SISTEM PEMERINTAHAN INDONESIA: PENDEKATAN TEORI DAN

PRAKTEK KONSTITUSI UNDANG-UNDANG DASAR 1945

Ahmad Yani
Doctoral Student at University of Padjadjaran
e-mail: a.ahmadyani287@gmail.com

Abstract
Indonesia currently adheres to the presidential government system, where the separation of pow-
ers of the Executive, Legislative and Judiciary based on the principle of “checks and balances”,
this provision is contained in the constitution, but still necessary steps of refinement, especially
the regulation of limiting power and clear authority in the State Institutions. This research uses
the method of juridical-normative law research, the authors collect secondary data relating to the
issues discussed and then analyzed. In this research, the author wants to know and discuss the
various theories and practices based on the 1945 Constitution on the implementation of the
Indonesian gov- ernment system. Theoretically, the authority of state institutions in Indonesia
leads to a presidential government system, but then practically in carrying out functions and
authorities, state institutions do not reflect that the Indonesian system of government embraces the
separation of powers existing in the presidential government system but closer to the power-
sharing system. So that the provisions applied under the 1945 Constitution is required again
refinement efforts, so that conceptually and practice can run ideally.

Keywords : Theory, Practice, Government, Constitution, Indonesia

Abstrak
Indonesia saat ini menganut sistem pemerintahan Presidensil, dimana adanya pemisahan
kekua- saan yaitu Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif yang berdasarkan prinsip “checks and
balances”, ketentuan ini tertuang dalam konstitusi, namun tetap diperlukan langkah
penyempurnaan, ter- utama pengaturan atas pembatasan kekuasaan dan wewenang yang jelas
antara ketiga lembaga Negara tersebut. Penulisan ini menggunakan metode dalam penelitian
hukum yuridis-normat- if, penulis mengumpulkan data sekunder yang berkaitan dengan
permasalahan yang dibahas kemudian dianalisis. Dalam penulisan ini, penulis ingin
mengetahui dan membahas berbagai teori dan praktek berdasarkan UUDNRI TAHUN 1945 atas
pelaksanaan sistem pemerintahan Indonesia. Secara teoritis kewenangan lembaga-lembaga
negara di Indonesia mengarah pada sistem pemerintahan presidensil, namun kemudian secara
praktek dalam menjalankan fungsi dan kewenangan, lembaga negara tidak mencerminkan
bahwa sistem pemerintahan Indonesia menganut pemisahan kekuasaan yang ada dalam sistem
pemerintahan presidensil akan tetapi lebih dekat pada sistem pembagian kekuasaan. Sehingga
ketentuan yang diterapkan berdasarkan UUDNRI TAHUN 1945 diperlukan kembali upaya
penyempurnaan, agar secara konsepsional dan prakteknya dapat berjalan secara ideal.

Kata kunci : Teori, Praktek, Pemerintahan, Konstitusi, Indonesia.

1
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55

A. Pendahuluan
Sri Soemantri, menjelaskan dalam tulisannya
A.1. Latar Belakang
bahwa salah satu akibat dari UUD yang tidak
Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara mengikuti perkembangan zaman ialah munculnya
Republik Indonesia Tahun 1945 (UUDNRI produk hukum yang tidak responsif. Selama
Tahun 1945) merupakan norma dasar bernegara pemerintahan Presiden Soekarno dan Presiden
(staatsfundamentalnorm) yang menggambarkan cita- Soeharto karakter produk hukum yang dihasilkan
cita negara bangsa yang di dalamnya juga terdapat justru menindas. Selama lebih dari 30 tahun
pernyataan Kemerdekaan. Pembukaan UUDNRI sebelum adanya reformasi tahun 1998, sejarah
TAHUN 1945 yang dirumuskan dan ditetapkan oleh mencatat bahwa konfigurasi politik yang dibangun
para founding fathers menjadi sumber dan dasar secara tidak demokrtatis telah menjadikan hukum
bagi penyusunan berupa pasal-pasal dan ayat terpuruk. Fungsi-fungsi kelembagaan Negara yang
dalam UUDNRI TAHUN 1945. Dalam diatur berdasarkan hukum yang lahir dalam
kenyataannya masih ada norma-norma dasar yang kondisi yang demikian pun secara tidak langsung
harus dituangkan dalam pasal-pasal namun harus mengikuti konfigurasi politik tersebut.
belum dituangkan dalam pasal-pasal. Hal Demikian pula dengan fungsi kelembagaan yang
tersebut adalah wajar mengingat pada saat dimiliki DPR.2
persidangan Panitia Persiapan Kemerdekaan Jika keadaan ingin berubah, dalam arti produk
Indonesia (PPKI) mayoritas anggota menghendaki hukum benar-benar bisa memberikan keadilan bagi
segera merdeka. Soekarno sebagai ketua PPKI seluruh rakyat, konfigurasi politik harus diubah
mengatakan sifat sementara UUDNRI TAHUN dari otoriter ke demokrasi. Ide negara demokrasi
1945, karena disadari kurang lengkap dan kurang bukanlah hal yang baru bagi Indonesia karena sejak
sempurnanya (UUD) bersifat sementara.1 negara ini berdiri, ide utama yang diajukan dalam
Ketidaksempurnaan UUDNRI TAHUN 1945 juga penyelenggaraan pemerintahan dan pola hubungan
diungkapkan Sri Soemantri Guru Besar Hukum pemerintah-rakyat sudah didasarkan pada konsep
Tata Negara Universitas Padjadjaran Bandung. demokrasi. Namun demokrasi yang dimaksud
Menurutnya, ketidaksempurnaan itu patut ialah sebuah model demokrasi yang bukan liberal,
dipahami karena proses pembuatan UUDNRI melainkan terikat dengan nilai bangsa. 3 Dengan
TAHUN 1945 hanya berlangsung 45 hari dan itu demikian, akan dihasilkan produk hukum yang
pun dilakukan dalam suasana bulan puasa. Akan berkarakter responsif. 4 Oleh karena itu, gelombang
tetapi, hal itu tidak harus dipahami bahwa proses tuntutan perubahan di tahun 1998 merupakan
pembuatan dalam waktu yang cukup panjang akan salah satu bentuk tuntutan zaman agar Indonesia
menghasilkan UUD yang sempurna, sebab pada melakukan berbagai penyesuaian-penyesuaian secara
prinsipnya sebuah UUD harus terus disesuaikan konstitusi. Untuk menghasilkan produk hukum
dengan perkembangan zaman. Lembaga yang yang berkarakter responsif dan tidak otoriter, tentu
berhak menyesuaikan UUD sebagai hukum sesuai atas keinginan rakyat diperlukan adanya
tertinggi dengan tuntutan zaman ialah lembaga peningkatan peranan Lembaga Negara seperti
tertinggi negara, yakni MPR. Kemudian Dewan Perwakilan

1 ...Undang-Undang Dasar yang buat sekarang ini, adalah Undang-Undang Dasar Sementara. Kalau boleh saya
memakai perkataan: ini adalah Undang-Undang Dasar kilat. Nanti kalau kita telah bernegara di dalam suasana yang
lebih tenteram, kita tentu akan mengumpulkan kembali Majelis Perwakilan Rakyat yang dapat membuat
UndangUndang Dasar yang lebih lengkap dan lebih sempurna. Tuan-tuan tentu mengerti, bahwa ini adalah sekedar
Undang-Undang Dasar Sementara, Undang-Undang Dasar kilat, bahwa barangkali boleh dikatakan pula, inilah
revolutie grondwet. Lihat dalam, Hadji Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, Djilid
Pertama, Cet Ke-2, (Jakarta: Siguntang, 1971), hlm. 410.
2 Zulkarnain Ridlwan, “Cita Demokrasi Indonesia dalam Politik Hukum Pengawasan DPR terhadap Pemerintah”
Jurnal Konstitusi, Volume 12, No. 2, Juni 2015. hlm. 307.
3 Ibid., hlm. 306.

5
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

4 “Prof Sri Soemantri: UUDNRI TAHUN 1945 Memang Belum Sempurna”, Harian Kompas, tanggal 20 Oktober 1998.

3
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

Rakyat (DPR). Secara mendasar kekuasaan

lembaga yang didesain sebagai lembaga tertinggi,
lazimnya dipetakan ke dalam beberapa fungsi yang
jadi MPR tidak kalah pentingnya, selain hubungan
berkaitan satu sama lain. John Locke dalam
DPR dengan Presiden. Oleh karena itu, kedudukan
bukunya “Two Treatises of Government”, membagi
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) juga perlu
kekuasaan negara dalam tiga fungsi, tetapi berbeda
diberdayakan, dengan diadakannya pengaturan
isinya. Menurut Locke fungsi-fungsi kekuasaan
yang lebih jelas dan tegas pengaturan tentang
negara terdiri dari; fungsi legislatif, fungsi
wewenang dan tanggung jawab antara DPR dan
eksekutif, dan fungsi federatif. Dengan mengikuti
MPR. Karena berdasarkan ketentuan UUDNRI
jalan pikiran John Locke, Montesquieu dalam
TAHUN 1945, kedaulatan rakyat merupakan
bukunya “L’Espirit des Lois” yang ditulis tahun
lembaga yang meliputi kekuatan sosial politik,
1784 atau versi bahasa Inggris-nya dikenal “The
utusan daerah dan golongan dilembagakan di
Spirit of The Laws“, mengklasifikasikan kekuasaan
dalam MPR, untuk melakukan kedaulatan rakyat
negara ke dalam tiga cabang, yaitu:
atas nama rakyat. Kedaulatan adalah ditangan
1. Kekuasaan legislatif sebagai pembuat
rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR.
undang-undang;
Frase “sepenuhnya” harus diartikan tidak terbagi
2. Kekuasaan eksekutif untuk melaksanakan
dengan lembaga lain, akan tetapi kita bertendensi
undang-undang; dan
mengambil alih kekuasaan rakyat (akibat dari
3. Kekuasaan untuk menghakimi atau yudikatif.5
penjelmaan seluruh rakyat). MPR sebagai
Hal ini sejalan dengan penegakan prinsip- prinsip
pemegang kedaulatan rakyat berkedudukan lebih
kedaulatan rakyat, prinsip checks and balances.
tinggi dari lembaga lainnya dan tidak membagi
Istilah checks and balances adalah prinsip saling
kedaulatannya dengan lembaga lain sehingga
mengimbangi dan mengawasi antarcabang
pengaturan tentang kedudukan dan susunan MPR,
kekuasaan, biasanya dalam konteks kekuasaan
ditetapkan oleh MPR sendiri.7
Negara, 6 maka Presiden harus memperhatikan
Hal yang tidak boleh dilupakan, struktur negara
sungguh-sungguh suara DPR dalam hal fungsi
Indonesia, selain eksekutif dan legislatif juga memiliki
legislasi, fungsi pengawasan terhadap jalannya
lembaga yudikatif yaitu Mahkamah Agung (MA).
pemerintahan dan fungsi Anggaran Pendapatan
Sebagai lembaga peradilan, peran MA memerlukan
dan Belanja Negara (APBN). Untuk itu perlu ada
ketegasan dalam UUDNRI TAHUN 1945.
mekanisme hubungan yang lebih jelas antara lembaga
Kekuasaan Kehakiman harus diberikan ketegasan
Kepresidenan (eksekutif) dan DPR (legislatif) maupun
sebagai lembaga peradilan yang memiliki
dengan lembaga-lembaga Negara lainnya.
independensi. Meminjam pemikiran yang
Sejak awal perumusan MPR merupakan
diusulkan oleh Sri Soemantri bahwa Mahkamah
Agung semestinya

5 Masnur Marzuki, Pemisahan Kekuasaan dan Prinsip Checks and Balances dalam UUDNRI TAHUN 1945,
25 Desember 2011. Makalah pada Acara Pendidikan Kesadaran Berkonstitusi Untuk Guru SMP di Kota Yogyakarta,
tanggal 18 Desember 2010. (http://masnurmarzuki.blogspot. co.id/2011/12/pemisahan-kekuasaan-dan prinsip-
checks.html), diunduh pada 27 Februari 2018.
6 Zulkarnain Ridlwan., Opcit., hlm. 312.
7 Sri Soemantri menyatakan disamping adanya faktor politik yang berpengaruh, menurut sejarah pembentukan
dan penetapannya UUD tersebut merupakan hasil perpaduan pandangan golongan-golongan yang terdapat dalam
masyarakat dan oleh karena itu dapat mempersatukan bangsa Indonesia. Kemudian UUDNRI TAHUN 1945 sebagai
konstitusi tertulis berisi: hasil perjuangan politik bangsa di waktu yang lampau, yang terlihat dari isi Pembukakaan
UUDNRI TAHUN 1945. Selain itu, UUDNRI TAHUN 1945 berisi pandangan tokoh-tokoh bangsa yang hendak
diwujudkan baik untuk waktu sekarang maupun untuk masa yang akan datang. Lihat dalam, Sri Soemantri
Martosoewignyo, Persepsi Terhadap Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi dalam Batang Tubuh Undang-Undang

5
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
Dasar 1945, Bandung: Alumni, 1979, hlm. 41-43.

5
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

diberi wewenang untuk melakukan hak uji

TAHUN 1945 perlu diganti atau diperbaiki. Kalau
terhadap undang-undang (judicial review)
UUDNRI TAHUN 1945 dipandang sebagai UUD
sebelum lahirnya Mahkamah Konstitusi.8
yang bersifat tetap, ketentuan di dalamnya yang
Dengan demikian, pembagian kekuasaan yang
bersifat baik perlu dipertahankan dan yang bersifat
jelas di antara tiga cabang kekuasaan yang
tidak baik perlu dihilangkan atau disempurnakan.9
disebutkan dalam trias politika yaitu Eksekutif,
Legislatif dan Yudikatif berdasarkan prinsip “checks A.2. Rumusan Masalah
and balances” sudah tertuang sejak perumusan
Berdasarkan uraian latar belakang di atas,
sampai pengesahan. Akan tetapi diperlukan
tulisan ini akan menjelaskan berbagai teori dan
langkah penyempurnaan, terutama pengaturan atas
prakteknya secara UUDNRI TAHUN 1945 atas
pembatasan kekuasaan dan wewenang yang jelas
pelaksanaan sistem pemerintahan Indonesia. Oleh
dari Presiden/eksekutif sehingga Presiden/eksekutif
karena itu dua pertanyaan besar dalam penulisan
tidak sewenang-wenang. Selanjutnya, perlu ada
ini yaitu bagaimana secara konsepsional sebagai
kejelasan peran dan fungsi DPR dalam hal fungsi
dasar pelaksanaan sistem presidensiil di Indonesia
perundang-undangan, fungsi pengawasan
dan bagaimana secara praktek pelaksanaan sistem
kekuasaan pemerintahan dan fungsi perwakilan
pemerintahan Indonesia berdasakan pendekatan
rakyat. Sehingga DPR atau legislatif dapat benar-
Konstitusi Undang-Undang Dasar 1945.
benar melaksanakan fungsinya sebagai pengemban
kedaulatan rakyat. Di samping itu juga perlu A.3. Tujuan
kejelasan fungsi dan peran MPR dalam rangka
Berdasarkan rumusan masalah di atas, adapun
memberdayakan lembaga negara yang berdasarkan
tujuan dari penelitian ini adalah pertama untuk
konstitusi kita dianggap sebagai pegejewantahan
mengetahui, menganalisis dan mengkaji secara
kedaulatan rakyat Indonesia. Masalah peningkatan
konsepsional atau teori sebagai dasar pelaksanaan
wewenang lembaga kehakiman (yudikatif) juga
sistem presidensiil berdasarkan konstitusi di
menjadi perhatian dalam sistem pemerintahan
Indonesia. Kedua, untuk mengetahui, menganalisis
yang digunakan dalam rangka menegakkan
dan mengkaji secara praktek pelaksanaan sistem
“checks and balances” di antara tiga cabang
pemerintahan Indonesia berdasakan pendekatan
kekuasaan yang sesuai dengan sistem presidensiil
Konstitusi Undang-Undang Dasar 1945.
yang dianut oleh Indonesia.
Tidaklah berlebihan jika Harun Alrasid A.4. Metode Penelitian
memberikan pemikiran bahwa di Indonesia
Berdasarkan rumusan masalah dan tujuan
perlunya dilakukan reformasi konstitusi dengan
penelitian maka metode yang digunakan penulis
menetapkan UUD yang bersifat tetap, sebab selama
dalam penelitian ini adalah metode dalam
53 tahun Indonesia merdeka belum memiliki UUD
penelitian hukum normatif atau penelitian hukum
yang bersifat tetap. UUDNRI TAHUN 1945 yang
kepustakaan. Dengan kata lain, penelitian hukum
dijadikan UUD Indonesia masih bersifat
yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka
sementara, tidak lengkap, dan tidak sempurna.
atau data
Oleh karena itu, UUDNRI

8 Dalam hal ini penjelasan Sri Soemantri menjelaskan saat perumusan UUDNRI TAHUN 1945 yudicial review
sebelumnya pernah ditolak. Manakala, Prof. Soepomo pada waktu menanggapi usul almarhum Mr. Mohammad Yamin,
agar dalam Undang-Undang Dasar, Prof Soepomo di dalam sidang itu menolak, dengan dua alasan. Alasan yang
pertama, kita masih kekurangan sarjana hukum yang memahami itu, beliau lupa bahwa Undang-Undang Dasar itu
berlaku untuk jangka waktu yang panjang. Nah, sekarang ini hampir setiap kabupaten ada Fakultas Hukum. Jumlah
sarjana hukum ini sudah banyak, walaupun kualitasnya masih perlu mendapat perbaikan. Lalu yang kedua, dikatakan
oleh beliau Bahwa hak uji materiil itu tidak bisa dilepaskan dari teori trias politica. Dikutip dalam Mahkamah
Konstitusi, Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Latar
Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan, 1999-2002; Buku I Edisi Revisi, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan

5
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2010, hlm. 225.
9 “Konstitusi Perlu Direformasi”, Suara Karya, tanggal 16 Juni 1998.

5
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

sekunder belaka.10 Penelitian hukum normatif atau

dilakukan baik secara off line dan secara on line.
kepustakaan tersebut mencakup penelitian
Bahan hukum tersebut lalu didefinisikan, ditelaah
terhadap asas-asas hukum, penelitian terhadap
dan diklasifikasikan agar menjadi data sekunder
sistematik hukum, penelitian terhadap taraf
yang valid.
singkronisasi vertical dan horizontal,
Kemudian bahan hukum tersebut di kelola
perbandingan hukum dan Sejarah Hukum.11
yang dimulai dengan cara pemeriksaan data
Dalam penelitian hukum normatif ini penulis
(editing), yaitu mengoreksi apakah data yang
menggunakan pendekatan perundang-undangan
terkumpul sudah cukup lengkap, benar dan sesuai
(statute approach), hal ini dilakukan dengan
dengan masalah; penandaan data (coding), yaitu
menelaah semua undang-undang dan regulasi yang
memberikan catatan atau tanda yang menyatakan
terkait dengan isu hukum yang sedang ditangani. 12
jenis sumber data seperti buku, literatur,
Pendekatan peraturan perundang-undangan adalah
perundangan-undangan atau dokumen; klasifikasi
pendekatan dengan menggunakan legislasi dan
data (classification), yaitu penempatan dapat
regulasi.13 Dengan metode ini diharapkan penulis
mengelompokan data yang melalui proses
dapat menganalisis regulasi tersebut,
pemeriksaan serta penggolongan data; penyusunan
mengidentifikasi dan menyesuaikan dengan regulasi
data (systematizing), yaitu menyusun data yang
terkait yang lainnya. Sehingga penulis dapat
telah diperiksa secara sistematis sesuai dengan
mengetahui kelemahan dan kekurangan peraturan
urutannya sehingga pembahasan lebih mudah
yang terkait dan memperoleh jawaban tentang isu-
dipahami, sehingga terakhir bahan dianalisis,
isu antara ketentuan produk hukum dengan
didefinisikan dan diklasifikasikan secara sistematis.
filosofi yang melahirkan produk hukum itu.
Bahan dasar penelitian hukum normatif yakni B. Pembahasan
bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan
bahan hukum tersier atau penunjang. 14 Sumber B.1. Konsepsi Dasar Sistem Pemerintahan
bahan hukum primer yang penulis gunakan dalam
Sri Seomantri menyatakan bahwa Sistem
penelitian hukum normatif ini diantaranya UUD
Pemerintahan adalah hubungan antara lembaga
1945 sebagai konstitusi dan Peraturan terkait
legislatif dan eksekutif terdapat perbedaan yang
lainnya. Bahan hukum sekunder yang penulis
jelas antara sistem pemerintahan presidensiil dan
gunakan antara lain, literatur-literatur berupa buku
sistem pemerintahan parlementer. Masing-masing
teks yang berkaitan dengan judul penelitian, hasil
memiliki ciri-ciri sebagaimana diungkapkan dalam
simposium/ seminar, karangan ilmiah, jurnal
kutipan berikut. Pertama, masalah sistem
hukum, dan teori- teori hukum. Selanjutnya bahan
pemerintahan yang dianut oleh UUD. Memang di
hukum tersier, yaitu bahan yang memberikan
kalangan kita ini ada dua pendapat bahkan tiga
penjelasan atau yang mendukung bahan hukum
mungkin. Pertama, mengatakan bahwa yang
primer dan bahan hukum sekunder seperti Black’s
berlaku sekarang ini sistem pemerintahan
Law Dictionary dan Kamus Hukum.
presidensiil. Kedua, mengatakan itu bukan,
Dalam penelitian ini prosedur pengumpulan
bahkan ini dikatakan ada semacam campuran, dan
bahan hukum yang digunakan yakni studi
ketiga ini mencari solusi, itu yang dikemukan oleh
dokumentasi dengan mengumpulkan bahan hukum
almarhum Prof. Padmo Wahyono yang mengatakan
berupa penelusuran literatur hukum dan catatan
sistem MPR.15
untuk memuat kutipan serta informasi lainnya
Indonesia merupakan negara dengan sistem
yang
pemerintahan Presidensial. Hal ini didasarkan pada
kesepakatan pendiri bangsa (founding

10 Soerjono Soekanto, Sri Mamudji. Penelitian Hukum Normatif. Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada, 2012, hlm. 13.
11 Ibid, hlm. 14.
12 Ibid, hlm. 11.
13 Peter Mahmud Marzuki. Penelitian Hukum, edisi revisi, Jakarta: Prenadamedia, 2005, hlm.13.
14 Ibid, hlm. 38.

6
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
15 Sri M Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Bandung: Alumni, 1992, hlm. 90.

5
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55

father) dalam sidang Badan Penyelidik Usaha

presidensiil, Indonesia tidak menganut asas
Persiapan Kemerdekaan (BPUPK) pada tanggal 29
pemisahan kekuasaan. Begitupun, kalau dikatakan
Mei s.d. 1 Juni dan 10 s.d. 17 Juli 1945. 16 Sistem
sistem parlementer, tidak terdapat mekanisme
pemerintahan presidensiil itu mempunyai ciri-ciri
pembagian kekuasaan yang jelas, bahkan
yang khas sebagaimana dianut di Amerika Serikat.
cenderung mengadopsi kedua sistem. Sistem
Pertama, sistem itu didasarkan atas asas
pembagian kekuasaan yang dianut itu tidak
pemisahan kekuasaan. Seorang pakar ilmu politik
terpisah antara lembaga negara yang satu dengan
Amerika Serikat menyatakan it is based upon the
lembaga negara lainnya. Sejalan dengan itulah,
separation of power principle. Kedua, tidak ada
Ismail Suny18 mempunyai pendapat bahwa sistem
pertanggungjawaban bersama antara Presiden
pemerintahan adalah suatu sistem tertentu yang
sebagai pemimpin eksekutif dengan anggota
menjelaskan bagaimana hubungan antara alat- alat
anggotanya. Anggota-anggota yang bernama
perlengkapan negara yang tertinggi di suatu negara.
menteri itu sepenuhnya bertanggung jawab
Berkaitan dengan sistem pemerintahan, pada
kepada Presiden. Ketiga, Presiden tidak dapat
umumnya dibedakan kedalam dua sistem utama,
membubarkan DPR dan keempat, Presiden itu
yaitu sistem presidensiil dan parlementer, diluar
dipilih oleh Dewan Pemilih. Jadi ini sistem
kedua sistem tersebut merupakan sistem campuran
pemerintahan presidensiil sebagaimana berlaku di
atau kuasa parlementer atau kuasa presidensiil, ada
Amerika Serikat lalu bagaimana dengan sistem
juga menyebut sistem referendum.
pemerintahan presidensiil di Indonesia?.
Sebelum membahas konsep sistem pemerintahan
Sedangkan yang dimaksud dengan sistem
di Indonesia tersebut, terdapat beberapa pemikiran
pemerintahan parlementer didasarkan atas asas
dan teori tersendiri yang dikemukaan oleh para tokoh
defusion of powers. Jadi presidensiil separation
mengenai pembagian kekuasaan, yaitu19 :
of powers, parlementer defusion of powers. Pada
sistem parlementer, baik pemerintah maupun a. Teori John Locke
parlemen itu dapat saling membubarkan. John Locke menyatakan bahwa kekuasaan
Pemerintah dapat dibubarkan oleh parlemen dalam Negara dibagi menjadi 3 (tiga), yaitu
apabila tidak mendapat dukungan mayoritas dari kekuasaan legislative, kekuasaan eksekutif dan
anggota parlemen, parlemen pun dapat dibubarkan kekuasaan federative. Kekuasaan legislative adalah
oleh pemerintah melalui kepala negara apabila kekuasaan untuk membuat undang-undang,
dianggap tidak mencerminkan lagi aspirasi kekuasaan eksekutif adalah kekuasaan untuk
rakyatnya. Dan yang keempat, sistem parlementer melaksanakan undang-undang, dan kekuasaan
kepala pemerintahan adalah Perdana Menteri, federative adalah kekuasaan yang berkenaan
sebagai kepala eksekutif yang ditetapkan oleh dengan perang dan damai, membuat perserikatan
kepala negara, apakah itu Presiden, atau dengan dan aliansi, serta segala tindakan dengan semua
sebutan seperti raja. Sistem parlementer menjadi
17
orang dan badan- badan di luar negeri. Adanya
bagian dari sistem pemerintahan yang digunakan oleh kekuasaan federative yang menyangkut hubungan
Indonesia sejak tahun 1949-1959 dengan konstitusi dengan negara-negara lain dilatarbelakangi dengan
berbeda, yaitu Konstitusi RIS 1949 dan UUD 1950. keberadaan Negara Inggris pada waktu itu, sebagai
Dari rangkaian perjalanan sistem pemerintahan Negara yang memiliki banyak wilayah jajahan.
Indonesia, kalau dikatakan sistem pemerintahan

16 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, Menguatnya Model Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial
Indonesia, Jakarta: Rajawali Pers, 2010, hlm. 4 dikutip di M. Yasin al-arif “Anomali Sistem Pemerintahan Presidensial
Pasca Amandemen UUDNRI TAHUN 1945” hlm. 239. Jurnal Hukum IUS QUIA IUSTUM No.2 Vol.22 April 2015, hlm.
238-254.
17 Ibid. Lihat Juga Dalam David Marsh Dan Gerry Stoker, Teori Dan Metode Dalam Ilmu Politik (Terj.), Bandung:
Penerbit Nusa Media, 2010, hlm. 240.
18 Ismail Sunny, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Jakarta: Aksara Baru, cet vi, 1987, hlm. 9-10.
19 Sunarto, “Prinsip Checks and Balances Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia, 2016”, Jurnal Masalah-
Masalah Hukum, Jilid 45, No. 2, April 2016, hlm. 159.

6
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

b. Teori Montesquieu
d. Teori Logemann
Diilhami oleh John Locke dengan teorinya
Menurut Logemann, fungsi kekuasaan Negara
sebagaimana dikemukakan di atas, Montesquieu
dapat dibagi menjadi 5 (lima) bidang, yaitu fungsi
mengemukakan bahwa dalam pemerintahan
perundang-undangan (fungsi untuk membuat
Negara terdapat 3 (tiga) jenis kekuasaan, yaitu
undang-undang); fungsi pelaksanaan (fungsi
legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Kekuasaan
melaksanakan undang-undang); fungsi pemerintahan
legislatif adalah kekuasaan untuk membuat
(dalam arti khusus); fungsi kepolisian (fungsi menjaga
undang-undang. Kekuasaan eksekutif adalah
ketertiban, melakukan penyelidikan dan penyidikan);
kekuasaan untuk melaksanakan undang-undang.
dan fungsi peradilan (fungsi mengadili pelanggaran
Kekuasaan yudikatif adalah kekuasaan untuk
terhadap undang-undang).
mengadili pelanggaran terhadap undang-undang.
Kemudian menurut Sunarto dalam artikelnya
Kekuasaan federatif menurut Montesquieu
mengenai prinsip checks and balances. Prinsip
bukanlah kekuasaan yang berdiri sendiri melainkan
ini merupakan prinsip ketatanegaraan yang
bagian dari kekuasaan eksekutif.
menghendaki agar kekuasaan legislatif, kekuasaan
Menurut Montesquieu, ketika kekuasaan
eksekutif dan kekuasaan yudikatif sama-sama
legislative dan eksekutif disatukan pada orang
sederajat dan saling mengontrol satu sama lain.
atau badan yang sama, maka tidak aka nada lagi
Kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi, bahkan
kebebasan sebab terdapat bahaya bahwa raja atau
dikontrol dengan sebaik-baiknya, sehingga
badan legislatif yang sama akan memberlakukan
penyalahgunaan kekuasaan oleh aparat
undang-undang tirani dan melaksanakannya
penyelenggara Negara ataupun pribadi-pribadi
dengan cara yang tiran pula. 20 Montesquieu juga
yang sedang menduduki jabatan dalam lembaga-
menyatakan bahwa ketiga kekuasan itu terpisah
lembaga negara dapat dicegah dan
satu sama lain, baik mengenai fungsi maupun
ditanggulangi. Kembali
22
ke konsep sistem
lembaga yang menyelenggarakannya. 21 Praktek
pemerintahan yang ada di Indonesia, seperti yang
pemisahan kekuasaan sebagaimana yang
dijelaskan dalam teori di atas, sebenarnya konsep
dimaksud oleh Montesquieu sulit untuk
sistem pemerintahan tersebut tidak bisa dilepaskan
dilaksanakan.
dari pemikiran politik Montesqieu yang
c. Teori Van Vollenhoven menawarkan gagasan pemisahan kekuasaan serta
Menurut Van Vollenhoven, dalam pelaksanaan John Locke yang menawarkan gagasannya
tugas Negara terdapat 4 (empat) fungsi, yaitu pembagian kekuasaan. Inti dari konsep Montesqieu
regeling (membuat peraturan), bestuur ini adalah agar tidak terjadi pemusatan kekuasaan
(pemerintahan dalam arti sempit), rechtspraak dan terbentuknya kekuasaan mutlak yang
(mengadili), politie (kepolisian). Di Negara sewenang- wenang, maka kekuasaan perlu
modern, tugas pemerintah meliputi tugas Negara dipisahkan. Dalam hal ini Montesqieu memisahkan
dalam menyelenggarakan kepentingan umum, kekuasaan negara menjadi tiga bentuk kekuasaan
kecuali mempertahankan hukum secara preventif yaitu, kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif
(preventive rechtszorg), mengadili, dan membuat dan kekuasaan yudikatif. Walaupun gagasan ini
peraturan (regeling). Tugas pemerintah bukan bukan gagasan baru karena J. J. Rousseau maupun
sekedar melaksanakan undang-undang dalam John Locke telah membahasnya secara mendalam.
rangka penyelenggaraan kepentingan umum. Pada Hanya dalam beberapa aspek terdapat perbedaan
kondisi yang mendesak justru pemerintah harus pemahaman atau penekanan mengenai ketiga
dapat mengambil tindakan yang cepat untuk lembaga kekuasaan itu di antara mereka.23
menyelesaikan persoalan yang timbul tanpa harus Mekanisme checks and balances dalam suatu
menunggu perintah undang-undang. demokrasi merupakan hal yang wajar,

20 CF. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern, Bandung: Nusa Media, 2008, hlm.330.
21 Sofyan Hadi, Fungsi Legislasi dalam Sistem Pemerintahan Presidensil (Studi Perbandingan Indonesia dan Amerika
Serikat), Jurnal Ilmu Hukum DIH, Vol. 9, No. 18, Februari 2013,hlm.78.

6
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
22 Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, 2010, hlm.61.

6
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

bahkan sangat diperlukan. Hal itu untuk

a. Pemberian kewenangan untuk melakukan tin-
menghindari penyalahgunaan kekuasan oleh
dakan kepada lebih dari satu lembaga. Misal-
seseorang ataupun sebuah institusi, atau juga
nya kewenangan pembuatan undang-undang
untuk menghindari terpusatnya kekuasaan pada
diberikan kepada pemerintah dan parlemen;
seseorang ataupun sebuah institusi, karena dengan
b. Pemberian kewenangan pengangkatan pejabat
mekanisme seperti ini, antara institusi yang satu
tertentu kepada lebih dari satu lembaga, misal-
dengan yang lain akan saling mengontrol atau
nya eksekutif dan legislatif;
mengawasi, bahkan bisa saling mengisi.24
c. Upaya hukum impeachment lembaga yang
Mengapa gagasan pemisahan itu muncul?
satu terhadap lembaga lainnya;
Gagasan apa yang ada di balik pemisahan
d. Pengawasan langsung dari satu lembaga terh-
kekuasaan? Pertama adalah gagasan bahwa demi
adap lembaga Negara lainnya, seperti eksekutif
terjaminnya kebebasan politik rakyat (political
diawasi oleh legislatif;
liberty) perlu ada pemisahan kekuasaan negara.
e. Pemberian kewenangan kepada pengadilan
Kebebasan merupakan hal penting dalam pemikiran
sebagai lembaga pemutus perkara sengke-
Montesqieu. Gagasan keharusan adanya jaminan
ta kewenangan antara lembaga eksekutif dan
kebebasan inilah diantaranya yang menyebabkan
legislatif.
Montesqieu merumuskan konsep perlunya
Dengan berdasar uraian tersebut, maka sistem
pembatasan kekuasaan.
pemerintahan adalah hubungan antara
Menurut Montesqieu kebebasan politik sulit
penyelengara negara atau lembaga-lembaga yang
dijaga atau dipertahankan bila kekuasaan negara
melaksanakan kegiatan pemerintah dalam arti luas
tersentralisasi atau dimonopoli oleh seorang penguasa
dalam suatu tatanan untuk mencapai tujuan negara
atau lembaga politik tertentu. Kekuasaan negara
dengan adanya pemisahan kekuasaan yang dapat
menurutnya perlu dibagi-bagi. Inilah yang
menjamin kehidupan bernegara. Secara lebih
kemudian dikenal sebagai gagasan pemisahan
khusus lagi, hubungan tersebut akan dikaitkan
kekuasaan negara (separation of power).
antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif
Montesqieu seperti yang diutarakan Deliar
yang kemudian dituangkan dalam naskah
Noer,25 apabila kekuasaan legislatif dan eksekutif
konstitusi.
disatukan pada tangan yang sama ataupun pada
Dari sisi berbeda, Bambang dalam artikelnya
badan penguasa-penguasa yang sama, tidak
menyampaikan beberapa hal yang harus disebut
mungkin terdapat kemerdekaan, juga tidak akan
secara limitatif dalam konstitusi ialah (1) public
bisa ditegakkan kemerdekaan itu bila kekuasaan
authority hanya dapat dilegitimasi sesuai dengan
mengadili tidak dipisahkan dari kekuasaan
ketentuan konstitusi; (2) pelaksanaan kedaulatan
legislatif dan eksekutif. Apabila kekuasaan mengadili
rakyat dilakukan dengan menggunakan prinsip
disatukan dengan dua kekuasaan itu, kemerdekaan
universal and equal suffrage dan pemilihan
rakyat akan terancam karena hakim akan menjadi
eksekutif secara demokratis (popular sovereignty
orang yang membuat hukum. Maka bila kekuasaan
and democratic government); (3) pemisahan
mengadili digabungkan pada kekuasaan eksekutif,
kekuasaan serta pembatasan kewenangan yang
hakim itu akan bersikap dan bertindak dengan
diberikannya;
kekerasan dan penindasan.
(4) adanya kebebasan kekuasaan kehakiman yang
Prinsip checks and balances ini dapat
mampu menegakkan rule of law dan melaksanakan
dioperasionalkan melalui cara-cara, sebagai berikut: 26
law enforcement terhadap constitutional order, (5)
sistem konstitusi mempunyai sistem yang bisa
mengontrol lembaga kepolisian dan militer untuk
mewujudkan

23 Ismail Sunny., Opcit.

24 Afan Gaffar, Politik Indonesia: Transisi Menuju Demokrasi, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2006, hlm. 89.

6
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
25 Deliar Noer, Pemikiran Politik Di Negeri Barat, Bandung: Mizan, 1998, hlm. 136.
26 Munir Fuady, Teori Negara Hukum Modern, Bandung: Refika Aditama, 2009, hlm. 124.

6
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

hukum yang demokratis dan menghormati hak-hak

1. Praktek Sistem Pemerintahan berdasarkan
rakyat; dan (6) negaramemberikan jaminan
Konstitusi
terhadap hak-hak asasi manusia.27
Distribusi kekuasaan merupakan suatu hal
Untuk itulah agar menghidari adanya
yang penting dalam membangun system
penafsiran sepihak yang dapat dilakukan oleh
ketatanegaraan. Distribusi kekuasaan yang baik
salah satu lembaga negara, Yusril Ihza Mahendra
diharapkan akan terwujud keseimbangan
dalam pidato pengukuhannya sebagai Guru Besar
kekuasaan antara satu lembaga dengan lembaga
Hukum Tata Negara Universitas Indonesia pada 24
lainnya dan terdapatnya saling kontrol untuk
April 1998 mengemukakan bahwa penafsiran
menghindari terjadinya penyimpangan.30
terhadap konstitusi bukanlah sesuatu yang mutlak.
Meskipun usia negara Indonesia terbilang
Kalimat yang tercantum dalam Penjelasan
tidak lagi muda, akan tetapi dalam
UUDNRI TAHUN 1945 telah mengingatkan semua
menyelenggarakan sistem pemerintahan seakan
pihak agar jangan memutlakkan penafsirannya
Indonesia masih dalam tahap mencari format ideal
terhadap UUDNRI TAHUN 1945 serta
yang sesuai dengan nilai- nilai masyarakat
menganggap penafsiran itu sebagai kebenaran
Indonesia. Praktek ketatanegaraan yang terjadi
final yang tidak dapat diubah atau diperbarui. 28
kurang mencerminkan jiwa dan semangat UUDNRI
Bahkan Adnan Buyung Nasution, menegaskan
TAHUN 1945. Dengan rumusan singkat dan
bahwa UUDNRI TAHUN 1945 yang hanya terdiri
aturan-aturan yang hanya bersifat pokok dalam
atas 37 pasal itu terlalu sederhana. Kesederhanaan
UUDNRI TAHUN 1945, semula diharapkan akan
ini dimaksudkan supaya fleksibel, mudah diubah,
mempermudah praktek penyelenggaraan
dan pelaksanaannya bisa diatur lebih lanjut dengan
pemerintahan negara melalui pengaturan undang-
undang-undang. Hal itu berbahaya karena dapat
undang. Namun, pada sisi lain ternyata mudah
memberikan peluang kepada siapa pun yang
disimpangi sesuai selera penyelenggara negara
berkuasa untuk bersekongkol dengan DPR
sehingga terjadilah praktek korupsi, kolusi, dan
membuat undang-undang yang menguntungkan
nepotisme yang pada gilirannya telah
kekuasaan.29
menyengsarakan rakyat dan merusak etika, moral
Oleh karena itu secara realitas politik maupun
dan semangat para penyelenggara negara dan
secara konseptual atau teoritis kewenangan
seluruh rakyat Indonesia. Sejarah ketatanegaraan di
lembaga negara selalu terkooptasi oleh satu
Indonesia sebelumnya telah menunjukkan adanya
lembaga politik tertentu yang menyebabkan tidak
ketidakseimbangan kekuasaan dalam
mampu menjalankan fungsi dan kewenangannya
pemerintahan, dimana terlihat kekuasaan yang
yang mencerminkan sistem check and balances.
terpusat pada satu tangan atau satu lembaga
Seperti halnya kewenangan DPR yang selalu lemah
saja, sehingga menimbulkan penyimpangan
dalam menjalankan kewenangan pembuatan
dalam praktek ketatanegaraan. Presiden sebagai
undang-undang, bahkan terdapat kecenderungan
pemegang kekuasaan eksekutif memiliki
tidak mencerminkan bahwa sistem pemerintahan
kekuasaan yang sedemikian besar. Hal itu
Indonesia menganut pemisahan kekuasaan akan
menjadikan lembaga-lembaga Negara lainnya tidak
tetapi lebih dekat pada sistem pembagian
dapat berfungsi dengan baik, karena ”terkooptasi”
kekuasaan. Secara konseptual maka Indonesia
oleh kekuasaan eksekutif. Lembaga legislatif yang
dalam sistem kenegaraannya lazim digunakan oleh
seharusnya melakukan kontrol atau pengawasan
negara dengan sistem pemerintahan parlementer
terhadap kekuasaan eksekutif, tetapi pengawasan
bukan negara presidensiil.
itu tidak dapat berjalan sebagaimana mestinya,
sehingga Presiden sebagai pemegang kekuasaan

27 Bambang Wijojanto, “Reformasi Konstitusi: Sebuah Keniscayaan” Detak, No. 014 Tahun ke-1, tanggal 13–19
Oktober 1998.
28 “Perlu Pendekatan Baru dalam Pemikiran Konstitusi Kenegaraan”, Republika, tanggal 15-10-1998.
29 “UUDNRI TAHUN 1945 Hanya Bisa Diubah dengan Amandemen”, Detak, No. 014 Tahun ke-1, 13–19 Oktober 1998.

6
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
30 Sunarto. Opcit., hlm. 157.

6
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

eksekutif dapat mengambil tindakan dengan

Berbeda dengan, umpamanya di dalam
kehendaknya. Sehingga lembaga-lembaga negara
31

Undang- Undang Dasar Sementara tahun 1950.

lainnya sperti kehilangan independensinya karena
Kedaulatan rakyat itu dilakukan oleh Pemerintah
pengaruh kekuasaan eksekutif.
bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat,
Menurut Mahfud MD, salah satu
yang produknya itu adalah undang-undang. Oleh
kelemahan dari UUDNRI TAHUN 1945 sebelum
karena itu, di dalam sistem Undang-Undang
amandemen adalah tidak adanya mekanisme checks
Sementara, undang-undang tidak dapat diganggu
and balances. Presiden menjadi pusat kekuasaan
gugat. Undang-undang itu tidak dapat diuji secara
dengan berbagai hak prerogatif. Selain menguasai
materiil. UUDS 1950 merupakan undang-undang
bidang eksekutif, Presiden memiliki setengah dari
dasar transisi yang dimaksudkan untuk kembali
kekuasaan legislatif yang dalam prakteknya
pada bentuk negara kesatuan. Sehubungan dengan
Presiden juga menjadi ketua legislative. Presiden
itu dalam UUDS 1950 terdapat ketentuan tentang
dalam kegentingan yang memaksa juga berhak
Konstituante sebagai lembaga yang dibentuk atas
mengeluarkan PERPU, tanpa kriteria yang jelas
dasar Pemilu dan bertugas untuk membentuk
tentang apa yang dimaksud “kegentingan yang
undang-undang dasar yang baru.
memaksa” tersebut. UUDNRI TAHUN 1945 juga
Berbeda ketika praktek sistem pemerintahan
tidak mengatur mekanisme judicial review,
berdasarkan UUDNRI TAHUN 1945 Hasil perubahan.
padahal seringkali lahir produk legislative yang
mendasar antara lain perubahan Pasal 1 ayat
dipersoalkan konsistensinya dengan UUD karena
(2) UUDNRI TAHUN 1945; sebelum perubahan
lebih banyak didominasi oleh keinginan-keinginan
menetapkan, “Kedaulatan berada di tangan rakyat
politik dari pemerintah.32
dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis
Salah satu yang menilai perluanya perubahan
Permusyawaratan Rakyat” menjadi rumusan baru
UUDNRI TAHUN 1945 adalah hasil penelitian yang
yaitu “Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan
dilaksanakan oleh LIPI (Lembaga Ilmu
dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.
Pengetahuan Indonesia) pada tahun 1999
Perubahan ini menegaskan asas kedaulatan rakyat,
menyimpulkan perlunya perubahan terhadap
akan tetapi sekaligus juga meneguhkan asas negara
UUDNRI TAHUN 1945. LIPI menganggap adanya
yang konstitusional, demokratis dan berdasarkan
cacat bawaan dalam UUDNRI TAHUN 1945,
hukum. UUDNRI TAHUN 1945 sebagai
seperti minimnya pengaturan terhadap muatan
pencerminan kehendak rakyat yang tertinggi
Pasal menyangkut HAM, tiadanya mekanisme
menetapkan berlakunya kedaulatan rakyat yang
check and balance, lemahnya sistem distribution
pelaksanaannya diserahkan kepada lembaga-
of power antara lembaga eksekutif, legislatif, dan
lembaga negara sesuai prinsip permusyawaratan/
yudikatif, bahkan UUDNRI TAHUN 1945
perwakilan dengan penerapan mekanisme cheks
menempatkan eksekutif sebagai pengendali utama
and balances. Dalam artikel yang ditulis
jalannya pemerintahan atau executive heavy 33 dan
Sunarto , disebutkan bahwa prinsip ini dinyatakan
35
UUDNRI TAHUN 1945 selama diberlakukan oleh
secara tegas oleh MPR sebagai salah satu tujuan
dua pemerintahan sebelumnya (Order Lama dan
perubahan UUDNRI TAHUN 1945, yaitu
Order Baru) tidak pernah melahirkan
menyempurnakan aturan dasar penyelenggaraan
pemerintahan yang demokratis.34
Negara secara demokrasi dan modern, melalui
pembagian kekuasaan, sistem saling

31 Ibid.
32 Moh. Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia: Studi tentang Interaksi Politik dan Kehidupan
Ketatanegaraan, Jakarta: Rineka Cipta, 2000, hlm.147.
33 Executive heavy artinya adalah memberikan bobot kekuasaan yang lebih besar kepada lembaga eksekutif. Lihat
Sunarto. Lihat artikel Sunarto berjudul “Prinsip Checks and Balances Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia”.
Dalam Jurnal Masalah-Masalah Hukum, Jilid 45 No. 2. April 2016,hlm.160.

