BAB I

Pendahuluan
Latar Belakang Masalah
Sebagai kebutuhan dasar dan hak asasi manusia, pangan mempunyai arti dan peran
yang sangat penting bagi kehidupan suatu bangsa. Ketersediaan pangan disuatu negara yang
tidak mencukupi dibandingkan kebutuhannya dapat menciptakan ketidak-stabilan ekonomi.
Berbagai gejolak sosial dan politik dapat juga terjadi jika ketahanan pangan terganggu. Bagi
Indonesia, pangan diidentikkan dengan beras karena jenis pangan ini merupakan makanan
pokok utama sebagian besar penduduk. Pengalaman telah membuktikan bahwa gangguan
pada ketahanan pangan, seperti meroketnya kenaikan harga beras pada waktu krisis ekonomi
1997/1998, yang berkembang menjadi krisis multidimensi, telah memicu kerawanan sosial
yang membahayakan stabilitas ekonomi dan stabilitas nasional. Posisi pangan sangat
menentukan dalam stabilisasi ekonomi-politik karena merupakan kebutuhan dasar manusia,
yang harus dipenuhi sesuai dengan hak asasinya sehingga merupakan salah satu pilar utama
pembangunan nasional.
Menyediakan dan mendistribusikan Raskin merupakan tugas utama Perum Bulog.
Mengingat sangat vitalnya kebijakan ini bagi kepentingan negara dalam menanggulangi
masalah kemiskinan, maka dalam pelaksanaannya Perum Bulog harus melaksanakan program
Raskin dengan tepat dan efektif demi tercapainya tujuan dan sasaran sesuai dengan pedoman
umum Raskin. Dengan demikian, ketahanan pangan yang kuat harus dicirikan oleh
kemandirian pangan atau kedaulatan pangan. Kebijakan pangan dan pertanian yang
komprehensif yang mampu menjawab tantangan masa depan, harus ditindaklanjuti dalam
wujud implikasi kebijakan di masing-masing sektor dilengkapi dengan implikasi berbagai
kelembagaannya yang relevan. Dengan struktur kelembagaan di bidangan pertanian dan
pangan tersebut, lembaga yang sudah ada saat ini yaitu Perum BULOG, sebagai pelaksana
kebijakan Pemerintah di bidang pangan (terutama beras) harus memperoleh posisi yang kuat,
memadai dan relevan. Sebagai satu-satunya operator di bidang ketahanan pangan, Pemerintah
perlu memberikan dukungan kelembagaan, dan kebijakan di bidang pangan/perberasan,
Keuangan dan hukum yang lebih memadai agar lembaga pangan Perum BULOG dapat
berfungsi lebih optimal.

Rumusan Masalah
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Apa pengertian dan manfaat bulog?

Apa saja kebijakan bulog?
Bagaimana upaya bulog dalam ketahanan pangan di Indonesia?
Apa itu program raskin?
Apa manfaat dari program raskin?
Bagaimana pelaksanaan program raskin?

Tujuan Penulisan
1. Mengetahui apa itu bulog
2. Mengetahui apa saja kebijakan bulog
3. Mengetahui upaya bulog dalam ketahanan pangan di Indonesia
4. Mengetahui apa itu program raskin
5. Mengetahui manfaat dari program raskin
6. Mengetahui bagaimana program raskin berjalan

BAB II
Pembahasan
Pengertian Perum BULOG
BULOG adalah perusahaan umum milik negara yang bergerak di bidang logistik
pangan. Ruang lingkup bisnis perusahaan meliputi usaha logistik/pergudangan, survei dan
pemberantasan hama, penyediaan karung plastik, usaha angkutan, perdagangan komoditi
pangan dan usaha eceran. Sebagai perusahaan yang tetap mengemban tugas publik dari
pemerintah, BULOG tetap melakukan kegiatan menjaga Harga Dasar Pembelian untuk
gabah, stabilisasi harga khususnya harga pokok, menyalurkan beras untuk orang miskin
(Raskin) dan pengelolaan stok pangan.

