Bahan Ajar

PENGANTAR
ILMU ADMINISTRASI NEGARA
(PIAN)

Drs. H. M. Rasyidi Amran, M.Si

Drs.H.Muh. Idris Mandan

SEKOLAH TINGGI ILMU ADMINISTRASI (STIA)

AL-GAZALRRU

2021
Bahan Ajar :

PENGANTAR ILMU ADMINISTRASI NEGARA (PIAN)

Oleh
Drs. H. M. Rasyidi Amran,M.Si

I. Pengertian Ilmu Administrasi Negara (Publik)

Dalam banyak hal konsep tentang ilmu administrasi negara dan ilmu
administrasi publik adalah sama, walaupun sekarang ini paradigma
administrasi negara sudah mulai bergeser kepada pelayanan publik, (dari
government ke governance). Sehingga konsep baru tentang ilmu
administrasi negara di Indonesia sudah mulai dibicarakan para ilmuan,
yakni sebagai Administrasi Publik Baru Indonesia, Perubahan Paradigma
dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik.
Namun demikian dasar-dasar teoretisnya masih melekat pada teori
administrasi Negara yang selama ini kita ketahui. Dengan demikian bahan
ajar ini, penulis tetap menekankan pembicaraan Ilmu Administrasi Negara
sebagai suatu pengantar untuk mempelajari ilmu-ilmu yang terkait ilmu
administrasi negara.
Menurut EDWARD H.LIETELFIELD, Administrasi negara adalah
suatu studi mengenai bagaimana bermacam-macam badan-badan
pemerintahan diorganisir, diperlengkapi tenaga-tenaganya, dibiayai,
digerakkan dan dipimpin”
Administrasi Negara mempunyai banyak macam definisi. Pertama
adalah memandang bahwa administrasi negara sebagai satu kegiatan yang
dilakan oleh pemerintah, yaitu hanya pada lembaga eksekutif saja
(departemen dan dinas-dinas publik). Kedua memandang bahwa
administrasi negara lebih luas dari sekedar pembahasan mengenai
1
aktivitas-aktivitas lembaga eksekutif saja, yakni meliputi seluruh kegiatan
dari ketiga cabang pemerintahan, yaitu eksekutif, Legislatif dan yudikatif,
yang kesemuanya adalah bertolak pada fungsi untuk memberikan
pelayanan publik, yakni : Presiden/Pemerintah, DPR, Mahkamah Agung.
Administrasi negara adalah sebagai perpaduan Ilmu Administrasi
dengan Ilmu politik. Politik adalah segala sesuatu yang menyangkut
pernyataan kehendak daripada negara, sedangkan administrasi disini
adalah segala sesuatu yang berhubungan dengan pelaksanaan kehendak
negara.
Golongan politik adalah mempunyai fungsi sebagai pembuat
kebijakan, penentu tujuan, pengambil keputusan (policymaking), seperti
anggota DPR, Presiden Sedangkan golongan atau orang-orang
administrasi (administrator), lebih berfungsi sebagai pelaksana kebijakan
yang telah diambil oleh golongan politik (policy executing), atau
pemerintah.
Golongan politik, bukan hanya mereka yang ada di lembaga-lembaga
legislatif, seperti Anggota MPR/DPR, tetapi juga di lembaga-lembaga
eksekutif, seperti Presiden, Menteri, Gubernur, Walikota, Bupati, dan juga
di lembaga yudikatif, misalnya keputusan yang telah diambil oleh
Mahkamah Agung.
Pengertian/definisi administrasi negara dari beberapa ahli :
1. DIMOCK & DIMOCK : “Administrasi negara adalah kegiatan
pemerintah di dalam melaksanakan politiknya”
2. Arifin Abdulrachman : “Administrasi negara adalah ilmu yang
mempelajari pelaksanaan dari pada politik negara.”
3. BINTORO TJOKROAMIDJOJO : “Administrasi negara adalah
keseluruhan penyelenggaraan kekuasaan negara dengan memanfaatkan

2
 segala kemampuan aparatur serta segenap dana dan daya demi
tercapainya tujuan negara dan terlaksananya tugas pemerintahan.
4. F.A.Nigro : Administrasi Publik adalah kerjasama yang berada dalam
suatu lingkungan publik, seperti lembaga yudikatif, legislative dan
eksekutif.
(Adm. Negara ada pada semua di lembaga-lembaga Negara)

II. Administrasi Negara arti sempit dan arti luas

Secara sempit, pengertian administrasi negara yang telah
dikemukakan oleh W.F.WILLOUGHBY, yang menunjukkan administrasi
itu hanya berkaitan dengan fungsi untuk melaksanakan hukum (keputusan-
keputusan politik, kebijakan-kebijakan negara/pemerintah) yang telah
ditetapkan oleh lembaga legislatif (DPR) atau pejabat negara dan telah
ditafsirkan oleh lembaga yudikatif (peradilan).
Secara luas, pengertian administrasi negara, seperti dikemukakan
beberapa ahli. Seperti G.E. CAIDEN menerangkan bahwa “Administrasi
negara merupakan fungsi dari pembuatan keputusan, perencanaan,
perumusan tujuan dan sasaran, penggalangan kerjasama dengan DPR
dan organisasi-organisasi kemasyarakatan untuk memperoleh
dukungan rakyat dan dana bagi program pemerintah, pemantapan dan
jika perlu perubahan perubahan organisasi, pengerahan dan
pengawasan pegawai, kepemimpinan, komunikasi, pengendalian dan
lain-lain fungsi yang dijalankan oleh lembaga eksekutif dan lembaga
pemerintah lainnya”.
Sedangkan JOHN M.PFFIFNER DAN ROBERT V.PRESTHUS
menjelaskan bahwa pengertian administrasi negara meliputi
implementasi kebijakan pemerintah yang telah ditetapkan oleh badan-

