerasan politik dalam pemilukada serta politisasi
birokrasi. Keenam, tingkat partisipasi publik di
mana pemilukada menghadirkan fenomena penu•
runan tingkat partisipasi pemilih dan kenaikan
angka golput.
Aspek penyelenggaraan dan pengawasan
pemilukada dipilih untuk dibedah dalam review
ini karena amat krusial dalam menentukan ke•
suksesan pemilukada. Koreksi terhadap aspek
penyelenggaraan dan pengawasan pemilukada
merupakan aksi preventif dalam mengurangi
risiko konflik pasca-pemilukada. Penguatan
kapasitas institusi lembaga penyelenggara dan
pengawas pemilukada merupakan langkah yang
dapat dikerjakan secara maksimal.
adalah sistem pemilihan memengaruhi wujud
partisipasi dalam masyarakat. Namun, ada hal
lain yang penting disadari bahwa desain sistem
pemilukada turut menentukan besaran ongkos
atau dana yang digunakan oleh semua pihak se•
lama perhelatan pemilukada berlangsung.
Tim penulis membuka diskusi tentang eva•
luasi sistem pemilukada dengan menyoroti
penggunaan two round system karena disinyalir
cenderung menghasilkan high cost democracy
dan beberapa implikasi negatif lainnya. Seperti
yang bisa dilihat pada Tabel 1, bahwa penyeleng•
garaan pemilukada semestinya tidak menelan
biaya sampai sebesar itu. Nominal yang amat
besar tersebut semestinya dialokasikan ke pas
anggaran yang lebih mendesak demi kesejah•
teraan masyarakat.
Tabet 1. Biaya Pemilukada Dua Putaran di
Beberapa Daerah 2005-2008
Tahun
Biaya Pemilu-
Daerah Pemilu-
kada (Rp) kada
pemilukada berpengaruh terhadap tingkat kohesi
partai-partai dalam pemilukada. Kedelapan

Sistem Pemilukada Dua Putaran:

Sebuah Catatan
Evaluasi terhadap sistem pemilukada penting
untuk dilakukan karena beberapa hal, pertama,
sistem pemilukada berpengaruh terhadap propor•
sionalitas basil pemiihan. Kedua, sistem pemilu•
kada berpengaruh terhadap jenis pemerintahan
yang akan terbentuk. Ketiga, sistem pemilukada
memengaruhi corak dan karakter partai politik.
Keempat, sistem pemilukada juga berpengaruh
terhadap corak kompetisi. Kelima, pemilihan
sistem pemilukada cukup menentukan terhadap
karakter pemerintahan yang akan dihasilkan.
Keenam, sistem pemilukada terkait dengan
akuntabilitas pemerintahan atau kepemimpin•
an yang nanti akan terbentuk. Ketujuh, sistem

134 135
 Kabupaten Aceh Barat 15 miliar 2007

Kabupaten Aceh Barat Daya 14 miliar 2007

Kabupaten Aceh Tamiang 16 miliar 2007

Kabupaten Belu, NTI 9 miliar 2008

Provinsi Jawa Timur 222 miliar 2008

Kabupaten Dairi, Sumut 16 miliar 2008

Kabupaten Garut 9,2 miliar 2008

Provinsi Kalimantan Timur 33 miliar 2008

Kabupaten Pontianak 12,2 miliar 2008

Kabupaten Langkat 10,5 miliar 2008

Kabupaten Sanggau 9,5 miliar 2008

Kabupaten Tapanuli Utara 5,1 miliar 2008

Kabupaten Bandar Lampung 8,5 miliar 2008

Kabupaten Timur 5 miliar 2008

Kabupaten Pidie Jaya 10,5 miliar 2008

Provinsi Bengkulu 33,5 miliar 2005

Anggaran pemilukada Provinsi J awa Timur,

sebagai contoh, menelan biaya 222 miliar ru•
piah atau setara dengan sekitar 27% dari total
anggaran belanjaAPBD tahun 2008.241 Anggaran
pemilukada sebesar 16 miliar rupiah untuk Kabu•
paten Aceh Tamiang pada 2007 setara dengan

241
http ://infokorups i. com/id/apbn-apbd.php? ac=apbn•
apbd&/=432.

