PERBUATAN ADMINISTRASI NEGARA

A. macam-macam Perbuatan Administrasi Negara

Dalam melaksanakan tugas menyelenggarakan kepentingan umum, pemerintah banyak
melakukan kegiatan atau perbuatan-perbuatan administrasi negara. Dalam praktek sehari-hari
tindak administrasi negara itu dilakukan oleh pejabat Administrasi Negara atau Administrator
Negara. Tindakan atau perbuatan Administrasi Negara itu pada garis besarnya dibedakan ke
dalam dua golongan, yaitu :
1. Golongan perbuatan hukum (Rechtshandelingen)
2. Golongan yang bukan perbuatan hukum (Feitelijke handelingen).
Dari kedua golongan perbuatan tersebut yang penting bagi Hukum Administrasi Negara
adalah golongan perbuatan hukum (Rechts handelingen), sebab perbuatan tersebut langsung
menimbulkan akibat hukum tertentu bagi Hukum Administrasi Negara. Sedangkan golongan
perbuatan yang bukan perbuatan hukum dapat berupa pelayanan di bidang kesehatan,
pendidikan dan kesejahteraan masyarakat atau pembangunan proyek-proyek fisik atau spiritual
tertentu.
Perbuatan Administrasi Negara yang termasuk golongan perbuatan hukum dapat berupa :
a. Perbuatan hukum menurut hukum privat (sipil)
b. Perbuatan hukum menurut hukum publik.
Bahasan dalam hukum Administrasi Negara terpusat pada perbuatan Administrasi Negara
dalam bidang hukum publik atau disebut pula sebagai tindak Hukum Administrasi Negara.
Perbuatan hukum menurut hukum publik ini ada dua macam :
1. Perbuatan hukum publik bersegi dua (Tweezijdige Publick rechtslijke handeling)
Dalam hal perbuatan hukum bersegi dua ini timbul polemik tentang apakah ada perbuatan
hukum publik bersegi dua dalam perbuatan pemerintah/ Administrasi Negara. Pertanyaan
melahirkan dua aliran jawaban beberapa sarjana, yakni :
a. Aliran yang berpendapat tidak ada perbuatan hukum bersegi dua dalam Hukum Administrasi
Negara.
 Beberapa sarjana yang menganut aliran yang menentang adanya perbuatan hukum
bersegi dua dalam hubungan hukum administrasi negara ini terbagi dua pula atas dasar alasan
yang dikemukakan mereka, yaitu :
(1) Scholten cs, menggunakan pengertian Perbuatan Administrasi negara/pemerintah
(Overheidshandeling) yaitu izin di mana dalam hal ini tidak ada kerja sama/persesuaian
kehendak antara individu atau badan hukum dengan Pemerintah/Administrasi Negara.
(2) Meijers cs, dengan Wilstheorie/teori kehendak mengatakan dalam perbuatan hukum bersegi
dua (perjanjian) ditemui 2 (dua) kehendak yang bersesuaian, sedangkan hal ini tidak ada
dalam perbuatan Pemerintah, di mana hanya ada satu kehendak, yakni kehendak pemerintah.
b. Aliran yang berpendapat ada perbuatan hukum publik bersegi dua.
Aliran ini antara lain dianut oleh Van der Pot, Van Praag, Wiardo, Kranenburg-Vegting,
Donner dan Utrech, mengakui adanya perbuatan hukum publik/Hukum Administrasi Negara
yang bersegi dua atau perjanjian yang diatur oleh Hukum PublikDisini dikemukakan sebagai
contohnya: Perjanjian Jangka Pendek (Kort verbant Kontrakt) yang diadakan oleh seorang
partikulir sebagai pemberi pekerjaan untuk jangka pendek ini ditimbulkan oleh suatu perbuatan
hukum bersegi dua (Perejanjian) karena ada persesuaian kehendak antara pekerja dan pemberi
pekerjaan dan perbuatan hukum ini diatur oleh peraturan hukum istimewa, yakni peraturan
hukum publik, karena pekerjaan ini dapat diangkat dalam suatu surat keputusan sebagai pegawai
negeri dengan kontrak jangka pendek 2 (dua) atau 3 (tiga) tahun. Di samping contoh diatas, ada
juga contoh yang diberikan oleh Bachan Mustafa sebagi berikut : Perjanjian-perjanjian (kontrak-
kontrak) yang diadakan Perusahaan (Maskapai) Minyak Asig dengan Pemerintah yang dibuat
berdasarkan Lembaran Negara 1960 No 119. Peraturan organiknya diselesaikan lebih lanjut
dengan Surat Keputusan dari Menteri Pertambangan. Ia mengatakan bahwa perbuatan hukum
publik yang bersegi dua itu sebagai perbuatan hukum banci, sebab perbuatan ini dikuasai oleh
dua jenis hukum yakni hukum perdata dan hukum publik (Hukum Administrasi Negara), yang
masing-masing mempunyai sifat yang berbeda, umpamanya dapat dibedakan dari daya kerjanya,
sanksinya dan kepentingan yang dilindungi oleh kedua jenis peraturan-peraturan hukum itu
masing-masing.