3
 badan perwakilan politik, dan administrasi negara dapat didefinisikan
sebagai koordinasi usaha-usaha perorangan dan kelompok untuk
melaksanakan kebijakan-kebijakan pemerintah.
JOHN M.PFFIFNER DAN ROBERT V.PRESTHUS juga
menekankan bahwa secara menyeluruh administrasi negara adalah suatu
proses yang bersangkutan dengan pelaksanaan kebijakan-kebijakan
pemerintah, pengarah kecakapan-kecakapan dan teknik-teknik yang tak
terhingga jumlahnya yang memberi arah dan maksud terhadap usaha-
usaha sejumlah besar orang.
FELIX A. NIGRO memberikan suatu deskripsi singkat bahwa
administrasi negara adalah :
1. Adalah suatu kerjasama kelompok dalam lingkungan pemerintahan.
2. Meliputi ketiga cabang pemerintahan, yaitu legislatif, eksekutif dan
yudikatif, serta hubungan diantara mereka.
3. Mempunyai peranan penting dalam formulasi kebijaksanaan publik
(publik policy) dan merupakan bagian dari proses politik.
4. Dalam beberapa hal berbeda dengan administrasi perusahaan.
5. Sangat berhubungan erat dengan kelompok-kelompok pengusaha dan
individual dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

III. Unsur-Unsur Ilmu Administrasi Negara

Dari uraian-uraian tersebut diatas maka dapat disimpulkan bahwa :
Administrasi negara tidak hanya berkaitan dengan aktivitas-aktivitas
eksekutuf saja, melainkan administrasi negara adalah meliputi seluruh
aktivitas manusia yang bekaitan dengan pengaturan sumber-sumber daya
manusia dan alam, yang diperlukan untuk mencapai tujuan bersama atau
tujuan negara.

4
 Beberapa unsur yang melekat dalam Administrasi Negara, yakni :
1. Tujuan.
Di dalam administrasi negara terdapat tujuan atau kebijakan yang perlu
ditetapkan untuk dicapai. Bahkan sebelum adanya administrasi negara
maka sudah harus ada tujuan negara yang bersifat ideal yang
diupayakan secara terus menerus untuk dicapai. (lihat tujuan negara
Indonesia dalam Pembukaan UUD 1945).
2. Kerjasama
Administrasi negara adalah bentuk kerjasama baik manusia maupun
antar lembaga (lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif), baik bersifat
internal maupun eksternal. Kerjasama dalam arti sama-sama bekerja
untuk mencapai tujuan negara.
3. Proses kegiatan
Di dalam administrasi negara terdapat proses kegiatan usaha yang
teratur, pengendalian dan pengawasan pencapaian tujuan.
4. Sarana
Administrasi Negara mempunyai sarana dalam bentuk daya dan dana
(termasuk peralatan) yang digunakan dalam pencapaian tujuan negara.

IV. Kriteria Pokok Ilmu Administrasi Negara :

1. Rasionalitas
Administrasi negara harus rasional. Secara sederhana dapat diartikan
lebih diterima akal sehat, bahkan secara ilmiah. Pembagian tugas dan
tanggung jawab harus jelas, tidak terdapat timpang tindih sehingga
memungkinkan pelaksanaan kerjasama.

5
 2. Efektivitas
Administrasi negara harus efektif. Dalam arti bahwa tujuan dan sasaran
harus tercapai sesuai dengan rencana semula, atau sesuai kebijakan atau
peraturan yang ada. Lebih berdaya hasil.

3. Efisiensi
Pencapaian tujuan harus diusahakan secara efisien. Yakni administrasi
negara dilaksanakan dengan perbandingan yang terbaik antara hasil dan
pengorbanan.