134 136
 242http://bappedatamiang.go.id/index.php?option=com_conte
sekitar 25 % dari total pendapatan APBD. 242 Lebih nt&task=view&id=43&Itemid=40.
ironisnya lagi ialah bila pemilukada yang sudah
dibiayai dengan dana yang teramat besar justru
memunculkan konflik lokal dan meniadakan
rezim pemerintahan yang bertata kelola dengan
baik.
Terdapat sejumlah persoalan yang ditimbul•
kan oleh sistem pemilukada dua putaran. Sistem
pemilukada dua putaran lebih menguntungkan
kontestan yang memilki dana besar sehingga
mampu mengikuti keseluruhan proses pemilu•
kada. Sistem ini juga cenderung menguntungkan
incumbent karena pasti telah lebih dulu memper•
siapkan modal dengan baik. Kecuali itu, angka
partisipasi pemilih cenderung menurun sehingga
meningkatkan jumlah golput lantaran masyara•
kat sudah lelah dengan kompetisi politik yang
berkepanjangan. Panjangnya proses pemilihan
ini sekaligus menyuburkan risiko fragmentasi
sosial yang meluas sehingga menghambat laju
konsolidasi pasca pemilukada. Di balik sejumlah
kelemahan, panjangnya proses pemilukada justru
tidak menjamin akan menghasilkan rezim politik
yang stabil.
Buku ini mengusulkan penggunaan simple
majority ataufirstpast the postuntuk mengganti•
kan two round system. Menurut kedua penulis
tersebut ada beberapa keunggulan dari simple
majority system antara lain, pertama, mampu
membatasi demokrasi berbiaya tinggi (high cost
democracy) karena mengurangi pos anggaran
untuk putaran pemilukada. Kedua, mendorong
peningkatan partisipasi pemilih yang lebih tinggi
dengan diiringi penurunan tingkat golput. Ketiga,
mengurangi fragmentasi sosial akibat pemilukada
dan divided government sehingga akan terbentuk
pemerintahan yang lebih efektif. Keempat, mem•
persempit ruang bagi incumbentuntuk mengguna•
kan fasilitas publik yang dimanfaatkan untuk
kampanye dan modal dalam pemilihan.
Namun, tawaran penggantian two round
system dengan simple majority atau first past
the post juga perlu dikaji terlebih dahulu secara
mendalam dengan didukung oleh data empiris.
Argumen bahwa simple majority system mampu
mereduksi high cost democracy masih diragukan
karena pemilukada terlanjur berkonotasi pekat

134 137
 dengan politik uang di mana uang menjadi faktor
determinan dalam sistem politik, baik pada fase
input, proses, maupun output. "Biaya" dalam
hal ini bukan hanya dibaca sebagai dana dari
pemerintah untuk penyelenggaraan pemilukada,
namun seluruh dana yang keluar dari pihak•
pihak yang berkepentingan sehingga demokrasi
menjadi milik kelompok dominan yang memiliki
sumber daya. Demokrasi (lewat pemilukada)
telah dibajak oleh pihak yang bermodal sehingga
meminggirkan kepentingan kolektif yang lebih
besar. Dengan demikian, prasyarat untuk mem•
batasi high cost democracy harus berangkat dari
semua lini dimensi politik kita. Aturan pendanaan
kampanye dan partai politik misalnya perlu lebih
dipertegas dengan adanya sanksi yang efektif.
Selain itu, pengawasan pemilukada bukan hanya
tanggungjawab Panwaslu an sich, namun merupa•
kan tugas kolektif masyarakat.
Yang tidak kalah pentingnya ialah bagai•
mana semua pihak harus mengubah paradigma
di dalam memandang pemilukada bukan hanya
sebuah seremoni penghamburan uang dan
pemuasan hasrat material jangka pendek semata,
melainkan pemilukada benar-benar dimanfaatkan
sebagai sebuah sarana untuk deepening demo•
cracy (pendalaman demokrasi) yang nanti muara•
nya adalah deepening prosperity (pendalaman
kemakmuran).
Tingkat partisipasi yang tinggi dan menurun•
nya angka golput juga bukan hanya disebabkan
oleh penggantian sistem pemilukada. Tingkat
partisipasi dalam pemilukada berrmiara 'pada
kepercayaan masyarakat terhadap sistem politik.
Ketika demokrasi yang diderivasikan melalui
pemilukada mampu diakses oleh masyarakat dan
bukan lagi dibajak atau dimonopoli oleh pihak
bermodal atau elite makapelan-pelan kepercaya•
an akan sistem politik pun terbangun.
Selain itu, usulan penulis untuk menerapkan
simple majority system atau first past the post
membawa konsekuensi bahwa' the winner takes
all (pemenang mendapatkan semuanya). Hal
ini, justru mengarah pada terbukanya peluang
terciptanya tirani minoritas, lantaran persentase
suara pemenang pemilukada lebih sedikit bila
dibandingkan jumlah keseluruhan suara yang
diraup oleh pasangan-pasangan kandidat yang
kalah. Justru situasi yang semacam ini di lain

