Bulog

Kelembagaan Urusan Pangan dari Masa ke Masa
dan Kebijakan Ketahanan Pangan

National Agency for Food Affair of Distinguished Governments and
Food Supply Policy
Juli Panglima Saragih
Pusat Penelitian Badan Keahlian DPR RI
Jalan Jenderal Gatot Subroto Senayan Jakarta 10270
Email: julipsaragih@gmail.com
Diterima : 10 Januari 2017 Revisi : 27 Maret 2017 Disetujui : 30 April 2017

ABSTRAK
Sejak kemerdekaan Indonesia sampai saat ini tugas, kewenangan, dan organisasi kelembagaan urusan
pangan selalu berubah-ubah yang dapat berpengaruh terhadap upaya mewujudkan ketahanan pangan
nasional. Selama Orde Baru, lembaga pangan Badan Urusan Logistik (BULOG) relatif berhasil dalam
menstabilkan harga pangan pokok walaupun BULOG tidak berbentuk badan usaha. Politik pengelolaan
pangan juga mempengaruhi pencapaian ketahanan pangan seperti pada masa krisis ekonomi 1998.
Pentingnya lembaga pangan juga tidak secara tegas diatur dalam UU No.7 Tahun 1996. Sejak BULOG
menjadi badan usaha milik negara berbentuk perusahaan umum tahun 2003, BULOG terus berupaya
untuk menstabilkan harga pangan pokok, tetapi masih tidak mampu menurunkan dan menstabilkan harga
pangan pokok di luar beras. Studi ini merupakan penelitian kualitatif dengan metode deskriptif-analisis. Data
sekunder dari berbagai referensi yang relevan dikumpulkan dan dianalisa guna menjawab permasalahan.
Dari hasil analisis antara lain disimpulkan bahwa pemerintah memang sudah menetapkan lembaga urusan
pangan seperti BULOG, tetapi masih belum terkoodinasi antar-lembaga padahal urusan pangan bersifat
lintas sektor. Salah satu dampaknya adalah masih mahalnya harga sebagian besar komoditas pangan
pokok di masyarakat. Mata rantai tata niaga yang cukup panjang juga menjadi penyebab tidak tercapainya
ketahanan pangan nasional.
kata kunci: Badan Urusan Logistik, beras, ketahanan pangan, komoditas pangan
ABSTRACT
Since the independence of Indonesia, authorities and functions of national agency for food affairs often
changed until nowadays. This phenomenon have impact on achieving national food safety. In Presiden
Suharto era, agency for food affairs—namely BULOG was successful in stabilizing food price although its
statuta as non-profit institution. Meanwhile, politic of food-stock supply in 1998 also more or less give impact
on achieving it. Both Law Number 7 Year of 1996 and Law Number 12 Year of 2012 do not clearly regulate
about institution on food affairs. Since BULOG became company in 2003, BULOG was unable in stabilizing
some food prices, except rice. As qualitative research, this study uses descriptive-analysis as tool to solve
problem by analysing historical data relevant with the topic. This study explain that eventhough government
has already set up BULOG as single agency for food affairs, but food problems rise up due to multi-dimension
problems and complexity of government policies. In this concern, it is needed policy coordination amongst
different govt institutions to overcome increase of food prices.
keywords: food safety, national agency for food stock, food product, rice
I. PENDAHULUAN merasakan mahalnya harga komoditas pangan
D
pokok seperti beras, daging sapi, daging ayam
itengah himpitan beban ekonomi yang
ras, cabai merah, gula pasir, dan kedelai,
semakin berat terutama sejak Pemerintahan
yang sering terjadi menjelang hari-hari besar
Susilo Bambang Yodhoyono berkuasa 2004,
keagamaan. Pada Bulan Ramadhan 2016,
sebagian besar masyarakat di Indonesia masih
misalnya, hanya harga beras yang tidak
Kelembagaan Urusan Pangan dari Masa ke Masa dan Kebijakan Ketahanan Pangan 57
mengalami lonjakan yang signifikan. Namun manajemen institusi BULOG. Pada masa Orde
anehnya harga sebagian besar pangan pokok Baru, BULOG walaupun secara garis koordinasi
seperti daging sapi pasca Ramadhan dan Idul di bawah Kementerian Sekretariat Negara,
Fitri 2016 belum juga turun sesuai dengan tetapi tugas dan tanggung jawabnya langsung
kebijakan Presiden Joko Widodo yaitu di bawah kepada Presiden. Hal ini mendorong program
Rp80.000 per kg. Padahal kebijakan impor swasembada beras sempat terwujud pada
daging sapi sudah diberlakukan walaupun relatif masa Presiden Suharto tahun 1980-an karena
terbatas. perhatian langsung dari Presiden terhadap
BULOG. Setelah krisis moneter 1998 berlalu,
Pertanyaannya adalah apakah mahalnya
bagaimana peran BULOG? Mengapa BULOG
harga pangan pokok seperti daging sapi
terkesan tidak mampu menguasai pasar
merupakan permainan mafia pangan atau
sebagian besar komoditas pangan pokok saat
memang supply yang sangat sedikit di pasar?
ini? Pertanyaan tersebut belum terjawab tuntas
Pertanyaan kemudian adalah bagaimana
hingga saat ini.
mengatasi persoalan tersebut agar tidak
berulang di kemudian hari? Apakah perlu Peran BULOG diakui telah bergeser pada
ada lembaga pemerintah yang seharusnya saat setelah terjadi krisis moneter tahun 1998.
bertanggung jawab penuh dalam penyediaan Perubahan peran dan wewenang BULOG
pangan pokok seperti daging sapi, cabai merah, sejalan dengan perubahan politik sebagian
beras, atau bahan pangan pokok lainnya yang besar Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang
kenaikan harganya akan berdampak langsung merupakan implikasi politik dari kesepakatan
pada kenaikan inflasi di Indonesia? Atau apakah perjanjian Letter of Intent (LoI) antara pemerintah
persoalannya bukan pada aspek kelembagaan Indonesia dengan International Monetary Fund
pangan semata? Pertanyaan di atas mendasari (IMF). Di samping itu juga sebagai implikasi dari
penulisan ini untuk mengidentifikasi dan lahirnya UU No.19 Tahun 2003 tentang BUMN.
menganalisa permasalahan pangan dari aspek
Artinya, BULOG yang semula berperan
kelembagaan pangan sejak masa Presiden
sebagai badan penyangga pangan pokok
Sukarno sampai Presiden Joko Widodo dalam
dengan penitikberatan stabilisasi harga pangan,
kaitannya dengan kebijakan pemerintah
juga dituntut untuk mendapatkan keuntungan.
mencapai ketahanan pangan nasional.
BULOG sebagai BUMN yang berbentuk
Pada masa pemerintahan Orde Baru perusahaan umum tidak hanya mengejar
relatif hampir tak terdengar tentang kelangkaan keuntungan saja, tetapi juga sebagai agent of
ataupun mahalnya harga sembilan bahan development dalam menyediakan barang publik
pokok. Karena pada zaman Orde Baru, Badan yang dibutuhkan masyarakat banyak, seperti
Urusan Logistik—selanjutnya disebut BULOG beras. Unsur agen pembangunan dan agen
merupakan satu-satunya lembaga pemerintah perubahan sebagai “intervensi” pemerintah
non-departemen (LPND) yang ditugasi sebagai secara langsung dalam menyeimbangkan dan
badan penyangga kebutuhan pokok termasuk menstabilkan harga pangan di pasar dalam
beras. Tugas pokoknya adalah menstabilisasi kasus BULOG, menjadi sirna atau hilang.
harga 7 (tujuh) bahan pokok, antara lain: beras,
Jika masyarakat pernah mengalami
gula, daging sapi, daging ayam, terigu, telur
stabilitas harga dan tersedianya bahan pokok
ayam, dan kedelai (Saifullah, 2016). Penugasan
karena peran BULOG pada masa Orde Baru,
BULOG tersebut tertuang dalam Keppres
mengapa pemerintah tidak mengembalikan
RI Nomor 50 Tahun 1995. Hasilnya terbukti
peran BULOG seperti semula, yang tentu
efektivitas pengendalian harga produsen dan
dengan penyempurnaan atau revitalisasi tugas
stabilitas harga di konsumen hingga 1998 sangat
dan fungsinya. Penguatan peran dan fungsi
baik dan terjaga, sebelum krisis moneter terjadi
BULOG diprediksi akan mampu menjaga
Mei 1998. Masyarakat merasa tenang dengan
stabilitas harga pangan dan menjaga minat
stabilnya harga kebutuhan pokok di pasar.
petani untuk tetap menanam padi dan berbagai
Keberhasilan BULOG di era Orde Baru komoditas pangan lain.
tersebut juga tidak lepas dari tata kelola dan
58 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

Mengembalikan fungsi BULOG sebagai dengan manajemen yang lebih modern dengan
penyangga harga pangan khususnya beras, tetap memegang teguh prinsip tata kelola good
berarti memberi keleluasaan untuk membeli governance.
seluruh hasil produksi pangan petani dan
Komisi Pengawas Persaingan Usaha
menyalurkannya ke daerah yang bukan sentra
(KPPU) menilai, peranan BULOG dalam
produksi beras seperti Indonesia Bagian Timur
menjaga stabilitas harga beras masih sangat
dan daerah kepulauan lainnya. Hal ini juga
dibutuhkan. Sayangnya, BULOG saat ini dinilai
dapat diterapkan misalnya untuk komoditas lain.
tak memiliki kekuatan layaknya masa Orde Baru
Dengan demikian, BULOG diharapkan mampu
dulu. BULOG sekarang tidak punya power untuk
memenuhi semua unsur, baik produsen maupun
melakukan stabilisasi harga dan meningkatkan
konsumen. Sedangkan penetapan harga
stok beberapa komoditas pangan pokok, karena
pembelian pemerintah (HPP) adalah sebagai
BULOG dituntut sebagai perusahaan (entitas
salah satu mekanisme dalam upaya memberi
bisnis), dan statusnya bukan sebagai lembaga
insentif kepada petani meningkatkan produksi
penyangga pangan tetapi pelaku pasar biasa.
pangan, khususnya beras. Dalam konteks ini
BULOG hanya menjalankan yang ditetapkan Persoalan ketahanan pangan merupakan
pemerintah namun tetap mempertimbangkan masalah yang komprehensif yang mesti dilihat
kondisi keuangan BULOG. dari sisi multidimensi. Salah satunya adalah
masalah kelembagaan yang mengurusi pangan
Adapun upaya untuk melindungi konsumen
seperti BULOG. Kelembagaan pangan sudah
terutama yang berpenghasilan rendah dan
dibentuk pemerintah sejak masa pemerintahan
masyarakat miskin, maka perlu ditetapkan
Presiden Soekarno sampai saat ini. Tetapi
harga maksimum beberapa komoditas pangan
persoalan pangan seperti lonjakan harga
pokok seperti beras. Pemerintah dinilai perlu
komoditas pangan pokok, belum juga berkurang
memberi keleluasaan kepada BULOG untuk
dan belum terselesaikan. Masih sulitnya upaya
membeli beras yang dihasilkan petani dengan
untuk menstabilkan harga pangan pokok di
beragam kualitas dan harga. Untuk itu harus
masyarakat, salah satu penyebabnya adalah
ada patokan dalam membeli gabah pada tingkat
masalah kelembagaan BULOG yang di sisi
harga dan kualitas tertentu. Hal inilah disebut
hilir yang perlu direformasi, direvitalisasi, dan
dengan harga pembelian pemerintah (HPP)
diberikan tugas dan kewenangan lebih untuk
sebagai instrumen stabilitasi harga yang juga
menjaga ketahanan pangan. BULOG hanya
dapat diterapkan pada komoditas pangan pokok
mampu menjaga stabilitas harga beras dengan
lain.
strategi peningkatan stok beras, tetapi belum
Hasil pembelian beras oleh BULOG mampu menstabilkan harga pangan pokok
dengan harga ditetapkan pemerintah, maka lainnya.
dapat digunakan pemerintah untuk berbagai
II. Kerangka Pemikiran
keperluan khususnya untuk mensejahterakan
rakyat dengan harga beras terjangkau. Selain Naskah ini membahas permasalahan
itu agar turbulensi harga pangan di pasar ketahanan pangan dikaitkan dengan perkembangan
dunia tidak langsung berimbas pada harga kelembagaan pangan sejak masa pemerintahan
pangan domestik, perlu diupayakan relasi harga Presiden Soekarno sampai pemerintahan Presiden
terhadap pasar dunia dengan fluktuasi yang Joko Widodo.
lebar. 2.1. Pangan sebagai Kebutuhan Dasar
BULOG juga seharusnya memiliki stok Pangan merupakan kebutuhan dasar utama
penyangga dalam jumlah yang cukup karena bagi manusia yang harus dipenuhi setiap saat.
tanpa stok penyangga dalam jumlah yang cukup, Hak untuk memperoleh pangan merupakan
mustahil pemerintah dapat mengintervensi salah satu hak asasi manusia, sebagaimana
pasar untuk stabilisasi harga saat terjadi gejolak tercantum dalam pasal 27 UUD Tahun 1945
harga pangan di pasar. Melalui stabilisasi harga maupun dalam Deklarasi Roma 1996 (Rome
pangan yang langsung di bawah Presiden, Declaration on World Food Summit, November
BULOG seharusnya mampu mengelola pangan
1996). Hak setiap orang bebas dari kelaparan. Ketiga pilar ketahanan pangan harus dapat
Pertimbangan tersebut mendasari terbitnya UU terwujud secara bersama-sama dan seimbang.
Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan sebagai Pilar ketersediaan dapat dipenuhi baik hasil
legal-formal. Sebagai kebutuhan dasar dan salah produksi dalam negeri cadangan nasional
satu hak asasi manusia, pangan mempunyai arti maupun dari luar negeri. Pilar keterjangkauan
dan peran sangat penting bagi kehidupan suatu dapat dilihat dari keberadaan pangan yang
bangsa termasuk Indonesia. Ketersediaan secara fisik berada di dekat konsumen dengan
pangan yang lebih kecil dibandingkan kemampuan ekonomi konsumen untuk dapat
kebutuhannya dapat menciptakan ketidakstabilan membelinya (memperolehnya). Sedangkan pilar
ekonomi, sosial dan politik. Berbagai gejolak stabilitas dapat dilihat dari kontinuitas pasokan
sosial dan politik dapat terjadi jika ketahanan dan stabilitas harga yang dapat diharapkan oleh
pangan suatu negara terganggu. Kondisi pangan masyarakat dan rumah tangga setiap saat dan
yang kritis ini bahkan dapat membahayakan di setiap tempat (lihat Gambar 1).
stabilitas ekonomi dan stabilitas nasional. Definisi ketahanan pangan dalam UU No.18
Tahun 2012 tentang Pangan diatas merupakan
2.2. Definisi dan Pilar Ketahanan Pangan
penyempurnaan dan “pengkayaan cakupan”
Dalam UU Nomor 18 Tahun 2012 tentang dari definisi dalam UU No.7 Tahun 1996 yang
Pangan ditegaskan bahwa, Ketahanan Pangan memasukkan norma “perorangan”, “sesuai
didefinisikan sebagai kondisi terpenuhinya keyakinan agama”, serta “budaya” bangsa.
pangan bagi negara sampai dengan perseorangan, Definisi dalam UU No.18 Tahun 2012 secara
yang tercermin dari tersedianya pangan yang substantif sejalan dengan definisi ketahanan
cukup, baik jumlah maupun mutunya, aman, pangan dari Food Agriculture Organisation
beragam, bergizi, merata, dan terjangkau serta (FAO) of United Nations yang menyatakan
tidak bertentangan dengan agama, keyakinan, bahwa ketahanan pangan sebagai suatu kondisi
dan budaya masyarakat, untuk dapat hidup sehat, dimana setiap orang sepanjang waktu, baik
aktif, dan produktif secara berkelanjutan. Dari fisik maupun ekonomi, memiliki akses terhadap
pangan yang cukup, aman, dan bergizi untuk
Availability Accessibility Stability