V. Tugas dan Fungsi Administrasi Negara

Menurut BINTORO, tugas utama administrasi negara pada dasarnya
merencanakan dan merumuskan kebijaksanaan politik. Memang sulit
memisahkan proses politik dan proses administrasi negara. Malah diakui
bahwa administrasi negara memberikan input dalam proses politik, dan
berperanan dalam turut merumuskan kebijaksanaan dalam proses politik.
Bahkan NIGRO berpendapat bahwa administrasi negara mempunyai
peranan penting dalam perumusan kebijaksanaan pemerintah dan
merupakan bagian daripada proses politik. Penegasan tersebut kemudian
akan lebih kentara dalam pendekatan baru administrasi negara , yaitu
administrasi pembangunan.
Proses ini menunjukkan pula hubungannya yang erat antara ilmu
administrasi negara dengan ilmu politik, bahkan dapat dikemukakan bahwa
ilmu administrasi negara berkembang dari ilmu politik.
Dengan demikian menurut BINTORO, ada tiga fungsi dasar
administrasi negara, yakni :
1. Formulasi / perumusan kebijaksanaan
Mengenai fungsi ini, ada empat sub-fungsinya : ialah :

6
 a. Kebijaksanaan tergantung dari analisia yang baik atas keadaan-
keadaan nyata yang ada.
b. Perumusan kebijaksanaan juga harus meliputi usaha untuk
memproyeksi kenyataan-kenyataan sekarang dalam keadaan-
keadaan nanti/masa depan, dengan cara melakukan perkiraan dari
perkembangan yang mungkin terjadi dan dalam penyusunan
berbagai alternatif langkah kegiatan yang mungkin dilalui.
c. Agar suatu program strategis dan teknik kegiatan-kegiatan dapat
disusun, yang berdasarkan hal-hal tersebut diatas (a dan b).
d. Pengambilan keputusan. Bagian ini juga disebut perencanaan.

2. Pengaturan/pengendalian unsur-unsur administrasi.

Yang termasuk unsur-unsur administrasi menurut BINTORO, adalah
struktur organisasi, keuangan, kepegawaian, dan sarana-sarana lain.
Tugas administrasi disini ialah mendapatkan, menggunakan,
mengendalikan keempat unsur administrasi tersebut.

3. Penggunaan dinamika administrasi.

Kegiatan-kegiatan lain yang perlu dilakukan tidak saja bagi realisasi
tujuan / kebijaksanaan yang telah dirumuskan, tetapi juga untuk
mengendalikan atau pengurusan daripada unsur-unsur administrasi.
Unsur-unsur dinamika administrasi (The dynamics of administration)
ini meliputi : pimpinan, koordinasi, pengawasan, dan koordinasi
Aspek ini sering juga disebut sebagai aspek manajemen atau
eksekutif daripada proses administrasi (EDWARD H.LITCHFIELD)
Uraian mengenai fungsi-fungsi admnistrasi negara tersebut menjadi
lebih jelas, oleh karena ilmu administrasi negara dapat dianggap sebagai
salah satu cabang daripada ilmu administrasi. Sedang ilmu administrasi

7
 adalah ilmu mengenai kerjasama manusia dalam mencapai tujuan-tujuan
tertentu.
\

VI. Ciri-ciri dan Kekhususan Administrasi Negara

Berdasarkan kriteria administrasi negara, maka terdapat ciri-ciri yang
membedakan administrasi negara dengan administrasi perusahaan (swasta).
MIFTAH THOHA menyebutkan ciri-ciri yang dapat mengidentifikasi
administrasi negara yang membedakan administrasi perusahaan / swasta
antara lain :

1. Pelayanan yang diberikan administrasi negara bersifat lebih urgen

(menyangkut kepentingan umum), seperti Lalu lintas, Hankam,
Transmigrasi, Imigrasi, Bea Cukai, jika diserahkan kepada swasta
diperkirakan tidak jalan sebagaimana mestinya, dan akan kacau.

2. Pelayanan yang diberikan administrasi negara pada umumnya bersifat

monopoli, atau semi monopoli. Misalnya yang bersifat monopoli :
POSTEL, Listrik, Keamanan, Pengadilan Negeri. Yang bersifat semi
monopoli : Pendidikan, Kesehatan, Perhubungan.

3. Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat harus berdasarkan

peraturan/perundang-undangan (hukum). Ini yang menyebabkan sering
pelayanan terlambat, dibanding pelayanan yang diberikan oleh
perusahaan/swasta yang lebih mengutamakan kepada tujuan yang akan
dicapai, misalnya provit (keuntungan).

4. Administrasi negara dalam memberikan pelayanan tidak tergantung

oleh harga pasar, tetapi efektifitas atau tujuan yang harus tercapai sesuai

8
 kebijakan yang ada. Oleh karena itu sekalipun pelayanan itu rugi tetap
akan dilaksanakannya, karena untuk kepentingan umum.

5. Penilaian kegiatan administrasi negara sangat ditentukan oleh

penilaian di mata rakyat / masyarakat. Oleh karena itu pelayanan
administrasi negara harus adil, tidak memihak, proporsional, besih, dan
tidak mementingkan kepentingan peribadi dan kelompok.

Menurut Geral E. Caiden, ciri-ciri administrasi negara yang

membedakan institusi – institusi lainnya adalah sebagai berikut :
1. Kehadirannya tidak bisa dihindari
2. Administrasi negara mengharapkan kepatuhan
3. Administrasi negara mempunyai prioritas
4. Administrasi negara mempunyai kekecualian
5. Manajemen puncaknya adalah politik
6. Penampilannya sulit diukur
7. Lebih banyak harapan diletakkan padanya.

Penjelasan:

Kehadirannya tidak bisa dihindari

Organisasi-organisasi sosial lainnya dapat dibuat, didirikan setiap
saat dan dapat mati setiap saat pula. Akan tetapi Administrasi Negara
tidak dapat dengan mudah mati begitu saja. Kehadiran Administrasi
Negara lekat dengan eksistensi negara. Selama negara masih ada maka
Administrasi Negara juga tetap ada. Apapun yang terjadi, keinginan dan
kepentingan rakyat harus dilayani. Penyelenggaraan Administrasi
Negara adalah penting untuk kehidupan masyarakat. Mereka yang
bekerja dalam Administrasi Negara mempunyai kewajiban
menyelesaikan tugas-tugasnya dengan kepentingan publik. Sekiranya
9
kegiatan-kegiatan yang bersifat publik yang dijalankan oleh
Administrasi Negara berhenti, akan berhenti pula-lah gerak kehidupan
sosial.
Administrasi negara mengharapkan kepatuhan
Dibandingkan dengan organisasi-organisasi yang lain,
Administrasi Negara adalah satu-satunya yang memiliki monopoli
kekuasaan memaksa.
Bagi organisasi lain untuk menegakkan legitimasinya, mereka
harus menggunakan mekanisme Administrasi Negara yang berupa
antara lain : lembaga-lembaga peradilan, sistem kepolisian, dan
penjara. Mislnya : seseorang karyawan swasta menyelewengkan uang
perusahaannya, maka perusahaan ini tidak dapat menghukumnya sendiri
dengan peraturan internal perusahaan, tetapi perusahaan harus
menyerahkan urusan penyelesainannya kepada negara, dalam hal ini
melalui administrasi kepolisian, untuk diperiksa lebih lanjut, sampai
kepada administrasi peradilan, yang diputuskan oleh Hakim, kemudian
jika terbukti bersalah maka karyawan yang menyeleweng tersebut harus
dihukum / dipenjaran.
Pemerintah selalu menghindari penggunaan paksaan, dan hanya
dalam saat-saat kritis baru menggunakan kekuasaannya secara penuh.
Selama publik (penduduk) mengetahui segala ketentuan-ketentuan
yang berlaku maka kekuasaan memaksa tidak akan diterapkan,
misalnya sistem pembayaran pajak. Jadi diusahakan sesuai saluran
administrasi dan hukum.
Administrasi negara mempunyai prioritas
Seperti diketahui bahwa administrasi negara mempunyai tugas
dan kegiatan yang banyak sekali terutama dalam hal pelayanan kepada

10
masyarakat. Mulai dari strategi pembangunan sampai pada soal
implementasi, semuanya merupakan rangkuman tugas dari administrasi
negara yang tidak bisa seselenggarakan secara serentak dengan tingkat
yang sama tingginya.
Prioritas diperlukan untuk mengatur pelayanan terhadap
masyarakat. Administrasi negara mempunyai tugas untuk melaksanakan
pembangunan nasional dalam rangka terwujudnya kesejahteraan
rakyat. Misalnya administrasi negara dihadapkan pada beberapa
sektor pembangunan nasional; sektor politik, sektor pertahanan dan
keamanan sektor sosial budaya dan sektor ekonomi. Sebagai proritas
maka ditetapkanlah sektor tertentu untuk dikembangkan. Pada zaman
Orde Baru, prioritas diletakkan pada bidang ekonomi dalam rangka
untuk mempercepat tingkat kesejahteraan publik, dengan catatan bahwa
sekktor-sektor lainnya tetap dikembangkan dan diberi peluang untuk
berkembang, seperti sektor pendidikan yang diharapkan untuk
meningkatkan sumber daya manusia dan penguasaan ilmu pengetahuan
dan teknologi. Karena mempunyai prioritas, administrasi negara
menerima peranggungjawaban moral untuk memberikan apa yang
paling tepat.
Administrasi negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas atau
mempunyai kekecualian

Ruang lingkup administrasi negara meliputi seluruh wilayah

negara itu, di darat, laut dan udara. Dapat dibayangkan betapa besar
lingkup kegiatan, dan hal tersebut sulit diukur. Tidak ada organisasi
lainnya yang dapat menandingi besarnya organisasi negara, dan tidak
ada kegiatan kegiatan administrasi dari organisasi lainnya sebesar
kegiatan administrasi negara.

11
Manajemen puncaknya adalah politik
Administrasi negara dipimpin oleh pejabat-pejabat politik. Hal
ini berarti bahwa pimpinan tertinggi dari administrasi negara dijabat
oleh pejabat-pejabat yang dipilih atau diangkat berdasarkan ketentuan-
ketentuan yang berlaku.
Manajemen puncak administrasi negara ini adalah politik,
dimaksudkan bahwa yang menentukan pengambilan keputusan atau
menetapkan kebijakan adalah pejabat-pejabat negara, baik dari legislatif
(DPR) maupun dari eksekutif. Misalnya : Presiden, Menteri, Gubernur,
Bupati, bahkan Camat dan Lurah, semuanya adalah pejabat-pejabat
politik yang diangkat/dipilih dalam waktu-waktu tertentu dapat diganti
apabila masa jabatannya berakhir dan tidak terpilih atau tidak diangkat
kembali. Berdasarkan keputusan-keputusan yang mereka ambil atau
kebijakan-kebijakan yang mereka tetapkan itulah yang selanjutnya
menjadi tugas dan tanggungjawab administrasi negara untuk
dilaksanakannya dan dicapainya melalui proses kegiatan tetentu. Jadi
politik adalah menentukan kebijakan sedang administrasi negara adalah
melaksanakan kebijakan tersebut.
Penampilannya sulit diukur
Apakah yang diselengarakan sudah tepat?, Apakah pelayanan
yang diberikan telah memuaskan?. Kedua pertanyaan yang diarahakan
kepada administrasi negara ini benar-benar sulit untuk dijawab.
Karena bagaimana caranya kita harus mengukur penampilan
administrasi negara. Hal ini disebabkan karena tingkat ketepatan dan
tingkat kepuasan adalah soal yang sangat bersifat subyektif.
Tergantung pada cita rasa, persepsi dan kepentingan masing-masing
sedang pada saat yang sama, kita harus mengakui bahwa segala

12
kegiatan administrasi negara tidaklah semata-mata berdasarkan
perhitungan ekonomi.
Kesulitan dalam mengukur administrasi negara, namaknya
berasal dari dua penyebab pokok :
o Adanya warna politik pada kegiatan administrasi negara
o Luasnya obyek kegiatan administrasi negara yang tidak
terpengaruh oleh ukuran-ukuran obyektif.
Lebih banyak harapan pada Administrasi Negara
Dalam hubungan ini akan terdapat dua standar penilaian. Satu
pihak masyarakat menghendaki administrasi negara berbuat banyak
untuk memenuhi kebutuhan mereka. Dipihak lain administrasi negara
mempunyai kemampuan, keahlian, dana, dan sumber-sumber lain yang
terbatas. Masyarakat banyak menghendaki pejabat-pejabat administrasi
negara seharusnya berbuat melindungi kepentingan orang banyak
(rakyat), bukannya pada satu golongan saja, apalagi jika untuk
kepentingan diri sendiri yang merugikan masyarakat luas. Apalagi jika
sampai hati melakukan perbuatan korupsi dan manipulasi di tempat
kerjanya.
Moral dan etika pejabat-pejabat administrasi negara hendaknya
menunjukkan moral dan etika yang prima. Hukum hendaknya
ditegakkan dan diterapkan kepada semua pihak tanpa pandang bulu.
Dan banyak lagi harapan-harapan masyarakat. Akan tetapi masih
juga didapatkan harapan-harapan sulit dipenuhi oleh aparat atau pejabat
administrasi negara.

13
VII. Aneka Wajah Administrasi Negara
Beberapa pendekatan yang dapat membawa pengertian kita kepada
tentang aneka wajah Administrasi Negara, antara lain:
1. Administrasi Negara sebagai salah satu dari kedua fungsi pemerintahan
yang penting
2. Administrasi Negara sebagai salah satu cabang dari pemerintahan
3. Administrasi Negara beraspek yuridis
4. Administrasi Negara sebagai profesi (profesional)
5. Administrasi Negara sebagai seni dan ilmu
6. Administrasi Negara sebagai suatu proses

Penjelasan :
1. Administrasi Negara sebagai salah satu dari kedua fungsi
pemerintahan yang penting
Dengan pendekatan ini dapat membawa pengertian kita tentang
administrasi negara dengan melihat bahwa dalam suatu negara yang
modern dikenal adanya perbedaan antara funsi-fungsi politik dan
fungsi-fungsi administratif dari pmerintahan.
WOODROW WILSON dan FRANK J.GODNOW mempertegas
adanya perbedaan antara kedua fungsi ini (fungsi politik dan fungsi
administratif dari pemerintahan), yaitu dengan mengeritik tentang
adanya doktrin, “Pemisahan kekuasaan menjadi tiga” (legislatif,
eksekutif dan yudikatif). Selanjutnya keduanya berpendapat bahwa
setiap sistem pemerintahan mempunyai dua fungsi pokok yaitu masing-
masing :
- Fungsi Politik, segala sesuatu yang menyangkut pernyataan kehendak
dari pada negara;

14
 - Fungsi Administrasi, segala sesuatu yang berhubungan dengan
pelaksanaan kehendak tersebut.
Dengan asas pembagian fungsi ini adalah berarti bahwa golongan
politisi mempunyai fungsi sebagai pembuat kebijakan (policy making)
dan golongan adminitrator berfungsi sebagai pelaksana kebijakan
(policy axecuting).
Para politisi menjalankan sebagai legislator, tidaklah benar jika
mereka (politisi) memimpin dan membimbing deparemen pemerintahan
yang bersifat teknis. Begitu juga sebalknya, para administrator
tidaklah benar sekiranya mereka terlibat dalam membuat Undang-
Undang dan hukum, melainkan ia hanya mempunyai fungsi yang
menghusus pada soal-soal administrasi saja, yaitu melaksanakan
terwujudnya kebijakan yang diambil golongan politi, atau
mengimplementasikan peraturan-peraturan dan perundang-undangan.
Namun demikian halnya diantaranya harus ada saling pengertian dan
kerjasama.
Dengan demikian bahwa administrasi negara mempunyai
“wajah” sebagai fungsi, terdiri dari kegiatan dan tindakan-tindakan
untuk melaksanakan kehendak daripada negara, kehendak mana
tercantum dalam kebijakan umum yang telah dirumuskan sebagai hasil
dari fungsi politik.