134 138
pihak rawan pula melahirkan pemerintahan yang
terbelah pasca-pemilukada serta meningkatkan
fragmentasi sosial. Legitimasi dari kepemimpin•
an politik pemerintahan yang terbentuk akan
lebih modah goyah. Sistem first past the post
lebih lazim digunakan dalam pemilihan anggota
parlemen berdasarkan sistem distrik. Sistem.first
past the post cukup jarang dipakai untuk pemilih•
an kepala pemerintahan. 243
Catatan Untuk Penyelenggaran: KPUD
Keberhasilan pemilukada dalam kaitannya
dengan pendalaman demokrasi membutuhkan
entitas penyelenggara yang kredibel, profesional,
dan dipercaya. KPUD akhimya menjadi aktor
penting penentu kesuksesan pemilukada. Ada
tiga indikator yang digunakan oleh tim penulis
untuk menilai kinerja KPUD berdasarkan data
efek yang berimplikasi serius bagi pelaksanaan
pemilukada. Kapasitas regulatif KPUD yang
lemah seperti dalam penyusunan data pemilih
merupakan preseden buruk yang musti dikoreksi.
Ada 32 provinsi yang pelaksanaan pemilukada•
nya mengalami kekisruhan dalam hal DPT.
Selain indikator regulatif, indikator distribusi
dapat digunakan untuk menilai kinerja KPUD.
Kapasitas distributif pemilukada maksudnya
adalah bagaimana kerj a KPUD dalam mendistri•
busikan, baik berbagai alat kelengkapan pemilu•
kada maupun alokasi sumber daya manusia dalam
pelaksanaan pemilukada. Logistik pemilukada
amatlah penting karena turut menentukan keber•
langsungan dari pemilukada di suatu daerah.
Tabel 3. Daerah Pernilukada Bermasalah Akibat
Ketidaknetralan KPUD
Daerah Pemilu-

empiris di lapangan: (i) kemampuan regulatif, No. Masalah lndependensi KPUD

kada

(ii) kemampuan distributif, dan (iii) tata kelola 1 Sumatera Selatan KPUD dituduh memihak ke
pemilukada. pasangan Nordin-Eddy Yusuf

Beberapa permasalahan muncul akibat 2 NTI KPUD dituduh berpihak ke

pasangan Frans Leburaya
ketidakpahaman KPUD terhadap aturan regulasi
pemilukada itu sendiri (kemampuan regulatif). 3 Maluku Utara KPUD dituduh berpihak ke
pasangan Thaib Armaiyn-Abdul
Aspek ini tidak jarang berkaitan dengan sikap Ghani Kasuba dan Abdul Gafur-
KPUD yang tidak netral dan memihak kepada A. Rahim Fabanyo
salah satu kontestan, yang membuat prinsip 4 Gorontalo KPUD dicap dekat dengan Fadel
independensi dilanggar dan politisasi terhadap Muhammad-Gusnar Ismail

regulasi pemilukada dilakukan untuk mengun• 5 Maluku KPUD dituduh kepanjangan ta-
tungkan salah satu kontenstan tertentu. Di sam• ngan dari Karel Albert Ralahalu-
Said Assegaf
ping itu, pendanaan pemilukada yang diambil
dari anggaran daerah dan disahkan oleh legislator 6 Lampung KPUD dicap dekat dengan Sjah-
roedin ZP-MS Joko Umar S
lokal memancing pertanyaan akan independensi
7 Jawa Timur KPUD dianggap dekat dengan
KPUD.244 Beberapa permasalahan independensi Soekarwo-Syaifullah Yusuf
dari KPUD dapat dicermati dari Tabel 3 berikut
ini. dan Maribeth Erb, Ed., Deepening Democracy in Indonesia?
Selain itu, permasalahan yang berkaitan Direct Elections for Local Leaders (Pemilukada). (Singapore:
dengan teknis prosedural seperti kisruh Daftar !SEAS, 2009), hlm. 19.
Pemilih Tetap (DPT). Hal yang bersifat teknis
administratif seperti DPT mampu menghasilkan

243
Syamsuddin Haris. "Mencari Model Pemilihan Langsung
Kepala Daerah Bagi Indonesia", dalam Agung Djojosoekarto
dan Rudi Hauter, Ed., Pemilihan Langsung Kepala Daerah:
Transformasi Menuju Demokrasi Lokal, (Jakarta: Asosiasi
DPRD Kota Seluruh Indonesia, tanpa tahun), him. 107.
244
Priyambudi Sulistiyanto dan Maribeth Erb, "Indonesia and
The Quest for Democracy", dalam Priyambudi Sulistiyanto

136 139
 Dari hasil penelusuran, terdapat beberapa
masalah yang berkaitan dengan kapasitas di•
stributif KPUD, antara lain; pertama, peralatan
kelengkapan pemilukada tidak didistribusikan
sesuai dengan waktu dan tempat seperti yang
terjadi dalam pemilukada NTT, Maluku, Papua,
dan Maluku Utara. Kedua, KPUD kurang cermat
dalam melakukan verifikasi penetapan pasangan
calon yang ikut berkompetisi dalam pemilukada
seperti yang terjadi pada kasus pemilukada Sula•
wesi Tenggara. Ketiga, terjadi banyak kasus
pada tahap penyelenggaraan pemilukada, tidak
sesuai dengan jadwal, seperti pengunduran

