6/22/2016 Apakah 

Setiap Lembaga Negara Berwenang Membentuk Peraturan Perundang­undangan?

Apakah Setiap Lembaga Negara Berwenang Membentuk
Peraturan Perundang­undangan?

Pertanyaan :
Apakah setiap lembaga negara berhak membentuk peraturan perundang­undangan? Serta lembaga negara
apakah yang berhak membentuk peraturan perundang­undangan?
Jawaban :
Saya terlebih dahulu akan memulai membahas istilah peraturan perundang­undangan dan istilah lembaga
negara, hal ini dimaksudkan untuk memberikan batasan terhadap pembahasan mengenai lembaga mana yang
berwenang membentuk peraturan perundang­undangan.

Bagir Manan dan Kuntana Magnar (1987) memberikan pengertian peraturan perundang­undangan ialah setiap
putusan tertulis yang dibuat, ditetapkan dan dikeluarkan oleh lembaga dan/atau pejabat negara yang
mempunyai (menjalankan) fungsi legislatif sesuai dengan tata cara yang berlaku.

Sementara A Hamid S Attamimi (1990) memberikan batasan peraturan perundang­undangan adalah peraturan
negara, di tingkat pusat dan di tingkat daerah, yang dibentuk berdasar kewenangan perundang­undangan, baik
bersifat atribusi maupun bersifat delegasi. Attamimi juga memberikan batasan mengenai peraturan perundang­
undangan sebagai berikut: semua aturan hukum yang dibentuk oleh semua tingkat lembaga dalam bentuk
tertentu, dengan prosedur tertentu, biasanya disertai sanksi dan berlaku umum serta mengikat rakyat.
Berdasarkan fungsinya, Bagir Manan (2009) membedakan lembaga negara ke dalam dua kelompok yaitu
lembaga negara dalam pengertian ketatanegaraan dan lembaga negara yang tidak bersifat
ketatanegaraandalam hal ini bersifat administratif saja, sebagai badan penunjang/auxiliary agency atau bahkan
terdapat lembaga negara yang sifatnya hanya ad hoc. Yang dimaksud dengan lembaga negara yang
menjalankan fungsi ketatanegaraan tersebut adalah lembaga negara yang fungsinya menjalankan salah satu
dari tiga kekuasaan dalam trias politica yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif atau kekuasaan
peradilan (judicial).

Apabila ditinjau dari pembagian secara tersebut jelas bahwa lembaga atau fungsi pembentukan peraturan
perundang­undangan hanya ada pada satu fungsi yaitu fungsi legislatif. Fungsi ini biasanya dilaksanakan oleh
sebuah lembaga yang merupakan perwakilan rakyat sebagai sebuah pelaksanaan demokrasi dan kedaulatan
rakyat.
Dalam perkembangan penyelenggaraan negara, ternyata pembagian tersebut menjadi terlalu kaku dan tidak
dapat diterapkan secara limitatif, karena kebutuhan dalam praktik menjadikan semua fungsi memerlukan
kewenangan untuk membentuk peraturannya masing­masing yang menjadikan fungsi mengatur tidak hanya
ada pada lembaga legislatif.

Indonesia tidak menganut sistem pemisahan kekuasaan melainkan pembagian kekuasaan menjadikan fungsi
legislasi yang utama yaitu pembentukan undang­undang tidak hanya pada tangan lembaga legislatif dalam hal
ini DPR melainkan juga melibatkan Presiden sebagai penyelenggara kekuasaan eksekutif.
Selain itu, dalam pembahasan mengenai kekuasaan eksekutif, fungsi legislasi Presiden bukan hanya pada
pembentukan undang­undang yang dilakukan bersama­sama dengan DPR saja, melainkan juga fungsi
pembentukan peraturan perundang­undangan lain yang diperlukan untuk menjalankan UUD dan undang­
undang. Dalam hal ini Peraturan Pemerintah Pengganti Undang­Undang (dalam hal ihwal kegentingan yang
memaksa), Peraturan Pemerintah, dan Peraturan Presiden. Bahkan Pemerintah Daerah bersama DPRD
sebagai penyelenggara kekuasaan eksekutif di tingkat lokal dapat membentuk Peraturan Daerah.