2. Administrasi Negara sebagai salah satu cabang dari pemerintahan

Adakalanya kita cenderung memilah administrasi negara sama
dengan cabang eksekutif dari pemerintah, dalam arti ialah departemen-
departemen eksekutif atau departemen pemerintahan. Departemen
pemerintahan itu dapat berkembang dan bertambah banyak, oleh
karena itu wajarlan apabila departemen-departemen pemerintah itu

15
 dianggap sebagai kelanjutan atau turunan daripada cabang eksekutif,
akan tetapi bagaimana pun wajarnya, anggapan sedemikian ini
mengabaikan kenyataan bahwa cabang legislatiflah yang menciptakan,
memelihara, dan pada batas tertentu mengawasi departemen
pemerintahan tersebut. Aparatur departmen, biro, jawatan dan dinas-
dinas yang menelan biaya bermiliyar dollar setiap tahun, jelaslah suatu
organisasi administratif yang lain daripada cabang eksekutif dan sudah
selayaknya mendapat tempat dalam konstitusi suatu negara. Organisasi
administrasi ini akan terdiri dari gabungan jabatan-jabatan dimana di
dalamnya berhimpun sekolompok orang-orang yang secara sadar
kesatuan melakukan kegiatan atau tindakan untuk mencapai tujuan
negara. Dalam hal ini administrasi negara mempunyai wajah sebagai
“institusi”.
Administrasi negara bertanggungjawab kepada Presiden baik
Presiden sebagai Kepala Eksekutif maupun Presiden sebagai
Administrator Tertinggi. Di beberapa negara, Administrasi Negara
bertanggungjawab kepada kepada Badan Perwakilan Rakyat dan
bahkan kepada Badan Pengadilan. Karena sifat yang istimewa maka
administrasi negara kadang-kadang dikatakan sebagai cabang keempat
dari pemerintahan negara, disamping cabang-cabang legislatif,
eksekutif dan yudikatif.

3. Administrasi Negara beraspek yuridis

Administrasi negara adalah mengandung banyak unsur-unsur
yuridis, hal ini harus diakui karena pada umumnya dinas-ninas,
jawatan-jawatan dan organisasi administratif diciptakan oleh hukum,
dan mereka itu diadakan untuk melaksanakan ketentuan-ketentuan
hukum. Hukum, Undang-Undang menetapkan kekuasaan, memerinci

16
 tugas-tugas dan membatasi wewenang mereka, serta menyediakan alat
hukum bagi warga negara untuk menyanggah/menentang
penyalahgunaan kekuasaan administrasi dan penggunaan kekuasaan
yang melampaui batas.

4. Administrasi Negara sebagai profesi (profesional)

Kalau dapat dikatakan, politik adalah tempat petualangan
administrasi negara adalah tempat untuk mempraktekkan keahlian. Hal
ini tentunya merupakan suatu anggapan yang semberono dan banyak
kekecualian, akan tetapi anggapan ini pada dasarnya benar.
Pertanggungan jawab yang pokok bagi suatu politisi ialah
mewakili orang yang telah mewakilinya. Untuk melaksanakan tugas
itu ia harus memiliki kecakapan-kecakapan tertentu, namun tidak
diperlukan adanya pendidikan dan latihan formal yang mendalam. Para
politisi berasal dari bermacam-macam lapangan pekerjaan; mereka
akan tetap memegang jabatannya hanya selama mereka memperoleh
kepercayaan dan dukungan dari pemilih-pemilih mereka, dan biasanya
akan kembali lagi kelapangan pekerjaan mereka semula.
Administrator adalah seorang “profesional” dalam arti bahwa adalah
seseorang spesialis yang telah terdidik dan dilatih dalam lapangannya
secara khusus untuk itu dan merupakan karier seumur hidup. Tidak
sama dengan karier di bidang politik yang dapat berhenti setelah tidak
adanya dukungan masyarakat.

5. Administrasi Negara sebagai seni dan ilmu

Administrasi negara dapat dipraktekkan dalam kegiatan sehari-
hari dilingkungan organisasi pemerintahan dan kemasyarakatan.
Administrasi negara juga berkembang sebagai suatu disiplin ilmiah,

17
 sebagai bagian dari ilmu-ilmu sosial. Administrasi negara sebagai seni
biasanya dimulai dengan praktek-praktek, perasaan-perasaan, terkaan-
terkaan, gambaran-gambaran, dan opini, sedangkan sebagai ilmu
dimulai dengan pengetahuan, percobaan, ramalan-ramalan dan definisi
serta ukuran-ukuran.
Administrasi Negara dianggap sebagai ilmu, (bukan ilmu eksakta,
tetapi bergerak dibidang studi yang mempergunakan metode ilmiah)

