C.

UNSUR TINDAKAN/PERBUATAN PEMERINTAHAN

Untuk mempertegas dan memperjelas tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan

(bestuurs rechtshandelingen), maka perlu diuraikan unsur-unsur apa saja yang terdapat dalam
suatu tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan. Berdasar pada pengertian apa yang
dimaksud dengan tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan, yakni suatu tindakan atau
perbuatan hukum yang dilakukan oleh organ atau badan pemerintahan guna menimbulkan
akibat hukum dalam bidang administrasi atau pemerintahan. Dari rumusan ini terlihat bahwa
terdapat beberapa unsur yang ada dalam pengertian tersebut. Meminjam pendapat dari
Muchsan (1981) 18) yang menyebutkan bahwa terdapat unsur-unsur dari tindakan atau
perbuatan hukum pemerintahan, yaitu:

1. Tindakan atau perbuatan hukum itu dilakukan oleh organ atau badan pemerintahan (aparat
pemerintah) dalam kedudukan- nya sebagal penguasa (overheid) maupun sebagai alat per-
lengkapan pemerintahan (bestuursorganen) dengan prakarsa dan tanggung jawab sendiri.
2. Tindakan atau perbuatan hukum tersebut dilaksanakan dalam rangka menjalankan fungsi
pemerintahan.
3. Tindakan atau perbuatan hukum tersebut dimaksudkan se bagai sarana untuk menimbulkan
akibat hukum di bidang hu kum administrasi.
4. Tindakan atau perbuatan hukum yang bersangkutan dilakukan dalam rangka pemeliharaan
kepentingan negara dan rakyat.

Dari beberapa unsur tindakan atau perbuatan hukum pemerintah seperti dikemukakan oleh
Muchsan tersebut di atas, pada intinya berkenaan dengan tindakan atau perbuatan yang
dilakukan baik oleh organ/badan/atau aparat pemerintahan dalam rangka menjalankan fungsi
dan tugas pemerintahan serta pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat. Selain itu,
dimaksudkan pula sebagai sarana untuk menimbulkan akibat hukum di bidang hukum
administrasi. Dengan kata lain, unsur tindakan atau perbuatan pemerintahan bersangkut paut
dengan tindakan atau perbuatan hukum yang dilakukan oleh badan/atau aparat pemerintahan
guna menimbulkan akibat hukum sebagai perwujudan fungsi dan tugas pemerintahan.

Merujuk dari apa yang telah dikemukakan menyangkut unsur dari tindakan atau perbuatan
hukum pemerintahan tersebut di atas, menunjukkan adanya suatu kegiatan berupa tindakan
atau perbuatan yang dilakukan oleh organ atau badan pemerintahan sebagai pelaksanaan
fungsi dan tugas pemerintahan yang menimbulkan akibat hukum tertentu. Dengan kata lain,
akibat hukum ter- tentu itu dapat berupa perubahan hak, kewajiban, atau kewenangan yang
ada. Selain itu, menyangkut pula perubahan kedudukan hukum bagi seseorang atau objek yang
ada dan yang akan ditetap- kan. Dari tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan itu pula
akan mengikat warga masyarakat tanpa memerlukan persetujuan atau persesuaian kehendak. 1

1
Aminuddin Ilmar. Hukum Tata Pemerintahan. (Jakarta: Kencana, 2014). Hlm. 133-134.
D. Jenis Tindakan/Perbuatan Pemerintah

Tindakan Pemerintahan dapat dibagi menjadi dua bentuk yakni Tindakan Faktual (Feitelijk
Handelingen) dan Tindakan Hukum (Rechtshandelingen). Berikut adalah pembagiannya:

1. Feitelijk Handelingen

Feitelijk Handelingen biasa disebut Tindakan Material, 2atau Tindakan Faktual / Perbuatan Konkret.
Disebut tindakan atau perbuatan konkret karena tidak dimaksudkan (tidak bertujuan) mempunyai
akibat hukum (rechsgevolg) tertentu. Tetapi tidak berarti tidak mungkin ada akibat hukum. Suatu
tindakan konkret (walaupun tidak dimaksudkan mempunyai akibat hukum) dapat atau mungkin
menimbulkan juga akibat hukum yang tidak dikehendaki. Misalnya, suatu tindakan konkret yang
ternyata menimbulkan kerugian pada orang lain atau melanggar hak orang lain. 3 Tindakan Faktual
(istilah yang akan digunakan seterusnya) merupakan tindakan nyata atau fisik yang dilakukan oleh
Pemerintahan. Tindakan ini tidak hanya terbatas pada tindakan aktif saja namun juga perbuatan
pasif. Yang dimaksud perbuatan pasif dalam hal ini adalah akan Pendiaman akan suatu hal. Contoh
dari perbuatan aktif dari Tindakan Faktual adalah pembangunan gedung pemerintahan. Sedangkan
contoh Pendiaman / perbuatan pasif adalah membiarkan jalan rusak. Untuk Tindakan Faktual yang
bersifat aktif ia biasanya selalu didahului oleh Penetapan Tertulis, sedangkan untuk perbuatan pasif
tidak. Tindakan Faktual (Feitelijk Handelingen) akan selalu bersegi satu (eenzijdige) karena bersifat
sepihak saja. Oleh karenanya segala jenis Feitelijk Handelingen masuk ke dalam ranah hukum publik.
Pada konteks penggunaan “tindakan administrasi pemerintahan”, yang oleh UUAP disebut juga
dengan “tindakan” dapat ditemukan dalam 23 Pasal di UUAP, yang ke semuanya merujuk pada
ketentuan umum sebagaimana dimaksud Pasal 1 angka 8 UUAP. 4