Sejarah Perusahaan.
Bulog Sebelum Menjadi Perum.
Dalam perjalanan sejarah bangsa Indonesia, kehadiran lembaga pangan tidak dapat
dipungkiri keberadaannya. Sejak jaman Majapahit dan Mataram telah dikenal adanya
lumbung-lumbung pangan yang berfungsi sebagai penyedia pangan pada saat langka.
Campur tangan Pemerintah dalam komoditas beras diawali sejak jaman Pemerintah Belanda
pada tahun 1939, sehingga petani mengalami kesulitan untuk membayar pajak.
Menjelang pecahnya perang dunia ke II, Pemerintah Belanda memandang perlu untuk
secara resmi dan permanen mendirikan suatu lembaga pangan yang disebut Voeding
Middelen Fonds (VMF). Lembaga pangan ini kemudian banyak perubahan nama maupun
fungsi sehingga dibentuk Bulog. Secara ringkas perkembangannya sebagai berikut:
o Tahun 1939 didirikan VMF yang tugasnya membeli, menjual, dan
mengadakan bahan makanan.
o Tahun 1942-1945 (Jaman Pendudukan Jepang) VMF dibekukan dan diganti
dengan Sangyobu Kohatsu Kaisa.25
o Tahun 1945-1950 terdapat dua organisasi, yaitu : di daerah RI didirikan
jawatan Pengawasan Makanan Rakyat (PMR) dan tahun 1947 / 1948 dibentuk
kementrian persediaan makanan rakyat. Sedangkan di daerah yang diduduki
Belanda VMF dihidupkan kembali dengan tugas seperti yang telah dijalankan
pada tahun 1939.
o Tahun 1950-1952 dibentuk Yayasan Bahan Makanan (Bama) yang tugasnya
membeli, menjual, dan mengadakan persediaan pangan.
o Tahun 1952-1958 digantikan Yayasan Urusan Bahan Makanan (YUBM) yang
lebih banyak berhubungan dengan masalah distribusi atau pemerataan pangan.
Dalam periode ini mulailah dilaksanakan kebijakan dan usaha stabilisasi harga
beras melalui intervensi pasar.
o Tahun 1958-1964 selain YUBM yang ditugaskan melakukan impor, didirikan
pula YBPP (Yayasan Badan Pembelian Padi) yang dibentuk di daerah-daerah
dan bertugas untuk membeli padi. Dengan, meningkatnya harga beras dan
adanya tekanan dari golongan penerima pendapatan tetap, maka pemerintah
mulai mekanisme pasar dan berorientasi pada distribusi fisik untuk melakukan
intervensi pasar.

o Tahun 1964-1966 YUBM dan YBPP dilebur menjadi BPUP (Badan Pelaksana
Urusan Pangan). Tugas Badan ini mengurus persediaan bahan pangan
Indonesia.
o Tahun 1966-1967 BPUP dilebur menjadi Kolognas (Komando Logistik
Nasional). Tugas Kolognas mengendalikan operasional bahan pokok
kebutuhan hidup. Kebijakan dan tindakan diambil untuk menanggulangi
kekurangan stok waktu itu dengan membeli beras di luar negeri.
o Tahun 1967 Kolognas dibubarkan, diganti dengan BULOG (Badan Urusan
Logistik) yang dibentuk dengan kepres RI No. 272 / 1967, BULOG
dinyatakan debagai Single Financing Agency (Ipres No.1 / 1968).
o Pada tanggal 22 Jarnuari 1969 reorganisasi dilakukan dan berdasarkan Kepres
11/1969, struktur organisasi BULOG diubah. Tugasnya membantu Pemerintah
menstabilkan harga pangan khususnya sembilan bahan pokok. Tahun 1969
mulailah beberapa konsep dasar kebijakan pangan yang erat kaitanya dengan
pola pembangunan ekonomi nasional. Berbagai sistem dan pola operasi
dikembangkan seperti : Tata cara pengadaan, pengangkutan, pemyimpanan,
dan distribusi.
27
Penyempurnaan terus dilakukan sejalan dengan tuntutan keadaan. Melalui Kepres RI
No.50/1995 BULOG ditugaskan mengendalikan harga dan mengelola persediaan beras, gula,
tepung, kedelai, pakan dan bahan pangan lainnya. Namun seiring dengan perkembangan
ekonomi global, tugas pokoknya dipersempit melalui Kepres No.45/1997 tanggal 1
November 1997 yaitu hanya mengendalikan harga dan mengelola persediaan beras dan gula.
Selang beberapa bulan, sesuai Letter of intent (LOI) antara Pemerintah RI dan IMF tanggal
15 Januari 1998, Bulog hanya ditugaskan untuk mengelola beras saja, yang dijelaskan dalam
Kepres RI No.19/1998.
Tugas pokok ini diperbaharui lagi melalui Kepres No.29/2000 tanggal 26 Februari
2000 yaitu melaksanakan tugas umum pemerintah dan pembangunan di bidang manajemen
logistik melalui pengelolaan persediaan, distribusi, pengendalian harga beras dan usaha jasa
logistik sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Tugas tersebut tidak
berjalan lama, karena mulai 23 November 2000 keluar Kepres No.166/200 dimana tugas
pokoknya melaksanakan tugas pemerintah bidang logistik sesuai peraturan perundangundangan yang berlaku. Dengan keputusan ini sebenarnya peran Bulog dalam stabilitasi