Harus Terwujud Setiap Saat, Tempat, dan Rumah Tangga dalam Jumlah dan
Mutu, Beragam, Aman, dan Bergizi
Gambar 1. Tiga Pilar Ketahanan Pangan Nasional Berdasarkan UU No 18 Tahun 2012 tentang Pangan.
memenuhi kebutuhan gizi sehari-hari sesuai
definisi di atas, maka tiga pilar dalam ketahanan preferensinya.
pangan yang saling terkait dan penting adalah
pertama, ketersediaan (availability); kedua, Berdasarkan PP Nomor 17 Tahun 2015
keterjangkauan (accessibility) baik secara fisik tentang Ketahanan Pangan dan Gizi, yang
maupun ekonomi; ketiga, stabilitas (stability) dimaksud dengan ketersediaan pangan adalah
harga dan pasokan yang harus tercipta dan kondisi tersedianya pangan dari hasil produksi
terjangkau setiap saat dan setiap tempat. Apabila dalam negeri dan Cadangan Pangan Nasional,
ketiga pilar ketahanan pangan terpenuhi, maka serta impor apabila kedua sumber utama tidak
dapat memenuhi kebutuhan. Yang dimaksud
masyarakat atau rumah tangga tersebut mampu
dengan Cadangan Pangan Nasional adalah
memenuhi ketahanan pangannya masing-masing.

persediaan pangan di seluruh wilayah Negara swasta/pelaku usaha pangan, akademisi,
Kesatuan Republik Indonesia untuk konsumsi lembaga swadaya masyarakat (LSM) pangan,
manusia dan untuk menghadapi masalah ke- pemangku lainnya, dalam rangka pemberdayaan
kurangan pangan, gangguan pasokan dan harga, masyarakat secara berkelanjutan (Kementerian
serta keadaan darurat. Pertanian, 2015).
2.3. Kebijakan Pangan Nasional Berdasarkan kebijakan (pembangunan)
pangan nasional di atas, arah pembangunan
Pemerintah Presiden Joko Widodo telah
pangan Badan Ketahanan Pangan Kementerian
menetapkan kebijakan pembangunan pertanian/
Pertanian ke depan yakni : (i) Peningkatan
pangan 2015–2019 sebagai penjabaran Nawacita
ketersediaan pangan yang bersumber dari
dalam Visi dan Misi Presiden, yakni : (i)
produksi dalam negeri; (ii) Peningkatan
Melaksanakan gerakan kemandirian pangan
produksi pangan dengan sistem pertanian
secara sistematis; (ii) Meningkatkan produksi
berkelanjutan; (iii) Pengembangan cadangan
pangan pokok/penting secara terencana
pangan nasional; (iv) Pengelolaan ekspor/impor
dengan menerapkan prinsip keunggulan
pangan berdasarkan kepentingan nasional;
komparatif dan kompetitif; (iii) Perencanaan
(v) Penguatan distribusi dan peningkatan
arah pengembangan komoditas pangan yang
akses pangan; (vi) Penyaluran pangan
dirinci dalam RPJMN, sesuai prinsip promosi
pokok bagi masyarakat miskin (Raskin); (vii)
ekspor, substitusi impor, tahap pengembangan
Bantuan pangan untuk Keadaan darurat; (viii)
dan penguasaan teknologi; (iv) Menerapkan
Peningkatan kualitas konsumsi dan keamanan
kebijakan secara konsisten yakni sumber
pangan; (ix) Percepatan diversifikasi konsumsi
pemenuhan pangan dari produksi domestik,
pangan berbasis pangan lokal; (x) Penanganan
dan cadangan pangan nasional. (v) Mendorong
keamanan pangan; (xi) Perbaikan gizi masyarakat;
penciptaan inovasi dan teknologi pertanian
dan (xii) Stabilisasi pasokan dan harga pangan
untuk meningkatkan produktivitas, efisiensi, dan
pokok.
daya saing, melalui alokasi sumber daya dan
anggaran yang lebih besar; (vi) Mempercepat Sejalan dengan kebijakan di atas, pemerintahan
kemampuan petani untuk menerapkan Presiden Joko Widodo menetapkan tiga tujuan
teknologi unggul melalui pemberdayaan utama kebijakan pangan yaitu: Pertama,
dan pendampingan; (vii) Mengembangkan menyediakan pangan yang cukup untuk rakyat;
cadangan pangan pemerintah pusat dan daerah, Kedua, menurunkan kemiskinan (meningkatkan
dan mendorong pengembangan cadangan kesejahteraan petani); Ketiga, meningkatkan
pangan masyarakat; (viii) Mengembangkan sistem peran dan kontribusi produsen pangan terhadap
distribusi dan logistik pangan melalui penyediaan kebutuhan pangan nasional (Anonima, 2016).
prasarana, sarana, dan kebijakan logistik serta 2.4. Bentuk Hukum Kelembagaan Pangan
perdagangan; (ix) Menjaga stabilitas harga
pangan pokok melalui pengelolaan cadangan Berdasarkan fakta sejarah, bentuk hukum
pangan nasional, kebijakan harga pangan, kelembagaan pangan sejak Indonesia merdeka
dan kebijakan perdagangan internasional; selalu berubah-ubah. Tetapi dari sisi struktur
(x) Mendistribusikan bantuan pangan bagi umumnya berada dan bertanggung jawab
masyarakat miskin dan rawan pangan kronis langsung kepada Presiden. Pada masa Orde
serta transien; (xi) Meningkatkan keberdayaan Lama, bentuk hukum kelembagaan pangan
dan kapasitas sumber daya manusia (SDM) adalah berbentuk yayasan. Sedangkan bentuk
dan kelembagaan petani dalam pengembangan hukum kelembagaan pangan pada masa Orde
agribisnis; (xii) Menyelaraskan kegiatan Baru adalah berbentuk Lembaga Pemerintah
usaha tani skala kecil ke dalam rantai pasok Non-Departemen (LPND). Sedangkan bentuk
pangan untuk meningkatkan pendapatan dan hukum kelembagaan pangan saat ini adalah
value added (food supplay chain); dan (xiii) berbentuk badan usaha berbadan hukum yakni
Melaksanakan kerja sama dengan seluruh Perusahaan Umum BULOG dan tunduk pada
pemangku kepentingan (stakeholders) pem- UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN
bangunan ketahanan pangan: pemerintah, sebagai badan usaha milik negara.
Pada masa reformasi, bentuk hukum beras melalui Program Kesejahteraan Kasimo
kelembagaan pangan berubah dari lembaga dengan mendirikan YUBM tersebut pada 1953–
pemerintah non-departemen menjadi BUMN 1956. Kemudian tahun 1967, kedua yayasan di
berbentuk Perusahaan Umum yang telah atas dilebur dan diganti menjadi Badan Urusan
berubah status sejak tahun 2003. Dari sisi Logistik (BULOG) sebagai badan pembeli
kelembagaan, berubahnya status kelembagaan tunggal, (Suksmantri, dkk., 2012). Pada periode
pangan dari LPND menjadi badan usaha inilah merupakan awal pembentukan BULOG
berbadan hukum sejak 2003 maka hampir tidak sebagai lembaga urusan pangan secara
berpengaruh besar terhadap perubahan tugas langsung.
dan fungsinya dalam mengurusi pangan. Intinya
Pada Tahun 1960, Presiden Soekarno
adalah kebijakan dan instrumen dalam menjaga
mengeluarkan UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang
ketahanan dan stabilisasi pangan sangat
Pokok Agraria (UU Pokok Agraria) dan masih
tergantung kepada arah politik pangan yang
berlaku sampai saat ini. Kemudian periode
diterapkan oleh suatu rezim pemerintahan mulai
1956–1964, program swasembada beras
dari Orde Lama sampai pemerintahan Presiden
tetap dijalankan melalui program Sentra Padi
Joko Widodo saat ini.
yang diatur Yayasan Badan Pembelian Padi
Walaupun status atau bentuk hukum BULOG (YBPP). Pada tahun 1963, Presiden Soekarno
sudah berubah menjadi badan usaha (perum) memasukkan komoditas jagung sebagai bahan
yang tunduk pada UU BUMN, tetapi karena pangan pengganti beras karena langkanya
tugas dan kewenangannya terbatas, maka beras di pasar sejak 1963. Pada tahun 1964,
persoalan pangan belum dapat dipecahkan pemerintah Soekarno menerapkan kebijakan
secara komprehensif dan mendasar termasuk Panca Usaha Tani dan sentra padi, yakni: (i)
dalam hal ketahanan pangan. Demikian juga penggunaan bibit unggul; (ii) pengolahan tanah
dengan Badan Ketahanan Pangan (BKD) yang yang baik; (iii) pemilihan pupuk yang lengkap,
dibentuk pemerintah sejak Orde Baru, statusnya tepat, dan baik; (iv) pengendalian hama dan
sampai saat ini adalah lembaga pemerintah penyakit tanaman; dan (v) pengairan/irigasi
non-independen, bukan korporasi dan bukan yang baik (Supriyono, 2016).
badan usaha, serta masih tetap berada di bawah
Program sentra padi tersebut akhirnya
Menteri Pertanian. Wewenang dan fungsinya
gagal karena pendanaan yang kurang, masalah
adalah hanya bersifat koordinasi bukan eksekusi
logistik, mis-manajemen sistem perkreditan,
langsung sebagaimana BULOG.
dan penentuan harga gabah yang lemah.
III. PEMBAHASAN Kemudian dilanjutkan dengan menerapkan
program Demonstrasi Massal–kerja sama
3.1. Masa Presiden Soekarno sampai Presiden
antara IPB dengan Departemen Pertanian dan
Joko Widodo
merupakan cikal bakal dari program Bimas pada
Lembaga urusan pangan sebenarnya sudah era Presiden Suharto (Suksmantri, dkk., 2012).
dibentuk pemerintah sejak lama. Tiga tahun
Sementara masa pemerintahan transisi
setelah Indonesia merdeka, Presiden Soekarno
1965–1967, dibentuk lembaga Komando
membentuk Panitia Agraria Jogyakarta pada 21
Logistik Nasional (Kolognas) setelah Presiden
Mei 1948 yang bertanggungjawab menangani
Suharto berkuasa, yang kemudian dibubarkan.
kebijakan pangan. Kemudian Panitia ini
Kolognas berfungsi sebagai agen pembeli
membentuk Jawatan Pengawasan Makanan
beras tunggal seperti disebutkan di atas. Sejak
Rakyat dan Yayasan Bahan Makakan (BAMA)
awal berdirinya, BULOG memang difokuskan
yang kewenangannya antara lain; membeli,
pada upaya menjaga ketahanan pangan
menjual, dan mengadakan persediaan pangan.
Indonesia melalui dua mekanisme yakni : (i)
Ketiga lembaga tersebut kemudian diganti
stabilisasi harga beras; dan (ii) pengadaan
dengan Yayasan Urusan Bahan Makanan
beras bulanan untuk PNS dan TNI/Polri.
(YUBM), dan Yayasan Badan Pembelian Padi
Melihat fakta di atas, sebenarnya perhatian
(YBP2). Pada periode 1952–1956, pemerintahan
pemerintah terhadap masalah pangan sudah
Soekarno menerapkan kebijakan swasembada
ada sejak awal kemerdekaan. Namun terjadinya