2. Rechtshandelingen (Tindakan Hukum)

Tindakan Hukum (Rechtshandelingen) inilah yang secara teori memiliki implikasi hukum secara
administrasi. Tindakan Hukum (Rechtsandelingen) ini ada yang bersegi satu (eenzijdige) karena
bersifat sepihak saja, dan ada yang bersegi dua (tweezijdige atau meerzijdige). 5 Tindakan Hukum
Pemerintahan (Rechtshandelingen) dapat dibagi menjadi :

a. Tindakan Hukum Administrasi Pemerintahan Bersegi Satu (Eenzijdige publiekrechtelijk

handelingen);
Sesuai dengan tugas administrasi yakni “mengatur” dan “mengurus”, maka bentuk dari
tindakan Administrasi Pemerintahan dapat berupa pengaturan (regeling, pseudo-
wetgeving), atau keputusan/penetapan (beschikking, plan). Setidaknya dalam terminologi
administrasi kontemporer kedua istilah inilah yang sering dibahas. Sebetulnya secara umum,

2
Safri Nugraha, et.al., Hukum Administrasi Negara, (Depok: Badan Penerbit Fakultas Hukum
Universitas Indonesia, 2007), hlm. 85.
3
Suanro, dan Mizan Malik S, MAKNA TINDAKAN ADMINISTRASI PEMERINTAHAN DALAM PERSPEKTIF
PENAFSIRAN HUKUM, Jurnal Ilmu Hukum Tambun Bungai Vol. 6 No. 2, September 2021. hlm. 180
4
Ridwan, dkk., Perluasan Kompetensi Absolut Pengadilan Tata Usaha Negara dalam Undang-Undang
Administrasi Pemerintahan, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum Faculty of Law, Universitas Islam
Indonesia, Volume 25 Issue 2 Mei 2018, hlm. 353-354.
5
Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara: Buku I Beberapa
Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2004, hlm 147.
 terminologi keputusan dalam doktrin administrasi klasik dapat diartikan sebagai besluit atau
beslissing (keputusan dalam arti luas).
Konsep Besluit ini dalam terminologi hukum administrasi di Indonesia pernah digunakan
untuk Keputusan termasuk Keputusan Presiden. Dahulu semua produk norma baik
berbentuk regeling (pengaturan) maupun beschikking (penetapan) yang dibuat presiden
adalah berbentuk “Keputusan Presiden” / KEPPRES (sebagai Besluit). Namun di masa
sekarang terminologi Keppres ini sudah disempitkan menjadi bentuk beschikking
(Keputusan/Penetapan) saja, sedangkan untuk yang berbentuk Peraturan disebut dengan
“Peraturan Presiden” (PERPRES). Selain bentuk regeling (atau regering besluit) dan
beschikking, adapula bentuk lainnya seperti pseudo wetgeving (Perundangan Semu -salah
satunya adalah beleidsregel), Concrete Normgeving (Norma Jabaran), dan Plan (rencana).
Kesemuanya akan tunduk pada kaidah hukum publik karena secara karakteristik sepihak dan
bersegi satu (eenzijdige).
b. Tindakan Hukum Administrasi Pemerintahan Bersegi Dua ( Meerzijdige publiekrechtelijk
handelingen)
Tindakan bersegi dua ini adalah tindakan yang dibuat oleh Pemerintah tidak sepihak, artinya
melibatkan pihak lain. Contoh konkret dari Tindakan ini adalah kontrak antara pemerintah
dengan pihak swasta (warga Masyarakat). Tindakan hukum bersegi dua inilah yang tunduk
dan masuk ke dalam ranah pengaturan hukum keperdataan yang tunduk pula pada asas
kebebasan berkontrak (contract vrijheid). Bentuk-bentuk kontrak Pemerintah ini antara
lain6:
1) Kontrak biasa;
2) Kontrak Adhesi atau Kontrak Standar (dengan klausula baku)
3) Kontrak Mengenai Wewenang yakni Pemerintah mengadakan Perjanjian untuk
melimpahkan pelaksanaan tugas pemerintahan kepada pihak lain
4) Kontrak mengenai Kebijaksanaan Pemerintah (beleidsovereenkomst) yakni
Pemerintah memperjanjikan kewenangan diskresionernya (freies ermessen) kepada
pihak lain.
5) Kontrak Pemerintah dengan Swasta yang lainnya.