harga sudah ditiadakan sebab tugasnya hanya terbatas pada perumusan dan pengkajian
kebijakan pengendalian harga.
Kepres No.103/2001 tanggal 31 September 2001 mangatur kembali tugas dan fungsi
Bulog yaitu melaksanakan tugas pemerintah di bidang manajemen logistik sesuai peraturan
perundang-undangan yang berlaku, dengan kedudukan sebagai lembaga pemerintah non
departemen yang bertanggung jawab langsung kepada presiden.
Peralihan Menuju Perum.
Selama dari 30 tahun Bulog melaksanakan penugasan dari pemerintah untuk
menangani bahan pokok khususnya beras dalam rangka memperkuat ketahanan pangan
nasional. Manajemen Bulog tidak banyak berubah dari waktu ke waktu meskipun ada
perbedaan tugas dan fungsi dalam berbagai periode. Dalam rangka melaksanakan tugas dan
fungsinya, status hukum Bulog adalah sebagai Lembaga Pemerintah Non Departemen
(LPND) berdasarkan Kepres RI No.39 tahun 1978. Namun sejak krisis ekonomi yang
melanda Indonesia pada tahun 1997 timbul tekanan yang sangat kuat agar peran pemerintah
dipangkas secara drastis sehingga semua kepentingan nesional termasuk pangan harus
diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar. Tekanan terutama muncul dari negaranegara maju pemberi pinjaman khususnya Amerika Serikat dan lembaga keuangan
internasional seperti IMF dan World Bank.
Konsekuensi logis yang harus diterima dari tekanan tersebut adalah Bulog harus
berubah total. Dorongan untuk melakukan perubahan datangnya tidak hanya dari dalam
negeri, namun dari dalam negeri pula. Perubahan kebijakan pangan pemerintah dan
pemangkasan tugas serta fungsi Bulog hanya diperbolehkan menangani komoditas beras,
penghapusan monopoli impor seperti yang tertuang dalam beberapa Kepres dan SK
Menperindag sejak tahun 1998. Kepres RI 103 tahun 2001 menegaskan bahwa Bulog harus
beralih status menjadi BUMN selambat-lambatnyan Mei 2003.
Berlakunya Undang-undang baru, khususnya Undang-undang No.22 tahun 2000
tentang otonomi daerah yang dibatasi kewenangan pemerintah pusat, masyarakat luas
menghendaki agar Bulog terbebas dari unsur unsur yang bertentangan dengan tuntutan
reformasi, bebas dari KKN dan bebas dari pengaruh partai politik tertentu, sehingga Bulog
mampu menjadi lembaga yang efisien, efektif, transparan dan mampu melayani kepentingan
publik secara memuaskan. Keempat, perubahan ekonomi global yang mengarah pada
liberalisasi pasar, khususnya dengan adanya WTO yang mengharuskan penghapusan nontariff barrier seperti monopoli menjadi tariff barrier serta pembukaan pasar dalam negeri.
Dalam LoI yang ditandatangani oleh pemerintah Indonesia dan IMF pada tahun 1998, secara

khusus ditekankan perlunya perubahan status hukum Bulog agar menjadi lembaga yang lebih
efisien, transparan dan akuntabel.
Sehubungan dengan adanya tuntutan untuk melakukan perubahan, Bulog telah
melakukan berbagai kajian-kajian baik oleh intern Bulog maupun pihak ekstern. Pertama ,
tim intern Bulog pada tahun 1998 telah mengkaji ulang peran Bulog sekarang dan perubahan
lembaganya di masa mendatang. Hal ini dilanjutkan dengan kegiatan sarasehan pada bulan
Januari 2000 yang melibatkan Bulog dan Dolog selindo dalam rangka menetapkan arahan
untuk penyesuaian tugas dan fungsi yang kemudian disebut sebagai "Paradigma Baru Bulog".
Kedua, kajian ahli pada tahun 1999 yang menganalisa berbagai bentuk badan hukum yang
dapat dipilih oleh Bulog, yakni LPND seperti sekarang, atau berubah menjadi Persero, Badan
Hukum Milik Negara (BHMN), Perjan atau Perum. Hasil kajian tersebut menyarankan agar
Bulog memilih Perum sebagai bentuk badan hukum untuk menjalankan dua fungsi
bersamaan, yaitu fungsi publik dan komersial. Ketiga, kajian auditor internasional Arthur
Andersen pada tahun 1999 yang telah mengaudit tingkat efisiensi operasional Bulog. Secara
khusus, Bulog disarankan agar menyempurnakan struktur organisasi, dan memperbaiki
kebijakan internal, sistim, proses dan pengawasan sehingga dapat memperbaiki efisiensi dan
memperkecil terjadinya KKN di masa mendatang. Keempat , kajian bersama dengan Bernas
Malaysia pada tahun 2000 untuk melihat berbagai perubahan yang dilakukan oleh Malaysia
dan merancang kemungkinan penerapannya di Indonesia. Kelima, kajian konsultan
internasional Price Waterhouse Coopers (PWC) pada tahun 2001 yang telah menyusun
perencanaan korporasi termasuk perumusan visi dan misi serta strategi Bulog, menganalisa
core business dan tahapan transformasi lembaga Bulog untuk berubah menjadi lembaga
Perum. Keenam, dukungan politik yang cukup kuat dari anggota DPR RI, khususnya Komisi
III dalam berbagai hearing antara Bulog dengan Komisi III DPR RI selama periode 20002002.
Berdasarkan hasil kajian, ketentuan dan dukungan politik DPR RI, disimpulkan
bahwa status hukum yang paling sesuai bagi Bulog adalah Perum. Dengan bentuk Perum,
Bulog tetap dapat melaksanakan tugas publik yang dibebankan oleh pemerintah terutama
dalam pengamanan harga dasar pembelian gabah, pendistribusian beras untuk masyarakat
miskin yang rawan pangan, pemupukan stok nasional untuk berbagai keperluan publik
menghadapi keadaan darurat dan kepentingan publik lainnya dalam upaya mengendalikan
gejolak harga. Di samping itu, Bulog dapat memberikan kontribusi operasionalnya kepada
masyarakat sebagai salah satu pelaku ekonomi dengan melaksanakan fungsi usaha yang tidak
bertentangan dengan hukum dan kaidah transparansi. Dengan kondisi ini gerak lembaga

Bulog akan lebih fleksibel dan hasil dari aktivitas usahanya sebagian dapat digunakan untuk
mendukung tugas publik, mengingat semakin terbatasnya dana pemerintah di masa
mendatang. Dengan kondisi tersebut diharapkan perubahan status Bulog menjadi Perum
dapat lebih menambah manfaat kepada masyarakat luas.
Visi dan Misi
Visi
Menjadi Perusahaan pangan yang unggul dan terpercaya dalam mendukung terwujudnya
kedaulatan pangan.
Misi
1.