pergantian rezim pemerintahan menyebabkan merupakan momen penting di sektor pangan
kelembagaan yang mengurusi pangan juga di tanah air yakni dengan lahirnya UU No. 7
berubah-ubah sehingga upaya mewujudkan Tahun 1996 tentang Pangan (Lembaran Negara
swasembada pangan tidak berhasil pada era Republik Indonesia Tahun 1996 Nomor 90,
Presiden Soekarno. Tambahan Lembaran Negara Nomor 3650).
UU Pangan ini lahir antara lain didorong oleh
YUBM, YBPP, dan Dewan Bahan Makanan
lahirnya Keppres Nomor 50 Tahun 1995 tentang
kemudian dilebur menjadi Badan Pelaksana
Badan Urusan Logistik (lihat Lampiran Tabel 1).
Urusan Pangan (BPUP). Namun lembaga
ini kembali gagal mengurusi pangan antara Dengan pembentukan BULOG sejak
lain karena banyak gudang BPUP kosong 1967 tidak serta-merta masalah pangan
akibat kesulitan dana untuk membeli hasil teratasi karena sifatnya dinamis. Indonesia
produksi dalam negeri dan impor. Dalam pernah mengalami kekurangan beras periode
masa pemerintahan Presiden Soekarno, 1969–1982 dan yang paling parah tahun
politik pangan adalah pembangunan pertanian 1972. Meskipun BULOG melakukan langkah
sebagai urusan hidup-mati bangsa. Tetapi stabilisasi pasokan dan harga beras, BULOG
sebagian besar imlementasinya gagal, tidak tidak siaga. BULOG membutuhkan waktu 1
hanya disebabkan oleh kegagalan produksi tahun untuk membangun kembali cadangan
beras tetapi ketiadaan anggaran negara untuk beras strategisnya. Harga beras tahun 1972
menambah stok beras sehingga mengakibatkan meningkat lebih dari 100 persen (Prawiro, 2004).
harga beras meningkat tajam mulai tahun 1964–
Sepanjang 1970-an sampai 1980-an
1965. Kegagalan swasembada pangan pada
dilakukan investasi besar-besaran untuk
pemerintahan Presiden Soekarno menyebabkan
membangun infrastruktur pertanian seperti
tidak tercapainya kebijakan ketahanan pangan
waduk, bendungan, dan irigasi. Pada Rencana
yang dibuktikan dengan meningkatnya harga
Pembangunan Lima Tahun (Repelita I–III),
beras sejak 1964–1967. Sejarah mencatat 31
swasembada pangan merupakan fokus tersendiri
Mei 1967 merupakan momen berdirinya Badan
yang dibuat Presiden Suharto. Di dalam Pelita
Urusan Logistik.
I, pembangunan pertanian dan irigasi bertujuan
Digantinya Kolognas dengan BULOG untuk peningkatan produksi pangan terutama
tahun 1967 oleh Presiden Suharto berdasarkan beras. Pada masa pemerintahan Presiden
Keppres Nomor 114/KEP/1967, BULOG Suharto juga dikembangkan institusi-institusi
kemudian diberi tugas dan fungsi sebagai yang mendukung pertanian, mulai dari koperasi
satu-satunya badan pembelian tunggal (Single yang melayani kebutuhan pokok petani dalam
Purchasing Agency) melalui penerbitan Keppres usaha agribisnisnya, BULOG yang menampung
Nomor 272 Tahun 1967. Status hukum BULOG hasil dari petani, institusi penelitian seperti
adalah lembaga pemerintah non-departemen BPTP yang berkembang untuk menghasilkan
(LPND). Kemudian pada Januari 1969 melalui inovasi untuk pengembangan pertanian. Pada
Keppres Nomor 11 Tahun 1969, BULOG masa Presiden Suharto salah satu produknya
direorganisasi dan direstrukturisasi dengan yang cukup terkenal adalah Varietas Unggul
tugas membantu pemerintah menstabilkan Tahan Wereng (VUTW), hingga berbagai
harga pangan khususnya 9 (sembilan) bahan bentuk kerjasama antar lembaga yang terkait
pangan pokok atau sembako, (lihat Lampiran penyediaan sarana prasaran yang mendukung
Tabel 1). Artinya sejak 1969–1997 dengan pertanian seperti irigasi dan pembangunan
dilakukannya reorganisasi dan perombakan pabrik pupuk.
struktur (restrukturisasi), tugas dan kewenangan
Strategi kebijakan pangan Presiden Suharto
BULOG semakin bertambah dengan diberi
masa Orde Baru antara lain penyediaan sarana
kewenangan mengurusi komoditas pangan
penunjang, seperti pupuk, diamankan dengan
lainnya seperti gula pasir dan tepung terigu
membangun pabrik-pabrik pupuk. Para petani
(1971), daging sapi (1974), kedelai (1977),
dimodali dengan kemudahan memperoleh kredit
jagung (1978), kacang tanah dan kacang hijau
bank. Pemasaran hasil panen mereka dijamin
(1978). Masa pemerintahan Presiden Suharto
dengan kebijakan harga dasar dan pengadaan
pangan. Pemerintah juga memperkenalkan menangani komoditas beras dan gula. Sejak
manajemen usaha tani, dimulai dari Panca 1998 komoditas di luar beras dan gula pasir
Usaha Tani, Bimbingan Massal (Bimas), diserahkan kepada mekanisme pasar sehingga
Operasi Khusus, dan Intensifikasi Khusus menyebabkan lonjakan harga komoditas
yang terbukti mampu meningkatkan produksi pangan lain sangat tinggi yang berdampak pada
pangan, terutama beras. Saat itu, budi daya inflasi yang tinggi (inflatoir) tahun 1998–1999.
padi di Indonesia adalah yang terbaik di Asia.
Fakta di atas juga disebabkan adanya
Pemerintah memfasilitasi ketersediaan benih
liberalisasi pasar pangan yang dihembuskan
unggul, pupuk, pestisida melalui subsidi yang
dalam perjanjian Agreement on Agriculture
terkontrol dengan baik. Pabrik pupuk dibangun
(AoA) oleh World Trade Organisation (WTO)–
seperti Pabrik Pupuk Sriwijaya di Palembang,
Indonesia telah meratifikasinya tahun 1995
dan Asean Aceh Fertilizer di Aceh.
lewat penghapusan subsidi dan pencabutan hak
Program kerja sektor pertanian masa monopoli negara dalam struktur pasar pangan.
Presiden Suharto berbuah prestasi. Indonesia Hal ini memperlemah akses masyarakat
yang dikenal sebagai negara agraria pengimpor terhadap pangan, memunculkan para pencari
beras terbesar pada 1966, telah mampu rente baru, dan menaikkan harga komoditas
mencukupi kebutuhan pangan dalam negeri pangan. Dalam jangka panjang, pasar akan
melalui swasembada beras pada 1984. Jika dikendalikan pemilik modal kuat, sehingga
1969, Indonesia baru memproduksi beras sekitar produksi pangan akan berorientasi bukan pada
12,2 juta ton beras, namun pada 1984 mencapai komoditas yang dibutuhkan rakyat banyak,
25,8 juta ton beras (naik 111,47 persen dalam 15 melainkan pada komoditas yang berdaya
tahun). Kesuksesan ini mengantarkan Presiden jual tinggi. Padahal, pangsa pengeluaran
Suharto berpidato di depan Konferensi ke-23 pangan terhadap total pengeluaran rumah
FAO di Roma, Italia, 14 November 1985. tangga di Indonesia tergolong amat tinggi,
yaitu antara 67,2 persen, dengan 52,3 persen
Dengan ditandatanganinya Letter of Intents
di pedesaan dan perkotaan. Ketika BULOG
antara pemerintah Indonesia dengan IMF,
berubah menjadi perum, maka tidak ada lagi
pemerintah mengeluarkan Keppres Nomor 19
hak BULOG untuk mempengaruhi arah dan
Tahun 1998 yang menggantikan 2 Keppres yakni
besaran impor ataupun ekspor. BULOG pun
Keppres Nomor 50 Tahun 1995 dan Keppres
kehilangan hak eksklusifnya menjadi badan
Nomor 45 Tahun 1997. Dalam Keppres Nomor
pengendali harga pangan. Padahal jelas tidak
50 Tahun 1995, BULOG sangat berperan dalam
dapat dipungkiri bahwa masalah pangan dan
mengurusi sembilan komoditas pangan pokok
stabilitas harga merupakan persoalan strategis
termasuk menstabilkan harganya, khususnya
bagi semua negara, termasuk Indonesia. Hal
beras. BULOG memiliki posisi strategis dalam
ini merupakan konsekuensi AoA WTO yang
mengurusi pangan pokok di Indonesia. Sejak
mengharuskan pemerintah Indonesia membuat
bertahun-tahun sejak swasembada beras
beberapa kebijakan yang mencabut peran
1984/1985, masyarakat tidak pernah merasakan
sentral BULOG, baik sebagai pelaku, distributor
lonjakan-lonjakan harga beras dan harga
maupun pengawas tunggal di sektor pangan
pangan lainnya. Selama kurang lebih 28 tahun
yang sangat membahayakan kondisi pangan
(1969–1997), masyarakat Indonesia menikmati
Indonesia (Hasibuan, 2015).
harga pangan pokok yang relatif stabil. Fungsi
kelembagaan BULOG pada periode tersebut Setelah mundurnya Presiden Suharto pada
memang kuat dan diberi tugas dan kewenangan Mei 1998 dan digantikan oleh BJ. Habibie,
penuh untuk urusan pangan pokok (lihat eksistensi BULOG masih dipertahankan. Tugas
Lampiran Tabel 1). dan kewenangannya masih sangat terbatas
sesuai Keppres No.19 Tahun 1998. BULOG
Sebaliknya, Keppres No.45 Tahun 1997
masih berbentuk lembaga pemerintah non-
maupun Keppres No.19 Tahun 1998 merupakan
departemen.
dua keppres yang mengurangi secara drastis
tugas, fungsi, dan kewenangan BULOG dalam Pada masa pemerintahan Presiden
urusan pangan. BULOG diberi wewenang hanya Abdurrahman Wahid, BULOG juga masih

dipertahankan. Tetapi kemudian pemerintah lembaga pemerintah urusan pangan tidak mampu
mengeluarkan Keppres No. 29 dan No.166 menjadi badan penstabil harga (Hutauruk, 2014).
Tahun 2000. Tugas dan fungsi BULOG hanya
Sebagaimana dengan rezim pemerintahan
menangani komoditas beras termasuk menjaga
sebelumnya, tugas dan fungsi BULOG selalu
stabilitas harga beras di pasar. Keppres tersebut
mengalami perubahan. Presiden Megawati
sejak tahun 2000 sudah mulai dilaksanakan
mengeluarkan Keppres No.03 Tahun 2002
sampai pemerintahan Presiden Susilo Bambang
Tanggal 7 Januari 2002 untuk menggantikan
Yudhoyono. Berdasarkan data Badan Pusat
Keppres Nomor 29 dan Nomor 166 Tahun 2000
Statistik (BPS) Pusat, jumlah impor beras tahun
yang dikeluarkan oleh Presiden sebelumnya.
2000 sebesar 4,7 juta ton. Impor beras terbesar
Berdasarkan Keppres tersebut, tugas dan
berasal dari Vietnam (38 persen), Thailand
fungsi BULOG sangat general dan juga tidak
(28,90 persen), dan sisanya dari negara Asia
secara tegas dinyatakan. Intinya adalah BULOG
lainnya (Gambar 2).
masih menangani urusan perberasan termasuk
Menurut Keppres No.166 Tahun 2000 BULOG distribusi beras untuk golongan masyarakat
mempunyai tugas pokok melaksanakan tugas tertentu atau yang disebut dengan Raskin
pemerintahan dan pembangunan di bidang (Lampiran Tabel 1).
manajemen logistik sesuai dengan peraturan
Kemudian pada tahun 2003, Presiden
perundang-undangan yang berlaku. Dari isi
Megawati mengeluarkan PP Nomor 7 Tahun
aturan, fungsi BULOG sebatas manajemen
2003 tentang Perusahaan Umum BULOG.
logistik atau dapat dikatakan hanya sebagai
Pada saat inilah BULOG berubah status dan
pedagang pengumpul komoditas pangan.
bentuk hukum dari lembaga pemerintah non-
Komoditas pangan yang termasuk dalam
departemen menjadi BUMN berbentuk Perum.
wewenang BULOG hanya beras saja. Untuk
Tetapi regulasi ini juga tidak menjelaskan secara
komoditas non-beras BULOG tidak memiliki
konkrit tugas dan kewenangan BULOG sebagai
wewenang melaksanakan tugas pokoknya. Padahal
badan usaha untuk mengurus komoditas
sebelum Keppres No.166 Tahun 2000, BULOG
pangan pokok. Sejak 2003 sampai 2015,
memiliki fungsi sebagai badan penstabil harga
urusan pangan pokok masih didasarkan pada
pangan tidak hanya beras. Hal tersebut menjadi
peraturan pemerintah tersebut yakni tugas dan
kontradiksi ketika BULOG yang merupakan
wewenang untuk menyelenggarakan usaha
Gambar 2. Grafik Perkembangan Impor Beras Tahun 2000-2016 (Ton) (Sumber: Badan Pusat
Statistik RI Jakarta dari Publikasi Statistik Indonesia)
logistik pangan pokok dan usaha-usaha lain. Berdasarkan Perpres ini, tugas DKP adalah
Pasal 6 ayat 2 (b) PP Nomor 7 Tahun 2003 di : (i) Merumuskan kebijakan dalam rangka
atas ditegaskan, dalam hal tertentu, Perum mewujudkan ketahanan pangan nasional; dan
BULOG melaksanakan tugas-tugas tertentu (ii) Melaksanakan evaluasi dan pengendalian
yang diberikan Pemerintah dalam pengamanan dalam rangka mewujudkan ketahanan pangan
harga pangan pokok, pengelolaan Cadangan nasional. Tugas DKP meliputi kegiatan:
Beras Pemerintah (CBP), dan distribusi penyediaan pangan, distribusi pangan,
pangan pokok kepada golongan masyarakat cadangan pangan, penganekaragaman pangan,
tertentu khususnya pangan pokok beras dan pencegahan, dan penanggulangan masalah
pangan pokok lainnya yang ditetapkan oleh pangan dan gizi.
Pemerintah dalam rangka ketahanan pangan
Dalam menrespon dan antisipasi terhadap
seperti Raskin. Dari pasal tersebut juga tidak
kondisi iklim ekstrem, pemerintahan Susilo
secara tegas Perum BULOG bertanggung
Bambang Yudhoyono tahun 2011 menugaskan
jawab menangani komoditas pangan pokok lain
Perum BULOG untuk mengamankan cadangan
di luar beras. Artinya harga komoditas pangan
beras pemerintah melalui Instruksi Presiden No.8
lain di luar beras diserahkan kepada mekanisme
Tahun 2011 yang jumlahnya ditetapkan Menteri
pasar bebas. Walaupun BULOG telah berubah
Pertanian. Di samping itu, Perum BULOG juga
menjadi perusahaan umum, tetapi BULOG
ditugaskan mengamankan cadangan beras
masih belum mampu untuk menjamin stabilitas
untuk masyarakat golongan tertentu (Raskin).
harga pangan pokok di luar beras di pasar. Hal
Sedangkan Pembelian gabah/beras oleh
inilah yang menyebabkan sebagian besar harga
Perum BULOG dalam rangka pengamanan
pangan melonjak hampir setiap tahun terutama
cadangan beras pemerintah dilakukan dengan
di hari keagamaan seperti Ramadhan, Natal dan
memperhatikan Harga Pembelian Pemerintah
Tahun Baru dan sulit untuk turun walau dalam
(HPP). Dalam hal harga pasar gabah/beras
kondisi pasar relatif stabil.
lebih tinggi dari HPP, pembelian gabah/beras
Pada masa pemerintahan Presiden Susilo dapat dilakukan oleh Perum BULOG pada
Bambang Yudhoyono (2004–2014), upaya harga yang lebih tinggi dari HPP dengan
pemberdayaan kelembagaan pangan juga terus memperhatikan harga pasar yang dicatat oleh
dilakukan. Pada masa Presiden Susilo Bambang Badan Pusat Statistik (BPS). Fungsi Perum
Yudhoyono, pemerintah mengeluarkan Perpres BULOG dalam hal ini masih tetap dilaksanakan
Nomor 32 Tahun 2013 tentang Penugasan sesuai dengan tugas dan kewenangannya.
kepada Perum BULOG untuk pengamanan Untuk melaksanakan tugas tersebut, Menteri
harga dan penyaluran kedelai. Namun komoditas Keuangan mengalokasikan anggaran yang
yang ditetapkan hanya kedelai. Penugasan diperlukan untuk pengadaan gabah/beras
tersebut juga tergantung kepada kebijakan dalam rangka penugasan Pemerintah kepada
Menteri Perdagangan dan rekomendasi Menteri Perum BULOG sesuai dengan kemampuan
Pertanian. Tampak bahwa Perpres ini tidak keuangan negara dalam anggaran pendapatan
efektif dalam menjaga stabilitas harga kedelai. dan belanja Negara (APBN).
Di samping itu, BULOG tidak secara tegas diberi
Kemudian tahun 2012, pemerintahan
kewenangan untuk impor kedelai, tetapi dapat
Susilo Bambang Yudhoyono mengganti UU
bertindak sebagai distributor utama kedelai
No.7 Tahun 1996 dengan UU No.18 Tahun 2012
untuk pasar dalam negeri. BULOG juga dapat
tentang Pangan. Dalam Pasal 126–128 tidak
bekerja sama dengan badan usaha lain dalam
dinyatakan secara konkrit lembaga pangan
mendistribusikan kedelai.
yang dimaksud dalam UU tersebut. Lembaga
Pada tahun 2006 Presiden Susilo Bambang pangan sesuai pasal tersebut di atas merupakan
Yudhoyono membentuk Dewan Ketahanan lembaga pemerintah dan bukan badan usaha.
Pangan (DKP) melalui Perpres Nomor 83 Lembaga pangan pemerintah tersebut dapat
Tahun 2006. Perpres ini menggantikan Keppres menugaskan kepada BUMN untuk melakukan
Nomor 132 Tahun 2001 sebagai pelaksanaan tugas-tugas pangan sebagaimana diatur dalam
dari UU Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan. undang-undang (UU) di atas. Dari pasal di

atas, kecenderungan untuk multi-tafsir dapat Ketidaktegasan dan ketidakjelasan pengaturan
terjadi yakni lembaga pemerintah dimaksud secara konkrit pengaturan kelembagaan
dapat merupakan Kementerian Pertanian atau pangan dalam suatu UU akan mempengaruhi
Badan Ketahanan Pangan atau Kementerian implementasi kebijakan dan program pemerintah
Perdagangan. dalam urusan pangan. Sebab tidak mungkin
urusan pangan sepenuhnya diserahkan kepada
Seperti halnya UU No.7 Tahun 1996, UU
mekanisme pasar bebas. Masih dibutuhkan
No.18 Tahun 2012 juga tidak banyak mengatur
intervensi pemerintah baik dalam sisi hulu
secara rinci, jelas dan detail soal lembaga
(Kementerian Pertanian) maupun sisi hilir
pangan. Padahal urusan pangan sangat
(BULOG dan Kementerian Perdagangan).
kompleks dan lintas-sektor. Sebelum lahirnya
UU No.7 Tahun 1996 memang belum ada Masa Presiden Joko Widodo misalnya,
peraturan perundang-undangan yang mengatur pemerintah sudah mengeluarkan 3 bentuk
kelembagaan pangan. Tetapi dapat dilihat bahwa peraturan perundang-undangan di luar undang-
pemerintah perlu lebih tegas dan berwibawa undang, yakni Instruksi Presiden No.5 Tahun
dalam mengurus pangan, tidak hanya mengatur 2015 tentang Kebijakan pengadaan gabah/
dari sisi hulu semata (produksi) tetapi juga dari beras dan penyaluran beras oleh pemerintah
sisi hilir (distribusi/supply) dalam hal ini BULOG. melalui Perum BULOG, PP No.13 Tahun 2016,
dan Perpres No.48 Tahun 2016. Sedangkan
Masalah pangan di sisi hulu telah menjadi
Perpres No.48 Tahun 2016 yang dikeluarkan
tanggungjawab dan domain Kementerian
untuk melaksanakan ketentuan Pasal 3 dari
Pertanian di pusat maupun daerah sebagai
Peraturan Pemerintah No.13 Tahun 2016.
regulator. Tetapi dari sisi hilir pemerintah tidak
Ketiga peraturan di atas menugaskan dan
hanya sebagai regulator, tetapi perlu “intervensi”
memberi kewenangan kepada Perum BULOG
dengan menguatkan BUMN Perum BULOG
untuk mengurus pangan, tidak hanya komoditas
dalam kegiatan usaha hilir pangan. Kerumitan
beras (Lampiran Tabel 1).
dan persoalan yang paling banyak di sektor
pangan adalah di sisi hilir. Walaupun dari sisi Beberapa keuntungan BULOG dengan
hulu pemerintah sudah mampu menangani, perubahan departemen menjadi Perum adalah: (i)
tetapi di sisi hilir seperti tata niaga pangan, BULOG dapat menjalankan tugas-tugas tertentu
pemerintah belum mampu menangani termasuk yang diberikan pemerintah seperti pengamanan
komoditas beras yang sudah sejak bertahun- harga pangan pokok, menyelenggarakan logistik
tahun ditangani oleh pemerintah melalui BULOG pangan termasuk cadangan beras pemerintah,
sampai periode pemerintahan Presiden Susilo dan distribusi beras serta komoditas pangan
Bambang Yudhoyono 2004–2014. pokok lainnya untuk golongan masyarakat
tertentu; (ii) BULOG dapat menjalankan fungsi
Sejak Presiden Soekarno sampai Presiden
bisnis sesuai UU tentang BUMN karena ruang
Susilo Bambang Yudhoyono, pemerintah
gerak sebagai badan usaha lebih fleksibel
sudah mengeluarkan 15 peraturan perundang-
tanpa mengesampingkan tugas publik; dan
undangan tentang kelembagaan pangan di luar
(iii) BULOG dapat bertindak sebagai distributor
Departemen pertanian/Kementerian Pertanian.
tunggal dalam komoditas pangan pokok karena
Mulai dari keputusan presiden sampai peraturan
memang diperbolehkan dalam UU No.5 Tahun
pemerintah dan undang-undang. Di satu sisi,
1999 tentang Anti-Monopoli (Suswono, 2009).
hal ini menunjukkan positif dan besarnya
perhatian pemerintah mengenai pangan, tetapi Lahirnya PP No.13 Tahun 2016 tentang
di sisi lain seringnya pergantian peraturan Perum BULOG merupakan entry point dalam
perundang-undangan, menyebabkan urusan menata dan mencari solusi tata niaga pangan
pangan menjadi tidak fokus dan juga berubah- pokok ke depan terutama dari sisi hilir. Tetapi
ubah sesuai dengan rezim pemerintahan yang salah satu persoalan di lapangan adalah tidak
berkuasa. Tetapi diakui tidak secara jelas dan adanya data yang akurat mengenai berapa
tegas kelembagaan pangan diatur dalam jumlah rata-rata kebutuhan/permintaan setiap
undang-undang tentang pangan baik UU No.7 jenis komoditas pokok dan berapa jumlah stok
Tahun 1996 maupun UU No.18 Tahun 2012. kebutuhan pokok yang ada di pasar baik di
tingkat produsen, di tingkat distributor maupun produksi padi (gabah) akan memperkuat
pedagang kecil/eceran per hari. Apabila hal ketersediaan beras dalam negeri sehingga
ini dapat diketahui dengan tingkat error yang mengurangi ketergantungan pada impor. Dari sisi
relatif kecil, maka akan dapat dijadikan sebagai keterjangkauan, pemerintah telah menyediakan
masukan dalam pengambilan kebijakan beras di setiap rumah tangga dengan harga
ke depan. Apabila tugas dan kewenangan terjangkau, khusus bagi rumah tangga miskin.
Perum BULOG dalam PP No. 7 Tahun 2003 Program Raskin tersedia di dekat rumah tangga
berbeda dengan PP No. 13 Tahun 2016, maka miskin dengan harga yang lebih rendah dari
perbedaan tersebut turut menyebabkan fungsi harga di pasar. Sedangkan untuk menjamin
dan kredibilitas Perum BULOG dalam menjaga stabilitas pasokan dan harga beras, pemerintah
supply dan stabilitas harga pangan pokok melalui Perum BULOG telah melakukan
menjadi tidak optimal dan tidak maksimal. pemerataan stok dengan tersedianya beras
di setiap gudang Perum BULOG di seluruh
Untuk memperkuat tugas dan wewenang
Indonesia (Anonimb, 2016)
BULOG pemerintah dengan pertimbangan
memperkuat struktur permodalan dan Dari sisi rumah tangga miskin, peran
meningkatkan kapasitas usaha, Presiden BULOG telah membuka akses secara ekonomi
Joko Widodo mengeluarkan PP No.49 Tahun dan fisik terhadap pangan, sehingga dapat
2015 tentang Penambahan Penyertaan Modal melindungi rumah tangga rawan pangan dari
Negara ke Dalam Modal Perusahaan Umum malnutrisi terutama energi dan protein. Hal ini
(Perum) BULOG senilai Rp3 triliun dari APBN sangat penting bagi negara berkembang seperti
Tahun Anggaran 2015. Indonesia yang menghadapi permasalahan
masyarakat yang kekurangan energi dan
Kemudian dalam konteks hulu, Kementerian
protein. Kekurangan tersebut dapat berakibat
Pertanian juga telah memiliki visi dan program
buruk terhadap kecerdasan anak, rendahnya
pembangunan pertanian dalam Renstra 2015–
produktivitas SDM, dan kematian sebagai akibat
2019, yakni “Terwujudnya sistem pertanian
penyakit infeksi karena lemahnya daya tahan
bio-industry berkelanjutan yang menghasilkan
tubuh.
beragam pangan sehat dan produk bernilai
tambah tinggi berbasis sumberdaya lokal untuk Raskin saat ini telah menjadi program
kedaulatan pangan dan kesejahteraan petani”. perlindungan sosial atau jaring pengaman
Rencana strategis Pertanian 2015–2019 adalah: sosial (social protection programme), bukan
(i) Swasembada padi, jagung, dan kedelai serta lagi sebagai program darurat pangan. Dengan
peningkatan produksi daging dan produksi demikian, Raskin sebagai bagian dari strategi
gula; (ii) Peningkatan diversifikasi pangan; (iii) ketahanan pangan pemerintah, telah diakui
Peningkatan nilai tambah, daya saing, ekspor, memiliki dampak dalam perkonomian dan
dan substitusi impor (iv) Penyediaan bahan perberasan nasional. Program Raskin yang
baku bio-industry dan bio-energy; dan (vi) dijalankan BULOG dalam kontek ketahanan
Peningkatan pendapatan dan kesejahteraan pangan merupakan program yang multi-objektif
petani (Bantacut, 2016). yaitu: (i) menjaga ketahanan pangan keluarga
miskin; (ii) berfungsi sebagai pendukung
3.2. BULOG dalam Pilar Ketahanan Pangan:
peningkatan kualitas SDM masyarakat miskin;
Program Raskin
(iii) secara tidak langsung berperan menjaga
Pemerintah selama ini senantiasa menjaga stabilitas ekonomi makro; (iv) memiliki
ketahanan pangan setiap rumah tangga, salah keunggulan sebagai program yang bersifat
satunya melalui bantuan komoditas beras untuk ”people oriented” dengan sasaran yang jelas
rumah tangga miskin. Dari sisi ketersediaan, berupa RTM; (v) program Raskin juga bersifat
pemerintah melalui Inpres No. 3 Tahun 2012 ”commodity oriented” berbasis komoditas beras
memberikan jaminan harga dan pasar bagi hasil yang merupakan bahan pokok strategis; dan (vi)
produksi petani melalui penyerapan/pengadaan program Raskin juga menyertakan partisipasi
oleh Perum BULOG sehingga petani memiliki yang luas, mulai dari pemerintah pusat (BULOG),
semangat untuk terus berproduksi. Peningkatan pemerintah daerah, serta masyarakat.

Raskin juga memiliki dampak langsung di masing-masing lembaga tersebut secara
terhadap harga beras di pasar. Hal ini terlihat jelas disebutkan kewajiban dan hak-hak yang
saat Raskin hanya diberikan 10 atau 11 bulan diberikan kepada operator dari pemerintah
pada tahun 2006 dan 2007, harga beras di akhir yang menugaskan. Dengan demikian, terdapat
tahun melonjak lebih tajam. Umumnya pada kejelasan tentang hal-hal yang perlu dilakukan
akhir tahun adalah musim paceklik, sehingga oleh operator serta kejelasan hak-hak yang
suplai beras ke pasar berkurang. Namun dari diberikan kepada lembaga operator, termasuk
sisi permintaan, rumah tangga sasaran yang segala beban (biaya/anggaran) yang timbul
biasanya menerima Raskin, tidak lagi mendapat akibat penugasan tersebut.
Raskin sehingga belasan juta rumah tangga
3.2.1 Pengadaan Gabah/Beras Dalam Negeri:
menambah permintaan beras ke pasar. Hal yang
Pilar Ketersediaan
relatif sama juga terjadi akhir 2014 dan awal 2015
saat Raskin terganggu penyalurannya karena Penguatan BULOG melalui pengadaan
ada wacana akan diganti dengan voucher yang gabah/ beras dalam negeri dipercaya akan
mengakibatkan harga beras naik tajam. dapat mewujudkan amanat dalam UU No.18
Tahun 2012 tentang Pangan yakni mewujudkan
Dalam UU No.18 Tahun 2012 tentang Pangan
kedaulatan, kemandirian, dan ketahanan
diamanatkan bahwa pemerintah bersama
pangan nasional. Dalam kaitan ini, Presiden
masyarakat bertanggung jawab mewujudkan
Joko Widodo telah menandatangani Perpres
ketahanan pangan. Hal ini dapat diartikan bahwa
No.48 Tahun 2016 tentang Penugasan kepada
ketahanan pangan tidak boleh sepenuhnya
Perum BULOG dalam rangka ketahanan pangan
diserahkan pada mekanisme pasar seperti yang
nasional. Perpres ini memberikan tugas dan
dilakukan sebagian negara maju dan liberal.
tanggung jawab baru kepada Perum BULOG
Apabila hal ini ditempuh maka dapat berakibat
bahwa pengadaan pangan diutamakan melalui
buruk pada kelompok masyarakat miskin
pengadaan pangan dari dalam negeri. Dalam
yang jumlahnya masih dominan. Keberadaan
hal pengadaan pangan dalam negeri jika tidak
masyarakat miskin tersebut terpencar di seluruh
mencukupi, maka dapat dilakukan pengadaan
wilayah Indonesia dengan keterbatasan
pangan dari stok operasional Perum BULOG
infrastruktur transportasi dan komunikasi.
maupun dari luar negeri dengan tetap menjaga
Dengan mewujudkan ketahanan pangan yang
kepentingan produsen dan konsumen dalam
tangguh, masyarakat yang rawan pangan
negeri.
tersebut dapat terlindungi dengan baik. Dalam
hal ini fungsi Perum BULOG sangat penting dan Tugas publik Perum BULOG merupakan
strategis. amanat dari Inpres Nomor 3 Tahun 2012
tentang Kebijakan Pengadaan Gabah/Beras
Sejumlah negara di Asia juga
dan Penyaluran Beras oleh Pemerintah, yang
memberlakukan berbagai kebijakan pangan guna
merupakan pengejawantahan intervensi
melindungi petani produsen, konsumen ataupun
pemerintah dalam perberasan nasional untuk
keduanya secara simultan baik melalui fungsi
memperkuat ketahanan pangan. Tugas dan
penetapan harga pembelian pemerintah (HPP),
tanggungjawab publik Perum BULOG tersebut
penyediaan stok, ataupun penyaluran/distribusi
saling terkait dan memperkuat satu sama lain
pangan dalam rangka menjamin stabilisasi
sehingga dapat mewujudkan ketahanan pangan
harga konsumen. Intervensi (negara) tersebut
rumah tangga maupun nasional yang lebih
dilaksanakan melalui berbagai lembaga pangan
kokoh. Ketiga tugas publik tersebut adalah: (i)
pemerintah, baik yang berbentuk seperti BUMN
melaksanakan kebijakan pembelian gabah/
yaitu Public Warehouse Organisation (PWO) di
beras dalam negeri dengan ketentuan Harga
Thailand, LPND seperti National Food Authority
Pembelian Pemerintah (HPP). Kegiatan ini
di Philipina, ataupun berbentuk perusahaan
diwujudkan dalam bentuk pengadaan gabah
terbuka seperti Bernas di Malaysia. Meskipun
dan beras dalam negeri oleh Perum BULOG; (ii)
terdapat perbedaan status lembaga operator
menyediakan dan menyalurkan beras bersubsidi
bidang pangan yang melaksanakan fungsi
bagi kelompok masyarakat berpendapatan
intervensi di pasar di 3 negara di atas, namun
rendah yang diwujudkan dalam pelaksanaan
program Raskin; dan (iii) menyediakan dan oleh BULOG (Gambar 3). BULOG tidak hanya
menyalurkan beras untuk menjaga stabilitas membeli beras tetapi juga membeli gabah
harga beras, menanggulangi keadaan darurat, petani dan kemudian diolah menjadi beras
bencana, dan rawan pangan. Kegiatan ketiga melalui UPBG BULOG yang kemudian disimpan
dilaksanakan Perum BULOG dalam bentuk di gudang BULOG. Peningkatan stok BULOG
pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah (CBP). adalah guna mewujudkan ketersediaan pangan
(availability) untuk masyarakat.
Konsep pengadaan gabah dan beras dalam
negeri dilakukan pemerintah sebagai intervensi Pembelian atau pengadaan bagah/beras
dari sisi produsen pada saat supply beras oleh Perum BULOG selama ini rata-rata
melimpah karena panen raya. Untuk melindungi mencapai sekitar 5–9 persen dari total produksi
petani dari tingkat harga yang rendah karena beras nasional setiap tahunnya atau sekitar
kurang kuatnya nilai tawar petani saat panen, 1,5–3 juta ton setara beras per tahun, terbesar di
pemerintah menggunakan instrumen HPP antara firm yang ada di dalam industri padi/beras
dari yang sebelumnya Harga Dasar (HD). nasional. Dengan besarnya pembelian ini, maka
Dengan instrumen HPP ini, diharapkan pasar HPP dapat menjadi patokan bagi pembelian
akan menjadikan HPP sebagai patokan dalam gabah dan beras di pasar umum. Hal ini terlihat
membeli gabah dan beras petani sehingga dari perkembangan harga gabah dan beras
petani menjadi terlindungi. Selain itu, pengadaan di pasar yang selalu di atas Harga Pembelian
oleh Perum BULOG juga dapat menjadi salah Pemerintah. Dana pengadaan dalam negeri
satu alternatif pasar bagi produksi petani yang mengalir ke pedesaan mencapai Rp6–7
dalam negeri. Dengan demikian, pengadaan triliun selama 4–5 bulan periode pengadaan.
dalam negeri akan mampu menjadi jaminan Berbagai kajian menyebutkan bahwa multiplier
pasar dan harga bagi produksi dalam negeri effect dari kegiatan pengadaan gabah dan
sehingga petani masih tetap bersemangat beras dalam negeri diantaranya adalah mampu
untuk memproduksi pangan (beras) dalam menggerakkan perekonomian pedesaan dan
negeri untuk menjaga ketersediaan pasokan mendorong pembangunan pedesaan dengan
pangan nasional. Melalui pengadaan gabah mengalir sekitar Rp19 triliun melalui peningkatan
dan beras dalam negeri, pilar ketersediaan pendapatan dan perluasan lapangan kerja.
ketahanan pangan dapat diwujudkan. Di bawah Pengadaan juga berfungsi mendorong harga
ini digambarkan alur pengadaan gabah/beras produsen agar memberi keuntungan dan
oleh BULOG guna memperkuat ketersediaan insentif bagi usaha tani padi, yang juga berarti
beras di masyarakat melalui peran BULOG. meningkatkan kesejahteraannya (Anonimc,
2010).
Selama ini, pengamanan HPP dilakukan
Perum BULOG melalui pembelian gabah/ Strategi stabilisasi harga beras oleh
beras dalam negeri terutama saat panen raya. BULOG sejak menjadi badan usaha dilakukan
Mengikuti perkembangan produksi beras yang melalui operasi pasar yang terdiri dari : (i)
naik tajam dalam tiga tahun terakhir ini, maka operasi pasar kontrak; (ii )operasi pasar murni
penyerapan pemerintah melalui pengadaan melalui distributor/retailer; (iii) operasi pasar
dalam negeri oleh Perum BULOG menjadi murni melalui Satgas BULOG;(iv) operasi
salah satu hal penting. Suplai yang melimpah pasar khusus; dan (v) Program Raskin yang
terutama saat panen raya, mengakibatkan dilaksanakan oleh Perum BULOG misalnya,
terjadinya surplus di pasar yang perlu adalah bertujuan untuk memperkuat pilar
penyerapan. Keberhasilan Perum BULOG keterjangkauan (accessibilty) pangan pokok
dalam menghimpun stok dari pengamanan bagi masyarakat. Beras pengadaan dalam
HPP membantu dalam memperkuat stok negeri diantaranya disalurkan langsung oleh
beras nasional, juga membantu peningkatan BULOG kepada Rumah Tangga Miskin yang
pendapatan jutaan petani yang tersebar di menjadi sasaran program penanggulangan
berbagai tempat di tanah air dan sekaligus kemiskinan. Dengan nama program Raskin–
dapat mendorong stabilitas harga beras. Hal beras untuk Rumah Tangga Miskin diharapkan
ini tergambar dalam alur pengadaan beras setiap Rumah Tangga Sasaran mampu

memperoleh ketahanan pangannya tidak lagi Pada tahun 2015 lalu, stok beras milik
dengan membeli beras di pasar dengan harga Perum BULOG tercatat total pengadaan
relatif mahal tetapi ke Perum BULOG sehingga sebanyak 1,85 juta ton. Pengamat pertanian
hal ini akan mengurangi permintaan beras ke Siswono Yudo Husodo mengatakan, masyarakat
pasar. Strategi ini paling tidak secara psikologis akan merasa aman kalau stok beras di gudang
akan meredam gejolak pasar komoditas beras. Perum BULOG ada 2 juta ton setiap saat
(Prabowo, 2015). Catatan dari Sekretariat
3.2.2. Cadangan Beras Pemerintah: Memperkuat
Presiden sampai Oktober 2016, stok beras
Pilar Stabilitas Harga
nasional di BULOG mencapai 1,98 juta ton. Hal
Cadangan beras pemerintah sangat diperlukan itu menyebabkan pemerintah tidak memerlukan
untuk memperkuat ketahanan pangan rumah impor beras. Presiden menegaskan sampai
tangga dalam situasi darurat seperti bencana akhir tahun 2016, tidak ada impor beras. Stok
alam banjir; kekeringan, serangan hama/ beras BULOG tersebut cukup sampai Mei 2017
penyakit, gunung meletus, dan sebagainya, serta (Kuwado, 2016). Namun berdasarkan data BPS
bencana yang dibuat manusia (konflik sosial). di Jakarta yang diolah dari sumber Ditjen Bea
Cadangan beras pemerintah yang dikelola & Cukai Kementerian Keuangan, pemerintah
BULOG juga berperan mengatasi kondisi rawan masih mengimpor beras tahun 2015 dan 2016.
daya beli masyarakat akibat gejolak harga pangan Artinya sejak 2000–2016 Indonesia mengimpor
yang tinggi (inflatoir). Dengan menyatunya sebanyak 20,424 juta ton beras atau rata-rata
stok cadangan beras pemerintah di BULOG 1,2 juta ton setiap tahun (Gambar 2). Penyebab
secara fisik (secara administrasi terpisah), utamanya adalah produksi padi/beras yang
pemerintah akan mudah untuk memanfaatkan turun, pertambahan penduduk sejak tahun
beras tersebut apabila diperlukan setiap saat, 2000, alih fungsi lahan tanaman pangan (padi),
setiap tempat, sehingga rumah tangga miskin dan sebagainya.
terutama masyarakat miskin dan hampir
Serapan beras oleh BULOG sepanjang
miskin, tetap memiliki akses terhadap pangan
tahun 2016, jika ditambah dengan stok yang
pokok. Dengan cadangan beras pemerintah
dimiliki BULOG saat ini, kebutuhan beras pun
yang tersedia setiap saat, di setiap tempat,
dipastikan aman sampai Maret 2017. Dalam
maka stabilitas pangan (beras) nasional dapat
meningkatkan stok beras, Perum BULOG juga
terwujud. Rumah tangga pada situasi darurat
telah merealisasikan impor beras medium
dan saat terjadi kenaikan harga pangan yang
sesuai yang ditugaskan pemerintah. Perum
tinggi dapat mengharapkan stabilitas pasokan
BULOG mengimpor beras dari Thailand dan
dan harga dari cadangan beras pemerintah
Vietnam awal Januari 2016 lalu mencapai
ini. Dengan demikian dapat menjadi salah satu
800.000 ton dan sisanya sebanyak 700.000 ton
alat memperkuat pilar stabilitas ketahanan
direalisasikan pada Februari dan Maret 2016.
pangan. Kebijakan cadangan beras pemerintah
Selain impor, Perum BULOG terus berusaha
ini telah teruji saat terjadinya bencana tsunami
meningkatkan penyerapan beras dari dalam
di Nanggroe Aceh Darussalam (NAD) dan Nias
negeri. Perum BULOG pada musim panen di
pada akhir 2004 dan awal 2005, gempa bumi
2016 siap menyerap beras petani sebesar 2,6
di Yogyakarta dan Jawa Tengah, kekeringan
juta ton. Untuk mencapai target penyerapan
di Nusa Tenggara Timur (NTT), korban banjir
dalam negeri sebesar itu, Perum BULOG pada
di Kabupaten Kutai, korban kebakaran di Riau
April 2016 menyerap sekitar 750.000 ton beras,
dan Kalimantan Barat. Dengan cadangan beras
dan pada Mei 2016 menyerap 750.000 ton beras
yang terpusat pengelolaannya di BULOG,
petani. Sehingga sampai Mei 2016, BULOG
maka akan memudahkan pemerintah untuk
mampu menyerap 1,5 juta ton yang sebelumnya
menangani situasi darurat. Ini sebagai bentuk
hanya 600.000 ton (Agroindonesia, 2016).
kepedulian pemerintah pusat terhadap daerah
di era otonomi, sehingga hal itu dapat membuat Direktur Utama Perum BULOG mengakui
sebagai perekat nasional dan menjaga ketahanan dalam penyerapan beras di dalam negeri,
pangan. Oleh karena itu, BULOG harus terus BULOG memiliki sejumlah permasalahan di
menjaga jumlah stok beras miliknya. lapangan yakni: (i) seperti perkembangan harga
Keterangan: *) Unit Pengolahan Beras dan Gabah BULOG
Gambar 3. Alur Pengadaan Beras/gabah oleh Perum BULOG dari Petani

Sumber: www.BULOG.co.id
gabah atau beras yang masih cenderung di atas hukum dan sebagai dasar kebijakan pangan
HPP; (ii) waktu panen juga tidak serentak dan termasuk upaya penguatan kelembagaan
cenderung mundur. Sesuai Inpres No.5 Tahun pangan guna memecahkan persoalan buruknya
2015, Perum BULOG hanya bisa membeli gabah tata niaga pangan (hilir) selama ini yang
kering panen (GKP) di tingkat petani sebesar menyebabkan gejolak harga pangan di pasar
Rp3.700,00/kg dan GKG di tingkat penggilingan tidak terkendali.
sebesar Rp4.600,00/kg. Sementara untuk
Di sisi lain dalam hal urusan impor pangan
beras medium, BULOG hanya dapat membeli
(hilir) untuk menjaga ketahanan pangan nasional,
beras medium di gudang BULOG dengan harga
institusi yang berkepentingan dan berwenang
maksimal Rp7.300,00/kg. Sayangnya, BULOG
adalah Kementerian Perdagangan sebagai
harus bersaing keras dengan pedagang yang
regulator. Perum BULOG hanya sebatas
berani membeli beras petani di atas harga
pelaksana kebijakan pemerintah dalam hal ini
Rp7.300,00/kg; dan (iii) kendala lainnya adalah
Kementerian Perdagangan dan Kementerian
space gudang di beberapa gudang Divre
Pertanian. Oleh karena itu sinergi ketiga
BULOG di sentra produksi beras masih minim
kelembagaan urusan pangan di atas harus
sehingga stok beras di gudang masih tinggi dan
dikembangkan dan ditingkatkan terutama dalam
infrastruktur pengolahan masih terbatas. Untuk
koordinasinya. Sebab urusan pangan adalah
mengatasi kendala tersebut, Perum BULOG
urusan strategis negara yang menyangkut hajat
akan meningkatkan penyediaan space gudang
hidup orang banyak dan lintas-sektor.
di Divre produsen dengan melakukan move
out ke divre non produsen maupun melakukan Berdasarkan analisis terhadap eskalasi
sewa gudang swasta atau BUMN lain. Dengan harga pangan pokok seperti dijelaskan di atas,
berbagai upaya tersebut, Perum BULOG akan maka penguatan kelembagaan stabilitas harga
berupaya menjaga stabilisasi harga beras pangan (pokok) perlu direalisasikan segera di
sampai akhir Desember 2016. samping tugas penyediaan (supply). Penguatan
atau aransemen kelembagaan pangan yang
3.2.3. Sinergi antara BULOG, Kementerian
dimaksud di sini adalah difokuskan pada Perum
Pertanian, dan Kementerian Perdagang-
BULOG yang dapat diartikan secara struktural
an
sebagai perwujudan dari ketentuan UU
Penguatan kelembagaan BULOG saat No.18 Tahun 2012 tentang Pangan. Walaupun
ini telah didukung oleh tiga regulasi baru yang tidak secara tegas diatur dan disebutkan
dikeluarkan pemerintah yakni UU No.18 Tahun kelembagaan pangan dalam UU Pangan,
2012 tentang Pangan, PP Nomor 13 Tahun namun pada Pasal 126–129 UU No.18 Tahun
2016 tentang Perusahaan Umum BULOG, serta 2012 telah diamanatkan secara eksplisit
Perpres Nomor 48 Tahun 2016. Walaupun saat ini kepada pemerintah untuk membentuk lembaga
juga ada kelembagaan yang mengurus pangan pemerintah yang menangani bidang pangan
(sektor hulu) seperti Kementerian Pertanian yang berada di bawah dan bertanggung jawab
tetapi tiga regulasi di atas merupakan payung kepada Presiden. Kelembagaan dimaksud

dalam hal ini adalah Perum BULOG. Lembaga bukanlah pemain utama di pasar. Berdasarkan
pangan ini diharapkan mampu melaksanakan informasi dari Komisi Pengawas Persaingan
tugas pemerintahan di bidang urusan pangan Usaha (KPPU) BULOG hanya menguasai 20–
saat ini dan ke depan sesuai undang-undang. 25 persen pangsa pasar beras di Indonesia.
Sebaliknya, pengusaha beras menguasai
Aransemen kelembagaan tentang stabilisasi
sekitar 75–80 persen pangsa pasar. Kondisi ini
harga pangan secara kultural atau secara sistem
tentunya menempatkan BULOG pada posisi
nilai, sebenarnya dapat dilaksanakan langsung
yang kurang ideal dalam hal stabilisasi harga.
oleh pemerintah melalui Kementerian Pertanian
dan Kementerian Perdagangan apabila Kedua, mata rantai bisnis bahan pangan
pemerintah memiliki kewibawaan kebijakan cukup panjang dan banyak melibatkan
di bidang pangan. Terdapat lima hal penting pemain. Berdasarkan survei BPS tahun 2015,
yang perlu diketahui dalam upaya penguatan distribusi perdagangan beras di Indonesia
kelembagaan pangan ke depan, antara lain : melibatkan produsen (importir pangan dan
(i) penemuan harga (price discovery) melalui petani), distributor, pedagang pengumpul, sub
negosiasi formal dan informal oleh pelaku distributor, agen, sub agen, pedagang grosir,
ekonomi atau perusahaan; (ii) perdagangan pedagang eceran, supermarket baru kemudian
biasa, pasar lelang, baik secara fisik, maupun beras sampai ke tangan konsumen (rumah
secara elektronik; (iii) formula pembentukan tangga dan non rumah tangga). Panjangnya
harga yang fair; (iv) kesepakatan harga pada rantai distribusi komoditas pangan seperti beras
kelompok produsen, distributor, dan asosiasi membuat jangkauan pengawasan BULOG
pedagang yang melibatkan pemerintah; dan (v) menjadi terbatas. Hal ini juga salah satu
keputusan khusus oleh lembaga pemerintah penyebab utama mahalnya harga pangan pokok
karena pertimbangan tertentu. seperti beras, daging sapi, daging ayam, dan
gula pasir di pasar. Dengan kapasitas BULOG
Implementasi kelembagaan untuk stabilitas
yang terbatas, akan sulit bagi BULOG dapat
harga pangan misalnya, memerlukan adaptasi
menjamin harga hingga di tingkat konsumen
terhadap/ke sistem dan kebijakan non-pangan
sesuai kehendak pemerintah apabila BULOG
yang berlaku di Indonesia. Sebab kebijakan non-
belum menjadi market leader. Terlalu berat bila
pangan juga turut menentukan keberhasilan
BULOG dibebani kewajiban untuk memastikan
operasional kelembagaan pangan, seperti
kestabilan harga pangan sampai di tingkat
Perum BULOG, Kementerian Pertanian, dan
konsumen apabila BULOG tidak diperkuat
Kementerian Perdagangan yang secara langsung
terutama dari sisi finansial. Implikasinya, bila
mengurusi sektor pangan. Perum BULOG
harga pangan di tingkat konsumen melonjak
memang bukanlah suatu lembaga pemerintah
akibat permainan harga yang dilakukan pihak
tetapi dalam menjalankan tugasnya Perum
di luar BULOG, maka BULOG berpotensi
BULOG telah memiliki “power” dengan diberi
terekspos oleh berbagai risiko (risiko finansial,
kewenangan dan diskresi untuk mengurusi 9
operasional, hukum, dan risiko reputasi). Kita
bahan kebutuhan pokok sebagaimana diatur
menyaksikan, misalnya, BULOG terpaksa harus
dalam PP No.13 Tahun 2016 dan Perpres
berurusan dengan kasus-kasus hukum yang
No.48 Tahun 2016. Perpres ini diterbitkan untuk
tidak terkait langsung dengan BULOG (Candra,
menjalankan Pasal 3 PP Nomor 13 Tahun 2016
2016).
tentang Perusahaan Umum BULOG. PP No.13
Tahun 2016 adalah menggantikan PP No.7 Faktanya BULOG akhir-akhir ini memiliki
Tahun 2003. stok beras relatif sedikit karena antara lain tidak
mampu bersaing dengan pedagang pengumpul
Kewajiban Perum BULOG dalam rangka
atau pengusaha penggilingan padi/gabah.
stabilitas harga pangan pokok hingga di tingkat
Hingga November 2015 misalnya volume beras
konsumen dan produsen ini sebenarnya positif.
di gudang BULOG 1,7 juta ton terdiri dari 1,1 juta
Namun, tidak mudah dalam implementasinya.
ton beras medium dan 0,6 juta ton beras kualitas
Pertama, realitas di lapangan menunjukkan premium. Padahal idealnya BULOG dapat
bahwa BULOG dan BUMN pangan lainnya memiliki stok sampai 4 juta ton setiap tahun.
Dampaknya harga beras dapat naik. Strategi Selain pembenahan secara korporasi,
yang dilakukan oleh pengusaha/pedagang pembenahan kelembagaan pangan lainnya juga
pengumpul ke petani adalah dengan memberi perlu dilakukan. Untuk mendukung ketahanan
pinjaman kepada petani pada saat sebelum pangan dan stabilisasi harga, diperlukan
panen raya untuk membeli sarana produksi. perbaikan infrastruktur dan tata niaga pangan.
Konsekuensinya hasil panen padi petani Pembenahan kelembagaan basis produksi
tersebut dijual ke pengusaha penggilingan/ (Kementerian Pertanian) dan tata niaga pangan
pedagang pengumpul (Pasandaran, 2015). (Kementerian Perdagangan) saat ini dirasakan
masih kurang memadai dan kurang koordinasi.
Dengan melihat realitas di atas bahwa
Selain itu, rantai tata niaga beberapa komoditas
pengamanan harga pangan sampai ke tingkat
pangan di luar beras masih belum efektif. Masih
konsumen seyogyanya tidak menjadi tanggung
banyak hal yang memang perlu dibenahi dalam
jawab BULOG semata. Tanggung jawab BULOG
upaya untuk mewujudkan ketahanan pangan
(dan BUMN pangan lainnya) perlu disesuaikan
dan stabilitas harga pangan. Perlu pembenahan
dengan jangkauan kewenangannya. Dalam hal
secara konsisten terhadap seluruh aspek terkait
ini, mungkin ada baiknya bila model tanggung
dengan upaya mewujudkan ketahanan pangan
jawab menjaga kestabilan harga pupuk
dan stabilitas harga, baik dari sisi kapabilitas
(bersubsidi) dapat diterapkan pada penanganan
korporasi, infrastruktur, regulasi hulu dan
harga pangan. Pada komoditas pupuk misalnya,
hilir, dan kelembagaan pangan akan dapat
tanggung jawab produsen pupuk untuk menjaga
mempercepat upaya tersebut.
kestabilan harga hanya sampai distributor.
Selanjutnya, harga di tingkat pengecer Dari sisi hulu, Kementerian Pertanian harus
menjadi tanggung jawab distributor. Bila terjadi dapat menjamin peningkatan produksi pangan
penyimpangan harga oleh pengecer, distributor pokok guna memenuhi kebutuhan pasar.
yang bertanggung jawab. Dengan pola seperti Apabila produksi pangan turun maka pasokan
ini, produsen pupuk bisa fokus dalam menjaga akan berkurang sehingga pada akhirnya
produksi pupuknya. Dan bila pola ini diterapkan akan meningkatkan harga. Implikasinya akan
pada BULOG (dan BUMN pangan lainnya), mendorong untuk dilakukannya impor guna
BULOG juga bisa lebih fokus pada isu-isu yang memenuhi kekurangan kebutuhan pasar seperti
lebih strategis dalam mewujudkan ketahanan yang terjadi pada sebagian besar komoditas
pangan secara nasional sekaligus meningkatkan pangan seperti daging sapi, gula kristal putih,
kapasitas usahanya. Gagasan Kementerian kedelai, dan lain-lain. Konsep ketahanan
BUMN yang akan membentuk induk pangan memang tidak mempersoalkan impor,
perusahaan (holding) BUMN sektor pangan tetapi naiknya harga impor pangan justru
baik yang bergerak di sektor produksi maupun akan mengancam ketahanan pangan karena
perdagangan (distribusi) adalah baik. Bertindak persoalan mahalnya harga pangan impor di
sebagai holding company BUMN adalah Perum pasar domestik. Dalam hal impor pangan,
BULOG yang akan membawahi PT. Sang Hyang regulator adalah Kementerian Perdagangan.
Seri, PT. Pertani, PT. Berdikari, PT. Perikanan Oleh sebab itu, Kementerian Perdagangan perlu
Nusantara, PT. Perusahaan Perdagangan berkoordinasi dengan Kementerian Pertanian
Indonesia, dan PT. Bhanda Ghara Reksa. Di dan BULOG mengenai kapan dilakukan
lihat dari sisi korporasi, konsep holding BUMN impor dan komoditas apa yang perlu diimpor.
ini positif bagi peningkatan kapabilitas BUMN Ketersediaan pangan sama pentingnya dengan
pangan. Namun, yang perlu dicatat bahwa menjaga stabilitas harga pangan. Tiga pilar
pembentukan holding company ini merupakan pangan di atas tetap menjadi instrumen dalam
salah satu dari keseluruhan rangkaian upaya memformulasikan regulasi di sektor pangan
mewujudkan ketahanan pangan. Di luar itu, baik di sisi hulu maupun hilir.
konsep holding BUMN pangan ini juga perlu
Menurut Nasution (2016), apabila BULOG
disinkronkan dengan keberadaan kelembagaan
berperan sebagai penyeimbang dan pelaksana
pangan yang seharusnya dibentuk sesuai
impor untuk pengontrol harga pangan maka
dengan mandat dari UU No. 18 Tahun 2012.
pengembalian peran dan fungsi BULOG tersebut

tidak dapat dilakukan jika statusnya sebagai penuh kepada BULOG serta dukungan kebijakan
BUMN karena memiliki dwi-fungsi sebagai tugas pertanian dan perdagangan, telah membuahkan
publik dan fungsi bisnis. Oleh karena itu perlu stabilnya harga pangan sejak 1983–1997.
mereformasi status BULOG menjadi semacam Keberhasilan menjaga stablitas harga pangan
Badan Layan Umum (BLU) yang dibentuk untuk tersebut karena sistim dan tata niaga pangan
memberikan pelayan kepada publik berupa terjaga dengan baik serta koordinasi antar-
penyediaan barang dan jasa yang dijual tanpa lembaga pangan yang juga baik.
untung tetapi tetap memegang prinsip kinerja
Pergantian rezim pemerintahan pasca
organisasi sebagai lembaga pelayanan publik
Orde Baru pencapaian ketahanan pangan
dan menjaga produktivitas kerjanya.
tidak semakin baik bahkan menurun antara
Pandangan Nasution di atas tidak lain disebabkan oleh perubahan tugas dan
sepenuhnya benar karena bukan status BULOG wewenang BULOG terutama adanya “intervensi”
yang menjadi persoalan dalam pencapaian dari IMF dan Bank Dunia yang membatasi
ketahanan pangan, tetapi bagaimana sinergi wewenang dan tanggung jawab BULOG hanya
dan koordinasi yang baik antar-kelembagaan sebagai stabilisator harga pangan beras saja
pangan yang ada baik dari sisi hulu maupun sisi padahal pemerintah telah melahirkan UU Nomor
hilir. Apabila di sisi hulu (supply) terganggu karena 7 Tahun 1996 tentang pangan yang intinya
produksi pangan yang berkurang maka hal ini bahwa pemerintah bertanggung jawab menjaga
menjadi tanggungjawab Kementerian Pertanian ketahanan pangan.
karena kebutuhan pasar tidak terpenuhi dari
Sejak 2003 dengan perubahan status BULOG
dalam negeri sehingga impor harus dilakukan
dari lembaga pemerintah non-departemen
guna menjaga ketahanan pangan. Tetapi dalam
menjadi BUMN berbentuk perusahaan umum,
implementasi kebijakan impor, maka BULOG
Perum BULOG masih dihadapkan pada dilema
harus diberi kewenangan penuh dan menjadi
tugas dan fungsi yakni di satu sisi menjalankan
pelaksana tunggal impor sehingga akan tercipta
tugas publik (public sevice obligation) yang
harga pangan yang stabil di pasar.
ditugaskan negara, tetapi di sisi lain Perum
BULOG sebagai pelaksana tunggal impor BULOG juga dituntut untuk mengejar keuntungan
memiliki power untuk melakukan penetrasi (fungsi bisnis). Dalam realita Perum BULOG
ke pasar domesik yang kekurangan supply masih tidak mampu untuk meredam gejolak
sebagaimana yang pernah dilakukan masa Orde harga pangan di luar kontrol harga beras, karena
Baru terhadap sembilan bahan pokok. Padahal antara lain kurangnya koordinasi dan tidak
status BULOG belum menjadi badan usaha adanya sinergi antara BULOG, Kementerian
dan tidak dapat disebut sebagai badan layanan Pertanian, dan Kementerian Perdagangan dalam
umum. Sampai kapan pun apabila pemerintah urusan pangan pokok. Hal ini juga menyebabkan
tidak bisa mengantisipasi dan mengatasi masih panjangnya mata rantai tata niaga pangan
lonjakan kebutuhan pangan dalam negeri, sehingga mengancam stabilitas harga beberapa
maka harga pangan akan cepat meningkat yang komoditas pangan pokok.
akhirnya dapat menyebabkan inflasi. Dalam hal
Status BULOG sebagai Perum mengubah
ini, pemerintah tetap membutuhkan BULOG
kedudukan/tata kelola dari lembaga yang
sebagai stabilisator harga pangan dengan
bertanggung jawab kepada presiden menjadi
diskresi yang dimiliki terutama diskresi dalam
perusahaan publik di bawah Menteri Negara
mengelola komoditas beras.
BUMN. Konsekuensi logisnya adalah Perum
IV. KESIMPULAN diperlakukan sama dengan perusahaan
bisnis swasta dimana prinsip akuntasi umum
Perubahan status, tugas, dan wewenang
berlaku. Oleh karena itu, prinsip efisiensi dan
lembaga pangan yang sering terjadi sejak
manajemen usaha yang baik seperti good
kemerdekaan sampai saat ini merupakan salah
corporate governance diperlukan agar Perum
satu penyebab upaya ketahanan pangan sering
BULOG dapat eksis dan bersaing dalam usaha
tidak tercapai. Kuatnya rezim pemerintahan masa
komoditas pangan. Perum perlu dikembangkan
Orde Baru dengan pemberian kewenangan
ke arah yang lebih luas cakupannya yakni
masuk dalam perdagangan bahan pangan www.pertanian.go.id/file/RENSTRA_2015-2019.
secara komersial. Dengan demikian, BULOG pdf [diakses 20 Desember 2016].
mampu mengendalikan harga pangan bukan Kuwado FJ. 2016. Jokowi Pastikan Stok Pangan
dengan menimbun atau menjual cadangan Nasional Aman Hingga Mei 2017. http://nasional.
bahan pangan (beras), dengan dinamisasi dan kompas.com/read/2016/11/16/13382581/jokowi.
pastikan.stok.pangan.nasional.aman.hingga.
normalisasi perdagangan.
mei.2017 [diakses 13 Desember 2016].
Sedangkan pemilihan bentuk lembaga Nasution, L.Z. 2016, Reposisi Peran dan Fungsi
pangan haruslah dari perspektif yang lebih luas BULOG Dalam Tata Niaga Pangan, Jurnal
yaitu optimasi investasi negara dan ketahanan Kajian, Vol.21, No.1, Maret 2016, Penerbit Pusat
pangan nasional. Dengan perspektif ini, pilihan Penelitian badan Keahlian DPR RI Jakarta,
tidak dapat ditetapkan dengan melihat unjuk Hlm.59–71).
kerja lembaga yang sudah ada, tetapi lebih pada Pasandaran, E. 2015. Memperkuat Kemampuan
kebutuhan terhadap lembaga tersebut. Perum Swasembada Pangan, IAARD Press, Balitbang
Kementan, Jakarta.
BULOG perlu melakukan self-assessment
dalam perspektif kepentingan nasional. Pilihan Prabowo, HE. 2015. BULOG Kehilangan Momentum
dalam Pengadaan Beras. http://print.kompas.
akhir ditentukan oleh kesiapan lembaga yang
com/baca/ekonomi/sektor-riil/2015/08/27/
sudah ada, serta peran dan fungsi yang harus BULOG-Kehilangan-Momentum-dalam-
dikerjakan. Pengadaan-Beras [diakses 13 Desember 2016].
DAFTAR PUSTAKA Prawiro Radius. 2004. Pergulatan Indonesia
Membangun Ekonomi, Penerbit PT.Primamedia
Agroindonesia. 2016. BULOG Bersaing dengan
Pustaka, Jakarta.
Pedagang Beras. http://agroindonesia.co.id/
2016/05/bulog-bersaing-dengan-pedagang-beli- Saifullah A. 2016. Peran BULOG Dalam Kebijakan
beras/ [diakses 14 Desember 2016]. Perberasan Nasional. http://BULOG.co.id/data/
[diakses 16 Desember 2016].
Anonima, 2016. Tiga tujuan utama kebijakan
pangan menurut Jokowi. http://www.rappler. Suksmantri, Eko., dkk, (2012), BULOG Dalam Bingkai
com/indonesia/120494-kebijakan-pangan- Ketahanan Pangan, Penerbit CV.Padma
pemerintah-jokowi [diakses 9 Desember 2016].b. Publisher,Jakarta.
2014. Ketahanan Pangan. http://www.bulog. Supriyono. 2016. Panca Usaha Tani, Makalah,
co.id/ketahananpangan_bulog.php [diakses 21 Program Studi Agroteknologi, Fak.Pertanian
Desember 2016]. c. 2010. Sekilas Pengadaan. Universitas Kadri, Kediri. http://fp.uniska-kediri.
http://www.bulog.co.id/sekilas_pengadaan.php ac.id/ [diakses 16 September 2016].
[diakses 15 Desember 2016]. Suswono, Daryanto A, Sawit M.H, Arifin B. 2009.
Bantacut T. 2016. Agenda Pembangunan Pertanian Strategi Peningkatan Daya Saing Perum
dan Ketahanan Pangan 2014–2019. Jurnal BULOG. Jurnal Manajemen dan Agribisnis,
Pangan, Vol.23, No.3 : 285. Vol.6 No.2 : 94.
Candra, S.A. 2016. Pemerintah Akui Stabilitas Harga Peraturan Perundang-undangan
Pangan Belum Tercapai. http://www.republika. UU Nomor 7 Tahun 1996 tentang Pangan.
co.id/berita/ekonomi/makro/16/10/19/ofaji3382-
UU Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan.
pemerintah-akui-stabilitas-harga-pangan-
belum-tercapai [diakses 8 Desember 2016]. UU Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN.
Hasibuan A. S. 2015. Kebijakan Pangan Pasca PP No.7 Tahun 1958.
Ratifikasi Agreement on Agriculture (AoA) WTO. PP No.47 Tahun 1958.
Jurnal Politik dan Masalah Pembangunan, PP No. 7 Tahun 2003 tentang BULOG.
Vol.11, No.01 Tahun 2015 :1638–1639.
PP No. 17 Tahun 2015 tentang Ketahanan pangan
Hutauruk E.L. 2014. Tinjauan Yuridis Kedudukan dan gizi.
dan Fungsi BULOG pasca dikeluarkannya
PP No.13 Tahun 2016 tentang BULOG.
Keppres Nomor 166 Tahun 2000 dalam Rangka
Mewujudkan Kedaulatan Pangan. http://e- Perpres No.48 Tahun 2016 tentang Penugasan
journal.uajy.ac.id/5860/1/JURNAL.pdf [diakses Kepada BULOG Dalam Rangka Ketahanan
16 Desember 2016]. Pangan Nasional
Kementerian Pertanian. 2015. Rencana Strategis Keppres No.69 Tahun 1967.
Kementerian Pertanian Tahun 2015-2019. http:// Keputusan Presidium Kabinet No.114/U/Kep./5/1967.