6
Ibid. hlm. 111-137.
E. KARAKTERISTIK TINDAKAN/PERBUATAN PEMERINTAHAN

Terdapat perbedaan pandangan atau pendapat di kalangan para ahli (pakar) tentang sifat dari
tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan. Terdapat dua pandangan atau pendapat yang ber-
tolak belakang, yakni yang menyatakan bahwa tindakan atau per- buatan hukum pemerintahan itu
selalu hanya bersifat sepihak atau hubungan hukum yang bersegi satu (eenzijdige). Bagi kelompok
ini, tidak ada satu tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan yang bersegi dua dan tidak ada
persesuaian yang terjadi antara pemerintah dengan warga masyarakat. Bahkan, tidak ada suatu
perjanjian yang diatur berdasarkan hukum publik. Kalaupun ada, maka itu hannyalah tindakan atau
perbuatan yang samar-samar akan tetapi tetap merupakan tindakan atau perbuatan hukum
pemerintahan yang bersifat sepihak.

Sementara itu, sebagian ahli (pakar) menyatakan bahwa ter- dapat suatu tindakan atau perbuatan
hukum pemerintahan yang bersifat segi dua (tweezijdige) yang diatur berdasar hukum publik.
Menurut mereka sama halnya dalam perjanjian yang diatur dalam hukum perdata di mana diatur
dua pihak yang berkehendak bebas dan menentukan secara sukarela apa yang akan diperjanjikan
sehingga terjadi suatu persesuaian kehendak (wilsovereenstem- ming) antara dua pihak seperti
kortverband contract atau perjanjian kerja yang dibuat oleh pemerintah dengan pekerja dalam
jangka waktu tertentu. Namun demikian, tetap ada yang memasukkan hal ini sebagai tindakan atau
perbuatan hukum bersegi satu oleh karena pemerintah dalam melakukan tindakan atau perbuatan
hukum tersebut tetap pemerintah lebih dominan mengarahkan perjanjian tersebut.

Menurut W.F Prins (1983: 58) yang lebih lazim terjadi tindakan atau perbuatan hukum
pemerintahan, yaitu sering kal pernyataan kehendak pemerintah dijadikan titik berat dalam pelak
sanaannya, sedangkan kegiatan pihak yang bersangkutan yang melahirkan awal usahanya menjadi
tergeser ke belakang sekali- pun kemudian ditentukan bahwa pihak yang bersangkutan harus
menyetujui penawaran yang diberikan oleh pemerintah kepadanya. Sejalan dengan pendapat dari
Indroharto (1993: 147) yang menyatakan, bahwa tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan itu
selalu bersifat sepihak oleh karena tergantung pada kehendak sepihak dari pemerintah yang
memiliki wewenang pemerintahan untuk berbuat demikian.

Bilamana dikaitkan dengan konsepsi negara hukum, maka tindakan atau perbuatan hukum
pemerintahan haruslah senantiasa didasarkan pada aturan hukum yang menjadi landasan opera
sionalnya. Dengan kata lain, tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan pada dasarnya dilakukan
dalam rangka melaksanakan ketentuan yang ada dalam peraturan perundang-undangan yang
berlaku. Selain itu, dilakukan pula dalam rangka untuk mengatur dan melayani kepentingan umum.
Sehingga dalam pelaksanaannya tindakan atau perbuatan hukum pemerintahan itu bukanlah hasil
persetujuan dengan pihak yang dikenai tindakan atau per- buatan hukum dimaksud. 7

7
Ibid. Hlm. 141- 142
 Daftar Pustaka

Aminuddin Ilmar. 2014. Hukum Tata Pemerintahan. (Jakarta: Kencana).

Safri Nugraha, et.al., 2007, Hukum Administrasi Negara, (Depok: Badan Penerbit Fakultas Hukum
Universitas Indonesia).

Suanro, dan Mizan Malik S, 2021, MAKNA TINDAKAN ADMINISTRASI PEMERINTAHAN DALAM
PERSPEKTIF PENAFSIRAN HUKUM, Jurnal Ilmu Hukum Tambun Bungai Vol. 6 No. 2, September.

Ridwan, dkk., 2018, Perluasan Kompetensi Absolut Pengadilan Tata Usaha Negara dalam Undang-
Undang Administrasi Pemerintahan, Jurnal Hukum Ius Quia Iustum Faculty of Law, Universitas
Islam Indonesia, Volume 25 Issue 2 Mei.

Indroharto, 2004, Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara: Buku I
Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan).