ISSN 1829 8001

Terakreditasi dengan predikat A

No 135 Akred LIPI P2MBI 06 2008

J111 01nod Pcpncpll tl 19114

P@ Uo oC
Vol 7 No l 2010

GOOD GOVERNANCE
DAN KORUPSI
Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia
Good Governance Vs Shadow State
dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah

Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di Indonesia

Korupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah

Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah

Kasus Proses Penetapan Program dan

Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman
Evaluasi Pemilu Legislatif 2009
Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi Kampanye
Perilaku Memilih clan Konstelasi Politik Hasil Pemilu
Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia

di Laut Arafura dan Laut Timor

Pilkada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik

Jurnal Jurnal Pusat Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia P2P
Penelitian Politik LIPI merupakan media pertukaran pemikiran mengenai masalah masalah

strategis yang terkait dengan bidang bidang bidang politik nasional lokal
dan internasional khususnya mencakup berbagai tema seperti demokratisasi
pemiiihan umum konflik otonomi daerah pertahanan dan keamanan poli
tik luar negeri dan diplomasi dunia Islam serta isu isu lain yang memiliki
arti strategis bagi bangsa dan negara Indonesia

P2P LIPI sebagai pusat penelitian milik pemerintah dewasa ini dihadapkan
pada tuntutan dan tantangan baru baik yang bersifat akademik maupun prak
tis kebijakan khususnya yang berkaitan dengan persoalan dengan otonomi
daerah demokrasi HAM dan posisi Indonesia dalam percaturan regional
dan internasional Secara akademik P2P LIPI dituntut menghasilkan kajian
kaj ian unggulan yang bisa bersaing dan menj adi rujukan ilmiah pada tingkat
nasional maupun internasional Sementara secara moral P2P LIPI dituntut
untuk memberikan arah dan pencerahan bagi masyarakat dalam rangka mem
bangun Indonesia baru yang rasional adil dan demokratis Oleh karena itu
kajian kajian yang dilakukan tidak semata mata berorientasi praksis kebi
jakan tetapi juga pengembangan ilmu ilmu pengetahuan sosial khususnya

perambahan konsep dan teori teori baru ilmu politik perbandingan politik
studi kawasan dan ilmu hubungan internasional yang memiliki kemampuan
Imenj elaskan berbagai fenomena sosial politik baik lokal nasional regional
Aft maupun internasional

LIPI

Penanggung Jawab Kepala Pusat Penelitian Politik LIPI

Pemimpin Redaksi Heru Cahyono

Wakil Pemred Moch Nurhasim

Dewan Redaksi Ikrar Nusa Bhakti Syamsuddin Haris Ganewati Wuryandari Dhuroruddin
Mashad M Hamdan Basyar Awani Irewati

Redaksi Pelaksana Adriana Elisabeth Indriana Kartini Mardyanto Wahyu Tryatmoko Sri
Yanuarti

Sekretaris Redaksi Luky Sandra Amalia

Keuangan Sarah Nuraini Siregar

Produksi dan Sirkulasi Nanto Sriyanto Anggih Tangkas Wibowo Abu Bakar

Alamat Redaksi P2P LIPI Widya Graha LIPI Lantai XI

Jln Jend Gatot Subroto No 10
Jakarta 12710

Telp 021 525 1542 ext 757 763 Faks 021 520 7118
ISSN 1829 8001
 Jurnal Penelitian

Vol 7 No 1 2010

DAFTAR ISI

Catatan Redaksi iii

Artikel

Good Governance dan Reformasi Birokrasi di Indonesia 1

R Siti Zuhro

Good Governance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan Pemerintahan

Daerah 23

SyarifHidayat dan Abdul Malik Gismar

Pemekaran Daerah dan Persoalan Governability Lokal di Indonesia 37
Mardyanto Wahyu Tryatmoko

Korupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi Daerah 51

Kisno Hadi

Dinamika Penyusunan Anggaran Daerah Kasus Proses Penetapan

Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah di Kabupaten Sleman 71
Rozidateno Putri Hanida

Resume Penelitian

Evaluasi Pemilu Legislatif 2009 Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi

Kampanye Perilaku Memilih dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu 87
Lili Romli

Alternatif Model Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik 103

Sarah Nuraini Siregar

Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia di Laut Arafura

dan Laut Timor 119

Japanton Sitohang
Review Buku

Pemilukada dan Problema Tata Kelola Pemerintahan yang Baik 133

Yogi Setya Permana

Tentang Penulis 141

 CATATAN REDAKSI
Korupsi adalah sebuah kata dan cerita yang tidak
pernah habis dibicarakan orang khususnya bagi
bangsa Indonesia Korupsi di negeri ini bagai
kan sesuatu yang sudah terlanjur melekat dan
tumbuh subur mulai dari pungutan liar yang
terjadi di jalan jalan sampai di kantor kantor
instansi pemerintah maupun main mata antara
oknum oknum serta penyalahgunaan kekuasaan
oleh aparat pemerintah Semuanya yang celaka
bukan lagi dianggap sebagai perilaku menyim
pang namun sudah dianggap sebagai sesuatu
yang wajar
Memang korupsi bukan hanya perkara
menilap uang dari brankas namun dapat berupa
pula menggelapkan uang kantor menyalah
gunakan jabatan untuk menerima uang suap
me mark up nilai suatu proyek melainkan juga
dapat berupa praktik melegalisasi biaya biaya
siluman menawarkan biaya biaya tidak resmi
sampai menerima uang suap untuk mengesahkan
undang undang yang merugikan rakyat
Data yang dihimpun dari berbagai sumber
badan memperlihatkan bahwa setelah era refor
masi posisi Indonesia di deretan atas negara
negara paling korup di dunia nyaris tidak ber
geser Hal mana mengindikasikan bahwa belum
banyak perubahan dalam pemberantasan korupsi
selama kurun waktu 12 tahun terakhir ini Praktik
korupsi tidak saja berlangsung di kalangan lem
baga pemerintahan tetapi juga di DPR DPRD
dan bahkan lembaga penegak hukum seperti ke
polisian kehakiman dan kejaksaan serta korupsi
semenjak era otonomi daerah bahkan juga kian
menjamur bukan hanya di pusat namun semakin
terdesentralisasi ke daerah
Pemimpin negeri ini tak pelak menghadapi
tantangan tidak kecil menyusul mencuatnya be
berapa kasus korupsi yang menyita perhatian
publik belakangan yang melibatkan sejumlah
oknum dan petinggi di instansi instansi yang
mestinya berdiri di garda terdepan penegakan
hukum Sejumlah hal tersebut menimbulkan per
tanyaan publik mengenai seberapa serius upaya
pemerintah dalam pemberantasan korupsi
Korupsi bak parasit yang telah menyebabkan
bangsa ini terpuruk Rezim berganti rezim pasca
Soeharto tapi belum ada satupun yang sukses
memberangus korupsi Bahkan belakangan
praktiknya sudah kian kronis yang menjang
kiti hampir di segala lapisan masyarakat dan
golongan Kita sadar sepenuhnya betapa korupsi
merupakan persoalan berat di negeri ini ibarat
penyakit stadiumnya sudah sangat kronis dan
praktiknya sudah demikian membudaya dan
mengakar dalam kehidupan masyarakat kita
Membenamkan diri dalam korupsi bagaikan
dipandang lumrah Banyak yang melakukan
hal serupa Adalagi yang beralasan mereka
korupsi lantaran dipaksa oleh keadaan yakni gaji
kecil yang tidak mencukupi untuk hidup layak
Namun terungkapnya kasus pegawai pajak
Gayus Tambunan membuktikan bahwa persoalan
bukan itu karena justru pegawai yang sudah
bergaji tinggi ternyata merendahkan dirinya
sendiri dengan tetap melakukan korupsi
Ini memang amat merisaukan kita Akibat
dari praktik korupsi banyak sekali kerugian yang
muncul Bukan saja banyaknya dana menguap
tak masuk kas negara yang sebenarnya berguna
bagi biaya pembangunan dan anggaran yang
bisa menyejahterakan rakyat banyak Pada saat
yang sama korupsi tefah menurunkan wibawa
pemerintah dan pejabat baik di tingkat lebih
bawah maupun di mata masyarakat Birokrasi
pun kehilangan kepercayaan Pemerintah yang
bersih jujur dan transparanpun menjadi sesuatu
yang sulit dicapai
Salah satu upaya yang paling sering dike
tengahkan dalam rangka pemberantasan korupsi
di pusat dan daerah ialah bagaimana menciptakan
good governance Benar bahwa gagasan good
governance itu sendiri merupakan bagian dari
iii
arus globalisasi pembangunan ekonomi dalam bing
kai sistem kapitalisme yang menuntut negara
negara dunia ketiga untuk semakin membuka
dalam kerangka liberalisasi politik dan ekonomi
Agenda good governance lahir dalam kerangka
liberalisasi di mana pertama kali dikemukakan
oleh Bank Dunia pada tahun 1989 seusainya
perang dingin Kendati diakui bahwa agenda
good governance membawa sejumlah dam
pak seperti lahirnya demokrasi eksklusioner
yang justru mengarah pada lenyapnya demokrasi
dan maraknya liberalisasi ekonomi tidak bisa
dipungkiri adanya efek baik dari agenda good
governance seperti dalam jangka jangka pendek
akan bisa kita rasakan manfaatnya dalam hal
seperti pemberantasan korupsi penegakan
pemerintahan yang bersih adanya desentralisasi
dan tegaknya supremasi hukum Tanpa barns
menjiplak mentah mentah konsep Bank Dunia
konsepsi goodgovernance setidaknya merupakan
kontrol bagi aparatur negara dalam hal aturan
main dan tata cara hidup berbangsa bernegara
dan bermasyarakat
Mengingat pentingnya permasalahan di atas
maka Jurnal Penelitian Politik kali ini hadir
dengan mengangkat tema tentang Good Gover
nance dan Korupsi Kami menyajikan sejumlah
tulisan yang terkait dengan tema tersebut Dalam
artikel Good Governance dan Reformasi Biro
krasi di Indonesia R Siti Zuhro memperlihat
kan bahwa selama periode 1999 2010 di satu sisi
Indonesia bergerak ke sistem politik demokrasi
di sisi lain masih berjuang melawan warisan pa
trimonialisme rezim Orde Baru Harapan terjadi
nya pembangunan yang simultan antara reformasi
birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi
tantangan berat Padahal reformasi birokrasi bisa
dilakukan baik secara internal maupun ekster
nal Faktor faktor internal meliputi reorientasi
kekuasaan yang prorakyat memiliki komitmen
mampu menciptakan new image rasionalisasi
peningkatan kualitas SDM dan payung hukum
yang jelas tegas serta mengikat Sedangkan
faktor faktor eksternal meliputi komitmen atas
keteladanan elite perlu keteladanan elite dan
pengawasan oleh rakyat
Sementara itu Syarif Hidayat dan Abdul
Malik Gismar dalam artikel tentang Good Gover
nance Vs Shadow State dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah memperlihatkan bahwa
iv
birokrasi di Indonesia masih terbelenggu oleh
kinerja politik Di antara belenggu politik yang
ditengarai telah ambil bagian dalam menyan
dera birokrasi tersebut adalah praktik shadow
state Praktik Shadow State itu sendiri hadir tum
buh dan berkembang tatkala terjadi pelapukan
fungsi pada institusi pemerintah formal Muncul
lah berbagai bentuk dari praktik informal eco
nomy antara lain manipulasi kebijakan publik
untuk kepentingan pengusaha transaksi bawah
tangan antara penguasa dan pengusaha dalam
tender proyek proyek pemerintah dan pemak
saan swastanisasi aset aset negara Kepala daerah
terpilih gubernur pada khususnya menghadapi
banyak kesulitan dalam melaksanakan otoritas
formal yang dimiliki karena berhadapan dengan
kekuatan informal yang berada di luar institusi
formal pemerintahan daerah shadow state Di
antara aktor yang cukup dominan dalam praktik
shadow state tersebut adalah individu individu
dan atau institusi yang telah berperan sebagai
sponsor dana dan sponsor politik bagi pasangan
Gubernur Wakil Gubernur pada saat Pemilukada
berlangsung
Mardyanto Wahyu Tryatmoko dalam tulisan
nya berjudul Pemekaran Daerah dan Persoalan
Governability Lokal di Indonesia melihat bahwa
Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada
kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan
yang mengarah pada persoalan governability di
tingkat lokal Persoalan governability di tingkat
lokal disebabkan oleh beberapa kesalahan ke
bijakan pemekaran daerah di Indonesia Dalam
rangka mengatasi persoalan governability se
bagai dampak pemekaran daerah di Indonesia
ada beberapa hal yang perlu dilakukan baik
oleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi
lokal pemerintah harus merumuskan kembali
konsep territorial reform di Indonesia Selain
itu baik pemerintah pusat maupun daerah perlu
melakukan evaluasi pemekaran daerah secara
lebih komprehensif mencakup strategi dasar
faktor pendorong proses pembentukan kesiapan
daerah dan hasilnya Dan akhirnya penguatan
kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi
bagi daerah baru dan kerja sama antardaerah
perlu segera diwujudkan
Selanjutnya dalam artikel berjudul Ko
rupsi Birokrasi Pelayanan Publik di Era Otonomi
Daerah Kisno Hadi menulis bahwa lembaga
birokrasi sebagai organ negara yang menangani
sektor pelayanan publik ditengarai banyak pihak
menjadi sarang korupsi Celakanya korupsi yang
dulu berada di pusat sekarang dengan adanya
kebijakan desentralisasi politik dan ekonomi ke
daerah ternyata korupsi juga ikut terdesentrali
sasi Korupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan
publik ini hanya dapat diminimalisir bila ada
pemahaman secara holistik dan komprehensif
terhadap dimensi dan jaringan korupsi itu sen
diri ada pemahaman terhadap latar belakang
terjadinya korupsi ada pemahaman dan pende
teksian terhadap areal di mana korupsi dalam
tubuh birokrasi pelayanan publik tersebut hadir
serta mesti ada format kebijakan yang tepat clan
dengan didukung oleh kebijakan hukum dan
aparat penegak hukum yang tangguh Tanpa itu
pemberantasan atau paling tidak meminimalisir
tindak korupsi di dalam tubuh birokrasi pelayan
an publik akan sulit dilakukan Bila itu terjadi
berlarut larut publik niscaya tidak akan percaya
terhadap layanan layanan yang diberikan oleh
birokrasi
Sejalan hal di atas dan dengan mengambil
sebuah kasus Rozidateno Putri Hanida dalam
tulisannya berjudul Dinamika Penyusunan Ang
garan Daerah Kasus Proses Penetapan Program
dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah Di Kabu
paten Sleman menyatakan bahwa aktor aktor
yang terlibat dalam perumusan kebijakan ang
garan dalam perspektif politik anggaran masih
senantiasa memperjuangkan kepentingan sendiri
dengan berbagai strategi Di dalam penyusunan
APBD terjadi proses sharing dan bargaining ke
pentingan antaraktor di mana legislatif yang se
harusnya bisa mengontrol masih belum berperan
di antaranya akibat masih banyak anggota legisla
tif yang tidak mengerti apa yang menj adi prioritas
pembangunan setempat Landasan prioritas oleh
legislatif masih tersekat sekat pada pemahaman
pemenuhan kebutuhan para konstituen
Redaksi berharap hadirnya Jurnal Penelitian
Politik ini bisa disambut baik oleh para pembaca
Akhir kata kami ucapkan selamat membaca
I 7 T yl
v
 GOOD GOVERNANCE DAN REFORMASI BIROKRASI
DI INDONESIA

R Siti Zuhro

Abstract

With the downfall ofSoeharto s New Order regime the authoritarian nature of the bureaucratic system was
exposed The implementation of new political laws since 1999 gave rise to an invigorated roleforpolitical parties
and the implementation ofa government regulation for a neutral bureaucracy resulted in its declining involvement
in politics A strongparliament and the increasingpolitical awareness ofbureaucrats have become a reality today
These changes have put paid to questions about the involvement ofpolitical parties and the influence of societal
forces in theformation ofpolicy The bureaucracy can no longer exist as it was in the New Order and in fact has
responded to societal needs by adjusting to the new political climate Indonesian politics under the transition era
takes on a wider significance for one of the main results has been the emergence ofbureaucratic pluralism a more
pluralistic political system that is more open to the influence of these societalforces Improvement in governance
became possible however with the rise of the reformation since 1998 At this time the debate on governance in
Indonesia began with a consideration of good governance The post Soeharto era was seen by reformists as a
long awaited opportunity to improve government policy so that people would not only follow the government s
decisions but would also contribute to the decision making process Indonesian demanded more democratic
governance that is more regular interaction between government and civil society andfreer participation by the
latter in government institutions

Keywords Governance policy democratization reformation good governance

Tata pemerintahan yang baik goodgovernance
telah lama dikampanyekan di Indonesia Sejak
1998 kampanye tersebut semakin gencar dilaku
kan seiring dengan munculnya gerakan reformasi
pada tahun tersebut Kampanye ini tak dapat
dilepaskan dari makin buruknya kinerj a birokrasi
dan maraknya korupsi akibat tidak profesional
tidak efektif dan tidak efisien Selain itu birokrasi
Indonesia juga masih tidak rasional gemuk kaya
struktur miskin fungsi tidak netral dan tidak
transparan Masalah masalah ini menjadi kendala
serius bagi birokrasi yang semestinya lebih pro
gresif dalam merespons perubahan masyarakat
yang terjadi selama periode 1 998 2010
Gerakan reformasi 1998 yang seharusnya
menjadi tonggak reformasi birokrasi Indonesia
dalam tataran praksisnya sulit diwujudkan
Bisa dikatakan bahwa selama rentang waktu 12
tahun terakhir perjuangan untuk mewujudkan
pemberantasan KKN belum mencapai hasil yang
tarikan politik yang tak j arang membuat institusi
birokrasi menjadi ajang tarik menarik kepenting
an politik partai partai Apalagi setelah diterap
kannya sistem multipartai sejak 1999 Sejak itu
dinamika politik baik yang terjadi di pusat mau
pun daerah semakin pesat Di daerah khususnya
politik lokal cenderung menguat setelah diterap
kannya otonomi daerah tahun 2001 dan pemilu
kepala daerah secara langsung tahun 2005
Tulisan ini akan membahas perspektif biro
krasi masa depan dengan me review konsep
good governance dan gerakan reformasi bi
rokrasi t serta dampaknya terhadap penciptaan
pemerintahan yang bersih akuntabel dan tidak
korup Bahwa keberhasilan dalam mewujudkan
netralitas birokrasi khususnya dalam mem
perkuat hak politik pegawai negeri sipil PNS
Yang dimaksud dengan gerakan reformasi birokrasi dalam
tulisan ini adalah tuntutan publik yang diwakili oleh kekuatan
sosial dalam masyarakat societal forces untuk memberantas

maksimal Banyak kendala dan tantangan yang
membuat reformasi birokrasi masih menjadi wa
cana dan kalaupun dilakukan sangat parsial
Realitasnya birokrasi Indonesia masih meng
hadapi peliknya reformasi kelembagaan dan
korupsi kolusi dan nepotisme dalam birokrasi yang telah
menumbangkan Soeharto dari kursi kepresidenan Mei 1998
Sejak An gerakan ini senantiasa disuarakan dari waktu ke waktu
dan mencapai puncaknya akhir Desember 2009 ketika rakyat
menilai korupsi semakin marak dan tak terkendali Contoh
terkini adalah munculnya kasus Bank Century dan makelar
kasus di hampir semua instansi pemerintah

1
dan kesetaraan partai politik merupakan hal
penting untuk membangun iklim demokrasi
Lebih dari itu gerakan reformasi birokrasi juga
memunculkan pluralisme birokrasi bureau
cratic pluralism karena format kebijakan lebih
merupakan hasil dari kompetisi aktor aktor dan
tuntutannya ketimbang monopoli negara Salah
satu indikasinya adalah terbukanya peluang un
tuk memengaruhi kebijakan publik dan relatif
meningkatnya tanggung j awab birokrasi terhadap
masalah masalah sosial dan tekanan sosial
Konsep Good Governance
Terwujudnya good governance di Indonesia tidak
dapat dilepaskan dari berhasil tidaknya kinerja
birokrasi Keduanya mempunyai korelasi yang
positif dalam arti saling memengaruhi Kinerja
birokrasi dan pemberdayaan masyarakat yang se
makin bagus akan berpengaruh positif terhadap
pembangunan Hubungan yang bersinergi antara
pemerintah dan masyarakat akan menghasilkan
suatu pemerintahan yang kuat yang didukung
oleh masyarakat Untuk itulah diperlukan ada
nya interaksi yang saling memperkuat antara
pemerintah dan masyarakat guna menciptakan
kemajuan ekonomi nasional
Konsep governance secara sederhana meru
juk pada proses pembuatan keputusan dan dan
implementasinya Governance berlaku dan
berlangsung di semua tingkatan baik nasional
maupun lokal z Sementara itu good governance
merujuk pada adanya akuntabilitas partisipasi
konsensus transparansi efisiensi dan efektivitas
responsivitas persamaan dan inklusivitas serta
kepatuhan pada rule of law Dengan ciri ciri
tersebut realisasi good governance menjadi
sangat penting karena dampaknya yang dapat
mendorong terwujudnya pembangunan ekonomi
daerah Artinya peningkatan pembangunan eko
nomi daerah dimungkinkan dengan adanya good
governance Hal ini tentunya sangat diharapkan
masyarakat daerah sebab sebagaimana diketahui
sebagian besar penduduk Indonesia berada di
daerah dan atau pedesaan Kebijakan desentrali
sasi dan otonomi daerah tak lain dimaksudkan
untuk menggenjot pembangunan dan perbaikan
2Lihat Jon Pierre dan B Guy Peters Governance Politics and
the State New York St Martin s Press 2000 hlm 1
2
masyarakat daerah termasuk masyarakat pe
desaan
Sebagaimana disebutkan di atas indikator
good governance merujuk pada akuntabilitas
transparansi dan partisipasi Pelaksanaan sistem
good governance diharapkan dapat meningkatkan
pembangunan ekonomi daerah Adapun indikator
peningkatan pembangunan ekonomi secara fisik
dapat dilihat dari perbaikan infrastruktur daerah
besarnya APBD PDRB dan PAD Selain itu
indikator penting lainnya dapat dilihat dari besar
kecilnya pelayanan publik yang tecermin dari
angka kemiskinan pengangguran kesehatan dan
tingkat pendidikan masyarakat Artinya semakin
kecil jumlah kemiskinan dan pengangguran akan
semakin bagus kinerja ekonomi suatu daerah
Selain itu kualitas tingkat pelayanan kesehatan
gizi dan pendidikan masyarakat menjadi indika
tor penting peningkatan pembangunan ekonomi
daerah 3
Di tataran empirik realisasi desentralisasi
dan otonomi daerah menghadapi banyak kendala
karena tidak didukung infrastruktur yang bisa
menerjemahkan setiap kebijakan yang dikeluar
kan pemerintah pusat Salah satu infrastruktur
tersebut adalah birokrasi daerah yang tidak
mempunyai kemampuan yang cukup baik se
cara personal maupun institusional Rendahnya
kemampuan birokrasi daerah dalam merespons
desentralisasi dan otonomi daerah menyebabkan
penyimpangan dalam realisasi desentralisasi dan
otonomi daerah
Era reformasi sekarang ini menunjukkan be
sarnya tuntutan untuk memperbaiki governance
Kelompok reformis telah lama menantikan untuk
dapat mereformasi kebijakan pemerintah agar
rakyat dapat terlibat dan berpartisipasi langsung
dalam proses pembuatan kebijakan Munculnya
tuntutan tersebut mengindikasikan dengan jelas
bahwa kelompok reformis menginginkan ter
R Siti Zuhro Good Governance dan Kinerja Pembangunan
Ekonomi Daerah Era Desentralisasi Studi Kasus Kabupaten
Malang dalam Abdussomad Abdullah ed Demokrasi dan
Globalisasi Meretas Jalan Menuju Kejatidirian Jakarta PT
THC Mandiri 2009 hlm 206 212
Governance is the capacity ofgovernment to make and imple
ment policy in other words to steer society Thinking about
governance means thinking about how to steer the economy and
society and how to reach collective goals Lihat Jon Pierre
dan B Guy Peters Governance Politics and the State New
York St Martin s Press 2000 hlm 1
wujudnya democratic governance yaitu adanya
interaksi yang lebih intens antara pemerintah
dengan masyarakat dan meningkatnya partisi
pasi masyarakat
Partisipasi masyarakat merupakan salah
satu kunci penting bagi terwujudnya program
program yang dicanangkan pemerintah daerah
Termasuk di dalamnya program pembangunan
ekonomi Masyarakat dapat dipandang sebagai
salah satu unsur penting dari stakeholders kebi
jakan publik di daerah di samping pemerintah
daerah dan DPRD Partisipasi masyarakat juga
dianggap penting dalam pembuatan kebijakan
karena warga masyarakatlah yang tahu dan
merasakan kebutuhannya Hal ini merupakan
dasar sosiologis penting bagi penyusunan suatu
kebijakan publik di samping dasar yuridis dan
filosofis Asumsinya bahwa kebijakan publik
merupakan upaya untuk menanggulangi masalah
publik Sebagai suatu kebijakan publik sepatut
nya kebijakan ini berorientasi pada kepentingan
publik Konsekuensinya masalah dan alternatif
solusinya diharapkan berasal dari publik bukan
sekadar cetusan pikiran atau imajinasi ide pejabat
pembuat kebijakan
Dengan kata lain yang diharapkan adalah
kemampuan pemerintah daerah menciptakan
perencanaan yang partisipatif yang melibatkan
unsur unsur masyarakat Sejauh ini pemerintah
daerah cenderung menafikan aspirasi dan kepen
tingan masyarakat5 Proses dan mekanisme pem
buatan kebijakan publik yang terkesan bottom up
sebagaimana tampak di beberapa daerah tidak
menjamin terakomodasinya aspirasi masyarakat
Tak jarang gagasan gagasan yang disuarakan dari
bawah tidak diakomodasikan dalam keputusan
akhir implementasi kebijakan Sebagai akibat
nya bisa dipahami bila timbul keengganan rakyat
untuk mendukung program program pemerintah
daerah yang dinilai tidak aspiratif tersebut Seba
liknya bila pemerintah tak menafikan peran serta
masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan
publik akan dapat dihasilkan kebijakan publik
yang lebih baik yang sekaligus dapat mening
katkan kepercayaan warga kepada eksekutif dan
R Siti Zuhro Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal dan
Demokratisasi Studi Kasus di Kabupaten Malang dalam
Afadlal ed Dinamika Kekuatan Masyarakat Lokal Era
Otonomi Daerah Jakarta Pusat Penelitian Politik Lembaga
lmu Pengetahuan Indonesia 2005
legislatif efisiensi sumber daya dan realisasi
pembangunan ekonomi
Sejak diberlakukannya UU No 32 2OO4
tentang Pemerintahan Daerah era sekarang bisa
disebut sebagai era transisi 6 Bagi daerah periode
transisi ini bukan periode yang mudah untuk di
lalui Pengalaman Indonesia dalam melaksanakan
otonomi daerah di bawah UU No 22 1999 ten
tang Pemerintahan Daerah menunjukkan bahwa
tak sedikit kendala yang dihadapi daerah dalam
melaksanakan otonomi Hal yang menonjol
adalah munculnya tarik menarik kepentingan
antara pusat daerah dalam hal pengelolaan
sumber daya alam di daerah Kewenangan yang
dimiliki daerah di bawah UU No 22 1999 tidak
bisa dilaksanakan secara maksimal oleh daerah
untuk mengefektifkan program program yang
dicanangkan khususnya dalam memberikan
pelayanan yang baik kepada masyarakat dan juga
untuk menyejahterakan mereka
Kekhawatiran akan kurangnya perhatian atas
permasalahan kesejahteraan masyarakat tersebut
menjadi semakin besar ketika pemerintah mem
berlakukan UU No 32 2004 karena terdapat
perubahan yang signifikan Salah satunya karena
pemerintah provinsi mengemban fungsi ganda
baik sebagai wakil pemerintah pusat maupun
sebagai daerah otonom perannya cenderung
tidak jelas Selain berfungsi sebagai koordinator
wilayah pemerintah provinsi pemprov juga
berperan penting sebagai pembina dan pengawas
di wilayahnya Namun dalam kenyataannya tak
sedikit pemerintah kabupaten kota yang kurang
taat kepada pemprov Aroma resentralisasi
mulai tercium ketika salah satu pasal dalam UU
tersebut menyatakan bahwa Menteri Dalam Nege
ri bisa mengangkat dan memberhentikan atau
membatalkan bupati walikota sebagaimana kasus
di Kabupaten Bekasi Fenoinena tersebut menun
jukkan hidupnya kembali sistem hierarki jenjang
pemerintahan dari pusat sampai dengan daerah
padahal hal tersebut sudah dihapus dalam UU No
22 1999 Sebagai konsekuensinya kabupaten
e Menurut banyak kalangan UU No 32 Tabun 2004 merupakan
upaya resentralisasi karena daerah lebih diperankan sebagai
daerah pembantuan ketimbang daerah yang memiliki ke
wenangan sebagai daerah otonom Masa transisi ini merujuk
pada masa peralihan dari UU No 22 1999 dan UU No 25 1999
ke UU No 32 2004 dan UU No 33 2004 yang pelaksanaan
nya dimulai sejak awal 2005 di bawah pemerintahan Susilo
Bambang Yudhoyono
3
kota tidak bisa lagi menafikan posisi fungsi dan
peran pemerintah pusat meskipun realitasnya hal
ini tidak mudah untuk dilakukan
Masalah peningkatan kesejahteraan masya
rakat pada dasarnya merupakan salah satu
tugas pemerintah kabupaten kota Hal tersebut
memunculkan pertanyaan tentang apakah UU
No 32 2004 akan lebih memberikan peluang
munculnya good governance dan peningkatan
kinerja perribangunan ekonomi daerah atau
bahkan sebaliknya akan membuat pemerintah
daerah makin jauh dari efektif
Bila ditelusuri sekilas tentang sistem peme
rintahan daerah di Indonesia tampak bahwa
sistem pemerintahan daerah di bawah UU No
5 Tahun 1974 yang diterapkan sebelum tahun
1998 bertujuan meningkatkan efisiensi penye
lenggaraan pemerintahan dan pembangunan di
daerah Sebagaimana diketahui pada masa Orde
Baru sistem pemerintahan daerah Indonesia baca
paradigma lama lebih menonjolkan efisiensi
besarnya kontrol pusat dikes ampingkannya
demokratisasi politik lokal dan dikendalikannya
penyelenggaraan pemerintahan dan pembangun
an di daerah oleh pusat Dengan kata lain
pemerintah tak memiliki empati terhadap isu
good governance
Pasca 1998 pemerintah mulai memperkenal
kan paradigma baru dengan lebih mengede
pankan desentralisasi kekuasaan dan demokrati
sasi politik lokal khususnya di bawah UU No
22 1999 Kedua hal tersebut mewarnai landasan
teori sistem pemerintahan daerah dewasa ini
Meskipun demikian pada tataran praksis elemen
lama masih tampak seperti personalisasi sistem
dan oligarki kekuasaan Keadaan tersebut telah
menghambat pembangunan otonomi daerah
Empat tahun pertama realisasi desentralisasi dan
otonomi daerah 2001 2004 sistem pemerin
tahan daerah kembali memperlihatkan besarnya
implementasi desentralisasi kekuasaan dan
meningkatnya peran legislatif daerah sebagai
Sejak direalisasikannya kebijakan otonomi daerah ini
2001 upaya untuk mewujudkan pemerintahan daerah yang
demokratis tampak menonjol Pemerintah pusat tidak hanya
menerapkan desentralisasi administratif tapi juga desentralisasi
politik Secara relatif pemerintah lokal memiliki kewenangan
untuk mengelola urusan urusan di daerah Jumlah penyerahan
kekuasaan urusan dari pemerintah pusat ke daerah menentukan
kapasitas daerah dalam mengelola sumber sumber yang ada
di daerah
El
institusi yang sejajar dengan pemerintah daerah 8
Seiring dengan tumbuhnya civil society di daerah
tuntutan masyarakat akan sistem pemerintahan
daerah yang dapat mengadopsi nilai nilai de
mokrasi juga semakin besar 9 Dengan demikian
harapan masyarakat untuk berperan serta secara
maksimal dalam proses pengambilan kebijakan
dapat terwujud
Pemerintahan yang demokratis membutuh
kan persyaratan seperti lembaga demokrasi yang
kuat penduduk yang memahami dan memiliki
pengetahuan cukup mengenai prinsip prinsip de
mokrasi dan kepemimpinan negara yang capable
dan responsible Secara teoretis pemerintah
daerah akan berjalan secara efektif bila kepala
daerah terpilih secara demokratis Dengan
demikian diharapkan dapat terjadi checks and
balances berjalannya pemerintahan berdasarkan
prosedur dan keteraturan dan terbangunnya
mekanisme yang menyediakan transparansi serta
akuntabilitas
Realisasi good governance atau efektivitas
pemerintah daerah dapat dilihat dari kemampuan
nya dalam mewujudkan program program yang
berkaitan dengan pelayanan publik seperti perizin
an pendidikan dan kesehatan Keberhasilannya
sangat tergantung pada seberapa besar pemerin
tah dapat melibatkan partisipasi masyarakat
Efektivitas pemerintahan daerah merujuk
pada kapasitas pemerintah daerah dalam menge
lola kewenangannya baik di bidang pemerin
tahan maupun pelayanan umum Oleh karena itu
institusi pemerintah daerah semestinya menjadi
fokus dalam pembenahan kelembagaan meng
ingat keberhasilan program program daerah tidak
hanya diukur dari besarnya partispasi masyara
kat melainkan juga dari kinerja institusi pemerin
tahan daerah Lebih dari itu unsur penting yang
tak dapat dipisahkan dari good governance dan
efektivitas pemerintah daerah adalah organisasi
struktur organisasi masalah pelayanan penge
6 Paling tidak peran DPRD sebagai lembaga legislatif daerah
ini direalisasikan sampai dengan tahun 2004 berdasarkan UU
No 22 1999
9 Hasil penelitian Tim Peneliti P2P LIPI tentang dinamika
kekuatan masyarakat lokal menunjukkan bahwa kekuatan ma
syarakat lokal tumbuh dan berkembang pesat dari segi jumlah
Kekuatan sosial ini secara relatif mampu memengaruhi proses
pembuatan kebijakan publik Lihat antara lain Afadlal ed
Dinamika Kekuatan Masyarakat Era Otonomi Daerah Jakarta
Pusat Penelitian Politik LIPI 2004 hlm 2 5
lolaan kewenangan daerah Renstra Ranperda
AKU APBD pemberdayaan masyarakat dan
kesejahteraan masyarakat Hal ini mengindikasi
kan bahwa masalah good governance berkaitan
erat dengan penyelenggaraan pemerintah daerah
khususnya dalam memproses public policy dan
merespons public interest
Dalam perspektif demokrasi pemerintah
daerah adalah kumpulan unit unit lokal dari
pemerintah yang otonom independen dan bebas
dari kendali kekuasaan pusat Dalam sistem ini
pemerintahan daerah meliputi institusi institusi
atau organisasi yang memberikan pelayanan ke
pada masyarakat Institusi demokrasi dalam poli
tik lokal mencerminkan partisipasi masyarakat
karena keterlibatan masyarakat di dalam proses
pembuatan keputusan menjadi salah satu tujuan
penting otonomi daerah
Efektif tidaknya institusi pemerintah daerah
sebagian besar tergantung pada berfungsi tidak
nya pembuatan dan pelaksanaan keputusan kepu
tusan oleh pemerintah daerah 10 Dalam perspek
tif demokratisasi hak masyarakat sipil untuk
mendapatkan akses politik dan kesempatan dalam
memperjuangkan kepentingannya merupakan hal
penting dalam konteks politik lokal Lebih dari
itu di era otonomi daerah dewasa ini pemerintah
daerah diharapkan lebih memprioritaskan ke
pentingan masyarakat Harapan ini bukan tanpa
alasan karena tanpa dukungan masyarakat dalam
realisasi program kebijakan pemerintah tak dapat
mencapai hasil maksimal
Realisasi otonomi daerah dan pemerintahan
daerah yang demokratis tak hanya berkaitan
dengan pembagian kewenangan kepada kepala
daerah semata melainkan juga menekankan
pentingnya akses masyarakat dalam politik
Pembagian kewenangan kepala daerah ini
menekankan pula perlunya substansi demokrasi
sehingga good governance yang mendasarkan
pada nilai nilai demokrasi dan lokalitas dapat
lebih ditonjolkan Di dalamnya juga termasuk
nilai nilai efektivitas dan efisiensi yang diperlu
kan masyarakat lokal 11
10 Philip Mahwhood ed Local Government in the Third
World The Experience of Tropical Africa Chichecer John
Wiley Sons 1987
Demokrasi lokal menekankan perbedaan lokal dan diversifi
kasi sistem pemerintahan daerah karena otoritas lokal memiliki
Berangkat dari uraian di atas jelaslah bahwa
keterbukaan liberalisasi politik di Indonesia yang
berlangsung sejak 1998 telah menghasilkan
perubahan politik yang fundamental di tingkat
lokal meskipun belum komplit Sebagaimana
disebutkan di atas pemerintahan daerah memiliki
kewenangan yang cukup untuk menata daerah
baik di bidang politik ekonomi maupun sosial
Bahkan pemerintah daerah juga memiliki ke
wenangannya untuk menetapkan regulasi dan
redistribusi ekonomi Dalam studinya Pierre dan
Peters menemukan istilah the great society di
Amerika dan the strong society di Swedia
Menurutnya keduanya berada dalam two
very different national context essentially meant
growing government including increasedpublic
spending on public services and welfare state
programme 12 Dalam konteks ini pemerintah
government dipandang sebagai the appropri
ate legitimate and unchallenged vehicle for
social change equality and economic develop
ment Hal ini menegaskan bahwa pemerintah
daerah bertanggung jawab terhadap terlak
sananya pelayanan publik yang memadai dan
terwujudnya kesejahteraan rakyat
Berbeda dengan pemerintah government
governance merujuk pada struktur fungsi dan
penampilan otoritas publik institusi di semua
level Governance ini mencakup manajemen
fungsi publik seperti public service delivery
public resources human natural economic dan
financial dan public regulatory powers are exer
cised including enforcement dalam mengelola
masalah negara
Good governance merujuk pada suatu
proses dan aspirasi menuju governance systems
yang lekat dengan beberapa nilai nilai berikut 1
Institusi publik yang efisien terbuka transparan
tidak korup dan ak6ntabel di semua level
termasuk prosedur pembuatan keputusan yang
jelas 2 Pengelolaan sumber daya manusia alam
ekonomi dan finansial yang efektif dan efisien
kapasitas dan legitimasi untuk pilihan lokal dan suara lokal Hal
ini berarti bahwa otoritas lokal memiliki hak untuk membuat
pilihan yang berbeda Lihat J Halligan dan M Turner Profiles
of Government Administration in Asia Canberra Australian
Government Publising Service 1995
12 Government is to cover the whole range ofinstitutions and
relationship involved in the process ofgoverning Lihat Jon
Pierre dan B Guy Peters Governance Politics and the State
New York St Martin s Press 2000 hlm 1
5
demi terciptanya pembangunan yang adil dan
berkesinambungan 3 Masyarakat demokratis
dikelola dengan mempertimbangkan hak asasi
manusia dan prinsip prinsip demokrasi 4 Par
tisipasi civil society dalam proses pembuatan
keputusan 5 Penegakan hukum dalam bentuk
the ability to enforce rights and obligations
through legal mechanism Semua nilai nilai
tersebut sangat relevan untuk melihat fenomena
good local governance di Indonesia
Pada tahun 1990 an muncul fenomena baru
tentang model pemerintahan yang mempertanya
kan what is dan what should be tentang peran
pemerintah dalam masyarakat Pertanyaannya
adalah bagaimana pemerintah yang terpilih dan
akuntabel itu dapat melaksanakan peran koor
dinasinya dalam masyarakat Hal ini menarik
bila dikaitkan dengan fenomena masyarakat
Indonesia yang sedang mengalami transisi Per
tanyaan selanjutnya adalah bagaimana cara men
capai kepentingan bersama di tengah masyarakat
yang sedang berubah Tanpa mengesampingkan
banyaknya kendala internal dan eksternal adalah
tugas pemerintah untuk selalu berusaha mewu
judkan good governance atau democratic govern
ment Esensi democratic government ini bukan
hanya menyangkut pemerintahan dari oleh dan
untuk rakyat melainkan juga menyangkut per
soalan partisipasi masyarakat atau keterlibatan
masyarakat dalam proses pemerintahan 13
Good governance berkaitan dengan manaje
men strategis untuk mengukur dan menilai keber
hasilan suatu pemerintahan Keberhasilan peme
rintah daerah dilihat dari kebijakannya termasuk
gaya kepemimpinan dan kemampuannya dalam
mendorong peran serta masyarakat swasta dan
lembaga lembaga nonpemerintah Sebagai salah
satu unsur good governance efektivitas merupa
kan kemampuan untuk memilih tujuan yang tepat
dan melakukannya secara tepat pula Adapun
indikator penting untuk mengukur efektivitas
adalah profesionalisme birokrasi dalam memberi
kan pelayanan atau melaksanakan pembangun
an daerah sesuai dengan anggaran pendapatan
dan belanja daerah APBD Pelayanan publik
kelembagaan dan birokrasi merupakan satu paket
13 Jon Pierre dan B Guy Peters Governance Politics and the
State New York St Martin s Press 2000
G
penting yang berkaitan langsung dengan isu
efisiensi dan efektivitas
Konsep governance secara sederhana me
rujuk pada proses pembuatan keputusan dan proses
pengimplementasian keputusan tersebut Dalam
bahasa UNDP good governance is the manner
in which power is exercised by the society in the
management ofvarious levels ofgovernment of
the country s social cultural political and eco
nomic resources Lebih lanjut menurut Pierre
dan Peters 14 good governance should have
devise means ofaccomodating more continuous
forms ofparticipation while still being able to
supply the needed direction to society Good
governance ini menurut Asian Development Bank
juga berkaitan dengan realisasi akuntabilitas dan
transparansi pemerintahan daerah Akuntabilitas
adalah kewenangan yang dikelola pemerintah
daerah yang dapat dipertanggungjawabkan
secara transparan Masalah akuntabilitas dan
transparansi ini meliputi pengembangan kapa
sitas institusi dalam melaksanakan kewenangan
pemerintahan provinsi dan kabupaten kota
Ada keterkaitan yang erat antara birokrasi
desentralisasi dan good governance Birokrasi
adalah mesin utama penggerak dan pelakanaa
program desentralisasi dan atau pembangunan
daerah Sementara itu desentralisasi tidak hanya
menjadi prasyarat demokratisasi melainkan
juga bertujuan untuk menyejahterakan rakyat
dan memberikan pelayanan yang prima kepada
mereka Selain itu kebijakan desentralisasi juga
diharapkan dapat meningkatkan pembangunan
ekonomi daerah Asumsinya kebijakan desen
tralisasi akan menghasilkan pemerintahan
daerah yang demokratis dan menciptakan good
governance yang indikatornya adalah terwujud
nya akuntabilitas transparansi dan partisipasi
masyarakat
Secara teori goodgovernance memungkin
kan peningkatan pembangunan ekonomi daerah
Indikator peningkatan pembangunan ekonomi
secara fisik dapat dilihat dari perbaikan infra
struktur daerah besarnya APBD PDRB dan
PAD Indikator penting lainnya dapat dilihat dari
besar kecilnya angka kemiskinan pengangguran
kesehatan dan tingkat pendidikan masyarakat
Semakin berkurang angka kemiskinan dan
14lbid hlm 4
pengangguran menunjukkan bahwa kinerja eko
nomi suatu daerah semakin berhasil Pelayanan
kesehatan gizi dan pendidikan masyarakat yang
baik merupakan indikator penting peningkatan
pembangunan ekonomi daerah
Reformasi Birokrasi
Untuk mewujudkan hal tersebut di atas dibutuh
kan keberanian pemerintah daerah untuk mere
formasi birokrasinya 15 Ke depan birokrasi
pemerintah daerah harus menjadi birokrasi yang
mendukung secara luas terciptanya ruang parti
sipasi publik pemberdayaan dan peningkatan
kreativitas masyarakat Untuk itu birokrasi perlu
mengurangi kadar pengawasan dan represi terha
dap hak ekspresi inisiatif dan kreativitas ma
syarakat lokal Selain itu perlu pula ditinggalkan
cara cara penguasaan masyarakat lewat kooptasi
kelembagaan dan sikap dominasi hegemoni
Birokrasi perlu merekrut SDM dari luar untuk
memperkuat institusi dan transformasi menuju
birokrasi profesional Birokrasi yang kompetitif
memasukkan semangat kompetisi di dalam dan
antarbirokrasi Sebagai contoh pemkab pemkot
perlu menciptakan birokrasi daerah yang masing
masing bagiannya saling bersaing dalam mem
15Isu reformasi birokrasi dan demokratisasi di Indonesia
menjadi isu sentral perdebatan politik belakangan ini Hal ini
tak lain karena terdapat hubungan yang erat antarkeduanya
Menurut Etzioni Halevi 1985 54 reformasi birokrasi dapat
berjalan bersama seiring dengan proses demokratisasi dan
demokratisasi dapat mempromosikan pembangunan birokrasi
Dengan kata lain semakin demokratis sistem pemerintahan
semakin besar peluang untuk mereformasi birokrasi Seba
liknya semakin netral dan profesional birokrasi semakin besar
kemungkinan terciptanya demokrasi politik Krusialnya isu
reformasi birokrasi ini tidak dapat dilepaskan dari pengalaman
pahit birokrasi di era Orde Baru nya Soeharto yang mengalami
politisasi cukup lama Di era itu birokrasi digunakan sebagai
alat untuk mempertahankan status quo Sementara partai politik
parpol nyaris tak berfungsi sebagaimana layaknya parpol di
negara demokrasi Proses kebijakan publik hanya melibatkan
elite birokrat dan militer sementara parlemen dan partai politik
serta kekuatan masyarakat tidak memiliki akses dalam proses
tersebut Lihat R Siti Zuhro Negara Parpol dan Korpri Studi
Kasus Surabaya dalam Muridan Satriyo Wijoyo ed Politisasi
Birokrasi Implikasi Kebijakan Monoloyalitas Pegawai PPW
LIPI 1997 hlm 46 48 Pasca Gerakan Reformasi 1998 Indo
nesia mengalami proses transisi yang melibatkan pelembagaan
politik sebagai upaya konsolidasi demokrasi dan desentralisasi
pemerintahan Proses transisi ini tidak hanya menghasilkan
beberapa hal positif bagi bangsa Indonesia seperti peningkatan
partisipasi politik rakyat tapi juga menimbulkan kekhawatiran
yang cukup besar akan dampak negatifnya Lihat Satish Mishra
History in the Making Systemic Transition in Indonesia
Journal of the Asia Pacific Economy Nol 7 No 1 Tabun
2002 hlm 1
berikan pendampingan dan penyediaan regulasi
dan barang barang kebutuhan publik
Selain itu ciri ciri birokrasi profesional
ke depan adalah birokrasi yang masing masing
bagiannya bisa menciptakan persaingan dalam
meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan
publik secara kompetitif Bukan saatnya lagi
birokrat minta dilayani atau membebani ma
syarakat dengan pungutan liar salah urus dan
ketidakpedulian Lebih dari itu dalam melakukan
rekrutmen sumber daya manusianya birokrasi
harus melakukan seleksi fat and proper test dan
menjauhkan kolusi dan nepotisme Birokrasi
juga perlu memberikan reward merit system
memberikan penghargaan dan imbalan gaji se
suai pencapaian prestasi dan bukan spoil system
hubungan kerja yang kolutif diskriminatif dan
kurang mendidik serta perlu mengedepankan
pola reward and punishment yang selama ini
kurang berjalan Dengan kata lain birokrasi
pemerintah harus netral dalam politik tidak
diskriminatif tidak memanfaatkan fasilitas dan
akses milik negara untuk kepentingan individu
dan partai politik
Upaya untuk membenahi birokrasi mencakup
empat aspek penting
a Aspek politik organisasi pengawasan ke
wenangan kebijakan netralitas meliputi
1 komitmen atas keterbukaan UU Keter
bukaan Informasi Publik KIP dan me
kanisme kontrol dari publik pers UU No
40 1999 tentang Pers
2 desentralisasi kewenangan pemerintah
UU No 32 2004 tentang Pemerintahan
Daerah
3 kebijakan sistem top down and bottom up
UU No 32 2004 PP No 20 2004 tentang
Rencana Kerj a Pemerintah PP No 6 2008
tentang Evaluasi terhadap Kinerj a Pemda
dan
4 netralitas PNS terhadap parpol UU No
43 1999 dikuatkan dengah terbitnya PP
No 32 2004 tentang Larangan PNS men
jadi Anggota Parpol
b Aspek kewenangan pemerintahan UU No
32 2004
c Aspek administrasi yaitu regulasi rekrutmen
struktur kepegawaian yang terdiri atas
7
 1 komitmen efisiensi UU No 43 1999 ten
tang Pokok Pokok Kepegawaian
2 komitmen transparansi PP No 8 2003
tentang Pedoman Organisasi Perangkat
Daerah dan PP No 9 2003 tentang We
wenang Pengangkatan Pemindahan Pem
berhentian PNS
3 perampingan dan penataan struktur
kepegawaian UU No 32 2004 dan PP
No 8 2003 tentang Pedoman Organisasi
Perangkat Daerah
d Aspek mentalitas dan kultur yang meliputi
1 komitmen pelayanan publik Surat Edaran
Menneg PAN No SE 10 M PAN 07 2005
tentang Prioritas Peningkatan Kualitas Pe
layanan Publik dan SE 15 M PAN 9 2005
tentang Peningkatan Intensitas Pengawas
an dalam Upaya Perbaikan Pelayanan Pu
blik
2 komitmen antikorupsi Inpres No 5 2005
tentang Percepatan Pemberantasan Korupsi
dan SE Menneg PAN No SE 04 M PAN
2 2005 tentang Peningkatan Kualitas Pe
layanan Publik yang Bebas KKN dan
3 upaya peningkatan kesej ahteraan kenaik
an gaji dan tunjangan pegawai
Pentingnya reformasi birokrasi tersebut pada
dasarnya merupakan konsekuensi logis dari re
alitas birokrasi Indonesia baik di pusat maupun
di daerah yang masih jauh dari profesional dan
netral Pengabaian tentang hal ini akan sangat
membahayakan nasib Indonesia ke depan karena
kondisi birokrasi sebagai pelaku pelaksana
pembangunan yang carut marut menghambat
kemajuan Indonesia Oleh karena itu reformasi
birokrasi menjadi suatu keniscayaan
Sejauh ini terdapat sekitar 30 40 daerah
yang berhasil melaksanakan reformasi birokra
si terutama di bidang pelayanan publik seperti
Jembrana Sragen Tarakan dan Solok 16 Dalam
kaitan ini Kabupaten Malang masih dalam
proses berbenah diri menuju proses good local
governance sebagimana terlihat dari relatif ek
sisnya akuntabilitas transparansi dan partisipasi
16 R Siti Zuhro Good Governance dan Kinerj a Pembangunan
Ekonomi Daerah Era Desentralisasi Studi Kasus Kabupaten
Malang Dalam Abdussomad Abdullah ed Demokrasi dan
Globalisasi Meretas Jalan Menuju Kejatidirian Jakarta PT
THC Mandiri 2009 hlm 210
i
Pembangunan ekonomi yang relatif meningkat di
Malang menghasilkan peningkatan bidang pendi
dikan dan akses masyarakat terhadap kesehatan
Hal ini bisa dilihat dari perkembangan terakhir
pembangunan ekonomi Kabupaten Malang pe
riode 2004 2005 17
Studi empirik di beberapa daerah di Indonesia
menunjukkan bahwa peran leadership kepala
daerah sangat penting untuk membuat terobosan
yang menguntungkan baik untuk masyarakat
maupun pemerintahan daerah Terobosan sema
cam ini diperlukan ketika sistem birokrasi yang
ada sulit diajak bekerja sama untuk membangun
daerah secara efektif dan efisien Artinya Indone
sia memerlukan banyak lagi kepala daerah yang
mampu mengelola potensi daerah tanpa harus
tergantung pada pemerintah pusat
Sebuah pemerintahan daerah yang bersih
akan tercipta jika perusahaan yang menjadi
rekanan pemerintah tidak melakukan suap dan
bekerja sama menggelembungkan nilai proyek
Oleh karena itu perusahaan rekanan pemerintah
juga harus menjalankan praktik bersih dalam
menerima dan menj alankan proyek yang diterima
nya Dengan kata lain kesadaran kepala daerah
untuk menciptakan tata pemerintahan yang baik
juga harus ditunjang dengan praktik bersih diri
dari perusahaan yang akan menjadi rekanan
Dalam konteks ini studi tentang kebijakan
desentralisasi dan otonomi daerah dalam konteks
penciptaan good governance dihapuskannya
korupsi kolusi dan nepostisme menuntut
sistem akuntabilitas dan transparansi sehingga
tugas tugas pemerintah pusat dan daerah dapat
dipertanggungjawabkan kepada rakyat Isu isu
ini muncul seiring dengan munculnya isu tentang
keadilan sosial yang makin merebak di tataran
masyarakat lokal selama periode 2001 2010
Lebih dari itu munculnya beberapa isu ini
juga tak dapat dilepaskan dari makin berkem
bangnya jumlah dan peran kekuatan sosial so
cietal forces dalam masyarakat sejak gerakan
reformasi 1998 Sulit dipungkiri juga bahwa
kekuatan sosial dalam masyarakat ini telah mem
promosikan pentingnya partisipasi dan pluralis
me Dengan kata lain peran civil society dalam
mendorong reformasi birokrasi dan desentralisasi
17lbid hlm 206 212
makin penting karena terciptanya good gover
nance tidak bisa semata mata diharapkan dari
pemerintah daerah saja from within
Belakangan ini pemerintah pusat juga mulai
mencanangkan reformasi pemerintahan daerah
Perbaikan difokuskan pada pelayanan publik
manajemen berbasis kinerja dan meningkatkan
kinerja auditor daerah seperti Badan Pengawas
Daerah BPD
Seiring dengan itu dikenalkan
pula program pulau integritas
island of in
tegrity untuk mewujudkan tata pemerintahan
yang baik Sebagai contoh KPK saat ini bekerja
sama dengan gubernur dan kepala daerah dalam
mencegah praktik korupsi 18 Kerja sama tersebut
berupa bantuan teknis pencegahan korupsi pe
ningkatan pelayanan sektor publik manajemen
berbasis kinerja dan kinerja auditor daerah
Selain itu juga dibangun mekanisme pengaduan
masyarakat
Gerakan Reformasi Birokrasi
Tekanan dari Bawah19
18 Kerja sama ini dilakukan di beberapa daerah seperti Provinsi
Gorontalo Kalimantan Selatan Kalimantan Tengah dan Riau
Kompas 12 Mei 2006
19 Gerakan reformasi birokrasi yang memperjuangkan netrali
tas birokrasi pertama kali dimotori oleh sejumlah dokter dari
Fakultas Kedokteran Universitas Indonesia UI atau disebut
juga Forum Salemba Gerakan ini mendapat dukungan dari
Menteri Penerangan Yunus Yosphia dan sekretarisnya I G K
Manila dengan menghapus Korpri di departemennya Menurut
mereka tidak ada gunanya mempertahankan Korpri karena
dianggap tidak relevan dengan aspirasi dan kepentingan PNS
Demikian juga dengan Departemen Kehutanan yang meng
umumkan netralitasnya dan tidak akan berafiliasi dengan
partai tertentu PPP PDI dan kelompok muda Golkar juga ikut
mendukung gagasan netralitas birokrasi Republika 5 Januari
1999 Bahkan peneliti Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
LIPI ikut menyemangati dan mendukung ide tersebut yang
disampaikan melalui tulisan kritisnya di media massa Mena
riknya kritik yang disampaikan para peneliti ini mendapatkan
dukungan dari Kepala BAKN Prof Sofian Effendi yang mene
gaskan bahwa peneliti mempunyai hak untuk berbicara alas
nama aspirasi rakyat
Meskipun gerakan netralitas ini mendapat kecaman
dari Ketua Korpri Pusat Feisal Tamin karena menurutnya
bila Korpri dibubarkan tidak akan ada lagi PNS tekad untuk
mewujudkan birokrasi yang netral tidaklah surut Untuk mere
spons kecaman Feisal Tamin itu Yunus Yosphia mengatakan
bahwa tidak ada hubungan antara Korpri dan rekrutmen PNS
Bubarnya Korpri di Departemen Penerangan merupakan
perwujudan aspirasi anggota Korpri itu sendiri Kompas
Juni 1999 Polemik ini justru mendorong gerakan netralitas
birokrasi makin meluas dan memengaruhi pemerintah daerah
Semakin meluas gerakan netralitas ke daerah daerah makin
besar pula peluang meluasnya pluralisme birokrasi di daerah
Sejak 1999 partai politik relatif mendapatkan
kebebasan dalam pemilihan umum Organisasi
masyarakat menjadi lebih cair dan kompetitif
Indonesia mengalami perubahan politik secara
gradual dalam periode 1999 2010 yang ditandai
dengan posisi kunci eksekutif ditentukan me
lalui pemilihan Demikian juga dengan legislatif
karena semua anggotanya dipilih secara langsung
oleh rakyat Sejak 2004 militer TNI dan Polisi
tak lagi duduk di lembaga legislatif
Pengalaman pemilu yang diselenggarakan
sejak 1999 menunjukkan bahwa Indonesia
sedang menuju sistem demokrasi perwakilan
melalui partai politik dan demokrasi partisi
patoris untuk menggantikan struktur atau sistem
otoritarian Sebagai hasilnya kekuasaan partai
politik dan parlemen relatif bisa mengimbangi
kekuasaan eksekutif atau presiden
Lebih dari itu peran kekuatan sosial so
cietal forces 20 menjadi lebih signifikan sejak
gerakan reformasi 1998 Salah satu hasilnya
korupsi di birokrasi menjadi lebih tampak dan
makin terkuak Korupsi menyebar mulai dari
birokrasi pusat sampai level yang paling bawah 21
Sebagaimana tercatat korupsi yang terjadi di
pemerintahan pada tahun 1980 an dan 1990 an
secara umum cukup meningkat Hal An tampak
misalnya dalam lingkaran keluarga Soeharto dan
para kroninya zz
Kiranya jelas bahwa gerakan reformasi dan netralitas tidak
dapat dipisahkan saw dengan lainnya Bila gerakan reformasi
dianggap sebagai perjuangan untuk memperbaiki sistem politik
sosial ekonomi dan hukum gerakan netralitas birokrasi lebih
memfokuskan pada perbaikan birokrasi Lebih dari itu gerakan
reformasi hendak memberantas KKN sedangkan gerakan
netralitas merupakan respons terhadap luasnya tuntutan untuk
mewujudkan good governance yang meningkat tajam setelah
tumbangnya Soeharto Gerakan netralitas juga lebih memfokus
kan upaya rekonfigurasi birokrasi dalam rangka memperbaiki
kualitasnya dan mewujudkan pemilu yang bebas dan jujur dan
untuk membantu mengurangi KKN Dampak positif lainnya
adalah bahwa publik menjadi sadar arti pentingnya mende
mokratisasikan democratising dan mendebirokratisasikan
debarreaucratising Indonesia untuk kepentingan ekonomi
Indonesia
0 Yang terdiri alas mahasiswa akademisi organisasi nonpe
merintah ornop pers dan masyarakat bisnis
21 Hampir tiap hari isu dan atau skandal korupsi terjadi baik
di pusat maupun daerah diberitakan oleh berbagai media baik
elektronik maupun cetak Skandal korupsi di birokrasi ini men
15
capai puncaknya dengan dibeberkannya kasus Bank Century
dan makelar mafia kasus pajak sejak akhir 2009
21 William R Liddle Indonesia s Democratic Opening
Government and Opposition Vol 34 No 1 1999 hlm 105
X
 Skandal korupsi tersebut kini bukannya makin
berkurang tapi justru makin meningkat Keadaan
ini tentu sangat memprihatinkan Masalah korupsi
tersebut merupakan hal paling berat yang diha
dapi Indonesia di era transisi Bila Thailand dan
Korea Selatan cukup berhasil mengatasi krisis
dengan mengedepankan manajemen baru yang
berorientasi pada reformasi pemerintahan dan
pelaksanaan demokrasi pemerintah Indonesia
masih menghadapi kesulitan dalam menye
suaikan diri dengan perkembangan ekonomi baru
dan situasi politik selama periode 1999 2010 73
Hal ini menyebabkan pembangunan ekonomi
Indonesia tersendat dan kepercayaan rakyat ter
hadap demokrasi juga menurun
Lepas dari itu munculnya kesadaran yang
tinggi tentang perlunya perubahan tingkah laku
sikap dan orientasi budaya pegawai negeri sipil
sebagai aparat birokrasi menjadi faktor penting
pendorong munculnya gerakan reformasi biro
krasi Dampak gerakan tersebut relatif signifikan
karena ikut mendorong terwujudnya good gover
nance dan pemilu yang jujur bebas dan adil
Kesadaran penting lainnya juga muncul
berkenaan dengan perbaikan birokrasi Indonesia
yaitu tuntutan terhadap peningkatan transpa
ransi efektivitas efisiensi profesionalisme dan
akuntabilitas birokrasi Dengan kata lain upaya
untuk menciptakan good governance pemerin
tahan yang berdasarkan hukum kebijakan yang
transparan dan pemerintahan yang dapat diper
tanggungjawabkan semakin mengedepan
Dengan good governance diharapkan akan
tercipta hubungan yang memadai antara negara
dan masyarakat state society yang menghargai
keterlibatan rakyat dalam semua proses kebij akan
politik Visibilitas proses ini disebut transparansi
sedangkan akuntabilitas merujuk pada kondisi
di mana hasil keputusan politik sedapat mungkin
23 Respons awal pemerintah waktu itu adalah mengambangkan
nilai tukar rupiah dan meminta bantuan IMF Beberapa bank
ditutup dan proyek proyek besar ditangguhkan Tapi kepen
tingan bisnis yang dekat dengan presiden dilindungi Meskipun
demikian paket bantuan IMF yang diberikan ke Indonesia
15 Januari 1998 itu tidak menghentikan jatuhnya nilai tukar
rupiah Sebaliknya harga bahan pokok naik tajam terutama
barang barang impor Keadaan ini akhirnya berpengaruh serius
terhadap perekonomian Indonesia Lihat International Monetary
Fund IMF Indonesia Memorandum ofEconomic and Finan
cial Policies 1998 dalam http WWWimf org external np
L0I1011598 htm lihat juga Kompas 17 Januari 1998
10
bisa dipertanggungjawabkan 24 Akuntabilitas
dapat diperbaiki bila ada keterbukaan yang cu
kup besar
Dalam kasus Indonesia perbaikan birokrasi
tak hanya terkait dengan isu remunerasi atau
menaikkan gaji PNS tapi juga berkaitan dengan
kecenderungan politisasi birokrasi Untuk itu
netralitas birokrasi sangat diperlukan agar insti
tusi ini dapat bekerja secara profesional yaitu
dapat memisahkan politik dari karier administrasi
public service dalam pemerintahan dan depo
litisasi public service Menurut Asmerom dan
Reis netralitas birokrasi memerlukan beberapa
25
karakteristik penting
Politics andpolicy are separatedfrom adminis
tration public servants are appointed andpro
moted on the basis of merit rather than on the
basis ofparty affiliation or contributions public
servants do not engage in partisan political
activities public servants do not express publi
cly their personal views on government poli
cies or administration public servants provide
forthright and objective advice to their political
masters in private and confidence In return po
litical executives protect the anonymity ofpublic
servants by publicly accepting responsibilityfor
departmental decisions
Lebih lanjut Asmerom dan Reis26 juga ber
pendapat bahwa birokrasi yang tidak terpolitisasi
akan menjamin stabilitas pemerintahan ke depan
Dua pakar ini juga mengatakan bahwa netralitas
dari public service adalah komplementer terha
dap merit system di mana sistem rekrutmen dan
promosi dalam berbagai posisi di public service
ditentukan oleh merit yaitu mekanisme legal
rasional dan bukannya afiliasi politik atau patro
nase Merit system ini memberikan keuntungan
berupa terciptanya sistem yang langgeng ber
kesinambungan stabil dan imparsialitas dalam
public service dan membangun profesionalisme
Karakteristik birokrasi seperti ini menekankan
tentang idealnya birokrasi untuk tidak berpolitik
Indonesian Human Development Report Toward a New
Consensus Jakarta BPS Statistik Indonesia Bappenas dan
UNDP Indonesia 2001 hlm 24 25
25 Haile K Asmerom dan Elisa P Reis Introduction Dalam
Haile K Asmeron dan Elisa P Reis Democratisation and
Bureaucratic Neutrality London Macmillan Press 1996
hlm 22 23
26Ibid him 27
terbebas dari konflik dan hanya fokus pada
adminsitrasi dan rasionalitas Hal ini tentunya
relevan dengan birokrasi Indonesia di era transisi
yang sedang berupaya untuk mendepolitisasikan
institusinya
Berkaitan dengan reformasi birokrasi terse
but dua hal penting yang perlu dicermati adalah
masih eksisnya politisasi birokrasi khususnya
sejak pemilu kepala daerah tahun 2005 di mana
pegawai negeri sipil sulit bersikap netral dalam
pemilu Kedua perlunya upaya untuk mengefek
tifkan Korpri sebagai pilar pendorong reformasi
birokrasi dan demokratisasi yang mensyarat
kan posisinya untuk netral dan tidak partisan
Kedua hal tersebut menunjukkan dengan jelas
bahwa gerakan netralitas birokrasi secara tegas
menuntut birokrat untuk netral dalam politik
yaitu tidak aktif dan terlibat dalam mendukung
partai tertentu
Peran Kekuatan Sosial dalam Reformasi
Birokrasi
Meskipun gerakan netralitas birokrasi awalnya
dimotori oleh Forum Salemba dan elite politik
tertentu gerakan ini mendapat dukungan luas dari
kekuatan sosial Peran mereka ini sangat krusial
dalam memberikan tekanan kepada pemerintah
untuk menerapkan peraturan yang tegas tentang
PNS Mereka menanyakan keberadaan birokrasi
yang dalam banyak hal makin merosot kualitas
nya setelah tumbangnya Soeharto 27 Perdebatan
luas mengenai isu netralitas birokrasi pun digelar
selama periode 1998 1999 Tidak sedikit tulisan
kritis berkaitan dengan isu itu dimuat dalam me
dia massa seiring dengan perdebatan yang mema
nas di parlemen yang membahas isu yang sama
Tulisan tulisan di media massa tersebut sedikit
banyak berpengaruh terhadap opini publik pada
umumnya dan DPR RI pada khususnya Penga
ruh kekuatan sosial tersebut telah menghasilkan
partisipasi sosial yang lebih signifikan meskipun
terkesan masih belum maksimal
Informasi tentang kebijakan publik dise
barluaskan oleh media massa mulai dari pusat
2 Berbeda dengan birokrasi era Orde Baru yang relatif ber
fungsi seperti partai politik dan atau parlemen birokrasi era
reformasi cenderung diwarnai oleh sistem multipartai dan
tuntutan untuk mewujudkan good governance yang disuarakan
secara lantang oleh kekuatan kekuatan sosial dalam masyarakat
societal forces
sampai daerah Dalam kaitan ini peran radio
dan pers penting dalam menyebarkan informasi
mengenai isu nasional dan lokal Demikian juga
dengan ornop yang berperan penting dalam
meningkatkan kesadaran politik rakyat melalui
program advokasinya baik di tingkat pusat mau
pun daerah Advokasi yang dilakukan ornop di
daerah tentang kebij akan pemda telah mendorong
rakyat makin meningkatkan partisipasinya karena
reformasi birokrasi tidak bisa diharapkan hanya
dari inisiatif pemerintah
Dengan kata lain kekuatan sosial tersebut
telah mempromosikan partisipasi dan pluralis
me yang dalam banyak hal melemahkan aparat
pemerintah sebagai agen kontrol sosial Masyara
kat semakin sadar bahwa terciptanya goodgover
nance dan pemberdayaan civil society menjadi
sebuah kebutuhan saat ini
Implementasi PP No 12 1999
dan PP No 37 2004
Disahkannya PP No 12 1999 tentang Perubah
an atas Peraturan Pemerintah Nomor 5 tahun
1999 tentang Pegawai Negeri Sipil yang menjadi
Anggota Partai Politik mengakhiri kontroversi
tentang keterlibatan PNS dalam politik PP ini
membolehkan PNS untuk menggunakan hak
politiknya memilih dalam pemilu tapi tidak
membolehkan PNS menjadi anggota atau peng
urus partai Dengan kata lain PNS dilarang ber
politik praktis Ketentuan ini dinilai memberikan
pengaruh positif terhadap birokrasi karena rela
tif berhasil membatasi keterlibatan PNS dalam
politik Hal ini bisa dilihat dari keterkaitan PNS
dengan Partai Golkar di sebagian besar wilayah
Indonesia yang tampak mulai longgar 28
Lebih dari itu dengan diterapkan paket UU
Politik sejak 1999 UU No 3 1999 tentang Pe
milihan Umum UU No 2 1999 tentang Partai
Politik dan UU No 4 1999 tentang Kedudukan
MPR DPR DPD dan DPRD membuat rakyat
28 Dengan diterapkannya PP No 12 1999 misalnya Golkar
menghadapi kesulitan untuk menggunakan fasilitas birokrasi
dalam kampanye 1999 Penelitian yang penulis lakukan selama
tahun 2001 di Jawa Timur dan Sulawesi Selatan menunjukkan
hal itu Untuk pertama kali pada 1999 politisi Indonesia
seperti menteri yang juga kader parpol PNS dan angkatan
bersenjata TNI dilarang berperan aktif dalam kampanye
pemilu Padahal dalam pemilu pemilu sebelumnya di era Orde
Baru PNS dan keluarganya memilih dan dalam banyak kasus
bekerja atas nama Golkar
11
makin sadar tentang hak politiknya Diterap
kannya sistem multipartai dan UU politik baru
tersebut telah menyadarkan PNS bahwa biro
krasi tidak harus identik dengan Golkar PP No
12 1999 yang mencegah PNS menjadi anggota
atau fungsionaris partai merupakan langkah
positif Baik secara institusi maupun individu
birokrasi relatif berubah 29
Meskipun demikian perlu dicatat bahwa
birokrasi memiliki tugas dan peran yang jelas
Pada level atas birokrat terlibat dalam perumusan
kebijakan Pada level tersebut pemerintah perlu
memiliki hak untuk memilih penasehat public
service yang bisa dipercaya supaya menarik bagi
program partai Sementara itu di bawah level
paling atas PNS diberi peluang agar profesional
dan tetap loyal pada pemerintah yang terpilih
Dengan peraturan baru itu PNS tidak boleh
memegang posisi ganda baik sebagai PNS
maupun fungsionaris partai Sebagai contoh
PNS yang ingin ikut kampanye terlebih dulu
harus mendapatkan izin dari atasannya Jika
permohonannya dikabulkan PNS harus meng
29 Pengaturan mengenai netralitas PNS telah diatur dalam UU
Nomor 43 Tabun 1999 Pasal 3 ayat 2 dan 3 PP Nomor 12
Tabun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5 Tahun 1999
tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasal 7 dan Peng
aturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU Nomor 43
Tabun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8 Tabun 1974
tentang Pokok Pokok Kepegawaian Pasal 3 ayat 2 dan 3
PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas PP Nomor 5
Tabun 1999 tentang PNS yang menjadi anggota Parpol Pasa17
dan PP Nomor 37 Tabun 2004 tentang larangan PNS menjadi
anggota Parpol Pasal 2
Peraturan peraturan tersebut dimaksudkan agar PNS
menjaga netralitasnya dan mentaati peraturan Surat Edaran
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor SE 03 A
M PAN 5 2005 juga menegaskan hal yang sama yaitu PNS
yang menjadi calon kepala atau wakil kepala daerah wajib
membuat surat pernyataan mengundurkan diri dari jabatan
negeri pada jabatan struktural atau fungsional yang disampai
kan kepada atasan langsung untuk diproses sesuai peraturan
perundang undangan Bagi PNS yang bukan calon kepala atau
wakil kepala daerah dilarang terlibat dalam kegiatan kampa
nye untuk mendukung calon kepala dan atau wakilnya PNS
yang menjadi kepala daerah kalau diperhatikan dasar hukum
tentang cuti PP Nomor 24 Tahun 1976 maka posisinya
identik dengan pejabat yang sedang menjalankan cuti di luar
tanggungan negara sebab yang bersangkutan dibebaskan dari
j abatannya dan j abatan lowong dengan segera dapat diisi Pasal
27 Pengaturan mengenai netralitas PNS terdapat dalam UU
Nomor 43 Tabun 1999 tentang perubahan atas UU Nomor 8
Tahun 1974 tentang Pokok Pokok Kepegawaian Pasal 3 ayat
2 dan 3 PP Nomor 12 Tahun 1999 tentang perubahan atas
PP Nomor 5 Tabun 1999 tentang PNS yang menjadi anggota
Parpol Pasal 7 dan PP Nomor 37 Tabun 2004 tentang larangan
PNS menjadi anggota Parpol Pasal 2 Lihat Siti Nurbaya
Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya Indopos 1 Juni 2009
12
undurkan diri Selama tenggang waktu satu
tahun PNS tersebut akan mendapat gaji sebagai
kompensasi 30 Dalam hal tertentu hal tersebut
bisa diperpanjang sampai lima tahun tapi tanpa
gaji
Seperti halnya PNS personel angkatan ber
senjata yang ingin bergabung dengan partai poli
tik juga diwajibkan mengundurkan diri 31 Mereka
yang memegang dua posisi akan dikeluarkan
sebagai PNS sesuai dengan peraturan pemerintah
Pada periode 1999 2000 terdapat sekitar 636
PNS yang mengajukan diri untuk bergabung
dengan partai 3
Makna Penting Netralitas Birokrasi
Bagi Demokrasi
Belajar dari kegagalan birokrasi dan tak mampu
nya pemerintahan Orde Baru mewujudkan good
governance masyarakat Indonesia menuntut
agar pemerintah pasca 1998 secara sungguh
sungguh melakukan perbaikan kedua bidang
tersebut Menurut Hadi Soesastro34 pentingnya
realisasi good governance ini karena terkait
langsung dengan kebijakan ekonomi makro
Sementara itu penguatan mekanisme checks and
balances dalam sistem politik Indonesia masih
dalam taraf proses pembelajaran Dengan feno
mena seperti ini birokrasi di era transisi sekarang
ini tidak hanya ditantang untuk mampu menge
lola pembangunan ekonomi tapi juga melakukan
restrukturisasi politik
Upaya pemerintah dalam membenahi biro
krasi era transisi cenderung kurang komprehen
sif Di bawah pemerintahan B J Habibie 1998
1999 dan Abdurrahman Wahid 1999 2001
keinginan untuk memperbaiki birokrasi relatif
sangat besar Tiga indikasi penting upaya Habi
bie tersebut adalah 1 ditetapkannya PP No
so Bab 7 PP No 12 1999
31 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia 1999 Hlm
193 194 bab 7 PP No 12 1999
Jakarta Post 24 Mei 2002
ss Pemerintah Orde Baru dinilai tidak mampu mewujudkan good
governance dan tidak bisa mengelola pembangunan ekonomi
dan perubahan sosial sehingga rezim ini akhirnya tumbang
14Hadi Soesastro The Economic Crisis in Indonesia Lesson
and Challenges for Governance and Sustainable Develop
ment Dalam http www pack net id pakar hadisoesastro
economic 21hml
12 1999 2 disahkannya tiga paket UU politik
baru mengenai pemilu partai politik susunan
dan kedudukan MPR DPR DPRD dan 3
keengganan Habibie menggunakan birokrasi
dalam pemilu 1999 PP dan paket UU politik
tersebut tidak hanya memperjelas posisi birokrasi
dalam konteks sistem politik Indonesia tapi juga
memberikan ketegasan hukum yang sifatnya
mengikat bagi PNS yang hendak berpolitik
Dampak positif kebijakan tersebut dapat di
lihat dalam pemilu 1999 di provinsi Indonesia ba
gian barat yang sebagian besarnya dimenangkan
oleh partai partai non Golkar Sebagai contoh
di Jawa Timur PKB dan PDI P masing masing
mendapatkan kursi 32 dan 31 sementara Partai
Golkar berada di posisi ketiga dengan 12 kursi
Padahal dalam pemilu 1997 Golkar di wilayah
ini mendominasi kursi di DPRD dan selama
pemilu Orba Golkar tak pernah terkalahkan 3s
Sebaliknya di provinsi Indonesia bagian
timur sebagian besar masih dimenangkan Partai
Golkar Sebagai contoh Golkar menang telak
di Provinsi Sulawesi Selatan dengan 44 kursi 36
Kemenangan Golkar di Sulawesi Selatan ini
tidak terlepas dari isu dicalonkannya Habibie
yang merupakan putra daerah menjadi kandidat
presiden Selain itu selama Orba wilayah ini juga
merupakan basis kuat Golkar di mana sebagian
besar tokoh lokalnya publicfigures sangat dekat
dengan partai tersebut Hal ini berbeda dengan
Jawa Timur yang merupakan basis pendukung
PKB dan PDI P
Dengan eksisnya perbedaan wilayah dan
basis politik tersebut berpengaruh terhadap ting
kat keberhasilan netralitas PNS terutama dalam
memengaruhi sikap orientasi dan respons politik
mereka terhadap PP No 12 1999 Untuk sebagian
besar wilayah Indonesia timur hubungan PNS
dengan Golkar relatif tidak banyak berubah
Sedangkan untuk wilayah Indonesia barat PNS
cenderung memiliki kebebasan untuk memilih
wakilnya Mereka tidak segan segan lagi memilih
partai yang disukai tanpa harus merasa takut dan
mendapat teguran dari atasan Sistem multipartai
memberikan keleluasaan dan peluang tersendiri
35 Lihat KPUD Jawa Timur tentang hasil rekapitulasi Pemilu
1999
36 Lihat KPUD Sulawesi Selatan tentang hasil rekapitulasi
Pemilu 1999
bagi PNS di Jawa Timur untuk memilih partai
yang mereka nilai tepat tanpa harus ke Golkar
Di bawah pemerintahan Abdurrahman
Wahid beberapa terobosan politik berkaitan
dengan birokrasi juga dilakukan Sebagai contoh
konkret di awal pemerintahannya Wahid mem
bubarkan Departemen Penerangan dan Sosia1 37
Selanjutnya ia juga menerapkan kebijakan ne
gative growth untuk PNS tidak ada lagi rekrut
men PNS barn dan himbauan untuk pensiun dini
bagi PNS yang tidak berkualitas 38 Bersamaan
dengan itu pula Wahid tidak membolehkan po
sisi tertentu di birokrasi seperti dirjen sekretaris
direktur dan deputi dipegang oleh politisi Hal
ini tak lain dimaksudkan untuk menghindari
politisasi birokrasi
Yang juga tak kalah penting adalah bahwa
Presiden Wahid berupaya mengurangi kekuasaan
power Sekretariat Negara Sekneg dengan
membentuknya menjadi tiga bagian 1 Sekre
taris Negara 2 Sekretaris Presiden dan 3
Sekretaris Kabinet Kebijakan ini tentunya sangat
mengagetkan karena selama pemerintahan Orba
dan Habibie Sekneg dinilai sangat berkuasa dan
solid Dari perspektif perbaikan birokrasi upaya
yang dilakukan Wahid tersebut merupakan suatu
tindakan yang memberikan shock therapy bagi
proses perampingan birokrasi menjadi lebih pro
fesional dan pengurangan dominasi kekuasaan
di satu lembaga negara Sekneg Pembagian
Sekneg menjadi tiga bagian itu setidak tidaknya
telah mengurangi kekuasaannya Sekneg yang
tadinya tampak sangat angker dan tertutup itu
akhirnya menjadi relatif agak transparan
Kebijakan Wahid untuk mengimplementasi
kan otonomi daerah 1 Januari 2001 telah mem
berikan dampak besar terhadap proses demokrati
sasi di tingkat lokal Dengan kata lain Wahid
telah memberikan basis yang cukup kuat bagi
proses liberalisasi dan demokratisasi ke depan
Di era kepemimpinan Megawati Soekarno
putri 2001 2004 birokrasi tidak mengalami
perubahan apapun Meskipun Presiden Megawati
37 Dua departemen ini dinilai tidak sejalan dengan semangat
reformasi yang selama Orde Baru mengalami penyimpangan
dalam pelaksanaannya
38 Kebijakan negative growth ini dimaksudkan untuk mengu
rangi jumlah PNS yaitu dengan tidak merekrut lagi tenaga baru
kecuali tenaga ahli yang diperlukan
13
sendiri sempat mengeluhkan buruknya birokrasi
Indonesia yang digambarkan sebagai keranjang
sampah ia tidak melakukan perbaikan birokrasi
secara konkret dan signifikan Selama periode
kepemimpinannya Megawati cenderung mem
prioritaskan penciptaan keseimbangan hubung
an antara eksekutif legislatif dan merangkul
TNI dan Polri ketimbang membenahi birokrasi
Beberapa media massa bahkan menengarai
Pemerintahan Mega menggunakan institusi biro
krasi dalam pilpres 2004 Sebagai incumbent
yang mencalonkan diri dalam pilpres Megawati
ditengafai menggunakan jalur birokrasi melalui
Departemen Dalam Negeri Depdagri untuk
mensosialisasikan dirinya dan untuk mendapat
dukungan menjelang pilpres 2004
Fenomena birokrasi di era Megawati menun
jukkan dengan jelas bahwa institusi ini rentan
terhadap berbagai kepentingan partai politik Di
tataran praksis sulit dihindari kecenderungan
untuk menarik birokrasi agar tidak mendukung
calon atau partai tertentu
Di era pemerintahan Susilo Bambang Yudho
yono Kabinet Indonesia Bersatu 1 KIB 2004
2009 dan KIB 2 2009 2014 birokrasi masih
berkutat dengan warisan lama yang sarat dengan
pola patron klien patrimonial dan korupsi Kebi
jakan pemerintah SBY dalam memberantas ko
rupsi di semua lembaga baik eksekutif legislatif
dan yudikatif supra struktur politik tampaknya
masih harus melalui jalan panjang karena hukum
di negeri ini masih belum bisa ditegakkan secara
penuh absennya law enforcement Perkembang
an terakhir menunjukkan bahwa reformasi biro
krasi mengambil bentuk jalur UU yaitu dengan
diajukannya RUU berkaitan dengan perbaikan
birokrasi atau administrasi publik
Sebagai Menteri Negara Pendayagunaan
Aparatur Negara KIB 1 Taufiq Effendi meng
umumkan kebijakan pemerintah untuk merefor
masi birokrasi melalui lima RUU Menurutnya
RUU tersebut disiapkan untuk menata sistem
manajemen berbasis kinerja yang meliputi
kelembagaan tata laksana sumber daya manu
sia budaya kerja dan hubungan teknologi 39
Adapun kelima RUU yang disiapkan tersebut
meliputi RUU Administrasi Pemerintahan RUU
Pelayanan Publik RUU Etika Penyelenggaraan
39 Kompas 8 Juni 2006
14
Negara RUU Kementerian Negara dan RUU
Kepegawaian Negara Dari RUU tersebut tiga
di antaranya sudah disahkan menjadi UU UU
Pelayanan Publik UU Administrasi Pemerin
tahan dan UU Kementerian Negara
Pada masa pemerintahannya yang ke dua
Presiden juga membentuk Unit Kerja Presiden
Bidang Pengawasan dan Pengendalian Pem
bangunan UK4P yang diketuai oleh Kuntoro
Mangkusubroto Selain menjadi Ketua UK4P
ia juga dipercaya menjadi Ketua Satgas Pem
berantasan Mafia Hukum yang dibentuk sejak
akhir 2009
Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara
dan Reformasi Birokrasi KIB2 Evert Ernest
Mangindaan mengatakan bahwa pemerintah
akan membentuk Komite Reformasi Birokrasi
yang dipimpin Wakil Presiden Boediono dan
Menteri Koordinator Perekonomian Hatta Raj asa
Menurut pemerintah ini merupakan salah satu
langkah penting wujud reformasi birokrasi nasio
nal Komite ini akan menyusun tata laksana
prosedur yang benar agar proses birokrasi tidak
terlalu panjang dan rumit Komite Reformasi
Birokrasi juga akan melakukan restrukturisasi
organisasi yang selama ini masih tumpang tindih
baik di pusat maupun daerah 40 Oleh karena itu
grand desain reformasi birokrasi ini diharapkan
bisa selesai tahun 2010
Seiring dengan itu pembenahan sistem
pengawasan terhadap birokrasi perlu diperbaiki
Perbaikan tersebut misalnya dapat dimulai
dari pengadilan negeri dengan cara mendorong
adanya transparansi di institusi penegak hukum
tersebut
Konsep reformasi birokrasi yang tengah
berjalan saat ini perlu didorong lebih cepat lagi
Masalahnya meskipun semua pihak sepakat
akan pentingnya reformasi birokrasi sebagai
ao Dalam melakukan tugasnya sebagai ketua tim Wapres
Bordiono akan dibantu oleh tiga menteri koordinator Menko
Ekonomi Menko Kesra Menko Polkam Menteri Keuangan
Agus Martowardoyo Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi
dan Ketua Unit Kerja Presiden Bidang Pengawasan dan
Pengendalian Pembangunan Kuntoro Mangkusubroto Tugas
Tim Pengarah akan memastikan program reformasi berjalan
dengan baik Tim tidak hanya menyoroti soal dana tetapi juga
layanan publik agar indikator kinerja berjalan dengan baik
Desain utama reformasi birokrasi diharapkan sudah dapat se
lesai tahun 2010 sehingga upaya perbaikan birokrasi nasional
bisa segera dilaksanakan
syarat fundamental perbaikan pelayanan kepada
masyarakat dan perbaikan ekonomi secara me
nyeluruh implementasinya tampak seperti jalan
di tempat dan acap kali ditentang oleh internal
birokrasi itu sendiri Birokrat yang merasa dirinya
terancam akan melakukan perlawanan dengan
menghambat upaya reformasi dan menggagal
kannya at
Kebijakan remunerasi42 yang dilakukan
pemerintah pada beberapa institusi khusus seperti
Kejaksaan Mabkamah Agung Badan Pemeriksa
Keuangan BPK dan Kementerian Keuangan
Depkeu dimaksudkan untuk mengantisipasi
kemungkinan penyelewengan dan tindak korupsi
karena instansi instansi ini dinilai strategis dan
basah Apalagi pemberian remunerasi itu
dilakukan oleh pemerintah pada saat beban ang
garan APBN masih relatif berat Harapan yang
besar digantungkan kepada beberapa institusi
tersebut untuk menj adi pilotproject atau percon
tohan model reformasi birokrasi ala Indonesia
Ironisnya ketika realisasi program remu
nerasi belum genap lima tahun muncul skandal
mafia kasus pajak Kemenkeu yang notabene
bertindak sebagai kasir pemerintah tak pelak lagi
mendapat sorotan Banyak pihak yang memper
tanyakan kembali efektivitas program reformasi
i Alasan lama yang sering diungkapkan adalah runiitnya menata
kembali sistem birokrasi yang sudah mengakar terutama sejak
Orde Baru serta mahalnya biaya untuk melakukan reformasi itu
sendiri Selain itu kurangnya komitmen politik dan konsisten
para elite birokrat dan pimpinan tertinggi Presiden ikut meng
hambat urgensi reformasi birokrasi
Realisasi otonomi daerah dan desentralisasi sejak 2001
bisa jadi ikut menyulitkan upaya reformasi birokrasi mengingat
kebutuhan dan kemauan politik setiap daerah untuk mere
formasi birokrasinya tampaknya berbeda dari satu daerah ke
daerah lainnya Meskipun pemerintah telah memperbaiki sistem
penggajian dan penegakan disiplin terutama pemberantasan
korupsi sejauh ini hasilnya belum signifikan Ini karena Indo
nesia belum menyentuh masalah utamanya yaitu pembenahan
mindset PNS birokrat yang berkaitan dengan pola pikir dan
integritas moral
42 Perbaikan sistem penggajian dimulai sejak KIB 1 2004
2009 melalui kenaikan gaji pegawai negeri sipil PNS Sebagai
contoh kenaikan gaji pokok PNS sebesar 20 per Januari
2008 dengan target gaji terendah diperkirakan mencapai Rp2
juta Kenaikan tersebut bisa jadi tidak terlalu spektakuler tapi
relatif melegakan bagi PNS
Kebij akan remunerasi tersebut juga sempat memicu kon
troversi karena dianggap pilih kasih karena tidak semua kemen
terian bisa mendapatkan kenaikan gaji ala remunerasi di kan
tor Kemenkeu Kejaksanaan BPK dan MA Masalahnya adalah
bagaimana evaluasi dari program itu dilakukan untuk menentu
kan kelanjutan program reformasi birokrasi ke depan
birokrasi melalui remunerasi Program penyetara
an gaji di Kemenkeu yang dijadikan sebagai
terobosan dalam modernisasi birokrasi di institusi
ini tampaknya sulit mencapai hasil maksimal
karena lingkungan di luar Kemenkeu juga belum
tereformasi Profesionalisme dan kapasitas para
staf di ketiga direktorat Bea Cukai Pajak dan
Perbendaharaan Negara ini diperlukan karena
dalam menjalankan tugasnya mereka acap kali
berhadapan langsung dengan pelaku usaha baik
dari dalam maupun luar negeri
Perbaikan sistem gaji yang dilakukan di
beberapa institusi tersebut juga dimaksudkan
untuk memperbaiki kualitas sistem pelayanan
kepada masyarakat serta pembersihan beberapa
unit aparat yang dianggap tidak bersih Namun
data empirik menunjukkan bahwa harapan itu
tak sepenuhnya bisa diwujudkan karena adanya
distorsi di tataran realisasinya Contohnya adalah
masalah kasus Gayus Tambunan makelar kasus
pajak dan pemeriksaan mendadak KPK terhadap
Kantor Bea Cukai Tanjung Priok yang disinyalir
merupakan unit bea cukai paling vital di mana
sebagian besar ekspor dan impor Indonesia di
lakukan melalui pelabuhan Tanjung Priok tapi
rentan penyelewenagan dan korupsi
Upaya reformasi birokrasi yang bersifat
parsial dan terkesan kurang sungguh sungguh
dalam menciptakan good governance telah
menghasilkan maraknya kasus korupsi baik di
pusat maupun di daerah Yang paling menonjol
adalah skandal korupsi di Direktorat Jendral
Pajak43 dan Bank Century yang menyeret pula
Bank Indonesia
Meskipun pemerintah telah membentuk
UP4P yang diketuai Kuntoro Mangkusubroto
masalah korupsi belum juga bisa diselesaikan
secara memadai Korupsi sangat akut di Indonesia
43 Terkuaknya isu penggelapan pajak dan keterlibatan para
makelar kasus markus pajak menjadi berita mengheboh
kan mengawali tahun 2010 Remunerasi yang dilaksanakan
di Kementerian Keuangan sejak 2006 seolah sia sia dana
remunerasi yang besar tidak menjamin kejujuran dan profe
sionalitas karyawan untuk memberikan pelayanan yang prima
kepada publik Sebaliknya para karyawan yang terlibat dalam
persengkongkolan dengan markus tersebut menikmati uang
tidak halal tersebut sambil menerima remunerasi yang tinggi
tiap bulannya
aa Sejauh ini beberapa Guberuur BI telah masuk penjara baik
karena kasus korupsi maupun kasus kebijakan yang diseleweng
kan Demikian juga beberapa pejabat BI lainnya terseret kasus
suap dan korupsi
15
bahkan telah menjalar ke semua lini kehidupan
Solusinya tidak bisa parsial atau setengah se
tengah Reformasi birokrasi secara komprehensif
melalui civil service reform sangat diperlukan
Melakukan reformasi birokrasi saja jelas tak cu
kup Indonesia juga perlu mereformasi hukum
secara sungguh sungguh Penegakan hukum dan
keadilan harus menj adi paket reformasi yang ur
gent untuk dilakukan saat ini Pembentukan satu
an tugas Satgas untuk mengatasi makelar kasus
merupakan terobosan penting tapi hal itu belum
cukup untuk mengatasi maraknya korupsi dan
makelar kasus yang sudah terlanjur menggurita
Lepas dari itu birokrasi Indonesia memang
tidak pernah menunjukkan perannya sebagai in
stitusi yang efektif Dari periode ke periode selalu
mengalami perubahan Namun perubahan terse
but selalu saja tidak berdampak positif terhadap
perkembangan birokrasi itu sendiri Sebaliknya
malah melanggengkan sifat birokrasi patrimonial
yang sarat dengan patron klien
Pengalaman politisasi birokrasi di era sebelum
nya menjadikan institusi birokrasi tidak netral dan
profesional Sedangkan peran birokrasi pemerin
tahan pasca 1998 tampak kabur meskipun relatif
tidak terpolitisasi Upaya untuk memberikan
payung hukum yang memadai agar birokrasi dan
para PNS bisa melaksanakan tugasnya dengan
baik juga belum tentu menj anjikan Kelima RUU
yang diupayakan kantor Kementerian Pendaya
gunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi
tersebut tidak dengan sendirinya membuat bi
rokrasi Indonesia menjadi lebih baik
Rasional dari argumen tersebut adalah karena
penciptaan UU sebagaimana yang diupayakan
melalui kelima RUU di atas akan sia sia bila tidak
mengikat secara utuh aparat birokrasi Selain itu
perbaikan sistem penggajian dan perubahan yang
mendasar yang berkaitan dengan orientasi PNS
terhadap etika profesionalisme sangat relevan
untuk diterapkan seiring dengan usulan kelima
RUU tersebut Semua upaya tersebut akan bisa
maksimal bila ditunjang oleh kepemimpinan
yang kokoh strong leadership yang memahami
arti pentingnya reformasi birokrasi
Dengan masih eksisnya kultur lama birokrasi
yang berorientasi kepada penguasa sulit diharap
kan kualitas pelayanan publik akan meningkat
Apalagi kepastian hukum dan tingkat ketaatan
16
hukum masyarakat juga belum terbangun kokoh
Inilah masalah mindset PNS di Indonesia yang
belum sepenuhnya memahami makna PNS seba
gai abdi negara dan abdi masyarakat
Oleh karena itu yang paling mendesak untuk
diperbaiki seiring dengan reformasi birokrasi
adalah reformasi hukum atau penegakan hukum
dan terciptanya kepastian hukum Penciptaan
hukum yang mengikat dan mampu memberikan
sanksi kepada PNS dan warga negara sangat di
perlukan karena tanpa itu pemberantasan korupsi
di birokrasi akan sangat sulit
Prospek Pluralisme Birokrasi
Menganalisis prospek pluralisme birokrasi
bureaucratic pluralism 45 ke depan tak dapat
dilepaskan dari fenomena birokrasi saat ini
Pertanyaannya adalah apakah yang berubah dan
yang tetap continuity and change dari birokrasi
selama pemerintahan Susilo Bambang Yudho
yono SBY 2004 sekarang Berbeda dengan
pemerintahan Megawati yang tidak banyak
membuat terobosan yang berarti untuk birokrasi
pemerintahan SBY relatif lebih berani membuat
kebijakan pemberantasan korupsi di birokrasi
meskipun belum maksimal
Yang tetap adalah SBY meneruskan model
reformasi birokrasi parsial melanjutkan kebi
jakan minus growth pemerintah sebelumnya dan
tetap mempertahankan Departemen Penerangan
Kementerian Komunikasi dan Informatika dan
Departemen Sosial yang dihidupkan kembali
oleh Megawati Demikian juga dengan Sekneg
kekuasaannya dikembalikan supaya lebih solid
dalam membantu tugas tugas presiden Upaya
perampingan birokrasi terhambat karena peme
45 The increasing political awareness ofcivil servants and the
strengthening of local government in the regional autonomy
era beginning in 2001 changed the role of the state from a
state centred to a more decentralised system There was obvi
ously a strengthening ofsocietalforces such as students intel
lectuals the press and NGOs opposing the state during this
period and they became influential in theformation ofpolicy
Undoubtedly the Indonesian bureaucracy became more open
to outside criticism and almost no government policies were
implemented without being scrutinised by these forces Lihat
antara lain desertasi R Siti Zuhro The Role of the the Indo
nesian Bureaucracy in the Transition Era Perth 2004 hlm
193 lihat juga Emmerson Donald K The Bureaucracy in the
Political Context Weakness in Strength in Karl D Jackson and
Lucian W Pye eds Political Power and Communications in
Indonesia Berkeley University of California Press 1978
rintah justru menambah jumlah departemen
Yang ada 46
Kekhawatiran publik terhadap keberpihakan
birokrasi tidaklah berlebihan karena institusi ini
sangat rentan dan mudah menjadi wilayah konflik
kepentingan partai politik Sebagai contoh ma
salah netralitas ini kembali marak dipertanyakan
ketika muncul isu terjadinya mobilisasi PNS di
Bali dalam rangka kampanye PDI P menjelang
pemilu legislatif bulan April 2004 Isu tersebut
juga mencuat ketika disinyalir adanya kampanye
terselubung birokrat untuk mendukung salah satu
capres dalam pemilu putaran kedua 20 Septem
ber 2004 47 Hal ini misalnya terlihat dari adanya
Instruksi Menteri Dalam Negeri Hari Sabarno
No 4 2004 kepada gubernur dan bupati walikota
seluruh Indonesia untuk mendukung capres ter
tentu 48 Sebagaimana diketahui UU Pemilu 2003
secara tegas melarang pelibatan pejabat negara
baik struktural maupun fungsional dalam politik
praktis seperti pemilu 49
Fenomena tersebut menunjukkan dengan
jelas bahwa UU dan peraturan tentang birokrasi
PNS ternyata masih tidak cukup kuat untuk
mencegah upaya penyelewengan fungsi biro
krasi Kecenderungan birokrat atau partai yang
memerintah apapun partainya untuk mengguna
kan mesin birokrasi sebagai alat yang efektif un
tuk mendapatkan dukungan suara dalam pemilu
mulai dari pusat sampai daerah sulit dicegah
Oleh karena itu akan sangat sulit mengharapkan
perubahan mindset PNS saat ini Apalagi tanpa
adanyapolitical will keteladanan dan integritas
dari pemimpin negara
Peluang reformasi birokrasi ke depan bisa
jadi akan terkendala oleh konflik kepentingan
Yang tidak pernah absen karena masih adanya
46Jumlah kementerian negara baik KIB 1 maupun KIB 2 sangat
banyak yang mencerminkan akomodasi terhadap partai partai
koalisi dan mengabaikan realitas realisasi otonomi daerah yang
semestinya bisa merampingkan birokrasi di pusat
47Kompas 4 September 2004
aa Instruksi Mendagri tersebut dipersoalkan karena mencamtum
kan kalimat memberikan informasi kepada masyarakat
mengenai keberhasilan pembangunan di semua aspek yang
telah dicapai pemerintah hingga saat ini hal hal yang telah
dilakukan pemerintah agar masyarakat tidak tersesat atau salah
memilih dan menetapkan pilihannya secara rasional sehingga
dapat menjamin keberlanjutan integrasi sistem pemerintahan
Kompas 10 September 2004
49Kompas 10 September 2004
penggunaan mesin birokrasi sebagai pengum
pul suara dalam pemilu baik melalui cara cara
terselubung maupun pernyataan implisit pejabat
negara Lebih lebih lagi di era pemilukada lang
sung yang berlangsung sejak Juni 2005
Dengan sistem multipartai tidak tertutup
kemungkinan konflik kepentingan di birokrasi
akan makin menajam Gambaran belakangan ini
menunjukkan bahwa disorientasi PNS ternyata
masih berlangsung Mereka cenderung prag
matis dan atau oportunis dan memihak partai
partai tertentu termasuk memihak partai yang
berkuasa Bila hal ini terus berlangsung makna
birokrasi yang seharusnya melayani masyarakat
dan bersikap profesional dalam menjalankan
tugasnya akan hilang Prospek reformasi biro
krasi Indonesia sangat tergantung pada sebera
pa besar komitmen elite birokrat dan pimpinan
negara untuk mereformasi birokrasi dan sekaligus
menghapus kesan birokrasi yang komitmennya
cenderung longgar dan pragmatis
Lepas dari tantangan besar yang dihadapi
birokrasi untuk menjadi profesional netral
akuntabel dan partisipatif secara umum dapat
dikatakan bahwa birokrasi di era transisi cende
rung menciptakan birokrasi yang plural yang
ditandai dengan makin pluralnya sistem politik
Yang lebih terbuka terhadap pengaruh kekuat
an sosial societal forces dalam masyarakat
Salah satu indikator penting dari ciri pluralisme
birokrasi adalah tak satu pun kebijakan publik
Yang ditetapkan pemerintah tak mendapatkan
sorotan atau kritikan dari masyarakat Meskipun
tak semua keberatan publik dapat menggagalkan
kebijakan pemerintah sebagiannya terpaksa
mengalami penundaan karena resistensi yang
besar dari masyarakat Hal ini tentunya tidak
pernah terjadi di era Orde Baru
Dari Local Bureaucratic Authoritarian
Ke Local Bureaucratic Pluralism
Pergeseran dari sentralisasi ke desdntralisasi mem
berikan pengaruh yang relatif signifikan bagi
perkembangan politik lokal Sulit dibantah bahwa
telah terjadi kebangkitan politik lokal dengan
berkembangnya jumlah aktor yang ikut berperan
dalam menentukan kebij akan publik baik di level
pusat maupun daerah Tak sedikit analis politik
dan ilmu pemerintahan yang mencatat bahwa
17
dalam beberapa hal pemerintah pusat telah ke
hilangan kekuasaannya karena tekanan berbagai
kekuatan sosial baik dari dalam maupun luar ne
geri Pada saat yang sama aktor aktor politik lokal
juga makin memperkuat posisinya
Fenomena tersebut memperkuat argumen
bahwa politik Indonesia saat ini dapat dipahami
dalam koridor bureaucratic pluralism yang
dicirikan oleh peranan dan pengaruh besar
kekuatan nonbirokrasi atau kekuatan sosial
societal forces dalam proses pembuatan
keputusan Sistem ini disebut bureaucratic
pluralism karena pergantian rezim merupakan
hasil pengelolaan kekuasaan yang diputuskan
melalui kompetisi dalam pemilu pemilukada
Sistem multipartai exist dan pemilu pemilukada
dilaksanakan secara independen Lebih dari itu
pluralisme birokrasi Indonesia cenderung menuju
ke arah demokrasi yang partisipatoris di mana
partai politik mampu mengontrol birokrasi dan
memengaruhi kebijakan kebijakan publik yang
dibuat oleh eksekutif Selama era transisi atau
desentralisasi kelompok kepentingan partai
politik dan kekuatan sosial secara konsisten
mampu memengaruhi kebijakan penting yang
menentukan kebijakan publik
Pengalaman beberapa birokrasi di daerah
seperti Jawa Timur Bali Kalimantan Timur dan
Sumatra Barat menunjukkan bahwa daerah dae
rah ini cenderung mempraktikkan model pluralis
me birokrasi dengan kadar yang berbeda dari
satu daerah ke daerah lain Jawa Timur dengan
semangat arek nya memberikan pengaruh positif
terhadap berkembang dan berperannya kekuatan
sosial dalam masyarakat Hampir semua daerah
di Jawa Timur berhasil melakukan peran yang
signifikan Demikian juga dengan Kota Surabaya
dan Kabupaten Sidoarjo Kedua daerah tersebut
tergolong dalam daerah yang memiliki LSM
aktivis pers intelektual dan mahasiswa yang
cukup vokal dan senantiasa mengkritisi kinerja
pemerintah daerah Hubungan antara local state
dan society relatif berimbang Local state tidak
mendominasi dan relatif mau mendengar aspirasi
dan kepentingan society Sementara itu era pe
milihan langsung sekarang ini memberikan pelu
ang kepada masyarakat untuk ikut berperan serta
dalam proses pembuatan kebijakan publik 10
so Lihat R Siti Zuhro dkk Profesionalitas dan Netralitas
Sementara itu Bali Kalimantan Timur dan
Sumatra Barat relatif tidak memiliki perbedaan
yang mencolok dalam hal peran dan kekuatan
sosial dalam memengaruhi kebijakan publik
Meskipun peran mereka tidak sevokal atau sesig
nifikan kekuatan sosial di Jawa Timur secara
perlahan posisi dan peran kekuatan sosial di
ketiga daerah tersebut mulai diperlukan untuk
mengimbangi local state Hubungan antara local
state dan society secara perlahan pula mulai cair
Kekuatan sosial mulai memberikan pengaruh
dan mendapatkan tempat dalam dinamika poli
tik lokal meskipun tidak dalam bentuknya yang
komplit Ke depan hal ini cukup menjanjikan
karena akan berdampak positif terhadap realisasi
pluralisme birokrasi pada khususnya dan refor
masi birokrasi pada umumnya sl
Akhirnya gerakan nasional reformasi biro
krasi dan netralitas birokrasi menjadi suatu hal
yang niscaya saat ini untuk menerobos kebekuan
birokrasi Gaung gerakan ini sangat diperlukan
bagi Indonesia khususnya daerah agar daerah da
pat segera bangkit dan membenahi masalah yang
dihadapi birokrasi lokal terutama dalam men
dukung daya saing ekonomi daerah dan untuk
menggerakkan roda pembangunan ekonomi
Penutup
Pemilu 1999 2004 dan 2009 telah mencatat
secara relatif keberhasilan netralitas birokrasi s2
Keberhasilan ini telah mengubah birokrasi dari
model otoritarian ke model plural atau lebih
terbuka Konsep pluralisme birokrasi meluas
ke seluruh wilayah Nusantara yang ditandai de
ngan makin kuatnya pengaruh kekuatan sosial
atau ekstra birokrasi terhadap kebijakan publik
Gambaran yang terbentang selama periode 1999
2010 menunjukkan bahwa di satu sisi Indonesia
bergerak ke sistem politik demokrasi di sisi lain
masih berjuang melawan warisan patrimonialis
me rezim Orde Baru
Birokrasi Upaya Mewujudkan Daya Saing Ekonomi Daerah
Jakarta PT THC Mandiri 2007
51Ibid
12 Keberhasilan ini tak lepas dari upaya publik yang terns
menyoroti kesungguhan birokrat memegang komitmennya
untuk tetap netral Pengalaman Indonesia selama 1999 2010
menunjukkan bahwa civil society organization CSO relatif
berperan penting dalam mendorong perbaikan birokrasi agar
institusi ini lebih transparan dan akuntabel
 Dalam kasus Indonesia harapan terjadinya
pembangunan yang simultan antara reformasi
birokrasi dan demokratisasi masih menghadapi
tantangan berat Proses demokratisasi yang ber
langsung sejak 1998 yang awalnya diharapkan
bisa memperbaiki kualitas birokrasi ternyata
belum bisa diwujudkan Di tingkat praksis em
pirik proses demokratisasi tidakberjalan seiring
dengan perubahan birokrasi Kendala besar yang
dihadapi birokrasi adalah dirinya sendiri
Mampu tidaknya birokrasi Indonesia mela
wan sikap pragmatismenya dan membuang
disorientasi yang masih lekat pada dirinya akan
menentukan sukses tidaknya birokrasi menjaga
netralitasnya dengan partai Idealnya memang
dua bidang ini demokrasi dan birokrasi bisa
berjalan seiring dan saling melengkapi Tapi
tantangan besar justru datang dari birokrasi yang
tampak lamban dalam merespons perubahan
pesat dalam masyarakat Dengan kenyataan
seperti ini hampir dapat dipastikan bahwa proses
demokratisasi di Indonesia tidak akan berjalan
mulus Sebagai dampaknya realisasi pluralisme
birokrasi akan diwarnai dengan bergesernya
sedikit demi sedikit nilai patrimonial dan di
gantikan dengan semangat untuk mewujudkan
birokrasi yang profesional dan netral
Model birokrasi profesional dan netral ditan
dai dengan penataan birokrasi yang mendukung
secara luas terciptanya ruang partisipasi publik
pemberdayaan dan peningkatan kreativitas
masyarakat Dengan kata lain model birokrasi
tersebut adalah yang kompetitif di dalam dan
antarbagiannya ada institusi pesaing partici
pant autonomous outsourcing pemberdayaan
publik demokratisasi membuat inisiatif dan
peringatan dini untuk publik standar pelayanan
publik yang profesional transparan dalam hal
biaya dan waktu public accountibility merit
system pengangkatan berdasarkan keahlian
pengawasan kolektif obyektif kompetisi insti
tusi dalam memberikan pelayanan publik dan
netral secara politik
Reformasi birokrasi bisa dilakukan baik
secara internal maupun eksternal Faktor faktor
internal meliputi reorientasi kekuasaan yang pro
rakyat memiliki komitmen mampu menciptakan
new image rasionalisasi peningkatan kualitas
SDM dan payung hukum yang jelas tegas serta
mengikat Sementara itu faktor faktor eksternal
meliputi komitmen atas keteladanan elite perlu
keteladanan elite dan pengawasan oleh rakyat
Dengan kata lain pemerintah perlu mendesain
regulasi birokrasi yang komprehensif dengan
mencabut merevisi mensinkronkan dan menyu
sun regulasi barn
Mengingat desentralisasi belum mampu
mengatasi pengangguran dan kemiskinan yang
jumlahnya semakin besar diperlukan peningkat
an pembangunan daerah yang didukung investasi
swasta Kebijakan pelayanan satu pintu yang
menjamin informasi dan biaya yang transparan
menjadi kebutuhan mendesak daerah untuk
mendukung aktivitas dunia usaha Ketika potensi
daerah bukan merupakan satu satunya faktor
penarik investor kualitas pelayanan melalui
pelayanan satu atap dan satu pintu OSS menjadi
daya tarik tersendiri bagi pelaku usaha
Untuk mereformasi birokrasi perlu dibentuk
civil service commission CSC Hal ini penting
karena lembaga tersebut memiliki ciri ciri yang
meliputi independence selection merit dan unifi
cation Pembentukan CSC ini juga diatur dalam
Pasal 13 3 UU No 43 1999 tentang Pokok
Pokok Kepegawaian yang menyebutkan bahwa
CSC bertugas a merumuskan kebijakan umum
kepegawaian b merumuskan kebijakan peng
gajian dan kesejahteraan PNS c memberikan
pertimbangan dalam pengangkatan pemindahan
dan pemberhentian dalam dan dari jabatan struktural
tertentu yang menjadi wewenang presiden
Anggota tetap diangkat dari PNS senior dari
instansi perguruan tinggi dan staf senior dari
Badan Kepegawaian Negara BKN Sementara
itu anggota tidak tetap diangkat dari PNS senior
dari departemen terkait wakil organisasi pega
wai negeri dan wakil tokoh masyarakat yang
mempunyai keahlian yang diperlukan komisi
CSC dibentuk melalui keputusan presiden dan
bertugas membantu presiden dalam merumus
kan kebijakan dan memberikan pertimbangan
tertentu CSC ini terdiri atas kepala dan wakil
kepala tiga anggota tidak tetap dan dua anggota
tetap ketua dan sekretaris Semua anggota
diangkat dan diberhentikan oleh presiden dan
bersidang sekali dalam setahun
Kiranya jelas bahwa amanat Pasal 13 UU
No 33 1999 sudah waktunya untuk diwujudkan
19
bila menginginkan adanya reformasi birokrasi
yang riil Tujuannya agar ada pemisahan yang
tegas antara institusi yang merumuskan meng
awasi dan yang melaksanakan Tidak seperti
sekarang ini semua tugas dan tanggung jawab
seolah olah dibebankan ke kantor Menpan
Untuk jangka menengah pembentukan CSC
tersebut tidak hanya menjadi solusi reformasi
birokrasi melainkan juga menjadi mekanisme
penting dalam menata kembali keberadaan Kan
tor Menpan BKN dan LAN 53 Di era efisiensi
sekarang ini mempertahankan eksisnya suatu
institusi tanpa mempertimbangkan secara sung
guh sungguh peran fungsi kompetensi
kewenangan executing power yang dimiliki
akan berakibat buruk pada institusi itu sendiri
Hal yang sulit pula dielakkan adalah memper
baiki kerusakan moral aparat PNS birokrat yang
terlanjur sudah akut
Kerusakan moral itu juga dipicu oleh ketiada
an payung hukum yang mengatur etika pemerin
tahan Ada kevakuman etika sebagai akar krisis
legitimasi pemerintahan sehingga bisa dipahami
bila pemerintah tak mampu membangun konsen
sus konsensus etik secara konsisten sebagaimana
yang eksis di Amerika Serikat bill ofgovernment
ethics Absennya peraturan atau UU semacam
bill ofgovernment ethics tersebut telah menyu
burkan KKN dan menghasilkan pemerintahan
yang tidak efektif dan efisien Bahkan goodgover
nance semakin sulit diwujudkan di negeri ini
Untuk jangka pendek yang harus dilaksana
kan kepala daerah adalah membuat terobosan
terobosan kebijakan yang inovatif dan kondusif
sesuai dengan telah ditetapkannya UU Pelayanan
Publik dan UU Administrasi Pemerintahan Dae
rah daerah bisa melakukan terobosan terobosan
yang signifikan untuk mendobrak kelesuan
daya saing ekonomi daerah Misalnya daerah
daerah perlu membuat kebijakan atau perda
yang memberi rasa aman dan nyaman bagi dunia
usaha Perlu juga digarisbawahi bahwa ke depan
fokus yang perlu digarap secara serius adalah
pelayanan publik dengan meningkatkan kualitas
pelayanan
ss Penataan kembali ketiga institusi itu bisa jadi dilakukan dengan
mengubah nama kantornya misalnya menjadi Kantor Kemen
terian Reformasi Birokrasi dan Tata Kelola Pemerintahan yang
Baik Penamaan ini menjadi penting untuk memberikan penga
ruh positif terhadap PNStbirokrat sebagai aparat pemerintah
20
Seiring dengan itu pemerintah pusat semesti
nya ikut mendukung dan bersikap lebih tegas
dalam menerapkan reward and punishment
kepada para birokrat baik yang berprestasi
maupun yang melanggar peraturan dan tidak
melaksanakan tugas dan kewajibannya secara
bagus Selain itu setiap institusi terkait seperti
Kantor Menpan BKN LAN diwajibkan untuk
melaksanakan programnya dengan sistem target
Hal ini dimaksudkan agar institusi yang ber
kenaan langsung dengan reformasi birokrasi bisa
melaksanakan tugasnya secara serius
dan
Daftar Pustaka
Afadlal Ed 2004 Dinamika Kekuatan Masyarakat
Era Otonomi Daerah Jakarta Pusat Penelitian
Politik LIPI
Asmerom Haile K dan Elisa P Reis 1996 Intro
duction Dalam Haile K Asmeron dan Elisa P
Reis Democratisation and Bureaucratic Neu
trality London Macmillan Press
Blair Harry 2000 Participation and Accountability at
the Periphery Democratic Local Governance in
Six Countries World Development 28 1
Budiman Arief 2002 Civil Society and Democratic
Governance The Case of Indonesia Paper di
presentasikan pada Konferensi Democracy di
Seoul 29 30 Juli 2002
Eldridge Philip 1995 Non Govermmnet Organisations
and Democratic Participation in Indonesia
Southeast Asian Social Science Monographs
Kuala Lumpur Oxford University Press
Emmerson Donald K 1978 The Bureaucracy in the
Political Context Weakness in Strength in
Karl D Jackson and Lucian W Pye Eds Po
litical Power and Communications in Indone
sia Berkeley University of California Press
Etzioni Halevi Eva 1986 Bureaucracy and Democ
racy A Political Dilemma London Routledge
Kegan Paul
European Commission EC 2004 Thematic Evalu
ation of the European Commission Assistance
to Third Countries Supporting Good Gover
nance Terms of Reference final version
Halligan J dan M Turner 1995 Profiles of Govern
mentAdministration in Asia Canberra Austra
lian Government Publising Service
Huntington Samuel P dan Joan M Nelson 1998
Partisipasi Politik dalam Konteks Pembangun
an Dalam Miriam Budiardjo Ed Partisi
pasi dan Partai Politik Edisi Revisi Jakarta
Yayasan Obor
Indonesian Human Development Report Toward a Pierre Jon dan B Guy Peters 2000 Governance
New Consensus 2001 Jakarta BPS Statistik Politics and the State New York St Martin s
Indonesia Bappenas dan UNDP Indonesia Press

International Monetary Fund IMF 1998 Indone Rasyid Ryaas 2003 Regional Autonomy and Local
sia Memorandum of Economic and Financial Politics in Indonesia Dalam Edward Aspinall
Policies Dalam http www imf org extemal dan Greg Fealy Ed Local Power and Politics
np LOI 011598 htm in Indonesia Decentralization and Democ

Kohli Atul dan Vivienne Shue 1994 State Power ratisation Singapore Institute of Southeast

and Social Forces On Political Contention and Asian Studies

Accomodation in the Third World Dalam Joel Soesastro Hadi 2003 The Economic Crisis in
S Migdal Atul Kohli dan Vivienne Shue Ed Indonesia Lesson and Challenges for Gover
State Power and Social Forces Cambridge Uni nance and Sustainable Development http
versity Press www pacific net id pakar hadisoesastro eco

Liddle William R 1999 Indonesia s Democratic nomic 2 hml

Opening Government and Opposition 34 1 Zuhro R Siti 2004 The Role of the Indonesian

Lijphart Arend 1968 The Politics ofAccommoda Bureaucracy in the Transition Era Disertasi
Perth
tion Berkeley University of California Press
MacIntyre Andrew 1994 2005 Dinamika Kekuatan Masyarakat
Organising Interests
Corporatism in Indonesian Politics Lokal dan Demokratisasi Studi Kasus di Kabu
Working
Paper No 43 the Asia Research Centre Mur paten Malang dalam Afadlal Ed Dinamika
Kekuatan Masyarakat Lokal Era Otonomi Dae
doch University
rah Jakarta Pusat Penelitian Politik Lembaga
Mahwhood Philip Ed 1987 Local Government in
lmu Pengetahuan Indonesia P2P LIPI
the Third World The Experience of Tropical
2009 Good Governance dan Kinerja Pem
Africa Chichecer John Wiley Sons
bangunan Ekonomi Daerah Era Desentralisasi
Manan Bagir 1999 Good Governance Hindarkan
Studi Kasus Kabupaten Malang Dalam Abdus
Rakyat dari Tindakan Negara yang Merugikan
somad Abdullah Ed Demokrasi dan Globali
Jurnal Transparansi Edisi 14 November
sasi Meretas Jalan Mentju Kejatidirian Jakarta
Migdal Joel S 1988 Strong Societies and Weak States THC Mandiri
State Society Relations and State Capabilities
Zuhro R Sid Ed 2006 Efektivitas Pemerintahan
in the Third World Princeton Princeton Uni
Daerah Era Otonomi Studi Kasus di Sumatera
versity Press
Bm at dan Jawa Tengah Jakarta Pusat Pene
1994 The State in Society An Approach litian Politik Lembaga lmu Pengetahuan Indo
to Struggles for Domination Dalam Joel S
nesia P2P LIPI
Migdal Atul Kohli dan Vivienne Shue Ed
2006 Realisasi Pluralisme Birokrasi
State Power and Social Forces Cambridge
Demokrasi dan HAM 5 3
University Press
2007 Profesionalitas dan Netralitas
Migdal Joel S Atul Kohli dan Vivianne Shue 1994
Birokrasi dalam Mendorong Daya Saing Eko
Introduction Developing a State in Society
nomi Lokal Jakarta THC Mandiri
Perspective Dalam Joel S Migdal Atul Kohl
i dan Vivianne Shue State Power and Social
Forces Cambridge Cambridge University Surat Kabar
Press
Sid Nurbaya Reformasi Birokrasi Sulit Dipercaya
Mishra Satish 2002 History in the Making Syste 2009 Indopos 1 Juni
mic Transition in Indonesia Journal of the Jakarta Post 24 Mei 2002
Asia Pack Economy 7 1
Kompas 17 Juni 1997 17 Januari 1998 15 Juni 1999
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No 12
4 September 2004 dan 10 September 2004
Tahun 1999 tentang Perubahan atas Peraturan
Republika 5 Januari 1999
Pemerintah No S Tabun 1999 tentang Pegawai
Negeri Sipil yang menjadi Anggota Partai Poli
tik Bandung Kuraiko Pratama

21
 GOOD GOVERNANCE VS SHADOW STATE
DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH

Syarif Hidayat dan Abdul Malik Gismar

Abstract

Good governance is crucial for the attainment of development goals and delivering the promises of demo
cracy However it cannot be understood apart from the political regime and the political dynamic within which
it exists Hence establishing good governance in a transitional democracy such as Indonesia has its additional
challenges This article attempts to elucidate this issue Specifically it attempts to show that currently low quality
ofgovernance in provinces accross Indonesia might be linked to the existence of shadow state Illustrations are
given both from quantitative analysis drawn from the results of Partnership Governance Index and qualitative
studies in six provinces

Pendahuluan asumsi demokrasi yang mapan consolidated

Dalam review teori tentang the New Emerging democracy yaitu suatu praktik demokrasi yang
Way of Thinking about Government Pierre and tidak saja ditunjukkan oleh hadirnya institusi

Peters54 secara eksplisit mensinyalir bahwa kon institusi demokrasi tetapi juga ditandai oleh

sep dasar dari good governance terletak pada inherennya perilaku demokrasi baik di kalangan
dua isu utama yaitu adanya perubahan peran para penyelenggara negara maupun di kalangan

dari masyarakat dalam penyelenggaraan peme masyarakat

rintahan pada satu sisi serta perubahan kapasitas
pemerintah dalam merespons dan memper uang
kan kepentingan kolektif masyarakat berdasar
kan koridor institusi yang ada pada nisi yang
lain Dalam formulasi bahasa yang lebih utuh
Pierre and Peters 15 menyebutkan The heart
of democratic government or good governance
concept are the government changing role in so
ciety and its changing capacity to pursue collec
tive interest under severe external and internal
constraints
Pertanyaannya kemudian adalah bagai
mana halnya dengan upaya membangun good
governance dalam kondisi transisi demokrasi
Hidayat56 menyebutkan bahwa salah satu karak
teristik dari penyelenggaraan pemerintahan pada
periode transisi demokrasi adalah munculnya
fenomena shadow state Pertanyaan di atas
kiranya cukup relevan dijadikan sebagai landas
pijak dalam membaca dan memaknai praktik
good governance di Indonesia khususnya pada
periode pasca Orde Baru Untuk itu maka sub

Dari uraian singkat di atas secara implisit
tergambarkan bahwa prinsip dasar dari good
governance akan dapat beker a secara maksimal
dan akan dapat mencapai tujuan yang dikehen
daki antara lain sangat ditentukan oleh karak
teristik dari sistem politik yang mewadahinya
stansi dari materi yang disajikan pada tulisan ini
akan berupaya menjelaskan tentang peluang dan
tantangan dalam membangun konsep goodgover
nance di dalam realitas sosial politik yang pekat
dibayang bayangi oleh adanya shadow state
dengan merujuk pada beberapa fakta hasil pene

Proposisi good governance yang dibangun oleh litian yang dapat dijadikan sebagai indikasi
Pierre and Peters di atas jelas berangkat dari

54 Pierre J and Peters B G Governance Politics and the State Hidayat Syarif Shadow State Dalam Nordholt H S

New York St Martin s Press 2000 and Klinken Gerry eds Renegotiating Boundaries Local
Politics in Post Suharto Indonesia Leiden KITLV Press
Ibid h1m 7 2007 hlm 224

23
Memahami Governance
Pembahasan pada subbagian ini tidak bertujuan
untuk memberikan tinj auan literatur yang kompre
hensif apalagi ekshaustif mengenai konsep dan
masalah masalah yang berkaitan dengan gover
nance Latar belakang dan kontekstualisasi kon
sep yang mengawali tulisan ini lebih ditujukan
untuk meletakkan pengertian konsep governance
yang kami konstruksi dalam upaya mengaitkan
nya dengan realitas politik di Indonesia
Latar Belakang dan Kontekstualisasi
Konsep Governance
Governance adalah konsep yang sedang in
bahkan akibat terlalu sering dipakai untuk meru
juk atau menjelaskan banyak hal telah membuat
arti dan implikasi yang khas dari konsep ini men
j adi kabur Mungkin kedekatan kata antara gover
ning government yang memang sudah lama ada
dan begitu familiar dengan governance mem
buat banyak kalangan merasa merujuk hal yang
sama ketika mereka menggunakan kedua kata ini
Padahal secara semantik keduanya bisa sangat
berbeda Kekaburan bertambah ketika kata gover
nance diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia
sebagai tata pemerintahan atau tata kelola
pemerintahan yang memiliki konotasi yang
sama dengan pengertian pemerintahan dalam
rezim yang lalu sementara kata governance
muncul sebagai alternatif untuk menggantikan
kata governing yang tidak mewakili semangat
penyelenggaraan negara yang baru Pergeseran
falsafah relatif mendasar ini tidak terasa dalam
terjemahannya
Kerancuan juga disebabkan oleh beraneka
ragamnya sumber di mana diskursus mengenai
konsep ini berkembang Dalam hal ini Seppo
Tiihonen5 mengidentifikasi setidaknya ada lima
gugus diskursus di mana governance menjadi
topik penting Yang pertama governance dalam
konteks perubahan bentuk rezim politik kedua
governance dalam konteks reformasi manaje
men publik ketiga governance dalam konteks
perubahan besar hubungan internasional sejak
tahun 1980 an sebagai konsekuensi dari globali
sasi keempat governance dalam diskursus
Tiihonen Seppo From Governing to Governance a process
of change Tampere Tampere University Press 2004 hlm
45 80
24
institutional economic dan institutionalpolitical
science dan kelima governance dalam konteks
kebijakan kebijakan pembangunan
Walaupun kelima gugus diskursus ini saling
bersinggungan masing masing memiliki tekanan
dan sorotan yang berbeda bahkan sering pula
falsafah dasarnya berbeda Oleh karena itu tidak
jarang terjadi salah pengertian antara pihak yang
memahami governance dalam konteks globali
sasi dengan mereka yang memahaminya dalam
lingkup lebih sempit manajemen publik Pihak
yang pertama sering mengaitkan kata ini dengan
pengertian yang sarat ideologi neoliberalisme
misalnya sementara yang lain memahaminya
semata mata sebagai masalah teknis administratif
belaka
Mengingat luasnya konteks di mana diskur
sus mengenai governance berkembang maka
tidak mengherankan bila definisi dari kata ini
juga menjadi sangat beragam Artikel ini tidak
bertujuan untuk memberikan daftar definisi dari
governance yang ada Fokus dari tulisan ini le
bih pada meletakkan konsep governance dalam
konteks perubahan rezim politik pascareformasi
dan konsekuensinya dalam manajemen publik
yang dituntut oleh perubahan tersebut Dalam
konteks ini governance atau good governance
pada intinya adalah suatu proses penyeleng
garaan pemerintahan di mana patologi birokrasi
dan politik seperti korupsi kolusi nepotisme
inefisiensi dan lain sebagainya dapat dikurangi
bahkan dihilangkan dengan tujuan akhir pening
katan kesejahteraan rakyat
Dalam pengertian di atas ingin ditekankan
bahwa kata governance dan governing memiliki
makna yang berbeda bahkan dasar konseptual
dari kedua kata ini secara diametrikal berbeda
kata governance digunakan untuk menggantikan
kata governing karena pergeseran yang sangat
fundamental dalam cara melihat hubungan an
tara negara state dengan masyarakat society
Governing to govern yang berarti memerintah
merupakan ekspresi dari suatu realitas politik di
mana lokus atau jangkar dari penyelenggaraan
pemerintahan adalah negara state centered Se
mentara itu governance merupakan ekspresi dari
suatu realitas politik di mana lokus atau jangkar
dari penyelenggaraan negara adalah warga negara
citizen centered Dalam konsep governance
warga negara dan konsep kewarganegaraan men
jadi sangat penting
Perubahan rezim politik akan membawa
perubahan makna dan praktik praktik yang ber
kaitan dengan kewarganegaraan Warga negara
suatu rezim totaliter memiliki peran berbeda dari
warga negara suatu rezim yang demokratik Kon
stitusi suatu rezim politik menjadikan kewarga
negaraan sebagai dasar dinamika organisasinya
dengan kata lain bila rezim ini dimiliki oleh warga
negara maka rezim politik disebut republik yang
berasal dari dua kata latin res dan publika yang
berarti hal hal yang berkaitan dengan rakyat
Republik dalam makna generiknya adalah suatu
rezim pemerintahan dari rakyat untuk rakyat
dan oleh rakyat
Reformasi menuntut Republik Indonesia
untuk kembali kepada makna sesungguhnya dari
kata republik yang disandangnya Dan bila kon
sisten dengan makna kata ini maka paradigma
pengelolaan negara harus bergeser dari state cen
tered menjadi citizen centered di mana raison d etre
dari negara adalah warga negara dan konstitusi
negara pun dibangun seutuhnya untuk kepenting
an warga negara Dengan demikian kewarga
negaraan adalah suatu konsep yang sakral 58
Dalam rezim politik Indonesia pascarefor
masi pada satu sisi konsepsi kewarganegaraan
harus meliputi jaminan atas hak hak sipil dan
hak hak politik Dalam hal ini keterkaitan antara
warga negara dan negara biasanya dimanifes
tasikan dalam rumusan rumusan demokrasi
prosedural dan institusi institusi yang terkait
dengannya Sementara pada sisi yang lain ne
gara juga memiliki kewajiban untuk memastikan
bahwa kesejahteraan warganegara terjamin Oleh
karena itu investasi negara untuk kesejahteraan
warga negaranya dan kapasitas negara untuk
mewujudkannya menjadi persoalan yang sangat
penting
Desentralisasi sesungguhnya merupakan
upaya untuk memastikan bahwa kedua sisi
dari konsep kewarganegaraan tersebut dapat
dipenuhi secara lebih baik Dalam konteks ini
mempertanyakan persoalan governance khu
susnya di daerah menjadi penting Tidak dapat
58 Lihat Gismar A Malik Kebangsaan dan Kewarganegara
an Pasca Reformasi Dalam Gismar Hidayat Reformasi
Setengah Matang Jakarta Penerbit Mizan 2010
dielakkan big bang decentralization yang
ditempuh Indonesia selama ini telah melahirkan
variasi antardaerah yang sangat lebar dalam hal
penyelenggaraan pemerintahan Variasi kinerja
ini akan membuat warganegara yang berdomisili
di daerah yang berbeda akan mendapat pengala
man dan layanan yang berbeda Bila perbedaan
ini mendasar dan lebar maka grand solidarity
meminjam istilahnya Ernst Renan sebagai
bangsa Indonesia yang salah satu faktor pen
tingnya adalah persamaan hak dan kesempatan
sebagai warga negara akan terganggu 59
Dari uraian di atas terlihat jelas bahwa kon
sep governance secara fundamental memperma
salahkan hubungan antara negara state dengan
masyarakat society Secara lebih konkrit arena
negara dalam hal ini direpresentasikan oleh
political office dan birokrasi sedangkan arena
masyarakat secara lebih rinci dapat dipilah ke
dalam masyarakat sipil dan masyarakat eko
nomi Dengan demikian pengertian governance
lebih khusus lagi berkaitan dengan bagaimana
arena political office jabatan jabatan politik
birokrasi masyarakat sipil dan masyarakat eko
nomi berhubungan satu dengan yang lain untuk
memecahkan berbagai masalah yang dihadapi
guna mencapai tujuan tujuan bernegara Tentu
nya setiap arena memiliki fungsinya masing
masing melalui mana arena arena tadi berinter
aksi dalam berbagai level misalnya pembuatan
kebijakan dan atau implementasi kebijakan dan
berbagai bentuk bo
Kontribusi dari masing masing arena dalam
menciptakan good governance tentunya tidak
sama Namun negara tak pelak lagi merupakan
arena yang sumbangannya paling besar b Se
Renan Ernst Qu est que one nation Dalam David
Hutchison and Anthony Smith eds Nationalism Oxford
Univerity Press 1994
Lihat misalnya Partnership Governance Index www
kemitraan or id govindex yang telah berupaya merumuskan
fungsi fungsi setiap arena secara generik dan menurunkan
indikator indikator yang relevan sesuai dengan fungsi fungsi
generik ini Sebagai contoh fungsi pokok dari political office
adalah menyediakan kerangka regulasi regulatoryframework
mengalokasikan anggaran budget allocation mengoordinasi
kan pembangunan development coordination bagi eksekutif
serta mengawasi monitoring bagi legislatif Birokrasi memiliki
fungsi utama untuk regulasi ekonomi regulating economy
menyediakan layanan publik public service
61 Dalam upaya membangun Partnership Governance Index
kemitraan melakukan pembobotan arena arena ini melalui
25
lain itu kinerja negara juga sangat menentukan
kinerja arena arena yang lain Bahkan kinerja
arena yang lain sering kali hanya dapat didefini
sikan vis a vis fungsi negara Karena itu sangat
beralasan bila kemudian negara mendapat sorotan
paling tajam dalam menilai governance
Prinsip Prinsip Good Governance
Setelahkonsepgovernance menjadi jelas pertanya
an berikutnya adalah apa Baja yang memenga
ruhi suatu governance dapat dikatakan baik atau
buruk Dengan kata lain atas dasar prinsip prin
sip apa suatu praktik penyelenggaraan pemerin
tahan dapat dinilai baik atau buruk
Pada tataran konsep cukup banyak pendapat
yang dikemukakan oleh akademisi berkaitan
dengan prinsip prinsip good governance Hal
ini bisa dimengerti karena ruang lingkup gover
nance sangat luas Namun kompleksitas masalah
ini lebih teknikal sifatnya sehingga persoalannya
sering kah sekadar perbedaan ruang lingkup yang
hendak dicakup ataupun prioritas dimensi atau
aspek governance yang dijadikan sorotan Hyden
dan Court 62 misalnya telah meringkas prinsip
good governance sebagai berikut
Participation the degree ofinvolvement and
ownership of affected stakeholders
Decency the degree to which the formation
and stewardship ofrules are undertaken with
out humiliation or harm of the people
Fairness the degree to which rules apply
equally to everyone in society regardless of
status
Accountability the degree to which public
officials elected as well as appointed
responsible for their actions and responsive
to public demands
Transparency the degree to which decisions
made bypublic officials are clear and open to
scrutiny by citizens or their representatives
Analytical Hierarchy Procedure AHP menggunakan penilaian
well informedpersons Hasilnya menunjukkan bahwa political
office memiliki bobot 34 birokrasi 28 masyarakat sipil
24 dan masyarakat ekonomi 14
Melalui AHP jelas
negara dianggap memiliki peran yang sangat penting
Hayden Goran Julius Court Governance and Develop
ment World Governance Survey Discussion paper 1 New
York United Nation University 2002 hlm 25
ill
Efficiency the degree to which rulesfacilitate
speedy and timely decision making
Apa yang dikemukakan Hayden dan Court
di atas dengan terang memperlihatkan tentang
fokus perhatian yang lebih ditekankan pada
penyelenggara negara Atau dengan kata lain
lebih terfokus pada arena negara Dalam rangka
menyulam bias arena negara inilah maka
Partnerhsip Governance Index63 secara tegas
menekankan perlunya melihat peran arena lain
masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi
telah memberikan kontribusi untuk mewujudkan
penyelenggaraan negara yang baik Sudah barang
tentu indikator yang dapat dijadikan ukuran akan
sangat berbeda
Banyak variasi di sekitar perumusan prinsip
prinsip goodgovernance tersebut United Nations
Economy and Social Cooperation in Asia Paci
fic UNESCAP misalnya melihat tata kelola
pemerintahan dari prinsip prinsip akuntabilitas
transparansi daya tanggap inklusivitas dan
kesamaan derajat efektivitas dan efisiensi ke
patuhan terhadap aturan perundang undangan
partisipatoris dan berorientasi pada konsen
sus 64 Partnership dalam melakukan penilaian
terhadap provinsi menggunakan prinsip prinsip
partisipasi transparansi keadilan akuntabilitas
efisiensi dan efektivitas 65 Sementara Lembaga
Administrasi Negara menawarkan 12 prinsip
LGAT USAID 5 UNDP 9 dan Bappenas 14 66
Shadow State Tantangan Good
Governance
Konsep Shadow State
are
Dalam studi state society relations keberadaan
dari praktik shadow state sebenarnya bukanlah
sesuatu hal yang baru Pada tataran teoritis dis
kusi di kalangan para pengamat tentang fenom
ena shadow state tersebut sudah muncul di per
mukaan sejak awal tahun 1990 an Sebut saja
63 www kemitraan or id govindex
64 OECD DAC Good Practice Paper on Capacity Development
in Public Financial Management First Draft DAC Working
Party on Aid Effectiveness and Donor Practices July 2004
65 www kemitraan or id govindex
66 Sekretariat Tim Pengembangan Kebijakan Nasional Tata
Kepemerintahan yang baik Bappenas
Barbara Harriss White telah menulis tentang
interkorelasi antara informal economy dan
praktik shadow state dengan merujuk temuan
studinya di India pada tahun 1990 an Untuk
konteks Indonesia khususnya pada periode
pascapemerintahan Orde Baru memang harus
diakui bahwa analisa kritis tentang praktik sha
dow state belum banyak dilakukan Henk Schulte
Nordholt68 barangkali satu di antara pengamat
yang secara eksplisit menyebut kemungkinan
praktik shadow state dalam kaitannya dengan
kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah pada
periode pascapemerintahan Suharto
Kendati tulisan Schulte Nordholt cenderung
skeptis dalam menyoroti perubahan dan kon
tinyuitas dari karakteristik state dan society di
Indonesia pada periode pasca Orde Baru dan
tidak secara eksplisit menjelaskan mekanisme
kerja dari shadow state itu sendiri namun ia
telah menyodorkan sebuah proposisi yang
relatif provokatif tentang kemungkinan adanya
praktik shadow state pada tingkat pemerintahan
daerah Untuk lebih jelasnya Schulte Nordholt
menulis 69
New ways of looking at the state are neces
sary in order to trace continuities in patrimo
nial patterns and to incorporate various ar
rangements that link formal institutions with
informal networks which help to undermine
artificial distinctions between state society
and market Decentralization in Indonesia
does not necessarily result in democratization
goodgovernance and the strengthening ofcivil
society at the regional level Instead we wit
ness a decentralization ofcorruption collusion
andpolitical violence that once belonged to the
centralized regime ofthe New Order but is now
moulded in existing patrimonial patterns at the
regional level On the whole regional lea
dership may take the shape of what John Sidel
has called bossism which operates in regional
shadow regimes characterized by alliances of
bureaucrats party bosses businesspeople mili
tary and criminals
67 Harriss White B India Working Essays on society and
economy Cambridge Cambridge University Press 2003
68 Nordholt H Renegotiating Boundaries Access Agency
and Identity in Post Soeharto Indonesia dalam Journal ofthe
Humanities andSocial Sciences ofSoutheast Asia and Oceania
159 4 h1m 550 589
69lbid h1m 558 579
William Reno70 terlihat telah memberikan
nuansa diskusi teoritis dan empiris yang lebih
komprehensif Ia tidak saja telah menyajikan
gambaran yang mendalam tentang praktik
shadow state di Sierra Leone tetapi juga telah
melakukan review kritis tentang keunggulan dan
kelemahan dari shadow state sebagai pendekatan
dalam menjelaskan realitas pemerintahan di
Afrika pada khususnya dan di negara negara
berkembang pada umumnya Secara singkat
Reno menulis bahwa keberadaan dari shadow
state tidak dapat dipisahkan dari adanya praktik
informal market yaitu legally proscribed pro
duction and exchange that contributes no reve
nues to government Sementara shadow state
itu sendiri telah didefinisikan oleh Reno sebagai
the emergence ofrulers drawing authority from
their abilities to control markets and their mate
rial rewards 72
Kehadiran dari dua sudara kembar tersebut
informal market dan shadow state tulis Reno
antara lain disebabkan karena terjadi pelapukan
fungsi pada institusi formal dari negara Ke
adaannya akan semakin buruk bila pelapukan
fungsi institusi formal tersebut juga bersamaan
waktunya dengan krisis ekonomi yang serius 71
Inilah yang telah menjadi karakteristik utama
dari keberadaan informal market dan shadow
state di Sierra Leone Afrika Pelapukan fungsi
dari institusi formal negara bersamaan dengan
krisis ekonomi yang serius plus adanya tekanan
dari lembaga internasional untuk melakukan
reformasi telah mendorong para penyelenggara
negara untuk membangun aliansi dengan elemen
elemen dalam masyarakat utamanya para peng
usaha guna mendapatkan keuntungan ekonomi
dan politik jangka pendek melalui mekanisme
informal market
Di antara modus operandi dari praktik infor
mal market tersebut adalah para penyelenggara
negara mengundang para investor nasional dan
asing untuk bergabung dalam jaringan shadow
state yang dibangun dan sebagai imbalannya
para pengusaha tersebut diberi perlindungan
70 Reno William Corruption and State Politics in Sierra Leone
Cambridge Cambridge University Press 1995
71lbid hlm 1
72Ibid him 3
73lbid h1m 2 3
27
dengan menggunakan otoritas formal yang di
miliki oleh para pejabat negara 74 Di sini jelas
terlihat bahwa antara penguasa dan pengusaha
telah terjadi transaksi ekonomi dan politik
tanpa harus melalui institusi formal negara atau
yang disebut politicians and a few business
men without state office exercising significant
political authority through private control of
resources 75 Fenomena ini sebenarnya mirip
sekah dengan pengalaman Sierra Leon pada masa
kolonial Inggris di mana ketika itu para pejabat
pemerintah dan pengusaha mendapat peluang
yang besar untuk melakukan transaksi ekonomi
dan politik melalui mekanisme informal market
Secara keseluruhan berdasarkan kasus Sierra
Leon tersebut Reno telah membangun sebuah
proposisi yang menyebutkan 76
In Sierra Leone officials control over informal
markets defines their domestic exercise ofpoliti
cal power as well as their society s relations with
foreigners This situation supports analyses that
conclude that informal markets are integrally
linked to the exercise ofpolitical power
Sebagai sebuah pendekatan studi shadow
state sedikitnya memiliki dua varian yaitu state
centred approcah dan society centred approach
Perbedaan mendasar dari dua pendekatan ini
antara lain terletak pada ketidaksamaan cara
pandang dalam mengartikulasi keberadaan dari
informal market Bagi state centred approach
kehadiran praktik informal market diartikulasi
sebagai bentuk dari bias implementasi kebijakan
negara 71 Sementara dari sisi pandang society
centred approach keberadaan informal market
lebih diartikulasi sebagai bagian dari bentuk
produksi dan transaksi yang dilakukan oleh ele
men masyarakat society di luar jangkauan insti
tusi formal negara Peran dari state berdasarkan
pendekatan yang disebut terakhir ini tidak lebih
hanya sebagai distributor dari cumber daya dan
manfaat benefit 79
74lbid hlm 2 3
Ibid hlm 1
76lbid hlm 3
Ibid hlm 9 21
78lbid hlm 10
Ibid hlm 13
William Reno sendiri menekankan penting
nya pendekatan yang kedua society centred
approach Ini antara lain diindikasikan oleh
kritiknya terhadap state centred approach yang
menurut Reno distanced from the social bases
of economic and political life state centered
views ofAfrica s crisis provide little explanation
of how informal markets supplant institutional
capacity 80 Lebih jauh Reno berargumen
Fixations on state institutions as both cause
and remedy for informal markets however
downplay consideration of the specific nature
of informal markets So called society centred
studies offer an alternative vantage point that
reveals strategies of groups and individuals
coping with political and economic uncertainty
This approach identifies groups clan ethnic
religious that manage resources out of the
reach of central authority This approach often
views informal market growth as a direct corol
lary to state decay however 81
Tulisan Barbara Harriss White82 tentang
praktik informal economy dan shadow state di
India juga menarik untuk disimak Berbeda
dengan Reno yang telah menggunakan istilah
informal market untuk menjelaskan proses
dan mekanisme transaksi ekonomi dan politik
di luar institusi formal negara Barbara White
terlihat lebih memilih menggunakan terminologi
informal economy untuk menjelaskan feno
mena yang sama Menurut White sedikitnya ada
dua pengertian yang melekat pada terminologi
informal economy Pertama kegiatan usaha
perorangan dan atau perusahaan yang tidak
didaftarkan pada pemerintah dan tidak mem
bayar pajak Kedua berkaitan dengan perilaku
dari institusi formal publik maupun swasta
untuk menghindari jangkauan regulasi Bentuk
dari kegiatan informal economy yang disebut
kedua ini antara lain kelonggaran pajak penya
lahgunaan kebijakan publik korupsi kolusi
dan pemaksaan swastanisasi aset negara S3 Dari
dua kategori kegiatan informal economy di atas
terlihat dengan jelas bahwa bentuk informal
10 Ibid hlm 11
g Ibid b1m 9
az Harriss White B India Working Essays on society and
economy Cambridge Cambridge University Press 2003
Ibid Chapter 1 h1m 4
F
economy yang pertama merupakan arena bagi si
kecil petani dan pengusaha kecil sementara
bentuk informal economy yang kedua merupakan
domain dari si besar para pengusaha besar dan
para pejabat negara
Dalam upaya memahami praktik informal
economy dan shadow state di India Barbara
Harriss White telah mengaplikasikan apa yang
disebut dengan pendekatan social structure ofac
cumulation SSA Ciri khas dari pendekatan ini
antara lain terletak pada diartikulasinya struktur
sosial sebagai bagian dari faktor determinan bagi
akumulasi ekonomi Berbicara tentang struktur
sosial tentu saja sangat kompleks Namun untuk
kepentingan studinya di India Harriss White
telah membatasi lingkup analisis hanya pada
empat dimensi dari struktur sosial kelas kasta
hender dan ruang space
Secara singkat berdasarkan hasil studi yang
telah dilakukan Harriss White kemudian menu
lis hampir sebagian besar dari transaksi ekonomi
di India dilakukan melalui mekanisme informal
economy Praktik informal economy berlangsung
dalam suasana kekeluargaan berdasarkan repu
tasi nama baik lebih daripada hukum formal
tetapi juga sering dengan adanya unsur ancaman
kekerasan Lebih jauh ketika mendiskusikan ten
tang praktik shadow state di India Harriss White
menjelaskan sebagai berikut 84
Some roles in the shadow State are played si
multaneously by the bureaucrats of the official
State for instance accepting tribute patronage
and or clientelage Other shadow state liveli
hoods are a form ofself employment although
they depend on state employees politicians and
other interested socialforces for their incomes
for example private armies enforcing black or
corrupt contracts intermediaries technicalfix
ers gatekeepers adjudicators of disputes con
fidants contractors and consultants Hence the
real State including its shadow is bigger than
theformal State and has a vested interest in the
perpetuation of a stricken and porous formal
State By the end ofthe 1990s in some parts
ofIndia notably Bihar up to 40 percent of the
development budget was said to be creamed off
by contractors The shadow State spills spa
tially into the lanes surrounding state offices
and into the private some would argue the fe
male
domestic space of officials residences
84Ibid Chapter 1 him 89
This must be the most vivid image ofthe blurred
boundaries between State and society
Setelah mengikuti secara seksama ulasan
teoritis dan pengalaman empiris di India seperti
dikemukakan di atas sedikitnya dapat dicatat
ada empat karakteristik umum dari praktik in
formal market dan shadow state Pertama je
las tergambarkan bahwa informal market dan
shadow state hadir tumbuh dan berkembang
sebagai akibat dari terjadinya pelapukan fungsi
dari institusi formal negara Keadaannya akan
lebih buruk bila disertai oleh krisis ekonomi yang
akut Kedua akumulasi keuntungan ekonomi
dan politik jangka pendek short term political
and economic benefits di luar bingkai regulasi
formal merupakan tujuan utama dari transaksi
melalui informal market Pada konteks inilah
masing masing pihak akan memaksimalkan
sumber daya yang dimiliki untuk kemudian
diperjual belikan dalam informal market Ke
tiga modus operandi atau mekanisme kerja dari
informal market dan shadow state cukup berva
riasi yang secara umum dapat dibedakan dalam
tiga kategori utama yaitu melalui memanipulasi
kebijakan publik dan melalui jaringan aliansi
antar personal individual alliances maupun
aliansi antar lembaga institutional alliances
Keempat aktor pelaku yang terlibat dalam
informal market dan shadow state adalah para
penyelenggara negara state actors dan aktor
aktor dalam masyarakat societal actors Pelaku
yang disebut terakhir sangat beragam Schulte
Nordholt menunjuk misalnya para pengusaha
politisi partai politik dan bahkan kelompok
kriminal Sedangkan Harriss White meneliti
tentang peran dari pengusaha dan elite masyara
kat lainnya yang dikelompokkan menurut kasta
kelas dan gender
Good Governance vs Shadow State 1
Kinerja Politik dan Birokrasi dalam
Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pada tahun 2008 Partnership menyusun Indeks
Kenerja Tata Pemerintahan Daerah yang kemu
dian disebut Partnership Governancelndex PGI 8s
Tujuan utamanya adalah untuk mengukur kuali
tas kinerja tata pemerintahan seluruh provinsi
85 www kemitraan or id govindex
29
di Indonesia berdasarkan sejumlah prinsip tata
pemerintahan yang baik good governance
Dengan metode yang ketat dan indikator yang
dipilih dengan sangat hati hati PGI dimaksudkan
untuk menjadi pengukuran yang objektif dan dapat
digunakan untuk membandingkan provinsi yang
satu dengan yang lain Hasilnya dalam skala I
10 rata rata indeks kinerja politik dari seluruh
provinsi adalah 4 9 sementara indeks birokrasi
adalah 5 6 Ini mengindikasikan secara umum ke
butuhan akan adanya perbaikan yang sangat lebar
baik bagi politik maupun birokrasi
Namun yang sangat menarik dan sekaligus
memprihatinkan dari data ini adalah
konsisten dari provinsi yang satu ke provinsi
yang lain kinerj a politik cenderung lebih rendah
daripada birokrasi dan korelasi antara keduanya
sangat tinggi r 0 68 Hal di atas tergambar
sangat jelas pada Grafik 1
Pada Grafik 1 terlihat bahwa kinerja politik
dan birokrasi naik atau turun secara bersamaan
bila kinerja politik baik maka kinerja birokrasi
juga cenderung baik dan sebaliknya Hubungan
birokrasi dengan politik bagaikan kereta dengan
kekuatan yang menariknya Bila kereta itu ditarik
seekor keledai maka lajunya tentu akan berbeda
dengan bila ia ditarik seekor kuda Walaupun
korelasi tidak menunjukkan hubungan kausal
namun dalam hal ini cukup jelas menggambarkan
mana kereta birokrasi dan mana yang menarik
politik Dalam konteks inilah dapat dikatakan
bahwa birokrasi kita masih terbelenggu oleh ki
nerja politik yang jauh dari prima
10
3
fa
6
5
1
q tw
i Y Y
Q t
n cn
Sumber Partnership Governance Index www1emitraan or id govindex
Graft 1 Kinerja politik dan birokrasi provinsi
30
Rendahnya kinerja pemerintahan daerah
sering dijelaskan dengan masih rendahnya kapasi
tas institusi dan kompetensi SDM Faktor faktor
ini mungkin memberikan kontribusi tapi jelas
bukan satu satunya dan bahkan mungkin bukan
faktor utama Perbandingan antara kinerj a politik
dan birokrasi di atas mengindikasikan adanya
proses politik yang tidak mulus adanya anomali
dalam proses proses politik dan hubungan antara
politik dan birokrasi yang berujung pada kinerja
pemerintah political office dan birokrasi yang
tidak optimal Dalam realitas politik seperti ini
penerapan prinsip prinsip good governance
secara akan mengalami hambatan ataupun distorsi
karena penerapannya lebih bersifat prosedural
tanpa upaya penuh atau tanpa kapasitas untuk
memastikan pencapaian apa yang menjadi tu
juan Indikasi ini tampak bila dicermati distribusi
dalam prinsip prinsip good governance khusus
nya bila memerhatikan skor prinsip prinsip good
governance yang paling terpuruk dalam realitas
politik pada tingkat pemerintah provinsi di Indo
nesia saat ini Lihat Graft 2
Grafik 2 mengindikasikan bahwa pada arena
pemerintah political office gubernur dan DPR
provinsi kinerja enam prinsip good governance
yang paling buruk adalah pada prinsip keadilan
fairness dan transparansi transparency Se
mentara itu prinsip prinsip yang lain memperoleh
nilai yang relatif lebih baik Dalam kaitan ini
juga menarik untuk membandingkan antara skor
tinggi pada prinsip akuntabilitas dengan skor
rendah pada prinsip keadilan Prinsip keadilan
i R
8 i
r a
na ew m on co
fo
c C t ro N ro ns
Z c a Q
Y i
in
Politik Birokrasi
Sumber Partnership Governance Index www kemitraan or id govindex
Grafik 2 Kinerja Pemerintah dan Birokrasi Provinsi
untuk arena pemerintahan antara lain dinilai
dari seberapa besar dana yang dialokasikan
untuk pendidikan kesehatan dan pengentasan
kemiskinan Ini adalah hat hal substantif yang
langsung bersangkutan dengan kesejahteraan
rakyat Grafik 2 memperlihatkan bahwa skor
prinsip akuntabilitas pada arena pemerintah
political office adalah 6 69 Sedangkan skor
prinsip keadilan fairness adalah 2 10 Angka
angka indeks ini sangat jelas menyodorkan fakta
yang paradoks di mana pemerintah yang secara
prosedural telah cukup akuntabel ternyata tidak
fair mementingkan rakyat dalam mengalokasi
kan anggaran
Hal senada juga ditemukan bila dimencer
mati arena birokrasi Grafik 2 memperlihatkan
bahwa nilai terburuk pada arena birokrasi di
tunjukkan oleh prinsip transparansi 3 79 dan
partisipasi 3 78 Wajah buruk dari birokrasi
berkaitan dengan aplikasi prinsip transparansi
ini terlihat sangat ironis terutama bila mengingat
akuntabilitas yang indikator utamanya adalah
hasil audit BPK mendapat nilai yang j auh lebih
baik Pertanyaannya adalah mengapa birokrasi
yang cukup akuntabel ini namun tidak cukup
transparan Di antara jawabannya adalah karena
audit BPK lebih bersifat prosedural sementara
akses publik terhadap neraca keuangan indikator
transparansi masih amat terbatas
Selanjutnya secara umum efisiensi memang
diharapkan dapat mengikuti efektivitas Namun
kesenjangan kinerja antara keduanya cukup
besar birokrasi provinsi bisa jadi efektif tapi
tidak efisien lihat Grafik 2 Kecenderungan ini
antara lain diindikasikan oleh cukup berhasilnya
pemerintah provinsi dalam mencapai target tar
get yang telah ditetapkan namun masih dengan
biaya yang sangat mahal
Persoalan kualitas kinerja di atas memiliki
dampak yang sangat nyata dalam kehidupan
masyarakat sehari hari di daerah Salah satu
contoh misalnya ketidakmampuan politikus
gubernur bupati dan DPRD untuk menetap
kan APBD sebelum 31 Desember sebagaimana
diamanatkan oleh undang undang Analisis yang
dilakukan oleh Seknas FITRA menunjukkan
hanya 118 daerah dari 510 daerah 23 14 yang
menetapkan Perda tentang APBD 2009 sebelum
31 Desember 2008 348 daerah 68 24 yang
menetapkan antara 1 Januari 31 Maret 2009
31
dan 44 daerah 8 63 Io lewat dari 1 April 2009
Keterlambatan ini tentu begitu memengaruhi ke
mampuan birokrasi untuk menj alankan program
programnya Ongkos kemanusiaan yang harus
dibayar oleh warga negara untuk keterlambatan
ini bisa sangat mahal karena pada akhirnya keter
lambatan implemementasi program pencegahan
demam berdarah misalnya berakibat meningkat
nya jumlah penderita demam berdarah
Pertanyaan logis yang kemudian muncul
setelah membaca data PGI di atas adalah apa
saja belenggu politik yang telah mendistorsi
upaya upaya menciptakan good governance
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
Di antara belenggu politik yang ditengarai telah
ambil bagian dalam menyandera upaya mewu
judkan good governance tersebut adalah karena
hadirnya praktik shadow state Perlu ditegaskan
di sini bahwa data data PGI di atas tentunya
tidak menunjuk secara langsung peran dari
shadow state Namun memberi indikasi yang
kuat mengenai peran penting relasi kekuasaan
dalam memengaruhi kualitas penyelenggaraan
pemerintahan Kasus kedua yang akan dipapar
kan pada subbagian berikut berupaya untuk
mengurai secara lebih tajam bagaimana relasi
kekuasaan berlangsung
Good Governance vs Shadow State 2
Relasi Kekuasaan dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Pasca Pemilukada
Pada tahun 2006 sampai dengan 2008
Hidayat dkk S6 melakukan penelitian di enam
provinsi Sumatra Barat Jambi Bengkulu Kepu
lauan Riau Kalimantan Selatan dan Gorontalo
dengan tema Bisnis dan Politik Pasca Pemilu
kada Secara umum temuan studi berkaitan
dengan relasi kekuasaan dalam penyeleng
garaan pemerintahan daerah pasca pemilukada
memperlihatkan kecenderungan yang relatif
sama yakni terjadinya konsentrasi kekuasaan di
tangan sekelompok elite atau dalam bahasa yang
lebih populer dikenal dengan sebutan oligarki
kekuasaan Praktik oligarki kekuasaan ini pada
umumnya telah dibangun di atas basis cukup
bervariasi antara lain ikatan kepartaian ikatan
86 Hidayat Syarif dan Soesilowati E S Bisnis dan Politik di
Tingkat Lokal Pengusaha Penguasa dan Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah Pasca Pemilukada Jakarta Lembaga
Ilmu Pengetahuan Indonesia 2008
32
kesukuan ikatan kekeluargaan dan ikatan
pertemanan Sementara itu modus dari praktik
oligarki kekuasaan itu sendiri secara umum
dapat dikelompokkan dalam dua kategori utama
yaitu monopolar oligarchy dan bipolar oligarki
Modus yang disebut pertama dicirikan oleh ada
nya konsentrasi kekuasaan yang berporos pada
satu kutub sedangkan modus yang kedua
konsentrasi kekuasaan berporos pada dua kutub
atau lebih
Temuan penting penelitian berikutnya yang
menarik untuk dicatat adalah munculnya apa
yang disebut dengan shadow state pemerin
tah bayangan Poros kekuasaan ini berada di
luar struktur formal pemerintah daerah tetapi
memiliki pengaruh yang sangat kuat terhadap
pemerintahan formal karena baik secara lang
sung maupun tidak langsung dapat memengaruhi
proses pengambilan keputusan dan implementasi
kebij akan
Untuk lebih spesifiknya hasil temuan studi
Hidayat dkk tentang Kepemimpinan Lokal
dan Relasi Kekuasaan Pasca Pemilukada di
enam lokasi penelitian dapat disarikan sebagai
berikut
Pertama bila dilihat dari latar belakang
karier yang dimiliki para gubernur yang terpilih
dan memenangkan perolehan suara pada proses
pemilukada adalah para kandidat yang berasal
dari kalangan birokrat karier atau para mantan
pejabat tinggi pemerintah daerah dan para kandi
dat berasal dari kalangan pengusaha Dua karak
teristik ini terefleksi dengan jelas dari hasil studi
di enam lokasi penelitian Di Provinsi Sumatra
Barat Jambi Kepulauan Riau dan Kalimantan
Selatan Gubernur terpilih adalah incumbent
atau mantan pejabat tinggi pemerintah daerah
Sedangkan di Provinsi Bengkulu dan Gorontalo
gubernur terpilih adalah kandidat yang memiliki
latar belakang pengasaha dan atau pengusaha
politisi
Kemenangan dari para kandidat gubernur
yang berstatus mantan pejabat daerah dan
pengusaha tersebut tentunya terkait erat
dengan modal politik dan modal ekonomi
87 Hidayat Syari Bisnis dan Politik Pasca Pemilukada Relasi
Kekuasaan dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Dalam Hidayat Syarif dan Soesilowati E S Ibid
hlm 109 111
finansial yang dimiliki Kemenangan dari
masing masing kandidat pada akhirnya sangat
ditentukan oleh kekuatan dari dua modal utama
itu Kandidat yang berstatus mantan pejabat
tinggi pemerintah daerah tidak diragukan
telah memiliki modal politik utamanya jalur
birokrasi dan modal finansial yang cukup kuat
melalui proses akumulasi dari dua modal tersebut
dilakukan ketika si kandidat menduduki jabatan
Sementara para kandidat gubernur yang berasal
dari kalangan pengusaha kendati mereka lebih
memiliki keunggulan dalam hal modal finansial
namun dengan uang yang dimiliki akumulasi mo
dal politik relatif dapat dilakukan dengan cepat
Kedua adanya kecenderungan pecah kong
si antara kepala daerah dan wakil kepala daerah
terpilih Lebih spesifiknya temuan studi di enam
provinsi yang diteliti mengindikasikan bahwa
telah terjadi disharmoni relasi antara kepala
daerah dan wakil kepala daerah dalam penyeleng
garaan pemerintahan pasca pemilukada
Ketiga karakteristik dari relasi kekuasaan
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah
cenderung terkonsentrasi ditangan sekelompok
elite atau disebut dengan oligarki kekuasaan
Basis dari konstruksi oligarki kekuasaan ini relatif
bervariasi di antaranya adalah belandaskan pada
kekuatan partai politik ikatan kekerabatan ikatan
kesukuan dan hubungan keluarga Demikian
halnya dengan modus dari praktik konsentrasi
kekuasan itu sendiri juga relatif bervariasi Di
Provinsi Kalimantan Selatan Jambi dan Kepri
misalnya konstelasi kekuasaan berporos pada
tiga aktor utama yaitu gubernur wakil gubernur
dan sekretaris daerah Gubernur sebagai kutub
kekuasaan pertama sedangkan kolaborasi antara
wakil gubernur dan sekretaris daerah sebagai
kutub kekuasaan kedua Dua kutub kekuasaan
ini tidak bekerja sebagai satu kesatuan tetapi
berdiri sendiri sendiri dan oleh karenanya lebih
mendekati model bipolar Moda relasi kekuasaan
yang relatif berbeda terjadi di Provinsi Sumatra
Barat Bengkulu dan Gorontalo Dalam hal
ini praktik oligarki kekuasaan lebih mendekati
model monopolar di mana konsentrasi kekua
saan cenderung berporos pada satu kutub yaitu
gubernur yang didukung oleh sekretaris daerah
Keempat praktik oligarki kekuasaan terse
but relatif dapat berjalan secara efektif dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah karena
ditopang oleh keberadaaan pemangku otoritas
informal yang berperan sebagai aktor peng
hubung connected actor antara para pejabat
pemerintahan daerah dengan masyarakat pada
umumnya dan dengan para pengusaha pada
khususnya Pemangku otoritas informal inilah
dalam banyak hal bertindak sebagai shadow
state di mana memiliki pengaruh dalam proses
pengambilan keputusan dan implementasi kebi
jakan Aktor aktor yang berperan sebagai shadow
state ini umumnya adalah para mantan tim sukses
ketika pemilukada berlangsung para elite partai
politik pengusung pasangan gubernur wakil gu
bernur dan orang orang dekat gubernur wakil
gubernur
Temuan studi di enam lokasi penelitian
memperlihatkan karakteristik shadow state yang
menarik untuk dicatat Di Provinsi Kepri shadow
state berada di luar struktur formal institusi
pemerintah daerah yang diperankan oleh AA
orang dekat gubernur dan para mantan tim pa
kar gubernur pada saat pemilukada berlangsung
AA adalah aktor sentral dan memainkan peran
kunci sebagai shadow state Ia selain memiliki
pertalian personal dengan gubernur juga ter
masuk tokoh yang sangat berperan dalam tim
sukses gubernur pada saat pemilukada berlang
sung Dalam kapasitasnya sebagai salah seorang
duta Provinsi Kepri di tingkat nasional AA
juga berperan menyuarakan kepentingan kepen
tingan pemerintah daerah pada umumnya dan
kepentingan gubernur pada khususnya dalam
berhadapan dengan pemerintah pusat
Di Provinsi Sumbar shadow state juga berada
di luar struktur formal lembaga eksekutif daerah
yang diperankan oleh Kelompok Pamong Se
nior yakni kumpulan beberapa mantan pejabat
tinggi pemerintah Satu di antara tokoh kunci
dalam Kelompok Pamong Senior ini dan pal
ing berpengaruh terhadap gubernur adalah DH
la salah seorang mantan Gubernur Sumbar dan
tentunya mantan atasan gubernur terpilih dalam
pemilukada Begitu sentralnya sosok dan karisma
DH ini sehingga beberapa kalangan telah menye
butnya sebagai patron dan guru politik bagi
gubernur terpilih dalam pemilukada Pada saat
pemilukada berlangsung Kelompok Pamong
Senior khususnya DH berperan sebagai think
tank bagi tim sukses gubernur terpilih
33
 Di Provinsi Gorontalo shadow state dimain
kan oleh Dewan Pengurus Daerah DPD Provinsi
Partai X Dalam kapasitasnya sebagai shadow
state DPD Partai X mengemban fungsi ganda
Pada satu sisi harus mengawal dan mendukung
gubernur yang notabene berstatus sebagai Ketua
DPD Partai X sementara pada sisi lain ia
juga harus berperan sebagai membran perekat
dalam menciptakan keharmonisan relasi antara
Gubernur dengan DPRD Provinsi Gorontalo
Dalam kaitan ini maka sangat dapat dimengerti
bila kemudian hampir semua usulan kebijakan
gubernur biasanya akan dibahas di DPD Par
tai X Sebelum diajukan ke DPRD provinsi
Demikian juga sebaliknya bila terdapat pro dan
kontra di kalangan anggota DPRD provinsi dalam
menyikapi usulan kebijakan dari gubernur maka
solusi pemecahannya pun dibahas pada tingkat
DPD Partai X pasangan gubernur wakil gubernur pada saat
Penutup
Partnership Governancelndeks PGI menunjuk
kan bahwa kinerja politik dan birokrasi di
Indonesia khususnya dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah masih menghendaki ada
nya upaya upaya perbaikan yang sangat signifi
kan Secara kuantitatif data PGI memperlihat
kan bahwa kinerja politik lebih rendah daripada
birokrasi dan korelasi antara keduanya sangat
tinggi r 0 68 Pada konteks inilah dapat di
katakan birokrasi di Indonesia terbelenggu oleh
kinerj a politik yang masih j auh dari prima Di an
tara belenggu politik yang ditengarai telah ambil
bagian dalam menyandera birokrasi tersebut
adalah praktik shadow state
Seperti ditegaskan oleh Reno bahwa praktik
shadow state akan hadir tumbuh dan berkem
bang tatkala terjadi pelapukan fungsi pada
institutsi pemerintah formal Penyebab utama
dari terjadinya pelapukan fungsi tersebut antara
lain karena para elite penyelenggara pemerin
tah formal mengalami ketidakberdayaan dalam
berhadapan dengan kekuatan kekuatan sosial
ekonomi dan politik dominan yang berada di
luar struktur pemerintah Sementara pada bagian
lain Barbara Harris menjelaskan beberapa ben
tuk dari praktik informal economy antara lain
manipulasi kebijakan publik untuk kepentingan
pengusaha transaksi bawah tangan antara
34
penguasa dan pengusaha dalam tender proyek
proyek pemerintah dan pemaksaan swastanisasi
aset aset negara
Temuan studi tentang Relasi Kekuasaan
dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah
Pasca Pemilukada mengisyaratkan bahwa prak
tik shadow state dan informal economy relatif
telah menghinggapi penyelenggaraan pemerin
tahan derah di enam provinsi yang diteliti Kepala
daerah terpilih gubernur pada khususnya meng
hadapi banyak kesulitan dalam melaksanakan
otoritas formal yang dimiliki karena berhadapan
dengan kekuatan informal yang berada di luar
institusi formal pemerintahan daerah shadow
state Di antara aktor yang cukup dominan dalam
praktik shadow state tersebut adalah individu
individu dan atau institusi yang telah berperan
sebagai sponsor dana dan sponsor politik bagi
pemilukada berlangsung
Daftar Pustaka
Alagappa Muthiah 1995 Political Legitimacy in
Southeast Asia California Stanford Univer
sity Press
Arghiros Daniel 2001 Democracy Development
and Decentralization in Provincial Thailand
Surrey Surzon
Case Williams 2002 Politics in SoutheastAsia De
mocracy or Less Mitcaham Surrey Curzon
Cox A 1988 The Old and New Testaments of Cor
poratism Is it a Political Form or a Method
of Policy Making Political Studies 36 pp
294 308
Eldersveld S J et al 1995 Local Elites in Western
Democracies A Comparative Analysis of Ur
ban Political Leaders in U S Sweden and the
Netherlands Oxford Westview Press
Evans Marks 1995 Elitism in Mars David and
Stoker Gerry eds Theory and Methods in Po
litical Science London Macmillan Press
Gismar A Malik 2010 Kebangsaan dan Ke
warganegaraan Pasca Reformasi dalam Gis
mar Hidayat Reformasi Setengah Matang
Jakarta Mizan in press
Harriss White B 2003 India Working Essays on
society and economy Cambridge Cambridge
University Press
Hayden Goran Julius Court 2002 Governance and
Development World Governance Survey Dis
cussion paper 1 United Nation University
Hidayat Syarif dan Soesilowati E S 2008 Bisnis dan OECD DAC 2004 Good Practice Paper on Capa
Politikdi TingkatLokal Pengusaha Penguasa city Development in Public Financial Manage
dan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ment First Draft DAC Working Party on Aid
Pasca Pemilukada Jakarta Lembaga Ilmu Effectiveness and Donor Practices
Pengetahuan Indonesia Oyugi W O 2000 Decentralization for Good Gover
Hidayat Syarif 2007 Shadow State in Nordholt nance and Development Concepts and Issues

