Jurnal Perspektif Ekonomi-Volume 13, Nomor 1-Musim Dingin 1999-Halaman 181-194

Kebijakan Watch

Perkembangan Ekonomi Antimonopoli

Jonathan B. Baker

Fitur ini berisi artikel singkat mengenai topik yang saat ini ada dalam agenda pembuat kebijakan, sehingga
menggambarkan peran analisis ekonomi dalam memperjelas debat peramalan sewa. Saran untuk kolom dan
komentar di masa depan harus dikirim ke C. Eugene Steuerle, c / o Journal of Economic Perspectives, The Urban
Instiute, 2100 M Street NW, Washington, D.C. 20037.

pengantar

Selama akhir 1970-an dan 1980an, pengadilan federal mengubah peraturan antimonopoli dan badan-badan penegak
hukum federal mengubah kriteria seleksi kasus mereka untuk kembali mensponsori teori-teori yang dikembangkan
oleh para ekonom organisasi industri. Perkembangan pemikiran ekonomi ini, yang sering dikaitkan dengan sekolah
di Chicago, menyebabkan undang-undang antimonopoli dan praktik sewa guna mendapatkan skeptisme yang lebih
besar mengenai hubungan antara konsentrasi pasar dan kekuatan pasar dan pengakuan yang lebih besar terhadap
kemungkinan peran peningkatan efisiensi dari kesepakatan vertikal (kontrak antara perusahaan dan pelanggan atau
pemasok mereka) daripada yang hadir pada tahun 1950an dan 1960an.1 Survei ini akan dimulai dari mana
perkembangan tersebut hilang dengan menyoroti perkembangan terkini dalam ekonomi antimonopoli yang telah
mempengaruhi cara lembaga penegak hukum an-titrust menganalisis lima isu: efisiensi dari merger, kondisi masuk,
praktik yang memfasilitasi koordinasi, praktik pengecualian, dan efek persaingan merger yang tidak khas.

1 Untuk pengenalan gagasan ekonomi di balik revolusi sekolah antimonopoli Chicago, lihat Bork (1978), Posner
(1976) dan perdebatan di Goldschmid, Mann dan Weston (1974).

j Jonathan B. Baker adalah Direktur, Biro Ekonomi, Federal Trade Commission, Wash-
 

ington, D.C.
182 Jurnal Perspektif Ekonomi

Banyak dari perkembangan ini tercermin dalam Pedoman Merger Horizontal Departemen Kehakiman (DOJ) dan
Federal Trade Commission (FTC) (De-partment of Justice and Federal Trade Commission, 1997). Pedoman ini
menghapuskan kebijakan penegakan agensi federal dan telah berpengaruh di pengadilan, walaupun hakim tidak
diharuskan untuk mengikutinya. Mereka telah direvisi empat kali sejak diundangkan pada tahun 1968 oleh Justice,
dan telah tumbuh dalam orientasi ekonomi dan kecanggihan dengan setiap revisi.

Perkembangan Baru dalam Menganalisis Efisiensi Merger

Bagaimana seharusnya penegak antimonopoli mempertimbangkan potensi merger untuk menghasilkan penghematan
biaya dan efisiensi lainnya saat mengevaluasi kemungkinan efek kompetitif akuisisi? Preseden hukum lama skeptis
terhadap pertahanan efisiensi terhadap merger. Namun, pada revisi 1997 bagian efisiensi dari pedoman
penggabungan tahun 1992, badan penegak federal menerapkan pendekatan yang konsisten dengan kerangka
Williamson (1968) untuk analisis kesejahteraan merger.

Pedoman yang direvisi mengakui bahwa merger dapat menciptakan insentif yang bertentangan: mereka dapat
menghasilkan harga yang lebih tinggi jika mereka memfasilitasi pelaksanaan kekuatan pasar, atau dapat
menyebabkan harga yang lebih rendah jika menghasilkan penghematan biaya yang mendorong perusahaan yang
tergabung untuk bersaing lebih agresif. (Dalam konteks yang dinamis, pedoman penggabungan juga berkaitan
dengan kemungkinan perusahaan dapat menerapkan kekuatan pasar dengan memperlambat inovasi, atau
kemungkinan efisiensi merger dapat menghasilkan perbaikan produk.) Efek bersih akuisisi pada harga di pasar mana
pun tergantung pada efek yang mendominasi. Sangat mungkin memiliki keuntungan dalam efisiensi produktif
(produksi lebih murah) seiring dengan hilangnya efisiensi alokatif akibat kekuatan pasar yang lebih besar. Pedoman
merger berfokus pada harga, dan dengan demikian menekankan untuk mengidentifikasi efek bersih dari
penggabungan pada surplus konsumen di pasar dimana bahaya anticompetitive tampak mungkin terjadi. Di bawah
beberapa keadaan, ada fleksibilitas bagi lembaga penegak hukum untuk memperhitungkan efisiensi produksi yang
dihasilkan di pasar lain atau tampaknya tidak akan diteruskan ke konsumen.

Kebutuhan untuk menilai besaran relatif insentif kenaikan harga dan pengurangan harga dari merger meminta
perhatian pada tingkat pass-through; Artinya, tingkat di mana perusahaan gabungan akan meneruskan perubahan
biaya ke harga. Semakin rendah tingkat pass-through, semakin besar pengurangan biaya marjinal untuk mengatasi
insentif antikompetitif untuk menaikkan harga dan menghasilkan penurunan harga pada net.2 Karena badan-badan
penegak hukum federal hanya mempertimbangkan efisiensi yang spesifik merger-yaitu , efisiensi dari rencana
merger tidak akan dicapai (atau untuk dicapai dengan cepat) tidak ada merger - dan karena efisiensi
spesifik merger biasanya menghasilkan penghematan biaya spesifik perusahaan (yang tidak menyebar
ke industri lainnya), tingkat pass-through yang relevan untuk mengevaluasi merger adalah biasanya
perusahaan tertentu. Tingkat pass-through spesifik perusahaan berkaitan dengan perubahan harga yang
diajukan perusahaan untuk suatu produk terhadap perubahan biaya marjinal produk tersebut, dengan
tetap mempertahankan biaya marjinal produk pesaing. Tingkat pass-through spesifik perusahaan
cenderung lebih rendah daripada tingkat di mana perubahan biaya industri dilewatkan ke harga.
Memang, dalam kasus khusus di mana pesaing adalah pengambil harga, perusahaan tidak akan
mengubah harga sama sekali dalam menanggapi biaya spesifik perusahaan berubah meskipun akan
melakukannya ketika biaya di seluruh industri terpengaruh.3 Perbedaan antara tingkat pass-through
perusahaan yang spesifik dan industri menjadi penting dalam tantangan pengadilan Federal Trade
Commission baru-baru ini terhadap penggabungan Staples dan Office Depot (Ashenfelter, Ashmore,
Baker dan McKernan, 1998). Hasil empiris yang disampaikan oleh seorang saksi ahli FTC, Orley
Ashenfelter, menunjukkan bahwa tingkat pass-through spesifik perusahaan Staples hanya 15 persen;
jauh lebih rendah dari tingkat industri. Jika demikian, merger akan menghasilkan harga yang lebih tinggi
kecuali efisiensi spesifik merger menghasilkan pengurangan biaya marjinal setidaknya enam atau tujuh
kali lipat dari kenaikan harga yang seharusnya terjadi.

Perkembangan Baru dalam Menganalisis Kondisi Masuk

Salah satu keberhasilan sekolah paling awal dan paling jauh di Chicago berhasil meyakinkan
pengadilan untuk mengakui bahwa substitusi atau masukan persaingan baru dapat melawan
atau menghalangi pelaksanaan kekuatan pasar. Perkembangan terkini dalam teori ekonomi
telah membantu mengklarifikasi pentingnya pengeluaran yang terik dalam menentukan kapan
hal ini akan terjadi. Jika biaya tetap masuk tidak tenggelam, dan pendatang memiliki biaya
variabel yang sebanding dengan pemain lama, pasar 'dapat dipertandingkan' dan melakukan
persaingan tanpa mempedulikan konsentrasi pasar di antara penjual incumbent (Baumol,
Panzar dan Willig, 1982). Tetapi jika masuk membutuhkan pengeluaran yang terik, dan pemain
lama diharapkan dapat bereaksi cepat untuk memotong harga sebagai tanggapan atas masuk,
masuk mungkin akan terhambat meskipun harga sebelum masuk melebihi tingkat persaingan.
Hal ini dapat terjadi karena calon peserta, dengan mengetahui prospek kompetisi pasca-entri,
tidak akan mengharapkan untuk mendapatkan margin kontribusi yang memadai untuk menutupi
biaya yang harus dibayar (Schwartz dan Reynolds, 1983). Secara teori, pengeluaran kecil
sekalipun mungkin cukup untuk melindungi penerapan kekuatan pasar (Stiglitz, 1987). Namun,
pengadilan (dan pedoman penggabungan usaha) telah bertindak seolah-olah biaya
penimbunan yang relatif kecil membuat pencegah masuk yang relatif kecil. Sebagai contoh,
pada tahun 1984 sebuah pengadilan banding menilai bahwa Penanganan Limbah dapat
memperoleh pengangkut sampah lain meskipun memiliki pangsa pasar gabungan yang tinggi di
Dallas setelah menyimpulkan bahwa biaya tetap (dan rendah) yang rendah membuat masuk ke
dalam koleksi sampah dengan mudah.

Pedoman penggabungan direvisi pada tahun 1992 untuk menjelaskan bagaimana badan-badan penegak
federal menentukan apakah pengeluaran tenggelam yang signifikan akan menghalangi masuk sebagai
respons terhadap penggabungan antikompetitif. Panduan sekarang menanyakan apakah pesaing baru yang
beroperasi pada skala minimum yang layak dapat memperoleh harga pra-merger dan dengan demikian
menguntungkan (Salop, 1986; Willig, 1991; Ordover and Baker, 1992; Baker, 1997d). Pertanyaan ini
mengakui bahwa jika peserta harus beroperasi pada tingkat keluaran yang terlalu besar agar pasar dapat
menyerap tanpa menekan harga lebih lanjut, atau jika calon pemegang saham baru akan mempertahankan
tingkat output yang diperlukan dengan memperluas penjualan sebagai tanggapan terhadap masuk, maka
persaingan baru Cukup untuk memecahkan masalah persaingan dari merger tidak akan segera terbit.
Garis panduan menguji profitabilitas peserta pada harga pra-merger, meskipun kenaikan harga tersebut
diharapkan sebagai hasil merger antikanbangan, karena entry akan memecahkan masalah persaingan
hanya jika mengembalikan harga pasar ke tingkat pra-merger. Oleh karena itu, calon potensial yang
relevan untuk analisis merger - yaitu mereka yang masuk akan memecahkan masalah persaingan yang
ditakuti - akan mengevaluasi profitabilitas masuk berdasarkan perkiraan bahwa harga akan berada pada
tingkat pra-merger.

Perkembangan Baru dalam Menganalisis Praktik Memfasilitasi Koordinasi

Sebelum George Stigler (1964) menulis tentang oligopoli, sebagian besar pengulas antimonopoli memandang bahwa
dalam industri yang ditandai oleh segelintir perusahaan, beberapa bentuk kolusi diam-diam hampir pasti muncul
dan, oleh karena itu, harga akan meningkat secara substansial di atas tingkat persaingan. Stigler mempertanyakan
ketidakmampuan perilaku oligopoli yang tidak kompetitif dengan menyoroti kebutuhan para oli-gopol untuk
mengidentifikasi konsensus dan untuk mencegah penyimpangan darinya, sehingga mengangkat isu-isu informasi
dan dinamis yang menjadi inti teori oligopoli kontemporer. Misalnya, dia mengamati bahwa ketika perusahaan
membuat kesimpulan tentang strategi saingan dari perubahan pangsa pasar mereka sendiri, kemampuan partikulat
industri untuk memotong harga tanpa deteksi oleh pesaing, dan dengan demikian insentif untuk melakukannya,
meningkat seiring pertumbuhan pasar. kurang terkonsentrasi

Garis pemikiran ini mengarah pada upaya untuk mengklasifikasikan struktur industri karena lebih atau kurang
cenderung memfasilitasi koordinasi. (Istilah '' koordinasi '' sekarang sering digunakan dalam konteks ini dengan
memilih istilah tradisional '' kolusi '' dan '' coopera tion tion, 'karena istilah tersebut dapat membawa serta gagasan
hukum mengenai suatu kesepakatan Co- pentahbisan mengacu pada ekuilibrium di mana perusahaan mengadopsi,
dengan atau tanpa diskusi atau komunikasi dengan pesaing mereka, strategi yang menyadari bahwa mereka telah
melakukan interaksi di masa lalu dan akan terus melakukannya di masa depan.) Fokus yang dihasilkan pada
kehadiran atau tidak adanya faktor yang memfasilitasi hasil terkoordinasi menjadi sangat berpengaruh dalam analisis
merger di lembaga penegak federal setelah diundangkannya Panduan Merger Departemen Kehakiman 1982.

Policy Watch: Perkembangan Ekonomi Antimonopoli 185 Perkembangan pasca-Stiglerian kunci dalam
teori ekonomi perilaku terkoordinasi adalah pengakuan bahwa interaksi berulang dapat memfasilitasi
penetapan harga supracompetitif. Stigler telah menyoroti kesulitan untuk mempertahankan koordinasi
dengan fokus pada permainan dilema tahanan satu tembakan, menunjukkan kesulitan yang dihadapi
perusahaan dalam mencapai konsensus dan menghalangi penyimpangan darinya. Tapi seperti yang
telah menjadi terkenal, dalam sebuah permainan yang berulang kali tak terhingga-bahkan hasil dilema
yang dilontarkan oleh para tahanan itu (seringkali termasuk pemutaran ulang hasil kooperatif dari dilema
tahanan satu orang) dapat segera dipertahankan. Hasil ini dikenal luas sebagai teorema rakyat, dan ini
menunjukkan bahwa menghalangi pembelotan mungkin tidak sesulit yang terlihat pada Stigler. Misalnya,
Green dan Porter (1984) menunjukkan bahwa sementara ketidakpastian tentang apakah saingan yang
menipu pada konsensus kartel dapat menyebabkan perang harga sesekali, namun hal itu tidak harus
mengurangi kemungkinan periode koordinasi yang substansial. Selain itu, masalah kartel Stiglerian
lainnya, untuk mengidentifikasi konsensus oligopolistik, tampak kurang menakutkan ketika perusahaan
memiliki kesempatan untuk terlibat dalam '' obrolan murah '- - dalam pengertian bahwa istilah tersebut
digunakan dalam Farrell dan Rabin (1996) - sebagai dengan mengumumkan (memang, negosiasi) usulan
kenaikan harga di media bisnis, tanpa komitmen, sebelum diimplementasikan.
Sehubungan dengan perkembangan teori ekonomi ini, tidak mengherankan bahwa ahli strategi bisnis mengajarkan
kepada manajer bagaimana memfasilitasi koordinasi, walaupun dengan cara yang dihitung untuk menghindari
mencapai undang-undang antimonopoli mana yang akan menyebutkan sebuah kesepakatan, melalui praktik yang
membantu perusahaan mencapai konsensus atau menghalangi penyimpangan seperti kepemimpinan harga,
pengumuman sinyal sepihak, periklanan selektif untuk mendisiplinkan pesaing yang bandel, dan stardardardisasi
untuk menyederhanakan variabel keputusan industri dan memfasilitasi identifikasi konsensus (Porter, 1980) .4
Namun, wawasan Stigler bahwa koordinasi tidak dapat dihindari belum dirusak. Bahkan ketika jumlah perusahaan
kecil, koordinasi antar penjual mungkin tidak berkelanjutan jika pembeli mengadopsi pengadaan besar, banyak jarak
dan secara acak waktunya, misalnya. Dengan demikian, sebuah gugus tugas yang meninjau aspek antimonopoli dari
konsolidasi industri pertahanan merekomendasikan agar Departemen Pertahanan menjadwalkan pembeliannya
sedemikian rupa sehingga mengurangi risiko interaksi yang terkoordinasi oleh penjual (Defense Science Board Task
Force, 1994).

Implikasi dari perkembangan teori ekonomi baru-baru ini dalam menyerukan perhatian baru terhadap kemungkinan
koordinasi konsisten dengan empiris re-

4 Beberapa dari praktik ini dapat mengingatkan model oligopoli pasca-Stiglerian lainnya: model yang menyarankan
cara-cara agar perusahaan dapat mencapai harga supracompetitive dalam permainan satu tembakan, melalui
komitmen untuk mengambil tindakan strategis yang akan menghambat persaingan yang ketat dengan pesaing
horizontal. Misalnya, perusahaan dapat mencapai harga yang lebih tinggi dengan melakukan peredaran iklan atau
kapasitas produksi yang kurang agresif, mungkin-bila saingannya dapat ditebak dengan bertindak tidak agresif juga
(yaitu, ketika variabel keputusan saingan adalah '' pelengkap strategis ' ') (Cooper, 1986; Fershtman dan Judd, 1987;
Bonanno dan Vickers, 1988; Besanko dan Perry, 1994; Rey dan Stiglitz, 1995). Perwira dan pengadilan
antimonopoli belum memanfaatkan banyak model ini, meskipun kadang-kadang timbul dalam penegakan merger.
Mereka mengajukan tantangan litigasi untuk membuktikan bahwa tindakan perusahaan diadopsi dengan tujuan dan
ekspektasi yang wajar mengenai kompetisi yang meredam, dan, di luar pengaturan penggabungan, isu-isu tentang
jangkauan undang-undang antimonopoli sejauh komitmen bersifat sepihak.
186 Jurnal Perspektif Ekonomi

pencarian yang disurvei oleh Bresnahan (1989), yang menunjukkan bahwa beberapa industri terkonsentrasi memiliki
banyak kekuatan pasar dan perilaku anticompetitive adalah penyebab signifikan dari marjin biaya harga tinggi.
Selain itu, program penegakan pidana aktif Divisi Antimonopoli Departemen Kehakiman menunjukkan bahwa
perusahaan memang memperbaiki harga, meskipun kesepakatan semacam itu tidak dapat dilaksanakan.

Perspektif kontemporer tentang koordinasi telah membantu membentuk investigasi Kejahatan Departemen
Kehakiman di antara perusahaan penerbangan besar, yang ditetapkan pada tahun 1993 dan 1994 dengan keputusan
persetujuan di pengadilan federal. DOJ menuduh bahwa maskapai penerbangan A.S. terkemuka menggunakan
sistem komputer yang dijalankan oleh perusahaan patungan maskapai penerbangan untuk memperbaiki harga.
Sistem komputer mengumpulkan setiap perubahan harga aktual dan usulan Maskapai Penerbangan dan
mengirimkannya ke sistem reservasi terkomputerisasi yang digunakan oleh agen perjalanan. Komputer juga
memproses informasi harga dan memberi laporan terperinci kepada maskapai penerbangan yang tidak tersedia bagi
pengguna sistem pemesanan yang terkomputerisasi. Sesuai dengan Keadilan, perusahaan penerbangan
menggunakan laporan terperinci tersebut secara efektif untuk melakukan negosiasi, menciptakan bahasa yang
menggunakan hubungan tarif dan perancang catatan kaki. Mereka diduga mencapai penawaran yang kompleks di
pasar, seperti perdagangan di mana satu maskapai menawarkan untuk menaikkan tarif pada rute ke hub saingan
dengan imbalan saingan saingannya untuk menaikkan tarif pada rute ke hub operator pertama. Perintah persetujuan
tersebut mencegah perusahaan penerbangan menggunakan perancang catatan kaki dan metode lainnya untuk
melakukan negosiasi kuasi-publik tanpa biaya mengenai tingkat harga. Isu-isu ini melampaui maskapai
penerbangan: Komisi Komunikasi Federal baru-baru ini mengubah peraturan yang mengatur pelelangan spektrum
untuk meminta penawaran dalam jumlah bulat, sebagai sarana untuk mencegah peserta tender berkomunikasi tanpa
biaya (dan berpotensi mengkoordinasikan) dengan menggunakan 'trailing digits' 'dalam tawaran mereka.

Perkembangan Baru dalam Menganalisis Praktek Eksklusif

Undang-undang antimonopoli telah lama berkenaan dengan potensi anticompetitive dari praktek-praktek eksklusi.
Proses litigasi antimonopoli abad ke-20 yang melibatkan Alcoa, misalnya, sebagian muncul dari usaha perusahaan
tersebut untuk menolak pesaing potensial dalam produksi aluminium dengan biaya rendah. Penegakan minat
terhadap perilaku eksklusif berkurang karena pengadilan mengakui bahwa tindakan yang mengecualikan saingan
juga dapat mendorong persaingan - seperti ketika kesepakatan untuk distribusi eksklusif menghambat penyalur
bebas biaya atas upaya promosi pabrikan. Namun, penelitian ekonomi baru-baru ini, yang sering mengandalkan
teknik pemodelan teori permainan, telah mengklarifikasi logika dimana praktik pengecualian dapat membahayakan
persaingan, dan dengan demikian membawa kebangkitan minat pada cara perusahaan dapat mencapai kekuatan
pasar dengan menaikkan biaya pesaing atau melalui yang lain. non-price exclusionary conduct (Salop dan
Scheffman, 1987; Ordover, Saloner dan Salop, 1990; Rasmusen, Ramseyer dan Wiley, 1991; Bernheim dan
Whinston, 1998).

Satu wawasan yang disarankan oleh literatur ini adalah bahwa praktik pengecualian dapat membahayakan
persaingan dengan mengarahkan pesaing untuk berpartisipasi, atau menyetujui, apa yang mungkin disebut kartel ''
yang tidak disengaja '. Misalkan, misalnya, perusahaan A dan B ingin berkolusi dengan pesaing C, satu-satunya
pesaing aktual atau potensial mereka di pasar yang dilindungi dari
Jonathan B. Baker 187 entry, tapi mereka tidak dapat melakukannya karena C akan
meningkatkan output (atau enter) adalah A dan B untuk menaikkan harga. Jika A entah
bagaimana dapat menaikkan biaya marjinal C atau membuatnya lebih sulit bagi C untuk
menjual lebih banyak, maka C akan dipimpin untuk melakukan apa yang tidak seharusnya
dilakukan sebelumnya: kurangi hasilnya. A mungkin bisa mencapai tujuan ini dengan menyita C
dari akses ke sumber pasokan atau distribusi dengan biaya rendah, mungkin melalui kontrak
eksklusif, atau dengan membuatnya lebih sulit bagi C untuk menarik pelanggan kustom,
mungkin dengan mengikat penjualan produknya bersama-sama. Kemudian, A dan B dapat
mengambil keuntungan dari persaingan yang kurang agresif dari C untuk menjalankan
kekuatan pasar. Ini sama sekali bukan kepastian bahwa strategi semacam itu akan berhasil
bagi perusahaan A. Perusahaan C mungkin memiliki cara alternatif untuk mendapatkan
pasokan atau distribusi. Firma B mungkin tidak mengikuti A dalam mengurangi output begitu C
diambil dari gambar. Strategi ini mungkin tidak menguntungkan bagi A mengingat bahwa ia
harus menanggung biaya keseluruhan untuk mengecualikan C sambil berbagi dengan
perusahaan B keuntungan dari harga yang lebih tinggi yang dihasilkannya. Selain itu, strategi A
mungkin merugikan C dan meningkatkan kesejahteraan ekonomi agregat. Misalnya, produsen
mungkin akan menyekolahkan pesaing dari distribusi yang efektif dengan mewajibkan dealer
untuk tidak menangani produk dari produsen saingan, namun praktik yang sama juga dapat
menyebabkan produsen meningkatkan upaya promosi, mengurangi biaya bebas dealer, dan
menghasilkan layanan yang lebih baik. untuk pelanggan Terlepas dari peringatan ini, harus
jelas bahwa adalah mungkin untuk kesepakatan eksklusif dengan pemasok, distributor, atau
pelanggan untuk mengganggu persaingan horizontal dan mengurangi surplus agregat.

Dalam beberapa kasus terakhir, lembaga penegak hukum mengklaim bahwa upaya dilakukan untuk meningkatkan
biaya saingan. FTC baru-baru ini menemukan bahwa Toys R Us con-vinced toymakers tidak menyediakan barang
dagangan tertentu ke toko-toko klub gudang, sehingga mengurangi persaingan ritel dari jalur distribusi alternatif.
(Pembelaan pengecer mainan ini sebagian dilakukan untuk mencegah agar tidak berkendaraan bebas oleh dealer
pesaingnya mengenai investasinya dalam mempromosikan mainan dan perusahaan tersebut kemungkinan akan
mengajukan banding.) Penyelesaian kesepakatan FTC tahun 1997 dengan Time Warner menyelesaikan keluhan
yang timbul dari akuisisi Turner Broadcasting berusaha untuk mengatasi (antara lain) kekhawatiran bahwa Time
Warner mungkin dapat mengurangi persaingan yang dihadapi sistem televisi kabel milik perusahaannya dengan
menaikkan harga CNN dan program lainnya ke penyedia siaran video penyiaran. Demikian pula, dalam beberapa
tindakan penegakan terakhir yang melibatkan penyedia layanan kesehatan, Departemen Kehakiman telah menantang
rencana asuransi kesehatan dengan pangsa pasar yang tinggi yang mengadopsi ketentuan '' paling disukai pelanggan
', yang memerlukan dokter gigi afiliasi atau penyedia lainnya untuk tidak menerima penggantian yang lebih rendah
tingkat dari rencana asuransi lainnya mereka juga bergabung. Keadilan khawatir bahwa ketentuan semacam itu akan
mengurangi masuknya program asuransi saingan dengan biaya rendah, dengan mempersulit pesaing tersebut
meyakinkan penyedia layanan untuk bergabung dengan jaringan mereka.5

Keputusan persetujuan Departemen Kehakiman tahun 1995 dengan Microsoft juga membahas praktik yang diduga
merugikan persaingan dengan meningkatkan biaya saingan. Ketentuan utama
 

5 Pemeriksaan ketat yang paling disukai oleh pelanggan yang diterima dari lembaga penegak federal juga berasal
dari kekhawatiran bahwa mereka dapat memfasilitasi koordinasi dengan mengecilkan hati pemotongan harga yang
ditargetkan (Salop, 1986; atau lihat survei di Baker, 1996).
188 Jurnal Perspektif Ekonomi

mencegah Microsoft menerima

Maaf. Google Terjemahan tidak merespons: coba coba pelepasan dari produsen komputer secara per-prosesor,
terlepas dari apakah sistem operasi Microsoft Windows diinstal pada mesin tersebut. Dengan ketentuan ini, sebuah
perusahaan secara efektif membayar dua kali untuk sistem operasi jika memasang sistem operasi yang dimiliki oleh
saingan Microsoft - sekali ke saingan dan satu kali ke Microsoft - namun hanya perlu sekali komputer untuk
menginstal sistem operasi Microsoft. Gilbert dan Shapiro (1997) mencirikan ketentuan ini sebagai '' klausul penalti.
'' Ini menimbulkan biaya bagi perusahaan dengan sistem operasi saingan yang berusaha mendorong produsen
komputer untuk mengadopsi sistem operasi yang bersaing untuk beberapa lini produk, dan dengan demikian dapat
melindungi dugaan Microsoft. monopoli kekuasaan dalam sistem operasi.

Dalam kasus Microsoft tahun 1995, Departemen Kehakiman berusaha untuk melindungi petisi dalam inovasi seperti
persaingan harga. Melindungi insentif untuk inno-vation adalah tema yang umum baru-baru ini di lembaga
penegakan antitrust. Contoh lain terjadi ketika dua produsen farmasi, Ciba-Geigy dan Sandoz, berusaha
menggabungkan diri pada tahun 1996. FTC memperoleh penyelesaian persetujuan yang meminta perusahaan
gabungan (Novartis) untuk menjual salah satu upaya penelitian dan pengembangan yang bersaing dalam rekayasa
genetika ke perusahaan ketiga untuk melindungi persaingan dalam inovasi. Selain itu, dalam babak baru proses
pengadilan Microsoft, Departemen Kehakiman saat ini meminta pengadilan untuk menentukan apakah integrasi
perangkat lunak perancang Internet ke Windows membahayakan inovasi dan cenderung menciptakan atau
mempertahankan monopoli dengan mengecualikan pesaing yang menjual browser seperti Netscape (pandangan
DOJ) , atau mempromosikan inovasi dan persaingan dengan memperbaiki perancangan perangkat lunak (posisi
Microsoft) .6

Kemungkinan eksternalitas jaringan yang banyak dibahas - manfaat yang diperoleh pengguna
saat pelanggan lain menggunakan produk yang sama, seperti banyak perangkat lunak
komputer - meningkatkan taruhannya bagi penegak antimonopoli dalam membedakan praktik
praktik pengecualian yang merugikan dan bermanfaat.7 Kemungkinan efek jaringan
meningkatkan manfaat efisiensi memiliki standar tunggal di pasar, namun juga dapat
memperkuat perusahaan dan membiarkannya menerapkan kekuatan pasar dengan cara yang
lebih merusak. Karena itu, keputusan penegakan antimonopoli mungkin tidak efektif kecuali jika
dilakukan di awal pengembangan industri, sebelum standar menjadi sangat aman sehingga
obat antimonopoli tidak praktis. Namun, sulit untuk membuat penilaian yang dapat diandalkan
sebelum ketidakpastian tentang konsekuensi dari tantang telah dipecahkan sepenuhnya di
pasar. Perkembangan Baru dalam Menganalisis Efek Anticompetitive Unilateral Merger Teori
sepihak dari efek anticompetitive dari merger telah menjadi monoton dalam analisis internal
agen penegakan antitrust selama dekade terakhir. 6 Untuk berbagai pandangan mengenai isu
kompetitif yang diangkat oleh kasus Microsoft, lihat volume konferensi yang diedit oleh
Eisenach dan Lenard (yang akan diterbitkan); lihat juga Carlton dan Waldman (1998). 7 Untuk
pembahasan lebih lanjut tentang eksternalitas jaringan, lihat Carlton dan Klamer (1983);
Simposium Eksternalitas Kerja Bersih dalam terbitan Spring 1994 dalam jurnal ini; dan Shapiro
dan Varian (1999).
Policy Watch: Perkembangan Ekonomi Antimonopoli 189

tong kecil. Alih-alih memusatkan perhatian pada bagaimana sebuah merger dapat membuat koordinasi lebih
mungkin atau lebih efektif, teori sepihak menggambarkan bagaimana sebuah merger akan menguntungkan
perusahaan penggabungan untuk menaikkan harga tanpa mengasumsikan permainan berulang, seperti dengan
mengambil reaksi saingan seperti yang diberikan.8

Dua perkembangan ekonomi mendorong minat baru-baru ini terhadap unilateral. Yang pertama adalah literatur
teoretis yang meneliti kondisi di mana oligopoli akan menemukan merger yang menguntungkan bahkan jika anggota
industri tidak mengkoordinasikan tindakan mereka, namun justru mengambil keluaran atau harga masing-masing
sama dengan yang diberikan, sesuai dengan solusi Cournot-Nash atau Bertrand-Nash konsep (Salant, Switzer dan
Reynolds, 1983; Deneckere dan Davidson, 1985; Perry dan Porter, 1985; Farrell dan Shapiro, 1990). Yang kedua
adalah literatur empiris yang didorong oleh pengembangan simultan alat ekonometri baru dan data pemindai titik
penjualan yang terkomputerisasi (Baker dan Bresnahan, 1985; Berry dan Pakes, 1993; Hausman, Leonard and Zona,
1994; Werden and Froeb, 1994 ; Baker, 1997a). Alat dan data ini memungkinkan untuk mengidentifikasi sejauh
mana pembeli menganggap produk individual sebagai pengganti yang dekat; sejauh mana, akibatnya, produk
individual membatasi harga saingan; dan sejauh mana penggabungan mendorong harga lebih tinggi dengan
menghilangkan hambatan tersebut. Revisi tahun 1992 terhadap DOJ dan FTC Horizontal Merger Guidelines
mengakui perkembangan ekonomi ini dengan cara menggarisbawahi beberapa cara di mana penggabungan dapat
mengurangi persaingan melalui efek sepihak; lihat juga Willig (1991).
Teori sepihak yang paling umum dapat diilustrasikan oleh sebuah contoh hipotetis di mana banyak pembeli dari satu
merek senyuman perusahaan Crunchy memandang merek Fruity saingan sebagai pilihan kedua mereka dengan
harga berlaku. Penggabungan antara perusahaan akan memberi insentif untuk meningkatkan harga merek Crunchy.
Sebelum merger, harga Crunchy yang lebih tinggi akan menyebabkan hilangnya penjualan ke perusahaan Fruity.
Tetapi jika perusahaan renyah mengakuisisi perusahaan Fruity, maka akan menarik kembali sebagian dari kontribusi
terhadap keuntungan penjualan Renyah yang hilang melalui peningkatan penjualan Fruity. Dengan demikian,
penggabungan tersebut menghapus Fruity sebagai kendala com-petitive pada harga Crunchy. Masalah ini adalah
yang paling serius jika merek Fruity dan Crunchy adalah pengganti terdekat satu sama lain, namun hal itu tidak
perlu terjadi kerugian kompetitif. Perusahaan gabungan tersebut memiliki beberapa insentif unilat un-eral untuk
menaikkan harga Crunchy bahkan jika sebagian besar penjualan yang hilang beralih ke merek selain Fruity-selama
beberapa penjualan yang hilang masuk ke Fruity. Selain itu, merger dapat menyebabkan harga yang lebih tinggi
bahkan jika perusahaan penggabungan memperhitungkan saham kecil dari kategori sereal sarapan.

Penerapan teori efek anticompetitive unilateral ini kontroversial; bukan karena teori ekonomi dipertanyakan, namun
karena hasilnya dapat ditunjukkan melalui metode (seperti perkiraan permintaan elastisitas silang antara hanya
beberapa produk) yang tidak selalu membutuhkan over-
 

8 Penggabungan usaha yang beroperasi sebagai komitmen terhadap perilaku yang kurang agresif, yang
menyebabkan harga lebih tinggi ketika saingan dapat diprediksi meresponsnya dengan bertindak kurang agresif
juga, juga akan membahayakan persaingan secara unilat - meskipun beberapa orang menganggap ini sebagai hasil
yang terkoordinasi.
190 Jurnal Perspektif Ekonomi

semua definisi pasar (Baker, 1997c). Dalam keadaan seperti itu, praktik tradisional untuk tidak menantang merger di
antara perusahaan dengan pangsa pasar yang rendah (diabadikan di '' pelabuhan aman '' berdasarkan konsentrasi
pasar dalam Panduan Merger) dapat dirusak. Beberapa kritikus mengemukakan hal ini dengan mengatakan bahwa
pendekatan ini sama saja dengan menghidupkan kembali konsep '' subpasar '' - atau definisi pasar yang sangat
sempit - yang oleh para komentator antimonopoli Chicago telah berusaha untuk mendiskreditkan.

Meskipun penggabungan dalam contoh hipotetis mengarah pada harga yang lebih tinggi selama Crunchy and Fruity
memiliki permintaan elastisitas permintaan non-nol, teori ini sebenarnya tidak menyiratkan bahwa semua merger di
antara penjual produk yang berbeda akan membahayakan persaingan. Kekuatan lainnya, yang diakui dalam
pedoman penggabungan usaha meskipun telah disebutkan dalam contoh di atas, dapat merusak atau melawan
perusahaan gabungan tersebut secara in-centive untuk menaikkan harga. Ini termasuk: reposisi produk, di mana
perusahaan ketiga, Oaties, menanggapi kenaikan harga Crunchy dengan menambahkan Rough Oaties ke lini
produknya; efisiensi, di mana merger dapat menurunkan biaya marjinal, sehingga harga pasca merger turun kecuali
hilangnya persaingan langsung antara merek; dan masuk oleh perusahaan lain.

Dalam beberapa kasus, mungkin untuk memperkirakan permintaan elastisitas silang di antara produk perusahaan
penggabungan; keterbatasan data dan masalah ekonometrik identifikasi adalah rintangan yang paling umum.
Informasi tentang elastisitas silang kemudian dapat digunakan - dikombinasikan dengan perkiraan harga dan biaya
marjinal untuk produk yang relevan - untuk membuat kesimpulan tentang kekuatan insentif perusahaan gabungan
untuk menaikkan harga. Salah satu pendekatan untuk membuat kesimpulan tersebut melaporkan sejauh mana kurva
permintaan yang dihadapi oleh perusahaan akan tumbuh lebih curam sebagai akibat dari transaksi (Baker dan
Bresnahan, 1985). Pendekatan lain mensimulasikan harga pasca-penggabungan yang memaksimalkan keuntungan,
sehingga memasukkan informasi atau asumsi tentang perilaku permintaan dan biaya marjinal non-lokal (dan
mungkin di luar sampel) (Shapiro, 1996; Werden, 1996, 1997; Hausman dan Leonard, 1997) .9 Bahkan ketika
perkiraan kuantitatif dari informasi yang dibutuhkan untuk menggunakan teknik ini - seperti elastisitas silang
permintaan, biaya marjinal, tingkat pass-through, atau konsep solusi oligopoli - tidak tersedia atau Tidak tepat,
metode ini masih bisa memberi informasi evaluasi informasi kualitatif.

Teori sepihak yang didasarkan pada hilangnya persaingan lokal di antara penjual produk terdiferensiasi mendasari
beberapa persetujuan baru-baru ini yang dicapai antara penggabungan perusahaan dan FTC atau Departemen
Kehakiman di

9 Ini bukan satu-satunya cara metode ekonometrik sekarang digunakan untuk menunjukkan efek-efek petrokimia
yang tidak sepihak dari merger. Dalam mengajukan tuntutan suksesnya terhadap merger Staples / Office Depot,
misalnya, FTC memperkenalkan sebuah studi ekonometrik untuk menunjukkan bahwa persaingan langsung antara
rantai superstore kantor di wilayah metropolitan menurunkan harga perlengkapan kantor yang dapat dikonsumsi
(Baker, yang akan diterbitkan) . Studi ini mengaitkan variasi harga Staples dengan perubahan jumlah dan identitas
saingan; Bukan upaya untuk memperkirakan permintaan elastisitas silang. Metode ekonometrik lain untuk
mengukur kekuatan pasar disurvei di Bresnahan (1989) dan Baker dan Bresnahan (1992).
Jonathan B. Baker 191

industri produk konsumen Sebagai contoh, FTC baru-baru ini membutuhkan dua produsen merdu dari suling, Grand
Met dan Guinness, untuk mendivestasikan scotch Dewars dan Bombay gin untuk menyelesaikan masalah kompetitif
yang timbul dari trans-action tersebut. Demikian pula, Departemen Kehakiman baru-baru ini menandatangani
sebuah keputusan persetujuan yang mengharuskan Continental Baking Co., yang memasarkan Wonder Bread, untuk
memutar sebuah merek roti putih di setiap beberapa wilayah di negara tersebut sebelum membeli Interstate Bakeries
Corp.

Model ini juga berlaku di luar industri yang menjual produk konsumen bermerek. Sebagai contoh, para penegak
antimonopoli yang menganalisa rencana penggabungan perusahaan akuntansi mungkin bertanya apakah mitra
merger memiliki keahlian lebih besar dalam mengaudit perusahaan di industri tertentu, sehingga membuat mereka
lebih dekat daripada perusahaan pesaing untuk bisnis itu. Teori unilateral yang berbeda, yang melibatkan model
lelang, dipekerjakan oleh staf FTC untuk menganalisis efek kompetitif dari merger yang melibatkan dua rantai toko
obat besar (Baker, 1997b).
Komentar penutup

Tiga dekade yang lalu, undang-undang antimonopoli sangat bergantung pada peraturan 'per se', yang mengambil
pendekatan sikat yang luas untuk mempertimbangkan beberapa kelas praktik bisnis yang antikompetitif tanpa
memperhatikan dampaknya dalam kasus tertentu. Saat ini, analisis kasus per kasus lebih sering terjadi, seringkali di
bawah rubrik peradilan untuk menerapkan 'rule of reason'. Misalnya, pada tahun 1997, Mahkamah Agung
memutuskan bahwa pemeliharaan harga jual maksimal max-imum (praktik oleh yang harga jual dealer produsen
ditutup) tidak lagi dianggap ilegal. Demikian pula, pada suatu saat setiap upaya di antara penjual pengganti untuk
terlibat dalam penetapan harga atau divisi pasar dikutuk secara universal; hari ini, praktik-praktik ini dapat
dilakukan jika diperlukan untuk menciptakan produk baru yang berharga, seperti ketika tim yang dimiliki secara
terpisah menciptakan liga olahraga dan menetapkan harga secara bersama-sama atau ketika perusahaan bergerak
yang dimiliki secara terpisah di kota yang berbeda mengadopsi nama merek yang sama. Lebih-lebih, penegakan dan
pengadilan antimonopoli telah bergeser dari mengandalkan terutama pada bukti pangsa pasar untuk memprediksi
konsekuensi kompetitif dari praktik bisnis; Saat ini, definisi pasar dan pangsa pasar semakin diperlakukan sebagai
satu elemen dalam analisis ekonomi rinci mengenai konsekuensi dari perilaku tertentu yang dipermasalahkan.

Keuntungan dari kecenderungan ini terhadap analisis ekonomi praktik individual yang lebih rinci adalah dapat
mengurangi kesalahan dalam menentukan kemungkinan dampak perilaku bisnis. Tantangan FTC yang sukses
terhadap penggabungan Staples / Office Depot, misalnya, mungkin telah terjadi secara berbeda di bawah pendekatan
lama. Kasus pemerintah mungkin paling lemah dalam pertanyaan definisi pasar (dalam menunjukkan bahwa
superstore kantor adalah pasar produk yang relevan, tidak termasuk saluran lain untuk distribusi perlengkapan
kantor) dan yang paling kuat dalam menawarkan bukti langsung (dokumenter dan ekonometrik) bahwa merger
mungkin akan menyebabkan harga konsumen lebih tinggi. Namun, analisis kasus individual yang lebih baik
mungkin terjadi dengan mengorbankan kejelasan peraturan hukum dan kepastian penerapannya, yang
mempengaruhi kedua hakim yang mengevaluasi klaim antimonopoli dan firma tersebut bertanya-tanya apakah suatu
tindakan yang diusulkan akan melanggar undang-undang antimonopoli. Peningkatan reli- ance pada analisis
ekonomi spesifik kasus juga dapat menambah biaya dan waktu yang terlibat dalam menyelidiki dan mengajukan
tuntutan kasus. Namun, tradeoff ini terselesaikan - yaitu, terlepas dari apakah model ekonomi digunakan untuk
merancang peraturan 'per se' 'atau untuk memberikan wawasan untuk memandu evaluasi bukti spesifik kasus -
analisis ekonomi tetap penting bagi praktik antimonopoli .

Pandangan yang diungkapkan tidak harus dilakukan oleh Federal Trade Commission atau Komisaris individu
manapun. Penulis tersebut berhutang budi kepada Dennis Carlton, Malcolm Coate, David Reiffen, Daniel Rubinfeld,
Steven Salop, Louis Silvia, Charles Thomas, Gregory Vistnes, Gregory Werden, dan Robert Willig.