Menjalankan usaha logistik pangan pokok dengan mengutamakan layanan kepada

masyarakat;

2.

Melaksanakan praktik manajemen unggul dengan dukungan sumber daya manusia

yang profesional, teknologi yang terdepan dan sistem yang terintegarasi;

3.

Menerapkan prinsip tata kelola perusahaan yang baik serta senantiasa melakukan
perbaikan yang berkelanjutan;

4.

Menjamin ketersediaan, keterjangkauan, dan stabilitas komoditas pangan pokok.

Gambaran Umum Perusahaan.

Perum BULOG Merupakan Badan Milik Negara (BUMN) pengganti Badan Urusan
Logistik (BULOG). Kehadirannya didasarkan Peraturan Pemerintah (PP) No.7 tahun
2003,tanggal 20 Januari 2003 tentang pendirian Perum BULOG dan disempurnakan dengan
PP No. 61 tahun 2003 tanggal 17 Desember 2003. Tujuannya untuk menyelenggarakan
urusan logistik pangan pokok yang bermutu dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang
banyak.
Perum BULOG diharapkan berperan sebagai alat perekonomian negara yang efisien
dan akuntabel sehingga memiliki kemampuan yang memadai untuk dapat memperoleh

kemandirian, otonomi, dan tanggung jawab yang lebih besar dalam mengelola usaha logistik
pangan pokok secara nasional baik yang bersifat pelayanan masyarakat maupun bersifat
komersial. Aktivitas usaha Perum BULOG adalah bergerak di bidang usaha komoditi pangan
secara luas dengan orientasi kepada tugas pelyanan publik maupun komersial.
Ruang lingkup usaha komoditi pangan pokok meliputi gabah dan beras yang
merupakan bisnis pokok Perum BULOG serta bidang pangan lainnya. Selain Penugasan
Publik (PSO) tersebut, usaha Perum Bulog di bidang komersial adalah mencakup usaha
perdagangan, jasa dan industri pabrikasi, baik yang bersifat secara langsung maupun
pemanfaatan sarana dan pendukungnya serta bidang usaha lainnya.
Di dalam Penugasan Publik (PSO), Perum BULOG tetap konsisten dalam tugas
pokoknya yaitu sebagai Perusahaan Umum yang melaksanakan manajemen logistik bidang
pangan khususnya beras, untuk kepentingan produsen (petani) dan konsumen (masyarakat).
Secara operasional penugasan publik adalah untuk pengendalian stock Pangan Nasional
dengan cara melakukan pembelian gabah atau beras dan penjualan beras kepada rakyat
miskin (Raskin), golongan anggaran, bencana alam dan operasi pasar dengan harga beli dan
harga jualnya ditetapkan pemerintah. Dengan demikian dengan tingkat pembiayaan atas
aktivitas penugasan pelayanan publik dibiayai dan dijamin pemerintah.
Orientasi tugas komersil Perum BULOG secara obyektif adalah untuk memeperoleh
keuntungan (profitisasi) sebagai upaya untuk dapat mengurangi biaya pemerintah dalam
pelayanan publik.
Dari aktivitas yang dijalankan oleh Perum Bulog memiliki suatu resiko usaha yang
ditanggung sewaktu-waktu. Risiko yang melekat pada Perum BULOG tersebut tidak terlepas
dari karakteristik utama kegiatan perusahaan yaitu kegiatan penyediaan barang atau produk,
kegiatan mendistribusikan barang, pengelolaan persediaan dan memasarkan produk atau
barang.
Sebagai lembaga pangan yang visinya untuk memantapkan ketahanan pangan, maka
aktivitas yang dilakukan baik di sisi publik maupun komersial akan selalu mengacu pada
untuk memantapkan ketahanan pangan.
Realisasinya adalah dengan mengadakan Operasi Pasar dan Raskin sampai ke
pedesaan sehingga seluruh lapisan masyarakat dan daerah di Indonesia serta dapat
meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat secara adil dan merata dalam
mendorong kegiatan perekonomian.
Selama menjadi BUMN Bulog menggunakan modal sendiri, kecuali Pegawai yang
masih menggunakan status Pegawai Negeri Sipil masih dibayar oleh RAPBN Pemerintah,

untuk kegiatan operasional lainnya Perum Bulog ini dibiayai dari Pemerintah sebesar % dan
sisanya sebasar 20% dari hasil pembagian keuntungan Bulog sebelum menjadi BUMN.
Perum Bulog sebagai organisasi Semi Profit, yaitu memberikan pelayanan jasa
penyediaan bahan pangan (Beras) untuk memperoleh laba atau keuntungan. Dengan laba
tersebut diharapkan Perum Bulog akan mampu untuk mengembangkan dan meningkatkan
pelayanannya dalam bidang pengadaan pangan.

PERANAN BADAN URUSAN LOGISTIK ( BULOG )

Peranan Perum BULOG dalam melaksanakan penugasan publik (pengadaan dalam
negeri, penyaluran beras bersubsidi, operasi stabilisasi harga, pengelolaan cadangan pangan
Pemerintah) telah terbukti memberikan manfaat, baik ekonomis maupun non-ekonomis yang
sangat nyata dalam meningkatkan kesejahteraan petani, melindungi rumah tangga
berpendapatan rendah, mendorong pertumbuhan ekonomi pedesaan serta memberikan
kontribusi bagi pertumbuhan ekonomi, stabilitas politik dan sosial. Penyediaan yang cukup,
merata dengan harga yang terjangkau serta akses pangan yang memadai merupakan
keharusan untuk menjamin ketahanan pangan. Harus terwujud akses pangan yang terjangkau
secara fisik di lokasi yang terdekat dengan individu atau rumah tangga yang membutuhkan
dan terjangkau secara ekonomi oleh kemampuan ekonomi individu atau rumah tangga
berpendapatan rendah. Penyediaan dan akses pangan tersebut juga harus selalu terjamin dan
terkendali baik jumlah maupun harganya setiap saat dan di setiap tempat.

Sedangkan tugas Pelayanan publik BULOG meliputi beberapa hal, yaitu

1. Menjaga Harga di tingkat petani dengan HPP (Harga Pembelian Pemerintah);
2. Menjaga kecukupan stok untuk kegiatan operasional rutin;
3. Mengelola Cadangan Beras Pemerintah (CBP) untuk mengatasi keadaan darurat dan
program stabilisasi harga;
4. Mengelola penyebaran stok yg merata di seluruh negeri; dan
5. Mengelola pendistribusian RASKIN kepada rumah tangga sasaran berpendapatan
rendah
Pelayanan Publik

Tugas publik Perum BULOG merupakan amanat dari Inpres No. 3 tahun 2012 tentang
Kebijakan Pengadaan Gabah/Berita dan Penyaluran Beras oleh Pemerintah, yang merupakan
pengejawantahan intervensi pemerintah dalam perberasan nasional untuk memperkuat
ketahanan pangan. Ketiga tugas publik BULOG tersebut saling terkait dan memperkuat satu
sama lain sehingga dapat mewujudkan ketahanan pangan rumah tangga maupun nasional
yang lebih kokoh.
Ketiga tugas publik tersebut adalah:
pertama, melaksanakan kebijakan pembelian gabah/beras dalam negeri dengan ketentuan
Harga Pembelian Pemerintah (HPP). Kegiatan ini diwujudkan dalam bentuk pengadaan
gabah dan beras dalam negeri oleh Perum BULOG.
Tugas kedua, menyediakan dan menyalurkan beras bersubsidi bagi kelompok masyarakat
berpendapatan rendah yang diwujudkan dalam pelaksanaan program RASKIN.
Sedangkan tugas ketiga, menyediakan dan menyalurkan beras untuk menjaga stabilitas harga
beras, menanggulangi keadaan darurat, bencana, dan rawan pangan. Kegiatan ketiga
dilaksanakan Perum BULOG dalam bentuk pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah (CBP).

Nilai-Nilai Perusahaan
1.

