I.

BADAN PEMERINTAHAN SEBAGAI BADAN HUKUM PUBLIK

SEKALIGUS BADAN HUKUM PERDATA

Hukum publik adalah hukum mengatur masalah yang berkaitan dengan kepentingan
umum, seperti pembunuhan yang diatur oleh hukum publik karena memengaruhi seluruh
masyarakat. Hukum publik menetapkan hubungan antara negara sebagai pemerintah dengan
individu. Contohnya, dalam penagihan pajak, negara bertindak sebagai pemerintah dan diatur
oleh hukum publik. Kehadiran hukum dan kebijakan pemerintah yang sesuai memainkan
peran penting dalam menjaga keamanan, ketertiban, dan kesejahteraan dalam suatu negara.

Hukum publik adalah serangkaian peraturan yang mengatur hubungan antara warga
negara dengan negaranya yang melibatkan kepentingan umum. Hal ini juga dapat dianggap
sebagai seperangkat aturan yang mengatur masyarakat secara keseluruhan, sehingga
seringkali disebut sebagai hukum negara. Dalam kehidupan sehari-hari, pemerintah tidak
hanya terlibat dalam pelaksanaan kegiatan hukum publik, tetapi juga terlibat dalam urusan
hukum perdata. Untuk memahami kapan administrasi negara terlibat dalam urusan hukum
publik dan kapan terlibat dalam hukum perdata, langkah pertama adalah melihat kedudukan
hukum negara ini, yang pada akhirnya membutuhkan pemisahan antara dua jenis hukum
tersebut.

Dalam perspektif hukum publik, negara adalah organisasi jabatan. Menurut E. Utrecht
oleh diwakili penjabat, maka jabatan itu berjalan. Yang menjalankan hak dan kewajiban yang
didukung oleh jabatan ialah penjabat. Jabatan bertindak dengan perantaraan penjabatnya.
Menurut P. Nicolai dan kawan-kawan, ada beberapa ciri yang terdapat pada jabatan atau
organ pemerintahan yaitu :1

1. Organ pemerintah menjalankan wewenang atas nama dan tanggung jawab

sendiri, yang dalam pengertian modern, diletakkan sebagai pertanggung
jawaban politik dan kepegawaian atau tanggung jawab pemerintah sendiri di
hadapan hakim. Organ pemerintah adalah pemikul kewajiban tanggung jawab.
2. Pelaksanaan wewenang dalam rangka menjaga dan mempertahankan norma
hukum administrasi, organ pemerintahan dapat bertindak sebagai pihak

1
P. Nicolai, et.al., op.cit., hlm. 24-26. Philipus M. Hadjon, et.all., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia,
Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2002, hal. 150.
 tergugat dalam proses peradilan, yaitu alam hal ada keberatan, banding, atau
perlawanan
3. Disamping sebagai pihak tergugat, organ pemerintahan juga dapat tampil
menjadi pihak yang tidak puas, artinya sebagai pengugat.
4. Pada prinsipnya organ pemerintahan tidak memiliki harta kekayaan sendiri.
Organ pemerintahan merupakan bagian (alat) dari badan hukum menurut
privat dengan harta kekayaannya. Jabatan Bupati atau Walikota adalah organ-
organ dari badan hukum “Kabupaten”. Berdasarkan aturan hukum badan
umum inilah yang dapat memiliki harta kekayaan, bukan organ
pemerintahannya.

Berdasarkan ketentuan hukum, penjabat hanya menjalankan tugas dan wewenang,

karena penjabat tidak “memiliki” wewenang. Yang memiliki wewenang adalah jabatan. Apa
yang disebutkan P. Nicolai khusunya pada ciri yang keempat dapat menimbulkan salah
pengertian bagi sebagian orang, karena dlama praktik penyelenggaraan pemerintahan para
pejabat itu terlibat dan menggunakan harta kekayaan. Ada kesan kuat bahwa jabatan
pemerintah itu memiliki harta kekayaan dan digunakan untuk penyelenggarakan tugas-tugas
pemerintahan.