Atas dasar prinsip pemisahan ataupun pembagian kekuasaan, wewenang eksekutif membentuk peraturan
http://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt52f84433d9b94/apakah­setiap­lembaga­negara­berwenang­membentuk­peraturan­perundang­undangan 1/3
6/22/2016 Apakah Setiap Lembaga Negara Berwenang Membentuk Peraturan Perundang­undangan?

perundang­undangan hanya dapat dilakukan berdasarkan UU atau UUD (Bagir Manan dan Kuntana Magnar:
1987). Dari prinsip tersebut, dapat dikatakan bahwa wewenang lembaga negara lain untuk membentuk
peraturan perundang­undangan harus dilandaskan pada ketentuan yang sudah dibentuk oleh lembaga
legislatif atau harus berdasarkan UU atau UUD. Terlebih untuk lembaga yang pembentukannya atas perintah
UU atau UUD. Sejalan dengan itu, sebagaimana dikemukakan Hamid Attamimi di atas, sumber kewenangan
pembentukan peraturan perundang­undangan berasal dari atribusi dan delegasi.

Atribusi kekuasaan (attributie van rechtsmacht), khususnya atribusi kekuasaan pembentukan peraturan
perundang­undangan (attributie van wetgevendemacht) sering diartikan sebagai pemberian kewenangan
kepada badan atau lembaga atau pejabat (ambt) negara tertentu, baik oleh pembentuk Undang­Undang Dasar
maupun pembentuk undang­undang. Dalam hal ini berupa penciptaan wewenang baru untuk dan atas nama
yang diberi wewenang tersebut. Dengan pemberian wewenang tersebut maka melahirkan atau memunculkan
suatu kewenangan baru serta tanggung jawab yang mandiri.

Sementara itu, delegasi kewenangan (delegatie van bevoegdheid) dimaksudkan sebagai suatu penyerahan
atau pelimpahan kewenangan (dalam hal ini kewenangan pembentukan peraturan perundang­undangan) dari
badan atau lembaga atau pejabat negara kepada badan atau lembaga atau pejabat negara lain. Kewenangan
tersebut semula ada pada badan atau lembaga atau pejabat yang menyerahkan atau melimpahkan wewenang
tersebut (delegans). Dengan penyerahan tersebut maka kewenangan dan tanggung jawab beralih kepada
penerima kewenangan (delegataris). (Rosjidi Ranggawidjaja: 1998).Dengan demikian, tidak semua lembaga
negara berwenang membentuk peraturan perundang­undangan. Namun kewenangan membentuk peraturan
perundang­undangan tidak eksklusif dimiliki oleh lembaga atau pejabat negara saja, melainkan juga dimiliki
oleh lembaga atau pejabat pemerintahan tertentu atas dasar delegasi pembentukan peraturan perundang­
undangan.
Secara teoritik, ada kalanya suatu lembaga atau pejabat membentuk peraturan bukan atas dasar atribusi atau
delegasi pembentukan peraturan perundang­undangan. Apabila peraturan tersebut dibentuk berdasarkan
kewenangan pejabat atau lingkungan jabatan (lembaga) sebagai pelaksanaan fungsi administrasi negara maka
terdapat bentuk keputusan lain yang disebut sebagai beleidsregels (peraturan kebijakan) yang sifatnya memiliki
kemiripan dengan peraturan perundang­undangan sehingga seringkali disebut sebagai peraturan perundang­
undangan semu. Namun demikian, Beleidsregels bukan merupakan peraturan perundang­undangan.

Peraturan kebijakan didasarkan kepada kebebasan pertimbangan atau kebebasan bertindak (atau tidak
bertindak) freies Ermessen atau discretionary powers). Sifatnya mengikat secara umum, dan muncul dalam
lingkup penyelenggaraan pemerintahan yang ”tidak terikat” (vrijbeleid), dalam arti tidak diatur secara tegas oleh
peraturan perundang­undangan.Jadi mungkin saja suatu lembaga negara mempunyai dasar kewenangan
untuk membentuk suatu peraturan, namun bukan merupakan suatu peraturan perundang­undangan.