INTEGRITAS
Konsisten antara ucapan dan perilaku sesuai dengan norma dan prinsip-prinsip tata kelola
perusahaan yang baik (Good Corporate Governance).

2.

PROFESIONAL
Bekerja cerdas berdasarkan kompetensi terbaik dan penuh tanggung jawab.

3.

DINAMIS

Selalu bersemangat untuk tumbuh dan berkembang menjadi yang terbaik.

4.

PEDULI
Memperhatikan dan memenuhi kebutuhan serta memberi solusi terbaik kepada pemangku
kepentingan.

5.

TOTALITAS
Mendayagunakan seluruh potensi dan sumber daya yang ada serta bersinergi untuk
mencapai tujuan Perusahaan.

Ketahanan Pangan
Pengertian Ketahanan Pangan
Pangan merupakan kebutuhan dasar utama bagi manusia yang harus dipenuhi setiap saat.
Hak untuk memperoleh pangan merupakan salah satu hak asasi manusia, sebagaimana
tersebut dalam pasal 27 UUD 1945 maupun dalam Deklarasi Roma (1996). Pertimbangan
tersebut mendasari terbitnya UU No. 7/1996 tentang Pangan. Sebagai kebutuhan dasar dan
salah satu hak asasi manusia, pangan mempunyai arti dan peran yang sangat penting bagi
kehidupan suatu bangsa. Ketersediaan pangan yang lebih kecil dibandingkan kebutuhannya
dapat menciptakan ketidak-stabilan ekonomi. Berbagai gejolak sosial dan politik dapat juga
terjadi jika ketahanan pangan terganggu. Kondisi pangan yang kritis ini bahkan dapat
membahayakan stabilitas ekonomi dan stabilitas Nasional.
Bagi Indonesia, pangan sering diidentikkan dengan beras karena jenis pangan ini merupakan
makanan pokok utama. Pengalaman telah membuktikan kepada kita bahwa gangguan pada
ketahanan pangan seperti meroketnya kenaikan harga beras pada waktu krisis ekonomi
1997/1998, yang berkembang menjadi krisis multidimensi, telah memicu kerawanan sosial
yang membahayakan stabilitas ekonomi dan stabilitas Nasional.
Nilai strategis beras juga disebabkan karena beras adalah makanan pokok paling penting.
Industri perberasan memiliki pengaruh yang besar dalam bidang ekonomi (dalam hal
penyerapan tenaga kerja, pertumbuhan dan dinamika ekonomi perdesaan, sebagai wage
good), lingkungan (menjaga tata guna air dan kebersihan udara) dan sosial politik (sebagai

perekat bangsa, mewujudkan ketertiban dan keamanan). Beras juga merupakan sumber utama
pemenuhan gizi yang meliputi kalori, protein, lemak dan vitamin.
Dengan pertimbangan pentingnya beras tersebut, Pemerintah selalu berupaya untuk
meningkatkan ketahanan pangan terutama yang bersumber dari peningkatan produksi dalam
negeri. Pertimbangan tersebut menjadi semakin penting bagi Indonesia karena jumlah
penduduknya semakin besar dengan sebaran populasi yang luas dan cakupan geografis yang
tersebar. Untuk memenuhi kebutuhan pangan penduduknya, Indonesia memerlukan
ketersediaan pangan dalam jumlah mencukupi dan tersebar, yang memenuhi kecukupan
konsumsi maupun stok nasional yang cukup sesuai persyaratan operasional logistik yang luas
dan tersebar. Indonesia harus menjaga ketahanan pangannya.
Pengertian ketahanan pangan, tidak lepas dari UU No. 18/2012 tentang Pangan. Disebutkan
dalam UU tersebut bahwa Ketahanan Pangan adalah "kondisi terpenuhinya Pangan bagi
negara sampai dengan perseorangan, yang tercermin dari tersedianya pangan yang cukup,
baik jumlah maupun mutunya, aman, beragam, bergizi, merata, dan terjangkau serta tidak
bertentangan dengan agama, keyakinan, dan budaya masyarakat, untuk dapat hidup sehat,
aktif, dan produktif secara berkelanjutan".
UU Pangan bukan hanya berbicara tentang ketahanan pangan, namun juga memperjelas dan
memperkuat pencapaian ketahanan pangan dengan mewujudkan kedaulatan pangan (food
soveregnity) dengan kemandirian pangan (food resilience) serta keamanan pangan (food
safety). "Kedaulatan Pangan adalah hak negara dan bangsa yang secara mandiri
menentukan kebijakan Pangan yang menjamin hak atas Pangan bagi rakyat dan yang
memberikan hak bagi masyarakat untuk menentukan sistem Pangan yang sesuai dengan
potensi sumber daya lokal".