136 140
 waktu pernungutan suara, ketidakjelasan jadwal
rekapitulasi, dan penetapan basil suara yang
kesernuanya didasarkan atas preferensi pribadi
anggota KPUD. Fenornena sernacarn ini terjadi
pada pernilukada Maluku Utara, Sumatra Selatan,
danNTT.
Untuk tata kelola pernilukada, ada beberapa
hal rnendasar yang perlu dibenahi. Pertama,
kinerja KPUD kerap terganjal dengan aspek
akuntabilitas yang hal ini acap kali rnenyebab•
kan konflik dengan DPRD yang kernudian
rnengakibatkan penurunan kepercayaan terhadap
basil pernilukada. Salah satu contoh adalah kasus
Pernilukada Maluku Utara, KPUD dianggap tidak
bertanggungjawab. Kedua, KPUD dinilai larnban
dalarn rnerespons dinarnika politik lokal yang
berkaitan dengan penyelenggaraan pernilukada se•
perti pada KPUD NTT, KPUD Surnatera Selatan,
dan KPUD Sulawesi Tenggara. Ketiga, rnasalah
efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pe•
rnilukada karena terlihat dalarn beberapa kasus
kerja KPUD jauh dari sisternatis dan terencana
sehingga hanya memperlihatkan kinerja yang
bersifat sporadis. Keempat, rnasalah transparansi
pengelolaan keuangan atau anggaran pernilukada
oleh KPUD. Diternukan beberapa kasus di rnana
anggaran pernilukada bocor dan dinikrnati oleh
angggota KPUD sendiri seperti yang terjadi pada
KPUD Lurnajang, KPUD Tegal, KPUD Karo,
KPUD Provinsi Riau, KPUD Kab. Mentawai,
KPUD Banten, KPUD Batang, dan KPUD Kab.
Bandung (halaman 50-54).
Berdasarkan catatan tirn penulis, KPUD
rnenjadi salah satu aktor yang rnelakukan pelang•
garan dalarn pernilukada selain calon kepala
daerah, tirn sukses dan pendukung, partai politik,
dan pengawas lapangan (lihat Tabel 4). KPUD
sebagai institusi yang rnengernban tugas sebagai
fasilitator pernilukada narnun justru menjadi
pihak yang rnelanggar sehingga rnengakibatkan
efek berantai yang kontraproduktif di rnasyara•
kat seperti konflik dan arnuk serta rnerendahkan
derajat legitirnasi rezirn politik yang terpilih,

Tabel 4. Aktor yang Melakukan Pelanggaran Dalam Pemilukada

Aktor Bentuk Pelanggaran Daerah Pemilukada

KPUD 1. Berpihak kepada pasangan calon tertentu Jawa Timur, Sumatera Selatan, Sulawesi
2. Melakukan kecurangan dalam verifikasi Tenggara, Maluku Utara, NTI
dan penetapan calon
3. Melakukan kecurangan dalam perhitungan,
rekapitulasi, dan penetapan suara

Pasangan Calon Kepala 1. Kampanye negatif Jawa Timur, Maluku Utara, Maluku, Papua,
Dae rah 2. Kampanye hitam NTI, Sumatera Selatan, Sulawesi Tenggara
3. Curi start kampanye
4. Membagi sembako, kaos, dsb menjelang .
pemilukada
5. Memobilisasi massa untuk tujuan tertentu

Partai Politik 1. Dualisme pencalonan NTI, Maluku Utara, Jambi, Lampung,

2. Curi start kampanye Sumatera Selatan
3. Kampanye hitam dan kampanye negatif
4. Melibatkan anak-anak
5. Bagi sembako . ..
6. Mobilisasi birokrasi

Tim Sukses dan Massa 1. Menyerbu kantor KPUD Jawa Timur, Sulawesi Tenggara, Jambi,
Pendukung 2. Memaki-maki calon pasangan kepala dae-
rah tertentu .
Maluku Utara, NTT, Sumatera Utara

3. Bentrok dengan massa pendukung yang

lain
4. Menerima duit, sembako, dan kaos dari
pasangan tertentu

Pengawas Lapangan 1. Menerima duit dari pasangan tertentu Jawa Timur, NTI, Maluku Utara, Papua, lrian
2. Terlambat datang ke TPS Jaya Barat, Maluku, Lampung, Sulawesi
3. Tidak memperhatikan perhitungan suara Tenggara
4. Bekerja berdasarkan suruhan dari kelorn-