Keppres No. 261 Tahun 1967 tentang Pembemnetukan
Panitia Pengadaan Pangan Rakyat.
Keppres No.11 Tahun 1969 tentang Struktur Organisasi,
Tugas dan Fungsi BULOG.
Keppres No. 39 Tahun 1978 tentang BULOG.
Keppres No.103 Tahun 1993 tentang BULOG.
Keppres No. 50 Tahun 1995.
Keppres No.19 Tahun 1998.
Inpres No. 7 Tahun 1979 tentang Harga pembelian
gabah dan beras oleh BULOG.
Inpres No. 22 Tahun 1979 tentang Perubahan Inpres
No.7/1979.
BIODATA PENULIS :
Juli Panglima Saragih dilahirkan di Kota Tebing
tinggi, Sumatera Utara pada 21 Juli 1964. Penulis
menyelesaikan Sarjana (S1) FISIP Universitas
Negeri Padjadjaran Bandung Tahun 1988 dan
Pascasarjana (S2) Magister Manajemen (MM)
Universitas Nusantara Jakarta Tahun 1999. Saat ini
bekerja sebagai Peneliti Madya Bidang Ekonomi
dan Kebijakan Publik di Pusat Penelitian Badan
Keahlian DPR RI.
Lampiran Tabel 1. Kelembagaan Urusan Pangan di Indonesia Sejak Pemerintahan
Presiden Soekarno Sampai Presiden Jokowi
Kelembagaan Urusan Tugas dan Wewenang Dasar Hukum Pemerintahan/

Pangan Penetapan Tahun Ditetapkan
Jawatan Pengawasan Tugas pokok: membeli, menjual, dan - Presiden Soekarno
Makanan Rakyat mengadakan persediaan pangan. (1948)
Yayasan Bahan Tugas pokok: membeli, menjual, dan - Presiden Soekarno
Makanan mengadakan persediaan pangan (1948–1952)
Yayasan Urusan Bahan Tugas pokok: membeli, menjual, dan - Presiden Soekarno
Makanan mengadakan persediaan pangan (1952–1956)
Yayasan Badan Tugas pokok: membeli, menjual, dan - Presiden Soekarno
Pembelian Padi mengadakan persediaan pangan (1952)
Dewan Bahan Makanan - PP No.7 Tahun 1958. Presiden Soekarno
PP No.47 Tahun 1958. (1958)
Komando Logistik - - Presiden Soekarno
Nasional (1965–April 1967)
(Kolognas)
Pembubaran Kolognas Keppres No.69 Tahun Presiden Suharto
1967
Badan Urusan Logistik*) Tugas pokok: mengamankan penyediaan Keputusan Presidium Presiden Suharto
pangan dalam rangka menegakkan eksistensi Kabinet (April 1967)
pemerintahan baru. No.114/U/Kep./5/1967
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: menstabilkan dan mengamankan 9 Keppres No.11 Tahun Presidien Suharto
bahan pokok. 1969
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: melakukan stabilisasi harga Keppres No.39 Tahun Presiden Suharto
beras. 1969 Tgl. 21 Januari (1969)
1969
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: melaksanakan pengendalian harga Keppres No.39 Tahun Presiden Suharto
beras, gabah, gandum dan bahan pokok lainnya 1978 (1978)
guna menjaga kestabilan harga, baik bagi
produsen maupun konsumen sesuai dengan
kebijaksanaan umum pemerintah..
Badan Urusan Logistik Tugas: koordinasi pembangunan pangan dan Keppres No.103 Tahun Presiden Suharto
meningkatkan mutu gizi pangan. 1993. (1993)
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: Keppres No. 50 Tahun Presiden Suharto
1) fokus pada peningkatan stabilisasi dan 1995. (1995)
pengelolaan persediaan bahan pokok dan
pangan.
2) mengendalikan harga dan mengelola
persediaan (7 komoditas pangan pokok)
seperti : beras, gula pasir, gandum, terigu,
kedelai, pakan, dan bahan pangan lainnya,
baik secara langsung maupun tidak
langsung, dalam rangka menjaga kestabilan
harga bahan pangan bagi produsen dan
konsumen.
3) memenuhi kebutuhan pangan berdasarkan
kebijaksanaan umum pemerintah.
Fungsi BULOG antara lain:
1) pengadaan dalam negeri;
2) pengadaan luar negeri;
3) pengelolaan dan perawatan persediaan;
4) penganalisasian harga dan pasar, penyaluran,
serta angkutan.
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: menangani komoditas beras dan Keppres No.45 Tahun Presiden Suharto
gula pasir. 1997, Tgl.1 Nov 1997. (1997)
Badan Urusan Logistik Pemerintah mengembalikan tugas BULOG Keppres No.19 Tahun Presiden Suharto
seperti Keppres Nomor 39 Tahun 1968 yakni 1998 Tgl.21 Januari (1998)
menangani komoditas beras saja. 1998.
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: melakukan stabilisasi harga beras. - Presiden
BJ.Habibie
(1998–1999)
Badan Urusan Logistik Tugas pokok: Keppres No. 29 Tahun Presiden
1) manajemen logistik melalui pengelolaan 2000. Abdulrachman
persediaan, distribusi dan pengendalian harga Wahid
beras (mempertahankan Harga Pembelian (1999–2001)
Pemerintah – HPP).
2) mengelola usaha jasa logistik sesuai dengan
peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Badan Urusan Logistik Tugas Pokok: Keppres No.166 Tahun Presiden
1) melaksanakan tugas pemerintahan di bidang 2000. Abdurrahman
manajemen logistik sesuai dengan ketentuan Wahid
peraturan perundang-undangan yang (1999–2001)
berlaku;
2) pengkajian dan penyusunan kebijakan
nasional di bidang manajemen logistik,
3) pengadaan, pengelolaan persediaan, dan
distribusi beras, serta pengendalian harga
beras;
4) pengembangan industri berbasis beras,
termasuk produksi padi/gabah;
5) pengolahan gabah dan beras;
6) pengembangan pergudangan beras.
Tugas khusus:
a. pengamanan harga pangan lainnya;
b. pengelolaan cadangan pangan Pemerintah
untuk pangan lainnya;
c. penyediaan dan pendistribusian pangan
lainnya;
d. pelaksanaan impor pangan lainnya dalam
rangka pelaksanaan tugas sesuai ketentuan
peraturan perundang-undangan;
e. pengembangan industri berbasis pangan
lainnya;
f. pengembangan pergudangan pangan lainnya.
Badan Urusan Logistik Tugas pokok BULOG adalah dalam rangka tugas Keppres No.103 Tahun Presiden Megawati
pemeirntahan bidang menajemen logistik. 2001 Pasal 40–42. Sukarnoputri
Kewenangan antara lain: 1) perumusan dan (2001)
pelaksanaan kebijakan tertentu di bidang
manajemen logistik, pengadaan, pengelolaan
persediaan, dan distribusi beras serta
pengendalian harga beras; 2) perumusan norma
dan pengadaan, pengelolaan dan distribusi
beras.
Tugas pokok: Keppres No. 03 Tahun Presiden Megawati
1) manajemen logistik melalui pengelolaan 2002 Tgl.7 Januari Soekarnoputri
persediaan, distribusi dan pengendalian 2002. (2002)
harga beras (mempertahankan Harga
Pembelian Pemerintah – HPP).
2) mengelola usaha jasa logistik sesuai dengan
peraturan perundang-undangan yang
berlaku.
Perusahaan Umum Tugas pokok: PP No. 7 Tahun 2003 Presiden Megawati
(Perum) 1) menyediakan pelayanan bagi kemanfaatan tentang BULOG. Soekarnoputri
BULOG, merupakan umum dan sekaligus memupuk keuntungan (2003)
perusahaan negara yang berdasarkan prinsip pengelolaan
tunduk pada UU tentang perusahaan;
BUMN sejak 2003. 2) menyelenggarakan usaha logistik pangan
pokok yang bermutu dan memadai bagi
pemenuhan hajat hidup orang banyak;
3) dalam hal tertentu melaksanakan tugas-
tugas tertentu yang diberikan Pemerintah
dalam pengamanan harga pangan pokok,
4) Mengelola Cadangan Pangan Pemerintah
(CPP), dan distribusi pangan pokok kepada
golongan masyarakat tertentu, khususnya
pangan pokok beras dan pangan pokok
lainnya yang ditetapkan oleh Pemerintah
dalam rangka ketahanan pangan.
Tujuan perusahaan adalah turut serta
membangun ekonomi nasional khususnya dalam
rangka pelaksanaan program pembangunan
nasional di bidang pangan.
Perusahaan Umum - - Presiden Susilo
BULOG B.Yudhoyono
(2004–2014)
Perusahaan Umum - Instruksi Presiden Presiden Joko
BULOG Nomor 5 Tahun 2015 Widodo (2015)
Perusahaan Umum Tugas pokok: PP No.13 Tahun 2016 Presiden Joko
BULOG 1) pengamanan harga pangan pokok beras tentang BULOG. Widodo
ditingkat produsen dan konsumen; (2016)
2) pengelolaan cadangan pangan pokok beras
Pemerintah;
3) penyediaan dan pendistribusian pangan pokok
beras kepada golongan masyarakat tertentu;
4) pelaksanaan impor beras dalam rangka
pelaksanaan sesuai dengan ketentuan
5) pengembangan industri berbasis beras,
termasuk produksi padi/gabah serta
pengolahan gabah dan beras;
6) pengembangan pergudangan beras.
Tugas khusus:
1) pengamanan harga pangan lainnya;
2) pengelolaan cadangan pangan Pemerintah
untuk pangan lainnya;
3) penyediaan dan pendistribusian pangan
lainnya;
4) pelaksanaan impor pangan lainnya dalam
rangka pelaksanaan tugas sesuai ketentuan
5) pengembangan industri berbasis pangan
lainnya;
6) pengembangan pergudangan pangan
lainnya.
Perusahaan Umum Tugas pokok: PerPres No.48 Tahun Presiden Joko
BULOG Menjaga ketersediaan pangan dan stabilitas 2016 tentang Widodo
harga pangan di tingkat produsen dan konsumen Penugasan Kepada (2016)
untuk komoditas beras, jagung, dan kedelai. BULOG Dalam Rangka
Ketahanan Pangan
Nasional
Keterangan:*)Sejak 1967-2002 BULOG berbentuk lembaga pemerintah non-departemen. Keppres RI No.103
Tahun 2001 menegaskan bahwa BULOG harus beralih status menjadi BUMN selambat-lambatnya 31 Mei 2003.
Sumber : Diolah dari Berbagai Sumber.

Bulog

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Bulog

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Kelembagaan Urusan Pangan dari Masa ke Masa

dan Kebijakan Ketahanan Pangan

Diterima : 10 Januari 2017 Revisi : 27 Maret 2017 Disetujui : 30 April 2017

I. PENDAHULUAN merasakan mahalnya harga komoditas pangan

58 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

Availability Accessibility Stability

60 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

62 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

64 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

66 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

68 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

70 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

Gambar 3. Alur Pengadaan Beras/gabah oleh Perum BULOG dari Petani

72 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

74 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

76 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

Kelembagaan Urusan Tugas dan Wewenang Dasar Hukum Pemerintahan/

78 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

80 PANGAN, Vol. 26 No. 1 April 2017 : 57 - 80

Anda mungkin juga menyukai