6
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
34 Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 Dan Permasalahan, Jakarta: Penerbitan PMB-LIPI No. 15 Tahun 1999.
35 Sunarto., Opcit. hlm.160-161.

6
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

mengawasi dan saling mengimbangi (checks and

Tetapi untuk memahami MPR itu bukan sebuah
balances) yang lebih ketat dan transparan. 36 Suatu
lembaga yang punya otoritas seperti masa yang
pendapat menyatakan bahwa salah satu tujuan
lalu, untuk itulah kalau saya katakan ini adalah
perubahan UUDNRI TAHUN 1945 adalah untuk
sebuah badan kenegaraan yang sifatnya sangat
menyempurnakan aturan dasar penyelenggaraan
insidentil. Dengan demikian, perubahan MPR sejak
Negara secara demokratis dan modern, antara lain
perumusan, perubahan dan ke depan keberadaan
melalui pembagian kekuasaan yang lebih tegas,
MPR memerlukan pemikiran lebih modern dalam
system saling mengawasi dan saling mengimbangi
konsep yang akan datang.
(check and balances) yang lebih ketat dan
Meskipun mengalami berbagai perubahan,
transparan, dan pembentukan lembaga-lembaga
untuk mencapai suatu tujuan negara modern secara
Negara yang baru untuk mengakomodasi
konstitusi masih memerlukan berbagai perbaikan
perkembangan kebutuhan bangsa dan tantangan
kembali untuk mencapai suatu kesempurnaan
zaman.37
sistem pemerintahan baik secara konseptual
MPR yang ditetapkan terdiri atas DPR dan
maupun secara praktek ketatanegaraan. Bahkan
DPD yang masing-masing dipilih oleh rakyat
seorang Adnan Buyung Nasution
melalui pemilihan umum. Selain itu, Presiden dan
mensistematisasikan kelemahan-kelemahan
Wakil Presiden dipilih sebagai satu pasangan
tersebut menjadi dua jenis, yaitu kelemahan
secara langsung oleh rakyat dan dicalonkan oleh
konseptual dan kelemahan dari segi konstruksi
partai politik atau gabungan partai politik peserta
hukumnya. Kelemahan dari segi konseptual di
Pemilu. Kemudian Kekuasaan Kehakiman
antaranya adalah konsep Negara yang
dilakukan oleh Mahkamah Agung dan badan
dipersepsikan oleh UUDNRI TAHUN 1945, yaitu
peradilan dibawahnya dan oleh Mahkamah
konsep Negara integralistik sementara kelemahan
Konstitusi. Dengan demikian, secara struktural
dari segi konstruksi hukumnya adalah
sistem pemerintahan secara ketatanegaraan sangat
kesederhanaan UUDNRI TAHUN 1945. Dengan
berbeda dengan UUDNRI TAHUN 1945 sebelum
adanya kesederhanaan ini, pelaksanaan dari
perubahan. Banyak perbaikan dan penegasan
UUDNRI TAHUN 1945 diatur lebih lanjut dengan
fungsi serta kewenangan dari lembaga tertentu,
undang-undang. Kondisi ini membuka peluang
perubahan UUDNRI TAHUN 1945 juga melahirkan
akan terjadinya penyelewengan- penyelewengan
lembaga negara baru yang secara kelembagaan
oleh pembuat undang-undang, sebagaimana yang
tergolong lembaga legislatif yaitu Dewan Perwakilan
terjadi selama pemerintahan Orde Baru.38
Daerah dan Mahkamah Konstitusi.
Sejalan dengan pemikiran tersebut, perubahan
Posisi kedudukan MPR yang terdiri atas DPR
UUDNRI TAHUN 1945 yang telah menempatkan
dan DPD secara konseptual maupun struktural
DPR sebagai lembaga pembuat undang-undang,
bukan lagi sebagai lembaga tertinggi negara setelah
secara konsepsional sangatlah ideal, karena
kewenangan dan komposisi keanggotaan MPR
memang lembaga perwakilan merupakan lembaga
mengalami perubahan. MPR seperti sebuah forum,
legislatif, ini berlaku tidak saja dalam sistem
forum antara DPR dan DPD. Ketika DPD dan DPR
pemerintahan presidensiil, namun juga pada sistem
itu berkumpul itu sebenarnya ada sebuah institusi
pemerintahan parlementer. Akan tetapi pada level
yang berbentuk secara insidentil. Atas dasar itulah,
pengajuan undang-undang, eksekutif (Presiden)
kemudian bisa mengeluarkan suatu produk hukum,
diberikan haknya untuk bisa mengusulkan suatu
karena kalau tidak akhirnya tidak ada produk
rancangan undang-undang. Selain itu saat
hukum. Meskipun masih mempertahankan
pembahasan, Presiden
eksistensi MPR.

36 Hamdan Zoelva, Pemakzulan Presiden di Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, 2011. hlm.64. Lihat artikel Sunarto
berjudul “Prinsip Checks and Balances Dalam Sistem Ketatanegaraan Indonesia”. Dalam Jurnal Masalah-Masalah
Hukum, Jilid 45 No. 2. April 2016,hlm.160.
37 Pataniari Siahaan, Politik Hukum Pembentukan Undang-undang Pasca Amandemen UUDNRI TAHUN 1945,
Jakarta: Konstitusi Press, 2012, hlm. 264. Lihat dalam artikel Sunarto berjudul “Prinsip Checks and Balances Dalam
Sistem Ketatanegaraan Indonesia”. Dalam Jurnal Masalah-Masalah Hukum, Jilid 45 No. 2. April 2016,hlm.160.

6
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55
38 Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan Konstitusional Di Indonesia Jakarta: Graffiti Press, 1995, hlm.125.

7
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

dan DPR harus melalui mekanisme pembahasan

ketidakadilan, baik secara peradilan umum
dan persetujuan bersama untuk suatu rancangan
maupun peradilan konstitusi. Akan tetapi, yang
undang-undang. Kemudian dalam mekanisme
harus dipahami, MK adalah negatif legislator yaitu
pembahasan, persetujuan sampai penetapan harus
hanya berfungsi sebagai penguji undang-undang
melalui mekanisme yang kemudian diatur dalam
atas Undang-Undang Dasar. Maka MK, dalam
undang-undang. Hal ini memberikan kerancuan,
putusannya hanya mengabulkan atau tidak
karena secara substantive kekuasaan pembentukan
mengabulkan atas uji materiil suatu hasil undang-
undang-undang masih di tangan eksekutif dan
undang yang sudah disetujui bersama oleh Presiden
legislative secara bersama-sama. Dengan demikian,
dan DPR. Dalam perkembangannya, ketentuan
hubungan antara DPR dan Presiden ini tidak
tersebut ditafsirkan berbeda oleh hakim-hakim di
menunjukkan adanya sistem check and balances,
Mahkamah Konstitusi, sehingga terjadi
yang terjadi adalah pembagian kekuasaan dan
pergeseran kewenangan MK, dari negatif
kewenangan Presiden dapat dipastikan lebih besar
legislator ke positif legislator. Dalam konteks
daripada DPR.
ketatanegaraan kewenangan khusus MK
Manakala tidak terdapat persetujuan bersama,
merupakan pengejewantahan judicial control
Presiden dalam UUDNRI TAHUN 1945 masih
dalam kerangka check and balances diantara
memiliki hak istimewanya dalam Pasal 22 ayat
cabang-cabang kekuasaan negara. Terlalu jauhnya
(1) UUDNRI TAHUN 1945 disebutkan “dalam hal
peran MK yang menjelma seperti DPR sebagai
ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden
lembaga yang memiliki kewenangan dalam
berhak menetapkan peraturan pemerintah
pembuat undang-undang. MK terkadang
pengganti undang-undang”,39 penatapan Perpu
overlapping dalam menjalankan kewenangannya
yang dilakukan oleh Presiden juga tertulis dalam
hingga mengeluarkan norma-norma baru dari
Pasal 1 angka 4 Undang-Undang Nomor 12
produk yang dikeluarkan.
Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan yang disebutkan “Peraturan C. Penutup
Pemerintah Pengganti undang- undang adalah
Kesimpulan
peraturan perundang-undangan yang ditetapkan
Berdasarkan pada uraian di atas, dapat
oleh Presiden dalam hal ihwal kegentingan yang
disimpulkan bahwa pertama, secara konseptual
memaksa”40 namun dalam prakteknya Perpu
atau teoritis kewenangan lembaga-lembaga negara
yang diajukan oleh Presiden untuk dimintai
dalam sistem pemerintahan yang diterapkan
persetujuan DPR selalu dalam kondisi normal
berdasarkan UUDNRI TAHUN 1945 diperlukan
tidak ada kegentingan yang memaksa. Seperti
kembali upaya penyempurnaan, agar secara
halnya Perpu tentang Ormas yang kemudian
konsepsional dapat berjalan secara ideal.
disetujui oleh DPR menjadi undang-undang.
Kedua, kemudian secara praktek dalam
Selain MPR, kewenangan lembaga Yudikatif,
menjalankan fungsi dan kewenangan, lembaga negara
harus diakui dengan adanya Mahkamah Konstitusi
tidak mencerminkan bahwa sistem pemerintahan
(MK) secara kelembagaan suatu kemajuan bagi
Indonesia menganut pemisahan kekuasaan akan
kelangsungan hukum bangsa Indonesia. Dibukanya
tetapi lebih dekat pada sistem pembagian
ruang judicial review atas suatu undang-undang
kekuasaan. Secara kenegaraan sistem yang
apakah bertentangan dengan UUDNRI TAHUN
demikian lazim digunakan oleh negara dengan
1945. Selain menyangkut keadilan, lembaga
sistem pemerintahan yang bukan presidensiil
yudikatif yang terdiri dari MA dan MK ini, semakin
seperti yang digunakan di Indonesia.
membuka ruang bagi masyarakat Indonesia untuk
menyampaikan

39 Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945 setelah Perubahan.

40 Pasal 1 angka 4 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik
Indonesia Nomor 5234).

7
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55

Daftar Pustaka Jurnal/Makalah/Artikel:

Buku: Afan Gaffar, Politik Indonesia: Transisi Menuju

Adnan Buyung Nasution, Aspirasi Pemerintahan
Konstitusional Di Indonesia Jakarta: Graffiti
Press, 1995.
David Marsh Dan Gerry Stoker, Teori Dan Metode
Dalam Ilmu Politik (Terj.),
Penerbit Nusa Media, 2010.
Deliar Noer, Pemikiran Politik Di Negeri Barat,
Bandung: Mizan, 1998.
Hadji Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-
Undang Dasar 1945, Djilid Pertama, Cet Ke-
2, Jakarta: Siguntang, 1971.
Ismail Sunny, Mekanisme Demokrasi Pancasila,
Jakarta: Aksara Baru, cet vi, 1987.
Demokrasi, Yogyakarta: Pustaka Pelajar,
2006. Dikutip dalam Sunarto, “Prinsip Checks
and Balances Dalam Sistem Ketatanegaraan
Indonesia, 2016”, Jurnal Masalah-Masalah
Hukum, Jilid 45, No. 2, April 2016.
Bandung:
Bambang Wijojanto, “Reformasi Konstitusi: Sebuah
Keniscayaan” Detak, No. 014 Tahun ke-1, 13–
19 Oktober 1998.
CF. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern,
Bandung: Nusa Media, 2008. Dikutip dalam
Sunarto, “Prinsip Checks and Balances Dalam
Sistem Ketatanegaraan Indonesia, 2016”, Jurnal
Masalah-Masalah Hukum, Jilid 45, No. 2,
April 2016.

Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi,
Indonesia, Jakarta: Sinar Grafika, 2010. Menguatnya Model Legislasi Parlementer
dalam Sistem Presidensial Indonesia,
Mahkamah Konstitusi, Naskah Komprehensif
Jakarta: Rajawali Pers, 2010, hlm. 4 dikutip di
Perubahan Undang-Undang Dasar Negara
M. Yasin al-arif “Anomali Sistem
Republik Indonesia Tahun 1945 Latar
Pemerintahan Presidensial Pasca
Belakang, Proses, dan Hasil Pembahasan,
Amandemen UUDNRI TAHUN 1945”. Jurnal
1999-2002; Buku I Edisi Revisi, Jakarta:
Hukum IUS QUIA IUSTUM No.2 Vol.22 April
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
2015.
Mahkamah Konstitusi, 2010, hlm. 225.
Sofyan Hadi, Fungsi Legislasi dalam Sistem
Moh. Mahfud MD, Demokrasi dan Konstitusi di
Pemerintahan Presidensil (Studi
Indonesia: Studi tentang Interaksi Politik
Perbandingan Indonesia dan Amerika
dan Kehidupan Ketatanegaraan, Jakarta:
Serikat), Jurnal Ilmu Hukum DIH, Vol. 9, No.
Rineka Cipta, 2000.
18, Februari 2013.
Peter Mahmud Marzuki. Penelitian Hukum, edisi
Sunarto,“Prinsip Checks and Balances Dalam
revisi, Jakarta: Prenadamedia, 2005
Sistem Ketatanegaraan Indonesia, 2016”,
Soerjono Soekanto, Sri Mamudji. Penelitian Jurnal Masalah-Masalah Hukum, Jilid 45,
Hukum Normatif. Jakarta: PT. Raja Grafindo No. 2, April 2016.
Persada, 2012.
Zulkarnain Ridwan, “Cita Demokrasi Indonesia
Sri Soemantri M, Bunga Rampai Hukum Tata dalam Politik Hukum Pengawasan DPR
Negara Indonesia, Bandung: Alumni 1992. terhadap Pemerintah” Jurnal Konstitusi,

Sri Soemantri Martosoewignyo, Persepsi Terhadap Volume 12, No. 2, Juni 2015

Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi Media:

dalam Batang Tubuh Undang-Undang Dasar
Amandemen UUDNRI TAHUN 1945 Dan
1945, Bandung: Alumni, 1979.
Permasalahan, Penerbitan PMB-LIPI No. 15
Tahun 1999.

Konstitusi Perlu Direformasi, Suara Karya, tanggal

16 Juni 1998.

7
 Sistem Pemerintahan Indonesia: Pendekatan Teori dan Praktek... (Dr. Ahmad Yani,

Prof Sri Soemantri: UUDNRI TAHUN 1945 Memang

7
Jurnal LEGISLASI INDONESIA Vol 15 No.2 - Juli 2018 : 55

Belum Sempurna”, Kompas, 20 Oktober 1998.

“Perlu Pendekatan Baru dalam Pemikiran Konstitusi

Kenegaraan”, Republika, tanggal 15 Oktober
1998.

“UUDNRI TAHUN 1945 Hanya Bisa Diubah

dengan Amandemen”, Detak, No. 014 Tahun
ke-1, 13–19 Oktober 1998.

Peraturan Perundang-Undangan:

Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945

setelah Perubahan.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-
Undangan (Lembaran Negara Republik
Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan
Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
5234).

Internet :

Masnur Marzuki, “Pemisahan Kekuasaan dan

Prinsip Checks and Balances dalam UUDNRI
TAHUN 1945”, 25 Desember 2011. Makalah
pada Acara Pendidikan Kesadaran Berkonstitusi
Untuk Guru SMP di Kota Yogyakarta, tanggal
18 Desember 2010. (http://masnurmarzuki.
blogspot. co.id/2011/12/pemisahan-
kekuasaan-dan prinsip-checks. html), diunduh
pada 27 Februari 2018.