136 141
 pok tertentu

136 142
 Memang patut disesalkan bahwa dengan
melimpahnya data empirik, tim penulis kurang
menyodorkan solusi yang lebih aplikatif.
Tawaran untuk membenahi kapasitas distributif,
regulatif, dan tata kelola pemilukada dari KPUD
masih bersifat normatif dan umum. Mungkin ada
satu refleksi yang pantas diapresiasi ialah usulan
agar KPUD bukan hanya mengedepankan aspek
teknokratis yang tunduk pada aturan serbakaku
dalam kinerjanya, namun juga mengadopsi politi•
calfeeling. KPUD perlu menggunakan political
feeling sehingga lebih peka dalam merespon
dinamika politik lokal yang terjadi. KPUD-pun
tidak terjebak dalam permainan politik yang me•
nyesatkan dan mampu lebih tepat menempatkan
diri sebagai regulator dan fasilitator pemilukada.
Akan tetapi, akan lebih baik pula jika tim penulis
merumuskan langkah konkret yang bisa diambil
oleh KPUD dalam mengondisikan political
feeling pada setiap pertimbangan pengambilan
kebijakan.
Tata Kelola Pemerintahan Pascapemilu•
kada
Dengan berbagai catatan yang muncul ketika
pelaksanaan pemilukada, baik berdasarkan per•
timbangan sistem elektoral hingga kapabilitas
pihak penyelenggara, pemilukada memuncul•
kan beragam tipe karakter kepemimpinan politik
pemerintahan. Dari data empirik yang berserak
di lapangan, diperoleh beberapa gambaran ten•
tang karakter kepemimpinan politik dan pemerin•
tahan yang terbentuk pascapemilukada. Tim
Penulis di halaman 264-267 menginvestigasi
ada tujuh karakter pemerintahan yang muncul
pascapemilukada.
Pertama, fenomenastrong state (negarakuat)
seperti yang terjadi di DKI Jakarta, Kaur, Suko•
harjo, Surabaya, dan Gowa. Fenomena negara
kuat diindikasikan oleh adanya peran pemerintah
yang sangat dominan diiringi dengan lemahnya
masyarakat sipil, kebijakan pembangunan meng•
abaikan partisipasi masyarakat yang hanya
berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan
penyediaan public goods.
Kedua, fenomena soft state (negara lembek)
seperti yang terjadi di Dompu, Binjai, Sumba
Timur, Barn, Tanah Toraja, dan Manggarai.
Fenomena soft state ini diyakini sebagai akibat
138
dari ketidaktegasan pemerintah dalam mengatasi
permasalahan di masyarakat, antara lain ketidak•
mampuan pemerintah dalam menyelesaikan
konflik, kurang terjaminnya public goods, per•
tumbuhan ekonomi yang lambat dengan stabilitas
keamanan yang kurang terjamin.
Ketiga, fenomena weak state di mana lemah•
nya kapasitas pemerintah dalam penyediaan
public goods dan pembuatan kebijakan pereko•
nomian yang efektif sehingga menurunkan
tingkat kepercayaan masyarakat. Fenomena
pemerintahan yang lemah muncul di beberapa
daerah seperti Labuhan Batu, Kapuas Hulu, dan
Bandar Lampung.
Keempat, fenomena failed state (negara
gagal) seperti yang terjadi di Manggarai Barat,
Poso, dan Temate. Sindromfailed state ditandai
oleh gagalnya pemerintah dalam menyediakan
pelayanan publik seperti listrik, air, dan pemeli•
haraanjalan raya. Transparansi dan akuntabilitas
pemerintahan pun merosot sehingga jauh dari
prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good
governance).
Kelima, adalah kemunculan gejala collapsed
state karena adanya konflik yang berkepanjangan
sehingga perekonomian masyarakat pun beranta•
kan. Kemiskinan meningkat, tiadanya akses
kesehatan yang memadai bagi masyarakat dan
tertutupnya pintu pendidikan (sekolah) bagi gene•
rasi muda. Situasi seperti ini terjadi di Papua,
NTT, dan beberapa kabupaten di Maluku.
Keenam adalah shadow state (negara
bayangan) di mana pemerintah formal yang
terpilih pascapemilukada dikendalikan oleh
kekuatan politik informal di luar pemerintahan.
Manipulasi regulasi dan kebijakan publik demi
keuntungan segelintir orang menjadi hal yang
wajar danjamak terlihat dalam praktik kesehari•
an. Fenomena semacam ini terjadi di Banten dan
Lombok Timur.
Ketujuh adalah fenomenafragmented state
(negara yang terpecah) karena terjadi perpecahan
di lingkaran internal koalisi pemenang pemilu•
kada. Kepala daerah dan wakil kepala daerah
terpilih hanya sibuk bertikai satu sama lain
sehingga abai terhadap tugas utamanya untuk
menyejahterakan masyarakat sehingga banyak
agenda kebijakan publik yang terlupakan. Konflik
kepemimpinan politik tersebut kontraproduktif
139
 dengan semangat membentuk pemerintahan
yang efektif.
Akan tetapi, karakterrezim yang muncul pasca•
pilkada-pun tidak seluruhnya gagal. Pemilukada
di beberapa daerah turut andil dalam usaha men•
ciptakan pemerintahan dengan tata kelola yang
baik. Akan lebih adil jika penulis juga mencan•
tumkan daerah-daerah yang tergolong berhasil
tata kelola pemerintahannya pasca pemilukada
seperti Yogyakarta, Purbalingga, Blitar, Solo, dan
lain-lain. Dengan adanya contoh daerah dengan
kepemimpinan politik pemerintahan yang baik
pasca pemilukada tentunya menambah bobot isi
buku karena terdapat ruang untuk mengomparasi•
kan kebaikan dan kekurangan dari pemilukada
yang sudah berjalan.
Kritik berikutnya ialah terlihat bahwa ada
tumpang-tindih antara kategori weak state,failed
state, dan collapsed state. Indikator di masing•
masing kategori ini bukan monopoli satu kategori
saja melainkan bisa ditempatkan pada kategori
yang lain sehingga pembaca tidak bisa dengan
jelas membedakan mana weak state,failed state,
dan collapsed state. Untuk itu, perlu ada kata
kunci yang menjadi pembeda tiap kategori.
Penutup
Pemilukada tidak bisa disamakan sebagai per•
wujudan keseluruhan dari nilai demokrasi. Pe•
milukada hanya merupakan salah satu alat atau
instrumen menuju pendalaman demokrasi (deep•
ening democracy). Deraj at demokrasi suatu dae•
rah tidak bisa diukur dengan apakah daerah yang
bersangkutan mengadopsi sistem pemilukada
138
langsung atau tidak. Cukup banyak wilayah di
negara-negara maju yang stabilitas demokrasinya
tinggi tidak menggunakan pemilukada sebagai
cara untuk memilih pimpinan politik pemerin•
tahannya.
Chain of equivalence (rantai persamaan)
harus terbentuk di seluruh elemen bangsa di
mana pemilukada merupakan suatu kepenting•
an kolektif guna menuju deepening prosperity
(pendalaman kemakmuran).245 Hegemoni bot•
tom up diperbolehkan di mana masyarakat dan
komponen pemerintah dengan penuh kesadaran
bersepakat untuk mengawal pemilukada sebagai
instrumen untuk menciptakan tata kelola pemerin•
tahan yang baik.
Daftar Pustaka
Djojosoekarto, Agung dan Rudi Hauter (Ed.). (2003).
Pemilihan Langsung Kepala Daerah:
Transformasi Menuju Demokrasi Lokal. Jakarta: Aso•
siasi DPRD Kota Seluruh Indonesia dan Kon•
rad Adenauer-Stiftung.
Laclau, Ernesto dan Chantal Mouffe. 2008. Hege•
moni dan Strategi Sosialis. Yogyakarta: Res•
sist Book.
Sahdan, Gregorius, et. al. (Ed.). 2008. PolitikPemilu•
kada, Tantangan Merawat Demokrasi. Yogya•
karta: IPD.
Sulistiyanto, Priyambudi dan Maribeth Erb (Ed.).
2009. Deepening Democracy in Indonesia?
Direct Elections for Local Leaders (Pemilukada).
Singapore: ISEAS.
http://bappedatamiang.go.id/index.php?opfion=:com_
content&task=view&id=43&Jtemid=40
http://infokorupsi.com/id/apbn-apbd.php?ac=apbn•
apbd&l=432
c45Ernesto Laclau dan Chantal Moffe, Hegemoni dan
Strategi Sosialis, (Ressist Book, 2008), hlm. 192
139
 TENTANG PENULIS
Syarif Hidayat
Adalah peneliti pada Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia (LIPI). Menyelesaikan Ph.D. dalam
bidang Politik Pemerintahan Daerah pada the
Department of Asian Studies, Flinders Univer•
sity, Adelaide, Australia. Di antara karya yang
telah dipublikasi dalam bentuk buku adalah
"Hidden Autonomy: Understanding the Nature
of Indonesian Decentralisation on a day-to-day
Basis", dalam Erb, Maribeth, et.al. (Eds.), Re•
gionalism in Post-Suharto Indonesia, (London:
Routledge Curzon (2005); Too Much Too Soon:
Local State-Elites Perspective on and the Puzzle
of Contemporary Indonesia s Regional Autono•
my, (Rajawali Press, 2007), "Pernilukada, Money
Politics and the Dangers of 'Informal Gover•
nance' Practices", in Martibeth Erb and Priyam•
budi Sulistiyanto (Eds), Deepening Democracy
in Indonesia? Direct Election for Local Leaders
(Pemilukada), (Singapore: Institute of Southeast
Asia Studies/ISEAS, 2009).
Abdul Malik Gismar
Memperoleh gelar S 1 dari Fakultas Psikologi
Universitas Indonesia (UI). Dengan beasiswa
Fulbright ia melanjutkan studi di The Gradu•
ate Faculty of Political and Social Science, New
School for Social Research, New York di mana
ia mendapatkan gelar M.A. dan Ph.D., dalam
bidang Psikologi Sosial. Minat utamanya adalah
psikologi sosial politik, yang mencakup antara
lain, isu-isu identitas nasional dan kewarga•
negaraan, hubungan dan konflik antarkelompok,
demokrasi dan budaya demokrasi, serta gover•
nance. Pada saat ini menjabat sebagai Kepala
Governance Research and Resource Center, pada
Partnership for Governance Reform, Jakarta. Ia
adalah peneliti utama dalam penyusunan Part•
nership Governance Index (PGI). Di antara karya
dalam bentuk buku yang akan segera terbit adalah
Gismar, A. Malik dan Hiday at, Syarif (Eds.), Re•
formasi Setengah Matang?(Mizan, 2010).
142
R. Siti Zuhro
Peneliti senior Pusat Penelitian Politik-LIPI dan
the Habibie Center. Menyelesaikan studi S 1 ju•
rusan Hubungan Intemasional FIS IP Universitas
Jember. Mendapatkan gelar M.A. Ilmu Politik
dari the Flinders University, Adelaide, Australia;
sementara Ph.D. Ilmu Politik dari Curtin Univer•