2. Perbuatan hukum publik yang bersegi satu (eenzijdige publiekrechtelijke handeling)
Di Negara Perancis perbuatan ini dinamakan “Acte Administratif” yang mulai muncul
setelah Trias Politika. Kemudian atas perkenalan Otto Mayer masuk ke Negara Jerman dan
diberi nama “Verwaltungsakt”. Selanjutnya di Negeri Belanda oleh Van der Pot dan Van
Vollenhoven diberi nama “Beschikking”, sedangkan Van Poelje memberi nama “Besluit”
Yang dibahas secara luas oleh AM. Donner dan Van der Wel. Kemudian atas jasa Prins
tiba di negara Indonesia yang kemudian diterjemahkan oleh Utrech dengan nama “Ketetapan”,
sedangkan Koentjoro Poerbopranoto menerjemahkannya dengan nama “Keputusan”. Alasan
Koentjoro memakai istilah ketetapan adalah terlalu yuridis teknis. Kemudian Van Poelje
mengatakan “Besluit/Keputusan Pangreh itu merupakan bagian tersebarwujudan dari
pemerintah, akibat dari sifat penguasa dan pemerintah. Untuk perbuatan hukum bersegi satu
dibedakan antara:
a. Peraturan adalah keputusan yang berisi penyelesaian sesuatu hal secara umum, abstrak.
Perbuatan membuat peraturan termasuk tugas legislatif
b. Ketetapan adalah keputusan yang memberi penyelesaian sesuatu hal secara konkrit
tertentu. Perbuatan membuat ketetapan termasuk tugas eksekutif.
Perbedaan antara peraturan dan ketetapan sebagai keputusan yang memberi penyelesaian
secara umum dan secara khusus itu sering menjadi kabur, misalnya dalam ketetapan yang
menyatakan berlakunya suatu “Slapende regeling”. Sebagai contoh misalnya sudah ditetapkan
suatu Undang-undang tentang Penghapusan Pengadilan Swa-Praja dan Pengadilan Adat, tetapi
berlakunya di masing-masing daerah akan ditetapkan dengan Surat Keputusan Menteri
Kehakiman. Undang-undang Penghapusan Pengadilan Swa-Praja dan Pengadilan Adat itu
dengan demikian merupakan “Slapende regeling”.

B. Pengertian Ketetapan
Apa yang dimaksud dengan (beschikking ) itu telah mengundang beberapa pendapat para
sarjana yang memberikan pengertian pada ketetapan antara lain, yaitu :
Utrecht yang memberikan pengertian mengenai ketetapan adalah suatu perbuatan
pemerintah dalam arti luas yang khusus bagi lapangan pemerintah dalam arti sempit. Seperti
halnya dengan undang-undang yang merupakan perbuatan pemerintah dalam arti luas yang
khusus bagi lapangan perundang-undangan, sedangakan keputusan hakim (vonis) merupakan
perbuatan pemerintah dalam arti luas yang khusus dalam lapangan mengadili.
Meskipun demikian membuat ketetapan tersebut bukanlah monopoli dari bestuur saja,
akan tetapi Badan Pembuat undanga-undang dan hakim pun dapat membuat ketetapan walaupun
yang membuat ketetapan itu dilakukan oleh badan Pembuat undang-undang dan hakim bukanlah
merupakan tugas pokoknya. Ketetapan yang dibuat oleh badan pembuat undan-undang, yaitu
dalam hal badan pembuat undang-undang membuat undang-undang yang memberi kekuasaan
kepada presiden untuk meratifisir sebuah traktat, yang melaksanakan pasal 11 Undang-Undang
Dasar 1945. Ketetapan mengenai pengangkatan seorang wali atau pengangkatan seorang
pengampu (curator). Ketetapan ini disebut “Voluntaire Jurisdictie “ atau sering disebut surat
penetapan hakim, bukan surat keputusan (vonis) hakim dalam meyelesaikan suatu sengketa yang
biasa disebut “Contentieuse Jurisdictie”. Meskipun suatu ketetapan yang dibuat oleh hakim tidak
memperlihatkan suatu hubungan yang bersifat publickrechtelijk, akan tetapi bentuknya adalah
tetap ketetapan yang mengatur hal yang nyata, konkrit tertentu, misalanya mengangkat X sebagai
wali dari Y yang masih di bawah umur.
Van Der Wel mengartikan Ktetapan adalah suatu perbuatan hukum oleh suatu alat
pemerintahan dengan meksud / dalam hal konkret meneguhkan tanpa urut serta kehendak lain
suatu hubungan hukum yang telah ada , guna menimbulkan yang baru atau menolak unutk
diteguhkannya suatu hubungan hukum yang telah ada atau menimbulkan hukum baru.
Sedangkan Prins di dalam bukunya “Inleiding in het Administratiet Van Indonesia”
mengartikan ketetapan (beschikking) sebagai: perbuatan hukum yang bersegi satu, yang didalam
lapanagan pemerintahan (dalam arti kata ssempit , berstuur), dilakukan oleh alat pemerintahan
(dalam arti luas), berdasarkan kekuasaan istimewa alat pemerintahan itu. Bertitik tolak dari
definisi Prins ini, kiranya dapat diperoleh apakah sebenarnya pengertian ketetapan tersebut yaitu:
1. ketetapan itu ialah perbuatan hukum, yaitu perbuatan yang diatur oleh hukum dan
menimbulkan suatu akibat hukum yaitu terjadi atas hilangnya suatu ikatan /hak/ kewajiban.
Misalnya keputusan yang memberikan izin kepada pemohon izin mendirikan bangunan
(IMB) yang dikeluarkan /ditertibkan oleh Dinas Pekerjaan Umum.
2. ketetapan merupakan perbuatan hukum bersegi satu, yakni perbuatan yang akibat hukumnya
timbul cukup dengan adanya kehendak dari satu pihak, dalam hal ini pemerintah tanpa
dipengaruhi oleh pihak lain, sebagai contoh, misalnya pemberian izin mendirikan bangunan
(IMB) tersebut oleh Administrasi negara di dalam mempertimbangkan permihinan izin
mendirikan bangunan itu masak-masak. Di sini administrasi negara tidak memerlukan
pertimbangan / pendapat /usul dari pihak yang mengajukan permohonan izin mendidrikan
bangunan (administrabelle) tersebut.
3. Ketetapan itu berada atau merupakan lapangan pekerjaan eksekutif saja atau lapangan
pekerjaan bestuur. Jadi ketetapan itu bukan bidang pekerjaan yudikatif tetapi khusus
lapangan pekerjaan eksekutif.
4. perbuatan membuat ketetapan dilakukan oleh alat pemerintah dalam arti kata luas yakni oleh
badan legislatif, badan eksekutif , badan yudikatif. Jadi walaupun ketetapan itu bidang
pekerjaan khusus eksekutif, namun dapat pula dilakukan oleh badan legislatif, maupun
dilakukan oleh badan yudikatif. (Perbuatan itu dapat dilakukan oleh badan yang tergolong
dalam kekuasaan legislatif atau badan yang tergolong dalam kekuasaan yudikatif).
Contoh ketetapan yang dibuat oleh badan legislatif yaitu dalam perbuatan menetapkan
APBN, APBN adalah bidang pekerjaannya eksekutif , namun Dewan Perwakilan Rakyat
(DPR) sebagai pemegang kekuasaan legislatif ikut menetukan.