Jika berpegang pada teori tentang badan hukum, yang salah satu unsurnya memiliki
harta kekayaan yang terpisah sebagaimana akan terlihat dibawah , maka apa yang
dikemukakan oleh Nicolai tersebut sejalan dengan teori ilmu hukum. Dengan kata lain,
jabatan tidak memiliki harta kekayaan, yang memilik kekayaan adalah badan umum yang
menjadi induk dari jabatan tersebut

Indroharto menyebutkan bahwa lembaga-lembaga hukum publik itu memiliki

kedudukan yang mandiri dalam statusnya sebagai badan hukum (perdata). Lembaga-lembaga
hukum publik tersebut merupakan badan hukum publik tersebut merupakan badan hukum
perdata dam melalui organ-organnya (badan atau jabatan TUN) menurut peraturan
perundang-undangan yang bersangkutan dapat melakukan perbuatan/tindakan hukum
perdata.2

Walaupun organ atau jabatan pemerintah dapat terlibat dalam perbuatan hukum
perdata, mewakili badan hukum yang lebih besar, namun dalam konteks hukum administrasi
negara, yang lebih penting adalah memahami peran organ atau jabatan pemerintah dalam
2
Indroharto, Usaha memahami Undang-undang tentang peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, (Jakarta: Sinar
Harapan,1993), hlm. 65-66.
melakukan perbuatan hukum yang bersifat publik. Dalam hukum administrasi, yang
menitikberatkan pada peran organ atau jabatan pemerintah sebagai objek kajian utama,
memahami karakteristik dari jabatan pemerintahan menjadi hal yang sangat penting dan tak
terhindarkan. Meskipun jabatan pemerintahan ini dilekati dengan hak dan kewajiban atau
diberi wewenang untuk melakukan tindakan hukum, namun jabatan tidak dapat bertindak
sendiri. Jabatan dapat melakukan perbuataan hukum, yang dilakukan melalui perwakilan
(vertegenwoordinging) yaitu penjabat (ambtsdrager), yang bertindak atas jabatan itu.

Di atas telah disebutkan bahwa jabatan adalah lingkungan pekerjaan tetap, sementara
pejabat dapat berganti-ganti. Pergantian pejabat tidak mempengaruhi kewenangan yang
melekat pada jabatan. F.A.M. Stroink dan J.G. Steenbeek memberiakn ilustrasi mengenai
perbuatan hukum dari jabatan dan jabatan ini, “Kewenangan pemerintahan (hak-hak dan
kewajiban-kewajiban) itu melekat pada jabatan. Jika sebagai contoh bupati/walikota
memberikan keputusan tertentu, maka berdasarkan hukum keputusan itu diberikkan oleh
jabatan bupati/walikita, dan bukan oleh orang pada saat itu diberi jabatan, yakni
bupati/walikota”.3

Hukum publik merupakan sederet aturan yang mengatur bagaimana hubungan warga
negara dengan negaranya yang menyangkut kepentingan umum. Hukum publik juga dapat
dikatakan sebagai suatu aturan yang mengatur masayarakat, sehingga hukum publik juga
dapat disebut dengan hukum negara. Hukum publik negara adalah organisasi jabatan dan
diantara jabatan-jabatan ini ada jabatan pemerintah. Didalam hukum mengenai badan hukum,
kita mengenal perbedaan antara badan hukum dan organ-organnya. Badan hukum adalah
pendukung hak-hak kebendaan (harta kekayaan).

Badan hukum melakukan perbuatan melalui organ-organnya, yang mewakilinya.

Lembaga-lembaga hukum publik yang menjadi induk dari bahan atau jabatan tata usaha
negara (TUN) ini yang besar di antaranya adalah negara, lembaga-lembaga tertinggi di
negara, departemen, badan-badan non-departemen, provinsi, kabupaten, kota madya dan
sebagainya. Meskipun organ atau jabatan pemerintah dapat melakukan perbuatan hukum
perdata, mewakili badan hukum induknya, namun yang terpenting dalam konteks hukum
administrasi negara adalah mengetahui organ atau jabatan pemerintah dalam melakukan
perbuatan hukum yang bersifat publik.

3
F.A.M. Stroink en J.G. Steenbeek, op. Cit., hlm. 36.
 II. BENDA NEGARA DAN BENDA PUBLIK

Benda milik Negara di Indonesia didefinisikan dalam UU nomor 1 tahun 2004

sebagai semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBN atau berasal dari
perolehan lainnya yang sah. Perolehan lainnya yang sah antara lain berasal dari hibah dan
rampasan/sitaan, pelaksanaan kontrak, barang akibat putusan pengadilan yang memiliki
kekuatan hukum yang sah, dan barang sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang
berlaku. Contoh: Kendaraan Dinas, Rumah Dinas, Hewan Lindung, dll.

Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 tentang Pengelolaan

Barang Milik Negara/Daerah (PP 27/2014, sebagaimana diubah dengan PP 28 tahun 2020),
BMN adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban anggaran pendapatan dan
belanja negara (APBN) atau berasal dari perolehan lainnya yang sah. Barang dari perolehan
lain yang sah meliputi:4

1. barang yang diperoleh dari hibah/sumbangan atau yang sejenis;

2. barang yang diperoleh sebagai pelaksanaan dari perjanjian/kontrak;
3. barang yang diperoleh sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan;
atau
4. barang yang diperoleh berdasarkan putusan pengadilan yang telah berkekuatan
hukum tetap.

Umumnya BMN dari beban APBN digunakan oleh kementerian/lembaga misalnya

sebagai perkantoran dan bisa juga digunakan masyarakat seperti jalan dan jembatan.
Termasuk dalam BMN dari perolehan lain yang sah adalah barang yang dihibahkan
perseorangan atau swasta kepada Negara, barang yang diperoleh dari pelaksanaan kontrak
kerjasama, dan barang rampasan.

Turunan dari benda milik Negara adalah benda milik publik yang didefinisikan dalam
UU nomor 25 tahun 2009 sebagai benda-benda yang disediakan oleh pemerintah untuk
dipakai oleh masayarakat. Kemanfaatan benda-benda tersebut dapat dinikmati secara
langsung oleh masayarakat umum. Barang milik publik memiliki dua sifat, yaitu non-
excludable dan non-rivalry. Pengertian non-excludable adalah apabila tersedia, tidak ada yang
dapat menghalangi siapapun untuk memperoleh manfaatnya. Contoh dari sifat ini adalah
penyediaan TNI oleh Negara. Adanya TNI menyebabkan masyarakat merasa aman dan tidak
ada seorangpun yang dapat mencegah warga didalamnya tidak mendapatkan
4
djkn.kemenkeu.go.id
perlindungan. edangkan yang dimaksud non-rivalry adalah penggunaan satu konsumen
terhadap suatu barang tidak akan mengurangi kesempatan konsumen lain untuk ikut
mengonsumsi. Contoh sifat ini ada pada jalan raya. Penggunaan jalan raya oleh satu
pengendara, tidak akan mempengaruhi pengguna jalan lain untuk menggunakannya.
Walaupun pada akhirnya untuk jalan raya ada sedikit pengecualian dalam kasus kemacetan.

Dengan membandingkan BMN dan barang publik di atas, terlihat bahwa pengertian
masing-masing barang berbeda: BMN dilihat dari sumber perolehannya, sedangkan barang
publik menekankan pada sifat barangnya. Apabila merujuk dari sumber perolehan, barang
publik bisa berasal dari Pemerintah (APBN) tetapi bisa juga berasal dari swasta. BMN pun
sebenarnya dapat diperoleh dari sektor swasta, tetapi barang tersebut diklasifikasikan sebagai
BMN setelah dihibahkan oleh swasta kepada Negara. Di sisi yang lain dengan melihat sifat
barang, BMN tidak selalu bersifat non-rival dan non-excludable. BMN bisa saja hanya
memiliki salah satu sifat tersebut.