6. Administrasi Negara sebagai suatu proses

Yang dimaksud dengan proses administrasi negara adalah
serangkaian kegiatan kegiatan yang meliputi membuat rencana-rencana,
mengambil keputusan-keputusan, dan tindakan-tindakan yang ditujukan
untuk melaksanakan / menyelenggarakan dinas-dinas publik. Dinas –
Dinas Publik itu bertugas untuk melayani masyarakat. Kebutuhan
masyarakat yang merupakan input, disalurkan kepada badan-badan
pembuat keputusan politik (policy making) atau kepada pemerintah
dimana kebijakan (policy) dirumuskan dan dituangkan kedalam bentuk
Undang-Undang, peraturan-peraturan dan keputusan-keputusan
kemudian ditugaskan kepada badan-badan administratif untuk
melaksanakan kebijakan (policy) tersebut yang merupakan manifestasi
(perwujudan) dari kepentingan masyarakat.
Sebagai gambaran Administrasi Negara sebagai suatu proses
dapat dibuat diagram sebagai berikut:

18
 A
Rakyat

C B
Pelaksana Lembaga
Administrator Legislatif
Pembuat Politik

A. Rakyat
Sumber daripada kebutuhan-kebutuhan atau tuntutan-tuntutan
diadakannya dinas publik
Pihak yang menerima, menggunakan, menikmati, menilai dinas-
dinas publik
B. Pembuat Politik (Lembaga Legislatif/DPR)
Anggota eksekutif dan legislatif yang dipilih, menilai dan
menentukan kebijakan yang harus dilakukan dalam menenuhi
kebutuhan rakyat
Menciptakan badan-badan administratif dan memeberikan tugas
pelaksanaan kebijakan.
C. Pelaksana (Administrasi negara)
Pegawai-pegawai / pekerja-pekerja yang terorganisir
Menafsirkan /merumuskan kebijaksanaan-kebijaksanaan
Melaksanakan kebijakan umum dan memberikan pelayanan.
Proses tersebut besifat siklus dari arah A (Rakyat) ke B ke C,
kemudian terjadi penilaian (feed back), yakni dari Rakyat (A) ke C dan B.
Penilaian itu bisa berarti baik, kurang baik dan tidak baik. Hasil penilaian
itu dijadikan masukan dalam rangka lebih meningkatkan pelayanan.
19
VIII. KONSEP DASAR BIROKRASI

Untuk melengkapi bahan ajar mata kulian Pengantar Ilmu

Administrasi ini maka dijelaskan sepintas konsep Birokrasi, mengingat
Birokrasi ini adalah wadah atau organisasi administrasi Negara, atau
sebagai tempat dilaksanakannya administrasi negara.

Birokrasi sebagai Organisasi Administrasi Negara

MAX WEBER (1864 – 1920) adalah seorang sosiolog dan intelektual
Jerman, ia dipandang sebagai bapak dari model birokrasi, karena telah
mengemukakan tipe ideal dan karakteristik dari suatu birokrasi yang amat
dikenal itu.
FRITZ MORSTEIN MARX menyebutkan bahwa “birokrasi sebagai
suatu tipe organisasi yang dipergunakan pemerintah modern untuk
melaksanakan tugs-tugas yang bersifat spesialisasi, dilaksanakan dalam
sistem administrasi dan khususnya oleh aparatur pemerintah
Di dalam ilmu administrasi negara, birokrasi adalah suatu sistem yang
mengatur jalannya pemerintahan. Sebagai suatu sistem maka di dalam
birokrasi tercakup berbagai sub-komponen yang saling berkaitan, saling
mendukung dan saling menentukan, sehingga membentuk suatu totalitas
komponen yang terpadu.
Berdasarkan uraian tersebut maka penulis menyimpulkan bahwa
Birokrasi adalah organisasi administrasi negara yang pada dasarnya adalah
alat atau instrumen bagi pemerintah untuk melaksanakan kebijakan dan
keputusan-keputusannya.

Tipe Ideal Birokrasi

Birokrasi sebagai tipe ideal dari organisasi mempunyai kelebihan-
kelebihan. Organisasi birokrasi menjamin efisiensi dan produktivitas serta

20
merupakan bentuk yang paling sesuai dengan dunia modern, dengan ciri-
cirinya, :
- prinsip-prinsip hierarkhi
- spesialisasi
- cara kerja yang bersifat rutin,
- disiplin
- penggunan dokumentasi tertulis,
- penempatan orang berdasarkan keahlian (expertise),
- pengangkatan dan penempatan pegawai berdasarkan seleksi dan kriteria
obyektif,
- penggajian tetap
MAX WEBER mengemukakan bahwa : tipe ideal dari suatu birokrasi
adalah harus mempunyai ciri-ciri utama dari struktur birokrasinya sebagai
berikut :
1) Kegiatan-kegiatan reguler yang diperlukan untuk mencapai tujuan-
tujuan organisasi dibagi dalam cara tertentu sebagai tugas-tugas
jabatan.
Pembagian kerja yang jelas ini memungkinkan untuk dikerjakan tenaga-
tenaga spesialisasi dalam tiap jabatan, dan membuat mereka
bertanggungjawab untuk pelaksanaan tugas-tugasnya secara efektif.
Tingkat spesialisasi yang tinggi menjadi bagian dari pada kehidupan
sosial-ekonomis banyak negara-negara dewasa ini, utamanya negara-
negara maju.
2) Pengorganisasia jabatan-jabatan mengikuti prinsip hierarkhi, yaitu
jabatan yang lebih rendah berada dibawah pengawasan atau pimpinan
daripada jabatan yang lebih tinggi.

21
 Setiap pejabat di dalam hierarkhi administratif ini dapat diminta
pertanggungjawabannya oleh atasannya mengenai keputusan atau
kegiatan pejabat yang dibawah pimpinannya.
3) Operasi-operasi atau pelaksanaan kegiatan dikendalikan oleh suatu
sistem peraturan yang konsisten dan pelaksanaan daripada peraturan-
peraturan ini terhadap kejadian atau kasus-kasus tertentu.
Sistem dari standar ataupun peraturan-peraturan ini dimaksudkan untuk
menjamin adanya keseragaman pelaksanaan setiap tugas dan kegiatan
tanpa melihat jumlah orang yang terlibat didalamnya, serta untuk
mengkoorinasi berbagai tugas. Peraturan atau tata cara tersebut juga
memberikan pembatasan wilayah tanggungjawab setiap anggota
organisasi dan hubungan antar mereka.
4) Pejabat yang ideal dalam suatu birokrasi melaksanakan kewajiban
didalam semangat formalistic impersonality (formal non pribadi)
Artinya tanpa adanya perasaan simpati atau tidak simpati. Agar standar-
standar rasional dapat berjalan dalam pelaksanaan kegiatan tanpa
gangguan pertimbangan yang bersifat pribadi, maka suatu pendekatan
yang non-pribadi harus berlaku di dalam organisasi dan terutama
kepada nasabah. Dengan mengesampingkan pertimbangan bersifat
pribadi di dalam urusan jabatan, berarti suatu prakondisi untuk sikap
tidak memihak dan juga untuk efisiensi.
5) Penempatan kerja di dalam organisasi birokrasi didasarkan pada
kualfikasi teknis dan dilindungi terhadap pemberhentian sewenang-
wenang.
Dalam suatu organisasi birokrasi, menempatkan kerja seorang pegawai
didasarkan atas karier. Ada sistem promosi, atas dasar senioritas atau
prestasi atau kedua-duanya

22
 6) Pengalaman menunjukkan bahwa tipe birokrasi yang murni dari suatu
organisasi administrasi dilihat dari pengelihatan teknis akan dapat
memenuhi efesiensi. Birokrasi memecahkan masalah organisasi yang
utama, yaitu memaksimalkan efesiensi organisasi. Untuk inilah maka
diperkembangkan spesialisasi dan pengadaan, serta penempatan kerja
pegawai atas dasar kualifikasi teknis.

Karakteristik Birokrasi
Namun demikian, DENNIS H.WRONG merinci ciri-ciri
struktural birokrasi, yang lebih praktis lagi, yakni :
1) pembagian tugas
2) jenjang wewenang
3) peraturan yang terperinci
4) hubungan impersonal diantara pekerja
Birokrasi tidak akan efisien kalau orientasi pertumbuhan karier
memaksa orang selalu ingin mengejar karier itu dengan melupakan unsur
pelayanan organisasi.

BUKU BACAAN

Ali Mufiz, 2004, Pengertian Administrasi Negara, Jakarta Pusat Penertbit

Universitas Terbuka.

Bintoro Tjokroamidjojo, 1985, Pengantar Administrasi Pembangunan,

LP3ES, Jakarta.

Dimock & Dimock, 1986, Administrasi Negara, Aksara Baru, Jakarta

23
Dwiyanto Agus 2006, Reorientasi Ilmu Administrasi Publik dari Government
ke Governance (Kumpulan Tulisan Buku dari Administrasi Negara ke
Administrasi Publik), Gama Press Yogyakarta.

Miftah Thoha, 2008, Ilmu Adminiustrasi Publik Kontenporer, Kencana

Prenada Media Group, Jakarta.

------------, 2002, Dimensi-Dimensi Prima Administrasi Negara, PT.Rajawali,

Persada, Jakarta

Nikolas Henry, 1988, Administrasi Negara dan Masalah-Masalah

Kenegaraan, CV.Rajawali, Jakarta.

Pamuji, S. 1993, Ekologi Administtasi Negara, Bumi Aksara, Jakarta.

Utomo Warsito, 2006, Administrasi Publik Baru Indonesia, Perubahan

Paradigma dari Administrasi Negara ke Administrasi Publik, Pustaka
Pelajar Yogyakarta.

Daftar Pokok Bahasan

Nomor Pokok Bahasan Halaman
I Pengertian Ilmu Administrasi Negara (Publik) 1
II Administrasi Negara arti sempit dan arti luas 3
III Unsur-Unsur Ilmu Administrasi Negara 4
IV Kriteria Pokok Ilmu Administrasi Negara 5
V Tugas dan Fungsi Administrasi Negara 6
VI Ciri-Ciri dan Kekhususan Administrasi Negara 8
VII Aneka Wajah Administrasi Negara 14
VIII Konsep Dasar Birokrasi 20

Maret 2021

24
25