H S and Klinken Gerry Eds Renegotiating Regional Development Dialogue 21 1 Spring

Boundaries Local Politics in Post Suharto PP 3 22
Indonesia Leiden KITLV Press Pierre J and Peters B G 2000 Governance Politics
McVey Ruth 2000 Money and Power in Provincial and the State New York St Martin s Press
Thailand Singapore Institute of Southeast Asia Reno
Studies ISEAS Schumpeter J A 1976 Capitalism Socialism and

Migdal Joel S 1998 Strong Societies and Weak Democracy London George Allen Unwin

States State Society Relation and State Capa Renan Ernst Qu est que une nation in David
bilities in the Third World Princeton Princeton 1994
Hutchison and Anthony Smith Eds
University Press Nationalism Oxford Univerity Press
Migdal Joel S 2003 State in Society Studying How Smith B C 1985 Decentralization The Territorial
States and Societies Transform and Constitutte
Dimension of The State London Asia Publi
one another Cambridge Cambridge Univer
shing House
sity Press
Tiihonen Seppo 2004 From Governing to Gover
Mills C R Wright 1956 The Power Elite New York
nance a process ofchange Tampere Tampere
Oxford University Press University Press
Nordholt H 2003 Renegotiating Boundaries William 1995 Corruption and State Politics in
Access Agency and Identity in Post Soeharto Sierra Leone Cambridge Cambridge Univer
Indonesia Journal of the Humanities and sity Press
Social Sciences of Southeast Asia and Ocea www kemitraan or id govindex
nia 159 4 pp 550 589

35
 PEMEKARAN DAERAH DAN PERSOALAN
GOVERNABILITY LOKAL DI INDONESIA

Mardyanto Wahyu Tryatmoko

Abstract

The implementation of regional government splitting or proliferation in Indonesia has created many acute
problems in the local level These problems refer to local ungovernability problem ofgovernability This paper
argues that the problem of local governability caused by proliferation policy occurs in both governing and gover
ned The weakness of civil society marked by lessening of its participation is an indicator of diminishing consent
of society Meanwhile corruption bureaucratic and political rent seeking are indicators of the weaknesses of
governing capacity

Pendahuluan di Indonesia justru menguras uang negara dari

Secara tidak langsung demokratisasi di Indone
sia telah membawa pengaruh pada kebijakan
penataan daerah administrasi pemerintahan yang
menuju kecenderungan fragmentasi daripada
konsolidasi kekuatan bangsa Peningkatan jum
lah daerah otonom yang sangat pesat dalam ku
run waktu satu dekade pascareformasi ternyata
sejalan dengan semakin besarnya persoalan lokal
seperti korupsi inefisiensi ekonomi kemiskinan
pada mengarah pada efisiensi sementara dari sisi
pelayanan publik sebagian besar masyarakat
terlihat belum merasakan manfaatnya
Pemekaran daerah merupakan kebijakan
prematur yang dilaksanakan atas desakan elite
yang cenderung hanya memperhatikan kekuasaan
daripada kemampuan untuk menyelenggarakan
pemerintahan secara lebih baik Tampaknya
masyarakat lokal juga tidak terlalu memper

dan lain sebagainya Berbagai studi yang telah di hatikan ambisi elite selama hak hak kultural
lakukan oleh berbagai lembaga88 menyimpulkan mereka diperhatikan Sama halnya dengan elite
bahwa sebagian besar daerah pemekaran justru masyarakat lokal tampak tidak memperhitungkan
mengalami kemunduran secara rasional antara sumber daya manusia dan

Akumulasi persoalan lokal ini tentu bermuara alam yang dimiliki dengan kemampuan mereka
untuk mengelola pemerintahan baru Kondisi
dari kebijakan territorial reform di Indonesia
semacam ini dapat dikatakan sebagai persoalan
yang kurang tepat Faktor kedekatan geopolitik
geopolitical proximity tampak dijadikan lan governability di tingkat lokal
dasan utama bangsa ini untuk lebih menyukai Ungovernability mengasumsikan ketidak
pemekaran daripada penggabungan daerah mampuan pemerintah governing dan masyara
Secara politik pemekaran daerah lebih menjanji kat governed lokal dalam meningkatkan

kan persebaran kekuasaan yang lebih luas Oleh pembangunan daerah Tulisan ini mencoba meng
karena itu pembentukan daerah baru selalu dido analisis persoalan governability di tingkat lokal
rong oleh elite politik lokal maupun nasional akibat kebijakan pemekaran daerah di Indonesia

Persoalannya persebaran kekuasaan tersebut
tidak menjamin tumbuhnya demokrasi bahkan
kecenderungan oligarki kekuasaan semakin
menguat disertai dengan penyakitnya seperti
korupsi Secara ekonomi jelas bahwa pemekaran
88 Di antaranya adalah Bappenas UNDP 2008
2008 Depdagri 2005 LIPI 2009 dan UGM 2009
dari beberapa studi ini dijelaskan di bagian Hasil Kebijakan
Pemekaran Daerah dalam tulisan ini
Tulisan ini memuat tiga bagian penting bagian
pertama mengulas mengenai konsep governa
bility yang dikaitkan dengan desentralisasi dan
territorial reform Bagian kedua mendiskusikan
dampak pemekaran daerah di Indonesia dan
persoalan governability di tingkat lokal Bagian
Kompas ketiga adalah usulan perbaikan territorial reform
Hasil
di Indonesia terkait upaya penyelesaian persoalan
governability di tingkat lokal

37
Governability Desentralisasi
dan Territorial Reform
Governability
Governability merupakan suatu konsep yang
mulai marak dipakai oleh para akademisi mulai
tahun 1970 an Konsep ini dipakai oleh Hunting
ton Crozier dan Watanuki dalam menjelaskan
kondisi pemerintahan dan demokrasi di Eropa
Amerika dan Jepang pada waktu itu Mereka
menjelaskan mengenai kondisi ketidakpuasan
masyarakat terutama di negara negara trilateral
Eropa Amerika dan Jepang karena terjadi
pelemahan fungsi institusi institusi pemerintahan
demokratis Pelemahan itu mereka sebut sebagai
krisis governability di mana mesin demokrasi
tetap beroperasi tetapi kemampuan individu
individu yang mengoperasikan mesin tersebut
untuk membuat keputusan keputusan cenderung
melemah 89
Huntington Crozier dan Watanuki tidak mem
berikan secara eksplisit definisi governability
Namun Renate Mayntz90 kemudian secara lebih
jelas menjelaskan konsep governing failures
dan governability Hampir sama dengan Cro
zier Mayntz menggunakan gambaran situasi
politik di Eropa terutama Jerman pada tahun
1970 an hingga 1980 an untuk menjelaskan
konsep ini Mayntz berangkat dari penjelasan
mengenai governing failures yang dalam kon
sepnya ia sebut juga sebagai ungovernability
Dalam menjelaskan kegagalan negara modern
modern state Mayntz menekankan pada tiga
hal penting yaitu regulasi yang terkait dengan
ungovernability pada demokrasi barat krisis di
welfare state dan besaran scale serta penyebab
governing failures
Ungovernability menurut pandangan Mayntz
terdapat dalam tiga faktor Pertama adalah faktor
sosial yang meliputi kegagalan sosialisasi dan
hilangnya nilai nilai tradisional Kedua faktor
politik di mana kegagalan terletak pada sistem
Michel J Crozier Samuel P Huntington dan Joji Watanuki
The Crisis ofDemocracy Report on the Governability ofDemo
cracies to the Trilateral Commission New York New York
University Press 1975
Renate Mayntz Governing Failures and the Problem of
Governability Some Comments on a Theoretical Paradigm
Dalam Jan Kooiman ed Modern Governance
Government Society Interactions London SAGE Publica
tion 1994
W
partai untuk mewakili kehendak bersama dan
membawa konsensus Ketiga kegagalan sistem
pemerintahan tidak mampu memutuskan dan
mencegah ketidakpercayaan publik dan ketidak
sepahamannya dengan negara Krisis welfare
state menunjukkan persoalan persoalan yang
berasal dari birokratisasi Persoalan tersebut
mencakup defisit efisiensi dan legitimasi serta
kritik atas regulasi yang berlebihan Mayntz
lebih menekankan governing failure pada state
daripada aktor lainnya State dianggap tidak
mampu lagi menyelesaikan persoalan persoalan
ekonomi dan sosial yang telah diidentifikasi
sebelumnya
Senada dengan Mayntz Kooiman91 juga
menjelaskan governability sebagai kemampuan
governing Namun Kooiman lebih terperinci
menjelaskan governability sebagai proses ke
seimbangan yang permanen antara dua hal
governing yaitu governing needs dan governing
capacities Menurut Kooiman governability
merupakan suatu ekspresi governance dalam arti
penyesuaian yang absah legitimate dan efektif
atas governing needs to capacities dan governing
capacities to needs Menurutnya need bukan
sekadar sesuatu di dalam masyarakat dan ca
pacity bukan sekadar menunjukkan pemerintah
Need dan capacity dalam kadarnya dinamika
dan interaksi polanya kompleksitas dan saling
ketergantungan dan aktor keberagaman arti
dan interpretasi seharusnya dilihat pada waktu
yang sama sebagai sosial dan politik publik dan
privat negara dan masyarakat dalam hubungan
yang saling tergantung
Di satu sisi kebutuhan needs meliputi peren
canaan penataan pengaturan dan koordinasi
Kebutuhan ini diselaraskan dengan kemungkinan
pertumbuhan untuk mengontrol proses Di sisi lain
kebutuhan mencakup kebebasan individu otono
mi pertumbuhan dan pengaruh Kebutuhan ini
juga diselaraskan dengan pembangunan tekno
logi ekonomi dan sosial Menurut Kooiman
seluruh manajemen yang mengarah pada kern
suhan disintegrasi dan disorientasi pada level
sistem mernpakan bagian penting dari akibat
formulasi kebutuhan sosial politik
New
Jan Kooiman ed Modern Governance New Government
cso iety Interactions London SAGE Publication 1994
 Kooiman menjelaskan bahwa hubungan
yang terpolarisasi antara kapasitas negara state
di satu sisi dan permintaan sosial di sisi lainnya
menyebabkan sulitnya bentuk institusional dari
penyesuaian yang terpadu dan saling mengun
tungkan dari kebutuhan dan kapasitas sosial
politik Ini dapat berarti bahwa hubungan gover
ning governed antara kebutuhan dan kapasitas
membawa komunikasi baik dari cara pandang
kebutuhan problem atau kapasitas solusi
Pierre dan Peters92 juga berpendapat sama
dengan Kooiman bahwa governability sangat erat
kitannya dengan governance dan fungsi gover
ning Menurut mereka kapasitas yang adaptif
dari institusi institusi politik merupakan suatu
aspek yang penting dari governance terutama
bagi negara state untuk dapat menyediakan
arah arti dan koherensi dalam governing Dalam
pengertian lain proses governing merepresentasi
kan seperangkat adaptasi yang berkelanjutan
dari aktivitas politik dan administratif untuk
perubahan dalam lingkungan Governability
menurut Piere dan Peters merupakan flip side
of governance Oleh karena itu dimensi dari
governability tidak hanya memfokuskan pada
keberadaan society yang merupakan governed
tetapi juga lebih penting dari itu adalah hubung
an antara state dan society Beberapa elemen
governability tersebut adalah kepercayaan dalam
institusi jaringan civil society dan regulasi
Governability memikirkan suatu perangkat
pembuatan kebijakan baru yang terkait dengan
persoalan persoalan governance Governance
menggarisbawahi proses proses interaksi multi
stakeholder dalam rangka menyelesaikan persoal
an persoalan bersama 93 Sementara itu kekuatan
atau kelemahan pemerintahan dipengaruhi oleh
efektivitas mekanisme governability 9 Di tingkat
92 Jon Pierre dan B Guy Peters Governing Complex Societies
Trajectories and Scenarios Hampshire and New York Palgrave
MacMillan 2005
93 Dalam konteks lokal local governance mencakup peran
langsung ataupun tidak langsung dari lembaga lembaga formal
pemerintah government lokal organisasi organisasi komu
nitas dan norma norma informal dalam mengejar tindakan
bersama Lihat Anwar Shah ed Local Governance in Deve
loping Countries Washington The World Bank 2006
94 Dengan kriteria ini menurut Vigoda Gadot suatu bangsa
yang kuat tidak hanya selalu ditandai dengan superioritas eko
nomi dominasi militer atau tingkat pendidikan yang tinggi
tetapi dapat melalui konsensus penduduknya Konsensus ini
lokal konsep governance ini terkait erat dengan
desentralisasi 91
Pemahaman konsep governability yang
dikemukakan oleh Isabelle Janin96 lebih jelas
memberikan pemahaman dan kata kunci konsep
ini terkait dengan berbagai pendapat yang telah
diuraikan sebelumnya Janin mengemukakan
bahwa governability merupakan konsep dua
sisi Penekanan governability dapat diletakkan di
dua sisi yaitu pada governed atau pada mereka
yang memegang kekuasaan Konsep dualisme
governability ini mengarah pada pendekatan
fungsional karena mengekspresikan pertanyaan
governability dalam dua hal yaitu efektivitas
dari kebijakan pemerintah dan consent dari
governed atau masyarakat Efektivitas dari
kebijakan pemerintah dalam governing me
nyangkut persoalan efisiensi dan legitimasi
sehingga kegagalan governing diatasi dengan
pendekatan fungsional Persoalan consent dari
governed mencakup pelibatannya dalam pem
buatan kebijakan
Konsep dualisme governability dari Janin
sangat relevan dipakai sebagai dasar analisis
kelembagaan struktur dan fungsi lokal terkait
basil kebijakan pemekaran daerah di Indonesia
Secara sederhana struktur kelembagaan dapat
dilihat dari dua institusi besar yaitu pemerintah
negara state dan masyarakat Penjelasan atas
fungsi masing masing lembaga ini tidak dapat
lepas dari konsep need dan capacity sebagaimana
dijelaskan oleh Kooiman Namun penjelasan
fungsi governing pemerintah akan lebih kom
prehensif jika dilihat dari tiga dimensi Dimensi
pertama adalah politik yang menjelaskan
bagaimana penggunaan pembagian dan akunta
bilitas kekuasaan Dimensi kedua adalah legal
yaitu bagaimana merumuskan dan menggunakan
regulasi Dimensi ketiga adalah manajerial yang
terkait dengan pengaturan kewenangan ekstraksi
dapat menemukan jalan untuk menyatukan s6cara damai ide ide
yang berseberangan dari demokrasi dan birokrasi Eran Vigoda
Gadot Building Strong Nations Improving Governability and
Public Management Surrey and Burlington Ashgate Publi
shing Company 2009
Fuhimiko Saito ed Decentralization and Local Gover
nance Heidelberg Physica Verlag 2008 him 6
96 Isabelle Janin Governability Dalam Mark Bevir ed
Encyclopedia of Governance Thousand Oaks London and
New Delhi SAGE Publication 2007 him 364
Q
sumber daya dan manajemen pembangunan
Persoalan governability lokal di Indonesia dari
sudut pandang state mengacu pada konsep
ungovernability sebagaimana dijelaskan oleh
Mayntz Persoalannya apakah need dari gover
ning pemerintah dan governed masyarakat
untuk lebih baik melaksanakan desentralisasi dan
otonomi daerah mampu terjawab dengan kebi
jakan pemekaran daerah Apakah capacity dari
governed dan governing lokal setelah pemekaran
mampu melaksanakan otonomi daerah dengan
lebih baik
Desentralisasi
Desentralisasi merupakan kebijakan politik untuk
menata persoalan administrasi yang diharapkan
dapat membuka blokade sentralisasi birokrasi
mengobati manajemen yang buruk memberikan
akses masyarakat yang lebih langsung kepada
pemerintah dan pemerintah kepada masyarakat 97
Desentralisasi dimungkinkan ketika institusi in
stitusi pemerintah menjadi sangat tidak efektif
bahkan gagal memberikan pengaruh otoritas pusat
kepada berbagai institusi di level terendah 98
Menurut Mayntz desentralisasi merupakan
solusi kebijakan alternatif untuk mengatasi
governingfailures Desentralisasi dapat mengu
rangi perintah dan pengawasan governing dalam
model top down governance Dengan demikian
desentralisasi merupakan solusi alternatif alas
problem governability governingfailures yang
terjadi di level nasional Persoalannya apakah
desentralisasi juga menjamin kualitas governa
bility di tingkat lokal
Pertanyaan ini menantang karena kapasitas
lembaga lembaga politik di tingkat nasional
diasumsikan lebih baik dibandingkan di tingkat
lokal Persoalan ini menjadi paradoks ketika
keterbatasan kapasitas lembaga lokal harus men
dukung karakter lembaga lokal yang terdesentrali
sasi Menurut Mawhood karakter tersebut antara
lain memiliki anggaran sendiri perangkat legal
hukum yang terpisah otoritas untuk mengalo
97 Philip Mawhood Decentralization the Concept and the
Practice Dalam Philip Mawhood ed Local Government in
the Third World The Experience of Tropical Africa Chicester
New York Brisbane Toronto dan Singapore John Wiley
Sons 1983
James Manor The Political Economy ofDemocratic Decen
tralization Washington The World Bank 1999
Ex
kasikan sumber daya substansial fungsi yang
sangat beragam dan keputusan keputusan dibuat
oleh perwakilan masyarakat lokal
Banyak hal positif yang dijanjikan dari ke
bijakan desentralisasi Beberapa dasar pemikiran
kebijakan desentralisasi seperti yang disebutkan
oleh Rondinelli dan Cheema99 di antaranya
adalah 1 memberikan peluang bagi penetrasi
administrasi dan politik kebijakan nasional yang
lebih baik kepada pemerintahan daerah yang ter
kecil 2 mendorong pemerataan alokasi sumber
daya pemerintah dan investasi yang lebih besar
3 meningkatkan efisiensi pemerintah pusat
4 mengurangi diseconomies of scale sehingga
meningkatkan jumlah penyediaan barang dan
jasa publik 5 mendukung kemampuan adminis
trasi unit unit administrasi daerah dan lembaga
lembaga privat di daerah yang lebih fleksibel
inovatif dan kreatif 6 memungkinkan fungsi
fungsi manajemen dan perencanaan pembangun
an untuk menempatkan pelayanan dan fasilitas
yang lebih efektif di dalam masyarakat dan 7
meningkatkan stabilitas politik dan kesatuan
nasional dengan memberikan kemampuan bagi
kelompok kelompok yang berbeda untuk ber
partisipasi langsung dalam pembuatan kepu
tusan pembangunan Beberapa faktor tersebut
dapat dikategorisasikan ke dalam empat tujuan
besar desentralisasi yaitu efektivitas pelayanan
publik efisiensi ekonomi demokratisasi dan
kemandirian lokal
Dari berbagai definisi dan dimensi desentra
lisasi sebagaimana telah disebutkan pada dasar
nya desentralisasi diperlukan untuk memperkuat
manajemen pemerintahan di setiap level pemerin
tahan sehingga pelaksanaan pemerintahan ber
jalan secara efektif dan efisien
Territorial Reform
Gabriel Ferrazzi mendefinisikan territorial reform
atau territorial administration sebagai manaje
men penyusunan tingkatan atau besaran size
number unit pemerintah daerah sesuai dengan
Dennis A Rondinelli dan G Shabbir Cheema Implementing
Decentralization Policies An Introduction Dalam G Shab
bir Cheema dan Dennis A Rondinelli eds Decentralization
and Development Policy Implementation in Developing
Countries California New Delhi dan London SAGE Publi
cation 1983
tujuan administrasi dan politik loo Mencermati
kecenderungan jenis kebijakan territorial reform
yang menjadi preferensi beberapa negara ada tiga
varian bentuk kebijakan ini Pertama pemekaran
proliferation daerah Kebijakan pemekaran
daerah ini terutama menjadi pilihan bagi negara
negara berkembang Pakistan Filipina Nigeria
Uganda Kenya yang mengutamakan kedekatan
geografi geographical proximity Alasan poli
tik menjadi basis penganut kebijakan ini dengan
slogan bring government closer to the people
Jenis kedua territorial reform adalah penggabun
gan amalgamation daerah Kebijakan ini dipi
lih oleh negara negara maju Victoria Australia
Jepang Kanada Swedia yang terutama berorien
tasi pada prinsip ekonomi efisiensi dalam penye
lenggaraan pemerintahan Jenis kebijakan yang
ketiga adalah bentuk campuran antara pemekaran
dan penggabungan Negara negara yang menga
nut kebijakan ini menyesuaikan dengan kondisi
politik dan ekonomi yang ada
Pemilihan jenis territorial reform tidak ter
gantung pada bentuk negara apakah federal atau
kesatuan Setiap negara memilih satu di antara
ketiga kebijakan itu sebagai pendukung kebi
jakan desentralisasi dan otonomi daerah Smith
berpendapat bahwa desentralisasi dalam bentuk
apapun membutuhkan pembagian wilayah negara
ke dalam beberapa area 101 Optimalisasi pemba
gian wilayah inilah yang menunjang efektivitas
pemerintahan Ukuran besar atau kecil suatu
wilayah pemerintahan daerah turut menentukan
optimalisasi pelaksaan kewenangan yang didesen
tralisasikan kepadanya
Setiap negara yang memilih pemekaran
atau penggabungan dalam melakukan penataan
wilayah administrasi pemerintahan selalu memi
liki alasan yang didasarkan atas dasar pemikiran
dan tujuan desentralisasi yaitu efektivitas pelayan
an publik efisiensi ekonomi demokratisasi
dan kemandirian lokal 102 Karena desentralisasi
Ferrazi mendefinisikan territorial administration atau
territorial reform sebagai management of the size shape
and hierarchy of local government units for the purpose of
achievingpolitical and administrative goals Gabriel Ferrazzi
International Experiences in Territorial Reform Implications
for Indonesia Jakarta DRSP USAID 2007 hlm 5
0 B C Smith Decentralization The Territorial Dimension of
the State London George Allen
Unwin 1985 hlm 61
102 Lihat perbedaan alasan pendukung dan penolak peng
menentukan kualitas governability dan territorial
reform merupakan alat untuk memperkuat desen
tralisasi tujuan territorial reform dapat dikatakan
sebagai kebutuhan needs governability baik
state maupun society baik di tingkat nasional
maupun lokal Hubungan antara desentralisasi
territorial reform dan governability terlihat
pada Tabel 1
Governability sangat dipengaruhi oleh pilihan
dan strategi kebijakan territorial reform Ukur
an wilayah pemerintahan dapat memengaruhi
kinerja dalam penyediaan barang barang publik
baik yang tersentralisasi maupun terdesentrali
sasi Ukuran besaran unit politik dapat menjadi
pengaruh penting bagi kualitas governance Ketika
lingkup pertanggungj awaban pemerintah semakin
berkembang dan masyarakat kekurangan sumber
daya dan kapasitas untuk menyelesaikan hubun
gan antara principal agent yang asimetri gover
nance yang lemah dan korup akan muncul 103
Beberapa faktor pendorong yang menjadi
alasan pemilihan kebijakan pemekaran atau peng
gabungan seperti terlihat dalam Tabel 1 ter
kadang tidak tercapai dalam praktiknya Hal ini
justru mengakibatkan situasi yang berkebalikan
yang mengarah pada keterpurukan pemerin
tahan daerah Banyak faktor yang menyebabkan
keterpurukan ini Kegagalan pemerintahan ini
dapat disebabkan salah satunya adalah kesala
han proses pembentukan daerah baru Proses
pembentukan daerah yang bersifat elitis akan
menyebabkan hasil pemerintahan yang juga
elitis atau oligarkis Dengan demikian proses
pembangunan daerah tidak dapat berjalan dengan
baik malahan ditandai dengan pelemahan insti
tusi institusi pemerintahan
gabungan daerah dalam Erika Techera To Merge or Not
To Merge Local Government Amalgamations in Australia
Macquarie Law Working Paper W72007 4 September 2007
Sidney Macquarie Univerrsity Masam Mabuchi Municipal
Amalgamation in Japan Washington The World Bank 2001
Montreal Economic Institute The Economic Arguments against
Municipal Mergers October 2001 http wwwiedm orglup
loadedpdffusions en pdf diakses pada 9 Januari 2010
0s S Knack and Azfar Trade Intensity Country Size and
Corruption Economic of Governance 4 1 seperti dikutip
dalam Omar Azfar Satu Kahkonen Anthony Lanyi Patrick
Meagher dan Diana Rutherford Decentralization Governance
and Public Services The Impact of Institutional Arrange
ments Dalam Mwangi S Kimenyi dan Patrick Meagher
eds Devolution and Development Governance Prospect in
Decentralizing States Aldershot Hants Ashgate Publishing
Limited 2004 hlm 32 33
41
Tabel 1 Keterkaitan antara Desentralisasi Territorial Reform dan Governability
Kebutuhan needs Governability
Rationale Desentralisasi Parameter Tujuan
Rondinelli Cheema Territorial Reform
Alasan Pemekaran Alasan Penggabungan

Menempatkan pelayanan dan Efektivitas Pelayanan Kedekatan masyarakat Mendukung mobilitas sosial
fasilitas yang lebih efektif di Publik dengan pusat pemerintah tanpa terhambat persoalan

dalam masyarakat an jurisdiksi

Mengurangi diseconomies of Efisiensi Ekonomi Diseconomies of scale terli Menyediakan kesempatan

scale sehingga meningkatkan hat di daerah daerah yang bagi pemerintah daerah untuk

jumlah penyediaan barang dan berpenduduk lebih dari merampingkan dan merasiona
jasa publik dua ribu digabungkan lisasi organisasi

Meningkatkan stabilitas politik Demokratisasi Semakin kecil unit politik Memperkuat kelas menengah
dan kesatuan nasional dengan semakin besar kemam yang akan mengawasi jalannya
memberikan kemampuan puan masyarakat untuk pemerintahan daerah

bagi kelompok kelompok yang mempengaruhi kebijakan

berbeda untuk berpartisipasi publik

langsung dalam pembuatan

keputusan pembangunan

Meningkatkan kemampuan Kemandirian Memperkuat ekonomi Memperkuat ekonomi daerah

administrasi pemerintah dan daerah dan pusat dan pusat
inovasi lembaga lembaga
privat di daerah

Sumber Analisis dari konsep Rondinelli dan Cheema 1983 Kooiman 1994 Techera 2007 Mabuchi 2001
dan Montreal Economic Institute 2001

Kelemahan penyelenggaraan administrasi Berangkat dari hubungan antara konsep ter

pemerintahan dan demokrasi akibat kebijakan ritorial reform desentralisasi dan governability
pemekaran daerah yang tidak tepat di Indonesia bagian tulisan berikutnya adalah analisis kon
dapat mengarah pada kecenderungan ungo disi empiris governability lokal sebagai dampak
vernability atau governing failures di tingkat pemekaran daerah di Indonesia

lokal Ciri ciri dari governing failures ini dapat

dikatakan serupa dengan konsep bad governance
yang dikemukakan oleh Thompson Ciri bad
governance menurut Thompson104 meliputi
tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekaya
an dan sumber sumber milik rakyat dan milik
pribadi 2 tidak ada aturan hukum yang jelas
dan sikap pemerintah yang tidak kondusif untuk
pembangunan 3 adanya regulasi yang berlebihan
sehingga menyebabkan ekonomi biaya tinggi
4 prioritas pembangunan yang tidak konsisten
dan 5 tidak ada transparansi dalam pengambilan
keputusan
104 Kenneth Thompson On Good Governance New York A
Plume Book 1994 Seperti dikutip oleh Riswandha Imawan
Desentralisasi Demokratisasi dan Pembentukan Good
Governance Dalam Syamsuddin Haris ed Desentralisasi
Demokratisasi Akuntabilitas Pemerintahan Daerah Jakarta
Asosiasi Ilmu Politik Indonesia 2002
Pemekaran Daerah dan Persoalan
Governability
1
Di Indonesia pemekaran daerah merupakan salah
satu kebijakan territorial reform yang tampaknya
disukai oleh negara di era reformasi Pemekaran
daerah mulai mendapat pengaturan mulai tahun
2000 meskipun sudah mulai merebak pada 1999
Pada awalnya kebijakan ini terkesan mendapat
kan dukungan Was dari elite maupun masyarakat
karena beberapa hal yang menjanjikan Pertama
dengan berlandaskan pendekatan geografis geo
graphic proximity masyarakat percaya bahwa
semakin kecil lingkup geografis maka pelayan
an publik akan semakin cepat dan tepat Kedua
elite menjadi sangat antusias membentuk wilayah
administratif baru karena fragmentasi kekua
saan memberikan kesempatan bagi mereka yang
belum mendapatkan kekuasaan Ketiga sejalan

42
dengan semangat kedaerahan dan kesukuan
ethnic nationalism masyarakat merasa lebih
nyaman berada dalam lingkup geografis dengan
komposisi yang lebih homogen Keempat elite
dan masyarakat lokal menj adi yakin dapat menge
lola daerah barunya dengan baik karena ada
jaminan finansial minimal dari pemerintah dalam
bentuk dana alokasi umum DAU dana alokasi
khusus DAK dan dana bagi hasil DBH dari
pajak Keempat faktor itulah yang merupakan
faktor pendorong yang lebih kuat ke arah peme
karan dibandingkan kebijakan penggabungan
Akibat beberapa faktor pendorong tersebut
sejak reformasi bergulir hingga 2009 euforia
pemekaran daerah telah meningkatkan jumlah
daerah otonom secara drastis Seperti terlihat
dalam Tabe12 jumlah provinsi meningkat 27
dari 26 menjadi 33 provinsi dalam satu dekade
Demikian juga dengan jumlah kabupaten kota
yang meningkat lebih drastis 53 untuk kota
dan 70 untuk kabupaten dari 298 kabupaten
kota di tahun 1999 menjadi 497 kabupaten kota
pada 2009
Tabe12 Peningkatan Jumlah Daerah Otonom
1999 2009 Juni
Wilayah Tahun Jumlah
1999 2009 Juni
Provinsi 26 33
Kota 64 98
Kabupaten 235 399
Total 327 530
Sumber Ditjen Otonomi Daerah Kemdagri
Hasil Kebijakan Pemekaran Daerah
Dapat dikatakan bahwa kebijakan pemekaran
daerah di Indonesia dilaksanakan secara tergesa
gesa di dalam suasana euforia reformasi politik
Beberapa faktor pendorong pemekaran seba
gaimana telah disebutkan sebelumnya telah me
micu hasrat yang kuat dari para elite dan seba
gian masyarakat lokal untuk membentuk daerah
otonom baru atas nama kesejahteraan masyara
kat Namun proses pembentukan daerah baru
yang sangat masif sejak 1999 tampak didominasi
oleh keinginan elite politik dan birokrasi untuk
menciptakan kavling kekuasaan baru Dominasi
tersebut tampak mengabaikan aspirasi masyara
kat dengan memanipulasi data data lokal sebagai
prasyarat pembentukan daerah baru Dampaknya
konflik komunal merebak di berbagai daerah
sebagai akibat proses pembentukan daerah baru
yang elitis tersebut tos
Tidak dapat dipungkiri bahwa beberapa dae
rah otonom baru memang telah berhasil menye
jahterakan masyarakatnya melalui peningkatan
pembangunan dan pelayanan publik Namun
tidak sedikit pula kabupaten kota yang justru
mengalami kemunduran pembangunan pasca
pemekaran daerah Kompas mencatat bahwa
dari 141 daerah pemekaran 31 daerah induk dan
pemekaran sama sama mengalami kemundur
an lo6 Angka tersebut masih ditambah dengan 70
kabupaten kota di mana salah satu dari daerah
pemekaran maupun induknya mengalami kemun
duran Selain itu Kementrian Dalam Negeri juga
menyatakan bahwa dari sembilan daerah otonom
baru yang diteliti tidak ada satupun yang masuk
dalam kategori mampu meskipun telah melaku
kan upaya penataan berbagai aspek pemerintahan
berdasarkan peraturan yang ada 107 Dari jumlah
daerah yang justru mengalami kemunduran
pascapemekaran dapat disimpulkan bahwa kebi
j akan pemekaran daerah justru bertolak belakang
dari cita cita semula
Berdasarkan hasil penelitian berbagai lem
baga UNDP Bappenas LIPI Depdagri dan
UGM pemekaran daerah telah menimbulkan
kompleksitas persoalan politik dan pemerintahan
Pertama pemerintah daerah otonom baru tidak
mampu merumuskan kewenangan atau urusan
ios Beberapa konflik komunal yang pemah terjadi akibat proses
elitis pemekaran daerah antara lain terjadi di Maluku Utara
Sulawesi Barat Irian Jaya Barat dan Sumatra Utara Di Maluku
Utara warga dari Suku Kao menolak sebagian wilayahnya
dimasukkan ke dalam wilayah yang didominasi oleh Suku
Makian Lihat lebih detail mengenai konflik pemekaran di
Maluku Utara dalam Mardyanto Wahyu Tryatmoko Peme
karan Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku Utara
Masyarakat Indonesia No 1 2005 LIPL Di Sulawesi Barat
konflik komunal terjadi akibat pemekaran Kabupaten Polewali
Mamasa pada tahun 2002 menjadi Kabupaten Polewali Mandar
dan Kabupaten Mamasa Konflik komunal terjadi di Kecamatan
Aralle Tebilahan dan Mambi ATM Pas alnya ketiga keca
matan ini menolak bergabung dengan Kabupaten Mamasa
Konflik dengan kekerasan juga terjadi dalam pembentukan
Provinsi Irian Jaya Barat
io6 Litbang Kompas Cita cita yang Tidak selalu Berbuah
Manis Kompas 21 Mei 2008
107 Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah Sinop
sis Penelitian Efektivitas Pemekaran Wilayah di Era Otonomi
Daerah Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen
Dalam Negeri 2005
43
daerah sesuai dengan kondisi dan kebutuhan
masyarakat lokal Struktur kelembagaan yang
dibentuk oleh pemerintah daerah setempat
belum sesuai dengan jenis urusan daerah yang
sesungguhnya Dampaknya struktur kelembagaan
menjadi gemuk dan tidak menunjang efektivitas
dan efisiensi penggunaan anggaran daerah 101
Kedua pemekaran daerah ternyata menimbulkan
persoalan pembagian potensi ekonomi yang tidak
merata di samping beban penduduk miskin yang
semakin meningkat Ketertinggalan ini disebab
kan oleh keterbatasan sumber daya manusia dan
alam selain kurangnya dukungan pemerintah
dalam tnendukung pembangunan daerah 119
Ketiga pemerintah daerah hasil pemekaran
belum mampu mengelola anggaran untuk men
dorong perekonomian daerah 110 Kemampuan
pemerintah daerah masih rendah dalam menggali
sumber sumber pendapatan asli daerah PAD 111
Bahkan terjadi pemborosan penggunaan APBD
untuk kepentingan birokrasi daerah dan pem
bangunan etalase bangunan fisik yang irrasional
tidak berdasarkan kebutuhan publik 11z Keempat
kinerja pelayanan publik daerah hasil peme
karan masih berada di bawah kinerja pelayanan
publik di kabupaten pada umumnya 113 Kelima
kualitas aparatur pemerintahan di daerah hasil
pemekaran masih berada di bawah potensi yang
dimiliki daerah induk 11a Keenam pemekaran
daerah cenderung memunculkan oligarki dan
memperkuat ethnic nationalism daripada mem
perkuat demokrasi 11s Penggalangan kekuatan
birokrasi pemda untuk dukungan kekuasan elite
lokal sering kali menggunakan isu agama etnis
108Ibid
109 Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Bappenas
dan United Nation Development Program UNDP 2008
Studi Evaluasi Pemekaran Daerah 2001 2007 http www
undp or id pubs docs pemekaran ID pdf diakses 27 Januari
2010
Ilolbid
111 Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah
Op Cit
112 Tri Ratnawati ed Studi Tentang Pemekaran Daerah
Pemetaan Problematika Politik Ekonomi dan Sosial Budaya
di Daerah daerah Pemekaran Era Reformasi Jakarta LIPI
Press 2009
13Bappenas dan UNDP Op Cit
141bid
IISTri Ratnawati ed Op Cit
ii
Ketujuh banyaknya peraturan daerah perda
yang bermasalah 116
Fenomena yang paling memprihatinkan
sebagai buah maraknya pemekaran di Indonesia
adalah banyaknya kasus korupsi di daerah baru
Hasil penelitian Pusat Kajian Anti Korupsi Pu
kat Universitas Gadjah Mada UGM menun
jukkan 1 891 kasus korupsi di tujuh provinsi
pemekaran baru Jumlah kasus di setiap provinsi
tersebut adalah di Banten terdapat 593 kasus
Kepulauan Riau 463 Maluku Utara 184 Bangka
Belitung 173 Sulawesi Barat 168 Gorontalo
155 dan Papua Barat 147 kasus 117 Sejumlah
kasus korupsi itu baru sebatas wilayah provinsi
padahal asumsinya bahwa korupsi di ratusan
kabupaten kota baru lebih banyak dari angka
kasus di tujuh provinsi tersebut 118
Persoalan Governability Lokal
Beberapa persoalan dampak pemekaran tersebut
menunjukkan merebaknya persoalan governa
bility di tingkat lokal Persoalan governability
ini ditandai tidak hanya oleh kelemahan elite
atau pemerintah daerah hasil pemekaran tetapi
juga kelemahan kemampuan masyarakat dalam
mendukung pembangunan politik dan ekonomi
lokal
Dari sisi masyarakat governed kelemahan
masyarakat sudah terlihat sejak proses pem
bentukan daerah baru Kelemahan ini ditandai
161bid
117 1 891 Kasus Korupsi di Daerah Pemekaran Kompas 15
April 2009 Daerah Pemekaran Jadi Sarang Korupsi Media
Indonesia 14 April 2009 http wwwmediaindonesia com
read 2009 04 14 69780 18 1 Daerah Pemekaran ladi Sarang
Korupsi diakses 16 April 2010
18 Beberapa kabupaten hasil pemekaran yang terdapat kasus
korupsi di antaranya adalah Lampung Timur Lampung Tengah
Landak Tolikara Mappi Boven Digoel Nabire Kerom dan
Seram Bagian Barat Lihat dalam Tempo interaktif Korupsi
Tripanca Diduga Salahi Peraturan Menteri Keuangan 5 Januari
2009 http www tempointeraktifcom hg hukum 2009 01 05
brk 20090105 153821 id html diakses pada 10 April 2010
Kasus Dugaan Korupsi Bupati Lampung Timur Segara Tun
tas Kompas 25 Maret 2010 http regional kompas com
read 2010 03 24 19085276 Kasus Korupsi Bupati Lampung
Timur Segera Tuntas diakses 11 April 2010 Francis Kati Di
Papua Pemekaran Kabupaten Merupakan Impian Para Korup
tor 25 Januari 2007 http www kabarindonesia com berita
php pi1 14 dn 20070125171619 diakses 9 April 2010 Siwa
lima Korupsi Miliaran Kejati Maluku Bidik Bupati Seram
Bagian Barat 12 Maret 2010 http www siwalimanews
com show php mode headline id 2234 path list headline
news html diakses 14 April 2010
oleh rendahnya partisipasi masyarakat dalam
proses pembuatan keputusan pemekaran daerah
Masyarakat seperti mudah dikooptasi oleh para
elite lokal Kelemahan ini terus berlanjut hingga
daerah baru mulai membangun civil society
daerah baru terkesan berawal dari lokal bottom
up dalam praktiknya proses ini lebih banyak
didominasi oleh elite Dengan mengatasnamakan
masyarakat elite elite lokal sering kali memani
pulasi data untuk kemudahan verifikasi daerah

yang lemah menyebabkan kontrol yang lemah baru Dampak dari proses pembentukan yang
sehingga korupsi marak terjadi dan pembangunan elitis ini adalah hadirnya kekuasaan yang oligar
daerah tidak berjalan baik kis di daerah baru Oleh karena itu praktik penye

Dari sisi elite pemerintahan governing per lenggaraan pemerintahan di daerah baru sangat

soalan governability di tingkat lokal dapat dicer rentan terhadap penyalahgunaan kekuasaan
mati dari beberapa indikator seperti tercantum untuk kepentingan pribadi dan golongan elite

dalam Tabel 3 Pemekaran daerah di Indonesia Pemerintah governing lokal cenderung memi
menimbulkan persoalan governability lokal baik liki akuntabilitas yang rendah sehingga tidak ada
dalam aspek politik legal maupun manajerial transparansi dalam pengambilan keputusan

Persoalan ini tampaknya berawal dari berbagai
kesalahan perumusan dan pelaksanaan kebij akan
pemekaran daerah
Kesalahan pertama dari kebijakan pemekar
an daerah di Indonesia adalah proses pembentuk
an daerah baru Meskipun proses pembentukan
Kesalahan kedua dari kebijakan pemekaran
daerah di Indonesia adalah upaya capacity building
yang sangat rendah di daerah daerah baru Mus
tahil bagi daerah daerah yang baru dibentuk ter
utama yang memiliki sumber daya manusia yang
rendah meningkatkan kapasitas penyelenggaraan

Tabel 3 Indikator Persoalan Governability Lokal

Aspek Indikator Kasus dampak

Politik kekuasaan Penyalahgunaan Kekuasaan untuk kepentingan pribadi Praktik kolusi korupsi dan nepo
dan golongan tisme

Bureaucratic and political rent

Tidak adanya pemisahan yang jelas antara kekayaan dan seeking Dominasi oligarki daripada
sumber sumber milik rakyat dan milik pribadi demokrasi

Akuntabilitas yang rendah atau tidak ada transparansi

dalam pengambilan keputusan

Legal Tidak mampu merumuskan regulasi daerah yang adaptif Regulasi yang mendorong ekonomi
biaya tinggi dan cenderung tidak
menguntungkan daerah
Maraknya perda bermasalah

Manajerial Tidak mampu merumuskan dengan tepat kewenangan pelayanan publik yang tidak efektif
ataupun urusan yang akan dilaksanakan sesuai dengan
kondisi dan kebutuhan daerah

Penggunaan sumber daya lokal yang tidak efisien Pembangunan potensi ekonomi yang
tidak merata

Rendahnya kemampuan dalam menggali sumber sumber Ketergantungan pada negara dan
penerimaan daerah rendahnya kemandirian lokal

Penentuan SKPD belum memperhitungkan kriteria efek Inefisiensi APBD

tivitas dan efesiensi kelembagaan yang baik

Prioritas pembangunan yang tidak konsisten Beban penduduk miskin yang

meningkat

Pembangunan fasilitas pemerintahan

yang tidak sebanding dengan infra

struktur publik

Sumber Analisis atas hasil evaluasi pemekaran sebagaimana disimpulkan oleh UNDP Bappenas Depdagri LIPI UGM
dan berbagai media

45
pemerintahan relatif otonom tanpa asistensi dari
pihak luar Padahal di dalam regulasi disebutkan
bahwa pembinaan daerah baru menj adi tanggung
jawab kabupaten induk pemerintah provinsi
dan pusat Pembinaan seperti yang disebutkan
dalam regulasi tersebut tidak pemah berlangsung
dengan baik dalam praktiknya Terkesan pihak
pihak yang bertanggung jawab melepas begitu
saja daerah daerah yang baru terbentuk Ironis
nya beberapa kabupaten induk justru mengalami
krisis manajemen pemerintahan karena sumber
dayanya tersedot ke daerah pemekarannya
Akibat dari tidak adanya asistensi pembina
an maka sebagian besar daerah daerah baru
mengalami krisis manajemen pemerintahan
Krisis manajemen pemerintahan yang dimaksud
adalah lemahnya kapasitas pemerintah dalam
melakukan fungsi utamanya Seperti disebutkan
dalam Tabe13 kelemahan manajerial pemerintah
di daerah baru mencakup beberapa indikator
Pertama pemerintah daerah baru tidak mampu
merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun
urusan yang seharusnya dilaksanakan sesuai
dengan kondisi dan karakteristik daerah serta
kebutuhan masyarakat Kedua rendahnya ke
mampuan pemerintah daerah baru dalam meng
gali sumber sumber penerimaan daerah Ketiga
struktur kelembagaan pemerintahan daerah
SKPD yang telah ditentukan oleh pemerintah
daerah baru belum memperhitungkan kriteria
efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik
Keempat pembangunan potensi ekonomi yang
yang direncanakan maupun dilaksanakan oleh
pemerintah daerah baru tidak merata Kelima
pemerintah daerah terlihat kesulitan atau bahkan
sengaja dalam menentukan prioritas pembangun
an sehingga yang terlihat adalah tiadanya kon
sistensi pembangunan
Kesalahan ketiga adalah pemerintah terlalu
memanjakan daerah baru dengan memberikan
insentif Hal ini menyebabkan daerah tidak dapat
segera mandiri dan cenderung terus tergantung
pada pemerintah pusat Daerah daerah yang ter
gantung ini tidak dapat memberikan kontribusi
pada peningkatan pembangunan nasional malah
an menjadi beban nasional
Kesalahan keempat adalah terletak pada
kesalahan evaluasi terhadap daerah daerah
pemekaran Evaluasi yang dilakukan pemerintah
M
Kemendagri terhadap daerah daerah hasil peme
karan belum dilakukan secara berkala Selain itu
evaluasi yang kini dilakukan oleh pemerintah di
rasa memiliki banyak cacat metodologi Evaluasi
terhadap daerah daerah pemekaran lebih banyak
diukur dari kacamata kuantitatif dan tidak mem
perhatikan faktor substantif demokrasi hukum
dan pemerintahan Kelemahan lainnya evaluasi
tidak termasuk pengawasan terhadap penyeleng
garaan pemerintahan daerah daerah baru Akibat
kesalahan kedua dan keempat pemerintah dae
rah tidak memiliki pemahaman terhadap aspek
hukum legal Hal ini menimbulkan banyaknya
produk hukum berupa perda yang bermasalah
yang berdampak pada kemajuan daerah yang
bersangkutan
Kesalahan kelima adalah pemerintah tidak
memiliki grand design territorial reform yang
strategis Akibat tidak adanya grand design
yang strategis pemerintah kesulitan menentukan
langkah selanjutnya ketika terdapat daerah yang
tidak mampu melaksanakan otonomi daerah Di
dalam regulasi disebutkan bahwa pemerintah
akan menggabungkan daerah daerah yang tidak
mampu melaksanakan otonomi daerah Peng
gabungan dalam konteks ini adalah paksaan
dan bukan voluntarily berdasarkan kehendak
masyarakat lokal Kebijakan paksaan ini tentu
tidak dapat dikatakan bersifat strategis karena
dapat dipastikan banyak resistensi lokal yang
akan muncul dan berpotensi konflik
Menata Ulang Territorial Reform
Dalam rangka meningkatkan kapasitas governa
bility ada beberapa hal yang perlu dilakukan
sekaligus menata ulang territorial reform Pa
ling tidak ada dua pendekatan untuk mengatasi
persoalan governability ini Pendekatan pertama
merujuk pada konsepsi Grindle19 yang menekan
kan pada pentingnya perubahan aturan main the
rules ofgame yang mengatur setiap organisasi
dan individu dalam membuat keputusan dan
melakukan aktivitas Perubahan tersebut men
cakup berbagai inisiatif seperti pengembangan
sistem hukum rezim kebijakan dan termasuk
juga mekanisme akuntabilitas kerangka peratur
an dan sistem monitoring yang menghubungkan
1 9Merilee S Grindle ed Getting Good Government Capaci
ty Building in the Public Sectors of Developing Countries
Boston Harvard University Press 1997
informasi mengenai struktur dan kinerj a pemerin
tah dan pejabat publik
Pendekatan kedua merujuk pada pendapat
Esman120
yang menunjuk pada instituion building
IB melalui berbagai inovasi yang berdampak
pada perubahan kualitatif di dalam norma pola
perilaku hubungan individu dan kelompok dan
dalam persepsi tujuan dan proses Penekanan
utama dalam IB yang dikemukakan oleh Esman
terdapat di dalam dua hal Pertama menyangkut
penguatan berbagai variabel dalam institusi se
perti leadership doktrin program sumber daya
dan struktur internal Hal kedua menyangkut
penguatan hubungan linkage yaitu hubungan
interdependensi antara suatu institusi pemerin
tahan dengan bagian relevan masyarakat
Atas dasar kedua pendekatan tersebut maka
penyelesaian persoalan governability yang lebih
aplikatif dapat dilakukan melalui beberapa hal
Pertama melakukan rekonseptualisasi faktor
pendorong territorial reform Pemerintah harus
memikirkan ulang konsep territorial reform
di Indonesia Apakah benar pemekaran paling
tepat Atau apakah perlu mempertimbangkan
penggabungan daerah
Kedua perlu evaluasi yang komprehensif
terhadap kebijakan territorial reform yang telah
dilakukan Evaluasi pemekaran daerah yang
dilakukan pemerintah cenderung hanya mencari
kelemahan daerah daerah hasil pemekaran Eva
luasi yang sempit inipun memiliki banyak cacat
metodologi Evaluasi terhadap daerah daerah
pemekaran lebih banyak diukur dari kacamata
kuantitatif dan tidak memperhatikan faktor
substantif demokrasi dan pemerintahan Hasilnya
pasti akan mudah ditebak bahwa lokal tidak akan
mudah menerima hasil evaluasi itu
Evaluasi semestinya tidak hanya diarahkan
untuk mencari daerah daerah yang tidak mampu
melaksanakan otonomi daerah dari kacamata
pusat Evaluasi semestinya juga diarahkan un
tuk mencermati kembali strategi dasar pilihan
optimum number atau size faktor pendorong
demokratisasi pelayanan publik efisiensi eko
nomi dan insentif proses pembentukan top
Milton J Esman The Elements of Institution Building
dalam Joseph W Eaton ed Institution Building and Deve
lopmentfrom Concepts to Application Beverly Hills London
Sage Publications 1972
downfforced bottom upfvoluntary atau mixed
asistensi fasilitasi masa transisi dan waktu
transisi daerah baru Evaluasi yang komprehensif
akan memudahkan penentuan kebijakan territo
rial reform yang strategis
Ketiga jika kebijakan penggabungan daerah
tidak benar benar diimplementasikan karena
mengingat resistensi lokal penguatan kapasitas
daerah tetap perlu dilakukan melalui beberapa
alternatif kebijakan Alternatif kebijakan terse
but antara lain adalah pembinaan atau asistensi
terhadap daerah baru dan mendorong kerja sama
antardaerah
Kesimpulan
Kebijakan pemekaran daerah di Indonesia pada
kenyataannya menimbulkan banyak kelemahan
Kelemahan ini mencakup aspek politik legal
hukum dan manajerial pemerintahan Dapat
dikatakan bahwa kelemahan ini mengarah pada
persoalan governability di tingkat lokal
Problem governability merupakan situasi
yang menunjuk pada pelemahan kapasitas
institusi institusi pemerintah governing dan
masyarakat governed dalam meningkatkan
pembangunan daerah Maraknya bureaucratic
andpolitical rent seeking dan praktik korupsi di
tingkat lokal sebagai dampak pemekaran daerah
merupakan contoh indikator pelemahan pemerin
tahan birokrasi dan demokrasi
Persoalan governability di tingkat lokal dise
babkan oleh beberapa kesalahan kebijakan peme
karan daerah di Indonesia Kesalahan pertama
terletak pada proses pembentukan daerah baru
yang cenderung didominasi oleh kepentingan
elite Kesalahan kedua adalah baik pemerintah
pusat maupun daerah induk dan provinsi tidak
memperhatikan upaya capacity building yang
dilakukan oleh daerah baru Kesalahan ketiga
adalah pemerintah terlalu memanjakan daerah
baru dan memberi peluang bagi daerah yang
ingin mekar dengan insentif Kesalahan keempat
adalah evaluasi pemekaran daerah tidak dilaku
kan secara komprehensif Kesalahan kelima
adalah pemerintah tidak memiliki grand design
territorial reform yang strategis sehingga peme
rintah tampak kesulitan untuk segera mengatasi
persoalan persoalan di daerah pemekaran
47
 Dalam rangka mengatasi persoalan governa Janin Isabelle 2007 Governability Dalam Mark
Bevir Ed Encyclopedia of Governance
bility sebagai dampak pemekaran daerah di Indo
Thousand Oaks London and New Delhi
nesia ada beberapa hal yang perlu dilakukan baik
SAGE Publication
oleh pemerintah pusat maupun berbagai institusi
Kati Francis 2007 Di Papua Pemekaran Kabupaten
lokal Pertama pemerintah harus merumuskan
Mempakan Impian Para Koruptor http www
kembali konsep territorial reform di Indonesia kabarindonesia com berita php pil 14 dn
Kedua baik pemerintah pusat maupun daerah 20070125171619 diakses 9 April 2010
perlu melakukan evaluasi pemekaran daerah Kooiman Jan Ed 1994 Modern Governance New
secara lebih komprehensif inencakup strategi Government Society Interactions London
dasar faktor pendorong proses pembentukan SAGE Publication

kesiapan daerah dan hasilnya Ketiga penguatan Mabuchi Masaru 2001 Municipal Amalgamation in
kapasitas daerah melalui peningkatan asistensi Japan Washington The World Bank

bagi daerah barn dan kerja sama antardaerah Manor James 1999 The Political Economy ofDemo
perlu segera diwujudkan cratic Decentralization Washington The
World Bank

Daftar Pustaka Mawhood Philip 1983 Decentralization the Con

cept and the Practice Dalam Philip Maw
Azfar Omar et all 2004 Decentralization Gover
hood Local Government in the Third World
nance and Public Services The Impact of Insti
The Experience of Tropical Africa Chicester
tutional Arrangements Dalam Mwangi S
New York Brisbane Toronto dan Singapore
Kimenyi dan Patrick Meagher Eds Devolu
John Wiley Sons
tion and Development Governance Prospect in
Mayntz Renate 1994Governing Failures and the
Decentralizing States Aldershot Hants Ashgate
Problem of Governability Some Comments on
Publishing Limited a Theoretical Paradigm Dalam Jan Kooiman
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional Bappe Ed Modern Governance New Govern
nas dan United Nation Development Program
ment Society Interactions London SAGE
UNDP 2008 Studi Evaluasi Pemekaran Publication
Daerah 2001 2007 http Www undp or idl Montreal Economic Institute 2001 The Economic
pubs docs pemekaran ID pdfi diakses pada Arguments against Municipal Mergers Octo
27 Januari 2010
ber 2001 http www iedm org uploaded pdf
Crozier Michel J Samuel P Huntington dan Joji
fusions en pdfi diakses 9 Januari 2010
Watanuki 1975 The Crisis of Democracy
Pierre Jon dan B Guy Peters 2005 Governing Com
Report on the Governability of Democracies
plex Societies Trajectories and Scenarios
to the Trilateral Commission New York New
Hampshire and New York Palgrave MacMil
York University Press
lan
Esman Milton J 1972 The Elements of Institution
Pusat Penelitian dan Pengembangan Otonomi Daerah
Building Dalam Joseph W Eaton Ed Insti 2005 Sinopsis Penelitian Efektivitas Peme
tution Building and Development from Con karan Wilayah di Era Otonomi Daerah Jakarta
cepts to Application Beverly Hills London Badan Penelitian dan Pengembangan Departe
Sage Publications
men Dalam Negeri
Ferrazzi Gabriel 2007 International Experiences in
Ratnawati Tri Ed 2009 Studi Tentang Peme
Territorial Reform Implicationsfor Indonesia
karan Daerah Pemetaan Problematika Poli
Jakarta DRSP Usaid
tik Ekonomi dan Sosial Budaya di Daerah
Grindle Merilee S Ed
1997 Getting Good Govern daerah Pemekaran Era Reformasi Jakarta
ment Capacity Building in the Public Sectors LIPI Press
ofDeveloping Countries Boston Harvard Uni Rondinelli Dennis A dan G Shabbir Cheema 1983
versity Press
Implementing Decentralization Policies An
Imawan Riswandha 2002 Desentralisasi Demo
Introduction dalam G Shabbir Cheema dan
kratisasi dan Pembentukan Good Governance Dennis A Rondinelli eds Decentralization
Dalam Syamsuddin Haris Ed Desentralisa
and Development Policy Implementation in
si Demokratisasi dan Akuntabilitas Pemerin
Developing Countries California New Delhi
tahan Daerah Jakarta Asosiasi Rum Politik dan London SAGE Publication
Indonesia AIPI
Saito Fuhimiko Ed 2008 Decentralization and Lo Tryatmoko Mardyanto Wahyu 2005 Pemekaran
cal Governance Heidelberg Physica Verlag Wilayah dan Pertarungan Elite Lokal di Maluku

Shah Anwar Ed 2006 Local Governance in Deve Utara Masyarakat Indonesia 1

loping Countries Washington The World Vigoda Gadot Eran 2009 Building Strong Nations
Bank Improving Governability and Public Manage
Smith B C 1985 Decentralization The Territorial ment Surrey and Burlington Ashgate Publi
Dimension of the State London George Allen shing Company
Unwin Litbang Kompas 2008 Cita cita yang Tidak selalu
Techera Erika 2007 To Merge or Not To Merge Berbuah Manis Kompas 21 Mei

Local Government Amalgamations in Austra

lia Macquarie Law Working Paper WP 2007
4 Macquarie University Sidney September
2007
 KORUPSI BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK
DI ERA OTONOMI DAERAH

Kisno Hadi

Abstract

Todays big problem in Indonesian state enforcement and governmental system is corruption in both national
and local level Corruption in public service bureaucracy can only be minimised ifthere is a hollistic and compre
hensive understanding within dimension network and background of corruption and some areas in public service
bureaucracy that are highly touched by corruption Without this understanding efforts ofcorruption elimination in
public service bureaucracy would be hard to achieve In order to support the process of corruption elimination in
public service sector the role ofpublic institutions that is built to control the execution ofpublic service institution
must be maximised therefore

Pendahuluan birokrasi pelayanan publik selama ini kekuasaan

Upaya pemberantasan korupsi di Indonesia be dan kewenangannya yang Was adalah faktor yang
lakangan bagaikan membuka kotak pandora tak terbantahkan untuk menyebutnya sangat

Sebut saja tatkala Mahkamah Konstitusi MK dekat dengan korupsi 122

pada 3 November 2009 membuka rekaman pem Celakanya korupsi tidak hanya terjadi dalam
bicaraan Anggodo Widjoyo dengan sejumlah lembaga negara bernama birokrasi melainkan su
orang menyebut beberapa nama pejabat penegak dah merambah ke segenap sektor kehidupan ma
hukum untuk berkonspirasi membiarkan pe syarakat Indonesia Fenomena tersebut membuat
nyebaran penyakit ganas bernama korupsi Akhir bangsa Indonesia memiliki citra sebagai bangsa
Maret 2010 Susno Duadji membuka praktik korup Korupsi terjadi karena ada kongkalikong
kongkalikong pegawai pajak dengan aparat pene antaroknum pejabat serta penyalahgunaan kekua
gak hukum polisi jaksa hakim dalam rangka saan oleh aparat pemerintah Dengan begitu

mencuri uang pajak yang menjadi tulang pung masalah besar dalam penyelenggaraan negara dan
gung pembiayaan negara sistem pemerintahan Indonesia dewasa ini adalah

Lembaga birokrasi sebagai organ negara korupsi baik di pusat maupun daerah

yang menangani sektor pelayanan publik ditenga Era reformasi 1998 dan kebijakan otonomi
rai banyak pihak menjadi sarang korupsi Arbi daerah yang secara masif sejak tahun 1999
Sanit mengatakan bahwa pelaku birokrasi biro mendesentralisasikan pengelolaan aparat biro

krat mempunyai wewenang yang sangat besar
yang memunculkan dikotomi antara pembuat
kebijakan dan pelaksana kebijakan sehingga
birokrasi lebih mengedepankan sikap menguasai
daripada melayani masyarakat Tatkala semua
aspek kehidupan masyarakat ditangani oleh
birokrasi maka layanan birokrasi justru men
jadi lahan subur bagi birokrat untuk melakukan
korupsi kolusi dan nepotisme KKN sebab
pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerin
tah sangat dominan l 1 Jika melihat eksistensi
121 Tim Simpul Demokrasi Reformasi Birokrasi dan Dernokra
tisasi Kebijakan Publik Malang Averroes Press 2006 hlm
122
krasi kepada pemerintah daerah bukannya mem
buat pelayanan publik di daerah menjadi lebih
baik dan berkualitas m lairikan justru semakin
merumitkan proses pelayanan Korupsi yang dulu
berada di pusat korupsi juga ikut terdesentralisasi
Di era otonomi daerah korupsi bisa berimplikasi
122 Membandingkan dengan pendapat Syed Hussein Alatas
1975 dan Richard Robison 1986 Cornelis Lay mengatakan
sebuah gosip publik bahwa Departemen PU kalau di daerah
adalah Dinas PU merupakan salah satu institusi publik yang
rapuh terhadap korupsi Kekuasaan dan kewenangan besar yang
dimilikinya sejak Orde Baru adalah salah saw penyebabnya
Lihat lebih jauh Cornelis Lay Involusi Politik Esei Esei Tran
sisi Indonesia Yogyakarta PLOD dan Fisipol UGM 2006
h1m 227 249

51
fatal bagi segenap sektor kehidupan masyarakat
daerah Korupsi terutama mengurangi jatah
anggaran bagi pelayanan masyarakat miskin di
daerah anggaran pelayanan pendidikan anggar
an pembangunan infrastruktur anggaran pelayan
an kesehatan serta anggaran sektor sektor yang
signifikan berkaitan dengan kepentingan dasar
masyarakat daerah Korupsi juga menyebabkan
ekonomi biaya tinggi dalam pembangunan dan
pemerintahan yang pada akhirnya menjadi beban
masyarakat sebagai pengguna pelayanan publik
Masyarakat kemudian menanggung biaya ganda
berupa pembayaran legal dalam bentuk pajak
serta penibayaran ilegal dalam bentuk pungutan
dan sogokan 123
Di sisi lain bagi negara berkembang se
perti Indonesia terwujudnya good governance
adalah suatu keharusan yang mesti diupayakan
Tuntutan tersebut menjadi penting karena jika
kondisi good governance dapat dicapai maka
terwujudnya negara yang bersih dan responsif
semaraknya masyarakat sipil dan kehidupan
bisnis yang bertanggung jawab niscaya tidak lagi
hanya menjadi sebuah impian 124
Secara normatif praktik korupsi merupakan
realitas mal administrasi di mana birokrasi men
jadi tidak terkendali dan pada akhirnya organisasi
birokrasi sulit diukur pelayanannya l2s Meski su
dah banyak regulasi dan lembaga126 yang dibentuk
123 Kalteng Pos 14 April 2010
124 M Arsyad Sanusi Permasalahan Korupsi di Derah dan
Strategi Penanggulangannya Makalah tidak dipublikasi
12s Adapun yang sering dijumpai dalam praktik mal adminis
trasi ialah 1 perhatian pada yang salah 2 tidak memberi
kesempatan peran serta 3 sering terganggu desakan pilihan
yang terpaksa 4 memaksakan diri karena desakan waktu dan
stres 5 terlalu banyak menggunakan intuisi dan penghakiman
6 mempraktikkan pengambilan keputusan dogmatis 7 gagal
memberi perhatian pada nilai nilai 8 masalah dalam membuat
estimasi 9 gagal menggunakan analisis 10 masalah dalam
mengkomunikasikan hasil hasil analisis dan 11 melalaikan
etika Berjalannya kompleksitas masalah dalam pengambilan
keputusan seperti yang terdapat dalam sebelas poin tersebut di
atas akan mengakibatkan mal administrasi yang tidak jarang
menyeret birokrasi ke dalam dilema masalah yang berkepan
jangan Mal administrasi ini sering berujung pada terjadinya
KKN yang merusak tatanan administrasi serta birokrasi secara
keseluruhan Murtir Jeddawi Reformasi Birokrasi Kelembaga
an dan Pembinaan PNS Yogyakarta Kreasi Total Media
2008 hlm 82 84
12e Dalam birokrasi pelayanan publik baik di pusat maupun
daerah selain adanya UU No 28 Tabun 1999 UU No 20
Tahun 2001 dan UU No 30 Tahun 2002 yang tujuannya untuk
mengawasi dan mengontrol kinerja pelayanan publik oleh
52
untuk memberantas korupsi di sektor pelayanan
publik serta tindakan mal administrasi lainnya
namun pelayanan publik yang baik dan berkuali
tas yang dapat memuaskan harapan masyarakat
tetap belum terwujud Sistem penyelenggaraan
pemerintahan yang diciptakan melalui beberapa
peraturan bahkan diawasi serta dikontrol oleh
peraturan tersebut belum berhasil mereorientasi
tradisi kinerja aparatur pemerintah agar bisa men
jadi pelayan yang memuaskan masyarakat Tra
disi yang berlaku yakni birokrasi yang digunakan
untuk melayani kepentingan negara dan kepen
tingan pribadi birokrat ketimbang kepentingan
masyarakat ternyata masih lestari
Atas permasalahan tersebut di atas maka
muncul pertanyaan yang hendak dijawab melalui
tulisan ini yaitu pertama mengapa hingga sejauh
ini dalam tubuh birokrasi pelayanan publik rentan
terjadi korupsi Dan kedua kebijakan seperti apa
yang dapat ditempuh untuk menanggulangi prak
tik korupsi birokrasi pelayanan publik termak
sud Untuk menjawab pertanyaan tersebut ada
beberapa hal yang hendak diurai dalam tulisan
ini yakni 1 pengenalan dan pemahaman terha
dap dimensi dan jaringan korupsi 2 pengenalan
dan pemahaman terhadap latar belakang terjadi
nya korupsi 3 pengenalan dan pemahaman areal
dalam tubuh birokrasi pelayanan publik yang
rawan transaksi korupsi dan keempat usulan
format kebijakan untuk pemberantasan korupsi
birokrasi pelayanan publik
Pembahasan
Dimensi dan Jejaring Korupsi
Bila ditinjau dari berbagai segi seperti legal
perundang undangan kebijakan dan institusi
aparatur dan pejabat negara sejak tahun 2000 juga ada Keppres
No 44 tentang Lembaga Ombudsman guna melayani keluhan
laporan atau informasi dari masyarakat atas keputusan tindakan
atau perilaku penyelenggara pemerintahan di daerah dalam
memberikan pelayanan birokrasi yang dirasakan tidak adil
diskriminatif tidak patuh serta bertentangan dengan hukum
Di daerah pemerintah daerah membentuk Badan Pengawas
Daerah Banwasda yang tujuannya juga untuk mengawasi
dan mengontrol kinerja aparatur birokrasi di daerah Sekarang
melalui UU No 25 tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
yang barn disahkan DPR RI keluar pula aturan sebagai asas
penyelenggaraan pelayanan publik yang menyentuh seluruh
kepentingan umum kesamaan hak keseimbangan hak dan
kewajiban profesionalisme partisipatif persamaan perlakuan
keterbukaan akuntabilitas penyediaan fasilitas untuk kelompok
rentan ketepatan waktu dan asas kecepatan kemudahan dan
keterjangkauan
untuk pemberantasan korupsi Indonesia telah
memiliki kelengkapan yang relatif memadai un
tuk melakukan pemberantasan korupsi secara
sistematis termasuk birokrasi di sektor pelayan
an publik Indonesia telah memiliki TAP MPR
No XI MPR 1998 tentang Penyelenggaraan
Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi Kolusi
dan Nepotisme KKN dan UU No 28 Tahun
1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang
Bersih dan Bebas KKN Dari ketentuan tersebut
lahir pula UU No 31 Tahun 1999 Jo UU No
20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak
Pidana Korupsi UU No 30 Tahun 2002 tentang
Komisi Pemberantasan Korupsi yang di beberapa
negara seperti Hongkong dan Singapura berha
sil mengikis korupsi dan menjadi ujung tombak
gerakan pemberantasan korupsi Di lain pihak
sudah ada beberapa peraturan pemerintah dengan
operasional pemberantasan korupsi Jadi secara
teoritis sebenarnya hampir tidak ada alasan bagi
peningkatan dan perluasan praktik korupsi di
Indonesia 121
Rose Ackermen mengkategorikan korupsi
ke dalam tiga dimensi yakni ekonomi budaya
dan politik Korupsi dalam dimensi ekonomi
menurutnya berpangkal dari gejala yang salah
dalam manajemen negara di mana institusi in
stitusi yang dirancang untuk mengatur hubungan
antara negara dengan penduduk justru digunakan
untuk memperkaya diri dan mendapat tambahan
keuntungan bagi yang korup 128 Dalam dimensi
budaya korupsi dig ambarkan sebagai tradisi
memberi suap hadiah kado harga dan pemberi
an yang oleh orang lain disebut sebagai tindakan
korup namun bagi kebudayaan suatu masyarakat
dianggap sebagai kebiasaan pemberian hadiah
atau persenan yang wajar yang dibuat menjadi
lega1 129 Lalu dalam dimensi politik korupsi
digambarkan sebagai perilaku korup para aktor
dalam menjalani hubungan antara negara dengan
sektor swasta Kadang kadang petugas negara
yang menjadi pelaku dominan kadang kadang
121 Suharko Pemberantasan Korupsi Menuju Grand Strategy
Anti Korupsi untuk Indonesia Jurnal Demokrasi II
2005a
Susan Rose Ackerman Korupsi dan Pemerintahan Sebab
Akibat dan Reformasi Jakarta Pustaka Sinar Harapan 2006
hlm 11
129Ibid hlm 153
pelaku swasta yang paling berkuasa l3o Secara
lebih luas korupsi digambarkannya sebagai
penyalahgunaan kekuasaan untuk kepentingan
pribadi dan ketiga dimensi korupsi tersebut di
atas terjadi tatkala ada hubungan pemberi pene
rima jasa di sektor publik dan itu membuka
peluang untuk berkorupsi 131
Sementara Robert Klitgaard memasukkan
pengertian korupsi ke dalam rumus
C M D A
Dari rumus tersebut dapat dijelaskan bahwa
korupsi C Corruption adalah fungsi dari mo
nopoli M Monopoly ditambah kewenangan
D Discretion dikurangi akuntabilitas A
Acuntabiliy Jadi korupsi dapat terjadi apabila
ada monopoli kekuasaan di tengah ketidakjelasan
aturan dan kewenangan akan tetapi tidak ada me
kanisme akuntabilitas atau pertanggungjawaban
kepada publik 13 Kemudian William J Cham
bliss mengemukakan bahwa dalam korupsi terli
bat banyak pihak yang disebutnya sebagai cabal
atau jejaring korupsi Ia melihat bahwa korupsi
merupakan bagian integral dari setiap birokrasi
yang bertemu dengan kepentingan segelintir
pengusaha penegak hukum dan politisi yang
sulit dibongkar Jejaring korupsi itu melibatkan
para elite di pusat kekuasaan pucuk pimpinan
eksekutif elite partai politik petinggi lembaga
peradilan dan kalangan bisnis Korupsi merupa
kan bagian dari sistem itu sendiri oleh karena
itu bukan pekerj aan mudah untuk memberantas
korupsi karena aparat penegak hukum sering
berada pada situasi yang dilematis Korupsi bu
kanlah kejahatan di luar sistem oleh karena itu
jejaring korupsi sangat sulit diterobos dari dalam
karena kolusi antara pengusaha dengan politisi
dan aparat penegak hukum Jejaring korupsi
juga sulit diterobos dari karena aparat pene
ruar
gak hukum dapat menyediakan penjahat kelas
teri yang siap dikorbankan untuk melindungi
pelaku sesungguhnya yang berada dalam jejaring
I
tersebut 133
1301bid hlm 157
7
131 Ibid hlm 127
132 Robert Klitgaard Penuntun Pemberantasan Korupsi dalam
Pemerintah Daerah Jakarta YOI 2002
lss M Syamsudin Korupsi dalam Persepektif Hukum Jurnal
Ilmu Ilrnu Sosial 30 64 Juni 2007 hlm 185 186
53
 Syed Husein Alatas berdasarkan hasil pene tingannya korupsi seperti ini sering dilakukan
litiannya di Asia terutama di Malaysia clan Indo oleh keluarga terdakwa yang tidak ingin terdak
nesia menyebut tujuh kategori korupsi yaitu 1 wa ditahan atau diproses lebih lanjut 6 korupsi

korupsi transaktif merupakan uang yang menun
jukkan adanya kesepakatan timbal balik antara
pihak yang memberi clan menerima keuntungan
bersama kedua pihak sama sama aktif dalam
menjalankan perbuatan tersebut 2 korupsi peme
rasan merupakan jenis korupsi di mana pihak
otogenik merupakan korupsi yang dilakukan
seorang diri karena mempunyai kesempatan un
tuk memperoleh keuntungan dari sesuatu yang
diketahuinya sendiri panitera pengadilan kerap
melakukan korupsi seperti ini dalam administrasi
pendaftaran perkara ketidakjelasan tarif pendaf

pemberi dipaksa untuk menyuap demi mencegah taran membuatnya leluasa menentukan harga

kerugian yang mengancam dirinya kepentingan yang harus dibayar oleh pengacara clan 7 ko
nya atau orang orang dan hal hal yang dihargai rupsi dukungan merupakan dukungan terhadap
nya korupsi yang dilakukan oleh polisi lalu lintas korupsi yang ada atau penciptaan suasana yang
termasuk jenis korupsi pemerasan 3 korupsi kondusif untuk dilakukannya korupsi korupsi

investif merupakan pemberian barang atau jasa ini dilakukan oleh elite di lembaga peradilan

tanpa ada pertalian langsung dengan keuntung yang tidak mempunyai kemauan politik untuk
an tertentu selain keuntungan yang diharapkan menindak tegas bawahannya 134

akan diperoleh pada masa mendatang bentuk
korupsi seperti ini dilakukan oleh yang mem
beri uang bulanan secara rutin kepada hakim
harapannya kelak ketika kasusnya masuk ke
pengadilan hakim yang telah digajinya langsung
menangani perkaranya 4 korupsi perkerabatan
nepotisme merupakan penunjukan secara tidak
sah terhadap teman atau saudara untuk meme
gang suatu jabatan atau tindakan pengutamaan
dalam segala bentuk yang bertentangan dengan
norma atau peraturan yang berlaku 5 korupsi
defensif merupakan korupsi yang dilakukan oleh
korban pemerasan dengan melakukan korupsi
Hasil penelitian Alatas tersebut di atas ber
jasa dalam membuat tipologi korupsi yang umum
dikenal di mana mana yakni seperti dijelaskan
pada Tabel 1
Dari penjelasan tersebut di atas jelas terlihat
bahwa korupsi adalah fenomena yang sangat
kompleks di mana korupsi terjadi karena ada
relasi dan interaksi dalam kehidupan masyarakat
sehingga memunculkan ruang ruang korupsi
tersendiri secara spesifik Korupsi juga terjadi
akibat besarnya monopoli kekuasan di sektor ter
tentu terutama birokrasi sementara mekanisme

ini orang yang diperas menyelamatkan kepen 134Ibid hlm 186

Tabel 1 Tipologi Korupsi

No Tipologi Penjelasan

1 Korupsi transaktif transactive Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks proses transaksi uang
antara pihak pihak yang terlibat

2 Korupsi yang memeras extortive Praktik korupsi yang dipaksakan kepada satu pihak yang biasanya disertai
ancaman terhadap kepentingan orang clan hal hal yang dimilikinya
3 Korupsi investif investive Praktik korupsi dalam konteks memberikan suatu jasa atau barang ter
tentu kepada pihak lain demi keuntungan di masa depan

4 Korupsi perkerabatan nepotistic Praktik korupsi yang dilakukan dalam konteks hubungan kekerabatan clan
kekeluarga

5 Korupsi defensive defensive Praktik korupsi dalam konteks pihak pihak yang akan dirugikan terpaksa
ikut terlibat di dalamnya

6 Korupsi otogenik autogenic Praktik korupsi yang dilakukan oleh seorang diri tidak ada orang atau
pihak lain yang terlibat di dalamnya
7 Korupsi suportif supportive Praktik korupsi dalam konteks dukungan terhadap penciptaan terjadinya
korupsi

Sumber Diadaptasi dari Syed Husein Alatas Diambil dari M Syamsuddin Korupsi dalam Perspektif Hukum Loc Cit
hlm 185 186

54
pertanggungjawaban kewenangannya tidak ada
dan diperparah oleh ketidakjelasan peraturan
Dalam kasus lain korupsi justru terjadi lebih
parah yakni sudah merambah sistem politik
dan pemerintahan di mana aparatur penegak
hukum juga terlibat korupsi di samping elite
politik dalam struktur eksekutif legislatif par
tai politik dan lain lain Korupsi bahkan juga
sudah merambah sektor kehidupan masyarakat
sehari hari Realitas demikian memperlihatkan
bahwa korupsi sudah berjejaring sehingga sangat
menyulitkan untuk memberantasnya
Data yang dihimpun dari berbagai sumber
seperti Transparansi Internasional TI Political
PERC dan
Economy and Risk Consultancy
Indonesia Corruption Watch ICW menun
jukkan bahwa sejak reformasi 1998 Indonesia
terus menerus masuk 10 besar negara terkorup
di dunia Pada tahun 1998 Indonesia berada
di peringkat ke 6 negara terkorup setelah Ka
merun Paraguay Honduras Tanzania dan
Nigeria Tahun 1999 Indonesia berada di posisi
ke 3 setelah Kamerun dan Nigeria Pada 2000
Indonesia berada di posisi ke 5 setelah Nigeria
Yugoslavia Ukraina dan Azarbaijan Setahun
berikutnya Indonesia berada di peringkat ke 4
setelah Bangladesh Nigeria dan Uganda Tahun
2003 Indonesia kembali menduduki urutan ke 6
dan tahun 2004 Indonesia berada di urutan ke 5
negara terkorup
Bahkan TI menempatkan Indonesia dalam
kategori negara yang tidak banyak mengalami
perubahan dalam pemberantasan korupsi selama
10 tahun terakhir ini Praktik korupsi tidak saja
berlangsung di kalangan lembaga pemerintahan
tetapi juga di DPR dan bahkan lembaga penegak
hukum seperti kepolisian kehakiman dan ke
jaksaan Di lembaga DPR korupsi terjadi seining
dengan meningkatnya wewenang DPR yaitu
mulai penyusunan UU penyusunan anggaran
hingga dalam menjalankan pengawasan peme
rintah Kewenangan melakukan fit and proper
test dalam proses rekrutmen lembaga lembaga
negara nondepartemen pun juga menjadi arena
yang rentan terhadap praktik praktik korupsi 135
131 Ignatius Ismanto Tinjauan Perkembangan Politik Dinami
ka Politik Menjelang Pemilu 2009 Jurnal Analisis CSIS 37
2 2008 hlm 153 154
Sampai tahun 2008 seperti yang ditunjukkan
oleh hasil survei Indeks Persepsi Korupsi IPK
yang dilakukan Transparency International Indo
nesia TII memperlihatkan bahwa Indonesia ti
dak lagi berada dalam kelompok negara terkorup
Posisi Indonesia berada di urutan ke 126 dari 180
negara yang disurvei IPK Indonesia tahun 2008
adalah 2 6 atau naik 0 3 dibanding tahun 2007
Indonesia satu kelompok dengan negara Eritrea
Guyana Honduras Libya Mozambik dan
Uganda dengan IPK 2 6 Sementara negara yang
menyandang sebagai terkorup adalah Somalia
IPK 1 Myanmar IPK 1 3 dan Irak IPK 1 3
Tiga negara terbersih adalah Denmark Selan
dia Baru dan Swedia dengan IPK 9 3 Untuk
kawasan ASEAN peringkat Indonesia berada di
atas Filipina tetapi berada di bawah Singapura
Malaysia Thailand dan Vietnam 136
Selanjutnya survei TII tahun 2009 memper
lihatkan peningkatan IPK Indonesia dari 2 6
tahun 2008 menjadi 2 8 tahun 2009 atau naik
0 2 dari tahun sebelumnya Indonesia berada
di posisi 111 dari 180 negara yang disurvei
dengan demikian Indonesia mengalami kenaikan
peringkat sebanyak 15 selama kurun waktu satu
tahun 2008 2009 Prestasi itu telah membawa
Indonesia berdekatan dengan prestasi negara
negara yang juga gencar memerangi korupsi
seperti Mesir Mali Kiribata Saotome Principe
Algeria Djibouti Kepulauan Solomon dan
Togo Di tingkat ASEAN skor Indonesia ber
ada di posisi ke 5 lebih rendah dari Singapura
Brunei Darussalam Malaysia dan Thailand yang
masing masing menduduki posisi 1 sampai 4 di
mana skor 0 adalah skor korupsi tertinggi dan
skor 10 adalah skor korupsi terendah 137
Artinya komitmen pemerintah Indonesia
untuk membasmi korupsi sudah mulai tampak
hasilnya Kendati begitu korupsi yang sudah
berurat berakar dalam kehidupan sehari hari ma
syarakat Indonesia dirasa masih terjadi di banyak
daerah Korupsi malah dominan dilakukan oleh
kalangan pejabat di mana didapati ada banyak
mantan bupati mantan gubernur mantan anggota
DPRD dan mantan pejabat birokrasi di daerah
yang tersangkut pidana korupsi di mana tindakan
korupsi mereka lakukan saat memegang jabatan
tertentu di daerah
136 Jeddawi3Op Cif hlm 1 2
13 Kedaulatan Rakyat 18 November 2009
55
 Dengan begitu faktor kemiskinan bukan
satu satunya faktor yang menyebabkan korupsi
bertumbuh dan berkembang biak Faktor meluas
nya tingkat pengangguran lemahnya pendidikan
moral dan budi pekerti ketimpangan akses terha
dap sumber sumber ekonomi sosial politik dan
budaya adalah sumber sumber yang subur untuk
bertumbuhnya korupsi Jadi dimensi dan jejaring
korupsi sangat kompleks yang tidak saja menyen
tuh dimensi ekonomi politik dan budaya melain
kan sudah menyentuh dimensi sosial seperti ke
miskinan ketiadaan akses dan ketidakberdayaan
Penduduk desa bisa saja melakukan korupsi
terpaksa karena ketidakberdayaannya menolak
desakan sebagai akibat ketidakmampuannya
berbuat sesuatu untuk membela kepentingannya
misalnya ketidakmampuan mereka mengakses
kantor polisi untuk melaporkan pemerasan oleh
seorang aparat desa saat membuat KTP atau akta
tanah Ketidakmampuan itu karena faktor jauh
nya j arak desa ke kota kecamatan dan minimnya
sarana transportasi serta komunikasi Korupsi
dengan demikian bisa terjadi karena persoalan
geografis yang sama sekali terlepas dari dimensi
ekonomi politik dan budaya seperti yang dikate
gorikan Rose Ackermen
Mengenali dan memahami korupsi di
Indonesia dalam dimensi ruang waktu dan
faktor faktor individu serta kelembagaan tetap
perlu namun sisi sisi lain seperti faktor sosial
geografis dan juga kelembagaan politik tetap
menjadi kemutlakan karena persoalan penduduk
Indonesia yang kompleks dengan berbagai latar
belakang kepentingan dan alasan sangat berpon
tensi menjadi lahan subur tumbuhnya korupsi
Faktor faktor yang menyebabkan korupsi terse
but bahkan tidak saja terjadi di lingkungan ma
syarakat sebagai pihak eksternal lembaga negara
atau lembaga pemerintahan di dalam internal
Dimensi Ekonomi Budaya Politik Sosial Tata Ruang Geografis
Korupsi
Jejaring 1 Dalam sistem eksekutif legislatif yudikatif dan lembaga
penyelenggara negara lainnya
2 Luar sistem partai politik swasta pengusaha
Bagan 1 Dimensi dan Jejaring Korupsi
56
lembaga negara atau lembaga pemerintah pun
korupsi sangat mungkin terjadi
Sesuatu pekerjaan dalam sektor pelayanan
publik sangat rawan terjadi tindak korupsi yang
disebabkan banyak hal misalnya kurangnya
gaji pegawai negeri 138 kurangnya pemasukan
negara atau pendapatan daerah sehingga biaya
penyelenggaraan pelayanan publik seperti mem
beli alat tulis kantor kertas tinta komputer dll
dibebankan kepada publik atau masyarakat Ma
syarakat yang tidak tahu menahu karena ketidak
berdayaan memprotes sebagai akibat minimnya
pengetahuan meski dengan berat hati tetap saja
membayar selembar KTP dengan harga mahal
padahal dana untuk itu sudah dianggarkan oleh
pemerintah Tabel 2 menjelaskan tiga wilayah
penyebab korupsi
Korupsi dalam Konteks Governance
dan Kendala Pemberantasannya139
Hasil penelitian Bozz Allen dan Hamilton mem
perlihatkan bahwa Indonesia sampai tahun 1999
menduduki polisi paling parah dalam hal indeks
good governance indeks korupsi dan indeks
efisiensi peradilan dibandingkan dengan be
berapa negara Asia Tenggara lainnya 140 Indeks
138 Bukankah pegawai Ditjen Pajak yang menelikung duit pajak
adalah pegawai yang penghasilannya mendapat remunerasi
Perlu diingat bahwa Departemen Keuangan yang membawahi
Ditjen Pajak adalah satu satunya departemen di Indonesia yang
melaksanakan program remunerasi bagi para pegawainya
sehingga secara teoritis kecil sekali kemungkinan pegawai
Depkeu melakukan korupsi Tapi ternyata hipotesa tersebut
terpatahkan dengan terungkapnya kasus penggelapan pajak
oleh Gayus Tambunan
139 Subbab bagian ini dikutip dan diadaptasi dari M Arsyad
Sanusi Permasalahan Korzrpsi di Daerah dan Strategi Penang
gulangannya Makalah tidak dipublikasi
iao Dikutip dari Alexander Irwan Clean Government dan
Budaya Bisnis Asia Dalam Jurnal Reformasi Ekonomi 1 1
Januari Maret 2000 hlm 56 63
masyarakat umum
Tabe12 Wilayah Penyebab Korupsi

No Wilayah Penyebab Penjelasan

1 Wilayah Individu Dikenal sebagai aspek manusia yang menyangkut moralitas personal serta kondisi
situasional seperti peluang terjadinya korupsi termasuk di dalamnya adalah faktor
kemiskinan

2 Wilayah Sistem Dikenal sebagai aspek institusi administrasi Korupsi dianggap sebagai konsekuensi
dari kerja sistem yang tidak efektif Mekanisme kontrol yang lemah dan kerapuhan
sebuah sistem memberi peluang terjadinya korupsi

3 Wilayah Irisan
Dikenal sebagai korupsi antara individu dan sistem dengan aspek sosial budaya
yang meliputi hubungan antara politisi unsur pemerintah dan organisasi non
pemerintah Selain itu meliputi juga kultur masyarakat yang cenderung permisif
dan kurang perduli dengan hal hal yang tidak terpuji Di samping itu juga akibat
terjadinya pergeseran nilai logika sosial dan ekonomi yang ada dalam masyarakat

Sumber Boni Hargen Diambil dari www bpkp go id

good governance Indonesia hanya sebesar 2 88 putusan perkara perkara cepat terselesaikan jika

jauh lebih rendah dibandingkan dengan Singa menyodorkan sejumlah uang sogokan Dari sisi
pura 8 93 Malaysia 7 72 Thailand 4 89 birokrasi terdapat pula kecenderungan bahwa

dan Filipina 3 47 141 Temuan tersebut didukung masyarakat enggan untuk berhadapan dengan

studi Huther dan Shah yang meyatakan bahwa birokrasi Masyarakat yang ingin mendapatkan
Indonesia termasuk dalam kategori negara poor pelayanan justru memperoleh kesulitan jika ber
governance Tabe13 hadapan dengan birokrasi Kerap kali pelayanan

Tabe13 Kondisi Good Governance di Asia Tenggara 1999

Indeks Efisiensi Indeks Good Kategori Kualitas

Negara Indeks Korupsi
Peradilan Governance Governance
Malaysia 9 00 7 38 7 72 Baik

Singapura 10 00 8 22 8 93 Baik
Thailand 3 25 5 18 4 89 Cukup Baik
Philipina 4 75 7 92 3 47 Cukup Baik
Indonesia 2 50 2 15 2 88 Buruk

Sumber Huther dan Shah Huther dan Shah dalam M Arsyad Sanusi Makalah Op Cit

Studi Huther dan Shah tersebut melihat terselesaikan dalam waktu beberapa hari yang
kualitas good governance dengan cara meng seharusnya bisa terselesaikan dalam hitungan

hitung besarnya government quality index di
masing masing negara yang menjadi sampel
di antaranya indeks efisiensi peradilan indeks
korupsi dan indeks good governance 142 Realitas
tersebut memperlihatkan bahwa secara objektif
jam Akhirnya proses birokrasi yang panjang
dan tidak efisien menyebabkan masyarakat
mencari jalan pintas dengan memberikan suap
maksudnya agar pelayanan yang diterima cepat
terselesaikan

harus diakui kualitas governance di Indonesia

masih jauh dari kategori good governance Dari
indikator efisiensi peradilan dan efisiensi birokra
si misalnya keduanya masih jauh dari harapan
karena sangat rentan dengan semangat korupsi
jaksaan dan lembaga peradilan yang seharusnya
Sering kali terdengar pencari keadilan harus
berlama lama menunggu proses penyelesaian
141Indeks ini menunjukkan bahwa semakin rendah angka indeks
suatu negara maka tingkat good governance nya pun semakin
buruk dan sebaliknya
142Ibid
Korupsi juga telah berkembang dan meng
akar di lembaga pemerintahan lembaga per
wakilan rakyat DPR dan DPRD bahkan di
dalam lembaga peradilan sendiri Repolisian ke
menjadi ujung tombak bagi upaya pemberantasan
korupsi justru sebagai institusi institusi publik
yang paling korup dan paling banyak melakukan
penyalahgunaan wewenang 143 Dengan kata lain
14s Lihat HS Dillon Partnership for Government Reform
Facilitating Government Reform in the Indonesian Judiciary

57
korupsi telah merajalela terutama di kalangan
birokrasi pada institusi publik atau lembaga peme
rintah baik departemen maupun nondepartemen
HS Dillon misalnya mengatakan bahwa jaksa
merupakan aparat penegak hukum yang paling
banyak menerima suap 51 8 disusul oleh
hakim 46 2 aparat aparat lain dari kantor
kejaksaan 38 8 panitera 23 1 pengacara
7 7 polisi 7 7 dan aparat aparat penegak
I
hukum lainnya 2 6
Sementara berkaitan dengan kendala dalam
pemberantasan korupsi United Nations Office
on Drugs and Crime UNODC Kantor PBB
Untuk Masalah Obat Obatan Terlarang dan Tin
dak Kejahatan mengemukakan bahwa setidak
tidaknya ada empat kendala atau berita buruk
bad news bagi upaya pemberantasan korupsi
di dunia termasuk juga di Indonesia dan daerah
daerah 15 Berita burukpertama kurangnya dana
yang diinvestasikan pemerintah untuk program
pemberantasan korupsi Hal ini mengindikasikan
rendahnya komitmen pemerintah terhadap upaya
pemberantasan korupsi dan selama ini pemberan
tasan korupsi belum menjadi prioritas utama
kebijakan pemerintah Realitas ini mencerminkan
masih lemahnya political will pemerintah bagi
upaya pemberantasan korupsi
Berita buruk kedua kurangnya bantuan yang
diberikan oleh negara negara donor bagi program
pemberantasan korupsi Minimnya bantuan luar
negeri ini merupakan cerminan rendahnya tingkat
kepercayaan negara negara donor terhadap
komitmen dan keseriusan pemerintah di setiap
negara termasuk Indonesia dalam melakukan
pemberantasan korupsi Berita buruk ketiga ku
rangnya pengetahuan dan pengalaman aparat pe
negak hukum dalam memberantas korupsi Dan
berita buruk keempat rendahnya insentif dan gaji
para pejabat publik Insentif dan gaji yang ren
and Public Prosecution makalah disampaikan dalam Seminar
Nasional Menuju Good Governance dan Clean Government
Melalui Peningkatan Integritas Sektor Publik dan Swasta
Dalam Semangat Konvensi PBB Menentang Korupsi Jakarta
14 15 September 2004
rbid
145 Pemyataan Petter Langseth Program Manager of Global
Program Against Corruption UNODC sebagaimana dikemu
kakan dalam sebuah seminar yang diselenggarakan di Jakarta
atas kerja sama dengan Departemen Kehakiman dan HAM
serta Mahkamah Agung Republik Indonesia pada tanggal 24
Maret 2004
i
dah ini berpotensi mengancam profesionalisme
kapabilitas dan independensi hakim serta aparat
penegak hukum lainnya termasuk dalam konteks
pemberantasan tindak pidana korupsi
Selain dari keempat berita buruk tersebut
di atas realitas penyakit korupsi di Indonesia ber
tambah parah karena terjadinya perdebatan tiada
henti tentang posisi dan kedudukan hukum dari
kebijakan kebijakan publik yang dilaksanakan
pejabat negara Beberapa pihak berpendapat
bahwa kebijakan kebijakan publik yang dilak
sanakan pejabat negara dapat disentuh oleh
hukum pidana sehingga pejabat negara yang
korup dapat digugat baik secara hukum pidana
maupun perdata Sementara beberapa pihak
lain berpendapat bahwa kebijakan kebijakan
publik yang dilaksanakan oleh pejabat negara
tidak tersentuh oleh hukum sehingga pejabat
pejabat negara yang korup tidak dapat digugat
baik secara hukum pidana maupun perdata Ada
juga beberapa pihak lainnya berpendapat bahwa
hukum administrasi negara merupakan satu satu
nya perangkat hukum yang dapat menyentuh
kebijakan kebijakan publik yang dilaksanakan
oleh para pejabat negara
Namun hingga sejauh ini perdebatan menge
nai permasalahan tersebut cenderung berlarut
larut tanpa dapat memberikan solusi yang efektif
bagi upaya pemberantasan korupsi di Indonesia
Di luar masalah tersebut ada pula beberapa hal
lain yang turut menghambat atau menjadi kendala
bagi upaya pemberantasan korupsi di daerah
Kendala pertama berkaitan dengan peraturan
perundang undangan Peraturan perundang
undangan yang menyangkut upaya pemberantasan
korupsi mempunyai beberapa kelemahan yang
terletak pada substansi peraturan perundang
undangan baik dari aspek isi maupun aspek
teknik pelaksanaannya sehingga memungkinkan
terjadinya ketimpangan dalam pemberantasan
korupsi Di antara kelemahan kelemahan tersebut
adalah 1 tidak jelasnya pembagian kewenangan
antara jaksa polisi dan KPK dan tidak adanya
prinsip pembuktian terbalik dalam kasus ko
rupsi 2 lemah dan tidak jelasnya mekanisme
perlindungan saksi sehingga seseorang yang
dianggap mengetahui ada penyelewengan di
bidang keuangan tidak bersedia untuk dijadikan
saksi memberikan kesaksian
 Kendala kedua berkaitan dengan kurang
nya transparansi lembaga eksekutif dan legis
latif terhadap berbagai penyimpangan dalam
pengelolaan keuangan negara Mekanisme
pemeriksaan terhadap pejabat pejabat eksekutif
dan legislatif juga terkesan sangat birokratis ter
utama apabila menyangkut izin pemeriksaan ter
hadap pejabat pejabat yang terindikasi korupsi
Kendala ketiga terkait dengan integritas moral
aparat penegak hukum serta ketersediaan sarana
dan prasarana penunjang keberhasilan mereka
dalam melakukan upaya pemberantasan korupsi
Hambatan keempat menyangkut masalah kultur
atau budaya di mana sebagian masyarakat telah
memandang korupsi KKN umumnya sebagai
sesuatu yang lazim dipraktikkan secara turun
temurun di samping masih semakin hilangnya
budaya malu
Birokrasi Pelayanan Publik
Birokrasi pelayanan publik adalah lembaga
pemerintah yang sehari hari selalu bersentuhan
dengan kepentingan dan kebutuhan masyarakat
Penyelenggaraan pelayanan publik merupakan
kewajiban pokok pemerintah birokrasi negara
untuk menyediakan dan menyelenggarakannya
Dalam kegiatan berpemerintahan sehari hari
yang diutamakan adalah pelayanan sehingga
pelayanan merupakan hal penting yang mesti
menjadi perhatian serius setiap lembaga birokrasi
pemerintah Senada seperti dikatakan Ryass
Rasyid bahwa prinsip kegiatan berpemerintahan
dilakukan tidak lain karena merujuk kepada misi
pemerintahan itu sendiri yakni pelayanan pem
berdayaan dan pembangunan l 6 Artinya setelah
misi pelayanan membuahkan hasil maksimal
maka dengan sendirinya misi pemberdayaan dan
pembangunan akan tercapai
Adapun jenisjenis pelayanan publik yang
umum diselenggarakan oleh lembaga birokrasi
pemerintah di daerah daerah di Indonesia ialah
1 pelayanan pembuatan KTP 2 pelayanan
pembuatan Kartu Keluarga KK 3 pembuatan
pengantar Akte Kelahiran 4 pembuatan Akta
Catatan Sipil 5 SPT Surat Pernyataan Tanah 6 pemerintah maka secara lebih luas pelayanan
pembuatan Akte Jual Beli Tanah 7 pembuatan
146 Ryass Rasyid Makna Pernerintahan Tinjazzan dari Segi
Etika dan Kepemimpinan Jakarta Pustaka Sinar Harapan
2007 hlm 131
Surat Keterangan Mutasi Penduduk 8 Pem
buatan Rekomendasi Izin Mendirikan Bangunan
IMB 9 Keterangan Kepegawaian 10 Surat
Keterangan Berkelakuan Baik 11 Rekomendasi
Usaha 12 keterangan lain lain
Hanya organisasi pemerintah atau birokrasi
negaralah yang boleh menyelenggarakan pelayan
an publik tersebut dan kalaupun dilaksanakan
oleh pihak swasta harus mendapat izin dari
lembaga pemerintah terkait Ketentuan tersebut
dapat dilihat misalnya dalam azas azas pelayanan
publik yang termuat di dalam Surat Keputusan
Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara
SK Menpan No 81 Tahun 1993 tentang Pedo
man Tatalaksana Pelayanan Umum Pelayanan
umum atau pelayanan masyarakat di sini harus
merupakan suatu rangkaian kegiatan terpadu
sederhana terbuka
yang mengandung sifat
lancar tepat lengkap wajar dan terjangkau
Pelayanan masyarakat menurut SK Menpan
tersebut harus memiliki sendi sendi tata laksana
pelayanan masyarakat yakni kesederhanaan
kejelasan dan kepastian keamanan keterbukaan
efisien ekonomis keadilan yang merata dan
ketepatan waktu
Kemudian berdasarkan UU Kepegawaian
Negara No 43 1999 dikatakan bahwa kepega
waian dapat digolongkan ke dalam tiga jenis
yakni pegawai negeri sipil PNS anggota TNI
dan anggota Polri Untuk PNS dibagi menjadi
dua yaitu PNS Pusat dan PNS Daerah UU
tersebut juga memberi kewenangan lebih besar
kepada pemerintah daerah untuk mengelola sen
diri pegawainya serta pelayanan yang dibutuhkan
oleh masyarakat di daerah bersangkutan Kebi
jakan ini mengarah kepada separate personnel
system for each local authority Pemerintah pusat
hanya menetapkan norma standar dan prosedur
mengenai pengangkatan peinindahan pember
hentian penetapan pensiun gaji tunjangan ke
sejahteraan hak dan kewajiban pelayanan serta
kedudukan hukum baik bagi pegawai pusat mau
pun pegawai daerah Karena sektor pelayanan
publik hanya dapat dilaksanakan voleh aparatur
publik adalah pelayanan yang dilaksanakan oleh
aparatur pemerintah secara keseluruhan yakni
PNS Daerah dan Pusat Polri dan TNI
59
 Hingga sejauh ini umum diketahui bahwa
areal yang paling banyak bersentuhan dengan
kepentingan dan kebutuhan publik adalah areal di
mana aparatur pegawai negeri sipil bekerja se
hingga lembaga birokrasi sipil seperti kelurahan
kecamatan dan kabupaten adalah lembaga
birokrasi yang paling banyak melaksanakan pe
layanan publik Adapun ciri ciri pokok pelayanan
publik tersebut ialah
1 Pelayarian untuk pure public goods barang
dan j asa utama murni seperti pertahanan ke
amanan dan perlindungan lingkungan hidup
Pelayanan jenis ini diselenggarakan oleh
pemerintah dan tidak dapat dialihkan kepada
organisasi swasta dengan mekanisme pasar
2 Penyediaan pelayanan publik untuk barang
ataupun jasa yang mengandung eksternalitas
positif dan menguntungkan masyarakat secara
keseluruhan dan bukan anggota masyarakat
secara individual juga lebih tepat diseleng
garakan oleh pemerintah Misalnya imunisasi
anak untuk penyakit menular akan memberi
manfaat secara keseluruhan terhadap anak
anak yang lain karena penyebaran penyakit
tersebut dapat dihambat
3 Kegiatan pelayanan publik yang bersifat mo
nopoli seperti penyediaan air dan pelayanan
infrastruktur lain akan lebih efisien diseleng
garakan oleh organisasi tunggal singlefirm
Oleb karena itu organisasi swasta sering kali
kurang tepat sebagai penyelenggara kegiatan
seperti ini 14
Dari segi prinsip bekerjanya prinsip prin
sip pelayanan publik di Indonesia mencakup
beberapa hal yaitu
1 Pemerintah bertugas melayani
Birokrasi berusaha meningkatkan keteram
pilan terutama untuk menghadapi globali
sasi
Birokrasi tanggap dengan kebutuhan ma
syarakat
Birokrasi dan kebij akannya bersifat trans
paran
2 Masyarakat adalah kelompok yang dilayani
pemerintah
147 Bambang Purwoko Mengelola Pengentasan Kemiskinan
dalam Pratikno Ed Mengelola Dinamika Politik dan Jejaring
Kepemerintahan Kemitraan Partisipasi dan Pelayanan
Publik Yogyakarta S2 PLOD UGM 2007 hlm 186
60
Meningkatkan kesadaran berpolitik masya
rakat melalui pendidikan dalam arti luas
Masyarakat dibiasakan untuk memahami
kebutuhannya sendiri dan bagaimana mem
perjuangkannya
Meningkatkan partisipasi masyarakat me
lalui pengelolaan kebutuhannya
3 Kebijaksanaan menjadi landasan pelayanan
publik
Pemahaman terhadap visi misi dan strategi
organisasi
Menyesuaikan dengan tingkat tingkat ke
bijaksanaan
Mengikuti tahapan tahapan penyusunan
kebijaksanaan
Melakukan analisis dan evaluasi kebijak
sanaan
4 Peralatan dan sarana pelayanan menjadi alat
bantu pelayanan
Menyediakan sarana yang sesuai dengan
beban yang akan datang
Menyediakan sarana yang mendukung
pelayanan masyarakat
5 Sumber daya yang tersedia dikelola sedemiki
an rupa dalam bentuk kegiatan pelayanan
Menghilangkan atau mengurangi risiko
yang muncul dari pelayanan yang akan
diberikan
Memanfaatkan sumberdaya yang ada se
maksimal mungkin
Menggabungkan dana dan sumberdaya
menjadi lebih bermanfaat melalui proses
sinergisme
6 Pelayanan dilakukan secara berkualitas yang
memuaskan masyarakat yang sesuai dengan
standar dan asas asas pelayanan masyarakat
7 Manajemen dan kepemimpinan menjadi
unsur pokok internal dalam organisasi pe
layanan l4s
Dalam konteks ini pelayanan publik yang
baik harus mencakup
1 terdapat kejelasan antara hak dan kewajiban
pemberi dan penerima pelayanan
2 pengaturan pelayanan publik disesuaikan
dengan kondisi kebutuhan masyarakat setem
pat
148n7id hlm 189 190
Tabe14 Perbedaan Azas Pelayanan Publik dan Pelayanan Swasta
No Pelayanan Publik
1 Berdasarkan regulasi pemerintah
2 Memerlukan manajemen ekonomi secara nasional
3 Keputusan pemerintah relatif terbuka menekankan
pada keterwakilan
4 Memerlukan stakeholders yang lebih luas
5 Memiliki nilai clan tujuan yang beragam a pelayanan
b kepentingan publik c pemerataan d profesionalisme
e partisipasi masyarakat f tukar imbang tarde off
yang lebih kompleks
6 Sumber pokok berdasarkan pajak
7 Akuntabilitas publik yang luas
8 Bertanggung jawab pada kekuasaan politik clan
berdasarkan kerangka waktu
9 Memiliki tujuan tujuan sosial
10 Indikator kinerjanya lebih kompleks clan sarat
dengan debat
11 Implementasi kebijakannya lebih kompleks
Sumber Purwoko dkk
Ibid hlm 188
3 kualitas proses dan basil pelayanan memberi
kan keamanan kenyamanan kelancaran dan
kepastian hukum
4 apabila pelayanan publik dirasakan mahal
harus ada peluang bagi masyarakat untuk me
nyelenggarakan sistem pelayanan sendiri 149
Hal utama yang dikerjakan dalam penye
lenggaraan pelayanan publik adalah memper
hatikan kepuasan masyarakat yang dilayani
seperti filosofi pedagang yang menempatkan
pembeli sebagai raja Erat sekali kaitannya
antara kepuasaan pelayanan yang diterima
dengan kemauan masyarakat untuk mengakses
pelayanan tersebut secara berkelanjutan Misal
nya dari waktu ke waktu masyarakat tidak akan
malas mengurus KTP mengurus Sertifikat
Tanah atau juga mengurus Akta Kelahiran Anak
apabila proses pelayanan dalam mengaksesnya
memuaskan masyarakat sebaliknya masyarakat
akan malas untuk sekadar memiliki KTP bila
pelayanan yang diberikan sangat buruk Sama
1497bid hlm 185 186
Pelayanan Swasta
Berdasarkan keputusan rapat pemegang saham atau
dewan komisaris direksi
Berdasarkan sinyal harga pasar misalnya tingkat harga
saham uang dunia
Keputusan relatif terbatas pada organisasi yang bersang
kutan
Penekanan pada shareholders clan manajemen
Memiliki nilai clan tujuan yang relatif terbatas
Sumber daya pokok berdasarkan keuntungan
perusahaan clan pinjaman
Akuntabilitas publik yang terbatas
Tidak bergantung kepada kekuasaan politik clan relatif
tidak berdasarkan kerangka waktu
Tujuan pokoknya meraih keuntungan
Berdasarkan ukuran ukuran kuantitatif ekonomis
Implementasi kebijakan lebih sederhana
dengan prinsip berdagang di mana pelanggan
atau konsumen akan selalu datang ke toko yang
sama apabila pelayanan yang diberikan oleh
pedagangnya berkualitas tidak berbelit serta
dengan harga murah Tampaknya dalam hal
menarik hati masyarakat agar man mengakses
pelayanan publik birokrasi pemerintah mesti
belajar dari pedagang
Korupsi dalafu Tubuh Birokrasi di Daerah
Di masa Orde Baru kebanyakan ilmuwan
meyakini bahwa akselerasi pertumbuhan eko
nomi terutama dalam korrteks pertumbuhan
industrialisasi tidak cocok dengan demokrasi
Robert Wade mengatakan bahwa penyebab utama
prestasi pembangunan terutama pembangunan
ekonomi di kawasan Asia Timur termasuk
Indonesia adalah karena birokrasi negara yang
intervensionis bukan birokrasi yang policy
massif Suatu negara yang intervensionis pasti
otoriter dan korporatis Oleh sebab itu mema
hami birokrasi tidak cukup hanya dari kerangka
teknis administratif tetapi juga dilihat sebagai
61
organ negara yang mengabdi pada kapitalisme
Dalam kerangka ini birokrasi bisa dipahami
sebagai aparat negara penyelenggara teknis ad
ministratif perencana dan pelaksana kebijakan
mendominasi kehidupan politik dan tidak netral
dari kekuatan politik tertentu Di banyak negara
dunia ketiga birokrasi adalah pemegang inisiatif
dan perencana pembangunan manajer produksi
dan distribusi output nya serta konsumen ter
besar hasil hasil pembangunan maka birokrasi
adalah kekuatan yang omnipotent baik secara
administratif ekonomi dan politik so
Tidak mengherankan karena dominannya
kekuatari serta kekuasaan birokrasi sektor
pelayanan publik yang menjadi ujung tombak
aktivitas lembaga birokrasi adalah sektor yang
tidak pernah steril dari perilaku korupsi Dengan
kewenangan yang dimilikinya birokrasi bisa
memaksa orang lain entah masyarakat maupun
pengusaha secara individu atau kelembagaan
untuk terlibat dalam tindakan koruptif
Dalam kalangan masyarakat tradisional
Jawa misalnya dikenal istilah talang bocor
yang membuat air hujan yang jatuh tidak semua
nya dapat dialirkan ke dalam penampungan
melainkan jatuh tidak beraturan menembus lu
bang lubang yang ada Filosofi talang bocor
ini tampaknya linier untuk menggambarkan
betapa dana dana program pembangunan tidak
utuh dialirkan kepada objek yang membutuhkan
melainkan mengalami kebocoran di sana sini
Kebocoran itu entah mengalir ke mana yang jelas
bukan mengalir kepada masyarakat miskin yang
membutuhkan Kondisi tersebut memperlihatkan
betapa penyelenggaraan pelayanan publik oleh
aparat birokrasi dilakukan untuk mengabdi ke
pada kepentingan diri aparat birokrasi itu sendiri
serta segelintir elite di dalamnya bukan untuk
kepentingan masyarakat
Di banyak daerah pedalaman Kalimantan
Tengah misalnya untuk kepengurusan selembar
KTP kerap kali masyarakat dibebankan pem
bayaran uang administrasi sebesar Rp10 000
Rp20 000 yang penggunaanya tidak dijelaskan
secara transparan pada saat mengurus IMB izin
mendirikan bangunan jangan berharap banyak
akan cepat selesai bila hanya mengandalkan
110 Sutoro Eke Birokrasi Modernisasi dan Kapitalisme Orde
Baru Prisma 25 8 1996 hlm 26
62
persyaratan mengisi formulir melainkan ha
rus disertai penyodoran sejumlah uang kepada
aparat yang mengurusnya saat mengurus izin
menyelenggarakan acara keramaian atau untuk
mengumpulkan orang banyak dalam rangka
menyelenggarakan upacara adat sebuah kelu
arga dalam komunitas masyarakat adat Dayak
mesti menyodorkan sejumlah uang pelicin
agar proses izin oleh pemerintah kecamatan dan
kepolisian bisa cepat keluar Bila tidak jangan
harap surat izin cepat keluar dan bila sebuah
upacara adat tetap dilaksanakan tanpa surat
izin dari camat dan polisi maka upacara adat
itu akan dibubarkan polisi karena upacara ter
maksud dianggap ilegal Saat penerimaan PNS
pegawai negeri sipil dilaksanakan di banyak
kabupaten pemekaran seorang peserta tidak
tanggung tanggung menyogok uang mencapai
Rp75 juta Saat ada program pengentasan ke
miskinan bagi masyarakat miskin di desa desa
pedalaman yang paling banyak mendapat faedah
dari program tersebut justru aparatur birokrasi
ketimbang masyarakat miskin karena dana pro
gram yang dianggarkan lebih separuh terserap
untuk kepentingan operasional aparat birokrat
serta membayar tenaga konsultan Pengerjaaan
proyek infrastruktur seperti membangun sekolah
atau membangun jalan desa maka kongkalikong
korupsi antara kontraktor pimpro pej abat di Di
nas PU dan Diknas kepala sekolah serta kepala
desa pun tidak terelakkan dll st
John McCarthy bahkan menyebutkan
bahwa sejak tahun 2004 di Kalimantan Tengah
dan Kalimantan Selatan ada 480 pos di Sungai
Barito yakni dari Kota Puruk Cahn di hulu Sungai
Barito sampai ke Banjarmasin di muara sungai
Barito yang memungut pajak dari rakit rakit kayu
gelondongan Berbagai lembaga negara terma
suk polsek koramil dinas kehutanan dispenda
pos pos desa polisi sungai polisi pelabuhan dan
angkatan laut mengelola pos pos itu untuk me
mungut pajak atas kayu kayu yang lewat SZ ke
15 Beberapa kasus dalam paragrap ini adalah bagian dari peneli
tian penulis di Kalimantan Tengah sejak tahun 2004 terutama di
beberapa kabupaten pemekaran Saat kasus ini disajikan dalam
tulisan ini penelitian masih berlangsung
112 John F McCarthy Dijual Ke Hilir Merundingkan Kembali
Kekuasaan Publik Atas Alam di Kalimantan Tengah Dalam
Henk Schulte Nordholt dan Gerry van Klinken Ed Politik
Lokal di Indonesia Jakarta YOI dan KITLV 2007 hlm 207
Tabe15 Tindak Pidana Korupsi di Sektor Pelayanan Publik yang Diusut Kejati dan Kepolisian di Kalteng
Kasus Tipikor yang Ditangani Kejati Kalteng
A Sejak Februari hingga Desember 2009 telah dilaksanakan 33 penyidikan kasus korupsi di berbagai bidang pelayanan
publik dengan penetapan 33 orang tersangka Di antaranya
1 Dugaan korupsi atau penyimpangan 22 paket proyek di Kabupaten Lamandau senilai Rp8 3 miliar Tersangka
enam orang

2 Dugaan korupsi atau penyimpangan pekerjaan pengadaan bibit dan pupuk di Dinas Kependudukan dan
Transmigrasi Kabupaten Gunung Mas senilai Rp1 2 miliar Tersangka lima orang
3 Dugaan korupsi atau penyimpangan dana asuransi purnabakti di Sekretariat DPRD Kabupaten Barito Selatan
senilai Rp1 8 miliar Tersangka 3 orang
4 Dugaan korupsi atau penyimpangan dana pengembangan SDM di Sekretariat DPRD Kota Palangka Raya seni
lai Rp2 8 miliar Tersangka tujuh orang
B Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi DAK DR di Kabupaten Kotawaringin
Timur melibatkan aparatur birokrasi di Dinas Kehutanan Sedang diproses berapa orang yang terlibat dan berapa
besar kerugian negara

C Dugaan korupsi atau penyimpangan Dana Alokasi Khusus Dana Reboisasi DAK DR di Kabupaten Barito Selatan
tahun 2002 Kerugian negara mencapai Rp1 3 miliar melibatkan seorang pejabat Kepala SKPD
D Dugaan korupsi atau penyimpangan penggunaan dana Asuransi Kesehatan Askes di DPRD Kabupaten Katingan
tahun 1999 2004 Melibatkan 25 anggota DPRD pejabat Pemda Katingan dan pihak asuransi
E Dugaan korupsi atau penyimpangan dana Proyek Pengadaan enam Unit Kapal Nelayan di Kabupaten Kotawaringin
Timur yang dibiayai oleh APBN dan APBD tahun 2007 Seorang tersangka adalah Kepala Dinas Kelautan dan Peri
kanan Kabupaten Kotawaringin Timur beserta delapan orang lainnya sebagai terperiksa Kerugian negara masih
dalam proses penghitungan oleh BPK

Sumber Diolah dari beberapa sumber

Kalteng Pos 29 09 09 19 03 2010 25 03 2010 31 03 2010 Koran Tabengan 23 03 2010 Berta diolah dari berbagai sumber di
Kalimantan Tengah

muara sungai Masyarakat awam pun tahu bahwa
praktik pemungutan pajak tersebut adalah prak
tik korupsi dan manipulasi aparatur pemerintah
lokal yang hendak memperkaya diri
Beberapa kasus tersebut adalah faktafakta
kecil proses pelayanan publik kekinian yang dise
lenggarakan dalam semangat otonomi daerah di
jujuran dan norma hukum Adapun faktorsosial
samping banyak praktik pelayanan publik lain
yang tidak jauh dari transaksi korupsi Fenomena
lain yang terjadi di era otonomi daerah sekarang
adalah diperkenalkannya istilah membeli uang
dari pemerintah pusat yakni dengan harapan
mendapatkan dana perimbangan yang banyak
dari pusat untuk kepentingan proyek tertentu
daerah kepada pusat Dengan metode membeli
uang ini dipercaya lobi lobi dana program dari
pemerintah pusat menjadi lancar bahkan nilai
nominalnya mencapai seperti yang diusulkan
Selo Soemardjan mengatakan bahwa korup
si kolusi dan nepotisme adalah dalam satu nafas
karena ketiganya melanggar kaidah kaidah ke
pendukung KKN adalah 1 disintegrasi anomie
sosial karena perubahan sosial terlalu cepat sej ak
revolusi nasional dan melemahnya batas milik
negara dan milik pribadi 2 fokus budaya berge
ser nilai utama orientasi sosial beralih menjadi
orientasi harta kaya tanpa harta menjadi kaya

di daerah maka pejabat daerah pergi melobi dengan harta 3 pembangunan ekonomi menjadi

pejabat terkait di Jakarta Sudah tentu lobi itu panglima pembangunan bukan pembangunan

tidak hanya dilakukan dengan bermodal tangan
kosong atau keahlian melobi melainkan disertai
sejumlah uang sogokan Kasus tertangkapnya
beberapa pejabat daerah pada tahun 2008 ketika
hendak melobi dana sebuah proyek dari Departe
sosial atau budaya 4 penyalahgunaan kekua
saan negara sebagai short cut mengumpulkan
harta 5 paternalisme korupsi tingkat tinggi
menurun menyebar meresap dalam kehidupan
masyarakat bodoh kalau tidak menggunakan

men Transmigrasi di Jakarta misalnya adalah kesempatan menjadi kaya dan 6 pranata pranata
sosial kontrol tidak efektif lagi S3
contoh kecil betapa korupsi membeli uang ini
sudah menj adi hal biasa yang menyertai lobi lobi 153Syamsudin Op Cit hlm 187

63
 Oleh sebab itu tidak mengherankan korupsi
kemudian menurun hingga ke tataran birokrasi
unit unit di daerah seperti di kelurahan atau ke
camatan dalam rangka pelaksanaan pelayanan
publik Korupsi di unit terkecil sektor birokrasi
pelayanan publik ini bukan sesuatu yang asing
di telinga masyarakat Korupsi di unit ini malah
sering disebut sebagai sesuatu yang wajar dengan
bertameng pada uang administrasi padahal
dana administrasi seperti untuk membeli tinta
atau kertas sudah dianggarkan dan dananya ada
tetapi tetap saja masyarakat dikenakan biaya
Dalam kerangka ini semua korupsi dalam
tubuh birokrasi pelayanan publik ini disebab
kan oleh 1 luar biasa besarnya kewenangan
birokrasi sehingga semua sektor mesti ditangani
oleh birokrasi dengan kewenangan yang besar
itu sangat besar pula peluangnya untuk memaksa
masyarakat baik secara individu maupun kelem
bagaan melakukan korupsi 2 ketidakmauan atau
keengganan aparat birokrasi meniadakan atau
menihilkan praktik koruptif dalam menjalani
aktivitas sehari hari di kantor bila korupsi di
tiadakan malah tidak semangat dalam bekerja
3 korupsi bukan dianggap sebagai kejahatan
massif sehingga justru aneh bila suatu interaksi
atau relasi terjadi tanpa melakukan korupsi 4
alat kontrol seperti penegakan hukum oleh aparat
penegak hukum sudah tidak lagi berfungsi alih
alih berfungsi aparat penegak hukum justru men
jadi pemain dalam tindakan korupsi 5 kontrol
dari masyarakat baik secara individu maupun
kelembagaan tidak lagi berfungsi di banyak dae
rah lembaga yang dibangun masyarakat seperti
media massa dan LSM justru terjebak ke dalam
jurang korupsi itu sendiri logika koruptif sudah
merasuk ke dalam kerja jurnalistik tsa misalnya
wartawan atau aktivis LSM yang meminta uang
kepada pejabat terkait supaya kegiatan pejabat
tersebut diliput oleh media massa atau juga
terjadi pemerasan terhadap pejabat tertentu bila
sang pejabat tidak memberi sejumlah uang maka
aibnya akan dipublikasikan ke publik dan di
banyak daerah malah media massa secara khusus
Al Andang L Binawan ed Korupsi dalam Cakrawala
Kemanusiaan Kata Pengantar dalam Korupsi Kemanusiaan
Menafstrkan Korupsi dalam Masyarakat Jakarta Penerbit
Buku Kompas 2006 hlm xvi Lebihj auh lihat Maria Hartining
sih Menolak Logika Koruptif dalam Kerja Jurnalistik Dalam
Korzrpsi Kemamrsiaan Menafsirkan Konrpsi dalam Masyara
kat Jakarta Penerbit Buku Kompas 2006 hlm 17 29
dibayar atau dikontrak pemda untuk menjadi
corong pemberitaan kegiatan kegiatan pemda
dan 6 belum terbangunnya civil society yang
kuat dalam melakukan kontrol dan pengawasan
terhadap kinerja birokrat di beberapa daerah
dengan eksistensi civil society yang kuat se
perti Yogyakarta dan Jakarta pelayanan publik
oleh pemerintahnya sudah lumayan berkualitas
ketimbang daerah daerah seperti di pedalaman
Kalimantan dan Papua yang posisi masyarakat
sipilnya sangat lemah dan 7 peran lembaga
lembaga pengawas dan kontrol yang dibentuk
negara sebagai representasi kepentingan ma
syarakat seperti lembaga legislatif atau lembaga
Ombudsman belum berfungsi maksimal alih alih
ikut memberantas korupsi justru banyak anggota
legislatif menjadi tersangka korupsi di banyak
daerah selain anggota legislatif sekretaris dewan
beserta jajaran pejabat di sekretariat DPRD juga
didakwa melakukan praktik korupsi
Bila korupsi sudah begitu parah menggerogoti
sendi sendi kehidupan masyarakat bagaimana
lagi cara meminimalisasi kalau tidak bisa meng
hilangkan secara total tindakan korupsi di sektor
pelayanan publik agar tidak mendarah daging dan
diturunkan kepada anak cucu di kemudian hari
Persoalannya kembali kepada masing masing
pihak baik masyarakat maupun pemerintah yang
memiliki kemauan dan komitmen politik kuat
untuk memberantasnya Sepanjang tidak ada
kemauan dan komitmen politik sangat sulit
sekali meniadakan praktik praktik korupsi dalam
sektor pelayanan publik ini Untuk mendukung
kemauan dan komitmen politik tersebut diperlu
kan seperangkat format kebijakan publik baru
yang tepat dan akurat Format kebijakan yang
ada selama ini seperti dalam UU Pemberantasan
Korupsi atau juga dalam peraturan daerah dinilai
belum begitu efektif melakukan pemberantasan
korupsi
Usulan Format Kebijakan Pemberantasan
Korupsi
Dalam rangka pembuatan kebijakan publik
untuk memiminalisasi praktek korupsi di sektor
pelayanan publik ini ada beberapa format ke
bijakan publik baru yang diusulkan baik untuk
dimuat dalam UU Pemberantasan Korupsi seba
gai penyempurnaan UU Tindak Pidana Korupsi
yang sudah ada ataupun dalam UU Etika Penye
lenggara Negara yang sekarang sedang menjadi
RUU di DPR RI Usulan format kebijakan ini
dapat juga menjadi materi peraturan peraturan
daerah baik di provinsi maupun kabupaten kota
dalam rangka mencegah terjadinya korupsi
Format kebijakan barn tersebut pada intinya
berangkat dari kebutuhan kebutuhan saat ini
serta mengakomodasi nilai nilai yang terkandung
dalam kearifan masyarakat lokal di Indonesia
Format yang terumuskan dalam regulasi pem
berantasan korupsi di sektor pelayanan publik
selama ini kurang begitu efektif dilaksanakan
karena lebih banyak mengadopsi nilai nilai de
mokrasi liberal yang berkembang dalam tatanan
masyarakat barat sementara nilai nilai humanis
yang berkembang dalam tatanan masyarakat lo
kal diabaikan Padahal lingkungan implementasi
regulasi tersebut adalah masyarakat humanis
yang masih kental semangat komunitariannya
Semangat komunitarian tersebutlah yang menjadi
lahan subur bertumbuhnya virus virus korupsi
Usulan format kebijakan tersebut ialah perta
ma mesti ada partisipasi masyarakat dalam proses
pembuatan kebijakan Masyarakat harus dilibat
kan dalam setiap proses dan usaha peningkatan
pelayanan publik agar masyarakat tidak semata
sebagai objek pelayanan melainkan juga bisa
menjadi subjek pelayanan Atas dasar itu aspirasi
masyarakat bisa menjadi masukan dalam rangka
pembuatan kebijakan tentang penyelenggaraan
pelayanan publik yang baik dan bebas korupsi
seperti dalam bentuk UU dan keppres peraturan
daerah perda Max Weber menegaskan bahwa
suatu peraturan perundang undangan dapat
menjadi peraturan hukum yang legitimasi legal
legitimite bilamana didukung oleh kesepakatan
yang rasional rational agreement dan proses
pengundangannya melalui proses yang benar
enactment process lss
Persoalan seberapa jauh pembuat rancangan
produk hukum legal drafter suatu peraturan ten
tang pelayanan publik dapat mencerminkan nilai
nilai kepentingan dan kepuasan masyarakat
nilai nilai apakah yang telah terakomodasi dan
terkandung dalam peraturan tentang pelayanan
iss Jawahir Thontowi Kepemimpinan DIY Demokratis Lam
piran Makalah Pelatihan Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta
Kopertis Wilayah V DIY Yogyakarta 30 Juli 2003
publik tersebut apakah segenap elemen masyara
kat memiliki hak hak politik yang sama dalam
kebijakan yang dibuat apakah nilai nilai yang
terkandung dalam peraturan yang dibuat terse
but sudah menjamin bebas dari praktik korupsi
Merupakan elemen penting yang mesti diperha
tikan dalam membuat kebijakan yang berkaitan
dengan penyelenggaraan pelayanan publik
Partisipasi masyarakat dalam konteks ini mesti
diakomodasi mulai tahap penggagasan atau ide
kebijakan identifikasi formulasi analisis imple
mentasi operasi hingga evaluasi kebijakan
Kedua dalam perumusan kebijakan mesti
memerhatikan kepuasan masyarakat dan mening
katkan kepercayaan yang diberikan Dalam
kaitannya dengan pelaksanaan pembangunan
dan pemerintahan yang baik terlaksananya
penyelenggaraan pelayanan publik yang baik
adalah gambaran kinerja aparat birokrasi yang
berkualitas Dengan begitu penyelenggaraan
pemerintahan yang baik dalam konteks pelayanan
publik ini diharapkan dapat menciptakan kepuas
an bagi masyarakat yang dilayani sehingga bisa
mewujudkan kepercayaan masyarakat kepada
aparatur pemerintah Kepercayaan termaksud
dengan sendirinya bisa menumbuhkan partisipasi
masyarakat dalam proses pembangunan sehingga
bisa mewujudkan masyarakat yang sejahtera
Terwujudnya masyarakat yang sejahtera akan
membawa ke arah negara sejahtera welfare state
pula Di samping itu masyarakat dan negara yang
sej ahtera dipercaya mampu mewujudkan tatanan
administrasi negara yang bertanggung 3awab
sehingga dapat mengembangkan negara menuju
tertib administrasi masyarakat sipil yang aktif
dan bebas korupsi
Ketiga kebijakan publik mesti menekankan
adanya fungsi pelayanan publik yang menem
patkan pegawai sebagai panggilan pelayanan
bukan sebagai jalan karier atau mata pencaharian
untuk mencari nafkah Jumlah pegawai negeri di
unit unit birokrasi pelayanan publik juga mesti
dikurangi Untuk menghindari korupsi kolusi
dan nepotisme KKN di sektor pelayanan publik
seperti di Maroko menurut Maddick hampir tiddk
ada karyawan dalam sistem pemerintahan daerah
tidak ada bendahara tidak ada sekretaris tidak
ada teknisi yang ada adalah struktur pemerintah
daerah yang kecil dengan jumlah pegawai yang
65
sangat sedikit sehingga dari keterbatasan pegawai
tersebut dapat dibentuk kandidat yang memenuhi
syarat yang dapat dilatih untuk menj adi pegawai
profesional Kantor kota praja tidak dibuka sam
pai tengah hari sehingga memungkinkan pegawai
dapat bekerja sambilan di luar atau di sektor
lain sehingga pegawai mendapat penghasilan
tambahan Kebijakan mempekerjakan pegawai
sebanyak banyaknya di sektor pelayanan publik
dengan tujuan mengurangi pengangguran bukan
lah kebijakan yang bijak isb
Dengan terlalu banyaknya orang yang be
kerja di sektor pelayanan publik serta bertujuan
untuk mengurangi pengangguran maka me
mungkinkan pegawai untuk melakukan KKN
KKN terjadi karena ketatnya kompetisi yang
melibatkan banyak pegawai sehingga bagi
pegawai yang benar benar berkompeten sangat
kecil peluangnya menduduki suatu jabatan KKN
kemudian menjadi alternatif untuk memperoleh
jabatan publik yang diingini KKN juga sering
terjadi pada saat proses perekrutan pegawai ne
geri di berbagai daerah Kalau saja penerimaan
pegawai negeri ditiadakan selama kurun waktu
tertentu misalnya selama satu dekade korupsi di
areal ini dipastikan akan terminimalisasi sebab
satu generasi pegawai yang sering berpraktik
KKN telah pensiun kemudian digantikan pegawai
generasi baru yang lebih menekankan kinerj a dan
profesionalitas
Di lain sisi KKN juga terjadi antara masya
rakat yang hendak memperoleh pelayanan cepat
dengan aparatur yang memberi pelayanan
Sebetulnya KKN dalam konteks ini tidak akan
terjadi kalau peraturan dan prosedur pelayanan
berjalan cepat akurat dan bertanggung jawab
KKN juga tidak terjadi kalau aparatur birokrasi
hidup berkecukupan dengan tidak mengandal
kan penghasilannya pada pekerjaannya di sek
tor pelayanan publik melainkan memperoleh
penghasilan dari pekerjaan di sektor lain Hal
ini sebenarnya bisa terjadi bila aparat birokrasi
mampu memaknai bahwa pekerjaan di sektor
pelayanan publik adalah dalam rangka melayani
kebutuhan clan kepentingan masyarakat bukan
untuk memperoleh keuntungan finansial Oleh
sebab itu ketika banyak orang beramai ramai
Henry Maddick Desentralisasi dalam Praktek Yogyakarta
Pustaka Kendi 2004 hlm 43 244
RM
mendaftar ingin menjadi PNS atau berkompetisi
menjadi pejabat sesungguhnya mereka beramai
ramai hendak menjadi pelayan masyarakat
Keempat dalam merumuskan kebijakan
publik mesti ada kepekaan apatur pemerintah
terhadap kebutuhan kebutuhan masyarakat
Terdapat beberapa tugas pokok dan fungsi
pemerintahan yang harus diperhatikan dalam
rangka penyelenggaraan pelayanan publik yang
bersentuhan dengan kebutuhan kebutuhan ma
syarakat yakni mencakup
1 Menj amin keamanan dari segala kemungkin
an serangan dari luar clan menjaga agar tidak
terjadi pemberontakan dari dalam yang dapat
menggulingkan pemerintah yang sah melalui
cara cara kekerasan
2 Memelihara ketertiban dengan mencegah
terjadinya gontok gontokan di antara warga
masyarakat menjamin agar perubahan apa
pun yang terjadi di dalam masyarakat dapat
berlangsung secara damai
3 Menjamin diterapkannya perlakuan yang
adil kepada setiap warga masyarakat tanpa
membedakan status yang melatarbelakangi
keberadaan mereka Jaminan keadilan ini
terutama melalui keputusan pengadilan di
mana kebenaran diupayakan pembuktiannya
secara maksimal konstitusi dan hukum yang
berlaku dapat ditafsirkan clan diterapkan se
cara adil clan tidak memihak serta perselisih
an bisa didamaikan
4 Melakukan pekerjaan umum dan memberi
pelayanan dalam bidang yang tidak mungkin
dikerjakan oleh lembaga nonpemerintah
atau yang akan lebih baik jika dikerjakan
oleh pemerintah Ini antara lain menyangkut
pembangunan jalan penyediaan fasilitas
pendidikan yang terjangkau oleh masyarakat
yang berpendapatan rendah pelayanan pos
pelayanan di kantor kecamatan clan pencegah
an penyakit menular
5 Melakukan upaya upaya untuk meningkatkan
kesejahteraan sosial membantu orang miskin
dan memelihara orang orang cacat jompo
dan anak terlantar menampung serta menya
lurkan para gelandangan ke sektor kegiatan
yang produktif dan semacamnya
6 Menerapkan kebijakan ekonomi yang meng
untungkan masyarakat luas serta mengendali
kan laju inflasi mendorong penciptaan la
Fr
pangan kerja baru memajukan perdagangan
domestik dan antarbangsa serta kebijakan
lain yang secara langsung menjamin pening
katan ketahanan ekonomi negara dan masya
rakat
7 Menerapkan kebijakan untuk pemeliharaan
sumber daya alam dan lingkungan hidup
seperti air tanah dan hutan Pemerintah juga
berkewajiban mendorong kegiatan penelitian
untuk memanfaatkan sumber daya alam yang
mengutamakan keseimbangan antara eksploi
tasi dan reservasi 157
Bagaimanapun persoalan pembangunan
akan terus terkendala bila para aktor pelaksanan
ya yang bekerja dalam lembaga pemerintah tidak
peka terhadap kebutuhan masyarakat Berbagai
investasi di daerah umpamanya tidak akan ter
dorong untuk maju bila pelayanan yang diberikan
oleh aparat pemerintah tidak maksimal tepat
dan akurat Kehadiran investasi merupakan kemu
tlakan dalam upaya mempercepat pertumbuhan
ekonomi masyarakat daerah karena di dalamnya
terdapat pengembangan sektor riil yang menjadi
tumpuan perekonomian masyarakat
Kalau aparatur negara tidak memberi pela
yanan yang baik dalam rangka mendorong laju
nya investasi pertumbuhan ekonomi daerah akan
lamban masyarakat miskin dan pengangguran
niscaya akan semakin bertambah yang justru
akan menyuburkan pertumbuhan praktek korupsi
Tentang kenapa aspek pelayanan publik ditekan
kan dalam proses penyelenggaraan negara tidak
lain karena merujuk kepada misi pemerintahan
itu sendiri yakni pelayanan pemberdayaan dan
pembangunan 158 Oleh sebab itu unsur penyeleng
garaan pelayanan publik adalah hal pokok dan
utama untuk mengukur kesuksesan suatu negara
dan sektor ini harus bebas dari praktik korupsi
kolusi dan nepotisme
Kelima dalam menjalankan kebijakan publik
dibutuhkan peraturan hukum yang adil serta apa
rat penegak hukum yang mampu bertindak tegas
Selama ini praktek KKN menjadi subur bertum
buh di sektor pelayanan publik karena aparat
penegak hukum justru menjadi aktor KKN itu
1s7 Ryass Rasyid Makna Pemerintahan Tinjaaean Dari Segi
Etika dan Kepemimpinan Jakarta Yarsif Watampone 2007
h1m 11 13
Ibid hlm 131
sendiri Amerika Serikat pemah mengalami KKN
kronis seperti yang dialami Indonesia sekarang
yakni di masa pemerintahan Presiden Andrew
Jackson di mana patronase birokrasi dan partai
politik terlihat kuat terutama dalam sistem rekrut
men pada jabatan jabatan strategis birokrasi
Namun setelah muncul Pendleton Act dan Civil
Service Act 1883 yang melarang keras praktik
praktik KKN atau spoil system maka secara
berangsur KKN di Amerika mulai berkurang
Di Cina pada masa pemerintahan Mao Zedong
KKN juga marak yakni dilakukan oleh lembaga
birokrasi Zedong lantas mengkampanyekan anti
tiga yaitu melenyapkan birokratisme korupsi
dan pemborosan Zedong juga menyatakan per
ang terhadap lima hal yaitu penyuapan peng
hindaran pajak penipuan korupsi dan revolusi
budaya yang represif Ketika Zedong diganti
Deng Xiaoping langkah langkah yang dilakukan
berikutnya adalah pemberantasan korupsi dan
penekanan pada tanggungjawab serta moralitas
kepemimpinan pada aparat publik pendidikan
pelatihan manajerial dan administratif bagi
pejabat publik serta reformasi terhadap kinerja
pelayanan publik Baik program Mao Zedong
maupun Deng Xiaoping sama sama mengalami
kegagalan karena berbenturan dengan mekanis
me politik serta tidak adanya jaminan penguatan
pertumbuhan ekonomi serta kesejahteraan masya
rakat 159
Di Indonesia sejak keluar UU No 28 1999
tentang pemberantasan KKN kampanye anti
KKN sangat gencar dan sudah banyak pejabat
negara yang terjaring Namun hasil tersebut
masih jauh dari harapan karena aparat penegak
hukum juga terlibat KKN Dalam sektor pelayan
an publik korupsi masih terjadi karena pegawai
negeri juga turut melakukannya yang justru
didukung oleh masyarakat sebagai penerima
pelayanan Sebab itu untuk mengatasi korupsi
di sektor pelayanan publik ini dibutuhkan ma
syarakat sipil yang kuat serta pola pendidikan
anti KKN sejak dini bagi para calon pegawai
serta calon hakim dan jaksa Pendidikan dini
anti KKN yang menekankan moralitas dan budi
pekerti luhur sangat penting diupayakan karena
tidak hanya untuk kepentingan mendidik calon
151 Tim Simpul Demokrasi Op Cit hlm v vi
67
pegawai pemerintah melainkan juga mendidik
masyarakat anti KKN secara menyeluruh
Keenam kebijakan pelayanan publik yang
dibuat mesti merangkul nilai nilai kearifan lo
kal yang bisa menjadi sanksi moral bagi pelaku
korupsi di sektor pelayanan publik di berbagai
daerah Dalam konteks ini sanksi moral kearifan
lokal berdasar adat istiadat atau tradisi masyara
kat lokal dipercaya bisa membuat orang berpikir
ulang untuk melakukan korupsi Di kalangan
masyarakat Dayak Dusun di Kalimantan Tengah
misalnya ada dikenal filosofi welum bahadat
yakni filosofi menjalani hidup dengan berlan
daskan adat istiadat atau hidup beradab Saya
sependapat dengan pendapat Darius Dubut yang
mengatakan bahwa orang yang hidupnya tidak
beradat atau tidak berlandaskan adat adalah orang
yang tidak memiliki adat istiadat yakni disebut
bakoi bahadat atau puang bahadat 161
Tindakan korupsi misalnya adalah salah satu
tindakan bakoi bahadat atau puang bahadat
karena tindakan korupsi hanya mementingkan
diri sendiri dan mengambil hak milik orang
lain Selain korupsi dalam praktek kehidupan
sehari hari seperti ketidakjujuran kecurangan
keserakahan kolusi dan nepotisme adalah tin
dakan tindakan bakoi bahadat yang membuat
manusia kehilangan akar kebudayaannya se
hingga membuat manusia tersebut patut disebut
sebagai satua atau binatang Filosofi tersebut
linier sangat cocok bila digunakan sebagai sanksi
moral terhadap orang yang melakukan korupsi
sehingga bila kedapatan korupsi maka koruptor
itu harus dicap atau bahkan namanya diubah
dengan satua atau binatang
Ketujuh format kebijakan publik yang di
buat mesti dalam rangka mengkaji ulang peran
peran lembaga pengawas dan pengontrol kinerja
aparat birokrasi di sektor pelayanan publik Saya
mengamati di berbagai daerah bahwa peran lem
baga legislatif daerah peran lembaga Ombuds
man Daerah dan peran Badan Pengawas Daerah
Banwasda terjadi tumpang tindih yakni sama
sama menjadi lembaga pengontrol pengaudit
dan pengawas kinerja serta kebijakan kebijakan
birokrasi di sektor pelayanan publik baik secara
i60 Darius Dubut Agama dan Kebudayaan Masyarakat DAS
Barito Makalah Seminar Barito Raya Diselenggarakan
Kerukunan Keluarga Dusmala Jakarta 19 Juli 2004
Me
internal maupun eksternal Sebaiknya peran
yang dimiliki oleh lembaga lembaga ini dilebur
ke dalam satu wadah organisasi saja yaitu ke
dalam lembaga Ombudsman sementara peran
pengawasan publik di lembaga legislatif dimini
malkan dan peran pengawasan di Banwasda
dihilangkan Banwasda sebaiknya dihapus dari
struktur birokrasi pemerintah daerah sehingga
dapat menghemat anggaran sedangkan pega
wainya bisa dipekerjakan di sekretariat lembaga
Ombudsman Daerah Dengan adanya penyatuan
tersebut kegiatan sebagai lembaga pengawas
pengaudit dan pengontrol kinerja aparatur biro
krasi di sektor pelayanan publik oleh lembaga
Ombudsman bisa maksimal
Kedelapan menggerakkan elemen civil
society untuk terlibat aktif dalam proses pem
berantasan korupsi di sektor pelayanan publik
Elemen elemen masyarakat sipil seperti media
massa partai politik organisasi masyarakat adat
LSM lembaga agama organisasi perempuan
organisasi petani organisasi buruh kaum pe
nyandang cacat dan kaum miskin kota adalah
seperangkat alat yang dapat digunakan masyara
kat untuk mengimbangi kekuasaan negara dan
aparaturnya Gerakan tersebut dapat dilakukan
mulai tahap gagasan atau ide besar mengenai
misalnya regulasi yang tepat untuk menihilkan
korupsi di sektor pelayanan publik lalu gagasan
tersebut bergeser ke dalam proses kontrol dan
evaluasi kinerja pelayanan publik oleh aparat
birokrasi sehari hari Logika koruptif dalam
pikiran setiap individu di dalam lingkungan ke
luarga lingkungan kerja ruang ruang publik dan
lain lain harus dapat dibuang161 dengan adanya
regulasi kebijakan publik semacam ini
Penutup
Korupsi dalam tubuh birokrasi pelayanan publik
hanya dapat diminimalisasi bila ada pemaham
an secara holistik dan komprehensif terhadap
dimensi dan jaringan korupsi itu sendiri ada
pemahaman terhadap latar belakang terjadinya
korupsi ada pemahaman dan pendeteksian terha
dap areal di mana korupsi dalam tubuh birokrasi
pelayanan publik tersebut hadir serta mesti ada
format kebijakan yang tepat dan didukung oleh
Maria Hartiningsih Op Cit hlm 17 20
kebijakan hukum dan aparat penegak hukum Irwan Alexander 2000 Clean Government dan Bu

yang tangguh Tanpa itu pemberantasan atau daya Bisnis Asia Jurnal Reformasi Ekonomi
1 1 Januari Maret
paling tidak meminimalisasi tindak korupsi di
dalam tubuh birokrasi pelayanan publik akan sulit Ismanto Ignasius 2008 Tinjauan Perkembangan

dilakukan Bila itu terjadi berlarut larut publik
niscaya tidak akan percaya terhadap layanan
layanan yang diberikan oleh birokrasi
Untuk mendukung proses pemberantasan
korupsi di sektor pelayanan publik ini maka
peran lembaga lembaga publik yang dibentuk
untuk mengontrol kinerja lembaga pelayanan
publik mesti dioptimalkan perannya
lembaga Ombudsman lembaga legislatif bahkan
Politik Dinamika Politik Menjelang Pemilu
2009 Jurnal Analisis CSIS 37 2
Jeddawi Murtir 2008 Reformasi Birokrasi Kelemba
gaan dan Pembinaan PNS Yogyakarta Kreasi
Total Media
Kartasasmita Ginanjar 2006 Jalan Keluar Bagi Ke
miskinan Kompas 13 September 2006
Klitgaard Robert 2002 Penuntun Pemberantasan
Peran Korupsi dalam Pemerintah Daerah Jakarta
Yayasan Obor Indonesia

elemen civil society seperti LSM partai politik Lay Cornelis 2006 Involusi Politik Esei Esei Tran
organisasi buruh dan petani mesti ditingkatkan sisi Indonesia Yogyakarta PLOD dan Fisi
pol UGM
kapasitasnya sehingga kontrol terhadap layanan
McCartthy John F 2007 Dijual Ke Hilir Merun
layanan publik yang diterima masyarakat bisa
dingkan Kembali Kekuasaan Publik Atas Alam
terjamin cepat berkualitas dan bebas dari prak
di Kalimantan Tengah Dalam Henk Schulte
tik praktik koruptif
Nordholt dan Gerry van Klinken Ed Politik
Lokal di Indonesia Jakarta YOI dan KITLV

Maddick Henry 2003 Desentralisasi dalam Praktek

Daftar Pustaka
Yogyakarta Pustaka Kendi
Asian Development Bank ADB 1999 Good Gover
Purwoko Bambang dkk 2007 Mengelola Pengen
nance and Anticorruption The Road Forward
tasan Kemiskinan Dalam Pratikno Ed
for Indonesia Makalah dipresentasikan dalam
Mengelola Dinamika Politik dan Jejaring Ke
Pertemuan Puncak CGI ke 8 Paris 27 28 Juni
pemerintahan Kemitraan Partisipasi dan Pe
1999
layanan Publik Yogyakarta PLOD UGM
Binawan Al Andang L Ed 2006 Korupsi dalam Rasyid Ryass 2007 Makna Pemerintahan Tinjau
Cakrawala Kemanusiaan Kata Pengantar
an dari segi Etika dan Kepemimpinan Jakarta
dalam Korupsi Kemanusiaan Menafsirkan
Yarsif Watampone
Korupsi dalam Masyarakat Jakarta Pener
Rose Ackerman Susan 2006 Korupsi dan Pemerin
bit Buku Kompas
tahan Sebab Akibat dan Reformasi Jakarta
Dillon HS 2004 Partnership for Government Re Pustaka Sinar Harapan
form Facilitating Government Reform in the
Sanusi M Arsyad 2006 Permasalahan Korupsi
Indonesian Judiciary and Public Prosecution
Makalah disampaikan dalam Seminar Nasi
di Derah dan Strategi Penanggulangannya
Makalah tidak dipublikasi
onal Menuju Good Governance dan Clean
Government Melalui Peningkatan Integritas Susetyo Benny 2001 Orde Para Bandit Yogya
Sektor Publik dan Swasta Dalam Semangat karta LKiS

Konvensi PBB Menentang Korupsi Jakarta Syamsudin M 2007 Korupsi dalam Persepektif Hu
14 15 September kum Jurnalllmu Ilmu 3osial 30 64
Dubut Darius 2004 Agama dan Kebudayaan Masya Thontowi Jawahir 2003 Kepemimpinan DIY
rakat DAS Barito Makalah Seminar Barito Demokratis Lampiran Makalah Pelatihan
Raya Kerukunan Keluarga Dusmala Jakarta Karya Tulis Ilmiah Mahasiswa Swasta Koper
19 Juli 2004 tis Wilayah V DIY Yogyakarta 30 Juli 2003
Eko Sutoro 1996 Birokrasi Modernisasi dan Kapi Tim Simpul Demokrasi 2006 Reformasi Birokrasi
talisme Orde Baru Prisma 25 8 dan Demokratisasi Keb yakan Publik Malang
Hartiningsih Maria 2006 Menolak Logika Koruptif Averroes Press
dalam Kerja Jumalistik Dalam Al Andang Tyas B Hari Saptaning 2005 Pembaharuan Biro
L Binawan Ed Korupsi Kemanusiaan krasi Daerah Dalam R Widodo Triputro dan
Menafsirkan Korupsi dalam Masyarakat Supardal Ed Pembaharuan Otonorni Dae
Jakarta Penerbit Buku Kompas rah Yogyakarta APMD Press

32
Sumber Lain

Kalteng Pos 26 Oktober 2007 29 September 2009

19 Maret 2010 25 Maret 2010 31 Maret 2010
dan 14 April 2010

Kedaulatan Rakyat 18 November 2009

Kompas 20 Oktober 2009

Koran Tabengan 23 Maret 2010

Majalah Tempo 17 23 Agustus 2009

70
 DINAMIKA PENYUSUNAN ANGGARAN DAERAH
KASUS PROSES PENETAPAN PROGRAM DAN ALOKASI
ANGGARAN BELANJA DAERAH DI KABUPATEN SLEMAN

Rozidateno Putri Hanida

Abstract

The article is a study of the dynamics of local budget arrangement especially in the process ofprogram de
cision and local budget expenses allocation in Sleman region Other dynamics in this study is the establishment of
egosectoral of division ofplanning namely SKPD in Sleman region In this regards planning proposal arranged
by SKPD has not showedpriority scale but rather compilation ofproposal that are reservedfrom process ofplan
ning It can be said that the SKPD proposal is premature therefore SKPD attempts to reserve budget expenses
without considering budget limitation andprogram continuation in other SKPD The dynamics in politicalprocess is
legislative body in Sleman region that is oriented to constituent interests hence neglecting the benefit ofa program
and the value of trickle down effect of a program On both levels there have been dynamics that show interaction
between actors by sharing and bargaining interests The implication ofthis dynamics is that budgeting policy can
not increase society welfare instantly and an effective and efficient budget is difficult to achieve

Pendahuluan garan daerah disusun berdasarkan kebutuhan visi

Anggaran merupakan wujud komitmen dari
budget holder eksekutif kepada pemberi we
wenang legislatif yang juga digunakan untuk
memutuskan prioritas prioritas dan kebutuhan
pemerintah daerah arah kebijakan daerah yang
dituangkan ke dalam program atau kegiatan kerj a
pemerintah daerah untuk dibahas bersama DPRD
dan selanjutnya ditetapkan

keuangan Pada sektor publik anggaran meru
pakan dokumen politik sebagai bentuk komit
men eksekutif dan kesepakatan legislatif atas
penggunaan dana publik untuk kepentingan ter
tentu Anggaran bukan sekadar masalah teknis
melainkan lebih merupakan alat politik political
tool Karena pada dasarnya anggaran tidak hanya
disusun berdasarkan ketentuan ketentuan teknis
ataupun melalui hitungan hitungan ekonomi
semata tetapi lebih dari itu dokumen pengang
garan disusun berdasarkan sebuah kesepakatan
dan merupakan sebuah terjemahan dari visi dan
misi kepala daerah terpilih
Pembahasan dan analisis mengenai anggaran
daerah memang telah banyak dilakukan seperti
analisis proses penyusunan anggaran pendapatan
dan belanja daerah baik di tingkat eksekutif
maupun legislatif Tetapi pada umumnya kajian
yang dilakukan hanya secara teknis di mana ang
Tulisan ini merupakan ringkasan singkat dari
hasil penelitian yang mengkaji dinamika antara
ktor yang terlibat dalam peroses penetapan pro
grain dan pengalokasian anggaran belanja daerah
dari setiap tahapan penetapan dan pengalokasian
anggaran dengan menggunakan kasus di Kabu
paten Sleman Hal ini sangat relevan untuk dibicara
kan mengingat selama ini Kabupaten Sleman
tergolong sebagai kabupaten yang maju dengan
potensi daerah relatif besar baik dalam bidang
jasa ataupun sumber daya manusia
Selain itu situasi politik dan hukum di Kabu
paten Sleman memberikan keunikan tersendiri
Tersangkutnya Bupati Sleman dalam kasus peng
adaan buku yang terkait erat dengan semua proses
penganggaran merupakan alasan lain mengapa
kasus ini dibahas Ini memberikan gambaran
yang ironis ketika Kabupaten Sleman dijadikan
rujukan dalam penyusunan anggaran oleh daerah

Adalah tulisan yang ditulis ulang dengan penambahan analisis daerah lain di saat yang sama Bupati Kabupaten
seperlunya dari sebuah laporan penelitian dengan judul Dina Sleman terlibat kasus korupsi
Mika Penyusunan Anggaran Daerah Studi Tentang Proses
Penetapan Program dan Alokasi Anggaran Belanja Daerah di
Kabupaten Sleman

71
Sistem Penganggaran di Sektor Publik
Anggaran merupakan pernyataan mengenai esti
masi kinerja yang hendak dicapai selama periode
waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran
finansial Sedangkan penganggaran adalah proses
atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran
Proses penganggaran organisasi sektor publik di
mulai ketika perumusan strategi dan perencanaan
strategi telah selesai dilakukan 16z Terkait dengan
Kabupaten Sleman anggaran sektor publik pen
ting untuk disusun karena anggaran merupakan
alat pemerintah untuk mengarahkan pembangun
an sosial ekonomi menj amin kesinambungan dan
meningkatkan kualiatas hidup masyarakat
a Anggaran diperlukan karena kebutuhan dan
keinginan masyarakat yang tak terbatas dan
terus berkembang sedangkan sumber daya
yang ada terbatas Di Kabupaten Sleman de
ngan penduduk lebih kurang satu juta orang
hanya mempunyai PAD di tahun 2009 sebesar
Rp117 315 380 710 dengan total belanja
Rp939 638 240 234 85 Artinya anggaran
diperlukan karena keterbatasan sumber daya
scarcity ofsource dan pilihan choise dan
trade off
b Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa
pemerintah telah bertanggung jawab terhadap
rakyat Dalam hal ini anggaran sektor publik
merupakan instrumen pelaksanaan akuntabili
tas oleh lembaga lembaga publik yang ada
dengan bentuk melakukan pembangunan dan
menyelenggarakan layanan untuk masyarakat
Berdasarkan pengertian tersebut pengurus
an keuangan daerah dilakukan oleh pemerintah
daerah melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah APBD Yang dimaksud dengan APBD
adalah rencana operasional keuangan pemerin
tah daerah di mana satu pihak menggambarkan
perkiraan pengeluaran setinggi tingginya guna
membiayai kegiatan kegiatan dan proyek proyek
daerah dalam satu tahun anggaran tertentu dan di
lain pihak menggambarkan perkiraan penerimaan
dan sumber sumber penerimaan daerah guna me
nutupi pengeluaran pengeluaran dimaksud lbs
162 Mardiasmo Akuntansi Sektor Publik Yogyakarta
2005 hlm 17
163 Abdul Halim Akuntansi Sektor PublikAkuntanSi Keuangan
Daerah Jakarta Penerbit Selemba Empat 2007 hlm 56
72
Bila dilihat secara lebih menyeluruh kompo
nen APBD dalam garis besarnya terbagi menjadi
tiga kelompok utama yaitu 1 anggaran pendapat
an 2 anggaran belanja daerah 3 anggaran
pembiayaan Pendapatan daerah adalah semua
penerimaan dalam periode tahun anggaran yang
menjadi hak daerah Belanja daerah adalah semua
pengeluaran dalam periode tahun anggaran
yang menjadi beban daerah Pembiayaan adalah
transaksi keuangan daerah untuk menutup selisih
antara pendapatan daerah dan belanja daerah
Dinamika dalam Perumusan Anggaran
Daerah
Ketika perumusan kebijakan anggaran dilakukan
di Kabupaten Sleman setiap unit SKPD akan
mengajukan usulan rancangan anggaran belanja
yang diverifikasi lebih lanjut oleh Tim Panitia
Anggaran Daerah Usulan yang diajukan oleh
SKPD meliputi pembahasan mengapa program
A berbesaran belanja sejumlah X atau mengapa
program B berbesaran belanja sejumlah Y Setiap
unit SKPD yang bisa menjelaskan kepada TAPD
dan sesuai dengan pagu anggaran yang ada maka
usulan itu akan ditindaklanjuti Proses ini dilaku
kan setelah ditandatanganinya nota antarekseku
tif dan legislatif Nota kesepakatan yang ditan
datangani memuat proyeksi pendapatan belanja
dan pembiayaan daerah yang menjadi pedoman
bagi SKPD untuk menyusun RASKPD Dengan
logika hukum yang seperti itu seharusnyalah
RASKPD disusun setelah nota kesepakatan ditan
datangani Namun dalam praktiknya RASKPD
disusun oleh SKPD setelah mendapatkan gam
baran dari TAPD mengenai jumlah pembiayaan
dan jumlah biaya rutin Dengan gambaran besaran
angka yang diberikan oleh TAPD maka masing
masing SKPD akan menyusun estimasi perkiraan
belanja tahunan
Pada tahap inilah para aktor akan merasiona
lisasikan dan melakukan advokasi atas agenda
yang mereka sampaikan dengan segala argumen
tasi dan strateginya Kenyataan tersebut tidak
hanya berlangsung dalam arena formal pemba
hasan akan tetapi juga terj adi di luar arena formal
yang dimainkan oleh aktor internal yang memiliki
Andi
kewenangan dan aktor eksternal yang memiliki
kepentingan tertentu Agar harapan setiap aktor
terakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan
f
Tabel 1 Komponen APBD
Pendapatan Belanja Pembiayaan

Pendapatan Asli Daerah Belanja Aparatur Daerah Penerimaan Daerah

Pajak daerah Belanja Administrasi Umum
Retribusi daerah Belanja pegawai personalia
Bagian laba usaha daerah Belanja barang dan jasa
Lain lain pendapatan asli daerah Belanja perjalanan dinas
Belanja pemeliharaan
Belanja Operasi Pemeliharaan
Belanja pegawai personalia
Belanja barang dan jasa
Belanja perjalanan dinas
Belanja pemeliharaan
Belanja modal pembangunan
Sisa lebih perhitungan anggaran
tahun lalu
Transfer dari dana cadangan
Pinjaman dan obligasi
Hasil penjualan aset aderah yang
dipisahkan
Penerimaan kembali polis asuransi

Dana Perimbangan Belanja Pelayanan Publik Pengeluaran Daerah

Bagi hasil pajak
DAU DAK
Dana perimbangan dari provinsi
Bagi hasil pajak bukan pajak dari
provinsi
Bagi hasil pajak dari provinsi
Bagi hasil bukan pajak dari provinsi
Belanja Administrasi Umum Transfer dana cadangan
Belanja pegawai personalia Penyertaan modal
Belanja barang dan jasa Pembayaran utang pokok yang jatuh
Belanja perjalanan dinas tempo
Belanja pemeliharaan Sisa lebih perhitungan anggaran
Belanja Operasi Pemeliharaan tahun lalu
Belanja pegawai personalia

Belanja barang dan jasa

Belanja perjalanan dinas
Belanja pemeliharaan
Belanja modal pembangunan

Lain lain pendapatan yang sah Belanja bagi hasil dan bantuan keuangan
belanja tidak tersangka

Sumber Kepmendagri No 29 tahun 2002

kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah kebij akan Akan tetapi kondisi politik yang oli
satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas gopoli political oligopoly market dan asimetris
banyaknya masalah yang harus dibiayai secara seperti itu hanya akan melahirkan para bandit

maksimal sementara dana yang dimiliki terbatas politik Seperti yang dikatakan oleh Allan
Dalam sistuasi ini para aktor akan melakukan bar Drazen 161

gaining dengan mendayagunakan basis kekuasa The strong budget cycle in those countries ac
annya untuk menguatkan daya tawar sampai countsfor thefinding ofa budget cycle in larger
samples that include these countries when these
pada tahapan pembuatan konsensusl6a
countries are removedfrom the larger sample so
Proses politik dalam kebijakan anggaran
that only established democracies remain the
dapat dianalisis melalui sebuah teori yang disebut political budget cycle disappears The political
teori pilihan publik public choice Teori pilihan deficit cycle in new democracies accounts for

publik menggambarkan adanya kelembagaan findings in both developed and less developed

dasar di dalam politik yakni suatu pertukaran
atau kontrak politik antara kedua belah pihak
di dalam pasar politik political market
informal pembahasan memungkinkan terjadinya
ruang consensus building yang bisa saja efektif
tetapi juga bisa menjadi arena kolusi bersama
economies for thefinding that the cycle is stron
ger in weaker democracies andfor differences
in the political cycle across governmental and
Ranah
electoral systems Our findings may reconcile
two contradictory views ofpre electoral manipu
lation one arguing it is a useful instrument to
gain voter support and a widespread empirical

antaraktor internal dengan eksternal perumus
164 Purwo Santoso dkk Menernbus Ortoksi Kebiyakan Publik
Dalam M Ridwan Jafar Politik Anggaran Daerah Studi ten
tang Proses Perumusan Kebijakan Anggaran dalam Penyusunan
APBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamuju Provinsi Sulawesi
Barat Yogyakarta tesis 2006 hlm 31 32
phenomenon the other arguing that voters pun
ish rather than rewardfiscal manipulation
16s Adi Brender and Allan Drazen Political Budget Cycles in
New versus Established Democracies Tel Aviv University
University of Maryland 2004 hlm 1

73
 Situasi seperti itu sering diistilahkan sebagai
fenomena brokery di mana kepentingan substan
tif setiap aktor yang terlibat ternyata menyelipkan
kepentingan terselubung aktor itu sendiri maupun
pesanan by order aktor eksternal Keberadaan
fenomena itu memang tidak diragukan namun su
lit dibuktikan secara empiris sehingga pada level
metodologis hampir tidak mungkin melakukan
pelacakan Selain aktor kompetisi dan interaksi
sebenarnya terjadi di antara masalah masalah
yang dihadapi untuk memperebutkan ruang
pembiayaan yang akan disuarakan aktor di tengah
kondisi keterbatasan sumber daya pendanaan itu
sendiri
Pada bagian yang lain sebuah model pembuat
an kebijakan yang relatif signifikan mirip dengan
model inkremental memperlihatkan interaksi
aktor bisa ditemukan dalam Aron Wildaysky
yang berjudul politik The Politic The Budgetary
Process Asumsi utama Wildaysky adalah peng
anggaran belanja pemerintah adalah inkremental
terpisah pisah nonprogrammatic dan sequen
sial Ini disebabkan sifat pluralistik dari suatu
situasi pembuatan anggaran belanja Selanjutnya
Wildaysky menjelaskan pemikiran ini dengan
mengatakan bahwa proses yang dikembangkan
guna melakukan komparasi interpersonal tidak
didasari kepentingan ekonomi melainkan carat
dengan kepentingan politik Konflik konflik
dipecahkan dengan landasan kesepakatan pada
peran dengan menerjemahkan preferensi prefe
rensi yang berbeda melalui sistem politik ke
dalam unit unit yang disebut pemilihan dalam
tipe tipe wewenang seperti veto power Strategi
melibatkan politik sebenamya faktor yang me
nentukan dalam proses anggaran belanja dan
kinerjanya Lebih jauh Wildaysky mengatakan
sebagai berikut
Budgeting is incremental not comprehensive
The beginning of wisdom about agency bud
get is that almost never actively reviewed as a
whole every year in the sense of reconsidering
the whole ofall existing programs as compared
to allpossible alternatives Instead it is based on
last year s budget with special attention given to
a narrow range of increase Thus the men hwo
make the budget are concerned with relatively
small increments to an existing base Their atten
tion is focused on a small number ofitems over
which the budgetary battle fought
16 Aron Wildaysky The Politics ofBudgetary Process Boston
r
Singkatnya argumen pokok Wildavsky ada
lah bahwa proses anggaran belanja mempunyai
alternatif terbatas Hanya penyesuaian penye
suaian yang secara relatif kecil dari anggaran
belanja sebelumnya dapat dibuat Konsep ini
mirip dengan yang diperkenalkan Lindblom
yaitu partitional mutual adjustment
Dalam kondisi yang disebutkan oleh Wil
161
davsky diperlukan sharing dan bargaining
kepentingan seperti pembagian dan distribusi
alokasi anggaran untuk setiap agenda yang sesuai
kan oleh masing masing aktor Sharing akan
menentukan program yang muncul dan berapa
alokasi yang disiapkan Sharing akan menghasil
kan banyak model basil kontestasi anggaran
antara lain
pengurangan dan penghapusan agenda dan
biaya
penambahan dan perobahan lokasi kegiatan
anggaran dan
persetujuan atas revisi volume pekerjaan
Di Kabupaten Sleman dari studi dokumen
yang dilakukan diketahui bahwa setiap tahun
nya dalam periode 2005 2010 belanja masing
masing SKPD tidaklah tetap Misalnya belanja
SKPD pendidikan tahun 2006 adalah 42 dari
total belanja daerah 35 pada tahun 2007
berturut turut 37 dan 40 pada tahun 2008
dan 2009 Untuk belanja tahun 2010 belum bisa
dihitung karena pada saat penelitian APBD
Kabupaten Sleman untuk tahun 2010 sedang
dibahas SKPD lain yang juga dihitung dan
dicermati dari dokumen adalah SKPD kesehatan
yang pada tahun 2006 belanja bidang kesehatan
adalah 6 dari total belanja daerah 7 pada
tahun 2007 8 dan 7 pada tahun 2008 dan
2009 Implikasi dari proses seperti ini bisa saja
menyebabkan tidak maksimalnya sebuah agenda
direncanakan secara teknis namun berkeadilan
dalam kacamata politis Karena yang terjadi
adalah proses pembagian alokasi sumber daya
yang biasanya mengabaikan azas manfaat dari
sebuah agenda
Little Brown co Dalam Budi Winarno Teori dan Proses
Kebijakan Publik Yogyakarta Media Pressindo hlm 112
117 Michael Howlett et al Studyingpublicpolicy Policy Circles
and Policy Subsiter Oxford university Press 1995 hlm 141
F1
Prioritas pembangunan Kabupaten Sleman
Tahun 2009
1 Penanggulangan kemiskinan dan pengang
guran
2 Revitalisasi pertanian dan kehutanan
3 Peningkatan kualitas kesehatan dan pendi
dikan
4 Pengembangan kawasan strategis pening
katan dan pengelolaan lingkungan hidup
dan sumberdaya alam
5 Peningkatan pendapatan daerah
6 Peningkatan keamanan dan ketertiban
Sumber Nota Keuangan Kabupaten Sleman Tahun 2009
Situasi seperti inilah yang dibahasakan sebagai
politik anggaran Politik anggaran akan berlang
sung dalam mekanisme dan prosedur formal
maupun informal yang mempertemukan kedua
lembaga tersebut dalam pembahasan kebijakan
anggaran Mekanisme itu diciptakan sebagai
upaya sistematisasi model pembahasan anggaran
agar didapat keputusan yang mampu memenuhi
harapan semua pihak RAPBD yang yang telah
dikerjakan eksekutif Kebupaten Sleman selan
jutnya diserahkan kepada DPRD untuk dipelajari
dan untuk dibahas Proses penetapan itu terdiri
atas beberapa tahapan yang jika diperinci per
tahapannya adalah sebagai berikut
1 Penyampaian nota keuangan oleh Bupati Sle
man
2 Pandangan umum oleh panitia anggaran clan
oleh fraksi fraksi
Jawaban oleh eksekutif yang disampaikan
oleh Bupati terhadap pandangan panitia ang
garan dan fraksi
4 Sinkronisasi pandangan akhir oleh panitia
anggaran clan oleh fraksi fraksi
5 Penetapan RAPBD menjadi APBD
Nota keuangan yang disampaikan oleh Bupati
Sleman berisikan kondisi clan kebijakan anggaran
pendapatan daerah kondisi dan kebijakan ang
garan belanja daerah kondisi dan kebijakan ang
garan pembiayaan pada tahun yang direncanakan
Nota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun
2009 dibacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten
Sleman Sri Purnomo pada tanggal 3 Desember
2008 pada sidang paripurna yang diselenggara
kan oleh DPRD Kabupaten Sleman Agenda ini
kemudian dilanjutkan sidang berikutnya dengan
agenda penyampaian pandangan umum oleh
panitia anggaran dan oleh fraksi fraksi
Pandangan umum panitia anggaran dan
fraksi fraksi berisikan tanggapan dan rekomen
dasi Beberapa tanggapan dan rekomendasi fraksi
yang dibacakan dalam sidang pembacaan pan
dangan umum fraksi fraksi terhadap Rancangan
Peraturan Daerah tentang Anggaran Pendapatan
Belanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun Ang
garan 2009 pada tanggal 6 Desember 200816a
Secara ringkas pandangan umum fraksi fraksi
terlihat di bawah ini
Pandangan dari Fraksi Kebangkitan Bangsa
a Kenaikan DAK Kabupaten Sleman cukup
signifikan yaitu sebesar Rp25 8 miliar tentu
nya dapat digunakan dengan sebaik baiknya
untuk meningkatkan pembangunan sarana
dan prasarana publik terutama jalan jem
batan dan fasilitas lain
b Dalam mengatasi kemiskinan dan banyaknya
pengangguran maka pembangunan prasarana
fisik di desa perlu dilakukan dengan sistem
padat karya
c Perlu adanya penambahan bantuan sosial bagi
Ormas dan juga Rois
d Kekurangan bantuan aspal
Rp 1 000 000 000 00
Perlu dicatat fraksi Kebangkitan Bangsa
tidak memberikan rekomensasi khusus terkait
dengan tanggapan mereka Yang menarik dari
tanggapan fraksi ini adalah lebih ditekankannya
pada pembangunan yang bersifat fisik dan tang
gapan pun dilakukan pada hal hal yang bersifat
global
Pandangan Fraksi Partai Golkar
a Eksekutif sepantasnya memperhatikan ke
beradaan linmas yang ada di lingkungan
RT RW sebagai ujung tombak pelaksana
pemerintah perkampungan clan kemasyaraka
tan di desa Yang perlu mendapat perhatian
adalah bentuk kesejahteraan bagi mereka
iea Selengkapnya bisa dibaca dalam Risalah Rapat Paripurna
DPRD Kabupaten Sleman tentang Pembahasan Perda tentang
APBD Kabupaten Sleman Tahun Anggaran 2009 Dibukukan
oleh Sekeretariat DPRD Kabupaten Sleman 2008
75
 yakni dengan menaikkan tunjangan RT RW dikan gratis dan berkualitas dari jenjang SD
linmas tenaga tenaga relawan yang selalu hingga SMA SMK tanpa membeda bedakan
siap membantu tugas tugas pemerintahan di apakah mereka di sekolah negeri atau sekolah
setiap momen kegiatan demokrasi swasta

b Mengenai pajak PBB FPG mengusulkan
agar pemerintah meninj au ulang NJOP karena
realitanya di masyarakat banyak keluhan
dan keberatan lantaran kenaikan PBB yang
tidak seimbang dengan hasil pertanian yang
diperoleh
Dari tanggapan oleh fraksi Golkar tersebut
yang menonjol dari usulannya adalah usulan
yang terkait langsung dengan kepentingan kon
stituen
b Mendukung kesepakatan bersama untuk meng
anggarkan jaminan kesehatan bagi warga
miskin senilai Rp8 342 miliar Meskipun
karena keterbatasan anggaran pada APBD
murni baru dianggarkan Rp4 171 miliar telah
disepakati kekurangannya akan dianggarkan
pada APBD Perubahan 2009 Fraksi sekaligus
meminta agar program ini diperluas cakupan
nya pada RS swasta yang tersebar di seluruh
Kabupaten Sleman sehingga memudahkan
masyarakat untuk mendapatkan layanan

Pandangan Fraksi PKS Dari pandangan fraksi fraksi tersebut di

atas terlihat bahwa belum ada usulan kongkret
a Mendukung penganggaran jaminan pendi
dikan dengan komitmen bersama senilai yang diberikan oleh legislatif dalam penetapan
program dan pengalokasian anggaran belanja
Rp12 miliar meskipun dalam APBD murni
2009 baru dianggarkan Rp7 5 miliar telah daerah Setelah Sidang yang kedua itu maka
disepakati bersama bahwa perubahannya agenda atau pembahasan selanjutnya adalah

akan dipenuhi dalam APBD 2009 Perubah
an FPKS mengharapkan program ini dapat
memberikan solusi bagi kesulitan biaya siswa
terutama yang berasal dari keluarga tidak
mampu Selain itu eksekutif diminta segera
menyusun regulasi pelaksanaannya dan mem
perbaiki pendataannya sebab semua siswa
miskin harus mendapatkan fasilitas pendi
penyampaian jawaban dari eksekutif terhadap
pandangan umum yang disampaikan panitia
anggaran dan fraksi Namun terkadang di dalam
mekanisme tersebut tercipta pula pola pola in
teraksi yang terbatas pada elite aktor aktor yang
terlibat guna membentuk prakondisi dan distorsi
bagi kontestasi dan relasi dalam pembahasan
anggaran daerah

Tabe12 Struktur Perumus Kebijakan Anggaran Daerah

AKTOR PERANAN STRATEGISNYA

Kepala Daerah Pemegang tertinggi kebijakan anggaran Visi misinya harus menjadi acuan APBD

Menjadi ketua panitia anggaran eksekutif dan mengkoordinasikan semua proses penyu
Sekretaris Daerah
sunan dan pembahasan anggaran

Bappeda
Menjadi koordinator perencana memfasilitasi proses sinkronisasi usulan masing masing
SKPD

BKKD Bagian Keuangan Mengkoordinasikan penyusunan rencana belanja aparatur

Menyusun renstra berdasarkan RPJMD menyusun renja berdasarkan renstranya

SKPD mengikuti proses perencanaan menyusun RKA SKPD serta mengikuti proses pem
bahasan dengan legislatif dan komisi komisi

Membahas dan menandatangani MOU KUA PPAS serta APBD

Pimpinan DPRD dan
Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memiliki hak untuk menolak dan
Pimpinan Fraksi
menerima secara politis yang disebut dengan pandangan fraksi

Pimpinan Komisi
Membahas RAPBD yang diajukan eksekutif dan memanggil SKPD yang sesuai dengan
bidangnya masing masing
Memiliki hak suara untuk setuju dan tidak setuju baik sebagai anggota fraksi komisi
Anggota DPRD
pimpinan

Membantu kerja legislatif untuk membahas secara mendalam bersama panggar

Panggar Legislatif
eksekutif terhadap RAPBD

76
Kurang Efektifnya Pembahasan Kantor Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil
oleh Legislatif Balai Latihan Kerja
Kecamatan
Sementara untuk menjalankan roda pemerintahan
Sumber Bagian Organisasi Kabupaten Sleman
dan aktivitas pembangunan Kabupaten Sleman

memiliki perangkat pemerintahan daerah yang

Hal lain yang perlu dikemukakan berkaitan
diatur dalam Perda Kab Sleman Tahun 2003
dengan kondisi lembaga eksekutif daerah Kabu
dengan komposisi dua sekretariat lima badan
paten Sleman pada saat penelitian dilaksanakan
sembilan dinas dan lima kantor ditambah be
serta saat pembahasan anggaran akhir tahun 2009
berapa institusi penting lainnya Dan saat peneli dan penganggaran 2010 posisi Bupati Kabupaten
tian berlangsung sedang direncanakan pergantian
Sleman dijabat oleh penjabat sementara yang
komposisi Untuk pembahasan dan penganggar
dalam hal ini adalah Wakil Bupati Kabupaten Sle
an pembangunan yang harus berlangsung setiap man Sri Purnomo Keadaan itu terjadi karena Bu
tahun lembaga eksekutif daerah memiliki tim
pati Kabupaten Sleman yang terpilih pada tahun
yang disebut dengan Tim Anggaran Pemerintah 2005 untuk periode 2005 2010 terkait masalah
Daerah Kabupaten Sleman yang beranggotakan
hukum clan sedang menjalani proses persidangan
penj abat penj abat pimpinan dari seluruh instansi di Pengadilan Negeri Kabupaten Sleman
di lingkungan pemerintahan Kabupaten Sleman
Sementara itu Dewan Perwakilan Daerah
Posisi pimpinan pada tim khusus anggaran ini
Kabupaten Sleman periode 2004 2009 diisi oleh
dijabat oleh bupati sebagai pimpinan tertinggi
eksekutif di Kabupaten Sleman selanjutnya oleh 45 orang dengan perincian seperti tercantum pada
Tabe14 berikut
Sekretaris Daerah Kepala Badan Perencanaan

Pembangunan Daerah Bappeda yang merupa Tabe14 Wakil wakil Partai Di DPRD Kabupaten
kan badan yang khusus bekerja dalam hal peren Sleman Hasil Pemilu 2004
canaan pembanguan daerah dan Kepala Badan
No Nama Partai Jumlah Wakil Orang
Pengelola Keuangan Daerah BPKKD sebagai
1 PDIP 10
unit kerja yang membidangi urusan keuangan
2 PAN 7
Untuk lebih jelasnya dapat dilihat pada Tabe13
3 PKB 7
Tabe13 Perangkat Pemerintah Daerah Kabupaten
4 Golkar 5
Sleman

Sekretariat Daerah 5 PPP 4

Sekretariat Dewan
6 PKS 6
Dinas Permukiman Prasarana Wilayah
clan 7 Demokrat 3

Perhubungan
8 PKPB 1
Dinas Pengairan Pertambangan clan Penanggulangan
Bencana Alam 9 PDS 1
Dinas Pertanian clan Kehutanan
Jumlah 45
Dinas Perdagangan Perindustrian Koperasi clan
Penanaman Modal
Dinas Kesehatan
Dinas Pendidikan
Keempat puluh lima orang anggota legislatif
Dinas Tenaga Kerja Sosial dan Keluarga Berencana
tersebut adalah wakil rakyat dari enam daerah pe

Dinas Polisi Pamong Praja clan Ketertiban Masyarakat
Dinas Kebudayaan dan Pariwisata
Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Badan Pengawasan Daerah
Badan Pengelolaan Keuangan clan Kekayaan Daerah
Badan Pengendalian Pertanahan Daerah
Badan Kepegawaian Daerah
Rumah Sakit Umum Daerah
Kantor Perpustakaan clan Arsip Daerah
Kantor Telekomunikasi clan Informatika
Kantor Pengendalian Dampak Lingkungan
Kantor Pengelolaan Pasar
milihan Wilayah I merupakan gabungan dari tiga
kecamatan yaitu Tempel Sleman clan Ngaglik
wilayah 1I adalah gabungan empat kecamatan
Turi Pakem Ngemplak dan Cangkringan
wilayah III adalah gabungan dari tiga kecamatan
yaitu Prambanan Kalasan dan Brebah sedang
kan wilayah IV hanya ada satu kecamatan yaitu
Kecamatan Depok karena merupakan kecamatan
dengan penduduk terpadat di Kabupaten Sleman
Selanjutnya wilayah V terdiri atas dua keca

77
matan Mlati dan Gamping serta wilayah VI
terdiri atas empat kecamatan Godean Moyudan
Minggir dan Seyegan
Masing masing wakil daerah pemilihan
memperjuangkan konstituen di daerah pemilih
annya Perjuangan dilakukan bersama kekuatan
partai yang tergabung dalam fraksi yang ada
sehingga dalam pembahasan kekuatan masing
masing partai juga kelihatan Misalnya fraksi
Partai Keadilan Sejahtera menegaskan pula
bahwa dalam hal penyusunan anggaran setiap
SKPD seharusnya merujuk pada kebutuhan riil di
setiap SKPD Namun upaya penghematan yang
seharusnya dilakukan oleh setiap SKPD tidak
selayaknya mengakibatkan penurunan kinerja
dari SKPD tersebut Apa yang dikemukakan
tersebut mungkin ada benarnya karena penulis
juga melihat bahwa masih terjadi pengulangan
usulan program di setiap tahun anggaran Bila
kita menelusuri risalah rapat rapat paripurna
beberapa tahun anggaran terlihat bahwa dari
tahun ke tahun kritik menyangkut masalah yang
sama yaitu persoalan efektivitas dan efisiensi
Akan tetapi disayangkan bahwa sikap kritis
itu tidak berupa saran yang kongkret sehingga
dapat dikatakan bahwa apa yang dikemukakan
anggota DPRD Kabupaten Sleman masih pada
level normatif
Dalam rapat rapat pembahasan anggota legis
latif dapat melakukan penambahan agenda atau
melakukan penegasan baik tentang rencana ren
cana yang lain maupun rencana yang lebih mikro
Rasionalisasi usulan agenda oleh para anggota
legislatif dalam rapat rapat pembahasan RAPBD
bukan tidak mungkin menyelipkan hidden agen
da agenda tersembunyi personal mereka
Di samping itu patut dicatat bahwa kendati
terjadi pembahasan yang panjang pada kenyata
annya rapat ini tidak begitu signifikan mampu
memengaruhi kebijakan dan penetapan program
serta pengalokasian anggaran Bahkan terkesan
panitia anggaran di legislatif tidak terlalu ber
fungsi Dari usulan yang diajukan oleh eksekutif
legislatif hanya mampu mengubah 10 20 persen
terhadap usulan eksekutif tersebut Perubahan
dimaksud sudah termasuk di dalamnya ihwal
angka dan program
Nota Keuangan yang disampaikan oleh
Bupati Sleman berisikan Kondisi dan Kebijakan
WO
Anggaran Pendapatan Daerah Kondisi dan Ke
bijakan Anggaran Belanja Daerah serta Kondisi
dan Kebijakan Anggaran Pembiayaan pada tahun
yang direncanakan 169 Agenda ini kemudian
dilanjutkan sidang berikutnya dengan agenda
penyampaian pandangan umum oleh panitia
anggaran dan oleh fraksi fraksi Ditinjau dari
sisi dinamika penyusunan anggaran atau yang
oleh Wildavsky disebut sebagai politik anggaran
tanggapan dari panitia anggaran terhadap doku
men RAPBD tahun 2008 belum memperlihatkan
kalau di dalam prosesnya berlangsung dengan
apa yang disebut sebagai bargaining Karena jika
dicermati bahasa bahasa tanggapan itu tidak ada
yang bersifat menekan eksekutif agar bersedia
mengikuti alur berpikir legislatif malahan dapat
dikatakan alur pikir legislatif yang terwakili me
lalui panita anggaran juga tidak terlihat Dari do
kumen dan risalah tiga rapat paripurna terdahulu
rata rata komentar hanya menyangkut hal hal
populer di saat tahun anggaran seperti persoal
an pengadaan buku dan penyelesaian pendirian
stadion di Kabupaten Sleman
Setelahnya adalah tahapan yang disebut
dengan sinkronisasi yang dilangsungkan dalam
rapat komisi 170 Pembahasan sinkronisasi di
dalam rapat rapat komisi ini dilaksanakan dengan
mengundang instansi instansi yang menjadi
mitra untuk kemudian dilakukan pembahasan
per bidang yang dibawahi oleh komisi bersang
kutan Pembahasan di komisi diawali dengan
rapat dengar pendapat dengan semua unsur ma
syarakat atau yang sering disebut sebagai public
hearing yang dilanjutkan dengan rapat internal
masing masing komisi dan kemudian komisi
mengundang SKPD terkait untuk melakukan
konsultasi Di sini terlihat bagaimana persetu
juan yang diberikan oleh legislatif lebih pada
pertimbangan politik dan kepentingan pribadi
para aktor
169 Nota Keuangan APBD Kabupaten Sleman Tahun 2009 di
bacakan oleh Wakil Bupati Kabupaten Sleman Sri Puruomo
pada tanggal 3 Desember 2008 dalam sidang paripurna yang
diselenggarakan oleh DPRD Kabupaten Sleman
10Di dalam struktur kelembagaan legislatif Kabupaten Sleman
terdapat beberapa alat kelengkapan yang menunjang kinerja
lembaga tersebut Salah satu perangkat DPRD yang dibuat
adalah komisi komisi Ada empat komisi di DPRD Kabupaten
Sleman yaitu Komisi A membawahi hukum dan pemerintahan
Komisi B mengurusi soal keuangan Komisi C bidang pem
bangunan dan terakhir Komisi D bidang kesejahteraan
Proses Perencanaan dan Penyusunan
Prioritas Pembangunan
Proses penyusunan dan pengalokasian APBD
Kabupaten merupakan rangkaian kegiatan yang
diawali dari proses perencanaan hingga pengang
garan yang saling terkait dan tidak terpisahkan
keduanya merupakan proses yang menyatu
Tahapan perumusan kebijakan pembangunan
dimulai dari penjaringan masalah dan agenda
yang diharapkan masyarakat hingga pada tahapan
disahkannya APBD tiap tahunnya
Dalam proses penyusunan RPJMD terlihat
dinamika yang menggambarkan proses pemenuh
an kepentingan aktor yang terlibat dalam penyu
sunan yaitu antara pasangan bupati terpilih dengan
tim yang dibentuk bappeda Kepentingan yang
menonjol adalah kepentingan dari pasangan bu
pati terpilih Situasi seperti itu sering diistilahkan
sebagai fenomena brokery di mana setiap aktor
yang terlibat ternyata menyelipkan kepentingan
terselubung aktor itu sendiri maupun pesanan by
order aktor eksternal Agar harapan setiap aktor
terakomodasi dalam hasil keputusan kebijakan
kemampuan aktor bernegosiasi menjadi salah
satu faktor penentunya di tengah kontestasi atas
banyaknya masalah atau program yang harus
dimasukan ke dalam dokumen RPJMD
Kenyataan tersebut tentunya sangat ironis
mengingat kepentingan yang diperjuangkan
mestinya ialah kepentingan rakyat Bila kita me
nengok data di lapangan menunjukkan masih
cukup tingginya angka kemiskinan di Kabupaten
Sleman yaitu 58 701 kepala keluarga KK dari
total 250 847 KK Ini berarti permasalahan pen
ting di daerah ini ialah masih terdapatnya sekitar
23 40 penduduk miskin dan masih belum
terpenuhi kebutuhan masyarakat akan lapangan
kerja
Kontestasi kepentingan antaraktor dalam
penyusunan program RPJMD jelas masih ber
orientasi pada aspek politik di mana para aktor
melihat alternatif alternatif kebijakan berdasar
kan pada kepentingan partai politik beserta ke
lompoknya clientele group Dalam hal ini dapat
disebutkan antara lain kepentingan bupati terpilih
yang harus memenuhi janji kepada masyarakat
pemilihnya walaupun kemudian proses itu men
jadi sulit karena harus disesuaikan dengan potensi
Kabupaten Sleman Keputusan seperti itu harus
diambil karena jika semuanya tidak terpenuhi
akan mengakibatkan kekecewaan pada masyara
kat pemilih Inilah yang merupakan keputusan
yang dibuat didasarkan pada keuntungan politik
dengan dipandang sebagai sarana untuk mencapai
tujuan tujuan partai atau tujuan tujuan kelompok
kepentingan
Tabel 5 memberi penjabaran analisis kese
suaian arah kebijakan pembangunan sosial dengan
melihat konsistensi antara visi dan misi kepala
daerah terpilih dan prioritas dalam RPJMD peri
ode tahun 2005 2010 dengan Rencana Kerja
Pemerintah Daerah RKPD pada tiap tiap tahun
anggaran Terlihat dari dua dokumen yang ada
bahwa prioritas dalam RKPD tahunan mulai dari
tahun 2007 hingga 2009 adalah sama Tentunya
tidak ada yang salah dengan samanya prioritas
pembangunan dalam RKPD tahunan tersebut
Hal ini bisa disebabkan karena memang prioritas
di tahun 2007 masih belum terwujud sehingga
kembali harus menjadi prioritas di tahun tahun
berikutnya
KUA yang Terabaikan
Perumusan Kebijakan Umum Anggaran KUA
tiap tahunnya adalah sebuah proses perumusan
kebijakan anggaran dengan aspek kualitatif karena
aspek kuantitatifnya tertuang dalam Rancangan
Anggaran Belanja Daerah RAPBD Selain
KUA sebenarnya ada dokumen kualitatif lainnya
dalam proses penetapan program dan pengaloka
sian anggaran daerah yaitu dokumen Prioritas
dan Plafon Anggaran Sementara PPAS
Pada proses penyusunan program dan peren
caaan penganggaran setiap tahunnya di Kabupa
ten Sleman ada beberapa tahapan yang dilewati
mulai dari tahapan perencanaan hingga pengang
garan seperti yang dapat kita lihat Gambar 1
KUA adalah sasaran dan kebijakan dae
rah dalam satu tahun anggaran yang menjadi
petunjuk dan ketentuan ketentuar umum yang
disepakati sebagai dasar penyusunan Rancan
gan APBD KUA disusun dan disepakati oleh
pemerintah daerah bersama DPRD dan tertuang
dalam sebuah nota kesepakatan KUA merupakan
ruang pertemuan untuk menyatukan agenda
pemerintah yang terdiri atas visi dan misi daerah
renstrada kinerja masa lalu kebijakan pemerin
tah pusat dan asumsi estimasi keuangan daerah
79
 Tabe15 Analisis Kesesuaian Arah Kebijakan Pembangunan Sosial
0

Prioritas Pembangunan dalam

No Visi Misi Kepala Daerah RKPD
RPJMD

Visi 2007 2008 2009

Terwujudnya masyarakat
1 Peningkatan kualitas
Sleman yang lebih sejahtera
lahir dan batin tahun 2010 pelayanan publik terutama
pendidikan dan kesehatan
2 Pemberdayaan masyarakat
miskin
3 Peningkatan kontribusi
pendapatan daerah dalam
1 Peningkatan kualitas
pelayanan publik terutama
pendidikan dan kesehatan
2 Peningkatan pemberdayaan
masyarakat terutama masy
arakat miskin
3 Rehabilitasi dan rekonstruksi
1 Penanggulangan kemiskinan
dan pengangguran
2 Revitalisasi pertanian dan
kehutanan
3 Peningkatan kualitas pendi
dikan dan kesehatan
4 Peningkatan kapasitas
1 Penanggulangan kemiskinan dan pengangguran
2 Revitalisasi pertanian dan kehutanan
3 Peningkatan kualitas kesehatan dan pendidikan
4 Peningkatan kualitas pelayanan publik
5 Pengembangan kawasan strategis peningkatan
pengelolaan lingkungan hidup dan sumber daya
alam

pembangunan pascabencana pemerintah daerah 6 Peningkatan pendapatan daerah

4 Ketersediaan data yang 4 Peningkatan peran serta ma 5 Pembangunan infrastruktur 7 Peningkatan keamanan dan ketertiban
akurat dan mutakhir syarakat dan swasta dalam peningkatan pengelolaan

5 Peningkatan peran serta ma
syarakat dan swasta dalam
dunia usaha dan investasi
6 Stabilitas keamanan dan
ketertiban masyarakat yang
kondusif
dunia usaha dan investasi
5 Revitalisasi pertanian dan
kehutanan
6 Peningkatan stabilitas
ketentraman dan ketertiban
masyarakat yang kondusif
lingkungan hidup dan sum
ber daya alam
6 Peningkatan pendapatan
daerah
7 Peningkatan keamanan dan
ketertiban

Misi

Menjaga terse lengg aranya tata

pemerintahan yang baik
Menjaga keberlanjutan kegia
tan perekonomian masyarakat

Meningkatnya kualitas hidup

dan kehidupan masyarakat

Penyusunan KUA Proses yang terabaikan
Perencanaan
RAPBD RKA SKPD
Evaluasi Raperda APBD oleh Gubernur
Mendagri
Gambar 1 Siklus Penyusunan APBD
dengan aspirasi clan kebutuhan masyarakat guna
menjawab persoalan persoalan yang dihadapi
masyarakat KUA berisikan agenda umum pem
bangunan yang kemudian akan dijaclikan payung
untuk menentukan arah belanja setiap SKPD
selama satu tahun penganggaran Dalam KUA
dimuat informasi tentang strategi pembangunan
daerah sesuai dengan perkembangan situasi
muatan informasi itu didapatkan dengan terlebih
dahulu melakukan jaring aspirasi masyarakat
Yang dilakukan di tahun sebelumnya kemudian
disusun proyeksi anggaran pendapatan belanja
clan pembiayaan tahun bersangkutan
Di Kabuapten Sleman KUA dirumuskan oleh
eksekutif kemudian hasilnya diajukan ke DPRD
untuk disetujui menjadi KUA melalui sebuah
nota kesepakatan DPRD sebagai lembaga poli
tis kemudian bekerja mempelajari KUA usulan
eksekutif yang dilakukan oleh panitia anggaran
Selain dibahas oleh panitia anggaran sebenarnya
di Kabupaten Sleman juga dilakukan pembahasan
oleh masing masing fraksi Melalui panitia ang
garan dan pembahasan di fraksi anggota DPRD
Yang merepresentasikan wilayah pemilihan
partai dan berbagai kepentingan yang disuarakan
dapat mengajukan usulan clan melakukan analisis
kritis Dari studi dokumen yang dilakukan selama
periode 2005 2010 pembahasan KUA di Kabu
paten Sleman hanya sekadar menguatkan apa
Yang sudah diagendakan pemerintah Artinya
tidak ada perubahan signifikan atas pembahasan
Siklus Penyusunan APBD
RPJMD RKPD KUA PPAS
c
Ow
x
C
C
y
Pedoman
Nota
Penyusunan
RKA SKPD
Kesepakatan q
W
APBD
Yang terjadi dengan legislatif Kenyataan ini
dapat dibuktikan dengan cara membandingkan
Rancangan KUA dengan clokumen KUA yang
disetujui dan disahkan Setelah pembahasan di
panitia anggaran kemudian hasil rumusan KUA
tersebut dibahas dalam rapat paripurna DPRD
Yang melibatkan seluruh pimpinan clan anggota
dewan dengan mengahadirkan seluruh pimpinan
SKPD Pada saat ini DPRD membacakan pan
clangan umum panitia anggaran terhadap KUA
dan juga pandangan umum fraksi Pada saat
ini sebenarnya anggota dewan masih diberikan
kesempatan untuk mengkritisi clan untuk memasti
kan harapan konstituen Akan tetapi proses
pembahasan KUA nyatanya tidak berlangsung
lama karena secara aklamasi antara eksekutif
dan legislatif menyatakan kesepakatannya ter
hadap KUA yang diajukan oleh eksekutif tanpa
halangan atau kritik yang berarti
Pembahasan KUA antara eksekutif dengan
DPRD ticlak begitu dinamis ditandai dengan
kurangnya aspirasi dan perdebatan yang berlang
sung di dalamnya Hal ini antara lain dikarenakan
KUA masih berisi pernyataan pdmyataan umum
tentang rencana pembangunan belum spesifik
dan belum mencantumkan nilai rupiah yang de
tail lantaran masih dicantumkan dengan sistem
kelompok Ini sebagaimana diungkapkan oleh
seorang lnforman 171
17 Wawancara dengan RSH salah satu anggota DPRD Kabu
paten Sleman pada 24 Juli 2009
 Pembahasan KUA memang biasanya tidak
memakan waktu lama karena KUA itu khan
masih sesuatu hal yang umum Biasanya pem
bahasan yang panjang itu nanti saat membahas
RAPBD karena sudah ada angkanya sehingga
lebih jelas
Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan
Belanja Daerah Tahun 2010 misalnya menetap
kan kebijakan umum belanja daerah adalah
untuk menunjang pelaksanaan tugas dan fungsi
masing masing satuan kerja perangkat daerah
serta untuk memenuhi kebutuhan anggaran sesuai
dengan prioritas yang ditetapkan APBD tahun
2010 diperkirakan mencapai Rp1 006 triliun
yang dipergunakan untuk belanja tidak langsung
sebesar Rp715 104 miliar Anggaran tersebut
dipergunakan untuk membiayai gaji dan tun
jangan pegawai bunga subsidi hibah bantuan
sosial bagi hasil bantuan keuangan dan belanja
tidak terduga Selebihnya dialokasikan untuk
belanja langsung sebesar Rp291 662 miliar yakni
dipergunakan untuk membiayai program dan
kegiatan masing masing SKPD sesuai dengan
fungsi dan urusan pemerintah daerah yang harus
dilaksanakan
Angka dan prioritas program yang diusulkan
oleh pemerintah daerah eksekutif tidak berbeda
dengan dokumen yang kemudian disepakati
antareksekutif dan legislatif melalui nota kese
pakatan antara Pemerintah Kabupaten Sleman
dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabu
paten Sleman No 48 Kep KDH B2009 dan No
3 Kes DPRD 2009 tanggal 6 November 2009
tentang Kebijakan Umum Anggaran Pendapatan
dan Belanja Daerah Kabupaten Sleman Tahun
Anggaran 2010 DPRD di sini agaknya belum
merasa penting untuk mengkritisi KUA dengan
sangat detail karena dianggap belum strategis
bagi kepentingan mereka
Di lain pihak program dan alokasi anggaran
dalam ABPD adalah kompilasi dari usulan yang
diajukan oleh masing masing SKPD Jika kita
melihat kembali sebenarnya tidak sepenuhnya
anggaran belanja Kabupaten Sleman disusun
berbasis kinerja tetapi juga berupa pengga
bungan dengan incremental budgeting yaitu
sistem anggaran belanja dan pendapatan yang
memungkinkan revisi selama tahun berjalan se
kaligus sebagai dasar penentuan usulan anggaran
periode tahun yang akan datang Angka di pos
pengeluaran merupakan perubahan kenaikan
dari angka periode sebelumnya Permasalahan
yang harus diputuskan bersama adalah metode
penaikan penurunan incremental dari angka
anggaran tahun sebelumnya Logika sistem
anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang di
laksanakan merupakan kelanjutan kegiatan dari
tahun sebelumnya
Regulasi APBD Ruang Bagi Ekskutif
untuk Germain
Agaknya perlu untuk terns mengingatkan peme
rintah daerah bahwa anggaran daerah adalah per
wujudan amanat rakyat kepada pihak eksekutif
dan legislatif Untuk itu pemerintah dilengkapi
dengan rambu rambu yang merupakan pedo
man dalam penyusunan anggaran Dalam proses
penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja
Daerah Kabupaten Sleman dasar hukum yang
digunakan sebagai pedoman penyusunan itu
cukup banyak dan juga rumit Pada Gambar 2
ditunjukan berbagai peraturan yang digunakan
dalam penyusunan APBD
Pada amandemen terakhir terhadap UUD
1945 pasal 18A ayat 2 diamanatkan agar hu
bungan keuangan pelayanan umum sumber daya
alam dan sumber daya lainnya antara Pemerintah
Pusat dan Pemerintah Daerah diatur dan dilak
sanakan secara adil dan selaras berdasarkan
undang undang Ini kemudian menjadi dasar
pembentukan Undang Undang tentang Perim
bangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Daerah Selanjutnya melalui Ketetap
an MPR No 1 V MPR 2000 tentang Rekomen
dasi Kebij akan Dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah dan Ketetapan MPR No VI MPR 2002
Rekomendasi atas Laporan Pelaksanaan Putusan
MPR RI oleh Presiden DPA DPR BPK dan
MA merekomendasikan kepada Pemerintah dan
DPR agar melakukan perubahan yang bersifat
mendasar dan menyeluruh terhadap UU No 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan
UU No 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerin
tah Daerah Sejalan dengan amanat TAP MPR
tersebut serta perkembangan dalam peraturan
perundang undangan di bidang keuangan negara
yaitu UU No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
 UU 2 12004 UU 17 2003 UU 112004
PEitt 1 it t 1
Gambar 2 Landasan Kebijakan Pengelolaan Keuangan Daerah
Negara UU No l Tahun 2004 tentang Perben
daharaan Negara UU No 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan Pengelolaan clan Tanggung Jawab
Keuangan Negara terjadilah perubahan mendasar
clan menyeluruh dalam sistem keuangan negara
Adapun peraturan pemerintah PP yang lahir
setelah perubahan perundang undangan tersebut
di antaranya adalah PP No 37 Tahun 2005 tentang
Kedudukan Protokoler dan Keuangan DPRD PP
No 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah PP
No 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan
PP No 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi
Keuangan Daerah PP No 57 Tahun 2005 tentang
Hibah Kepala Daerah dan PP No 58 Tahun 2005
tentang Pengelolaan Keuangan Daerah
Di Kabupaten Sleman semua peraturan itu
dijadikan dasar hukum dalam menyusun doku
men anggaran belanj a daerah Rencana anggaran
kegiatan yang dibuat oleh SKPD di lingkungan
pemerintah Kabupaten Sleman yang disingkat
dengan RASK merupakan dokumen dasar dalam
penyusunan anggaran pendapatan belanja daerah
Dokumen dasar tersebut selanjutnya disampaikan
kepada tim anggaran daerah untuk dievaluasi le
bih lanjut mengenai kesesuaian program yang ada
di unit kerja kesesuaian program dan kegiatan
unit kerja dengan tupoksinya dengan strategi
dan prioritas daerah serta dengan kewajaran dan
target kinerja
UIJ 33 20049
PP 41 07
1u
ftt7
Setiap unit ker a diharuskan merasionalisasi
kan rencana kegiatannya pada setiap program
mulai dari tujuan hasil dan manfaat setiap kegiat
an Selain itu proses revisi dan konfirmasi item
dilakukan untuk mengoptimalkan ketepatan
dengan input dari setiap SKPD dengan pusat
data di bappeda RASK harus mencerminkan
kesesuaian dan konsistensi dengan KUA dan
strategi prioritas yang telah ditetapkan Misalnya
pada RAPBD tahun 2009 SKPD kesehatan
mengajukan usulan program promosi kesehatan
dan pemberdayaan masyarakat dengan anggaran
sebesar Rp271 046 500 dan pada tahun anggaran
2010 program ini muncul kembali dengan nama
program yang sama yaitu program promosi
kesehatan dan pemberdayaan masyarakat dengan
anggaran sebesar Rp571 193 000 Serupa pula de
ngan itu dari SKPD Pendidikan pada tahun 2007
mengusulkan program penyelenggaraan program
PAUD dengan anggaran Rp175 000 000 namun
pada tahun anggaran 2010 usulan ini kembali
diajukan dengan nama program pengembangan
pendidikan usia dini PAUD dengan anggaran
sebesar Rp47 250 000 yang dilakukan dalam
banyak kegiatan yaitu pengembangan kuriku
lum bahan ajar dan model pembelajaran pendi
dikan anak usia dini penyelenggaraan koordinasi
dan kerja sama PAUD publikasi dan sosialisasi
PAUD
I
 Pengulangan program dari tahun ke tahun
anggaran tidak selalu salah selama indikator
capaian program yang diulang tersebut jelas dan
terukur Dalam kasus program promosi kesehatan
dan pemberdayaan masyarakat seperti di atas indi
kator capaiannya adalah sama dan terlebih lagi
di dalam dokumen Laporan Keterangan Pertang
gungjawaban LKPJ tahun 2009 keberhasilan
program ini tidak dijelaskan sehingga tentunya
dari sisi fungsi anggaran sebagai alat penilaian
kinerja performance measurement tool APBD
Kabupaten Sleman tidak bisa dijadikan indikator
untuk menilai kinerja aparatur penyelenggara
pemerintahan yang bertugas memberikan layanan
kepada masyarakat
Membandingkan usulan dana program antar
bidang dan antara satu dinas dengan dinas lain
nya adalah salah saw upaya untuk meningkatkan
posisi tawar terkait dengan usaha setiap SKPD
untuk meningkatkan jumlah anggaran yang dike
Iola Namun terkadang kita menyaksikan bahwa
peningkatannya An tidak rasional ini semua erat
kaitannya dengan sistem penganggaran yang
masih bersifat inkremental Logika dari sistem
anggaran ini adalah seluruh kegiatan yang dilak
sanakan merupakan lanjutan kegiatan dari tahun
sebelumnya Kondisi yang terjadi dengan program
dari dinas kesehatan yang disebutkan tadi tidak
sepenuhnya demikian Ini karena dengan nama
program yang sama rincian kegiatannya jauh
berbeda Tahun 2008 program yang dilaksanakan
adalah pemberdayaan UKBM Usaha Kesehatan
Berbasis Masyarakat penyebarluasan informasi
kesehatan pembinaan terpadu PKK KB Kes
TMKK dan penyebarluasan informasi tentang
bahaya napza terhadap kesehatan Sedangkan
pada tahun 2010 dengan jumlah anggaran yang
jauh lebih besar kegiatan yang dilakukan adalah
promosi kesehatan dan informasi sadar hidup
sehat penyuluhan masyarakat pola hidup sehat
peningkatan pemanfaatan sarana kesehatan dan
peningkatan pendidikan tenaga penyuluhan kese
hatan Terlihat bahwa kegiatan di tahun 2010 bu
kanlah lanjutan kegiatan tahun 2008 Wildavsky
menjelaskan ini adalah sebagai bentuk hasil dari
sebuah kompromi kompromi politik Kompromi
politik yang dilakukan oleh aktor dalam hal ini
adalah anggota TAPD dengan SKPD
01
Kita ingin mengatakan bahwa sistem peng
anggaran yang digunakan di Kabupaten Sleman
adalah anggaran yang berbasis kinerja namun
nyatanya dalam program program capaian kinerj a
belum bisa diukur Kesepakatan yang terjadi
dan kemudian ditetapkan menjadi APBD adalah
salah satu bentuk dari keahlian aktor dalam hal
ini eksekutif dalam melakukan negosiasi dan
menyakinkan legislatif bahwa itu sesuai dengan
kesepakatan dalam KUA dan tidak bertentangan
dengan aturan hukum penyusunan anggaran
Kesimpulan
Aktor aktor yang terlibat dalam perumusan kebi
jakan anggaran dalam perspektif politik anggaran
masih senantiasa memperjuangkan kepentingan
sendiri dengan berbagai strategi Bagi eksekutif
strategi yang paling aman adalah dengan senan
tiasa mengemukakan bahwa anggaran telah se
suai dengan aturan Sementara untuk kondisi
semacam itu legislatif biasanya tidak bisa ber
buat banyak terutama disebabkan pada dasarnya
legislatif DPRD tidak punya cukup pengetahuan
di bidang penganggaran Ditemukan bahwa ma
sih banyak anggota legislatif yang tidak mengerti
apa yang menjadi prioritas pembangunan Kabu
paten Sleman Selain itu landasan prioritas oleh
legislatif masih tersekat sekat pada pemahaman
pemenuhan kebutuhan para konstituen Di dalam
penyusunan APBD terjadi proses sharing dan
bargaining kepentingan antaraktor
Daftar Pustaka
Brender Adi dan Allan Drazen 2004 Political Bud
get Cycles in New versus Established Democra
cies Tel Aviv University of Maryland
Bastian Indra 2001 Akuntasi Sektor Publik di Indo
nesia Jakarta
Halim Abdul 2007 Akuntansi Sektor Publik Akun
tansi Keuangan Daerah Jakarta Selemba
Empat
Howlett Michael et al 1995 Studying public poli
cy Policy Circles and Policy Subsiter Oxford
University Press
Mardiasmo 2002 Akuntansi Sektor Publik Yogya
karta Andi
2004 Otonomi dan Manajemen
Keuangan Daerah Yogyakarta Andi
Santoso Purwo dkk 2004 Menembus Ortoksi Ke Wildaysky Aron 1946 The Politics of Budgetary
bijakan Publik Dalam M Ridwan Jafar 2006 Process Boston Little Brown co Dalam

PolitikAnggaranDaerah Studi tentang Proses Budi Winarno Teori dan Proses Kebijakan
Perumusan Keb yakan Anggaran dalam Penyu Publik Yogyakarta Media Pressindo
sunan APBD Tahun 2005 di Kabupaten Mamu Kepmendagri No 29 Tahun 2002
ju Provinsi Sulawesi Barat Yogyakarta

11
 EVALUASI PEMILU LEGISLATIF 2009
Tinjauan atas Proses Pemilu Strategi Kampanye Perilaku Memilih
dan Konstelasi Politik Hasil Pemilu

Lili Romli

Abstract

In general the 2009 legislative election has been conducted condusively However there were some problems
in the implementation ofthe election such asfixed voter lists and the election results decision In this election par
ticipation ofthe voter was decreasing relatively compare to previous election and the trend of the voter behaviour
tend to be transactional In this regards there were frictions of the 2009 election results with the victory of the
Democratic Party accompanied by the decline of the Golkar Party PDIP and Islamic parties

Pendahuluan sesuai dengan ketentuan UU Pemilu No 3 Tahun

Pada era reformasi ini bangsa Indonesia telah

1999 tentang Pemilu parpol yang lolos electoral
threshold ET 2 Io hanya enam parpol yaitu
melakukan tiga kali pemilihan umum pemilu
Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan PDIP
yaitu di tahun 1999 2004 dan 2009 Pada Pe
Partai Golongan Karya Golkar Partai Persatuan
milu 2004 dan 2009 bangsa Indonesia dianggap Pembangunan PPP Partai Kebangkitan Bangsa
telah mampu menunjukkan kemajuan dalam ber
PKB Partai Amanat Nasional PAN dan
demokrasi dan berpolitik secara lebih modern
Partai Bulan Bintang PBB Dan dalam kon
Kenyataan inilah yang menyebabkan bangsa ini
teks sej arah politik hasil Pemilu 1999 memang
mulai mendapat perhatian dari berbagai kalang berhasil mengurangi hegemoni Golkar selama
an di belahan dunia Predikat sebagai sebuah
32 tahun lebih
negara demokrasi terbesar ketiga tak pelak disan
Pemilu kedua era reformasi dilaksanakan
dang oleh Indonesia saat ini setelah hampir lima
pada tahun 2004 Sebanyak 24 partai politik
dekade hidup dalam otoriterianisme
berpartisipasi dalam pemilu tersebut Pada Pe
Pemilu Legislatif Pileg 1999 merupakan milu 2004 itulah rakyat Indonesia diperkenalkan
momentum awal kebebasan berpolitik di negeri
ini sekaligus menjadi titik tolak transisi menuju
pada sistem pemilu langsung Sistem pemilu
legislatif yang menggunakan mekanisme pro
kehidupan demokrasi yang lebih baik Pemilu
porsional dengan daftar semi terbuka memang
1999 memberikan kesempatan bagi setiap partai
politik peserta pemilu untuk berpartisipasi dan
mengundang perdebatan Ketika pelaksanaannya
pun masih menunjukkan kuatnya peran pengurus
berkompetisi secara lebih adil memberikan ke
pusat partai dalam menentukan calon legislatif
bebasan bagi rakyat untuk memilih secara lebih
Namun setidaknya Pemilu 2004 relatif telah
konsekuen dan menciptakan ruang dan peran
membuka peluang lebih besar bagi rakyat untuk
yang cukup besar bagi kekuatan di luar negara lebih terlibat meski secara terbatas dalam persoal
dalam pelaksanaan pemilu
an pemilihan calon anggota legislatif caleg
Hasil Pemilu 1999 menunjukkan dari 48
Hasil Pemilu 2004 kemudian menunjukkan
partai politik parpol peserta pemilu tidak ada
adanya perubahan peta politik secara nasional
satupun yang memperoleh suara mayoritas mut
dan di tingkat lokal Perubahan tersebut terjadi
lak Secara keseluruhan ada 21 parpol yang mem terutama pada pergeseran kekuatan partai politik
peroleh kursi di DPR Dari 21 parpol tersebut
pada pemilu 1999 dan pemilu 2004 Dalam pemi
Penelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti
lu 2004 Partai Golkar keluar sebagai pemenang
yang beranggotakan Lili Romli Koordinator Syamsuddin
pemilu dengan memperoleh suara 21 6 128
Haris Finnan Noor dan Tri Rainny Syafarani

87
kursi Meski memenangkan pemilu suara yang
diperoleh Partai Golkar mengalami penurunan di
bandingkan dengan Pemilu 1999 22 4 PDIP
yang pada Pemilu 1999 sebagai pemenang pada
Pemilu 2004 ia berada pada urutan kedua dengan
memperoleh suara 18 5 109 kursi PDIP men
galami penurunan suara sekitar 15 dari hasil Pe
milu 1999 33 73 Urutan ketiga ditempati oleh
PKB dengan 10 6 52 kursi kemudian PPP
8 2 58 kursi dan PAN 6 4 52 kursi Sama
dengan Partai Golkar dan PDIP ketiga partai ini
sama sama mengalami penurunan suara
Secara umum Pemilu 1999 maupun Pemilu
2004 memang berlangsung relatif sesuai dengan
tatanan normatif pelaksanaan pemilu yang
demokratis namun bukan berarti tidak ada
masalah sama sekali Dalam Pemilu 1999 yang
secara prosedural lebih demokratis dibandingkan
pemilu pemilu masa Orde Baru catatan kelam
terutama terkait dengan perilaku elite politik hasil
pemilihan itu sendiri Hal ini karena substansi
demokrasi yang diharapkan berkembang dengan
baik setelah pelaksanaan sebuah pemilu yang
demokratis tidak terjadi Performa wakil wakil
rakyat yang duduk di legislatif selain dianggap
tidak mampu menegakkan makna reformasi yang
sesungguhnya juga menjadi bagian yang menim
bulkan masalah politik berkepanjangan Hal ini
ditandai misalnya dengan semakin meluasnya
praktik korupsi kolusi dan nepotisme ketidak
adilan dan ketidaktegakan hukum 172
Pada Pemilu 2004 permasalahan terutama
dikaitkan dengan soal soal yang bersifat prose
dural Peraturan perundangan tentang Pemilu
yaitu UU No 12 Tahun 2003 menyisakan ber
bagai masalah antara lain13 pertama peng
aturan dana kampanye yang sangat longgar tidak
transparan dan jauh dari prinsip prinsip akun
tabilitas publik yang universal Tidak ada aturan
yang jelas mengenai sanksi terhadap pelanggaran
dalam pencatatan pembukuan pelaporan dan
auditing dana kampanye Kedua minimnya
aturan main mengenai penyalahgunaan jabatan
172 Lihat dalam Lili Romli ed Evaluasi Pemilihan Umum
2004 Analisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif Jakarta
LIPI Press 2005 hlm 2 3
13 Analisis mengenai hal ini lihat dalam Syamsuddin Haris
Pemilu 2004 Peluang Konsolidasi Demokrasi atau Perang
kap Status Quo Politik Jurnal Ilmu Politik Pemilu dan
Dentokrasi April 2003 hlm 3 27
HM
dan kekuasaan oleh pej abat publik yang melaku
kan kampanye ini khususnya menyangkut tidak
adanya aturan jelas mengenai penggunaan fasili
tas publik dan sanksi bagi partai atau calon yang
menyalahgunakannya
Ketiga sistem proporsional terbuka yang
diterapkan masih memungkinkan terjadinya
dominasi peran partai politik dalam penentuan
calon Partai politik dapat menggiring pemilih
untuk mencoblos hanya tanda gambar partai saja
tanpa pilihan alas nama calon Dengan begitu
pemilih dapat terjebak untuk kembali ke pro
porsional tertutup meskipun secara formal yang
berlaku adalah sebaliknya Keempat posisi dan
kewenangan lembaga pengawas pemilu masih
lemah Kebutuhan akan lembaga pengawas
independen dengan kewenangan yang luas itu
dinafikan oleh pemerintah dan DPR Pengadilan
ad hoc atau pengadilan khusus pemilu juga sama
sekali tidak diakomodasi dalam undang undang
pemilu Padahal pada Pemilu 1999 pengadilan
umum gagal sebagai institusi yang bertugas untuk
menegakkan hukum pemilu Fenomena yang
kemudian terjadi sebagai dampak susulan dari
kelemahan aturan main di atas adalah muncul
nya berbagai pelanggaran pemilu seperti money
politics dan pelanggaran kampanye menajamnya
konflik internal menguatnya fenomena oligarki
partai politik dalam pencalonan
Dari dua pelaksanaan pemilu tersebut ter
dapat beberapa pelajaran penting khususnya
terkait dengan keberadaan partai politik dan
kehidupan demokrasi Pertama secara umum
pemilu belum dapat mengubah orientasi partai
untuk mengedepankan program Partai partai
politik cenderung mengembangkan isu isu yang
terkait dengan masalah primordial figuritas atau
pun wacana wacana yang bersifat jargon yang
bersifat sementara dan tidak detail Situasi ini
bukan saja berimplikasi pada materi kampanye
partai politik yang mengambang melainkan pula
secara esensial partai politik belum menunjukkan
karakteristik modern lantaran tidak membiasa
kan diri berkecimpung pada soal soal konkret
yang dibutuhkan oleh rakyat di atas sebuah fun
damen visi dan misi yang jauh ke depan Dengan
atmosfer demikian pada gilirannya tidak saja
menyebabkan partai politik relatif gagal untuk
secara cerdas menjadi bagian dari penyelesaian
masalah tapi secara politis menjadi sulit untuk
dimintai pertanggungjawaban oleh konstituen
karena memang kerap mengedepankan hal hal
yang secara umum tidak bersifat konkret
Kedua penilu pemilu di awal reformasi rela
tif gagal dalam mengikis kecenderungan oligarki
partai politik Hal ini terbukti dengan masih ada
nya praktik lompat pagar anggota partai yang
langsung menduduki jabatan penting dalam se
buah partai Selain itu elite partai di pusat masih
amat berperanan dalam menentukan nomor urut
kandidat clan jadi atau tidaknya sesorang kandi
dat menjadi anggota legislatif Di samping itu
masih minimnya upaya partai dalam menyosia
lisasi kandidat kepada khalayak telah membuat
masyarakat kurang memperoleh peluang untuk
memahami dan mengevalusi kelayakan seorang
kandidat legislatif Dengan mekanisme nomor
urut yang mendompleng preferensi terbuka se
jatinya telah membuat kedaulatan rakyat dalam
memilih menjadi berjalan setengah setengah Ini
karena dalam praktiknya hasil akhir komposisi
keanggotaan legislatif dari partai tertentu tetap
dipegang oleh pengurus pusat partai yang kerap
sarat dengan kepentingan atas dasar kedekatan
dan bukan kualitas
Pemilu 2009 merupakan ujian bagi upaya
seberapa besar partai politik berkeinginan untuk
memperbaiki diri dengan lebih berorientasi
program dan juga sedapat mungkin mengikis
kecenderungan oligarki yang diidap parpol
Dengan diberlakukannya sistem proporsional
terbuka murni diharapkan akan mengurangi
oligarki partai dan mendorong parpol untuk kian
mendekatkan diri kepada masyarakat Selain
itu mengingat semakin mahalnya harga sebuah
kursi maka ke depan sebuah partai sesungguhnya
dituntut untuk lebih profesional dan mengakar
kuat di tengah tengah masyarakat Dengan meng
hadapi tantangan itu ditambah dengan semakin
rasional dan pragmatisnya masyarakat Indonesia
maka persoalan mengenai perubahan orientasi
ke arah program yang berpengaruh pada materi
kampanye menjadi soal yang menarik untuk
dicermati Hal ini tentu tidak mudah mengingat
telah muncul kecenderungan meningkatnya apa
tisme masyarakat yang diindikasikan dengan
menguatnya fenomena golput pada beberapa
pemilukada terakhir 114
14 Sebagai contoh pemilukada DKI Jakarta angka golput
mencapai 39 2 persen pemilukada Jawa Barat 33 persen dan
Saat ini dengan adanya UU baru UU No 10
Tahun 2008 tentang Pemilihan Anggota DPR
DPD clan DPRD yang menyiratkan keterlibatan
mereka secara langsung ditambah dengan pola
pendekatan baru caleg dalam menjaring suara
arus informasi yang semakin terbuka dan budaya
politik yang bertambah pragmatis meski tidak
seluruhnya demikian perilaku memilih tampak
akan terpengaruhi dan tidak menutup kemungki
nan mengalami pergeseran Di sisi lain dengan
dilandasi asumsi adanya korelasi antara pemilu
aturan main perilaku partai dan pemilih dalam
pemilu adalah sebuah keniscayaan jika hasil
pemilu 2009 menyiratkan adanya perubahan
konstelasi politik di tanah air
Pelaksanaan Pemilu 2009 yang berpedoman
pada UU No 10 Tahun 2008 mengindikasikan
sebuah perubahan aturan main yang signifikan
dalam kehidupan politik bangsa Indonesia
Aturan main baru itu secara normatif ditujukan
bagi peningkatan kualitas politik clan kehidupan
demokrasi bangsa Indonesia UU ini secara fak
tual telah membawa perkembangan politik yang
lebih populis dengan memberikan kesempatan
yang luas bagi masyarakat untuk menempatkan
wakil rakyat yang dikehendakinya secara lang
sung Namun hal itu tentu saja baru merupakan
salah satu aspek Aspek lainnya perlu digali
dalam rangka menilai secara utuh kontribusi
regulasi pemilu kali ini dalam upaya peningkatan
kualitas kehidupan politik bangsa
Dalam UU Pemilu 2008 terdapat sejumlah
tantangan yang berat bagi partai partai politik
untuk dapat meraih suara Hal ini karena UU
tersebut memberlakukan ketentuan parliamen
tary threshold PT 2 5 sementara untuk
mencapai PT 2 5 suara tentu tidak mudah bagi
parpol yang belum mempunyai basis massa yang
kuat Alokasi kursi daerah pemilihan dapil
mengalami perubahan dari 3 12 kursi menjadi
3 10 kursi Selain itu untuk penghitungan suara
di DPR diberlakukan aturan 50 dari Bilangan
Pembagi Pemilih BPP clan sisa suara ditarik ke
provinsi Dengan ketentuan seperti ini tingkat
kompetisi di antara parpol peserta pemilu akan
ketat dan tidak mudah bagi partai partai politik
untuk dapat meraih kursi di DPR
Pilakada Jawa Timur golput mencapai 40 persen
Me
 Selain itu berdasarkan Putusan Mahkamah
Konstitusi MK penetapan calon terpilih ang
gota legislatif yang semula berdasarkan 30
BPP dan nomor urut seperti diatur pada Pasal
214 UU No 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan
Angggota DPR DPD dan DPRD berubah
menjadi berdasarkan suara terbanyak Implikasi
Putusan MK ini antara lain membuat semua
caleg mempunyai kesempatan yang sama untuk
terpilih dan persaingan pemilu akan semakin
luas Persaingan bukan hanya antarpartai tetapi
juga antarcaleg internal partai Penetapan suara
tebanyak bagi calon terpilih anggota legislatif di
harapkan juga dapat meningkatkan akuntabilitas
anggota legislatif terhadap konstituen
Sehubungan dengan itu diperlukan strategi
yang jitu bagi partai partai politik dan caleg
untuk dapat meraih dukungan pemilih Dengan
waktu kampanye pemilu yang relatif panjang
yakni sembilan bulan terdapat kesempatan yang
luas bagi parpol dan caleg untuk melakukan
berbagai pendekatan pada konstituen Pelbagai
cara telah dilakukan oleh partai partai politik
dan para calegnya dalam upaya meraih simpati
dan dukungan kosntituen yaitu mulai dari pema
sangan baliho pamflet sampai pasang Man di
berbagai media massa baik cetak maupun elek
tronika Selain itu guna meraih simpati pemilih
di antara parpol dan caleg ada yang melakukan
upaya upaya seperti memberikan asuransi benih
padi hingga bantuan finansial yang tidak sedikit
kepada warga
Di sini tampak bagaimana sepak terjang
caleg dan parpol dalam mendekati pemilih dalam
rangka mendapatkan suara sebanyak banyaknya
dalam pemilu kali ini Akan tetapi agresivitas
caleg dalam mengkampanyekan dirinya ternyata
di kalangan masyarakat justru memunculkan
sikap pesimistis dan antipati Mengacu pada
pemilukada pemilukada di beberapa daerah
dengan tingkat partisipasi pemilih yang relatif
rendah dan tingkat golput yang cenderung tinggi
maka Pemilu 2009 sedari awal telah diprediksi
akan berlangsung sebagaimana pada pemilukada
pemilukada tersebut yakni tingkat partisipasi
masyarakat dalam memilih relatif akan rendah
dan kecenderungan golput akan tinggi
Pemilu 2009 selain dikuti oleh partai partai
politik lama peserta Pemilu 2004 juga diikuti
ON
oleh sejumlah partai barn Di antara partai partai
baru yang menjadi peserta Pemilu 2009 ialah
Hanura Gerindra PDP PKNU dan PMB PDP
dan PKNU merupakan partai baru produk konflik
internal di PDIP dan PKB sedangkan PMB lahir
akibat ketidakpuasan terhadap PAN yang diang
gap kurang melayani warga Muhammadiyah
Akibat pemberlakuan aturan barn dalam Pemilu
2009 PT 25 alokasi kursi per dapil 3 10 dan
pembagian suara 50 dari BPP dengan jumlah
perserta pemilu sebanyak 38 partai telah dipre
diksi bakal terjadi pergeseran kekuatan politik di
DPR hasil Pemilu 2009
Pemilu 2009 merupakan pemilu penentuan
bagi konsolidasi demokrasi berbagai soal terkait
dengan regulasi pola pendekatan partai politik
perilaku memilih dan kecenderungan perge
seran peta kekuatan politik merupakan hal yang
menarik untuk dikaji Sehubungan dengan itu
pertanyaan yang dijawab dalam penelitian ini ter
diri atas 1 Bagaimana kualitas penyelenggaraan
Pemilu 2009 dibandingkan dengan pemilu sebe
lumnya Apa saja problematika yang terdapat
di dalam sistem dan regulasi Pemilu 2009 2
Bagaimanakah pola dan strategi partai politik dan
calon anggota legislatif dalam upaya mendekati
konstituen untuk mendapatkan dukungan suara
Apakah ada kemajuan dari pola dan strategi yang
dilakukan parpol dan caleg dibandingkan pemilu
sebelumnya 3 Bagaimanakah tingkat partisipasi
politik dan kecenderungan perilaku memilih pada
Pemilu 2009 Adakah perubahan pola kecen
derungan perilaku memilih dibandingkan pemilu
sebelumnya dan 4 Sejauhmana sistem pemilu
dan meningkatnya jumlah peserta pemilu akan
mengubah peta kekuatan politik di DPR hasil
Pemilu 2009 Apakah akan terjadi pergeseran
peta kekuatan politik dan apa faktor faktor yang
memengaruhinya
Dilema Format Pemilu dan Kisruh
Proses Pemilu
Meskipun secara umum pemilu berlangsung
kondusif barangkali tak seorang pun bisa mem
bantah bahwa penyelenggaraan Pemilu 2009
memang bermasalah sejak periode persiapan
tahapan tahapan pemilu pelaksanaan pemberian
suara dan penghitungan suara hingga penetapan
kursi serta hasil pemilu Daftar panjang persoalan
penyelenggaraan pemilu itulah yang disebut seba
gai kekacauan clan kekisruhan pemilu
Secara umum fakta fakta tentang kisruh
pemilu dapat dikelompokkan atas tiga tahapan pe
milu yaitu masalah masalah di sekitar persiapan
pemilu soal soal di seputar pelaksanaatl pemilu
terutama pemberian suara dan penghitungan
suara serta berbagai masalah yang berkaitan
dengan penetapan hasil pemilu 15
Dalam persiapan pemilu hal yang menimbul
kan kekisruhan adalah terkait dengan persoalan
verifikasi partai politik Jumlah partai peserta Pe
milu 2009 sebanyak 34 partai nasional dibanding
kan 24 partai peserta Pemilu 2004 menimbulkan
kecurigaan sebagian kalangan atas profesionalitas
KPU melakukan verifikasi atas partai peserta pe
milu Kekecewaan atas hasil verifikasi KPU juga
dinyatakan oleh sejumlah partai yang gagal lolos
sebagai peserta pemilu sehingga mereka meng
gugat KPU melalui pengadilan tata usaha negara
Pengadilan PTUN ternyata mengabulkan gugatan
empat partai baru yang sebelumnya dinyatakan
gagal lolos oleh KPU yakni Partai Merdeka
Partai Persatuan Nahdlatul Ummah Indonesia
Partai Sarikat Indonesia dan Partai Buruh
Kisruh lainnya adalah berkaitan dengan
Kekha
persoalan daftar pemilih tetap DPT
watiran berbagai kalangan akan kisruh DPT
pemilu legislatif akhirnya menjadi kenyataan
Hak konstitusi warga negara dikorbankan atas
nama undang undang dan peraturan KPU yang
kaku rancu clan multitafsir Paling kurang ada
dua faktor yang menjadi sumber kekisruhan
DPT yaitu
1 Penyerahan DP4 ke KPU Dep
dagri lewat Dinas Kependudukan tidak memak
simalkan penyisiran atau up date data potensial
pemilih di daerah khususnya daerah yang baru
selesai menyelenggarakan pemilukada dan 2
tidak ada sosialisasi massif dilakukan oleh KPU
mengenai perubahan sistem pendataan pemilih
dari stelsel pasif menjadi stelsel aktif sehingga
pada umumnya masyarakat tidak tahu bahwa
15 Berita tentang kisruh pemilih dapat dibaca dalam Sidik
Pumomo Menyelamatkan Penyelenggara Pemilu dalam
Kompas 2 Oktober 2009 Atau lihat pula Irvan Mawardi
Anatomi Kekisruhan DPT dalam http wwwjppr or id con
tent view 2525 80 10 April 2009 Dan pemberitaan berjudul
Tak Bawa A5 Puluhan Penumpang di Juanda Ditolak KPPS
dalam http beritajatim com 9 April 2009
untuk menjadi pemilih mereka harus mengecek
DPS ke PPS setempat
Sumber kisruh pemilu lainnya adalah per
ubahan sistem pendataan pemilih dari stelsel
pasif menjadi stelsel aktif Pada pemilu sebelum
nya petugas pendaftar mendatangi pemilih tetapi
sekarang para pemilih harus mendatangi petugas
Perubahan ini terlalu maju untuk Indonesia yang
kualitas pelayanan birokrasinya sangat buruk
Masyarakat enggan mendatangi aparat apalagi
hanya sekadar untuk mengecek nama mereka
dalam DPS Kisruh pemilu lain yang tak kalah
pentingnya adalah tertunda tundanya penetap
an hasil pemilu oleh KPU Keputusan KPU
tentang penetapan hasil pemilu bahkan digugat
oleh sejumlah caleg ke Mahkamah Agung dan
dipenuhi oleh MA Walaupun akhirnya Mahka
mah Konstitusi secara tak langsung membatalkan
Keputusan MA realitas tersebut mencerminkan
problematika sistemik Pileg 2009
Tahapan pemilu lainnya yang menjadi sum
ber kekisruhan penyelenggaraan Pemilu 2009
adalah pemberian suara dan pemungutan suara
Sebagai konsekuensi logis dari persoalan DPT
muncul kekecewaan banyak pemilih di berbagai
daerah di Indonesia karena ternyata nama mereka
tidak tercantum dalam daftar pemilih Keluhan
dan kekecewaan tersebut ternyata hampir merata
di berbagai daerah dengan tingkat kecerobohan
dan jumlah pemilih yang diciderai hak politiknya
berbeda beda di setiap daerah Kekecewaan ma
syarakat ini sangat wajar apalagi dihubungkan
dengan fakta bahwa mereka pada umumnya ter
daftar sebagai pemilih dalam pemilukada terakhir
di wilayahnya masing masing
Sumber kisruh pemilu lainnya adalah tidak
tersedianya stok Formulir C 1 yang merekam
hasil penghitungan suara pewilu di tingkat TPS
Saksi saksi partai berhak memperoleh Form
C 1 sebagai data autentik hasil pemilu yang
ditandatangani oleh KPPS Namun dalam reali
tasnya baik partai maupun para caleg mengeluh
dan kecewa karena gagal memperoleh Form C 1
dari KPPS
Kisruh lain yang tak kalah membingungkan
berbagai pihak adalah tertunda dan berubah
ubahnya penetapan hasil pemilu legislatif oleh
jajaran KPU baik oleh KPU daerah untuk DPRD
setempat maupun oleh KPU pusat untuk DPR RI
91
Penetapan pembagian kursi oleh KPU untuk DPR
bahkan dibatalkan oleh Mahkamah Agung MA
setelah digugat oleh beberapa caleg yang merasa
seharusnya terpilih sebagai anggota legislatif atas
dasar perundang undangan yang berlaku
Kekisruhan ini antara lain bersumber dari
Keputusan KPU No 15 Tabun 2009 tentang
Mekanisme Penetapan Hasil Pemilu yang jus
tru tidak saling mendukung dengan UU No 10
Tahun 2008 Di satu pihak KPU menerbitkan
keputusan seperti disebut di atas tetapi di pihak
lain penetapan kursi DPR didasarkan pada UU
No 10 Tabun 2008 Akibatnya KPU digugat ke
MA oleh sejumlah caleg yang merasa dirugikan
dan seperti dikemukakan di atas MA kemudian
memenangkan gugatan tersebut dan membatal
kan Keputusan KPU No 15 Tahun 2009
Fenomena kekisruhan penyelenggaraan
Pileg 2009 sebenarnya tidak berdiri sendiri
Artinya faktor di balik realitas kisruh pemilu
bukan semata mata berkaitan dengan buruknya
kinerja clan profesionalitas KPU melainkan juga
terkait komitmen hampir keseluruhan pihak yang
terlibat dalam pemilu Ini termasuk di dalamnya
kualitas perencanaan pembahasan dan produk
berbagai UU bidang politik yang dihasilkan DPR
bersama sama dengan pemerintah
Apabila ditelusuri akar masalahnya selain
KPU pemerintah dan DPR turut bertanggung
jawab atas semua kekisruhan pemilu Tanggung
j awab pemerintah clan DPR terletak pada kualitas
produk perundangan bidang politik yang kental
diwarnai politik dagang sapi antarpartai sehingga
UU acapkali hanya mewadahi kepentingan
jangka pendek partai partai Selaku pembentuk
UU pemerintah dan DPR mengabaikan urgensi
pelembagaan sistem pemilu yang sederhana
menj amin hak politik rakyat clan mudah diimple
mentasikan Selain itu pemerintah dan DPR juga
turut bertanggung jawab atas kualitas KPU yang
sejak awal menuai kontroversi
Kelalaian pemerintah lainnya terkait lamban
clan tertunda tundanya pengucuran dana baik
untuk pemutakhiran data pemilih logistik pe
milu maupun untuk keperluan sosialisasi pemilu
KPU mengeluh soal ini sejak awal tetapi gagal
meyakinkan pemerintah dan DPR akan krusi
alnya masalah dana Namun kelalaian terbesar
pemerintah dan pemerintah pemerintah daerah
92
adalah kinerja sangat buruk pendataan penduduk
sebagai basis bagi KPU menyusun daftar pemilih
sementara DPS dan DPT
Penyakit kronis aparat birokrasi yang mem
perlakukan pendataan pemilih sekadar sebagai
proyek
adalah faktor penting di balik terdaf
tarnya warga yang meninggal para bayi dan
anak anak atau tidak terdaftarnya para pemilih
pemula Namun data pemilih yang amburadul
tersebut sebenarnya masih bisa diselamatkan jika
jajaran KPU melakukan pemutakhiran dan verifi
kasi data secara benar clan bertanggung jawab
Secara juridis KPU format barn sebenar
nya memiliki kedudukan yang lebih kuat dan
independen dibandingkan KPU sebelumnya
Penguatan dan independensi KPU tersebut dise
pakati pemerintah clan DPR melalui UU No 22
Tabun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan
Umum Agar kerja KPU lebih fokus UU yang
sama bahkan mengalihkan urusan logistik pe
milu dari anggota komisi ke jajaran Sekretariat
Jenderal KPU Namun semua itu tampaknya tak
berarti ketika kepemimpinan clan manajerial le
mah kinerj a tidak fokus clan tanpa prioritas serta
para anggota komisi gagal mengontrol tanggung
jawab mereka masing masing Pada gilirannya
hal ini membuka peluang intervensi sehingga
komisi yang semestinya nonpartisan acapkali
dipengaruhi tekanan partai atau kepentingan
politik lain di luar komisi
Kegagalan KPU sudah tampak dari jadwal
dan tahapan pemilu yang tidak konsisten dan
berubah ubah Selain tidak serius merespons
masukan dan koreksi yang disampaikan kepada
mereka KPU juga gagal mengontrol kinerja
jajarannya KPU provinsi dan kabupaten kota
Akibatnya kisruh DPT tak tertangani hingga
hari H pemilu
Kampanye Pemilu
Berkaitan dengan kampanye dalam Pemilu 2009
hal yang dikaji dalam penelian ini berkaitan
dengan pesan media dan kegiatan kampanye
Terkait dengan materi kampanye Pileg 2009
laporan ini menyoroti tiga hal yang patut untuk
dicermati yakni pertama keragaman karak
ter materi yang disampaikan oleh partai partai
politik yang memperlihatkan empat tipe pesan
kampanye yakni 1 sekadar identitas diri 2
penonjolan prestasi 3 penonjolan ideologi
dan 4 pemaparan program di mana penonjolan
identitas masih mendominasi materi pesan Ke
dua fenomena meredupnya materi aliran Ketiga
diferensiasi antara materi pada level partai di satu
sisi yang lebih mengetengahkan hal hal umum
berskala nasional cenderung ideologis dan pe
nonjolan prestasi secara kolektif dan individu di
sisi lain yang memfokuskan materi yang bersifat
personal berskala lokal bersifat pragmatis dan
penonjolan prestasi perorangan
Dalam konteks materi terlihat beberapa
aspek yang dapat dipandang sebagai sebuah
kebaharuan yakni 1 mulai ditonjolkannya
materi yang bersifat program dan ajakan kepada
masyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum
menentukan pilihannya relatif sudah meluas
2 partai partai yang beralandasakan agama
maupun yang utamanya mengandalkan konsituen
komunitas religius tidak lagi banyak mengum
bar simbolisasi dan janji janji yang bersifat ke
agamaan Hal ini menandai menyurutnya materi
yang bersifat aliran 3 meluasnya diferensiasi
materi kampanye sebagai dampak dari pendistri
kan materi kampanye yang menyebabkan tidak
saja materi kampanye menjadi makin beragam
namun juga menjadi cenderung lebih bersifat
individual spesifik lokal dan pragmatis
Sementara itu aspek keberlanjutan yang
masih terlihat dalam kampanye kali ini meliputi
soal
1 tema kampanye yang terfokus pada
tipologi materi pengenalan diri Tema kampanye
seperti ini kerap diiringi oleh janji janji politik
sekadarnya dan pengedepanan simbol dan hal
hal yang bersifat menyentuh secara emosional
ketimbang menyodorkan data data yang dapat
dipertanggungjawabkan sebagai materi kampa
nye 2 belum meluasnya negative campaign
Meski mulai muncul di beberapa tempat namun
dengan persentase yang tidak signifikan 3
tema kampanye yang masih didominasi oleh
problematika masyarakat jangka pendek dan
menengah namun tidak menyentuh banyak
mengenai soal soal yang bersifat jangka panjang
apalagi menembus zaman
Mengenai media kampanye ada dua isu
besar yakni pertama seputar jenis media yang
digunakan dan alasan penggunaannya Dari
pembahasan terlihat bahwa saat ini media kam
panye yang digunakan sudah demikian beragam
meliputi media konvensional seperti spanduk
brosur ataupun kalender hingga non konven
sional semisal facebook sms atau internet
Pilihan penggunaan media tersebut ditentukan
oleh setidaknya tiga hal 1 rasionalitas caleg
dalam melihat karakteristik dapilnya Pilihan
pilihan ini jelas terkait masalah efektivitas dan
efisiensi berkampanye yang telah diperhitungkan
oleh para caleg 2 kemampuan finansial juga me
mengaruhi pula pilihan media 3 pilihan media
juga dipengaruhi oleh persepsi kampanye dalam
benak caleg Semakin sederhana persepsi itu cen
derung semakin sederhana media berkampanye
yang dipilihnya begitu pula sebaliknya Kedua
persoalan seputar media nonkonvensional ter
utama Man kampanye di televisi yang menjadi
perhatian banyak kalangan dan telah mewarnai
pelaksanaan kampanye di era reformasi tidak
terkecuali pada Pemilu 2009
Terkait dengan kebaharuan dalam soal media
kampanye ini terlihat dengan 1 menghilangnya
koran koran partisan yang pada awal reformasi
sempat menggejala Meski gejala hilangnya me
dia kampanye ini sudah terasakan pada Pemilu
2004 namun sikap media surat kabar untuk
semakin netral dan imbang semakin terasa ter
masuk pada koran koran berskala nasional yang
pada masa masa sebelumnya masih menunjuk
kan kecenderungan keberpihakannya 2 hadir
nya media nonkonvensional berkampanye
seperti Man di televisi dan kategori media yang
dapat dikatakan sebagai postbroadcast campaign
seperti internet e mail atau situs website priba
di seperti blog facebook maupun pesan singkat
melalui handphone SMS Sementara dalam
konteks keberlanjutan hal ini ditandai dengan
masih digunakannya beberapa media konven
sional sebagai pilihan partai dan caleg untuk
mendekati konstituen Sebagaimana yang telah
diketengahkan media seperti bendera spanduk
brosur pamflet ataupun kartq nama atau pun
yang menggunakan media elektronik seperti ra
dio dan koran merupakan pilihan pilihan media
yang umum digunakan
Dalam kegiatan kampanye ada empat tipo
logi bentuk kegiatan kampanye yang umum
dilakukan oleh caleg yakni 1 kegiatan konven
sional terbuka 2 konvensional tertutup 3 non
93
konvensional terbuka dan 4 non konvensional
tertutup Pembagian itu didasari pada substansi
konvensional vs non konvensional dan tempat
terbuka vs tertutup kampanye
Dari pembahasan terlihat bahwa dalam
soal kebaharuan itu adanya kegiatan kampanye
nonkonvensional yang terbagi menjadi ke
giatan indoor dan outdoor Hal mendasar yang
membedakan antara kegiatan konvensional dan
kegiatan kegiatan ini adalah tidak saja dalam
konteks waktu kemunculannya tetapi menyang
kut pula esensi kegiatan
Sementara fenomena keberlanjutan dari ke
giatan kampanye ini utamanya ditandai dengan
masih berlangsungya beberapa tradisi kegiatan
termasuk misalnya arak arakan orasi politik atau
pertemuan dengan tokoh tokoh politik nasional
dengan porsi hiburan yang kerap lebih ketimbang
penyamapaian pesan politik itu sendiri Di sisi
lain penyampaian orasi politik masih disam
paikan dengan cara cara indoktrinatif dan tidak
menggugah Dalam hal ini kehidupan kampanye
bangsa ini tampak tidak juga beranjak kepada
posisi yang lebih baik
Perilaku Memilih
Banyak kalangan telah menduga bahwa minat
masyarakat untuk ikut berpartisipasi dalam pe
milu 2009 akan semakin menurun mengingat
pengalaman pada pemilu dan pemilihan kepala
daerah pemilukada sebelumnya yang menun
jukkan angka pemilih yang cenderung berkurang
Tingkat partisipasi masyarakat dalam pemilu
kali ini lebih rendah dibandingkan Pemilu 1999
dan 2004 Bila pada Pemilu 2004 mereka yang
tidak menggunakan hak pilihnya sebanyak 24 95
persen maka pada Pemilu 2009 ini naik menjadi
29 01 persen Dari 171 265 442 jumlah pemi
lih yang terdaftar sebagai pemilih tetap hanya
121 288 366 orang yang menggunakan hak pilih
Dengan demikian terdapat 49 677 076 pemilih
yang tidak ikut memilih Sementara jumlah suara
sah sebanyak 104 099 785 dan suara tidak sah
sebanyak 17 488 581 176
Yang perlu menjadi catatan tingginya
jumlah pemilih yang tidak menggunakan hak
pilihnya bukan semata karena tren golput atau
16 Data diambil dari Komisi Pemilihan Umum 2009
Es
menyengajakan diri tidak memilih sebagai bentuk
protes dan pemberontakan terhadap pemerintah
an Banyak kalangan lebih sepakat mengartikan
golput sebagai golongan Input yaitu mereka
yang memang terpaksa tidak memilih karena ti
dak terdaftar di DPT dan tidak mendapatkan surat
undangan ke TPS 7uga sikap pasif masyarakat
dalam proses pendataan dan pendaftaran pemilih
menyebabkan kasus DPT semakin rumit Ini
terkait juga dengan sangat kurangnya sosialisasi
yang dilakukan KPU
Minimnya sosialisasi KPU juga sangat tera
sa dalam urusan teknis pencontrengan Karena
berbeda dengan pemilu sebelumnya masyarakat
kebingungan ketika masuk ke bilik suara dihadap
kan pada kertas suara yang sangat lebar dan harus
mencontreng tanda gambar partai dan atau nama
caleg Itu menyebabkan tingginya jumlah suara
yang tidak sah akibat kekeliruan dalam pengisian
surat suara
Argumen lain mengenai penyebab mening
katknya jumlah pemilih yang tidak menggunakan
hak pilihnya adalah karena berbagai alasan klasik
Misalnya pada hari pencontrengan masyarakat
lebih memilih untuk berlibur atau rekreasi ber
sama keluarga Di pedesaan dan daerah terpencil
petani misalnya lebih memilih mengurus sawah
dan ladang selain karena enggan datang ke lokasi
TPS yang jauh dari tempat tinggalnya Memang
ada juga kalangan terutama di perkotaanyang
tidak ingin ikut memilih karena merasa memilih
atau tidak memilih maka nasibnya akan sama
saja atau karena kecewa terhadap kinerja partai
politik merasa tidak mengenal caleg bahkan
bersikap apatis terhadap kehidupan politik di
Tanah Air
Meskipun sebagian besar kalangan meng
khawatirkan kecenderungan peningkatan angka
golput yang harus dibedakan lagi mana yang
golput sebagai upaya protes dan mana yang
golput karena luput secara administratif namun
tetap dapat dikatakan bahwa voter turn out negara
ini masih dalam jumlah yang wajar di negara
demokratis dengan sistem multipartai ini
Mengenai perilaku memilih kesimpulan
yang dapat diambil dari penelitian ini adalah
pertama berdasarkan pendekatan sosiologis
kecenderungan pemilih di perkotaan relatif
tidak lagi terikat dengan latar belakang demo
grafi seperti suku jenis kelamin dan agama
caleg yang dipilihnya Tidak dapat dimungkiri
misalnya ketika respoden baik di kota maupun
di desa ditanyakan apakah akan memilih caleg
dengan latar belakang agama yang sama maka
bagi penganut agama Islam cenderung menj awab
ingin memilih caleg yang beragama Islam juga
Berbeda jika pertanyaan yang sama diajukan
kepada responden dari agama lain selain Islam
maka pada umumnya menjawab caleg yang
dipilihnya bisa dari agama mana saja Namun
perbedaan pilihan itu lebih disebabkan karena
Islam adalah agama yang dominan sehingga ada
anggapan wajar saja jika pemilih memilih caleg
dari latar agama yang mayoritas
Latar belakang demografi lebih menjadi
pertimbangan di wilayah wilayah tertentu seperti
di pelosok pedesaan atau di daerah yang ikatan
kulturalnya masih lebih kental Misalnya di
Sumatra Utara Sumut yang terdiri atas bera
gam suku bangsa nama marga dan agama yang
dianut caleg menjadi acuan di beberapa daerah
Mereka akan memilih caleg dari marga tertentu
dan agama tertentu yang dominan atau memiliki
pengaruh di daerahnya Faktor kekerabatan dan
kekeluargaan dalam suatu hubungan yang in
tens masih menjadi faktor yang berpengaruh
terhadap pilihan Namun di Kota Medan yang
lebih heterogen karena adanya para pendatang
dari Jawa clan didominasi etnis Melayu maka
permasalahan agama dan etnisitas lebih cair se
hingga tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihan
masyarakat Selain itu masyarakat di perkotaan
lebih kritis sehingga cukup mempertimbangkan
apa yang akan dipilihnya dalam pemilu Misal
nya jika ada caleg yang meskipun sudah senior
di partainya clan dia punya pengalaman politik
yang panjang clan dia juga orang Sumut namun
dia belum berbuat banyak di Sumut maka dia
akan sulit memperoleh dukungan massa t
Secara sosiologis juga dapat dianalisis ke
cenderungan bahwa tampaknya politik aliran
akan berbenturan dengan beragam cara penja
ringan suara yang dilakukan caleg Jika media
kampanye cara cara mobilisasi massa apalagi
politik uang yang dilakukan caleg tersebut lebih
kuat maka pemilih relatif akan memilih caleg
117 Keterangan berdasarakan hasil wawancara tim dengan
seorang narasumber ahli di Medan Sumatra Utara Juli 2009
tersebut bukan berdasarkan ideologis atau aliran
secara politis yang dianut caleg itu Dengan kata
lain pengaruh aliran menjadi bias jika disanding
kan dengan perangkat mobilisasi dukungan lain
nya yang bersifat lebih ekonomis dan pragmatis
Warga NU misalnya bisa saja loyal terhadap
ke NU annya namun ketika dihadapkan pada
pilihan caleg maka dimungkinkan mereka juga
akan memilih orang yang bukan dari warga NU
selama secara ekonomis menjanjikan Apalagi
jika caleg tersebut menggunakan media massa
secara masif dan melakukan politik uang dalam
berbagai bentuk ketika kampanye maka dapat
dikatakan aliran tidak lagi menj adi pertimbangan
penting para pemilih Kecuali jika dalam suatu
masyarakat itu memang terisolasi dari paparan
media massa dan harus tunduk patuh terhadap
tokoh tertentu maka bisa saja suara aliran tertetu
itu masih relatif signifikan Namun tampaknya
pendekatan dengan menggunakan politik aliran
cenderung tidak tampak lagi di permukaan
Kedua melalui pendekatan secara ekologis
terlihat kecenderungan perbedaan basis massa
partai politik di beberapa wilayah di Indonesia
Misalnya di Jawa Timur yang menjadi basis
massa PKB yang didukung warga nahdiyin ter
dapat penurunan jumlah dukungan yang cukup
signifikan tehadap PKB Dalam sejarahnya war
ga nahdiyin memang tumbuh clan berkembang
di Jawa Timur sehingga suara dukungan untuk
PKB masih cukup signifikan di daerah tersebut
Meskipun secara nasional PKB cenderung terus
menurun perolehan suaranya di Jawa Timur
masih ada massa pendukungnya yang berasal
dari golongan nahdiyin itu
Contoh lainnya adalah di daerah Nias Sumut
Partai Damai Sejahtera PDS masih muncul se
bagai partai yang memperoleh suara signifikan
Ini karena di wilayah tersebut masyarakatnya
didominasi umat kristiani Dengan demikian
dapat disimpulkan bahwa dalam beberapa kasus
partai politik dengan basis massa yang lebih spe
sifik misalnya agama dan latar belakang sejarah
di wilayah tertentu masih tetap mendapatkan
jumlah suara yang dapat diperhitungkan jika
dibandingkan dengan partai lain yang lebih
populer lainnya meskipun partai politik tersebut
tampaknya kecil ketika dilakukan penghitungan
suara secara nasional
95
 Ketiga secara psikologis sumber infor
masi utama masyarakat pedesaan pada umumnya
adalah tokoh tokoh masyarakat seperti pejabat
atau kepala desa ketua lingkungan ketua adat
atau ulama Biasanya masyarakat pedesaan
akan memilih sesuai dengan ajakan dan pilihan
tokoh masyarakat atau orang yang menjadi
panutan tersebut Masyarakat pedesaan belum
mempunyai ikatan kuat terhadap partai dalam
hubungan politik namun beberapa narasumber
mengungkapkan kecenderungan masyarakat
sekarang lebih bersifat transaksional ketika ber
hubungan dengan partai dan caleg Misalnya
mereka akan meminta imbalan kepada caleg atau
partai tertentu jika caleg atau partai tersebut ingin
mendapatkan suaranya dalam pemilu Fenome
na yang terjadi saat ini tampaknya masyarakat
memang mulai mencari keuntungan dalam masa
kampanye namun pada kenyataannya pilihan
mereka tetap sulit diprediksi sampai tiba saat
pencontrengan
Di masyarakat perkotaan sumber informasi
instan yang dimanfaatkan adalah televisi radio
dan surat kabar Namun pada kenyataannya
banyaknya Man caleg dan partai dalam pemilu
tidak menjamin besaran suara yang diperoleh
Pengaruh Man tampaknya kurang signifikan ter
hadap pilihan atas caleg namun cukup berpenga
ruh terhadap pilihan atas partai Misalnya Man
Partai Demokrat Gerindra Hanura dan Golkar
cukup mencuri perhatian publik meskipun tidak
menjamin pilihan pada akhirnya Selain itu span
duk baliho pamflet dan media luar ruang lain
nya yang digunakan secara habis habisan oleh
para caleg sepertinya tidak berdampak banyak
bahkan cenderung tidak dihiraukan pemilih
Meskipun dalam pemilu legislatif para caleg
secara personal saling bersaing dengan berbagai
cara tampaknya pemilih lebih mempertimbang
kan tokoh besar dan atau partai politik yang dici
trakan positif secara nasional Dengan demikian
bagi sebagian besar pemilih sistem suara terban
yak tidak terlalu berpengaruh terhadap pilihan
karena kebanyakan dari mereka hanya memilih
partainya saja bukan calegnya Berdasarkan pen
gamatan di lapangan proses identifikasi terhadap
caleg nyaris tidak tampak Namun perlu dicatat
bahwa bila pada akhirnya pilihan mereka terha
dap partai pun bukan karena tingginya tingkat
s
identifikasi diri mereka terhadap partai party
identification melainkan lebih karena pencitraan
dan figuritas tokoh besar dalam partai tersebut
Dengan kata lain identifikasi terhadap partai
tampaknya juga relatif masih rendah
Keempat melalui pendekatan pilihan ra
sional maka pemilih dapat diketahui setidaknya
dari dua sisi yaitu rasional idealis dan rasional
realistis Pemilih yang rasional idealis pada
pemilu kali ini tampak lebih kabur dibandingkan
dengan pemilih yang rasionalis realistis Pemilih
tipe pertama yaitu mereka yang memilih karena
mamahami ideologi integritas visi misi dan
program caleg atau partai secara sungguh sung
guh serta mempertimbangkan dampaknya dalam
jangka panjang ke depan tampaknya relatif
tidak banyak Bisa dikatakan mungkin pemilih
dengan tipe seperti ini hayalah mereka yang
menjadi kader dan konstituen yang loyal dari
partai Berdasarkan tipe ini pemilih yang tidak
menggunakan haknya alias golput adalah karena
alasan yang kuat secara prinsip bahwa mereka
memang tidak akan memilih dalam pemilu se
bagai bentuk protes atau upaya evaluasi untuk
perbaikan damokrasi bangsa
Berbeda dengan tipe pemilih yang rasional
idealis pemilih tipe rasional realistis cenderung
dominan dalam pemilu kali ini Pemilih tipe ini
mempertimbangkan kalkulasi untung dan rugi
terutama karena alasan ekonomi Tidak dapat
dihindari politik uang dalam berbagai rupa yang
menjadi fenomena umum dalam pemilu legislatif
turut berpengaruh terhadap pola perilaku memilih
masyarakat Apalagi kompetisi dengan sistem su
ara terbanyak menyebabkan persaingan antarca
leg bukan lagi persaingan personal antarpartai
melainkan juga perebutan suara antarpersonal
dalam satu partai yang sama Persaingan antarca
leg ini menyebabkan masyarakat juga kecipratan
untung terutama pada masa kampanye
Bagi mereka caleg atau partai yang mem
berikan manfaat paling banyak bagi dirinya
atau lingkungan sekitarnya adalah caleg atau
partai yang layak dipilih Setidaknya berdasarkan
pengamatan di lapangan masyarakat memang
menunggu nunggu imbalan apa yang akan di
berikan oleh caleg atau partai untuk menebus
suara mereka di bilik suara Sering kali mereka
tampak tidak peduli atau tidak terlalu khawatir
jika manfaat yang mereka dapat dari caleg atau
partai itu mungkin hanya sesaat saja Banyak ka
langan menyebutnya sebagai pemilih pragmatis
atau pemilih yang transaksionalis Namun jika
ditelusuri lebih jauh mungkin saja berbagai ala
san yang menjadi motif seseorang untuk memilih
itu tetap dapat dikatakan sebagai alasan yang
rasional dalam pemahaman dan versi mereka
sendiri
Hasil analisis penelitian ini menunjukkan
partai partai yang sudah eksis di DPR seperti
PBB PBR PDS PDK dan PKPI
Hasil Pemilu 2009 ditandai dengan ke
menangan Partai Demokrat dengan meraih suara
sebanyak 20 85 persen178 Urutan kedua dan
ketiga ditempati oleh Partai Golkar dan PDIP
yang berturut turut meraih suara 14 45 persen
dan 14 03 persen Posisi selanjutnya ditempati
oleh partai partai Islam dan berbasis massa Islam
yaitu PKS 7 88 PAN 6 10 PPP 5 32

bahwa faktor situasi ekonomi juga berpengaruh dan PKB 4 94 Sementara itu posisi kedela
pan dan sembilan di tempati oleh partai baru
terhadap pilihan masyarakat Sebelum pemilu
yaitu Gerindra 4 46 dan Hanura 3 77
pilihan masyarakat terhadap partai pemerintah
yaitu Partai Demokrat cenderung naik turun Tabel 1 Perolehan Partai Politik Hasil Pemilu 2009
sesuai keadaan ekonomi saat itu Juga kecen
Lolos PT 2 9
derungan pilihan terhadap Partai Golkar dan
PDIP sebagai rivalnya bergerak dinamis saling MEMM
1 Partai Demokrat 21 703 137 20 85
berkejaran dalam tren pilihan masyarakat saat
survei survei itu dilakukan 2 Partai Golkar 15 037 757 14 45

Pada akhirnya jika Partai Demokrat kemu 3 PDIP 14 600 091 14 03

dian menjadi pemenang di mayoritas wilayah di 4 PKS 8 206 955 7 88

Indonesia argumen yang sering muncul adalah 5 PAN 6 254 580 6 01

karena Partai Demokrat adalah partai pemerintah
6 PPP 5 533 214 5 32
saat ini Posisi incumbent tersebut sangat men
guntungkan mengingat sebagian besar pemilih 7 PKB 5 146 122 4 94

adalah mereka yang tampaknya hanya pasrah 8 Partai Gerindra 4 646 406 4 46

cukup puas terhadap keadaan bangsa negara 9 Partai Hanura 3 922 870 3 77
yang diurus SBY dengan Partai Demokrat nya Sumber KPU 2009
saat ini Mereka yakin kinerja SBY sudah baik
perlu dilanjutkan dan wajar jika diberikan saw Seperti pada pemilu pemilu sebelumnya

kesempatan lagi Memang untuk mengetahui
motif para pemilih yang sesunguhnya masih
diperlukan kajian yang lebih mendalam dan
komprehensif mengingat faktor faktor yang me
mengaruhi beragam motif dan argumen pemilih
sering kali saling tumpang tindih dan sangat
dinamis dari waktu ke waktu
Konstelasi Politik Hasil Pemilu
Pemilu 2009 diikuti oleh 44 partai yang terdiri
atas 38 partai di tingkat nasional dan enam partai
lokal di Aceh Jumlah peserta Pemilu 2009 ini
jauh lebih banyak dibandingkan dengan pemilu
sebelumnya yang hanya 24 partai Dari 38 partai
yang ikut pemilu hanya 9 partai yang lolos par
liamentary threshol PT dan sisanya sebanyak
29 partai tidak dapat mengirimkan wakilnya di
DPR karena tidak mencapai batas ambang 2 5
Di antara partai partai yang gagal tersebut adalah
hasil Pemilu 2009 juga menunjukkan pola yang
sama yakni pemenang pemilu selalu berganti
Jika pada Pemilu 1999 pemenang pemilu ada
pada PDIP maka Pemilu 2004 yang menjadi pe
menang pemilu adalah Partai Golkar sementara
pada Pemilu 2009 ini yang keluar sebagai pe
menang pemilu adalah Partai Demokrat Mung
kin yang berbeda dari Pemilu 2009 ini adalah
pemenang pemilu dimenarigkan oleh partai yang
relatif baru sedangkan pada dua pemilu sebelum
nya dimenangkan oleh partai lama yaitu partai
yang dibentuk pada masa Orde Baru Selain
itu tidak seperti pada Pemilu 2004 yang partai
incumbent mengalami kekalahan sebaliknya
pada Pemilu 2009 ini partai incumbent berhasil
memenangkan pemilu
Di antara faktor penyebab kemenangan Partai Demokrat
yaitu figur Yudhoyono program pemerintah yang populis
performance partai partai lama dan pemilih menginginkan
kesinambungan program

97
 Ada tiga kecenderungan yang terjadi dari
hasil Pemilu 2009 Pertama kemenangan bagi
partai partai baru Partai Demokrat yang baru
ikut dua kali pemilu berhasil keluar sebagai pe
menang pemilu mengalahkan partai partai lama
yang sudak eksis terlebih dahulu Masuknya
Gerindra dan Hanura dua partai baru yang baru
dibentuk menjelang pemilu yang langsung lolos
PT merupakan suatu prestasi yang signifikan
Mereka bisa mengalahkan beberapa partai yang
sudah eksis terlebih dahulu di DPR seperti dise
butkan di atas
Kedua kekalahan partai partai lama khusus
nya Partai Golkar dan PDIP Kedua partai warisan
Orde Baru ini gagal meraih kemenangan padahal
pada pemilu sebelumnya mereka sebagai pe
menang pemilu Alih alih bertambah suara yang
mereka peroleh justru turun secara signifikan
Partai Golkar turun suaranya sekitar 7 dari
pemilu sebelumnya sedangkan PDIP sekitar
4 5 lihat Tabel 1 PPP sebagai satu satunya
partai Islam warisan Orde Baru juga mengalami
kegagalan suara yang diperoleh menurun sekitar
tiga persen
Ketiga terus menurunnya elektabilitas partai
partai Islam dan berbasis massa Islam Kecuali
PKS semua partai partai Islam dan berbasis massa
Islam merosot suaranya Selain itu dari tujuh par
tai Islam hanya dua partai Islam yang lolos PT
sisanya sebanyak lima partai Islam PBB PBR
PMB PKNU PPNUI gagal ke DPR Sementara
partai berbasis massa Islam PAN dan PKB juga
terus menurun dukungan suaranya dari pemilu
ke pemilu Bahkan perolehan suara PKB pada
pemilu ini cukup drastis dari 10 57 menjadi
179
4 94
Terjadinya pergeseran peta kekuatan politik
hasil Pemilu 2009 disebabkan oleh beberapa fak
tor antara lain pertama performa partai lama
Seperti diketahui performa partai lama relatif
buruk di mata publik karena beberapa elite partai
ini terlibat kasus suap dan korupsi serta tindakan
amoral Meski tindakan ini bukan monopoli
partai lama tetapi citra buruk dinisbatkan cen
derung kepada partai lama Kedua pergeseran
19 Memang bukan fenomena partai Islam saja yang menurun
suaranya partai partai nasionalis juga mengalami hal yang
sama Kecenderungan senada terlihat pada kelompok partai
partai yang tidak lolos PT ini bukan hanya fenomena partai
Islam saja melainkan juga menjadi fenomena partai patai
nasionalis
W
peta kekuatan politik di DPR hasil Pemilu 2009
menunjukkan bahwa partai partai politik di Indo
nesia belum kuat dan mengakar di masyarakat
Ketiga pergeseran peta kekuatan politik
dengan merosotnya tingkat elektoral beberapa
partai menunjukkan bahwa sesungguhnya alasan
hidup berdirinya partai tersebut bukan dilandasi
kepentingan basis massa tetapi lebih pada kepen
tingan elite yakni kepentingan jangka pendek
para elite untuk menggapai kekuasaan Keempat
adanya keberhasilan sejumlah partai baru meraup
suara di ajang kontestasi tidak bisa dilepaskan
dari peran ketokohan pemimpin partai tersebut
Kelima pudarnya politik aliran Merosotnya suara
partai partai Islam atau berbasis massa Islam bisa
jadi menunjukkan telah pudarnya politik aliran
khususnya Islam
Bagaimana dengan prospek DPR hasil Pemilu
2009 Dengan kondisi pemenang pemilu legis
latif dan pilpres dari partai yang sama ditambah
dengan koalisi pemerintah di DPR mencapai 75
persen bisa jadi DPR tidak bersikap kritis dan
mandul Bila ini terjadi maka kecenderungan
penyalahgunaan kewenangan dan lahirnya otori
terianisme terbuka lebar
Kecenderungan seperti itu akan muncul
ditambah lagi karena anggota dewan banyak
diisi juga para anak pejabat baik di tingkat pusat
maupun daerah para istri pejabat daerah dan
para selebritis sehingga muncul kesangsian akan
kiprah mereka di DPR Janganjangan mereka
nanti hanya akan menjadi etalase demokrasi
dan bersikap konservatif pendukung status quo
Harapan kita DPR akan tetap bersikap kritis
Apabila tidak ini kemunduran bagi perjalanan
demokrasi di Indonesia Harapan DPR kritis ter
sebut paling tidak dapat dilihat dari komposisi
anggota DPR yang mayoritas wajah wajah baru
berpendidikan tinggi dan berusia muda Dengan
gambaran seperti itu diharapkan mereka akan
tetap memegang teguh idealisme sehingga mereka
tidak akan terjebak KKN kolusi korupsi dan
nepotisme Apalagi di antara mereka terdapat
sejumlah aktivis yang akan menjadi pelopor dan
ikon bagi performa DPR yang lebih baik
Kesimpulan dan Rekomendasi
Dalam persiapan pemilu hal yang menimbulkan
kekisruhan adalah terkait dengan persoalan verifi
kasi partai politik persoalan daftar pemilih tetap
DPT pemberian suara dan pemungutan suara
tertunda dan berubah ubahnya penetapan hasil
pemilu legislatif
Tekait dengan kampanye pemilu ada bebe
rapa aspek kebaharuan 1 mulai ditonjolkannya
materi yang bersifat program dan ajakan kepada
masyarakat untuk melakukan evaluasi sebelum
menentukan pilihannya relatif sudah meluas 2
partai partai yang berlandaskan agama maupun
yang mengandalkan konsituen komunitas religius
tidak lagi banyak mengumbar simbolisasi dan
janji janji yang bersifat keagamaan dan 3 me
luasnya diferensiasi materi kampanye yang me
nyebabkan tidak saja materi kampanye menjadi
makin beragam namun juga menjadi cenderung
lebih bersifat individual spesifik lokal dan
pragmatis
Masalah kecenderungan pemilih pemilih di
perkotaan relatif tidak lagi terikat dengan latar be
lakang demografi seperti suku jenis kelamin dan
agama caleg yang dipilihnya Masyarakat cende
rung belum mempunyai ikatan kuat terhadap
partai dalam hubungan politik Kecenderungan
masyarakat sekarang lebih bersifat transaksional
ketika berhubungan dengan partai dan caleg
Tidak dapat dihindari politik uang dalam ber
bagai rupa yang menjadi fenomena umum dalam
pemilu legislatif turut berpengaruh terhadap pola
perilaku memilih masyarakat
Pemilu 2009 menghasilkan pergeseran peta
kekuatan politik di DPR Pergeseran yang terjadi
memang bukan dalam bentuk pergeseran peta
ideologi melainkan pergeseran peta pemenang
pemilu dan perolehan kursi yang naik turun dari
partai partai politik dari pemilu ke pemilu Ada
tiga kecenderungan yang terj adi dari hasil Pemilu
2009 yaitu 1 kemenangan bagi partai partai
baru 2 kekalahan partai partai lama khususnya
Partai Golkar dan PDIP 3 terns menurunnya
elektabilitas partai partai Islam dan berbasis
massa Islam
Ada beberapa rekomendasi berkaitan dengan
evaluasi Pemilu 2009 Pertama sistem stelsel
pasif perlu diberlakukan kembali agar hak politik
warga negara yang dijamin konstitusi terlindungi
Kedua perlu dirancang sistem administrasi pe
milu yang menjamin akurasi data pemilih dengan
identitas kependudukan tunggal sehingga pem
berian suara cukup dilakukan dengan menun
jukkan KTP atau identitas lain Perubahan atau
penyederhanaan juga perlu dilakukan atas model
surat suara dan format berita acara penghitungan
suara
Ketiga perlu konsistensi penyederhanaan
sistem kepartaian sehingga partai peserta pemilu
tidak sebanyak Pemilu 2009 Rendahnya antu
siasme masyarakat dikontribusikan pula oleh
terlalu banyaknya jumlah partai yang bertarung
Untuk itu ambang batas parlemen parliamen
tary threshold tak hanya perlu dinaikkan persen
tasenya tetapi juga harus diberlakukan di tingkat
DPRD provinsi dan kabupaten kota
Keempat segenap produk UU bidang politik
UU Parpol UU Pileg dan Pilpres UU Susduk
dan UU Penyelenggara Pemilu perlu ditinjau
kembali koherensi dan konsistensinya agar
melembaga pemilu yang lebih partisipatif fair
demokratis dan juga sederhana atau simpel
dalam penyelenggaraannya Penataan kembali
sistem pemilu mutlak diperlukan agar energi
demokratik bangsa ini tidak habis hanya untuk
soal teknis prosedural pemilu Pemerintah dan
DPR hasil Pemilu 2009 semestinya menjadikan
agenda penataan kembali sistem pemilu sebagai
prioritas agar kekisruhan serupa tidak terulang
pada Pemilu 2014
Daftar Pustaka
Ambardi Kuskridho 2009 MengungkapPolitikKar
tel Jakarta KPG
Ananta Axis Evi Nurvidya Arifin dan Leo Suryadi
nata 2004 Indonesia Electoral Behaviour A
Statistical Perspective Singapore ISEAS
Basalim Umar 2002 Pro Kontra Piagam Jakarta
di Era Reformasi Jakarta Pustaka Indone
sia Satu
Budiarjo Miriam 2004 Sistem Pemilu dan Pem
bangunan Politik Demokrasi di Indonesia
Demokrasi Parlemente r dan Demokrasi Pan
casila Jakarta Gramedia
Cetro Press Release Putusan MA KPU Jangan Teri
ma Begitu Saja yang dikeluarkan tanggal 24
Juli 2009 dalam http www cetro orid new
web index php
Choirie Effendy 2002 PKB Jalan Tengah NU Ekspe
rimentasi Pemikiran Islam Inklusifdan Gerak
an Kebangsaan Pasca Kembali ke Khittah 1926
Jakarta Pustaka Ciganjur
Croissant Aurel 2003 Pendahuluan Politik Pemilu Hasil Survai Partai Islam Tak akan Menang Pemi
di Asia Tenggara dan Asia Timur 9 25 Jakarta lu http www tempointeraktif com hg nasio
Friedrich Ebert Stiftung dan Pensi1324 nal 2006 10 15 brk 20061015 86104 id htmI

Dahl Robert A 1971 Poliarcy Participation and Op Hasil survai empat lembaga CSIS LP3ES LIPI dan

position New Haven Yale University Press Puskapol UI Survei Perilaku Pemilih Menuju
Pemilu 2009 Februari Maret 2009 laporan
1992 Demokrasi dan Para Peng
tidak diterbitkan
kritiknya Jilid IT Jakarta Yayasan Obor Indo
nesia Hasil hasil Survai Lembaga Survei Indonesia Ling
2001 Perihal Demokrasi Jakarta karan Survei Indonesia Lembaga Riset Infor

Yayasan Obor Indonesia masi Kompas IPMR CSIS LP3ES

Danial Akhmad 2009 Iklan Politik TV Modernisasi Held David 1960 Models of Democracy Oxford
Kampanye Politik Pasca Orde Baru Yogya Oxford University Press
karta LKiS Hidayat Dedy N Kampanye Pemilu di Tengah
Rezim Pasar Kompas 11 Februari 2004
Fatah Eep Saefullah 2004 Masalah dan Prospek
Demokrasi di Indonesia Jakarta Ghalia Hidayat Syahrul Ed 2008 Kerangka Penguatan
Indonesia Partai Politik di Indonesia Jakarta Puskapol

1997 Pemilu dan Demokratisasi Kemitraan

Evaluasi terhadap Pemilu pemilu Orde Baru
Seri Penerbitan Politik Jakarta Laboratorium
Politik Universitas Indonesia Mizan
Feith Herbert dan Lance Castle 1988 Pemikihan
Politik Indonesia 1945 1965 Jakarta LP3ES
Huntington Samuel P 1995 GelombangDemokrati
sasi Ketiga Jakarta Grafiti Pers
King Dwight Y 2003 Half heartedReform Elector
al Institution and The Strugglefor Democracy
in Indonesia Westpoint Praeger

Gaffar Afan 1992 Javanese Voters A Case Study Lidle William 1992 Pemilu Pemilu Orde Baru
ofElection Under a Hegemonic Party System Jakarta LP3ES

Yogyakarta Gadjah Mada University Press Mawardi Irvan Anatomi Kekisruhan DPT dalam
Gazali Efendi 2004 Attack Campaign Kompas http wwwjppror id content view 25251801
4 Maret 10 April 2009

Geertz Clifford 1983 Abangan Santri Priyayi dalam Mayo Henry 1991 An Introduction to Democratic
Masyarakat Jawa Jakarta Pustaka Jaya Theory Cambridge Polity Press
Harts Syamsuddin 2004 General Elections under Muhtadi Burhanuddin Prospek Partai Partai Islam
the New Order dalam Hans Antlov dan Sven dalam Pemilu 2009 Diambil dari http islam
Cederroth Ed Election in Indonesia The lib com id artikel ProspekpartaPartai islam
New Order and Beyond London and New dalam Pemilu 2009
York RoutledgeCurzon Nurhasim Moch Menyempurnakan Sistem Pro
Harts Syamsuddin Ed 1999 Menggugat Pemilihan porsional Seputar Indonesia 27 September
Umum Orde Baru Jakarta Yayasan Obor 2009

2005 Pemilu Langsung di Tengah Purnomo Sidik Menyelamatkan Penyelenggara

Oligarki Partai Jakarta Gramedia Pustaka Pemilu Kompas 2 Oktober 2009
Utama Romli Lili Ed 2005 Evaluasi Pemilu 2004 Ana

Harts Syamsuddin dan Tri Rainny Syafarani 2005 lisis Proses dan Hasil Pemilu Legislatif Jakar
Pola Kecenderungan Perilaku Pemilih dalam ta P2P LIPI

Lili Romli Ed Pemilihan Presiden Langsung Mendorong Partisipasi Politik da

2004 dan Masalah Konsolidasi Demokrasi di lam Pilpres 2009 Seputar Indonesia 7 Juli
Indonesia Jakarta LIPI Press 2009

Haris Syamsuddin Pemilu 2004 Peluang Konsoli Rose Richard dan Ian Mc Alliser 1990 The Loyali
dasi Demokrasi atau Perangkap Status Quo ties of Voters Lifetime Learning Model Lon
Politik Jurnal Ilmu Politik Pemilu dan
don Newburry Park CA Sage
Demokrasi April 2003
Setiyono Budi 2008 Iklan dan Politik Menjaring
Menata Ulang Sistem Pemilu Suara dalam Pemilihan Umum Jakarta Ad
Kompas 13 April 2009 Goal com
Haris Syamsuudin dkk 1997 Pemilihan Umum di Surbakti Ramlan 1992 Memahami Ilmu Politik
Indonesia Telaah atas Struktur Proses dan Jakarta Grasindo
Fungsi Jakarta PPW LIPI

100
Suwardiman Partai Politik Parpol Baru yang Ber Venus Antar 2004 Manajeman Kampanye Panduan
Teoritis dan Praktis dalam Mengefektifkan
tahan dan yang Tersingkir Kompas Rabu 1
Juli 2009 Kampanye Komunikasi Bandung Simbiosa
Rekatama Media
Svandsan Lars dan Vicky Randal Party Institution
alization in New Democracy Party Politics
Vol 8 No 1

101
102
 ALTERNATIF MODEL PENGELOLAAN KEAMANAN
DI DAERAH KONFLIK

Sarah Nuraini Siregar

Abstract

In Post New Order era the security regulation has been rearranged and has caused a conceptual change of
security and defense in Indonesia This can be seen through the regulation ofseparation ofPolri and ABRI and
accompanied by TAP APR No VI on seperation of TNI and Polri and TAP MPR VII in 2000 on the role of TNI and
Polri These regulations have created a model ofsecurity management which arranged authority between TNI and
Polri in conducting security management in conflict area particularly in Ambon Poso Aceh and Papua However
these regulations have created new problems in the field especially related to regulation of duty and authority
between Polri and TNI in handling security problems in conflict area Based on this illustration this study tries to
analyse the implementation ofstate security management policy in conflict area and to recommend an alternative
ofsecurity management model in conflict area along with other operational regulations in order to regulate strictly
and clearly between function and authority of TNI and Polri in conducting security management in conflict area

Latar Belakang acuan saat itu yakni Undang Undang UU No

Pada masa Orde Baru Orba ABRI menjadi aktor
tunggal dalam menciptakan stabilitas keamanan
dan stabilitas politik sehingga asas demokrasi
dan penghormatan terhadap Hak Asasi Manu
sia HAM sama sekali tidak tercipta dalam
sistem politik Dalam hal pengelolaan keamanan
ABRI pun memiliki peranan dominan khusus
nya menangani konflik di beberapa daerah Ini
dilakukan oleh ABRI melalui analisis ancaman
dengan dua cara identifikasi sumber ancaman
dan identifikasi jenis ancaman Atas dasar itu
23 Prp 1959 mengenai penanggulangan keadaan
bahaya UU ini mengatur mengenai jenis bahaya
yang diklasifikasikan dalam beberapa tingkatan
dan kemudian presiden Panglima Tertinggi
ABRI memutuskan regulasi bentuk penangan
an keamanan berdasarkan jenis dan tingkatan
bahaya Bentuk penanganan keamanan itu adalah
Darurat Sipil Darurat Militer dan Perang dengan
masa berlaku sesuai keputusan politik presiden
Pasca Orba situasi dan sistem politik meng
alami perubahan mendasar Tuntutan agar demo

ABRI kemudian melakukan analisis atas spek krasi diterapkan di Indonesia semakin meluas

trum konflik yaitu mengidentifikasi tiga jenis dan hal ini turut berimplikasi pada pergeseran

konflik internal eksternal dan transnasional kebijakan pengelolaan keamanan Regulasi di bi

lalu membuat skenario probabilitas tiga jenis dang keamanan diatur kembali dan menyebabkan
konflik tersebut Setelah itu ABRI kemudian perubahan konsepsi mengenai pertahanan dan

melakukan tiga jenis operasi militer yaitu Ope keamanan di IndonesiaJIal ini terlihat ketika

rasi Penangkalan Operasi Pemulihan dan Ope tanggal 1 April 1999 Panglima ABRI Jenderal

rasi Penindakan 180 TNI Wiranto membuat keputusan pemisahan

Polri dari ABRI Keputusan tersebut dilanjutkan
Semua tindakan ABRI tadi didasarkan pada
dengan membuat payung hukumnya melalui TAP
kebijakan pengelolaan keamanan yang dijadikan
MPR No VI tentang Pemisahan TNI dan Polri
dan TAP MPR VII Tahun 2000 mengenai Peran
Penelitian dengan judul tersebut dilaksanakan oleh Tim
TNI dan Peran Polri TAP MPR ini dijadikan
Peneliti yang beranggotakan Sarah Nuraini Siregar koordina
tor Indria Samego Ikrar Nusa Bhakti Sri Yanuarti dan landasan pemberlakuan kebijakan kebijakan
Hargyaning Tyas politik di bidang keamanan dan pertahanan
iso Disarikan dari pembahasan laporan penelitian oleh Andi selanjutnya yaitu UU No 3 Tahun 2002 ten
Widjajanto OMSP Analisa Tugas Militer dan Gelar Operasi
Militer di P2P LIPI 29 Oktober 2008 tang Pertahanan Negara UU No 2 Tahun 2002

103
tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia
UU TNI No 34 Tahun 2004 dan dibuatnya Buku
Putih Pertahanan tahun 2003 111 Semua regulasi
di atas pada akhirnya juga menciptakan sebuah
model pengelolaan keamanan182 yang mengatur
kewenangan antara TNI dan Polri dalam melak
sanakan penanganan keamanan terutama di
daerah konflik
Di sisi lain berbagai regulasi di atas ternyata
menyebabkan persoalan baru di lapangan
terutama mengenai pengaturan tugas dan we
wenang antara Polri dan TNI saat melakukan
penanganan keamanan di daerah konflik Di satu
pihak konflik dianggap dapat mengancam dan
mengganggu stabilitas pemerintahan sehingga
TNI perlu dilibatkan untuk menangani konflik
tersebut Sementara di pihak lain konflik juga
menyangkut masalah keamanan masyarakat
dan mengganggu ketertiban umum sehingga
Polri juga perlu terlibat di dalamnya mengingat
fungsi polisi adalah fungsi keamanan Akibatnya
muncul persoalan persoalan baru yang terkait
dengan pengelolaan keamanan seperti wilayah
abu abu grey area kewenangan yang saling
tumpang tindih mispersepsi tentang tugas dan
kewenangan masing masing miskoordinasi dan
sebagainya Salah satu contohnya adalah ketika
TNI menangani sebuah daerah yang mengalami
konflik Muncul pandangan bahwa TNI tidak
berwenang melakukan penanganan keamanan
atas konflik tersebut karena fungsi profesional
TNI hanya berurusan dengan pertahanan negara
Penanganan keamanan semestinya dilakukan
oleh Polri Namun di lain pihak TNI merasa
memiliki tugas tugas selain perang yaitu tugas ke
amanan dalam negeri yang juga diatur dalam Buku
Putih Pertahanan Hal inilah yang mengakibatkan
ketidakjelasan pendefinisian mengenai tugas tugas
TNI clan Polri Akibatnya terjadi tarik menarik
181 Pasal 2 ayat 3 TAP MPR RI No VUMPR RI tahun 2000 me
nyebutkan dalam hal terdapat keterkaitan kegiatan pertahanan
dan keamanan TNI dan Kepolisian Republik Indonesia harus
bekerja sama dan saling membantu
Pasal 4 ayat I TAP MPR No VIUMPR RUTahun 2000
memberikan bantuan kepada Kepolisian Negara Republik
Indonesia dalam rangka tugas keamanan atas permintaan yang
diatur dalam undang undang
dalam keadaan darurat Kepolisian Negara
Pasal 9 ayat 1
Republik Indonesia memberikan bantuan kepada TNI yang
diatur dalam undang undang
112 Bagan model pengelolaan keamanan dapat dilihat pada
ulasan kerangka pemikiran dalam penjelasan selanjutnya
104
kepentingan antara mereka Tarik menarik
kepentingan ini yang kemudian menimbulkan
ketidakharmonisan hubungan TNI Polri 183
Persoalan tarik menarik kepentingan antara
TNI dan Polri dapat dilihat melalui implemen
tasi kebijakan pengelolaan keamanan di daerah
konflik dalam menangani konflik separatis dan
konflik horisontal komunal di beberapa daerah
khususnya di Aceh Papua Ambon dan Poso 114
Berdasarkan review hasil penelitian P2P LIPI dua
tahun sebelumnya 2007 2008 pengelolaan
keamanan yang dilakukan oleh pemerintah di
keempat daerah tersebut masih memperlihatkan
berbagai masalah mendasar
Kasus konflik di Aceh misalnya pengelolaan
keamanan untuk menangani konflik antara GAM
dengan Pemerintah RI selalu menggunakan
kekuatan militer melalui berbagai jenis operasi
baik operasi militer operasi kopkamtib hingga
penetapan status Aceh sebagai Darurat Militer
clan Darurat Sipil Dalam operasi operasi tersebut
aparat keamanan yang diturunkan mencakup
personel TNI dan Polisi dengan kewenangan
tertentu sesuai jenis keadaan bahaya yang
ditetapkan Darurat Militer Darurat Sipil
Penetapan jenis operasi kewenangan penguasa
dan jenis keadaan yang diterapkan di Aceh sangat
mirip dengan penjabaran pengelolaan keamanan
yang termuat dalam UU No 23 Prp 1959 Ini
memperlihatkan walaupun Indonesia pasca Orba
telah memiliki model pengelolaan keamanan
yang terumus dalam Buku Putih Pertahanan
tetapi dalam penjabaran operasionalnya relatif
sama dengan UU No 23 Prp 1959 Selain itu
dari evaluasi berdasarkan realitas di lapangan
terjadi miskoordinasi antara kewenangan TNI
dan Polri yang turut berimplikasi pula pada
masyarakat seperti pengungsian besar besaran
183Ikrar Nusa Bhakti ed Hubungan TNI POLRI dalam
Penanganan Keamanan Dalam Negeri 2000 2004 Jakarta
P2P 2004 hlm 170 177
114Lihat UU TNI No 34 tahun 2004 dan UU Kepolisian Negara
RI No 2 Tahun 2002 Hubungan tersebut menunjukkan masih
TNI
bermasalah karena kebijakan pemisahan TNI dan Polri tidak di
siapkan secara matang sehingga mengakibatkan ketidakjelasan
pendefinisian mengenai tugas tugas TNI dan Polri Di satu sisi
TNI merasa memiliki tugas tugas yang hanya bukan perang
tetapi juga tugas lainnya dalam hal keamanan dalam negeri
seperti menangani terorisme konflik komunal aksi radikalisme
dan lain lain Di sisi lain Polri ingin mengambil semua tugas
yang dulu diemban TNI AD khususnya dalam penanganan
keamanan dalam negeri
trauma ketakutan masyarakat dan banyaknya
korban sipil 185 Selain itu dalam jangka panjang
ternyata operasi operasi yang telah dilakukan
tidak mampu menyelesaikan akar konflik ls6
Pada kasus Papua konflik antara Organisasi
Papua Merdeka OPM dan pemerintah pusat
sudah berlangsung sejak tahun 1965 Cara kerja
organisasi OPM bersifat sporadis seperti menye
rang pos pos militer atau polisi melakukan
sabotase pada objek objek vital strategis seperti
Freeport lg Pemerintah Orde Baru melakukan
penanganan terhadap organisasi ini melalui bebe
rapa kebijakan mulai kebijakan persuasif dan
represif Kebijakan represif dilakukan dalam
bentuk operasi militer untuk menghentikan ge
rakan sporadis membunuh mereka yang mela
wan melakukan penganiayaan atau melakukan
pembakaran kampung kampung atau kamp yang
menjadi tempat persembunyian OPM 188 Pola
ini dilanjutkan oleh pemerintah pasca Orba dan
akhirnya justru menciptakan persoalan barn
dalam pengelolaan keamanan di Papua Misal
nya kesulitan untuk melakukan pengaturan ber
bagai struktur kesatuan yang ada di Papua karena
wewenang koordinasi yang dapat menjembatani
berbagai kepentingan seperti Polisi TNI organik
dan non organik di Papua masih lemah 119
Konflik Ambon memperlihatkan potensi
ancaman konflik di Maluku tidak diantisipasi
secara cepat terutama dalam hal pengelolaan
keamanan Pada awal terjadinya konflik tahun
1999 pemerintah hanya menurunkan 5 300
personel keamanan baik dari kepolisian maupun
TNI Jumlah tersebut dinilai belum mencukupi
untuk menangani dua juta jiwa masyarakat di
Ambon yang tersebar di sekitar 100 pulau 191 Aki
batnya konflik tersebut tidak kunjung reda justru
18s M Nurhasim ed Evaluasi Pelaksanaan Darurat Militer di
Aceh 2003 2004 Jakarta P2P LIPI 2006 hlm 9 10
1861bid
187Ikrar Nusa Bhakti ed Relasi TNI Op Cit hlm 41 42
1881bid
189 Moch Nurhasim Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan
di Papua dalam Sarah NS ed Problematika Pengelolaan
Pertahanan dan Keamanan di Wilayah Konflik Aceh dan
Papua Jakarta P2P 2007 hlm 115
90 Sri Yanuarti Relasi TNI Polri dalam Penanganan Konflik
Komunal di Maluku Tengah dan Ambon 1999 2004 dalam
Ikrar Nusa Bhakti ed Relasi TNI Op Cit hlm 66 67
makin meluas Aparat keamanan saat An gagal
melakukan intervensi terhadap konflik terutama
pada tahap awal eskalasi konflik Padahal inter
vensi secara cepat dibutuhkan untuk meredam
kekerasan limited violence yang saat itu terjadi
dan mencegah terjadinya potensi konflik yang
baru Karena kegagalan tersebut timbul potensi
konflik yang lebih luas dan tipe konfrontasi baru
yang lebih kompleks sehingga mengakibatkan
jumlah korban semakin meningkat dan menim
bulkan krisis yang bekepanjangan
Sementara itu pengelolaan keamanan di Poso
juga dinilai gagal dalam memberikan perlin
dungan keamanan kepada warga Beberapa
kalangan menilai penyebab dari berlanjutnya
konflik Poso disebabkan aparat keamanan tidak
segera menanganinya dan terlambat dalam meng
atasi konflik Poso 191 Bahkan ketika diterapkan
Operasi Pemulihan Keamanan pihak TNI dan
kepolisian tidak dapat berkoordinasi dengan
baik dan cenderung beroperasi sendiri sendiri 192
Di sisi lain respons pemerintah pusat untuk
menangani konflik secara cepat juga tidak efektif
Misalnya pada tahap awal terjadinya konflik para
pelaku konflik dari berbagai wilayah dan kota di
luar Poso Palu Parigi Ampana atau Tentena
sangat mudah masuk ke daerah konflik semen
tara aparat keamanan tidak dapat berbuat banyak
karena lambannya pengiriman bantuan personel
oleh pemerintah pusat 193 Fenomena ini menun
jukkan bahwa respons pemerintah pusat yang
lamban berdampak pada penanganan keamanan
di Poso menjadi tidak efektif
Hasil review di atas memperlihatkan bahwa
pengelolaan keamanan di daerah konflik baik
konflik separatis maupun konflik komunal masih
menimbulkan persoalan yang disebabkan oleh
beberapa faktor antara lain ketidakharmonisan
relasi TNI Polri ketidaksiapan pemerintah pusat
dan daerah dalam mengantisipasi konflik koordi
nasi antarinstitusi keamanan dan pemerintah yang
191 Hamdan Basyar Relasi TNI Polri dalam Penanganan Kon
flik Komunal di Poso dalam Ibid hlm 124 125
192 Operasi TNI menggunakan nama operasi Cinta Damai
sedangkan operasi kepolisian bernama operasi Sadar Maleo
Ironisnya Polda Sulawesi Tengah saat itu menyatakan keti
daktahuannya tentang operasi yang dilakukan oleh TNI lihat
Hamdan Basyar Ibid hlm 126
193 Lihat Analysis of Poso The Role of The Security Process
Part Three dalam Human Right Publications 2002 hlm 2
105
masih lemah dan sebagainya Persoalan tersebut
turut dipicu oleh belum adanya penjabaran yang
operasional mengenai tugas fungsi wewenang
TNI dan Polri saat melakukan pengelolaan ke
amanan di daerah konflik yang seharusnya telah
dirumuskan dalam model pengelolaan keamanan
di Indonesia
Secara umum kajian ini bertujuan untuk
menganalisis kebijakan pengelolaan keamanan
negara yang diterapkan di daerah konflik serta
membuat rekomendasi alternatif model pengelo
laan keamanan di daerah konflik Secara khusus
tujuan kajian ini adalah mengkaji kapabilitas dan
implementasi pengelolaan keamanan di daerah
konflik serta memberikan rekomendasi alternatif
model pengelolaan keamanan di daerah konflik
beserta pilihan pilihan strategis dan tindakan
tindakan yang dapat dilakukan oleh pemerintah
khususnya yang terkait dengan kebijakan penge
lolaan keamanan
Beberapa Temuan dan Solusi Alternatif
Temuan Empiris
Pada prinsipnya pengelolaan keamanan di dae
rah konflik sangat dipengaruhi oleh kebijakan
dan strategi yang diterapkan saat itu Diharapkan
dari kebijakan dan strategi yang tepat niscaya
akan menjamin penyelesaian yang cepat bahkan
dapat meminimalisir potensi konflik Namun
berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan tim
dua tahun sebelumnya 2007 2008 pengelo
laan keamanan di daerah konflik Aceh Papua
Poso dan Ambon dalam berbagai degradasinya
temyata tidak dapat menyelesaikan masalah bah
kan sebaliknya memperluas bentangan konflik
secara kuantitas maupun kualitas Akibatnya
jaminan atas berlakunya non dirigible right yang
merupakan fungsi negara dalam memberikan
perlindungan hukum kepada rakyatnya pada
kondisi bahaya tidaklah dapat dipenuhi sehingga
konflik yang ditimbulkan menjadi dahsyat dan
tidak terkontrol
Sebagai contoh penerapan status Darurat
Sipil di Maluku melalui Keppres No 88 Tahun
2000 maupun Keppres No 40 Tahun 2002
dianggap paradoksal Hal ini disebabkan dasar
hukum pembentukan Keppres tersebut meng
acu pada UU No 23 Prp 1959 tentang Keadaan
106
Bahaya Padahal sebelumnya September 1999
Pemerintahan BJ Habibie telah menyetujui satu
undang undang tentang Penanggulangan Ke
adaan Bahaya UU PKB yang menurut banyak
kalangan jauh lebih demokratis ketimbang
UU No 23 Prp 1959 yang cenderung bersifat
represif dan dalam penerapannya sering diikuti
dengan tindakan excessive dan mengedepankan
pola militeristik 19a
Kelemahan dari Keppres di atas turut ditam
bah oleh ketidakjelasan regulasi yang meng
atur TNI dan Polri Ketidakjelasan ini terlihat
dalam tataran implementasi di tingkat lapangan
sehingga mengakibatkan permasalahan tersen
diri Pemisahan TNI yang tidak diikuti dengan
aturan yang sifatnya operasional tentang peran
dan fungsi mereka dalam pengelolaan konflik di
Maluku telah mengakibatkan terjadinya rivalitas
antarprajurit TNI dan Polisi Ini terlihat pada saat
penyerbuan yang dilakukan oleh Laskar Jihad di
gudang senjata polisi yang terletak Tantui pada
tangga121 Juni 1999
Masalah lainnya adalah fragmentasi kelom
pok militer dalam konflik di Ambon juga terjadi
pada tahun 2001 2002 saat penerapan kebijakan
darurat sipil Ini terlihat ketika pasukan YonGap
92 yang merupakan personel gabungan Koppasus
Angkatan Darat Paskhas dan Marinir dianggap
pro komunitas Kristen versus Battaliyon 407 dan
408 Diponegoro yang dianggap pro komunitas
Islam Friksi di kalangan militer pada periode
ini telah mengakibatkan memanasnya kembali
konflik di Ambon pada bulan Januari sampai
Juni 2001
Padahal mengacu pada Dokumen 32 PBB
tentang International Covenant on Civil and
Political Right ICCPR yang dikaitkan dengan
Batas negara untuk menanggulangi keadaan
darurat dalam artikel 4 dalam situasi darurat
seperti bencana alam atau bentuk krisis lainnya
konflik internal negara diharapkan untuk
i9aUU PKB muncul sebagai reaksi masyarakat atas penolakan
RUU Keselamatan dan Keamanan Negara RUU KKN dan
RUU Rakyat Terlatih RUU Ratih yang diajukan Jenderal
Faisal Tandjung sebagi perwujudan mandat MPR yang ter
maktub dalam TAP MPR No X MPR 1998 tentang Pokok
pokok Reformasi Pembangunan dalam Rangka Penyelamatan
dan Normalisasi Kehidupan Nasional Sebagai Haluan Negara
Ketetapan ini dihasillcan dalam Sidang Istimewa MPR Novem
ber 1998 Dalam SI ini juga disetujui percepatan Pemilu
1999
bertindak cepat dan tegas dan negara idealnya
menggunakan prosedur dan kekuatan tertentu
tanpa mempengaruhi prinsip prinsip dari pemerin
tahan demokratis
Oleh karena itu adalah hal yang penting untuli
mendefinisikan secara jelas mengenai situasi kri
sis dan keadaan darurat serta peran dan tanggung
jawab institusi institusi politik dan keamanan
untuk persiapan keadaan darurat dan manajemen
krisis yang akan diambil termasuk mekanisme
pengawasan atas semua kebijakan dalam masa
darurat atau krisis
Pengelolaan keamanan dalam situasi krisis
dapat dideklarasikan hanya pada situasi tertentu
dan harus mengikuti beberapa asas kunci yang
meliputi 191
a Asas legalitas ukuran keadaan darurat harus
sesuai dengan pernyataan keadaan darurat
yang di sisi lain harus sejalan dengan undang
undang dari negara tersebut Asas ini selanjut
nya harus memastikan bahwa hukum internal
sejalan dengan hukum internasional
b Asas pengumuman Suatu keadaan darurat
harus diumumkan secara luas
c Asas komunikasi yang mengacu pada ke
wajiban untuk memberi tahu pada negara
lain atas perjanjian yang relevan begitu juga
laporan khusus ke PBB atas pelaksaaan hak
asasi manusia selama masa darurat
d Asas kesementaraan pernyataan keadadan
darurat harus dalam situasi pengecualian dan
memiliki batasan waktu
e Asas Ancaman yang luar biasa yang menun
tut bahwa krisis harus nyata sedang terjadi
atau setidak tidaknya benar benar berbahaya
bagi masyarakat
f Aceh meskipun asas legalitas pengumuman
Asas proporsional tindakan yang diambil
untuk mengatasi krisis haruslah proporsional
dengan kejadiannya
g Asas tidak kasat mata intangibility beberapa
hak fundamental tertentu dalam situasi apa
pun tidak dapat diabaikan
Andrew Coney Timothy Edmunds and Anthony Forster
eds Democratic Control of the Military in Post communist
Europe Guarding the Guards Basingstoke Pal grave 2001
James Sherr Professionalisation Civilian Control and Demo
cracy dalam Anthony Forster Timothy Edmunds and Andrew
Cottey eds The Challenge ofMilitary Reform in Central and
Eastern Europe Building Professional ArmedForces Basing
stoke Palgrave 2002
Hukum internasional menuntut bahwa
setiap negara harus menerapkan pembenaran
dengan hati hati tidak hanya keputusan untuk
menyatakan situasi darurat tetapi juga tindakan
tindakan tertentu yang didasarkan atas kenyataan
tersebut Pengabaian atas hak hak tertentu dapat
dibenarkan dalam keadaan darurat seperti ke
merdekaan bergerak atau berkumpul Namun
terdapat pengecualian khususnya yang terkait
dengan hak hidup melakukan penyiksaan atau
hukuman tidak manusiawi pengobatan atau eks
perimen tertentu tanpa izin yang bersangkutan
melakukan perbudakan dan kerja paksa pemen
jaraan karena yang bersangkutan tidak memenuhi
kewajiban suatu kontrak dan asas legalitas dalam
hukum pidana
Akan tetapi butir butir di atas tidak ter
penuhi pada kasus konflik di Indonesia Kasus
pengelolaan keamanan di Poso misalnya dari
butir a hingga d dan f tidak pernah dilakukan
Pemberitaan media massa tentang situasi di Poso
telah menunjukkan bahwa sebenarnya telah ter
jadi situasi krisis Namun sepanjang penelitian
ini dilakukan tidak ada pernyataan dari otoritas
negara tentang kondisi Poso yang sesungguhnya
dengan kebijakan apa dari aspek keamanan
kondisi tersebut akan diatasi dan hingga kapan
kebijakan pengelolaan keamanan di Poso diber
lakukan Bahkan status sebagai daerah konflik
yang mengandung konsekuensi penanganan yang
berbeda dalam situasi damai hingga saat ini masih
diberlakukan Review atas kebijakan pertahanan
dan keamanan yang dilakukan oleh negara di
wilayah Poso hingga saat ini tidak pernah ada
Masalah ini juga terjadi pada pengelolaan
keamanan di daerah konflik vertikal Seperti di
komunikasi kesetaraan serta ancaman terpenuhi
sebagai pengelolaan keamanan di masa krisis na
mun jika melihat prinsip ICCPR penerapan asas
proposionalitas dipandang terlalu berlebihan
Hal ini terlihat bahwa kebijakan kebijakan yang
terkait dalam penerapan darurat militer misalnya
lebih pada kebij akan yang ditujukanTdalam situasi
perang Hal tersebut terlihat dalam berbagai pem
batasan yang dilakukan terhadap masyarakat
sipil pada masa Pemerintahan Darurat Militer
di satu sisi dan besarnya otoritas militer dalam
mengendalikan segala dinamika sosial politik
107
warga masyarakat di sisi lain Di samping itu
juga diterapkan prinsip embeddedjournalism di
mana dalam berbagai negara konsep ini hanya
diberlakukan pada situasi perang antarnegara
konflik eksternal bukan pengelolaan keamanan
dalam situasi konflik internal
Jika pengelolaan keamanan di Aceh meng
gunakan dasar hukum yang jelas yakni UU No
23 1959 dengan penerapan darurat militer dan
sipil maka tidak demikian dengan pengelolaan
keamanan di Papua Meski sejak zaman Orde
Baru Papua dikategorikan sebagai daerah kon
flik namun kebijakan pengelolaan keamanan di
daerah ini tidak diarahkan secara jelas Demikian
juga regulasi yang diterapkan di wilayah ini
Misalnya pada penerapan Operasi Raj awali 011
yang praktiknya hampir sama dengan operasi
teritorial Operasi teritorial dilaksanakan untuk
meningkatkan daya tangkal masyarakat terhadap
ancaman separatis khususnya di daerah daerah
pedalaman Pada Operasi Raj awali 10 A berhasil
dibentuk 82 desa binaan dan pada Operasi Raja
wali Ol l dibentuk 42 desa binaan 196 Padahal
pada periode tersebut telah keluar UU No 2 2000
tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia
dan UU No 3 2000 tentang Pertahanan Negara
yang secara tegas telah memisahkan tugas dan
peran antara TNI dan POLRI Tetapi di tingkat
lokal masih terjadi kesenjangan dalam imple
mentasi seperti itu karena konsep operasi terito
rial terus berlangsung sebagai salah satu fungsi
yang masih terus diperankan oleh TNI AD
Dengan demikian perubahan yang men
colok dalam pengelolaan bidang keamanan
masih belum tampak Padahal dari segi aturan
masalah keamanan wilayah menjadi tanggung
jawab dari Polri khusunya satuan kepolisian di
tingkat daerah Secara struktural antara TNI dan
Polri berbeda baik dari segi pendekatan maupun
dari segi kapasitas teknis yang dimiliki Tidaklah
heran apabilakemudian terjadi berbagai kasus yang
berkaitan dengan tugas masing masing institusi
yang berkaitan dengan isu keamanan di Papua
Uraian di atas memperlihatkan bahwa penge
lolaan keamanan di daerah konflik vertikal sama
tidak jelasnya dengan pengelolaan keamanan di
196 Lihat buku Dharma Bhakti Kodam XVII Trikora periode
1990 2001 yang diterbitkan oleh Kodam XBIIYI rikora tidak
diperjualbelikan hlm 47 49
1
daerah konflik horizontal Padahal pengguanaan
operasi militer dalam konflik sosial perlu dielabo
rasi dengan hal hal yang sangat mendesak untuk
jangka pendek dan hal hal yang bersifat sangat
perlu untuk jangka panjang
Oleh karena itu dalam konteks penyelesai
an konflik dari sisi keamanan secara universal
doktrin militer pada dekade belakangan ini perlu
melalui tiga tahapan yang harus dilaksanakan
yaitu tahap intervensi tahap stabilisasi dan tahap
normalisasi Tahap intervensi merupakan tahap
pertama dari operasi militer apabila militer dilibat
kan untuk menangani konflik Pada tahap ini mi
liter dengan kekuatan alutsistanya digelar untuk
mengatasi konflik yang terjadi Sasaran pokok
yang harus dicapai adalah military objective yang
ditetapkan atau memungkinkan pencapaian end
stateltujuan nasional
Selanjutnya apabila tahapan ini sudah dilak
sanakan maka operasi militer dilanjutkan dengan
tahapan stabilisasi Tahap stabilisasi merupakan
tahap untuk mempersiapkan kondisi yang mema
dai agar tahap normalisasi dapat dilaksanakan
sehingga tanggung jawab kekuasaan di lapangan
dapat dikembalikan sepenuhnya kepada pemerin
tah daerah Ukuran kondisi yang memadai adalah
sistem pemerintahan dan pelayanan terhadap ma
syarakat telah dapat berfungsi dan dilaksanakan
Permasalahannya adalah kapan tahap stabilisasi
ini dapat dimulai Ada beberapa pertimbangan
tentang penentuan waktu untuk memulai tahap
stabilisasi antara lain kepentingan nasional
tingkat kekerasan pelawanan yang sering terjadi
kesiapan pemerintah daerah dukungan penduduk
terhadap kondisi damai yang diciptakan proses
pemukiman kernbali para pengungsi serta efek
tivitas kelanjutan dialog jika diperlukan Dalam
proses stabilisasi ini strategi yang dijalankan
adalah menghilangkan kekerasan yang masih
terjadi dengan cara yang bermartabat serta me
nyiapkan kembali infrastruktur pemerintahan
daerah dan pelayanan masyarakat bersama selu
ruh aktor dan pemuka masyarakat
Menghilangkan kekerasan pada tahap stabi
lisasi dapat dilakukan melalui konsep Disarma
ment Demobilization dan Reintegration DDR
Dalam kasus pengelolaan keamanan di daerah
konflik di Indonesia penyelesaian seperti yang
diuraikan di atas hanya terkadi pada kasus Aceh
setelah ditandatanginya perjanjian Hensinki pada
tahun 2005 Berbagai kebijakan pengelolaan
konflik yang dilakukan pada masa MoU Hensinki
dilandasi oleh prinsip pinsip yang ada dalam IC
CPR dan The International Humanitarian Law
Meski harus diakui bahwa MoU Hensinki bukan
satu satunya instrumen yang mampu menyele
saikan konflik Aceh namun kebij akan kebij akan
pengelolaan keamanan khususnya yang terkait
dengan fungsi dan peran TNI dan Polri mampu
meredakan kekerasan yang terjadi selama puluhan
tahun
Dengan demikian kelemahan kelemahan
regulasi sebagaimana diuraikan di atas telah me
nimbulkan distorsi dalam kebijakan pengelolaan
keamanan di daerah konflik berupa Pertama
tidak adanya keterpaduan Dalam penanganan
konflik yang bersifat vertikal maupun horizontal
masing masing intsitusi berjalan sendiri sendiri
Padahal keberhasilaan pengelolaan keamanan
tidak semata mata merupakan tanggung jawab
aparat keamanan saja melainkan harus terdapat
keterpaduan antara operasi keamanan militer
maupun operasi ketertiban dengan tindakan
ekonomi hukum dan diplomasi yang dilakukan
secara proporsional dan seimbang Dalam penge
lolaan keamanan di keempat daerah tersebut tidak
memperlihatkan adanya keterpaduan bahkan
seolah olah menganggap konflik tersebut hanya
merupakan masalah keamanan semata 197
Selain itu pengorganisasian di tingkat pusat
maupun daerah dalam pengelolaan keamanan
di daerah konflik selama ini tidak solutif Peng
organisasian tersebut harusnya terpadu lintas
sektoral serta berada dalam satu garis komando
Dalam penyelesaian konflik di Aceh misalnya
di tingkat pusat ada Desk Aceh di bawah Pol
hukam Meski personel institusi ini terdiri dari
beberapa departemen terkait namun institusi
ini tidak memiliki kewenangan kodal komando
pengedalian ke daerah lapangan dan badan ini
hanya berfungsi sebagai fasilitas staf bagi Menko
Polhukam sehingga keberadaannnya tidak efektif
Demikian pula dengan ketidakjelasan hubungan
komando atau fungsional antara Pemda dengan
perangkat dinasnya Polda Kodam serta unsur
197 Lihat bahan FGD dari Kikie Syahnakrie Alternatif Model
Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik dalam makalah
yang disampaikan pada FGD P2P LIPI Jakarta 23 Juli 2009
unsur perpanjangan tangan BIN di lapangan
Bahkan seringkali terjadi persinggungan di antara
unsur unsur satuan di bawah lapangan 198
Padahal setiap pengelolaan keamanan pada
masa damai perang maupun darurat harus di
sertai dengan Rule ofEngagement RoE Hal ini
disebabkan RoE mendefinisikan batasan batasan
untuk menggunakan kekuatan yang mematikan
dalam operasi tertentu Hal ini harus diputuskan
pada basis individu sebagai upaya untuk mem
batasi sebisa mungkin penggunaan kekerasan
sambil setidak tidaknya juga memperbolehkan
para prajurit memiliki ruang gerak yang cukup
untuk membela diri
RoE harus selalu berdasarkan pada alasan
utama untuk membela diri dan merupakan fak
tor pendukung operasional atau parameter taktis
RoE harus didesain secara hati hati untuk me
menuhi kebutuhan operasional maupun politik
Selain itu RoE harus memenuhi kriteria yang
jelas yang menggarisbawahi penerapan penggu
naan kekerasan yang hanya diperuntukan untuk
memberikan keseimbangan terkait dengan kon
disi peredaan ketegangan peningkatan eskalasi
atau sebaliknya untuk memutuskan konfrontasi
RoE juga harus didefinisikan sebagai respons
yang berjenjang yang memungkinkan elemen
taktis untuk menerapkan kekuatan yang diperlu
kan sambil meminimalkan kerusakan dan korban
Selanjutnya RoE juga harus memasukkan refe
rensi tentang jenis senjata yang diperbolehkan
dalam operasi yag terkait pengelolaan keamanan
pada kondisi tertentu dari tidak menggunakan
senjata sama sekali sampai senjata berat termasuk
kapal laut dan pesawat terbang
Problematika Konseptual
Dari sisi problematika konseptual tampak bahwa
persoalan pengelolaan keamanan di Indonesia
khususnya ketika diterapkan di daerah konflik
berawal dari pemahaman terminologi keamanan
yang relatif berbeda baik antara TNI maupun
Polri Pemahaman mengenai keamanan nasional
misalnya sampai sekarang di Indonesia masih
terjadi perdebatan mengenai konsep keamanan
nasional Bahkan beberapa analis melihat bahwa
l9s Contoh yang paling nyata adalah konflik yang terjadi antara
prajurit TNI dan Polisi pada penyerbuan gudang Tantui di
Maluku
109
Indonesia masih belum dapat menemukan format
dan pemahaman yang tepat serta selaras menge
nai konsep keamanan nasional Dampaknya
adalah pada saat di mana praktik praktik penye
lenggaraan keamanan nasional seharusnya sudah
mulai terinstitusionalisasi pada saat yang sama
masih terjadi pergulatan dalam perbincangan
mengenai makna keamanan nasiona1 199 Hal ini
menyebabkan pengaturan pengelolaan keamanan
di Indonesia mengalami dilematika karena in
stitusionalisasi keamanan nasional seharusnya
menjadi payung utama dalam operasionalisasi
berbagai regulasi pengelolaan keamanan
Selain itu juga masih belum ada keseragaman
di level pemerintah maupun aktor keamanan yang
bersangkutan TNI dan Polri mengenai konsepsi
ini Sementara di sisi lain walaupun masalah
ketidakseragaman pemahaman ini belum
sepenuhnya terselesaikan pembahasan mengenai
konsep keamanan nasional masih berjalan terus
Hal ini dapat dilihat melalui Lampiran poin 4
Peraturan Presiden No 7 Tahun 2008 tentang
Kebijakan Umum Pertahanan Negara Di dalam
lampiran ini dijelaskan bahwa cakupan konsep
keamanan nasional Indonesia meliputi segala
upaya untuk menjaga dan memelihara rasa aman
dan damai bangsa Indonesia yang terdiri dari
pertahanan negara keamanan negara keamanan
publik dan keamanan individu 200 Namun dalam
lampiran ini masih belum menjelaskan secara
menyeluruh beberapa aspek dari keamanan na
sional tadi seperti penjelasan tentang keamanan
publik keamanan individu keamanan negara
dan sebagainya Padahal penjelasan konsep
konsep ini semestinya diuraikan terlebih dahulu
sehingga akan terlihat hubungan yang erat dan
tidak saling tumpang tindih bahkan simplifikasi
di antara konsep konsep ini pada saat merumus
kan keamanan nasional secara keseluruhan
Oleh karena itu konsep keamanan nasi
onal perlu dijelaskan secara komprehensif dan
sepenuhnya turut didukung oleh kejelasan ope
rasionalisasi dari konsep pengelolaan keamanan
nasional Untuk itulah diperlukan beberapa
prinsip mendasar untuk melihat hubungan kon
199 Rizal Sukma makalah Peran Tentara Nasional Indonesia
dalam Sistem Keamanan Nasional Sebuah Kajian Awal
him 2
200 Newsletter IDSPS Seri 8 tahun 2008
110
septual yang erat antara keamanan nasional dan
pengelolaan keamanan Prinsip prinsip tersebut
antara lain 211 prinsip pertama terkait dengan
sistem dan dimensi keamanan nasional Karak
ter utamanya adalah adanya suatu prosedur dan
mekanisme baku yang memungkinkan negara
secara sah dapat menggunakan instrumen ke
kerasan bersenj ata secara sistemis dan terorgani
sasi Berdasarkan argumen ini maka sistem
keamanan nasional idealnya digunakan oleh
negara pemerintah untuk mengatasi berbagai
ancaman terhadap pertahanan negara maupun
keamanan dalam negeri apalagi jika ancaman
tersebut menggunakan instrumen bersenjata
Prinsip kedua202 terkait dengan eskalasi
konflik dan penerapan keadaan darurat Prinsip
ini perlu dikembangkan agar masalah keamanan
nasional memiliki eskalasi yang jelas mulai dari
situasi normal ke situasi perang Eskalasi konflik
ini meliputi lima tingkatan dimulai dari situasi
normal situasi krisis konflik terbuka perang
situasi pemulihan dan stabilisasi Sistem ke
amanan nasional yang baik akan membangun
mekanisme dan prosedur kerj a yang spesifik un
tuk masing masing tingkatan eskalasi termasuk
pihak yang mengambil keputusan atau kebijakan
operasional pengelolaan keamanan khususnya di
daerah yang mengalami konflik
Prinsip ketiga203 terkait dengan aktor ke
amanan nasional Prinsip ini menegaskan bahwa
pengelolaan keamanan suatu negara yang modern
memerlukan sekaligus diferensiasi struktur spe
sialisasi fungsi dan kompetensi instrumen pelak
sana Dalam konteks Indonesia misalnya sebagai
penanggung jawab keamanan nasional adalah
presiden yang dibantu oleh beberapa departemen
pemerintahan Instrumen yang digunakan untuk
itu dapat berupa diplomasi intelijen penegakan
hukum hingga kekuatan militer
Prinsip keempat204 terkait dengan pengerahan
dan penggunaan kekuatan keamanan nasional
Pada konteks ini sudah semestinya pengerahan
dan penggunaan militer dan kepolisian didasar
201 Kerangka Sistemik Keamanan Nasional dalam Working
Group on Security Sector Reform Propatria Institute him
3
202Ibid
203Ibid him 4
204Ibid him 7
kan pada keputusan politik berdasarkan aturan
perundang undangan yang berlaku Aturan ini
juga berlaku dalam konteks pengerahan dan
penggunaan kekuatan militer maupun kepolisian
pada saat terjadi konflik Pengaturan ini diperlu
kan untuk memberikan kepastian mengenai
forum otorisasi bentuk otorisasi waktu
situasi pengerahan kekuatan tersebut Selain itu
pengaturan juga dibutuhkan untuk meletakkan
tanggung jawab pengambilan keputusan politik
mengenai pengerahan yang seimbang antara
Presiden dan DPR
Prinsip terakhir kelima adalah mengenai
keputusan mengenai beragan operasi keamanan
nasional yang harus digelar untuk mengatasi
ancaman Operasi keamanan nasional dapat di
bagi dalam beberapa jenis operasi antara lain
operasi luar negeri operasi pertahanan negara
operasi ketertiban publik dan operasi keselamat
an insani zos
Problematika Regulasi
Dari sisi problematika regulasi terutama regu
lasi pengelolaan keamanan antara TNI dan Polri
juga memperlihatkan beberapa masalah Hal ini
dimulai dari TAP MPR No VI MPR 2000 yang
memutuskan pemisahan TNI dan Polri justru me
nyebabkan kerancuan dan tumpang tindih antara
peran dan fungsi TNI sebagai kekuatan pertahan
an negara dengan peran dan tugas Kepolisian
RI sebagai kekuatan keamanan dan ketertiban
masyarakat 206
Kemudian untuk lebih menegaskan wewe
nang TNI dan Polri dikeluarkan pula TAP MPR
No VII MPR 2000 tentang Peran Tentara Nasio
nal Indonesia dan Peran Kepolisian Negara
Republik Indonesia Dalam Pasal 2 ayat
dinyatakan bahwa Tentara Nasional Indonesia
merupakan alat negara yang berperan sebagai alat
pertahanan Negara Kesatuan Republik Indonesia
Kemudian ayat 2 menegaskan bahwa
Tentara Nasional Indonesia sebagai alat per
tahanan negara bertugas pokok menegakkan
kedaulatan negara keutuhan wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia serta melindun
gi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah
211 lbid hlm 7 9
211 Pasal 2 ayat 1 dan 2 Tap MPRNo VI MPR 2000
Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadap
keutuhan bangsa dan negara
Sementara itu Kepolisian Negara RI ber
peran memelihara keamanan dan ketertiban
masyarakat menegakkan hukum memberikan
pengayoman dan pelayanan kepada masyara
an
kat 207 Untuk lebih meningkatkan efektivitas
dan wibawanya kedudukan Kepala Kepolisian
Negara Republik Indonesia berada di bawah
presiden 208 Untuk memperkuat kedudukan
Kepolisian Negara RI tersebut dikeluarkanlah
Keputusan Presiden RI No 89 Tahun 2000 yang
secara empiris memberi bobot tambahan bagi
lembaga negara ini untuk menjalankan fungsinya
Regulasi selanjutnya adalah UU No 3 Tahun
2002 tentang Pertahanan Negara yang tidak lagi
menyebutkan Keamanan di dalamnya Dengan
kata lain konsep pertahanan keamanan yang
sebelumnya ibarat kata majemuk satu dan yang
lain tak terpisahkan sekarang tidak dikenal lagi
baik dalam wacana maupun praksis
Bagi TNI sesuai dengan amanat Pasal 30
UUD 1945 doktrin utama untuk melakukan
pengelolaan keamanan adalah melalui konsep
sishankamrata Sishankamrata adalah doktrin
dan sekaligus strategi pertahanan negara yang
menggunakan segenap kekuatan dan kemampuan
komponen militer dan nonmiliter secara menye
luruh dan terpadu Sishankamrata adalah juga
strategi penangkalan yang bersifat kerakyatan
kewilayahan dan kesemestaan
Atas dasar itulah maka ancaman yang diha
dapi bangsa Indonesia diperkirakan lebih besar
kemungkinan berasal dari ancaman non tradis
ional baik yang bersifat lintas negara maupun
yang timbul di dalam negeri Oleh karena itu
1 kebijakan strategis pertahanan Indonesia yang
diarahkan untuk menghadapi dan mengatasi
ancaman non tradisional merupakan prioritas
dan sangat mendesak Dalam pelaksanaannya
TNI menggunakan Operasi Militer Selain Perang
OMSP bersama sama dengan segenap kompo
nen bangsa lain dalam suatu keterpaduan usaha
sesuai tingkat eskalasi ancaman yang dihadapi
Penggunaan kekuatan TNI dalam tugas OMSP
diarahkan untuk kepentingan pertahanan yang
207 Pasa16 ayat 1 Tap MPR NO VII MPR 2000
208 Pasal 7 ayat 2 Tap MPR NO VII MPR 2000
111
bersifat mendesak antara lain melawan teroris struktur dan konsekuensi anggaran serta berbagai
me menghadapi kelompok separatis Aceh dan persoalan hukum yang mengatur keterlibatan
Papua menghadapi gangguan kelompok radikal atau perbantuan TNI dalam masalah masalah
mengatasi konflik komunal mengatasi perompak ketertiban umum rule of engagement
dan pembajak mengatasi imigrasi ilegal dan
pencemaran laut mengatasi penebangan kayu Rumusan Alternatif Model Pengelolaan
ilegal mengatasi penyelundupan membantu
Keamanan di Daerah Konflik
pemerintahan sipil dalam mengatasi dampak
Berdasarkan analisis di atas maka berbagai
bencana alam penanganan pengungsi bantuan
pencarian dan pertolongan search and rescue
permasalahan yang terjadi dalam pengelolaan
keamanan khususnya keamanan di daerah kon
pengamanan obyek vital serta melaksanakan
flik perlu diatur dalam sebuah model penge
tugas tugas perdamaian dunia 209
lolaan keamanan yang terumus dengan baik
Regulasi regulasi di atas menciptakan per
Alternatif model pengelolaan keamanan tidak
bedaan perspektif terutama antara Polri dan TNI
harus berbeda seratus persen dari apa yang telah
dalam memahami keamanan hingga berujung dilakukan di masa lalu melainkan tetap meng
pada pengelolaan keamanan itu sendiri Menurut
acu pada kesinambungan dan perubahan yang
Polri keamanan merupakan suatu konsep yang perlu dijalankan agar tujuan dari pengelolaan
berhubungan dengan rasa aman security kepas keamanan benar benar tercapai Ini mencakup
tian surety keselamatan safety dan damai
kebijakan penanganan keamanan strategi yang
peace Kesemuanya menjadi syarat mutlak
diambil dan operasionalisasi dari kebijakan dan
bagi terbinanya keamanan di dalam negeri baik
strategi tersebut
warga negara dan negara Sebagai alat negara

Polri jelas menjadi lembaga yang paling bertang Kebijakan Penanganan Masalah Keamanan
gung jawab dalam menciptakan ketertiban umum
public order
Kebijakan keamanan nasional bukan semata
mata menangani masalah keamanan melainkan
Sementara TNI berpandangan bahwa per
juga bagaimana akar persoalan keamanan terse
soalan keamanan tidak dapat dilihat dalam pers
pektif statis dan geografis melainkan juga dina
but dapat ditiadakan Ada beberapa langkah yang
harus dilakukan negara pertama secara konkret
mis Ketika masih pada batas batas ketertiban
pembangunan harus ditujukan pada peningkatan
masyarakat memang Polri yang bertanggung
jawab Akan tetapi bila eskalasi konflik mulai
harkat hidup rakyat Indonesia dan martabatnya
sebagai manusia Di sini persoalan keamanan
mengganggu kedaulatan wilayah integritas
manusia lebih ditangani melalui peningkatan
bangsa dan persatuan nasional maka TNI harus
kesejahteraan rakyat dan pemerataan pemban
terlibat di dalamnya
gunan secara vertikal dan horizontal Hal ini bu
Oleh karena itulah interpretasi keamanan
kan merupakan ranah TNI maupun Polri tetapi
dan rasa aman bisa jadi sangat subjektif di antara
justru tugas pemerintah sebagai langkah awal
para personel Polri dan TNI di lapangan Oleh
untuk meminimalisir potensi potensi konflik
karena begitu subjektifnya penafsiran tidak
yang mungkin dapat terjadi karena alasan keti
jarang telah mengundang berbagai benturan dakadilan ekonomi
tersendiri di antara anggota Polri dan TNI di
Kedua untuk mencegah munculnya persoal
lapangan Atau sebaliknya seolah telah terjadi
pembiaran oleh para anggota TNI bila mene
an keamanan langkah awal yang dilakukan ialah
upaya preventif persuasif Dalam hal ini intelijen
mukan kasus yang mengganggu ketertiban
memegang peranan penting untuk mencegah
umum karena dianggapnya sebagai tugas Polri
bukan tugas pertahanan TNI Kalaupun masalah
terj adinya pendadakan strategis dan memberikan
peringatan dini kepada pengambil keputusan
tersebut dapat diselesaikan persoalan berikutnya
Langkah persuasif diambil agar gangguan atas
adalah soal rentang kendali tanggung jawab keamanan tidak muncul

209 Mempertahankan Tanah Air Memasuki Abad 21 Indonesia

2003 hlm ix x

112
 Ketiga jika langkah persuasif tak mampu
membendung konflik horizontal atau vertikal
dilakukan langkah represif yang amat terbatas
proporsional dan dilakukan secara profesional
oleh aparat keamanan negara sesuai dengan
koridor hukum dan penghormatan atas HAM
Jika terjadi pelanggaran oleh aparat TNUPoIri
diambil tindakan tegas sesuai dengan hukum
yang berlaku dan kode etik TNI dan Polri lo
Pada tahap ini pilar pertama yakni Polri melalui
kekuatan Brimob dapat difungsikan sebagai first
responder untuk mengatasi gangguan ketertiban
masyarakat Apabila kekuatan Brimob tidak
cukup maka di sinilah butuh bantuan dari TNI
yang tentu harus diatur secara jelas oleh UU dan
atas dasar otoritas politik dari presiden sebagai
pemegang kekuatan militer dan kepolisian yang
tertinggi di Indonesia
Keempat keterpaduan dalam penanganan
masalah keamanan harus berjalan dalam koor
dinasi dan manajemen operasi yang baik bukan
saja pada jajaran TNI dan Polri melainkan juga
pada tugas clan tanggung jawab instansi pemerin
tah pusat dan daerah lainnya khususnya di bidang
ideologi politik ekonomi sosial budaya dan
hukum Tahap keempat ini biasanya dilakukan
dalam kondisi daerah yang mengalami konflik
berkepanjangan dan memerlukan perkiraan
waktu cukup lama untuk penyelesaiannya
Strategi
Penjabaran dari kebijakan tersebut ke dalam
strategi penanganannya dapat diterjemahkan da
lam empat aspek pertama melakukan penangan
an masalah keamanan akibat konflik manakala
ancaman masih bersifat embrional atau potensial
dan belum menjadi ancaman yang nyata Dari
sisi militer dapat dilakukan dengan adanya
upaya pemetaan konflik yang bermuatan sumber
konflik potensi serta daerah konflik termasuk
perumusan tindakan preventif dan persuasifnya
Sedangkan dari sisi kepolisian polisi dapat
menggunakan tindakan kepolisian yang memper
hitungkan banyak hal calculative policing 21 Ini
merupakan suatu kegiatan yang dipilih dengan
zio Kiki Syahnakri dalam makalah diskusi terbatas 23 Juli
2009 hlm 6
Zu Adrianus Meliala Polisi dan Konflik Poso dalam www
kemitraan or id diakses tangga120 Juli 2009
melakukan analisis dan evaluasi terkait dengan
substansi konflik sekaligus mengetahui kelom
pok pelaku tetapi tidak mengumumkannya demi
pertimbangan strategis Baik dari sisi militer dan
kepolisian dalam konteks strategi ini yang dibu
tuhkan adalah peran nyata dari intelijen
Kedua berbagai operasi ekonomi politik
sosial budaya dan hukum dijalankan terlebih
dahulu sebelum berbagai operasi militer atau
kepolisian dijalankan Hal ini membutuhkan
skala prioritas yang tajam atas pelaksanaan ope
rasi operasi tersebut serta kriteria yang jelas dari
keberhasilan maupun ketidakberhasilan operasi
ekonomi politik sosial dan sebagainya
Ketiga perlu ditekankan asas proporsiona
litas clan profesionalisme dalam berbagai operasi
intelijen teritorial tempur pemulihan keamanan
baik yang dilakukan TNI maupun Polri Oleh
karena itu dalam jangka panjang perlu diper
siapkan pendidikan dan latihan khusus bagi
satuan atau personel yang akan dilibatkan dalam
menangani masalah keamanan di daerah konflik
Jika hal ini dapat dipersiapkan maka pengelolaan
keamanan dapat semakin terarah dengan baik
Keempat perlunya kerja sama antara sipil
clan militer Kerja sama ini dapat terlihat dari
tingkat daerah hingga ke pusat Misalnya di
daerah pemberdayaan muspida dapat digalakkan
dalam konteks untuk menyeragamkan perspesi
atas situasi dan kondisi yang dihadapi ketika
daerah tersebut mengalami konflik Sikap ini
diperlukan guna mendapatkan koordinasi yang
lebih efektif ketika daerah meminta barituari ke
pada pusat Kesinergian ini akan terlihat ketika
misalnya Kapolres meminta bantuan kepada
Kapolda dan dari Kapolda meminta bantuan ke
pusat hingga akhirnya diputuskan perbantuan
TNI kepada kepolisian untuk menangani konflik
tersebut Begitu juga dengan pimpinan daerah
dari mulai bupati yang memiliki kesamaan per
sepsi dengan jajaran keamanan di daerahnya
sehingga ia dapat melaporkan kepada gubernur
mengenai situasi di daerahnya dan gubernur
meneruskannya kepada Mendagri dan sampai
kepada presiden
Kelima adanya keterpaduan kebijakan clan
strategi dalam penanganan masalah keamanan
sehingga masing masing institusi dan masyarakat
sipil dapat berpartisipasi dengan baik tanpa
113
adanya perasaan siapa di bawah komando siapa
dan siapa yang berhak melakukan apa Jika
mengacu kepada aspek keempat di atas hal ini
dapat saja terjadi jika ada kerja sama yang baik
antara sipil dan militer baik di tingkat daerah
maupun di tingkat pusat dan semuanya berjalan
dalam kerangka amanat UU yang jelas dan tegas
mengenai pengaturan kedua insitusi keamanan
tersebut TNI dan Polri
Keenam perlunya terus menerus mening
katkan profesionalisme TNI dan Polri dengan
latihan dan pemberian alutsista serta gaji yang
memadai bagi para personel TNI Polri Perlu pula
dilakukan penyesuaian kapabilitas TNI dan Polri
sesuai dengan meluasnya spektrum gangguan
keamanan negara
Operasionalisasi Model Pengelolaan
Keamanan
Demi kepentingan operasionalisasi konsep
pengelolaan keamanan di daerah konflik tersebut
beberapa prasyarat di bawah ini perlu dilakukan
pertama jika UU yang mengatur TNI dan Polri
dianggap cukup untuk menangani keamanan dan
pertahanan negara maka Peraturan Pemerintah
PP atas kedua UU tersebut perlu dibuat Selama
ini amanah UU tidak pernah dilakukan yakni
UU tidak dijabarkan ke dalam PP atau peraturan
lainnya Jika masih dianggap kurang seperti
belum adanya aturan tegas mengenai bantuan
TNI maka perlu dibuat regulasi dalam bentuk
UU atau regulasi lainnya kedua setelah UU
dan PP atau Petunjuk Pelaksanaan Juklak telah
dibuat langkah berikutnya adalah pembuatan
Petunjuk Lapangan Juklap yang mengatur apa
yang harus dilakukan dan tidak boleh dilakukan
oleh aktor aktor keamanan di lapangan termasuk
langkah evaluasi atas berbagai tindakan tersebut
Alternatif Model Pengelolaan Keamanan
KONDISI DARURAT
KONDISI DAMAI Konflik Vertikal
Aktor Keamanan Polri Aktor Keamanan TNI
114
ketiga atas dasar Juklap itu dibuat Rencana
Operasi Renop terpadu dan terencana untuk
setiap bentuk variasi atau spektrum konflik yang
diperkirakan akan terj adi di daerah konflik keem
pat dibuat Prosedur Tetap Protap yang memuat
tindakan tindakan teknis yang baku yang harus
dilakukan oleh institusi sipil TNI dan Polri baik
untuk keperluan organisasi maupun perorangan
personel aparat keamanan dan pertahanan negara
kelima latihan rutin bagi semua personel dan in
stitusi perlu terus dilakukan untuk menjaga profe
sionalisme mereka dalam melaksanakan operasi
individu kelompok dan gabungan antarinstitusi
keenam terakhir tetapi penting perlu dipersiap
kan anggaran yang memadai guna pelaksanaan
semua rencana dan operasi nyata pengelolaan
keamanan tersebut
Berdasarkan penjabaran mengenai alternatif
model pengelolaan keamanan dan strategi yang
diperlukan di atas maka perumusan altematif
model pengelolaan keamanan di daerah konflik
dapat dilihat melalui bagan di bawah ini
Dari perumusan gambar terlihat bahwa rumus
an alternatif model pengelolaan keamanan di dae
rah konflik relatif lebih sederhana dibandingkan
dengan model sebelumnya Secara umum pada
situasi damai aktor keamanan yang berperan
adalah Polri dan TNI berada dalam fungsi idle
capacity Sebaliknya pada situasi darurat perang
maka sesuai dengan UU yang berlaku aktor
keamanan yang berada di garis depan adalah
TNI Sedangkan tugas kepolisian tetap menjaga
keamanan dalam negerinya Realitas ini pada
dasarnya juga terjadi di hampir tiap negara
Penjelasan atas Model Pengelolaan Keaman
an dapat dilihat bahwa permasalahan yang kerap
kali terjadi dalam pengelolaan keamanan adalah
ketika suatu daerah mengalami situasi krisis
Parameter Kondisi
KONDISI PEI2ANG
klorizontal
Polri Aktor TNI
r

atau darurat khususnya dalam konteks konflik dengan baik sehingga model di atas dapat dijabar
vertikal dan konflik horizontal Masalah tersebut kan melalui beberapa elemen dengan fokus utama
terjadi karena dua aktor keamanan terlibat dalam yang dijadikan analisis adalah pada bagian situasi
pengelolaan keamanan di daerah yang mengalami darurat seperti yang terlihat dalam Tabel 1
konflik dan berada dalam situasi krisis yaitu Dari Tabel 1 ada beberapa persoalan yang
TNI dan Polri Di sinilah perlu digarisbawahi saat ini perlu dicermati seperti regulasi bentuk

beberapa aspek yang menjadi hal penting agar ancaman eskalasi konflik jenis operasi yang
pengelolaan keamanan di daerah konflik dapat digelar koordinasi antar institusi anggaran
berjalan secara tepadu terkoordinasi dan terarah serta akuntabilitas Dalam hal persoalan regulasi

m
C Cco
o o
c c
m v v

Y v 0 D a
a ao ao

C O Y
L G 2S m Y
tO z
00 Z Z 0 E o m m m m

a
c a
a
a a
aa
Z fl a 3e aa u o
3
a
j d
01a

L 06 06
pZ
m m
m
C 06 C N
o N U Q
o N E V E N v E CL E N E a v E CL
Y aaa a a aaa a n

14
C
C
Y
Y
VI V1 Vt V1 m
fY6 cL6 N m
C C m GA m i
G a Q m a
C
G C Q C C
a D a a v
O 0 02 na0a Ox a

Cm
E
c

o
r m
z
ax a

Y Y

c N v 3 a mm c m v v
E v ro E c E o c E E c E o c
m
m Z d
0 Y
a C 7
N E C a 0 m Z 0 a

al
Y F
d m
N Y
m m
m Y GA R
m 7 a a
Y H a a
a
3

a
L GA L 6 Y O Y D 7 O

m
N
bA C
Y
m Lm Y
m m
m

W Y C Y tn CO

C
y
aJ Y
m Y
m
C vEi C Y
O
m
m
Y
Q
m O
Y
GA 0 E C
m
3 CG m
GA E a a
c cmi a c
Ev

0
a5 co Q o EYL Y
N

Y
m
1
Y Y
Y
IG N
O
i
yC p
00 Y
C v O
2

115
hingga saat ini regulasi yang menjembatani an
tara UU No 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan
Negara dan UU No 2 Tahun 2002 tentang Ke
polisian RI yang belum ada yakni UU Keamanan
Nasional dan UU Perbantuan yang mengatur ten
tang tugas perbantuan TNI 212 Padahal kerangka
hukum ini dibutuhkan untuk mengatur tugas
perbantuan TNI kepada polisi untuk mengatasi
adanya eskalasi ancaman tersebut Aspek ini
terkait dengan perbantuan yang dibutuhkan oleh
kedua belah pihak seperti tugas perbantuan TNI
kepada Polri dalam situasi apa perbantuan TNI
dapat dilakukan dan siapa yang mengambil
keputusan tersebut Selain itu di dalam regulasi
juga dicantumkan batasan waktu dari operasi
operasi yang akan digelar untuk menangani suatu
konflik Misalnya kebijakan untuk menerapkan
operasi Darurat Militer memiliki batasan waktu
maksimal enam bulan setelah itu dapat dievalu
asi kembali Inilah yang menj adi catatan penting
dalam bab ini bahwa UU Keamanan Nasional dan
UU Perbantuan dibutuhkan untuk memperjelas
koordinasi fungsi dan tugas di antara keduanya
Tentunya semua keputusan atas pengelolaan
keamanan di daerah konflik tentu berdasarkan
prinsip demokrasi di mana otoritas sipil lah yang
membuat keputusan tersebut
Persoalan berikutnya adalah kriteria bentuk
ancaman Keputusan bentuk ancaman adalah
berdasarkan otoritas politik tertinggi setelah
mendapatkan masukan dan rekomendasi dari
semua jajaran di bawahnya termasuk jajaran
keamanan di daerah dan di pusat Setelah hal ini
dilakukan maka bisa saja disusun sebuah rencana
darurat atau rencana dadakan untuk menghadapi
sesuatu yang tidak diharapkan terjadi tapi di
prediksikan akan terjadi Ini yang biasa disebut
dengan contingency plan 2 j Jika dilihat dari sisi
regulasi terbuka kemungkinan TNI untuk masuk
ke semua bentuk ancaman Misalnya di masa
damai TNI dapat saja berperan sebagai kekuatan
penangkal deterrence Ketika terjadi de eska
lasi dalam pasca konflik TNI bisa berperan untuk
menjadi semacam peace keepers atau melakukan
strategi strategi peace building Sementara itu
212Ibid
213 Stanley ed Keamanan Demokrasi don Pemilu 2004
Jakarta Propatria 2004 hlm 83 84
116
fungsi kepolisian tetap berada dalam area meng
atasi keamanan dalam negeri
Selanjutnya adalah eskalasi konflik Krite
ria ini betul betul dibutuhkan untuk mengambil
suatu keputusan mengenai berbagai hal yang
terkait dengan pengelolaan keamanan di daerah
konflik seperti penambahan pasukan jenis pa
sukan yang diturunkan atau jenis operasi yang
digelar Analisis atas eskalasi konflik diperlukan
dari hasil koordinasi para jajaran pimpinan di
daerah termasuk di dalamnya kepolisian guna
menjadi masukan di tingkat pasukan mengenai
kebijakan yang diambil selanjutnya Di sisi lain
otoritas politik di pusat presiden pun juga patut
tanggap secara cepat atas kondisi kondisi yang
relatif sering berubah berdasarkan eskalasi kon
flik tadi Misalnya analisis atas eskalasi konflik
bisa berupa apakah konflik yang terjadi sudah
berada pada tahap bentuk ancaman dengan
pemakaian senjata yang dapat mengancam
kehidupan masyarakat dan sudah memakan kor
ban jiwa atau apakah konflik yang terjadi masih
berada dalam tahap perkelahian antarkelompok
dengan unsur kekerasan namun belum menjadi
ancaman yang lebih besar Atau lebih dari itu
apakah konflik sudah membahayakan kehidupan
bangsa menghambat atau mengurangi kinerja
dan kapasitas pemerintah atau lebih dari itu
telah mengancam integritas bangsa Jika ini
dapat dilakukan dengan baik maka penentuan
kebijakan dari otoritas sipil mengenai langkah
penanganan keamanan selanjutnya juga dapat
secara cepat diambil
Berikutnya jenis operasi yang digelar Kepu
tusan akan jenis operasi yang digelar adalah ber
dasarkan pertimbangan dua aspek sebelumnya
yakni kriteria eskalasi ancaman dan eskalasi
konflik Jenis operasi inilah yang juga mencakup
jenis pasukan yang diturunkan jenis senjata apa
yang digunakan termasuk juga kriteria keber
hasilan dan ketidakberhasilan operasi sebagai
bagian dari evaluasi atas operasi tersebut
Dalam hal koordinasi antarinstitusi juga
perlu diperhatikan karena di sinilah akan terlihat
bagaimana keterpaduan penanganan dalam penge
loaan keamanan khususnya di daerah konflik
Oleh karena itu koordinasi antara pemerintah
pusat maupun pemerintah daerah juga menjadi
kunci keberhasilan dalam mengelola keamanan
pada saat daerah tersebut mengalami konflik
 Akhirnya setiap bentuk pengelolaan ke
amanan memerlukan anggaran dan akuntabilitas
pertanggungjawaban Dalam usulan alternatif
model ini anggaran yang digunakan untuk
mengelola keamanan pada konflik vertikal dari
APBN dan konflik horizontal dapat dari APBN
dan APBD melalui penyediaan dana di aspek
contingency plan Namun yang menjadi catatan
adalah pada saat dana APBD untuk menangani
pengurangan jumlah pasukan dan melakukan
proses reintegrasi dengan pihak yang berkon
flik Sementara itu dalam konflik horizontal
tahap stabilisasi dapat dilakukan melalui perun
dingan atau negosiasi dengan pihak pihak yang
berkonflik Kemudian tahap ketiga adalah nor
malisasi Tahap normalisasi pada konflik vertikal
bertujuan menciptakan peace keeping di mana
peran TNI diarahkan untuk melakukan operasi

konflik horizontal tidak mencukupi maka ang bantuan kepada Pemerintah Daerah agar pihak
garan diambil dari APBN Ini untuk menjaga Pemda secara perlahan dapat menjalankan fungsi
akuntabilitas keuangan yang penggunaannya pemerintahannya dengan normal Sementara itu

memang sesuai dengan sektor sektor yang telah tahap normalisasi pada konflik vertikal mengarah
ditetapkan yakni sektor dana contingency plan pada penciptaan konsep peace building yang
Jadi jangan sampai terjadi pengambilan ang sasarannya adalah mengembalikan fungsi ke
garan di sektor dana selain contingency plan polisian dalam situasi normal sebagai penjaga
tetapi pertanggungjawabannya bukan untuk ketertiban umum dan keamanan publik serta

sektor itu Polri membantu Pemda agar bisa menjalankan

fungsinya seperti semula melalui bantuan ope
Selanjutnya untuk tingkatan yang lebih ope
rasi kepolisian
rasional dapat dilihat pula tahap tahap pengelola
an keamanan di daerah konflik melalui Tabe12

Tahapan pengeloaan keamanan di daerah Rekomendasi

konflik seperti yang telah diuraikan secara 1 Diperlukan keterpaduan kebijakan regulasi
teoritik pada bab sebelumnya meliputi tiga dan strategi dalam penanganan masalah ke
amanan secara umum
tahap Pertama adalah tahap intervensi yang
berarti kekuatan militer TNI dan kepolisian 2 Keterpaduan dalam penanganan masalah
Polri masuk ke dalam konflik baik konflik keamanan harus berjalan dalam koordinasi
vertikal maupun horizontal dan melakukan dan manajemen operasi yang jelas bukan
gelar pasukan untuk menghentikan kekerasan saja pada jajaran TNI dan Polri melainkan

yang berlangsung saat itu Masuknya kekuatan juga pada tugas dan tanggung jawab instansi
militer maupun kekuatan kepolisian didasarkan pemerintah pusat dan daerah lainnya khu

atas keputusan pemerintah presiden sebagai susnya di bidang ideologi politik ekonomi
sosial budaya dan hukum
keputusan otoritas politik yang tertinggi Setelah
kekerasan dapat dihentikan maka tahap kedua 3 Urgensi UU Perbantuan TNI perlu ditindak

yang dilakukan oleh TNI dan Polri adalah ta
hap stabilisasi Dalam konflik vertikal tahap
stabilisasi dilakukan oleh TNI melalui konsep
DDR yakni pelucutan dan peniadaan senjata
lanjuti secara mendalam karena sifat kebutuh
an akan UU tersebut amat mendesak
4 Regulasi yang terkait dengan pengelolaan
keamanan pada situasi krisis selayaknya

Tahel 2 Tahanan Pengelolaan Keamanan di Daerah Konflik

No Tahapan Konflik Vertikal Konflik Horizontal

1 Intervensi Gelar Pasukan Gelar Pasukan 1

2 Stabilisasi Disarmament pelucutan peniadaan Negosiasi perundingan dengan

senjata Demobilization clan Reinte pihak pihak yang berkonflik
gration DDR

3 Normalisasi Peace Keeping melalui Peace Building melalui

demiliterisasi pengembalian fungsi kepolisian
operasi bantuan untuk Pemda oleh operasi bantuan kepada Pemda
TNI oleh Polisi

117
 memuat prinsip prinsip aturan internasional
dan harus mengikuti beberapa asas kunci
antara lain Asas legalitas asas pengumuman
asas komunikasi asas kesementaraan asas
ancaman yang luar biasa asas proporsional
dan asas tidak kasat mata intangibility
5 Jika langkah persuasif sudah tak mampu
membendung konflik horizontal atau vertikal
langkah represif yang dilakukan sifatnya juga
amat terbatas proporsional dan dilakukan
secara profesional oleh aparat keamanan
negara sesuai dengan koridor hukum dan
penghormatan atas HAM Jika terjadi pelang
garan oleh aparat TNI Polri diambil tindakan
tegas sesuai dengan hukum yang berlaku dan
kode etik TNI dan Polri
6 Perlunya asas proporsionalitas dan profe
sionalisme dalam berbagai operasi intelijen
teritorial tempur pemulihan keamanan
baik yang dilakukan TNI maupun Polri
Oleh karena itu dalam jangka panjang perlu
dipersiapkan pendidikan dan latihan khusus
bagi satuan atau personel yang akan dilibat
kan dalam menangani masalah keamanan di
daerah konflik
7 Prasyarat dalam model pengelolaan keaman
an perlu segera dirumuskan dengan jelas dari
mulai penjabaran regulasi petunjuk lapangan
rencana operasi prosedur tetap serta kebutuh
an anggaran yang memadai
Daftar Pustaka
Bhakti Ikrar Nusa Ed 2004 Hubungan TNI POLRI
dalam Penanganan Keamanan Dalam Negeri
2000 2004 Jakarta P2P LIPI
Cottey Andrew Timothy Edmunds and Anthony
Forster ed 2001 Democratic Control of the
118
Military in Post communist Europe Guarding
the Guards Basingstoke Pal grave
Dharma Bhakti Kodam XVII Trikora periode 1990
2001
Forster Anthony 2002 Timothy Edmunds and An
drew Cottey ed The Challenge of Military
Reform in Central and Eastern Europe Build
ing Professional Armed Forces Basingstoke
Palgrave
Human Right Publications 2002
Newsletter IDSPS Seri 8 tahun 2008
Nurhasim Moch Ed 2006 Evaluasi Pelaksanaan
Darurat Militer di Aceh 2003 2004 Jakarta
P2P LIPI
Propatria Institute Kerangka Sistemik Keamanan
Nasional Makalah dalam Working Group on
Security Sector Reform
Siregar Sarah Nuraini Ed 2007 Problematika
Pengelolaan Pertahanan dan Keamanan di
Wilayah Konflik Aceh dan Papua Jakarta
P2P LIPI
Stanley Ed 2004 Keamanan Demokrasi dan Pe
milu 2004 Jakarta Propatria
Sukma Rizal Peran Tentara Nasional Indonesia da
lam Sistem Keamanan Nasional Sebuah Ka
jian Awal Makalah tidak diterbitkan
Syahnakrie Kikie Alternatif Model Pengelolaan
Keamanan di Daerah Konflik Makalah dalam
FGD P2P LIPI 23 Juli 2009
TAP MPR No VII MPR RI tahun 2000
TAP MPR RI No VI MPR RU tahun 2000
UU Kepolisian Negara RI No 2 Tahun 2002
UU TNI No 34 tahun 2004
Widjajanto Andi 2008 OMSP Analisis Tugas Mili
ter dan Gelar Operasi Militer Makalah dalam
diskusi P2P LIPI 29 Oktober 2008
www kemitraan or id
 MASALAH PERBATASAN WILAYAH LAUT INDONESIA DI LAUT
ARAFURA DAN LAUT TIMOR

Japanton Sitohang

Abstract

As an archipelago Indonesia hasproblem concerning maritime borders with its neighbours such as Australia
Papua New Guinea and Timor Leste In Arafura sea Indonesia has no problems concerning maritime boundaries
with Papua New Guinea however the Indonesian Australian maritime boundaries concerning continental shelf
and economic exclusive zone have not finished yet In Timor sea Indonesia has problems with Timor Leste con
cerning territorial sea as well as with Australia concerning with continental shelf and economic exclusive zone
Inspite of unfinished maritime boundaries agreements with the neighbours Indonesia still tries to negotiate with
its neighbours to solve the problems

Pendahuluan Sampai berakhirnya Perang Dunia lI pelak

Pada zaman Romawi dikatakan bahwa laut adalah sanaan hukum laut yang dilakukan oleh masyara
res communis milik bersama yang berarti kat internasional masih berdasarkan pada hukum

bahwa siapa saja bebas berlayar dan menangkap kebiasaan customary law Hukum kebiasaan
ikan di laut Setelah kekuasaan Romawi runtuh itu hanya mengakui tiga wilayah di laut Per

muncul dua kekuatan yang baru yaitu Spanyol tama laut teritorial di mana setiap negara pantai
dan Portugis Menurut pandangan kedua negara hanya memiliki kedaulatan secara penuh full

ini laut adalah wilayah res nullius tidak ber sovereignty sejauh tiga mil dari garis air surut
tuan dan bisa dimiliki oleh siapa saja yang mam di sepanjang pantai di setiap daratan yang dimi
pu menguasainya Kemudian keduanya sepakat liki oleh negara tersebut Kedua jalur tambahan

untuk membagi laut di antara keduanya melalui selebar laut teritorial di mana negara pantai
Perjanjian Tordesilas tahun 1494 Dengan per memiliki hak berdaulat sovereign right untuk

janjian ini maka laut disebut menjadi wilayah melakukan pengejaran seketika hot pursuit

tertutup atau mare clausum apabila terjadi pelanggaran di laut teritorialnya

Setelah kekuasaan Spanyol dan Portugis
menurun maka muncullah kekuatan maritim
baru yaitu Inggris dan Belanda Terdapat per
bedaan pemikiran antara tokoh Inggris dan
Belanda Belanda dengan ahli hukum lautnya
Hugo de Groot mengajukan gagasan mare li
berum kebebasan laut tahun 1609 Pandangan
Selebihnya dianggap sebagai laut lepas high
seas di mana berlaku doktrin laut bebas mare
liberum sebagaimana yang sudah dikemukakan
oleh Grotius pada tahun 1625 Menurut doktrin
ini semua potensi yang ada di laut dapat diman
faatkan oleh siapa saja tetapi tidak dapat dimiliki
oleh siapapun juga Hukum kebiasaan seperti itu

ini menekankan berlakunya freedom of the sea pulalah yang dianut oleh pemerintah kolonial Be
landa di Indonesia dengan dikeluarkannya Ter
dan freedom of navigation di semua bagian laut
ritoriale Zee en Maritime Kringen Ordonantie
di dunia Sementara tokoh Inggris William
pada tahun 1939 1

Welbood dan John Selden dengan paradigma

yang berbeda menentangnya pada tahun 1635
dengan mengajukan gagasan mare clausum laut
tertutup Konsep ini jelas hanya menguntungkan
bagi negara yang kuat
Penelitian dengan judul tersebut dilakukan oleh tim peneliti
yang beranggotakan Japanton Sitohang koordinator Syam
sumar Dam Awani Irewati Indriana Kartini Rosita Dewi dan
C P F Luhulima
Hukum kebiasaan itu diubah oleh Amerika
Serikat AS sebagai salah satu negara pemenang
perang melalui Proklamasi Truman tentang Lan
das Kontinen AS yang dikeluarkan pada tanggal
28 September 1945 Proklamasi ini mengklaim
dasar laut dan tanah di bawah laut seabed and
subsoil sampai kedalaman 100 fatoms 200

119
meter yang berada di Teluk Meksiko sebagai
kedaulatan penuh AS sedangkan di permu
kaan laut di luar laut teritorialnya kebebasan
masyarakat internasional masih tetap terjamin
Ternyata Benua Amerika di sebelah timurnya
memiliki Landas Kontinen sedangkan di se
belah barat tidak terdapat Landas Kontinen itu
karena di sepanjang pantainya langsung curam
ke laut Berdasarkan kondisi geologis itu pula
pada tahun 1947 Chili Peru dan Ekuador yang
terletak di Amerika Selatan mengumumkan
diberlakukannya lebar Laut Teritorial sejah 200
mil dari pantainya
Semakin banyaknya negara yang telah mem
peroleh kemerdekaan setelah perang meningkat
pula kepentingan berbagai negara terhadap
wilayah laut di sekitarnya Oleh karena itu PBB
menyelenggarakan Konferensi Hukum Laut
KHL I di Jenewa pada tahun 1958 KHL I ini
telah berhasil mengeluarkan empat konvensi
yaitu Konvensi tentang Laut Teritorial dan Jalur
Tambahan sesuai dengan hukum kebiasaan yang
berlaku tanpa menetapkan lebar maksimumnya
Konvensi tentang Landas Kontinen dengan
menerima usul AS sesuai dengan Proklamasi
Truman 1945 Konvensi tentang Konservasi
Perikanan sejauh 200 mil dari pantai yang me
nampung kepentingan negara negara yang tidak
memiliki Landas Kontinen dan Konvensi ten
tang Laut Lepas sebagaimana yang berlaku dalam
hukum kebiasaan selama ini
Sebelum berlangsungnya KHL I tersebut
Indonesia pada tanggal 13 Desember 1957 se
bagai negara yang terdiri dari kepulauan outly
ing archipelagos states sudah mengeluarkan
pernyataan sepihak tentang diberlakukannya
Negara Kepulauan Laut Teritorial selebar 12 mil
ditetapkan sejajar dengan garis dasar lurus yang
menghubungkan titik titik terluar dari pulau pu
lau terluar milik Indonesia Cara penetapan garis
dasar lurus seperti ini pertama kali dilakukan oleh
Norwegia sebagai negara yang memiliki kepulau
an di sepanjang pantainya coastal archipelagos
state pada tahun 1935 Mahkamah Internasional
pada tahun 1951 dalam Anglo Norwegian Fishe
ries Case cara yang ditempuh oleh Norwegia itu
tidak bertentangan dengan hukum internasional
Meskipun demikian masalah negara kepulauan
tidak berhasil dibahas baik dalam KHL I maupun
120
dalam KHL II yang diadakan di Jenewa tahun
1960 Malahan KHL II ini tidak menghasilkan
satu konvensi pun Indonesia sebagai salah satu
peserta konverensi tersebut ingin meratifikasi
keempat konvensi dengan persyaratan sesuai
dengan Konsepsi Negara Kepulauan yang dianut
nya namun persyaratan seperti itu tidak dibenar
kan oleh konvensi sehingga hanya Konvensi
tentang Laut Lepas saja yang dapat diratifikasi
oleh Indonesia
Bagi Indonesia kendala utama perjuangan
Wawasan Nusantara pada fase pertama itu tampak
nya banyak dipengaruhi oleh Politik Luar Negeri
Bebas Aktif yang dianutnya sejak berakhirnya
Pemberontakan PKI pada tahun 1948 dan politik
luar negeri Indonesia yang tidak sejalan dengan
politik pembendungan containment policy
Amerika Serikat Peluang untuk melanjutkan
perjuangan wawasan nusantara mulai terbuka
setelah terjadinya pergantian pemerintahan
dari Presiden Sukarno yang sangat anti AS ke
Orde Baru di bawah pimpinan Jenderal Suharto
yang sangat antikomunis Kebijakan Suharto
itu terlihat dengan dihentikannya Konfrontasi
Malaysia aktifnya Indonesia kembali di PBB
serta dibentuknya ASEAN pada tahun 1967
sehingga hubungan Indonesia dengan negara
negara tetangganya semakin membaik Hubung
an baik itu pulalah yang telah dimanfaatkan untuk
merundingkan wilayah perbatasan maritim RI
berdasarkan wawasan nusantara dengan semua
negara tetangganya Setelah melalui perundingan
maka penandatanganan perjanjian garis batas
maritim secara bilateral maupun trilateral di
lakukan Semua perjajian tersebut dimaksudkan
untuk membentuk hukum kebiasaan yang pada
gilirannya dapat mendukung perjuangan RI
dalam berbagai forum multilateral Perjuangan
wawasan nusantara ini ternyata baru berhasil
diperjuangkan melalui KHL III 1974 1982
dengan disepakatinya Konvensi Hukum Laut
1982 sebagai law making treaties yang lebih
mengikat
Makna Strategis Laut
Arafura dan Laut Timor
Indonesia adalah negara kepulauan yang paling
luas di dunia Dari sebanyak 17 508 pulau ber
dasarkan perhitungan Jawatan Hidro Oceano
grafi TNI AL pulau pulau tersebut sudah ber
nama dan terdaftar di PBB Akan tetapi dari
sebanyak itu tidak semua pulau tersebut dihuni
penduduk hanya sekitar 6 000 pulau yang dihuni
penduduk Luas wilayah Indonesia kurang lebih
9 juta km terbagi atas 3 juta km2 daratan pu
lau pulau 3 juta km perairan laut kedaulatan
sovereignty di antara dan di sekeliling pulau pu
lau itu serta 3 juta km2 perairan laut yaitu Zona
Ekonomi Eksklusif ZEE yang mengelilingi laut
kedaulatan itu sebagai sabuk selebar 200 mil laut
dengan hak berdaulat sovereign rights atas sum
her daya alamnya di atas dan di bawah permukaan
dan di lapisan bawah dasar lautnya 214 Garis pan
tai terpanjang di dunia adalah Kanada dan kedua
Indonesia yang mencapai 95 161 km
Indonesia sebagai negara kepulauan secara
geografis berbatasan dengan delapan negara mari
tim yaitu dengan negara Malaysia Singapura
Filipina Timor Leste Papua Nugini Palau India
Thailand Vietnam dan Australia Sementara
perbatasan wilayah Indonesia dengan Filipina
Palau India Thailand hanya menyangkut ZEE
saja tetapi dengan Vietnam Malaysia dan Aus
tralia di samping berbatasan dengan ZEE juga
menyangkut landas kontinen
Setiap pulau pada hakikatnya merupakan
sebuah tonggak yang menyambungkan tonggak
tonggak lainnya menjadi pagar keliling rumah
kita Pulau pulau ini adalah pagar terdepan
sekaligus beranda depan wilayah kehidupan
bangsa dan negara Indonesia zls Dengan her
pindahnya Pulau Sipadan dan Ligitan menjadi
wilayah Malaysia maka Pemerintah Indonesia
mulai memperhatikan keberadaan pulau pulau
terdepan tersebut
Laut Arafura atau Laut Timor adalah
wilayah perairan yang dikelilingi oleh Pulau
Papua di sebelah timurnya Australia sebelah
selatannya Australia dan Laut Timor sebelah
baratnya Luas Laut Arafura adalah 650 000
km2 dan kedalaman maksimalnya adalah 3 68
km Laut Arafura sangat kaya akan berbagai
211 Wahyono S K Indonesia Negara Maritim Jakarta Teraju
2009 hlm 1 Northern Territory dan di sisi timurnya di
215 H Susilo Bambang Yudhoyono Sambutan Presiden Re
publik Indonesia dalam Arif Djohan Pahlawan dan Irwanto
Iskandar eds Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar Indone
sia Indonesia Bagian Barat Jakarta PT Kompas Media
Nusantara 2009
jenis ikan dan dalam jumlah yang sangat besar
Kekayaan yang ada ini lebih banyak dinikmati
oleh para illegalfishing
Ada empat hal penting yang menjadikan
Laut Arafura diperebutkan sepanjang masa yaitu
lokasinya fungsinya kekayaan alam yang dikan
dungnya sosial budaya kehidupan masyarakat
bahari dan ditambah alur laut kepulauan seba
gai lalu lintas pelayaran internasional ALKI
Berkaitan dengan lokasinya laut sangat menen
tukan dalam pencapaian kepentingan nasional
dalam memenangkan peperangan atau dalam
mempertahankan diri dari serangan musuh Se
lat Malaka misalnya yang menghubungkan dua
samudra yaitu Samudra Hindia dan Samudra
Pasifik merupakan chockingpoints bagi kapal
kapal yang merapat sehingga sangat strategis
dari sudut ekonomi dan militer Selat selat di
Indonesia yang merupakan alur alur laut yang
menghubungkan kedua samudra dan kedua
benua jumlahnya tidak kurang dari sembilan jalur
dan semuanya menjadi bagian dari Sea Line of
Communication SLOC pelayaran internasiozial
yang sangat strategis 216 Wilayah Indonesia ter
letak pada posisi silang antara Benua Asia dan
Benua Australia dan antara Samudra Pasifik dan
Samudra Hindia sehingga dengan posisinya yang
strategis itu menjadikan wilayah laut Indonesia
sebagai lintasan perdagangan dunia
Berkaitan dengan fungsinya seperti halnya
juga laut lainnya Laut Arafura dan Laut Timor
sangat menentukan kepentingan Indonesia Laut
tersebut menjadi penghubung antarpulau atau
sebagai media pemersatu antarpulau bagi Indo
nesia dan bahkan sebagai penghubung dengan
negara negara di bagian selatan Indonesia Laut
Arafura dan Laut Timor di samping berfungsi
sebagai SLOC yang bersifat internasional juga
berperan penting sebagai pengaman atau safety
belt atau safety cordon terhadap serangan musuh
dari luar 217
Dengan kekayaan clam Laut Timor yang
merupakan beranda Samudra Hindia terletak
antara Pulau Timor dan Australia Bagian Utara
himpit oleh Laut Arafura yang menjadi beranda
216Wahyono S K Op Cit hlm 22
217Ibid hlm 23
121
Samudra Pasifik Luas Laut Timor sekitar 3 000
mil Laut yang terdalam adalah Palung Timor
yang terletak di bagian utara yang mencapai
3 3 km Bagian lainnya agak dangkal rata rata
kedalamannya kurang dari 200 meter Laut ini
merupakan tempat utama munculnya badai tropis
clan topan Meskipun demikian taut ini merupa
kan surga bagi ikan ikan di mana sej ak dulu kala
para nelayan dari Pulau Rote Flores Alor Buton
Sabu Madura Timor dan Maluku telah melaut
ke perairan ini 218 Dari hasil hasil taut yang telah
dimanfaatkan ini menandakan Laut Timor sangat
kaya akan ikan seperti pelangis besar ikan tuna
cakalang tongkol tenggiri ikan demersal kerapu
kakap ekor kuning napoleon wrasse nonikan
lobster udang putih clan cumi cumi
Mengingat wilayah taut Indonesia yang cu
kup luas tersebut maka kekayaan alam taut tidak
hanya berupa kekayaan hayati dan nabati yang
ada dalam massa air taut seperti ikan dan tum
buh tumbuhan taut tetapi juga bahan tambang
mineral yang dikandung air taut lapisan dasar
taut lepas pantai clan taut dalam Termasuk dalam
kekayaan alam taut adalah energi listrik yang
dapat ditimbulkan oleh tenaga gelombang air taut
clan embusan angin di atas taut 211 Laut Timor
kaya akan bahan tambang Pulau Melville yang
berada di Laut Timor memiliki unsur bebatuan
yang mengandung berlian Akan tetapi sumber
kekayaan yang lebih besar lagi yaitu cadangan
minyak clan gas bumi yang cukup besar jumlah
nya yang terdapat di dasar Laut Timor
Berkaitan dengan sosial budaya kehidupan
sosial budaya masyarakat bahari ciri utamanya
adalah berdagang lewat taut Bangsa kita sudah
dikenal sebagai bangsa pelaut yaitu bangsa yang
penuh keberanian dan keteguhan hati yang su
dah terlatih dalam mengarungi badai yang besar
karena mereka menggantungkan hidupnya di taut
Kehidupan sosial budaya masyarakat Indonesia
dalam sejarahnya telah menjadi landasan bagi
berkembangnya peri kehidupan penduduk pulau
pulaunya budayanya tradisi dan motivasi peng
gerak pembangunan kekuatan clan kemampuan
maritim yang didukung oleh lembaga lembaga
kemasyarakatan yang memajukan kehidupan
masyarakat maritim
218 Kupang Antara News 30 September 2009
219 Wahyono S K Op Cit hlm 23
122
Begitu mudah bangsa luar mencuri kekayaan
ikan kita dan tidak bisa diawasi secara rutin
karena biayanya terlalu mahal Penangkapan ikan
yang dilakukan oleh kapal kapal asing yang
memasuki Perairan Indonesia secara ilegal il
legal fishing selama periode 2002 2007 terus
meningkat secara tajam Setiap tahun kapal yang
diduga mencuri ikan di Perairan Indonesia di
perkirakan mencapai 1000 kapal Berdasarkan
data dari Departemen Kelautan clan Perikanan
RI bahwa kapal asing yang dapat ditangkap
baru sebanyak 12 buah tahun 2002 berikutnya
40 buah tahun 2003 85 buah tahun 2004 112
buah tahun 2005 132 buah tahun 2006 dan 184
buah tahun 2007 Sementara itu jumlah kapal
pengawas yang dimiliki oleh departemen tersebut
pada tahun 2007 baru sebanyak 20 buah Laut
Arafura Perairan Natuna dan Perairan Sulawesi
Utara merupakan kawasan yang paling rawan
terhadap illegal fishing yang sebagian besar
pelakunya berasal dari China Thailand Vietnam
dan Filipina Banyak kapal ikan asing ilegal yang
ikut memanfaatkan subsidi bahan bakar minyak
clan membayar pungutan perikanan dengan tarif
kapal Indonesia 22 Kemudian tindakan Operasi
Gurita empat di Laut Arafuru pada tanggal 25
Maret 2008 telah menangkap tujuh kapal asing
yaitu dari Cina yang berisi 250 ton gurita dan
diperkirakan seharga 4 5 miliar rupiah Kemu
dian sebanyak 24 kapal ditangkap di perairan
Kabupaten Merauke dengan total ikan sebanyak
472 ton dengan harga 8 5 miliar rupiah Kapal
Cina yang ditangkap itu sudah beroperasi selama
empat bulan di Laut Arafura Mereka menebar
kan pukat yang panjangnya beberapa kilometer
Banyak anak buah kapal bekerja di perusahaan
illegal fishing itu yang mana kapalnya tetap
menggunakan bendera Indonesia Walaupun
undang udang tentang pencegahan pencurian
ikan ini sudah ada yaitu UU No 31 Tatum 2004
aktivitas illegalfishing masih tetap terjadi
Laut Arafura dan Laut Timor menj adi pintu
masuk bagi kapal kapal asing yang berasal dari
Timur Tengah lewat Samudra Hindia dan yang
berasal dari wilayah Pasifik Barat Daya untuk
menuju negara negara sekitar Laut Cina Selatan
dan Pasifik harus melewati ALKI III ALKI
220 Lihat artikel Lukita Grahadyarini Ruwetnya Menangani
Penangkapan Ikan Ilegal dalam Harian Kompas tanggal 5
Maret 2008
III ini menghubungkan Laut Arafuru dan Laut
Timor yang harus melalui banyak selat Oleh
karena itu untuk memudahkan pengaturannya
maka jalur laut ini dikelompokkan ke dalam tiga
bagian yaitu pertama ALKI III A melalui Laut
Sawu Ombai Laut Banda bagian barat Pulau
Buru Laut Seram Laut Maluku dan Samudra
Pasifik kedua ALKI III B melalui Laut Timor
Selat Leti Laut Banda bagian barat Pulau Buru
Laut Seram Laut Maluku Samudra Pasifik dan
ketiga ALKI III C yaitu yang melalui Laut Ara
furu Laut Banda bagian barat Pulau Buru Laut
Seram Laut Maluku dan Samudra Pasifik
Keberadaan ALKI III sangat berdampak
positif bagi Indonesia karena di lintasan alur
laut tersebut dapat dibangun fasilitas pelabuhan
untuk melayani kebutuhan kapal kapal asing dan
perbaikan kapal Akan tetapi sebaliknya keterba
tasan kemampuan aparat keamanan untuk meng
awasi sepanj ang alur laut tersebut masih dihadapi
Indonesia Ini terkait dengan pembuangan limbah
kapal secara sembarangan yang dapat merusak
lingkungan laut adanya kegiatan illegalfishing
dan kejahatan seperti penyelundupan senjata atau
barang barang lainnya
Laut Arafura dan Laut Timor sangat pen
ting bagi negara negara Pasifik Barat Daya
Posisi kedua laut tersebut dari segi waktu dan
jarak akan mempersingkat lalu lintas pelayaran
negara negara tersebut menuju negara negara
di Asia Tenggara khususnya dan Asia Pasifik
umumnya Dari segi pertahanan laut Australia
sangat membutuhkan laut yang dalam dan itu
berarti membutuhkan wilayah laut Indonesia
yang ada di Laut Arafura dan Laut Timor zz
Pertahanan Australia yang tadinya menekankan
pada pertahanan kontinental kemudian menjadi
pertahanan yang mengutamakan maritim dan hal
ini jelas berkaitan dengan laut Indonesia yang ada
di utara negaranya
Masalah Perbatasan Wilayah
Laut Indonesia
Presiden Republik Indonesia telah mengesah
kan dan memberlakukan Undang Undang No
43 Tahun 2000 tentang wilayah negara di mana
beberapa unsur negara yaitu wilayah daratan
221 Dalam Focus Group Discussion FGD yang dilaksanakan
di Jawatan Hidro Oceanografi Oktober 2009
perairan pedalaman perairan kepulauan dan
laut teritorial beserta dasar laut dan tanah di
bawahnya serta ruang udara di atasnya terma
suk seluruh sumber kekayaan yang terkandung
di dalamnya2 2merupakan satu kesatuan wilayah
negara Republik Indonesia
Sebelum lahirnya Konvensi Jenewa 1982
tentang hukum laut Deklarasi Djuanda tanggal 13
Desember 1957 secara unilateral telah diumum
kan Pemerintah Indonesia yang menegaskan
tentang penyatuan wilayah Indonesia itu Ke
mudian Undang Undang No 4 Prp Tahun 1960
menentukan secara juridis tentang laut wilayah
Indonesia selebar 12 mil laut dari garis pangkal
lurus Dengan demikian maka perairan Kepu
lauan Indonesia adalah yang dikelilingi oleh garis
pangkal lurus yang menghubungkan titik titik
terluar dari pulau terluar Indonesia
Deklarasi Djuanda bisa dikatakan sebagai
pilar kebangsaan yang ketiga dalam sejarah Indo
nesia yang menegakkan batas hukum wilayah
negara Indonesia Tonggak pertama diikrarkan
nya Sumpah Pemuda yang menyatakan kesepaka
tan pada keindonesiaan Kemudian tonggak yang
kedua adalah Proklamasi Kemerdekaan 17 Agus
tus 1945 menandai berdirinya negara kebangsaan
Indonesia 221 Mewujudkan Negara Kesatuan
Republik Indonesia NKRI sebagai satu negara
kepulauan archipelagic state yang merupakan
saw kesatuan politik satu kesatuan ekonomi
satu kesatuan sosial budaya dan satu kesatuan
pertahanan dan keamanan negara dalam rangka
mencapai cita cita perjuangan bangsa Indonesia
melalui pembangunan nasional segenap potensi
darat laut dan angkasa secara terpadu224 seperti
222 Hadi Setia Tunggal SH Undang Undang Wilayah Negar a
Undang Undang R I No 43 2008 Harvarindo 2009 hlm
iii
223 Jusman Sjafii Djamal Napak Tilas Deklarasi Djuanda
Prolog dalam Tepian Tanah Air 92 Pulau Terluar Indonesia
Indonesia Bagian Barat Jakarta PT Kompas Media Nusan
tara 2009
221 Suryo Sakti Hadiwijoyo op cit hlm 59 Dalam Pasa16 UU
No 43 tahun 2008 menyebutkan
1 Batas wilayah sebagaimana yang dimaksudkan dalam
pasal 5 itu meliputi a di darat berbatasan dengan wilayah
Negara Malaysia Papua Nugini dan Timor Leste b di
laut berbatasan dengan wilayah Negara Malaysia Papua
Nugini Singapura dan Timor Leste tidak termasuk dalam
undang undang ini bahwa wilayah perairan laut Indonesia
yang terpanjang adalah dengan wilayah laut Australia dan
c di udara mengikuti batas kedaulatan negara di darat dan
123
telah ditetapkan oleh GBHN 1973 1978 Prinsip
geopolitik Indonesia berkaitan dengan pengelo
laan penataan maupun penegasan batas wilayah
negara sebagai salah satu bentuk pembangunan
nasional dan upaya pencapaian tujuan Negara
Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan
Pancasila dan Undang Undang Dasar 1945 didu
kung oleh UNCLOS 1982 Namun perbatasan
wilayah laut Indonesia masih harus diselesaikan
dengan negara tetangga
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Australia
Berkaitan dengan batas kawasan laut Indone
sia dan Australia sudah melakukan perjanjian
empat ka1i225 Berkaitan dengan butir ke 4 nya
Persetujuan garis batas dan Dasar Laut Tertentu
antara Pemerintah Indonesia dan Australia di
Canberra tanggal 16 Maret 1997 yang belum di
ratifikasi yaitu daerah yang batasnya terletak di
Kawasan Samudra Hindia sebelah selatan Pulau
Roti dan kawasan timur antara Pulau Jawa dan
Pulau Christmas Menyangkut persetujuan per
janjian tentang Batas Batas Dasar Laut tertentu
antara Australia dan ternyata akibatnya tidak adil
karena yang diuntungkan adalah pihak Pemerin
tah Australia di mana wilayah lautnya semakin
di laut dan batasnya dengan angkasa luar ditetapkan ber
dasarkan perkembangan hukum internasional
2 Batas wilayah negara sebagaimana dimaksud pada ayat 1
termasuk titik titik koordinatnya ditetapkan berdasarkan
perjanjian bilateral dan atau trilateral Dalam hal wilayah
negara tidak berbatasan dengan negara lain Indonesia me
netapkan batas wilayah negara secara unilateral berdasarkan
peraturan perundang undangan dan hukum internasional
12s Lihat Willem Wetan Songa mengatakan
a Pada tahun 1971 Indonesia dan Australia telah membuat
kesepakatan tentang Batas batas Dasar Laut Tertentu
antara kedua negara yang kemudian dilanjutkan lagi pada
tahun 1972
c Pada tahun 1974 Indonesia dan Australia membuat per
janjian tentang Hak Perikanan Tradisional Traditional
Fishing Right di kawasan Pulau Pasir Ashmore Reef
d Tabun 1989 Indonesia dan Australia membuat suatu per
janjian tentang zona kerjasama antara kedua negara yang
dikenal dengan nama Perjanjian Celah Timor Timor
Gap Treaty
e Pada tahun 1997 kembali Indonesia dan Australia me
nyepakati batas wilayah negara antara kedua negara di
kawasan Laut Timor melalui suatu perjanjian yang dikenal
dengan nama Perjanjian tentang Batas Zona Ekonomi
Eksklusif dan Batas batas Dasar Laut Tertentu Perjanjian
mana hingga saat ini belum diratifikasi oleh kedua negara
124
luas dan batasnya semakin dekat dengan wilayah
Indonesia226
Dalam rangka memahami persepsi Australia
maka perlu kiranya menelusuri sejarah perjanjian
batas wilayah laut yang dilakukan Pemerintah
Australia dengan Indonesia sejak awal 1970 an
hingga lepasnya Timor Timur serta Australia
dengan Timor Timur di mana hal ini membentuk
persepsi Australia Persepsi Pemerintah Australia
salah satunya dibangun dari keyakinan bahwa
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor
memiliki makna strategis bagi kepentingan nasi
onal Australia Di Laut Timor khususnya mereka
meyakini di wilayah tersebut Celah Timor
mengandung kekayaan alam berupa minyak dan
gas alam yang besar sehingga Australia memiliki
political will yang kuat untuk menyelesaikan
perjanjian Batas wilayah laut di Laut Timor
dengan Indonesia dan Timor Leste termasuk
upaya penguasaan kekayaan alam di Celah Timor
tersebut Namun persepsi pemerintah Australia
berseberangan dengan persepsi NGO di Australia
yang memandang bahwa penguasaan kekayaan
alam di Celah Timor oleh pemerintah Australia
justru merupakan sebuah pengkhianatan terhadap
rakyat Timor Leste
Interpretasi pertama bagi Australia adalah
wilayah Laut Arafura di sebelah timur garis
longitudinal Timur 133 14 di mana eksplorasi
minyak dibolehkan terletak di sebelah timur garis
equidistance antara Australia dan Provinsi Papua
dan Pulau Aru Menurut interpretasi Australia
the shelf batas di wilayah ini dianggap sama
bagi Australia dan Indonesia Interpretasi kedua
berkaitan dengan wilayah di sebelah barat garis
longitudinal di mana eksplorasi yang diizinkan
terletak di sebelah timur Palung Timor Signifi
kansi Palung Timor berdasarkan interpretasi
kedua ini diungkapkan oleh Menlu Australia
William McMahon kala itu sebagai dasar morfol
ogis yang tepat bagi klaim Australia atas wilayah
tersebut McMahon menyatakan bahwa
The Timor Trough thus breaks the continental
shelfbetween Australia and Timor so that there
are two distinct shelves separating the two op
posite coasts 227
zz6 Wawancara Lapangan di Kupang Mei 2009
7 Loc Cit Robert J King hlm 4
 Bagi Australia Palung Timor memisahkan
dua landas kontinen yakni batasan sempit yang
memanjang dari Timor dan batasan besar yang
memanjang dari garis pantai Australia hingga
dasar Palung Timor Mengingat Konvensi Jenewa
1958 tidak secara eksplisit menjelaskan situasi di
mana terdapat dua batas landas kontinen Pemerin
tah Australia menginginkan kondisi spesial
dari Artike16 1 Konvensi Jenewa Sementara itu
seperti yang dijelaskan oleh McMahon bahwa
garis tengah antara dua pantai yang ditentukan
pada saat ketiadaan perjanjian tidak berlaku
apabila tidak terdapat wilayah bersama untuk
delimitasi
Persepsi Australia mengenai perbatasan
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor me
miliki makna strategis bagi kepentingan nasional
Australia Bagi Australia perbatasan wilayah
laut di Laut Arafura lebih mudah dinegosiasikan
dengan Indonesia dan Papua Nugini ketimbang
di Laut Timor antara Australia dengan Indonesia
dan Timor Leste Masalah perbatasan wilayah
laut di Laut Arafura telah diselesaikan melalui
perjanjian antara Australia dengan Indonesia dan
Papua Nugini pada tahun 1971 Sementara itu per
batasan wilayah laut di Laut Timor merupakan
satu satunya area yang masih menjadi kendala
bagi Australia dalam penentuan batas landas
kontinen
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Timor Leste
Dalam masa lebih dari 20 tahun perjalanan inte
grasi Timor Timur ke dalam Negara Kesatuan
Republik Indonesia tidak mulus meskipun telah
banyak pengorbanan untuk mempertahankannya
Akhirnya Timor Timur dapat melepaskan diri
dari NKRI melalui jajak pendapat yang didasar
kan pada New York Agreement 1999
Beberapa tahun setelah berpisah dari Indo
nesia Timor Leste menghadapi permasalahan
salah satunya niat pemerintahnya untuk mem
perluas wilayah maritim Timor Leste Hal ini
menjadi hambatan penyelesaian perbatasan
kedua negara Batas wilayah laut dengan Timor
Leste belum dilakukan karena masih terganjal
oleh penyelesaian batas darat yang belum tuntas
tinggal 4
Konflik yang bisa mengganggu
hubungan kedua negara adalah klaim sepihak
yang dilakukan Timor Leste atas wilayah Indo
nesia seluas 50 mil laut di bagian selatan Kabu
paten Belu Provinsi Nusa Tenggara Timur
Penyerobotan wilayah laut Indonesia menjadi
Zona Ekonomi Eksklusif ZEE Timor Leste itu
sudah berlangsung sejak tahun 2002 Parlemen
Timor Leste pada tahun 2002 telah mengesahkan
Undang Undang tentang Batas Wilayah Timor
Leste sekaligus menetapkan perluasan wilayah
maritim Republik Timor Leste setengah pulau
Timor itu secara sepihak 28
Penentuan wilayah perbatasan laut Indonesia
dengan Timor Leste dibutuhkan terlebih dahulu
penentuan titik titik dasar garis garis pangkal ke
pulauan di Pulau Pulau seperti Batek Pantar Alor
Liran Wetar Kisar Leti dan titik dasar sekutu di
Pulau Timor Penentuan batas laut antara kedua
negara bisa ditentukan melalui dua mekanisme
yaitu di Laut Timor ditentukan dengan prinsip
sama jarak equidistance sedangkan di Laut
Sawu Selat Ombai Selat Wetar sampai Selat Led
penentuan batas batas lautnya berdasarkan garis
tengah median line yang biasanya digunakan
pada dua negara yang berhadapan
Mengenai pembahasan perbatasan laut an
tara Indonesia dan Timor Leste mencakup dua
wilayah yang berbeda yaitu wilayah perbatasan
laut di sebelah Utara Pulau Timor Selat Ombai
dan Selat Wetar dan wilayah perbatasan di sebe
lah Selatan Pulau Timor Laut Timor Penentuan
batas laut di kedua wilayah tersebut tampaknya
kurang lebih memiliki tingkat kompleksitas yang
sama Dengan kata lain perundingan pengukuran
batas batas maritim di sebelah Utara Pulau Timor
di mana batas kedua negara ini dipisahkan oleh
Selat Ombai dan Selat Wetar akan menghadapi
tingkat kedetailan yang tinggi karena wilayah
darat Oekussi milik Timor Leste yang bersifat
enclave berada di dalam wilayah NTT NKRI
Perlu ditentukan penetapan titik titik dasar di pu
lau pulau sebelah Utara Timor Leste yaitu Pulau
Alor Pulau Wetar Pulau Kisat Pulau Serwatu
Sementara itu perundingan pengukuran batas
batas maritim di sebelah selatan Pulau Timor
tidak hanya melibatkan kepentingan maritim
antara Indonesia dan Timor Leste saja tetapi juga
228 Salim Said dkk Ed Konflik antara Indonesia vs Timor
Leste dan Ancaman terhadap Keutuhan NKRI Nasion Vol
2 No 2 Desember 2008 hlm 25
125
harus mempertimbangkan persentuhan dengan
kepentingan Australia Di samping perbatasan
darat 4 belum terselesaikan pekerjaan rumah
lain bagi Indonesia dan Timor Leste adalah di
wilayah laut yaitu lima titik batas antara Indo
nesia dan Timor Leste juga belum terselesaikan
yakni Imbate Sumkaen Haumeniana Nilulat
dan Tubana yang di dalamnya termasuk Naktuka
yang berbatasan dengan Oecusse dan Kabupaten
Timor Tengah Utara Masalah penentuan batas
wilayah laut itu masih belum dirundingkan
hingga kini Namun survei maupun studi lapang
an atas pengukuran untuk perbatasan laut sudah
mulai dilakukan oleh kedua belah pihak 229
Berdasarkan persepsi Timor Leste negara ini
tampaknya akan mengambil sikap hati hati sehu
bungan dengan pentingnya dukungan moral dari
Indonesia dalam menghadapi masalah Timor
Gap di Laut Timor dengan Australia230 Persepsi
maupun kepentingan Timor Leste dari kaca
mata pemerintah terhadap perbatasan maritim
di wilayah utara ini berbatasan dengan Selat
Ombai dan Selat Wetar dan pulau pulau kecil
milik Indonesia akan senantiasa dijaga dengan
mengutamakan kepentingan masyarakatnya yang
secara tradisional memiliki ikatan kuat dengan
masyarakat Indonesia
Negara Timor Leste yang begitu kecil dikeli
lingi oleh wilayah laut Indonesia Posisi Negara
Timor Leste agak terjepit oleh wilayah Indonesia
yang cukup luas Walaupun Timor Leste memi
liki sebagian dari Laut Timor tetapi kemudian
wilayah lautnya dibatasi wilayah laut Timor
Indonesia Timor Leste juga membutuhkan
transportasi laut lewat wilayah laut Indonesia
untuk mengangkut kepentingannya baik impor
maupun ekspor
Masalah Perbatasan Wilayah Laut Indonesia
dan Persepsi Papua Nugini
Perbatasan Wilayah Darat antara RI Papua Nu
gini sudah ditetapkan oleh Belanda dan Inggris
sebagai pemilik koloni kedua wilayah itu pada
tanggal 19 Mei 1895 Sementara itu garis batas
229 Tim Bakosurtanal Survey Batas RI Timor Leste
Kupang TVone diunduhdarihttp www borderstu
dies info p 788
211 Wawancara Lapangan di Kupang Mei 2009
126
Laut Teritorial RI Papua Nugini di Laut Ara
fura dan Samudra Pasifik baru ditandatangani
melalui perjanjian bilateral di Jakarta pada tang
gal 21 Februari 1973 di mana Papua Nugini
diwakili oleh Australia yang barn memperoleh
kemerdekaan pada tahun 1975 Perjanjian Garis
Batas Laut Teritorial bilateral di Laut Arafura
ini telah menghubungkan titik yang berada di
perbatasan darat Titik B 3 dengan Titik B 2
dan Titik B 1 20 444 mil yang berada di laut
kemudian dihubungkan dengan Tititk A 1 yang
sudah ditetapkan dalam Perjanjian Garis Batas
Dasar Laut RI Australia 1972 di atas Dalam per
janjian ini juga sudah ditetapkan Garis Batas Laut
Teritorial kedua negara di Samudra Pasifik yang
dimulai dari Titik C 1 yang berada di garis perba
tasan darat ke arah utara sampai ke Titik C 5 yang
panjangnya 27 1 mil Dengan demikian panjang
garis batas Landas Kontinen dan Laut Teritorial
RI dengan ketiga negara tetangga itu yang dimu
lai di Laut Arafura sebelah timur di perbatasan
RI Papua Nugini sampai ke Laut Timor di sebe
lah Barat yang berada di sebelah selatan Pulau
Rote adalah sepanjang 1 145 8 mil
Setelah perjanjian garis batas dasar laut
antara RI Australia pemegang mandat PNG
disepakati pada tahun 1971 maka dilanjutkan lagi
dengan mengadakan perjanjian pada tanggal 12
Februari 1973231 Kemudian setelah PNG merdeka
pada tahun 1975 kedua negara menyempurnakan
perjanjian 1973 itu melalui suatu perjanjian yang
ditandatangani pada tanggal 13 Desember 1980
Isi pokok kedua perjanjian itu adalah penentuan
garis batas wilayah laut kedua negara di Laut
Arafura dengan menyambung Titik A 1 Indo
nesia Australia sampai ke titik B 1 1973 yang
dilanjutkan tahun 1980 oleh Indonesia Papua
Nugini dengan menetapkan Titik B2 dan Titik
B3 yang terletak di titik perbatasan darat kedua
negara Selain itu kedua perjanjian itu juga su
dah menetapkan garis batas wilayah laut kedua
negara di Samudra Pasifik sebelah utara kedua
negara Dalam perjanjian tahun 1973 ditetapkan
Titik C1 di batas darat dan Titik C2 di sebelah
utara yang kemudian tahun 1980 dilanjutkan
menjadi Titik C3 C4 sampai ke Titik C5 yang
berada pada garis batas ZEE 200 mil
211 Perjanjian Antara Indonesia Dan Australia Mengenai Garis
garis Batas Tertentu Antara Indonesia Dan Papua New Guinea
ditandatangani di Jakarta tanggal 12 Februari 1973
 Persepsi PNG mengenai masalah perbatasan
wilayah lautnya hanya berkaitan dengan Laut
Arafura saja Dengan memperhatikan perjanjian
perjanjian perbatasan laut yang dilakukan antara
Pemerintah PNG dengan pemerintah Indonesia
kemudian akan dilihat permasalahan permasalah
an yang timbul sebagai dampak dari kelemahan
perjanjian yang telah disetujui Beranjak dari
permasalahan yang timbul ini kemudian akan
dilihat bagaimana reaksi pemerintahan PNG
untuk menyelesaikan masalah tersebut Tingkat
responsivitas dari pemerintah PNG terhadap per
masalahan tersebut akan memperlihatkan level
prioritas dalam penanganan masalah perbatasan
yang secara tidak langsung akan memperlihatkan
persepsi pemerintahan PNG terhadap permasalah
an perbatasan terutama perbatasan lautnya di
Laut Arafura Perhatian Pemerintah PNG terha
dap perbatasan wilayah lautnya di Laut Arafura
kurang menonjol dibandingkan dengan perhatian
terhadap perbatasan daratnya Pemerintah lebih
mengutamakan perbatasan daratnya karena per
batasan tersebut menjadi tempat penyeberangan
penduduk dari Indonesia dan juga menjadi tem
pat perdagangan obat obat terlarang Meskipun
demikian kelemahan pengawasan di laut dapat
menjadi jalur penyeberangan dari Indonesia atau
yang berasal dari negara lain untuk memasuki
wilayah Australia
Hubungan Kerja Sama Antarnegara di Laut
Arafura dan Laut Timor
Kerja Sama Australia Timor Leste
Pada 2002 Australia dan Timor Leste menanda
tangani Traktat Laut Timor Timor Sea Treaty
tentang pembangunan Joint Petroleum Develop
ment Area JPDA di Laut Timor di antara dua
negara itu Walaupun traktat An dianggap sebagai
suatu tanda kemajuan yang signifikan banyak
kalangan menganggap bahwa pembangunan
zona kerja sama itu belum menyelesaikan per
batasan maritim di antara kedua negara itu yang
merugikan Timor Leste z32 Walaupun negosiasi
tentang kepemilikan minyak dan gas bunii di da
sar laut Laut Timor antara kedua negara sudah
dilakukan tetapi penyelesaian perbatasan belum
diselesaikan
232I Made Andi Arsana Timor Leste Must Settle Maritime
Boundary The Jakarta Post 23 Mei 2007
Sebelum perjanjian ini Timor Leste me
mang menghendaki penyelesaian batas maritim
secara permanen di Laut Timor dengan pene
kanan pada penentuan garis median di antara
Timor Leste dan Australia Apabila Australia
setuju dengan tuntutan Timor Leste itu maka
sebagian besar dari ladang ladang minyak dan
gas bumi yang berada di wilayah JPDA itu jatuh
ke dalam wilayah kedaulatan Timor Leste Akan
tetapi Australia hanya menuntut pembentukan
JPDA dengan pembagian eksploitasi minyak dan
gas clan pendapatannyayang sama di wilayah
itu JPDA mencakup wilayah yang sama seperti
Wilayah A yang dibentuk antara Australia
dan Indonesia di tahun 1989 sebagai Timor Gap
Treaty Perusahaan perusahaan minyak Australia
dan internasional dituduh menekan Timor Leste
untuk menerima suatu formula pembagian hasil
minyak tetapi menunda penyelesaian masalah
perbatasan maritim ini dengan Australia
Traktat ini menempatkan Timor Leste di tem
pat Indonesia dalam Traktat Timor Gap 1989 itu
kecuali bahwa rasio pembagian revenue dalam
JPDA itu yang dikenal sebagai Zone ofCoopera
tion di dalam traktat 1989 itu diubah menjadi
90 10 untuk Timor Leste Traktat 2002 mengatur
unitization masa depan dalam memberlakukan
suatu daerah minyak atau gas yang mengangkang
salah satu atau berbagai batas sebagai suatu
unit lapangan gas Greater Sunrise yang hanya
20 persen terletak di JPDA sedangkan sisanya
dianggap berada di wilayah Australia Di mata
Timor Leste pembagian ini dapat dipersengketa
kan karena is tidak mengakui garis perbatasan
yang ditarik antara Australia dan Indonesia yang
menempatkan sebagian besar Greater Sunrise itu
dalam teritorium Australia 233
Pada 20 Februari 2007 parlemen Timor
Leste setuju untuk meratifikasi perjanjian dengan
Australia tentang pengelolaan sumber daya
minyak dan gas di lapangan Greater Sunrise di
Laut Timor Pemerintah Austfalia dan Timor
Leste saling bertukar nota kesepahaman secara
formal di Dili pada 23 Februari 2007 yang
memberlakukan kedua traktat yang memberikan
233 Sunrise International Unitization Agreement
http www absoluteastronomy com topics Sunt i ve
International Unitization Agreement
127
kerangka hukum dan fiskal untuk pengembangan
ladang gas Greater Sunrise dan Troubadour
Kedua nota An mencakup Sunrise Interna
tional Unitization Agreement Sunrise IUA dan
Treaty on Certain Maritime Arrangements in the
Timor Sea CMATS Persetujuan ini dikenal
sebagai Agreement between the Government of
Australia and the Government ofthe Democratic
Republic of Timor Leste Relating to the Unitisa
tion of the Sunrise and Troubadour Fields Per
janjian itu menganggap 20 1 persen dari sumber
daya Greater Sunrise terletak di dalam JPDA
dan menyumbang 20 1 persen produksinya ke
JPDA dan 79 9 persen Dengan Timor Leste
mendapatkan 90 persen dari penghasilan JPDA
secara efektif negara itu hanya akan menerima
18 1 persen dari pendapatan lapangan itu Setelah
adanya tekanan yang kuat rasio pembagian ini
diubah bagi Australia dan Timor Leste Keduanya
mendapat hasil yang sama dari pendapatan up
stream dari lapangan itu dengan penandatangan
Treaty on Certain Maritime Arrangements in
the Timor Sea CMATS di tahun 2006 Karena
itu persetujuan ini dibaca bersamaan dengan
CMATS dan Traktat Laut Timor Perjanjian ini
mulai berlaku pada 23 Februari 2007
Kerja Sama IndonesiaAustralia
Pemberlakuan batas maritim antara Indonesia
dan Australia menciptakan suatu situasi konflik
antara kelompok nelayan Indonesia yang me
masuki wilayah penangkapan ikan tradisional
yang kini merupakan wilayah teritorial Australia
dengan Pemerintah Australia Konflik ini terlihat
dari berbagai kapal penangkap ikan Indonesia
yang ditangkap karena memasuki wilayah pe
rairan Australia Selama kurang lebih tiga abad
Nelayan nelayan Indonesia baik yang berasal
dari penduduk Sulawesi Selatan maupun Nusa
Tenggara Timur telah melakukan penangkapan
ikan di perairan pantai di pulau pulau di Laut
Timor dan Arafura dekat pantai Australia Utara
Kegiatan ini dilakukan untuk mengumpulkan
berbagai produk kelautan termasuk teripang
shark fin rumah penyu kerang kerangan dan
sebagainya Beberapa di antaranya dapat dijual
dengan harga tinggi 131
234 Chapter 1 Contested Rights of Access http epress
anu edu au apein boats pdf chOl pdf
128
Khususnya sejak tahun 1950 an Australia
melakukan perluasan wilayah lautnya yang men
capai puncaknya dalam pembentukan Australian
Fishing Zone AFZ seluas 200 mil laut nautical
miles yang diakui di bawah UNCLOS 1982
Klaim ini berangsur angsur melanggar wilayah
yang merupakan wilayah perikanan tradisional
nelayan nelayan Indonesia dengan akibat bahwa
nelayan nelayan itu dianggap melanggar dan
dengan demikian merupakan penangkap ikan
ilegal di wilayah itu
Pemerintah Australia mengambil tindakan
untuk mengakui suatu bentuk hak penangkapan
ikan di wilayah itu dan mengatur akses berkelan
jutan bagi penangkap ikan Indonesia di perairan
itu Da1am suatu Memorandum ofUnderstanding
yang ditandatangani dengan Indonesia pada 1974
Pemerintah Australia membolehkan penangkap
ikan tradisional Indonesia ini untuk menangkap
ikan di suatu wilayah yang mencakup sejumlah
karang reefs dan pulau di daerah barat Laut
Timor yang terletak di bagian luar AFZ Sesuai
dengan notulen pertemuan bilateral antara Indo
nesia dan Australia pada 1989 akses ke daerah
ini terbatas pada
Indonesian traditionalfishermen using tradi
tional methods and traditional vessels consistent
with the tradition over decades of time which
does not includefishing methods or vessels utili
sing motors or engines
Sebagai bagian dari negosiasi tentang deli
neasi batas batas landas kontinen Indonesia dan
Australia maka ditandatanganilah suatu MoU
yang mengakui hak hak nelayan tradisional
Indonesia di perairan bersama di sebelah utara
Australia Akses ini diperoleh sebagai pengakuan
dari sejarah yang panjang nelayan Indonesia di
perairan Australia MoU ini memberikan Austra
lia suatu mekanisme untuk mengelola akses ke
perairan Australia yang memungkinkan nelayan
tradisional Indonesia melanjutkan kebiasaan
nya untuk menangkap teripang trochus tiram
abalone dan bunga karang sponges Wilayah
pemberlakuan MoU ini kemudian dikenal sebagai
MOUBOx z35 Setelah itu ada peningkatan kerja
295 Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama Kelautan
dan Perikanan Departemen Kelantan dan Perikanan Republik
Indonesia No B 33 PDSI HM 310 111 2009 http iwvw dkp
go id Pembahasan selanjutnya mengacu pada dokumen ini
sama kedua negara misalnya dalam pengawasan
atas dan penanggulangan illegal fishing di per
batasan ZEE Hal ini disepakati antara kedua
negara pada 6th Working Group on Marine and
Fisheries WGIVIAF Indonesia and Australia
yang berlangsung pada 19 20 Maret 2009 di
Nusa Dua Bali
Kerja Sama Indonesia Timor Leste
Tiga lokasi utama bagi penentuan Batas batas
maritim telah diidentifkasi oleh Indonesia dan
Timor Leste Lokasi itu adalah di sebelah utara
Oecussi Enclave Selat Ombai sebelah utara
Pulau Timor Selat Wetar dan sebelah selatan
Pulau Timor Laut Timor Sebagaimana dikemu
kakan International Boundary Research Unit
governments across the world agree that clear
ly defined maritime boundaries are essentialfor
good international relations and effective ocean
management
Tiga pertimbangan harus diperhatikan bagi
Selat Ombai termasuk Enclave ofOecussi termi
nal Noel Besi dan Noel Meto serta Pulau Batek
Oecussi terletak di sebelah barat Pulau Timor
kurang lebih 70 km dari Timor Leste Oecussi
mencakup suatu wilayah seluas 2 700 km2 de
ngan penduduk kurang lebih 58 521 jiwa yaitu
6 3 persen dari jumlah penduduk Timor Leste
Letak Oecussi di Timor Barat kecuali pantai
sebelah utaranya mempunyai titik Batas darat
di Noel Besi di sebelah barat dan Noel Meto di
sebelah timur Kedua titik ini menjadi titik mula
pembuatan batas laut antara Oecussi dan Timor
Barat Indonesia
Kesimpulan
Indonesia sebagai negara kepulauan yang luas
menjadi penghubung penting antara Samudra
Hindia dan Samudra Pasifik dan juga meng
hubungkan Benua Asia dan Benua Australia
Wilayah Indonesia yang terdiri dari pulau pulau
itu tidak lagi merupakan sekumpulan pulau tetapi
lebih tepat apabila disebut a body ofwater dot
ted by islands bahkan ada yang menyebutnya
a maritime continent Keadaan negara sebagai
negara kepulauan itu dari saw sisi menempatkan
nya menjadi strategis tetapi di sisi lain menyu
litkannya dalam mencapai kesepakatan dalam
penentuan batas wilayah laut dengan negara lain
nya Perbatasan dengan Australia tidak ada ma
salah kecuali dalam penentuan Landas Kontinen
setelah merdekanya Timor Leste dan penentuan
ZEE Dengan PNG tidak terdapat masalah dalam
penentuan batas wilayah laut kedua negara Akan
tetapi yang menjadi masalah adalah untuk me
nyepakati perbatasan wilayah maritim antara
Indonesia dan Timor Leste
Di samping keberadaan ALKI III di Laut Ara
fura dan Laut Timor sebagai lintasan pelayaran
internasional wilayah laut ini merupakan surga
bagi habitat ikan ikan sehingga sej ak dahulu kala
para nelayan dari Pulau Rote Pulau Flores Pulau
Alor Pulau Buton Pulau Sabu Pulau Madura
Pulau Timor dan Pulau Maluku telah melaut
untuk menangkap ikan di perairan ini 236 Akan
tetapi adanya illegal fishing di laut kita sangat
tidak menguntungkan bagi Indonesia
Persepsi Australia mengenai perbatasan
wilayah laut di Laut Arafura dan Laut Timor
terbentuk dari keyakinan bahwa kedua wilayah
tersebut memiliki makna strategis bagi kepen
tingan nasional Australia Dalam perundingari
batas dasar laut seabed boundary dengan
Indonesia pada tahun 1972 Australia berhasil
memaksakan persepsinya sehingga Indonesia
menerima penentuan batas landas kontinen di
Laut Timor Dalam perundingan ini Indonesia
tidak menyadari akan potensi minyak dan gas
bumi di wilayah Laut Timor
Kendala teknis yang berkaitan dengan ma
salah identifikasi kondisi perbatasan di lapangan
berdasarkan Konvensi 1904 dan putusan arbitrasi
1914 yang dipakai Timor Leste dan perubahan
topografi karena faktor alam menjadi kendala
dalam perundingan batas wilayah antara Timor
Leste dan Indonesia Sementara itu kendala non
teknis biasanya adanya penolakan dari masing
masing pihak karena melihat suatu daerah yang
diperebutkan adalah daerah yang sumber daya
alamnya melimpah ekonomi warisan tanah
leluhur sejarah terkait dengan ritual setempat
sosial budaya 237 Sampai kini upaya penyele
saian masalah perbatasan itu belum juga men
capai hasil Timor Leste agaknya sangat mem
pertahankan segmen yang masih dalam kondisi
236Antara News 30 September 2009
237lbid hlm 86 96
129
sengketa seperti Desa Naktuka Kecamatan
Amfoang Timur Kabupaten Kupang NTT yang
diklaim Timor Leste sebagai bagian dari Distrik
Oecusse 231 Harapan penyelesaian perbatasan
Indonesia Timor Leste diserahkan kepada a
Joint Border Committee JBC Republik Indo
nesia Republik Demokratik Timor Leste yang
dikoordinasi oleh Departemen Dalam Negeri
b Sub komisi Teknis Border Demarcation
and Regulation Republik Indonesia Republik
Demokratik Timor Leste yang dikoordinasi oleh
MABES TNI dan BAKOSURTANAL 231
Penentuan perbatasan laut antara PNG
dengan Indonesia di Laut Arafura sudah dilak
sanakan sejak tahun 1971 dan 1973 yaitu ketika
PNG masih berada di bawah Australia melalui
perjanjian dasar laut dan landas kontinen di laut
tersebut Perairan Arafura ini merupakan perairan
yang sangat rentan terhadap berbagai ancaman
seperti tempat gangguan separatis Organisasi
Papua Merdeka OPM tindakan tindakan pe
nyelundupan penangkapan ikan secara ilegal
maupun sebagai jalur migran ilegal yang bertu
juan ke Australia yang telah membentuk persepsi
PNG bahwa perbatasan dengan Indonesia men
jadi kurang aman Untuk mengatasi kerawanan
tersebut maka Indonesia Australia dan PNG
mengadakan perjanjian mengenai batas batas
perairan negara yang dilaksanakan antara 1971
hingga 1974 Perjanjian ini kemudian disusul
dengan Perjanjian antara Australia dengan PNG
ketika PNG menjadi sebuah negara merdeka
pada 16 September 1975 yang menyangkut ma
salah laut teritorial landas kontinen dan zona
penangkapanikan
Hubungan dan kerja sama tiga negara yang
berbatasan di Laut Timor dan Laut Arafura
bergantung pada berbagai masalah perbatasan
23 Lihat Amril Amarullah Timor Leste Juga Usik Perbatasan
di NTT Ratusan warga Timor Leste membangun pemukiman
di tanah sengketa kedua negara http nasional vivanews com
news read 65142tak hanva malaysia timor lestepun bi
kin ulah Di sini dilaporkan bahwa Pembangunan pemukiman
di tanah seluas lebih dari 1069 meter persegi ini berada persis
di wilayah perbatasan kedua negara sebelumnya masuk dalam
wilayah Desa Naktuka Kecamatan Amfoang Timur Kabupaten
Kupang Nusa Teggara Timur namun di klaim Timor Leste
sebagai bagian dari Distrik Oecusi
zs9 Mahendra Putra Kurnia Upaya Penanganan Permasalahan
Perbatasan Maritim Republik Indonesia Risalah Hukann
Vol 2 No 1 Fakultas Hukum Universitas Mulawarman Juni
2006 hlm 56
130
bilateral antara Indonesia dan Timor Leste dan
Australia dan Timor Leste dan antara Indonesia
dan Australia di wilayah ini masih banyak perma
salahannya Pada 2002 misalnya Australia dan
Timor Leste menandatangani Traktat Laut Timor
Timor Sea Treaty tentang pembangunan Joint
Petroleum Development Area JPDA di Laut
Timor walaupun traktat kerja sama An belum
menyelesaikan perbatasan maritim di antara ke
dua negara itu 240 Kemudian negosiasi tentang
kepemilikan minyak dan gas bumi di dasar Taut
Laut Timor yang bernilai milyaran dolar sudah
dilakukan
Batas Indonesia Australia merupakan batas
maritim sebelah barat dari perbatasan kedua
negara dengan Papua New Guinea di jalur barat
ke Selat Torres melalui Laut Arafura dan Laut
Timor sampai ke Samudra Hindia Batas laut
ini dipatahkan oleh Timor Gap di mana laut
teritorial Australia dan Timor Leste bertemu dan
dimana kedua negara mempunyai klaim bersama
atas dasar laut seabed Indonesia dan Australia
juga berbatasan di laut di Samudra Hinda di an
tara pulau Christmas dan pulau Jawa
Suatu ciri yang menarik dari batas maritim
di antara kedua negara ini ialah pemisahan kepe
milikan dasar laut atau lebih tepat landas kon
tinen dan kepemilikan zona ekonomi eksklusif
masing masing dengan batasnya sendiri sendiri
Kepemilikan landas kontinen memberikan ke
pada negara hak hak atas sumber daya mineral
di dasar laut itu sedangkan kepemilikan atas air
di atasnya memberikan negara hak atas penang
kapan ikan dan sumber daya lain di perairan
wilayah spesifik itu Traktat yang menetapkan
hal ini dan bagian bagian barat perbatasan serta
perbatasan antara Pulau Christmas dan Pulau
Jawa yang ditandatangani pada tahun 1997 belum
diratifikasi dan dengan demikian belum berlaku
Hal ini disebabkan karena kemerdekaan Timor
Leste menuntut perbaikan atas traktat 1999 itu
dan persetujaun tentang hal itu masih belum
dicapai oleh kedua pihak
211I Made Andi Arsana Timor Leste Must Settle Maritime
Boundary The Jakarta Post May 23 2007
Daftar Pustaka Indonesia dan Australia Tingkatkan Kerja Sama
Kelautan dan Perikanan Departemen Kelaut
Arsana I Made Andi Batas Maritim Antarnegara
an dan Perikanan Republik Indonesia No B
2007 Yogyakarta Gadjah Mada University
Press 33 PDSI HM 310 III 2009 http www dkp
go id
Australia Papua New Guinea and Indonesia Agree
Jawatan Hidro Oceanografi TNI AL 2006 Batas
ment Diakses dari http untreaty un org
Maritim Republik Indonesia dengan Negara
unts 1 6000012819100054420 pdf pada 25
Tetangga Jakarta Makas Besar Angkatan Laut
Mei 2009
26 Juni 2006
Brennan Frank SJ 2004 Closing the Timor Gap
2006 Pulau Pulau Kecil Terluar
and in a Timely Manner The Australian Sep
Negara Kesatuan Republik Indonesia Jakarta
tember
Markas Besar Angkatan Laut 26 Juni 2006
Charney Jonathan I 1996 International Maritime
Jolliffe Jill 2003 NT Offers to Help Save East
Boundaries volume I Netherlands Martinus
Nijhoff Publishers Timor Gas Deal The Sydney Morning Herald
11 Februari 2003
Dault Adhyaksa 2008 Pemuda dan Kelautan
Khamsi Kathryn 2005 A Settlement to the Timor
Jakarta Pustaka Cidesindo
Sea Dispute Harvard Asia Quarterly Volu
Djamal Jusman Syafii 2009 Napak Tilas Deklarasi
me IX No 4 2005
Djuanda Prolog dalam Tepian Tanah Air
92 Pulau Terluar Indonesia Indonesia Bagian King Robert J 2002 The Timor Gap 1972 2002 Juli
Barat Jakarta Kompas Media Nusantara 2002 diakses dari http www timorseaoffzce
gov tp brennan pdf pada 3 Oktober 2006
Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan Australia
Maritime Arrangements between Australia Papua
tentang Penetapan batas batas Dasar Laut Ter
New Guinea and Indonesia in the Arafura Sea
tentu tanggal 18 Mei 1971
and Torres Strait Diakses dari http www afina
Dokumen Perjanjian Antara Indonesia dan PNG
gov au management compliance illegal eng
mengenai Garis Garis Batas Tertentu Jakarta
east pdf pada 26Agustus 2009
12 Februari 1973
Minutes of the Timor Sea Treaty Ministerial Mee
Dokumen UU No 1 1991 Treaty Between the
ting 27 November 2002 Council of Ministers
Republic of Indonesia and Australia on The
Meeting Room Dili Timor Leste http www
Zone of Cooperation in an Area Between the
crikey com au politics
Indonesian Province of East Timor and North
Office of The Geographer 1979 Limits in the Sea
ern Australia http ilmea depperin go idlskl
uu199101 htm No 87 Territorial Seas and Continental Shelf
Boundaries Australia and Papua New Guinea
ETAN 2005 Plain Facts about Australia and East
Indonesia Bureau of Intelligence and Research
Timor s Boundary Maret 2005 Diakses dari US Department of State 1979
http www etan orgletanpdflpd 31boundaries2
Papua New Guinea Hydrographic Service 9th South
pdf pada 3 Oktober 2006
West Pacific Hydrographic Commission
Focus Group Discussion dengan Jawatan Hidro Swphc Meeting Port Moresby Papua New
Oceanografi Oktober 2009
Guinea 10 11 Maret 2009
Forbes Vivian Louis 2000 Conflict and Cooperation
Papua New Guinea Defence Force diakses dari http
in Managing Maritime Space in Semi Enclosed
wwwdefence gov pg core services cs mari
Seas Hawaii East west Centre
time patrol html pada 5 September 2009
Greenlees Don 2002 Downer No Change to Timor
Parliament of The Commonwealth of The Australia
borders The Australian 25 Mei 2002
1997 AustraliaIndonesia Maritime Delimita
Hadiwijoyo Suryo Sakti 2009 Batas Wilayah Neg tion Treaty Commonwealth of Australia No
ara Indonesia Dimensi Permasalahan dan vember 1997
Strategi Penanganan Yogyakarta Penerbit
Presscot Victor Question ofEast Timor s Maritime
Gava Media
Boundary IBRU Boundary and Security Bulle
Hastings Peter 1972 Whose Riches Under The Sea tin Winter 1999 2000 diakses dari http www
The Sydney Morning Herald 3 Juni 1972 durae uk resources ibru ptiblications full
Head Mike 2002 Australia Menggertak Timor bsb7 4 Prescottpdf pada 27 Februari 2008
Timur Merdeka atas Minyak dan Gas Http S K Wahyono 2009 Indonesia Negara Maritim
www wsws org1id120021mei2002 timo m30 Jakarta Teraju
prn shtml

131
Salindeho Winsulangi dan Petres Sombowadile 2008 Timor Sea Maritime Boundary Still Not Settled
Kawasan Sangihe Talaud Sitaro Daerah Per A briefing paperfrom La o Hamutuk Agustus
batasan Keterbatasan Pembatasan Diambil 2009 dambil dari http www laohamutuk org
dari Korolus Kopang Medan ed Hukum Per reports109bgnd1FronteiraEn pdf
janjian Internasional Kupang Undana Press Tunggal Hadi Setia 2009 Undang Undang Wilayah
Shanahan Dennis and Nigel Wilson 2004 Latham Negara Undang Undang R I No 4312008
Threat to East Timor The Australian 28 Harvarindo 2009
Juli 2004 The La o Hamutuk Bulletin
The CMATS Treaty
Sutisna Sobar 2006 Aspek Permasalahan Batas Vol 7 No 1 April 2006

maritim Indonesia Cibinong Pusat Pemetaan Unlawful Exploitation Timor Leste Sun 21 to 27
Batas Wilayah Bakosurtanal
May 2004 Http wwweasttimorsurl com eng
Surya Oentoro 2009 Politik Kemaritiman lish regional news 215041unlawfuLexploita
dalam Biografi Politik For Democracy And tion htm
Change Vol 2 No 16 Jakarta Latofi 16 Wilson Nigel 2002 Downer abuse claims The
Maret 2009 Australian 13 December 2002

Timor Gap Oil diakses dari http wwwforceten org 2004 Australia warns Timor on
au1Sharing20041pdfs Timor Gap oilpdf pada gas claim The Australian 30 Juli 2004
3 Oktober 2006

132
 PEMILUKADA DAN PROBLEMA TATA KELOLA
PEMERINTAHAN YANG BAIK

Yogi Setya Permana

Resensi Buku
Judul Evaluasi Kritis Penyelenggaraan Pemilukada di Indonesia
Penulis Gregorius Sandan dan Muhtar Haboddin
Penerbit Indonesia Power for Democracy IPD 2009
Tebal xii 362 hlm

Abstract

Pemilukada is an instrument to develop local good governance Local election creates a spacefor democratic
development that includes strengthening ofcivil society economic and cultural The assumption here is that good
governance is able to transform deepening democracy into deepeningprosperity This review discusses evaluation
ofPemilukada process and its obstacles

Pendahuluan
Pemilukada Pemilihan Umum Kepala Daerah
secara langsung disadari atau tidak telah men
jadi mitos yang dipercaya banyak pihak seba
Pemilukada merupakan kontes politik yang hanya
melibatkan masyarakat sebagai objek kumpulan
suara dan bukan warga negara yang berdaulat
secara politik

gai arena dalam usaha mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik di tingkat lokal local
good governance yang sejalan dengan seman
gat desentralisasi serta otonomi daerah Ini be
rangkat dari asumsi bahwa pemilukada mengon
disikan kekuasaan bersifat sentrifugal sehingga
tidak terpusat pada satu tangan personalisasi
kekuasaan atau kelompok oligarki Sirkulasi
elite menjadi sesuatu yang wajar dan terjang
kau bagi setiap warga sehingga ramah terhadap
inovasi inovasi baru di lain pihak akuntabilitas
pemerintahan pun lebih terjamin dan responsif
terhadap kepentingan kesejahteraan masyara
kat sementara pendalaman demokrasi menj adi
sebuah keniscayaan
Akan tetapi pengalaman empirik menggam
barkan bahwa pemilukada memiliki wajah gelap
pula Ini terkait dengan terbuka kemungkinan
dibajaknya arena pemilukada oleh kelompok
dominan sehingga meminggirkan kepentingan
yang universal sehingga membuat rezim poli
tik yang terbentuk pasca pilkada pun kemudian
dipertanyakan akuntabilitas dan transparansinya
Pemilukada telah disepakati sebagai meka
nisme yang dipilih dalam usaha pembaharuan
tatanan politik pemerintahan yang muaranya
adalah peningkatan kesejahteraan masyarakat
Akan tetapi diskursus terhadap koreksi penyeleng
garaan pemilukada perlu terus dibangun secara
sehat sehingga menghasilkan masukan masukan
yang solutif dan aplikatif di ranah praksis Gre
gorius Sahdan dan Muhtar Haboddin melalui
buku ini ingin mengajak para pembaca untuk
mengevaluasi secara kritis pelaksanaan pemilu
kada di banyak daerah sejak 2005 hingga 2009
disertai dengan data empirik dan data demografi
politik provinsi provinsi di Indonesia sehingga
menjadikannya sebagai bahan pembelajaran
yang kaya
Buku yang terdiri atas 11 bab ini menyoroti
tentang beberapa aspek dari pemilukada yang
krusial dalam kaitannya mewujudkan tata kelola
pemerintahan yang baik Pertama aspek penye
lenggara pemilukada di mana KPUD memiliki
beberapa keterbatasan yang fundamental antara
lain pemahaman terhadap regulasi kelembagaan

133
penyelenggaraan pemilukada dan tata kelola adalah sistem pemilihan memengaruhi wujud

pemilukada Kedua aspek pengawasan dengan partisipasi dalam masyarakat Namun ada hal

panwas pemilukada yang seharusnya berkontri
busi mengawal pemilukada pun dalam beberapa
kasus malah menjadi sumber permasalahan itu
sendiri Ketiga aspek electoral process dengan
sistem dua putaran dalam pemilukada two round
system cenderung memunculkan fenomena high
cost democracy demokrasi berbiaya tinggi
Keempat partai politik belum menunjukkan
fungsinya sebagai instrumen rekrutmen pemim
pin namun lebih metampakkan wajahnya yang
pragmatis tanpa memiliki preferensi politik yang
jelas sehingga mudah sekali tersandera oleh
pemilik modal Kelima aspek konflik dan ke
kerasan politik dalam pemilukada serta politisasi
birokrasi Keenam tingkat partisipasi publik di
mana pemilukada menghadirkan fenomena penu
runan tingkat partisipasi pemilih dan kenaikan
angka golput
Aspek penyelenggaraan dan pengawasan
pemilukada dipilih untuk dibedah dalam review
ini karena amat krusial dalam menentukan ke
lain yang penting disadari bahwa desain sistem
pemilukada turut menentukan besaran ongkos
atau dana yang digunakan oleh semua pihak se
lama perhelatan pemilukada berlangsung
Tim penulis membuka diskusi tentang eva
luasi sistem pemilukada dengan menyoroti
penggunaan two round system karena disinyalir
cenderung menghasilkan high cost democracy
dan beberapa implikasi negatif lainnya Seperti
yang bisa dilihat pada Tabel 1 bahwa penyeleng
garaan pemilukada semestinya tidak menelan
biaya sampai sebesar itu Nominal yang amat
besar tersebut semestinya dialokasikan ke pos
anggaran yang lebih mendesak demi kesejah
teraan masyarakat
Tabel 1 Biaya Pemilukada Dua Putaran di
Beberapa Daerah 2005 2008
Tahun
Biaya Pemilu
Daerah Pemilu
kada Rp kada
Kabupaten Aceh Barat 15 miliar 2007

suksesan pemilukada Koreksi terhadap aspek Kabupaten Aceh Barat Daya 14 miliar 2007

penyelenggaraan dan pengawasan pemilukada Kabupaten Aceh Tamiang 16 miliar 2007

merupakan aksi preventif dalam mengurangi 2008

Kabupaten Belu NTT 9 miliar
risiko konflik pasca pemilukada Penguatan
Provinsi Jawa Timur 222 miliar 2008
kapasitas institusi lembaga penyelenggara dan
Kabupaten Dairi Sumut 16 miliar 2008
pengawas pemilukada merupakan langkah yang
Kabupaten Garut 9 2 miliar 2008
dapat dikerjakan secara maksimal
Provinsi Kalimantan Timur 33 miliar 2008

Kabupaten Pontianak 12 2 miliar 2008

Sistem Pemilukada Dua Putaran
Kabupaten Langkat 10 5 miliar 2008
Sebuah Catatan
Kabupaten Sanggau 9 5 miliar 2008
Evaluasi terhadap sistem pemilukada penting
Kabupaten Tapanuli Utara 5 1 miliar 2008
untuk dilakukan karena beberapa hal pertama
Kabupaten Bandar Lampung 8 5 miliar 2008
sistem pemilukada berpengaruh terhadap propor
sionalitas hasil pemiihan Kedua sistem pemilu Kabupaten Timur 5 miliar 2008

kada berpengaruh terhadap jenis pemerintahan Kabupaten Pidie Jaya 10 5 miliar 2008

yang akan terbentuk Ketiga sistem pemilukada Provinsi Bengkulu 33 5 miliar 2005
memengaruhi corak dan karakter partai politik
Keempat sistem pemilukada juga berpengaruh
Anggaran pemilukada Provinsi Jawa Timur
terhadap corak kompetisi Kelima pemilihan
sebagai contoh menelan biaya 222 miliar ru
sistem pemilukada cukup menentukan terhadap
piah atau setara dengan sekitar 27 dari total
karakter pemerintahan yang akan dihasilkan
anggaran belanja APBD tahun 2008 241 Anggaran
Keenam sistem pemilukada terkait dengan
pemilukada sebesar 16 miliar rupiah untuk Kabu
akuntabilitas pemerintahan atau kepemimpin
paten Aceh Tamiang pada 2007 setara dengan
an yang nanti akan terbentuk Ketujuh sistem
pemilukada berpengaruh terhadap tingkat kohesi
partai partai dalam pemilukada Kedelapan 21 http infokorupsi com ld apbn apbd php ac apbn
apbd 1 432

134
sekitar 25 dari total pendapatan APBD 212 Lebih
ironisnya lagi ialah bila pemilukada yang sudah
dibiayai dengan dana yang teramat besar justru
memunculkan konflik lokal dan meniadakan
rezim pemerintahan yang bertata kelola dengan
baik
Terdapat sejumlah persoalan yang ditimbul
kan oleh sistem pemilukada dua putaran Sistem
pemilukada dua putaran lebih menguntungkan
kontestan yang memilki dana besar sehingga
mampu mengikuti keseluruhan proses pemilu
kada Sistem ini juga cenderung menguntungkan
incumbent karena pasti telah lebih dulu memper
siapkan modal dengan baik Kecuali itu angka
partisipasi pemilih cenderung menurun sehingga
meningkatkan jumlah golput lantaran masyara
kat sudah lelah dengan kompetisi politik yang
berkepanjangan Panjangnya proses pemilihan
ini sekaligus menyuburkan risiko fragmentasi
sosial yang meluas sehingga menghambat laju
konsolidasi pasca pemilukada Di balik sejumlah
kelemahan panjangnya proses pemilukada justru
tidak menj amin akan menghasilkan rezim politik
yang stabil
Buku ini mengusulkan penggunaan simple
majority ataufirstpast the post untuk mengganti
kan two round system Menurut kedua penulis
tersebut ada beberapa keunggulan dari simple
majority system antara lain pertama mampu
membatasi demokrasi berbiaya tinggi high cost
democracy karena mengurangi pos anggaran
untuk putaran pemilukada Kedua mendorong
peningkatan partisipasi pemilih yang lebih tinggi
dengan diiringi penurunan tingkat golput Ketiga
mengurangi fragmentasi sosial akibat pemilukada
dan divided government sehingga akan terbentuk
pemerintahan yang lebih efektif Keempat mem
persempit ruang bagi incumbent untuk mengguna
kan fasilitas publik yang dimanfaatkan untuk
kampanye dan modal dalam pemilihan
Namun tawaran penggantian two round
system dengan simple majority atau first past
the post juga perlu dikaji terlebih dahulu secara
mendalam dengan didukung oleh data empiris
Argumen bahwa simple majority system mampu
mereduksi high cost democracy masih diragukan
karena pemilukada terlanjur berkonotasi pekat
za2http bappedatamiang go id index php option com conte
nt task view id 43 Itemid 40
dengan politik uang di mana uang menjadi faktor
determinan dalam sistem politik baik pada fase
input proses maupun output Biaya dalam
ha1 ini bukan hanya dibaca sebagai dana dari
pemerintah untuk penyelenggaraan pemilukada
namun seluruh dana yang keluar dari pihak
pihak yang berkepentingan sehingga demokrasi
menjadi milik kelompok dominan yang memiliki
sumber daya Demokrasi lewat pemilukada
telah dibajak oleh pihak yang bermodal sehingga
meminggirkan kepentingan kolektif yang lebih
besar Dengan demikian prasyarat untuk mem
batasi high cost democracy harus berangkat dari
semua lini dimensi politik kita Aturan pendanaan
kampanye dan partai politik misalnya perlu lebih
dipertegas dengan adanya sanksi yang efektif
Selain itu pengawasan pemilukada bukan hanya
tanggung jawab Panwaslu an sich namun merupa
kan tugas kolektif masyarakat
Yang tidak kalah pentingnya ialah bagai
mana semua pihak harus mengubah paradigma
di dalam memandang pemilukada bukan hanya
sebuah seremoni penghamburan uang dan
pemuasan hasrat material jangka pendek semata
melainkan pemilukada benar benar dimanfaatkan
sebagai sebuah sarana untuk deepening demo
cracy pendalaman demokrasi yang nanti muara
nya adalah deepening prosperity pendalaman
kemakmuran
Tingkat partisipasi yang tinggi dan menurun
nya angka golput juga bukan hanya disebabkan
oleh penggantian sistem pemilukada Tingkat
partisipasi dalam pemilukada bermuara pada
kepercayaan masyarakat terhadap sistem politik
Ketika demokrasi yang diderivasikan melalui
pemilukada mampu diakses oleh masyarakat dan
bukan lagi dibajak atau dimonopoli oleh pihak
bennodal atau elite maka pelan pelan kepercaya
an akan sistem politik pun terbangun
Selain itu usulan penulis untuk menerapkan
simple majority system atau first past the post
membawa konsekuensi bahwa the winner takes
all pemenang mendapatkan semuanya Hal
ini justru mengarah pada terbukanya peluang
terciptanya tirani minoritas lantaran persentase
suara pemenang pemilukada lebih sedikit bila
dibandingkan jumlah keseluruhan suara yang
diraup oleh pasangan pasangan kandidat yang
kalah Justru situasi yang semacam ini di lain
135
pihak rawan pula melahirkan pemerintahan yang efek yang berimplikasi serius bagi pelaksanaan
terbelah pasca pemilukada serta meningkatkan pemilukada Kapasitas regulatif KPUD yang
fragmentasi sosial Legitimasi dari kepemimpin lemah seperti dalam penyusunan data pemilih

an politik pemerintahan yang terbentuk akan
lebih modah goyah Sistem first past the post
lebih lazim digunakan dalam pemilihan anggota
parlemen berdasarkan sistem distrik Sistemfirst
past the post cukup jarang dipakai untuk pemilih
an kepala pemerintahan 13
merupakan preseden buruk yang musti dikoreksi
Ada 32 provinsi yang pelaksanaan pemilukada
nya mengalami kekisruhan dalam hal DPT
Selain indikator regulatif indikator distribusi
dapat digunakan untuk menilai kinerja KPUD
Kapasitas distributif pemilukada maksudnya

adalah bagaimana kerj a KPUD dalam mendistri

Catatan Untuk Penyelenggaran KPUD busikan baik berbagai alat kelengkapan pemilu
kada maupun alokasi sumber daya manusia dalam
Keberhasilan pemilukada dalam kaitannya
dengan pendalaman demokrasi membutuhkan pelaksanaan pemilukada Logistik pemilukada

entitas penyelenggara yang kredibel profesional amatlah penting karena turut menentukan keber
dan dipercaya KPUD akhirnya menjadi aktor langsungan dari pemilukada di suatu daerah

penting penentu kesuksesan pemilukada Ada Tabel 3 Daerah Pemilukada Bermasalah Akibat
tiga indikator yang digunakan oleh tim penulis Ketidaknetralan KPUD
untuk menilai kinerja KPUD berdasarkan data
empiris di lapangan i kemampuan regulatif
No Daerah
kada
Pemilu Masalah Independensi KPUD

ii kemampuan distributif dan iii tata kelola 1 Sumatera Selatan KPUD dituduh memihak ke

pemilukada pasangan Nordin Eddy Yusuf

Beberapa permasalahan muncul akibat 2 NTT KPUD dituduh berpihak ke

pasangan Frans Leburaya
ketidakpahaman KPUD terhadap aturan regulasi
pemilukada itu sendiri kemampuan regulatif 3 Maluku Utara KPUD dituduh berpihak ke
pasangan Thaib Armaiyn Abdul
Aspek ini tidak jarang berkaitan dengan sikap Ghani Kasuba dan Abdul Gafur
KPUD yang tidak netral dan memihak kepada A Rahim Fabanyo

salah satu kontestan yang membuat prinsip 4 Gorontalo KPUD dicap dekat dengan Fade
Muhammad Gusnar Ismail
independensi dilanggar dan politisasi terhadap
regulasi pemilukada dilakukan untuk mengun 5 Maluku KPUD dituduh kepanjangan ta
ngan dari Karel Albert Ralahalu
tungkan salah satu kontenstan tertentu Di sam
Said Assegaf
ping itu pendanaan pemilukada yang diambil
dari anggaran daerah dan disahkan oleh legislator 6 Lampung KPUD dicap dekat dengan Sjah
roedin ZP MS Joko Umar S
lokal memancing pertanyaan akan independensi
7 Jawa Timur KPUD dianggap dekat dengan
KPUD Beberapa permasalahan independensi
Soekarwo Syaifullah Yusuf
dari KPUD dapat dicermati dari Tabe13 berikut
ini
Dari hasil penelusuran terdapat beberapa
Selain itu permasalahan yang berkaitan
dengan teknis prosedural seperti kisruh Daftar masalah yang berkaitan dengan kapasitas di
stributif KPUD antara lain pertama peralatan
Pemilih Tetap DPT Hal yang bersifat teknis
administratif seperti DPT mampu menghasilkan kelengkapan pemilukada tidak didistribusikan

sesuai dengan waktu dan tempat seperti yang

terjadi dalam pemilukada NTT Maluku Papua
243 Syamsuddin Haris Mencari Model Pemilihan Langsung
Kepala Daerah Bagi Indonesia dalam Agung Djojosoekarto dan Maluku Utara Kedua KPUD kurang cermat
dan Rudi Hauter Ed Pemilihan Langsung Kepala Daerah dalam melakukan verifikasi penetapan pasangan
Transformasi Menuju Demokrasi Lokal Jakarta Asosiasi
DPRD Kota Seluruh Indonesia tanpa tahun hlm 107 calon yang ikut berkompetisi dalam pemilukada

44Priyambudi Sulistiyanto dan Maribeth Erb Indonesia and

seperti yang terj adi pada kasus pemilukada Sula
wesi Tenggara Ketiga terjadi banyak kasus
The Quest for Democracy dalam Priyambudi Sulistiyanto
dan Maribeth Erb Ed Deepening Democracy in Indonesia pada tahap penyelenggaraan pemilukada tidak
Direct Elections for Local Leaders Pemilukada Singapore
sesuai dengan jadwal seperti pengunduran
ISEAS 2009 hlm 19

136
waktu pemungutan suara ketidakjelasan jadwal
rekapitulasi clan penetapan hasil suara yang
kesemuanya didasarkan atas preferensi pribadi
anggota KPUD Fenomena semacam ini terjadi
pada pemilukada Maluku Utara Sumatra Selatan
clan NTT
Untuk tata kelola pemilukada ada beberapa
hal mendasar yang perlu dibenahi Pertama
kinerja KPUD kerap terganjal dengan aspek
akuntabilitas yang hal ini acap kali menyebab
kan konflik dengan DPRD yang kemudian
sehingga hanya memperlihatkan kinerja yang
bersifat sporadis Keempat masalah transparansi
pengelolaan keuangan atau anggaran pemilukada
oleh KPUD Ditemukan beberapa kasus di mana
anggaran pemilukada bocor clan dinikmati oleh
angggota KPUD sendiri seperti yang terjadi pada
KPUD Lumajang KPUD Tegal KPUD Karo
KPUD Provinsi Riau KPUD Kab Mentawai
KPUD Banten KPUD Batang clan KPUD Kab
Bandung halaman 50 54
Berdasarkan catatan tim penulis KPUD

mengakibatkan penurunan kepercayaan terhadap menjadi salah satu aktor yang melakukan pelang
hasil pemilukada Salah satu contoh adalah kasus garan dalam pemilukada selain calon kepala
Pemilukada Maluku Utara KPUD dianggap tidak daerah tim sukses clan pendukung partai politik
bertanggung j awab Kedua KPUD dinilai lamban clan pengawas lapangan lihat Tabel 4 KPUD

dalam merespons dinamika politik lokal yang
berkaitan dengan penyelenggaraan pemilukada se
perti pada KPUD NTT KPUD Sumatera Selatan
dan KPUD Sulawesi Tenggara Ketiga masalah
efektivitas dan efisiensi penyelenggaraan pe
milukada karena terlihat dalam beberapa kasus
kerja KPUD jauh dari sistematis dan terencana
sebagai institusi yang mengemban tugas sebagai
fasilitator pemilukada namun justru menjadi
pihak yang melanggar sehingga mengakibatkan
efek berantai yang kontraproduktif di masyara
kat seperti konflik clan amuk serta merendahkan
derajat legitimasi rezim politik yang terpilih

Tabe14 Aktor yang Melakukan Pelanggaran Dalam Pemilukada

Aktor Bentuk Pelanggaran Daerah Pemilukada

KPUD 1 Berpihak kepada pasangan calon tertentu Jawa Timur Sumatera Selatan Sulawesi
2 Melakukan kecurangan dalam verifikasi Tenggara Maluku Utara NTT
dan penetapan calon
3 Melakukan kecurangan dalam perhitungan
rekapitulasi dan penetapan suara

Pasangan Calon Kepala 1 Kampanye negatif Jawa Timur Maluku Utara Maluku Papua
Daerah 2 Kampanye hitam NTT Sumatera Selatan Sulawesi Tenggara
3 Curi start kampanye
4 Membagi sembako kaos dsb menjelang
pemilukada

5 Memobilisasi massa untuk tujuan tertentu

Partai Politik 1 Dualisme pencalonan NTT Maluku Utara Jambi Lampung

2 Curi start kampanye Sumatera Selatan
3 Kampanye hitam dan kampanye negatif
4 Melibatkan anak anak
5 Bagi sembako
6 Mobilisasi birokrasi

Tim Sukses dan Massa 1 Menyerbu kantor KPUD Jawa Timur Sulawesi Tenggara Jambi
Pendukung 2 Memaki maki calon pasangan kepala dae Maluku Utara NTT Sumatera Utara
rah tertentu

3 Bentrok dengan massa pendukung yang

lain
4 Menerima duit sembako dan kaos dari
pasangan tertentu

Pengawas Lapangan 1 Menerima duit dari pasangan tertentu Jawa Timur NTT Maluku Utara Papua Irian
2 Terlambat datang ke TIPS Jaya Barat Maluku Lampung Sulawesi
3 Tidak memperhatikan perhitungan suara Tenggara
4 Bekerja berdasarkan suruhan dari kelom
pok tertentu

137
 Memang patut disesalkan bahwa dengan
melimpahnya data empirik tim penulis kurang
menyodorkan solusi yang lebih aplikatif
Tawaran untuk membenahi kapasitas distributif
regulatif dan tata kelola pemilukada dari KPUD
masih bersifat normatif dan umum Mungkin ada
satu refleksi yang pantas diapresiasi ialah usulan
agar KPUD bukan hanya mengedepankan aspek
teknokratis yang tunduk pada aturan serbakaku
dalam kinerjanya namun juga mengadopsi politi
calfeeling KPUD perlu menggunakan political
feeling sehingga lebih peka dalam merespon
dinamika politik lokal yang terjadi KPUD pun
tidak terjebak dalam permainan politik yang me
nyesatkan dan mampu lebih tepat menempatkan
diri sebagai regulator dan fasilitator pemilukada
Akan tetapi akan lebih baik pula jika tim penulis
merumuskan langkah konkret yang bisa diambil
oleh KPUD dalam mengondisikan political
feeling pada setiap pertimbangan pengambilan
kebijakan
Tata Kelola Pemerintahan Pascapemilu
kada
Dengan berbagai catatan yang muncul ketika
pelaksanaan pemilukada baik berdasarkan per
timbangan sistem elektoral hingga kapabilitas
pihak penyelenggara pemilukada memuncul
kan beragam tipe karakter kepemimpinan politik
pemerintahan Dari data empirik yang berserak
di lapangan diperoleh beberapa gambaran ten
tang karakter kepemimpinan politik dan pemerin
tahan yang terbentuk pascapemilukada Tim
Penulis di halaman 264 267 menginvestigasi
ada tujuh karakter pemerintahan yang muncul
pascapemilukada
Pertama fenomena strong state negara kuat
seperti yang terjadi di DKI Jakarta Kaur Suko
harjo Surabaya dan Gowa Fenomena negara
kuat diindikasikan oleh adanya peran pemerintah
yang sangat dominan diiringi dengan lemahnya
masyarakat sipil kebijakan pembangunan meng
abaikan partisipasi masyarakat yang hanya
berorientasi pada pertumbuhan ekonomi dan
penyediaan public goods
Kedua fenomena soft state negara lembek
seperti yang terjadi di Dompu Binjai Sumba
Timur Baru Tanah Toraja dan Manggarai
Fenomena soft state ini diyakini sebagai akibat
138
dari ketidaktegasan pemerintah dalam mengatasi
permasalahan di masyarakat antara lain ketidak
mampuan pemerintah dalam menyelesaikan
konflik kurang terjaminnya public goods per
tumbuhan ekonomi yang lambat dengan stabilitas
keamanan yang kurang terjamin
Ketiga fenomena weak state di mana lemah
nya kapasitas pemerintah dalam penyediaan
public goods dan pembuatan kebijakan pereko
nomian yang efektif sehingga menurunkan
tingkat kepercayaan masyarakat Fenomena
pemerintahan yang lemah muncul di beberapa
daerah seperti Labuhan Batu Kapuas Hulu dan
Bandar Lampung
Keempat fenomena failed state negara
gagal seperti yang terjadi di Manggarai Barat
Poso dan Ternate Sindromfailed state ditandai
oleh gagalnya pemerintah dalam menyediakan
pelayanan publik seperti listrik air dan pemeli
haraan jalan raya Transparansi dan akuntabilitas
pemerintahan pun merosot sehingga jauh dari
prinsip tata kelola pemerintahan yang baik good
governance
Kelima adalah kemunculan gejala collapsed
state karena adanya konflik yang berkepanjangan
sehingga perekonomian masyarakat pun beranta
kan Kemiskinan meningkat tiadanya akses
kesehatan yang memadai bagi masyarakat dan
tertutupnya pintu pendidikan sekolah bagi gene
rasi muda Situasi seperti ini terjadi di Papua
NTT dan beberapa kabupaten di Maluku
Keenam adalah shadow state negara
bayangan di mana pemerintah formal yang
terpilih pascapemilukada dikendalikan oleh
kekuatan politik informal di luar pemerintahan
Manipulasi regulasi dan kebijakan publik demi
keuntungan segelintir orang menjadi hal yang
wajar dan jamak terlihat dalam praktik kesehari
an Fenomena semacam ini terjadi di Banten dan
Lombok Timur
Ketujuh adalah fenomena fragmented state
negara yang terpecah karena terjadi perpecahan
di lingkaran internal koalisi pemenang pemilu
kada Kepala daerah dan wakil kepala daerah
terpilih hanya sibuk bertikai satu sama lain
sehingga abai terhadap tugas utamanya untuk
menyejahterakan masyarakat sehingga banyak
agenda kebij akan publik yang terlupakan Konflik
kepemimpinan politik tersebut kontraproduktif
dengan semangat membentuk pemerintahan
yang efektif
Akan tetapi karakter rezim yang muncul pasca
pilkada pun tidak seluruhnya gagal Pemilukada
di beberapa daerah turut andil dalam usaha men
langsung atau tidak Cukup banyak wilayah di
negara negara maju yang stabilitas demokrasinya
tinggi tidak menggunakan pemilukada sebagai
cara untuk memilih pimpinan politik pemerin
tahannya

ciptakan pemerintahan dengan tata kelola yang Chain of equivalence rantai persamaan
baik Akan lebih adil jika penulis juga mencan harus terbentuk di seluruh elemen bangsa di

tumkan daerah daerah yang tergolong berhasil
tata kelola pemerintahannya pasca pemilukada
seperti Yogyakarta Purbalingga Blitar Solo dan
lain lain Dengan adanya contoh daerah dengan
kepemimpinan politik pemerintahan yang baik
pasca pemilukada tentunya menambah bobot isi
mana pemilukada merupakan suatu kepenting
an kolektif guna menuju deepening prosperity
pendalaman kemakmuran 245 Hegemoni bot
tom up diperbolehkan di mana masyarakat dan
komponen pemerintah dengan penuh kesadaran
bersepakat untuk mengawal pemilukada sebagai

buku karena terdapat ruang untuk mengomparasi instrumen untuk menciptakan tata kelola pemerin
kan kebaikan dan kekurangan dari pemilukada tahan yang baik
yang sudah berjalan
Kritik berikutnya ialah terlihat bahwa ada Daftar Pustaka
tumpang tindih antara kategori weak state failed Djojosoekarto Agung dan Rudi Hauter Ed 2003

state dan collapsed state Indikator di masing Pemilihan Langsung Kepala Daerah
masing kategori ini bukan monopoli satu kategori Transformasi Menuju Demokrasi Lokal Jakarta Aso
saja melainkan bisa ditempatkan pada kategori siasi DPRD Kota Seluruh Indonesia dan Kon

yang lain sehingga pembaca tidak bisa dengan rad Adenauer Stiftung
jelas membedakan mana weak state failed state Laclau Ernesto dan Chantal Mouffe 2008 Hege

dan collapsed state Untuk itu perlu ada kata moni dan Strategi Sosialis Yogyakarta Res
sist Book
kunci yang menjadi pembeda tiap kategori
Sandan Gregorius et al Ed 2008 PolitikPemilu
kada Tantangan MerawatDemokrasi Yogya
Penutup karta IPD

Pemilukada tidak bisa disamakan sebagai per Sulistiyanto Priyambudi dan Maribeth Erb Ed
wujudan keseluruhan dari nilai demokrasi Pe 2009 Deepening Democracy in Indonesia
milukada hanya merupakan salah satu alat atau Direct Elections for Local Leaders Pemilukada
Singapore ISEAS
instrumen menuju pendalaman demokrasi deep
ening democracy Derajat demokrasi suatu dae http bappedatamiang go id index php option com
con tent task view id 43 Item id 40
rah tidak bisa diukur dengan apakah daerah yang
bersangkutan mengadopsi sistem pemilukada http infokorupsi com id apbn apbdphp ac apbn
apbd 1 432

245 Ernesto Laclau dan Chantal Moffe Hegemoni dan

Strategi Sosialis Ressist Book 2008 him 192

139
 TENTANG PENULIS
Syarif Hidayat
Adalah peneliti pada Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia LIPI Menyelesaikan Ph D dalam
bidang Politik Pemerintahan Daerah pada the
Department of Asian Studies Flinders Univer
sity Adelaide Australia Di antara karya yang
telah dipublikasi dalam bentuk buku adalah
Hidden Autonomy Understanding the Nature
of Indonesian Decentralisation on a day to day
Basis dalam Erb Maribeth et al Eds Re
gionalism in Post Suharto Indonesia London
Routledge Curzon 2005 Too Much Too Soon
Local State Elite s Perspective on and the Puzzle
of Contemporary Indonesia s Regional Autono
my Rajawali Press 2007 Pemilukada Money
Politics and the Dangers of Informal Gover
nance Practices in Martibeth Erb and Priyam
budi Sulistiyanto Eds Deepening Democracy
in Indonesia Direct Election for Local Leaders
Pemilukada Singapore Institute of Southeast
Asia Studies ISEAS 2009
Abdul Malik Gismar
Memperoleh gelar S 1 dari Fakultas Psikologi
Universitas Indonesia UI Dengan beasiswa
Fulbright is melanjutkan sudi di The Gradu
ate Faculty of Political and Social Science New
School for Social Research New York di mana
is mendapatkan gelar M A dan Ph D dalam
bidang Psikologi Sosial Minat utamanya adalah
psikologi sosial politik yang mencakup antara
lain isu isu identitas nasional dan kewarga
negaraan hubungan dan konflik antarkelompok
demokrasi dan budaya demokrasi serta gover
nance Pada saat ini menjabat sebagai Kepala
Governance Research and Resource Center pada
Partnership for Governance Reform Jakarta Ia
adalah peneliti utama dalam penyusunan Part
nership Governance Index PGI Di antara karya
dalam bentuk buku yang akan segera terbit adalah
Gismar A Malik dan Hidayat Syarif Eds Re
formasi Setengah Matang Mizan 2010
R Siti Zuhro
Peneliti senior Pusat Penelitian Politik LIPI dan
the Habibie Center Menyelesaikan studi S 1 ju
rusan Hubungan Internasional FISIP Universitas
Jember Mendapatkan gelar M A Ilmu Politik
dari the Flinders University Adelaide Australia
sementara Ph D Ilmu Politik dari Curtin Univer
sity Perth Australia Menulis buku Konflik dan
Kerja Sama Antar Daerah Studi Kasus Penge
lolaan kewenangan Pusat Daerah yang Aplika
tif Demokratis Jakarta LIPI 2005 Profesiona
litas dan Netralitas Birokrasi Menuju Daya
Saing Ekonomi Daerah Studi di Empat Provinsi
Jakarta the Habibie Center dan Hanns Seidel
Foundation 2007
Mardyanto Wahyu Tryatmoko
Memperoleh gelar sarjana Ilmu Politik dari
Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Gajah Mada pada tahun 2001 Semenjak 2002 ia
merupakan peneliti pada bidang Perkembangan
Politik Lokal Pusat Penelitian Politik Lembaga
Ilmu Pengetahuan Indonesia P2P LIPI Pada
2009 ia mendapatkan dua gelar master yaitu
Magister Administrasi Publik dari Fakultas Ilmu
Administrasi Universitas Brawijaya dan Master
of Public Policy dari National Graduate Insti
tute for Policy Studies GRIPS Tokyo Jepang
Hingga saat ini ia menekuni kajian otonomi dae
rah dan konflik
Kisno Hadi
Lahir di Kalahien Barito Selatan Kalimantan
Tengah Orang Dayak Dusun ini menyelesaikan
S 1 pada Ilmu Pemerintahan Sekolah Tinggi
Pembangunan Masyarakat Desa APMD Yogya
karta pada tahun 2004 Semenjak 2007 ia tercatat
sebagai peneliti dan pengajar pada Pusat Kajian
Politik dan Pemerintahan Lokal Jurusan Sosial
Politik Fakultas Ekonomi Universitas Palangka
raya Kecuali itu pernah menjadi peneliti tamu
di Institute Dayakologi Pontianak dan peneliti
141
tamu di Lembaga Studi Realino LSR Yogya
karta Hingga kini antara lain menekuni kajian
pemerintahan dan demokrasi lokal serta politik
postkolonialitas
Rozidateno Putri Hanida
Kelahiran Talang Solok Sumatera Barat ini
menyelesaikan S I dan S2 di jurusan Adminis
trasi Negara Fisipol Universitas Gadjah Mada
Yogyakarta Ia kini tercatat sebagai staf pengaj ar
di jurusan Ilmu Administrasi Negara Universitas
Andalas Selain mengajar ia juga aktif melaku
kan penelitian tentang kebijakan dan analisis ke
bijakan Selain itu juga menulis di jurnal jurnal
di antaranya mengenai Pergeseran Kekuasaan
dan Kepemimpinan pada Nagari di Sumatera
Barat Kesibukan lain yaitu aktif melakukan ke
giatan advokasi terutama yang mendorong parti
sipasi warga dan pemerintahan dalam mewujud
kan pemerintahan yang baik dan bersih melalui
perumusan kebijakan anggaran yang berpihak
kepada rakyat
Lili Romli
Ia putra kelahiran Serang B anten Saat ini merupa
kan peneliti di Pusat Penelitian Politik LIPI Se
lain itu ia juga mengajar di almamaternya pada
Jurusan Ilmu Politik Fisip UI Ia menyelesaikan
program doktor ilmu politik di Universitas Indo
nesia Ia menulis di beberapa jurnal ilmiah dan
aktif melakukan penelitian yang berkaitan dengan
pemilu partai politik lembaga perwakilan dan
otonomi daerah
Sarah Nuraini Siregar
Menyelesaikan studi di tingkat sarjana 2002
dan Pascasarjana 2005 pada jurusan Ilmu
Politik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik
142
Universitas Indonesia Sejak tahun 2004 sampai
sekarang menjadi salah saw peneliti di bidang
Perkembangan Politik Nasional Pusat penelitian
Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia
P2P LIPI Ia juga aktif sebagai salah satu staf
pengajar di jurusan Ilmu Politik FISIP UI sedari
2002 hingga sekarang Beberapa tulisannya ter
muat dalam buku buku antara lain Problematika
Pengelolaan Keamanan di Wilayah Konflik
Aceh dan Papua Model Kaji Ulang Pertahanan
Indonesia Supremasi Sipil dan Transformasi
Pertahanan Evaluasi Penerapan Darurat Mili
ter di Aceh 2003 2004 Hubungan Sipil Mili
ter Era Megawati Beranda Perdamaian Aceh
Tiga Tahun Pasca MoU Helsinki serta kontri
busi tulisannya di jurnal ilmiah seperti Evalu
asi 10 Tahun Reformasi Polri Jurnal P2P LIPI
2008
Japanton Sitohang
Kelahiran Pematang Siantar ini memperoleh
gelar S 1 jurusan Hubungan Internasional dari
Universitas Parahyangan Bandung pada 1978
sementara S2 dari the Flinders University Austra
lia tahun 1992 Ia merupakan peneliti pada Pusat
Penelitian Politik Lembaga Ilmu Pengetahuan
Indonesia Riset riset yang telak dilakukannya
antara lain mengenai kajian Eropa Asia Pasifik
Afrika Australia dan Perbatasan
Yogi Setya Permana
Lahir di Yogyakarta Meraih gelar sarjana pada
jurusan Ilmu Politik dan Pemerintahan Fakultas
Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Gadjah
Mada pada tahun 2009 Saat ini merupakan kan
didat peneliti pada Puslit Politik Lembaga Ilmu
Pengetahuan Indonesia Menjadi salah satu kon
tributor dalam buku Kekuasaan dan Agama Yog
yakarta Grafindo Litera Media 2009
 I 1 1 1 N A

DI DAERAH DAERAH

PROBLEMATIKA IDENTITAS KEAGAMAAN

VERSUS
KEINDONESIAAN FORMAT BARU
POLITIK LUAR NEGERI
INDONESIA
Ed 10
Editor Gan aPNIlyalldall
Syaft an Rozi
Naskah Redaksi Jurnal Penelitian Politik menerima kiriman naskah dengan
ketentuan berikut

1 Tulisan yang dimuat harus merupakan kajian ilmiah atas isu dan peristiwa
yang berkaitan dengan politik dalam negeri dan internasional baik dalam
bahasa Indonesia maupun bahasa Inggris

2 Tulisan merupakan karya sendiri bukan saduran atau terjemahan dan

belum pernah dipublikasikan dalam bentuk dan bahasa apa pun
3 Tulisan mengandung data atau pemikiran yang baru dan orisinal
4 Tulisan yang dimuat sepenuhnya menjadi tanggung jawab pribadi penulis
yang bersangkutan
5 Persyaratan teknis

a Panjang naskah untuk artikel 20 25 halaman A4 spasi 1 5 book

review 10 15 halamanA4 spasi 1 5
b Diketik dengan menggunakan huruf Times New Roman Font ukuran
12 dengan 1 5 spasi

c Naskah dilengkapi dengan daftar pustaka dan abstraksi 100 200

kata

d Naskah ditulis dengan format tulisan ilmiah dilengkapi dengan

catatan kaki dan daftar pustaka

e Naskah dikirim dalam bentuk printout beserta softcopy ke alamat re

daksi atau dapat dikirimkan melalui email redaksi penerbitan p2p@
gmail com

f Redaksi memberikan honorarium untuk setiap artikel yang dimuat

g Artikel yang diterima setelah deadline akan dipertimbangkan untuk
dimuat pada edisi berikutnya

Langganan Harga Pengganti ongkos cetak Rp50 000 per eksemplar sudah termasuk

ongkos kirim biasa Untuk berlangganan clan surat menyurat langsung

hubungi bagian sirkulasi Redaksi Jurnal Penelitian Politik

Alamat P2P LIPI Widya Graha LIPI Lantai XI

Jln Jend Gatot Subroto No 10
Jakarta 12710

Telp 021 525 1542 ext 757 763 Faks 021 520 7118
 Informasi

Hasil Penelitian Terpilih

KONFLIK DALAM PILKADA LANGSUNG

2005 2008
Stud tentong Penyebab con Dompae krc

A r

rt

Art

DI LOMBOK TIMOR

LIPI Press