Contoh ketetapan yang dibuat oleh badan yudikatif yaitu penetapan pengangkatan seorang
wali dari seseorang anak oleh Pengadilan Negeri, Penetapan pengangkatan seorang wali dari
seseorang wali dari seseorang anak ini sebenernya merupakan bidang pekerjaannya eksekutif
(pemerintah dalam arti sempit ) .(jurisdiksi volunter)
5. Perbuatan membuat ketetapan dilakukan berdasarkan wewenang istimewa, yakni wewenang
yang diatur oleh hukum publik, yaitu hukum yang lebih memaksa , buakn diatur oleh oleh
hukum biasa yang dasarnya persesuaian pendapat dari pihak-pihak
6. perbuatan dilakukan oleh suatu badan penguasa (overheidsorgaan) artinya bahwa perbuatan
administrasi itu dapat juga dilakukan oleh suatu badan yang tidak termasuk dalam “bestuur”
atau “administrasi” misalnya seorang hakim yang menunjuk seorang wali atau adalam
pengampuan ( curatik stelling).
Definisi Stelling, tentang “beschikking” itu adalah “ debeslissing van een
overheisorgaan,waarvan de inhoud niet ligt op het terrien van wetgeving, politie en rech
tspraak”(keputusan sesuatu alat pemerintahan ( dalam arti luas ) yang isinya tidak terletak di
dalam lapangan pembuatan peraturan, kepolisian dan peradilan ).
Van Poelje dalam laporannya mengingatkan bahwa ketetapan adalah pernyataan tertulis
kehendak suatu alat perlengkapan pemerintah dari penguasa pusat yang sifatnya sepihak dan
ditujukan keluar, berdasarkan kewenangan atas dasar satu peraturan Hukum Tata Pemerintahan
dan yang tujuannya ialah perubahan atau pembatalan sesuatu hubungan hukum yang ada, atau
penetapan sesuatu hubungan hukum yang baru, ataupun yang memuat sesuatu penolakan
pemerintah penguasa terhadap hal-hal trsebut.
Van der Pot juga memberikan definisi mengenai ketetapan sebagai berikut: “ Ketetapan
adalah perbuatan hukum yang dilakukan alat-alat pemerintah, pernyataan kehendak alat-alat
pemerintah itu dalam menyelenggarakan hal khusus, dengan maksud mengadakan perubahan
dalam lapangan hubungan hukum. Definisi aslinya dimuat dalam ‘NEDERLANDSCH
BESTUURSRECHT’ yang kutipannya sebagai berikut : (de recht handelingen der
bestuursorganen hun wils verklaringen voor het bijzondere geval, gericht op een wijziging in de
wereld der rechtverhoudingen).
Mengenai definisi Van Der Pot menurut Utrecht ada kekurangannya yaitu bahwa
ketetapan itu tidak hanya diadakan oleh suatu alat pemerintahan (bestuursorgan) saja. Misalnya,
ketetapan dapat juga dibuat oleh hakim atau oleh pembuat Undang Undang, misalnya Undang
Undang persetujuan yang memberi kepada negara kekuasaan untuk meratifikasikan suatu traktat
pasal 11 UUD 1945 (pasal 120 ayat 2 UUD sementara 1950). Undang Undang Naturalisasi yang
memberi kepada seorang asing kewarganegaraan Indonesia (pasal 26 ayat 1 UUD 1945 atau
pasal 5 ayat 2 UUD Sementara 1950).
Definisi ketetapan yang diberikan oleh Mr.AM.Donner dalam desertasinya “De rechts
kracht der administratieve beschikking” mengatakan bahwa ketetapan adalah suatu perbuatan
hukum yang dalam hal istimewa dilakukan oleh sesuatu alat pemerintahan sebagai sebagai alat
pemerintahan dan atau berdasarkan suatu ketentuan yang mengikat dan berlaku umum, dengan
maksud menentukan hak dan kewajiban mereka yang tunduk pada sesuatu tata tertib hukum, dan
penentuan tersebut diadakan oleh pemerintahan itu dengan tidak memperhatikan kehendak
mereka yang dikenai ketetapan itu.