Lembaga negara yang berwenang membentuk peraturan perundang­undangan atas dasar atribusi kekuasaan
dalam UUD 1945 adalah sebagai berikut:
1. MPR dalam menetapkan Undang­Undang Dasar (Pasal 3),
2. Presiden dan DPR dalam membentuk Undang­undang (Pasal 5 ayat (1) jo. Pasal 20 ayat (1) s/d ayat (5)),
3. Presiden dalam membentuk Peraturan Pemerintah dan Peraturan Pemerintah sebagai Pengganti Undang­
Undang (Pasal 5 ayat (2) dan Pasal 22);
4. Pemerintahan Daerah dalam membentuk Peraturan Daerah (Pasal 18 ayat (6).

Selain peraturan perundang­undangan di atas, Pasal 7 ayat (1) Undang – Undang Nomor 12 Tahun 2011
tentang Pembentukan Peraturan Perundang­undangan (“UU No. 12 Tahun 2011”), juga menambahkan 2
peraturan perundang­undangan atas dasar kewenangan atribusian, yaitu:

1. Ketetapan MPR; 2. Peraturan Presiden. Sebagai catatan, Ketetapan MPR yang dimaksud dalam ketentuan di
atas bukanlah Ketetapan MPR baru, melainkan Ketetapan­Ketetapan MPR yang masih berlaku sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 2 dan Pasal 4 Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Nomor:
I/MPR/2003 tentang Peninjauan Terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan Majelis Permusyawaratan
Rakyat Sementara dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Tahun 1960 sampai dengan Tahun 2002,
tanggal 7 Agustus 2003 (vide Penjelasan Pasal 7 ayat (1) huruf b UU No. 12 Tahun 2011). Dengan demikian,
MPR tidak lagi berwenang membentuk Ketetapan MPR sebagai peraturan perundang­undangan.Selanjutnya

http://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt52f84433d9b94/apakah­setiap­lembaga­negara­berwenang­membentuk­peraturan­perundang­undangan 2/3
6/22/2016 Apakah Setiap Lembaga Negara Berwenang Membentuk Peraturan Perundang­undangan?

Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 mengatur lembaga­lembaga (bukan hanya lembaga negara), yang
berwenang membentuk peraturan perundang­undangan lainnya, sebagai berikut:“Jenis Peraturan Perundang­
undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh
Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung,
Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga,
atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang­Undang atau Pemerintah atas perintah Undang­
Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.”Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011
selanjutnya mengatur bahwa:“Peraturan Perundang­undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui
keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh Peraturan
Perundang­undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.”Peraturan yang
dibentuk oleh lembaga­lembaga sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 dengan
syarat “sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang­undangan yang lebih tinggi” dapat dikatakan
sebagai peraturan perundang­undangan delegasian (atas dasar delegasi). Yang menjadi pertanyaan adalah
apakah peraturan yang dibentuk lembaga­lembaga tersebut dengan syarat “dibentuk berdasarkan
kewenangan” dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang­undangan?Politik hukum yang terdapat dalam
Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011, khususnya mengenai peraturan perundang­undangan yang dibentuk
“atas dasar kewenangan” mengacaukan konstruksi teoritik tentang kewenangan membentuk peraturan
perundang­undangan. Semestinya, tidak semua lembaga negara memiliki kewenangan membentuk peraturan
perundang­undangan dan tidak semua peraturan yang dibentuk lembaga yang disebutkan dalam Pasal  8 ayat
(2) UU No. 12 Tahun 2011 dikategorikan sebagai peraturan perundang­undangan. Namun demikian,
berdasarkan Pasal  8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011, semua peraturan yang dibentuk lembaga negara atau
bahkan lembaga/pejabat pemerintahan (seperti Menteri) yang diatur dalam Pasal 8 ayat (1) undang­undang
tersebut, dikategorikan sebagai peraturan perundang­undangan, walaupun hanya didasarkan atas
kewenangan, yang belum tentu merupakan kewenangan membentuk peraturan perundang­undangan (atribusi
atau delegasi pembentukan peraturan perundang­undangan).Dasar Hukum:

http://www.hukumonline.com/klinik/detail/lt52f84433d9b94/apakah­setiap­lembaga­negara­berwenang­membentuk­peraturan­perundang­undangan 3/3