sity, Perth, Australia. Menulis buku Konflik dan
Kerja Sama Antar-Daerah: Studi Kasus Penge•
lolaan kewenangan Pusat-Daerah yang Aplika•
tif-Demokratis (Jakarta: LIPI, 2005), Profesiona•
litas dan Netralitas Birokrasi: Menuju Daya
Saing Ekonomi Daerah, Studi di Empat Provinsi
(Jakarta: the Habibie Center dan Hanns Seidel
Foundation, 2007).
Mardyanto Wahyu Tryatmoko
Memperoleh gelar sarjana Ilmu Politik dari
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Gaj ah Mada pada tahun 2001. Semenj ak 2002, ia
merupakan peneliti pada bidang Perkembangan
Politik Lokal, Pusat Penelitian Politik Lembaga
Ilmu Pengetahuan Indonesia (P2P LIPI). Pada
2009, ia mendapatkan dua gelar master, yaitu
Magister Administrasi Publik dari Fakultas Ilmu
Adrninistrasi Universitas Brawijaya dan Master
of Public Policy dari National Graduate Insti•
tute for Policy Studies (GRIPS) Tokyo, Jepang.
Hingga saat ini, ia menekuni kajian otonorni dae•
rah dan konflik.
Kisno Hadi
Lahir di Kalahien, Barito Selatan, Kalimantan
Tengah. Orang Dayak Dusun i�i menyelesaikan
S-1 pada Ilmu Pemerintahan, Sekolah Tinggi
Pembangunan Masyarakat Desa ''APMD" Yogya•
karta pada tahun 2004. Semenjak 2007 ia tercatat
sebagai peneliti dan pengajar pada Pusat Kajian
Politik dan Pemerintahan Lokal, Jurusan Sosial
Politik, Fakultas Ekonorni, Universitas Palangka•
raya. Kecuali itu, pemah menjadi peneliti tamu
di Institute Dayakologi, Pontianak, dan peneliti
141
tamu di Lembaga Studi Realino (LSR), Yogya•
karta. Hingga kini antara lain menekuni kajian
pernerintahan dan demokrasi lokal serta politik
postkolonialitas.
Rozidateno Putri Hanida
Kelahiran Talang, Solok (Sumatera Barat) ini
rnenyelesaikan S 1 dan S2 di jurusan Adminis•
trasi Negara, Fisipol Universitas Gadjah Mada,
Yogyakarta. Ia kini tercatat sebagai staf pengajar
dijurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas
Andalas. Selain rnengajar, iajuga aktif melaku•
kan penelitian tentang kebijakan dan analisis ke•
bijakan. Selain itu, juga menulis di jurnal-jurnal
di antaranya mengenai Pergeseran Kekuasaan
dan Kepemimpinan pada Nagari di Sumatera
Baral. Kesibukan lain, yaitu aktif melakukan ke•
giatan advokasi, terutama yang mendorong parti•
sipasi warga dan pemerintahan dalam mewujud•
kan pemerintahan yang baik dan bersih, melalui
perumusan kebijakan anggaran yang berpihak
kepada rakyat.
Lili Romli
la putrakelahiran Serang-Banten. Saatini rnerupa•
kan peneliti di Pusat Penelitian Politik LIPI. Se•
lain itu, ia juga mengajar di almamaternya, pada
Jurusan Ilmu Politik Fisip UL Ia menyelesaikan
program doktor ilmu politik di Universitas Indo•
nesia. Ia menulis di beberapa jurnal ilmiah dan
aktif rnelakukan penelitian yang berkaitan dengan
pemilu, partai politik, lembaga perwakilan, dan
otonorni daerah.
Sarah Nuraini Siregar
Menyelesaikan studi di tingkat sarjana (2002)
dan Pascasarjana (2005) pada jurusan Ilmu
Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
142
Universitas Indonesia. Sejak tahun 2004 sampai
sekarang menjadi salah satu peneliti di bidang
Perkernbangan Politik Nasional, Pu sat penelitian
Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
(P2P-LIPI). Iajuga aktif sebagai salah satu staf
pengajar di jurusan Ilrnu Politik FIS IP UI sedari
2002 hingga sekarang. Beberapa tulisannya ter•
muat dalarn buku-buku antara lain Problematika
Pengelolaan Keamanan di Wilayah Konflik:
Aceh dan Papua, Model Kaji Ulang Pertahanan
Indonesia: Supremasi Sipil dan Transformasi
Pertahanan, Evaluasi Penerapan Darurat Mili•
ter di Aceh (2003-2004), Hubungan Sipil-Mili•
ter Era Megawati, Beranda Perdamaian: Aceh
Tiga Tahun Pasca MoU Helsinki, serta kontri•
busi tulisannya di jurnal ilmiah, seperti Evalu•
asi IO Tahun Reformasi Polri (Jurnal P2P UPI,
2008).
Japanton Sitohang
Kelahiran Pematang Siantar ini memperoleh
gelar S 1 jurusan Hubungan Internasional dari
Universitas Parahyangan Bandung pada 1978,
sementara S2 dari the Flinders University Austra•
lia tahun 1992. Ia merupakan peneliti pada Pusat
Penelitian Politik Lernbaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia. Riset-riset yang telak dilakukannya
antara lain mengenai kajian Eropa, Asia Pasifik,
Afrika, Australia, dan Perbatasan.
Yogi Setya Permana
Lahir di Yogyakarta. Meraih gelar sarjana pada
jurusan Ilrnu Politik dan Pemerintahan Fakultas
Ilrnu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah
Mada pada tahun 2009. Saat ini merupakan kan•
didat peneliti pada Puslit Politik Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia. Menjadi salah satu kon•
tributor dalam buku Kekuasaan dan Agama (Yog•
yakarta: Grafindo Litera Media, 2009).
141
 BEBERAPA KARYA PENELITI P2P-LIPI

Selain karya tersebut masih terdapat karya-karya lain. Untuk informasi lebih lanjut hubungi
Pusat Dokumentasi dan Informasi P2P-LIPI, Gd. Widya Graha Lt. III.
Jln. Jend. Gatot Subroto 10, Jakarta
Naskah Redaksi Jurnal Penelitian Politik menerima kiriman naskah dengan
ketentuan berikut:
1. Tulisan yang dimuat harus merupakan kajian ilmiah atas isu dan peristiwa
yang berkaitan dengan politik dalam negeri dan intemasional, baik dalam
bahasa Indonesia maupun bahasa Inggris.
2. Tulisan merupakan karya sendiri, bukan saduran atau terjemahan dan
belum pemah dipublikasikan dalam bentuk dan bahasa apa pun.
3. Tulisan mengandung data atau pemikiran yang barn dan orisinal.
4. Tulisan yang dimuat sepenuhnya menjadi tanggungjawab pribadi penulis
yang bersangkutan.
5. Persyaratan teknis:
a. Panjang naskah untuk artikel, 20-25 halaman A4, spasi 1,5; book
review, 10-15 halamanA4, spasi 1,5.
b. Diketik dengan menggunakan hurufTimes New Roman, Font ukuran
12 dengan 1,5 spasi.
c. Naskah dilengkapi dengan daftar pustaka dan abstraksi (100-200
kata).
d. Naskah ditulis dengan format tulisan ilmiah (dilengkapi dengan :
catatan kaki dan daftar pustaka)
e. Naskah dikirim dalam bentuk printout beserta softcopy ke alamat re•
daksi atau dapat dikirirnkan melalui email redaksi (penerbitan.p2p@
gmail.com).
f. Redaksi memberikan honorarium untuk setiap artikel yang dimuat.
g. Artikel yang diterima setelah deadline akan dipertimbangkan untuk
dimuat pada edisi berikutnya.

Langganan Harga Pengganti ongkos cetak Rp50.000,- per eksemplar sudah termasuk
ongkos kirim biasa. Untuk berlangganan dan surat menyurat langsung
hubungi bagian sirkulasi Redaksi Jumal Penelitian Politik.

Alamat P2P-LIPI, Widya Graha LIPI, Lantai XI

Jln. Jend. Gatot Subroto No. 10
Jakarta 12710
Telp. (021) 525 1542, ext. 757, 763; Faks. (021) 520 7118