BULOG dalam Pilar Ketahanan Pangan

Pemerintah senantiasa menjaga ketahanan pangan setiap rumah tangga salah satunya melalui
komoditas beras terutama untuk rumah tangga miskin. Dari sisi ketersediaan, pemerintah
melalui Inpres memberikan jaminan harga dan pasar bagi hasil produksi petani melalui

penyerapan/ pengadaan Perum BULOG sehingga petani memiliki semangat untuk terus
berproduksi. Peningkatan produksi akan memperkuat ketersediaan beras dalam negeri tanpa
tergantung adanya impor. Dari sisi keterjangkauan, pemerintah telah menyediakan beras di
setiap rumah tangga dengan harga terjangkau, khusus bagi rumah tangga miskin. Program
RASKIN tersedia di dekat rumah tangga miskin dengan harga yang lebih rendah dari harga di
pasar. Sedangkan untuk menjamin stabilitas pasokan dan harga, pemerintah melalui Perum
BULOG telah melakukan pemerataan stok dengan tersedianya beras di setiap gudang Perum
BULOG di Indonesia. Dalam UU No.18/2012 tentang Pangan diamanatkan bahwa
pemerintah bersama masyarakat bertanggungjawab untuk mewujudkan ketahanan pangan.
Hal ini dapat diartikan bahwa ketahanan pangan tidaklah sepenuhnya diserahkan pada
mekanisme pasar seperti yang dilakukan oleh sebagian negara maju dan liberal. Apabila hal
ini ditempuh maka dapat berakibat buruk pada kelompok miskin yang jumlahnya masih
dominan. Keberadaan masyarakat miskin tersebut terpencar di seluruh wilayah Indonesia
dengan keterbatasan infrastruktur transportasi dan komunikasi. Dengan mewujudkan
ketahanan pangan yang tangguh, masyarakat yang rawan pangan tersebut dapat terlindungi
dengan baik.
Sejumlah negara di Asia juga memberlakukan berbagai kebijakan guna melindungi petani
produsen, konsumen ataupun keduanya secara simultan baik melalui fungsi penetapan HPP,
penyediaan stok, ataupun penyaluran/distribusi pangan dalam rangka menjamin stabilisasi
harga konsumen. Intervensi tersebut dilaksanakan melalui berbagai lembaga pangan
pemerintah, baik yang berbentuk seperti BUMN yaitu PWO di Thailand, semacam LPND
seperti NFA di Philipina, ataupun berbentuk perusahan terbuka seperti Bernas di Malaysia.
Meskipun terdapat perbedaan status lembaga operator yang melaksanakan fungsi intervensi,
namun di masing-masing lembaga tersebut secara jelas disebutkan kewajiban dan hak-hak
yang diberikan kepada operator dari pemerintah yang menugaskan. Dengan demikian,
terdapat kejelasan tentang hal-hal yang perlu dilakukan oleh operator serta kejelasan hak-hak
yang diberikan kepada lembaga operator, termasuk segala beban (biaya/anggaran) yang
timbul akibat penugasan tersebut. Tugas publik Perum BULOG merupakan amanat
dari Inpres No. 3 tahun 2012 tentang Kebijakan Pengadaan Gabah/Berita dan Penyaluran
Beras oleh Pemerintah, yang merupakan pengejawantahan intervensi pemerintah dalam
perberasan nasional untuk memperkuat ketahanan pangan. Ketiga tugas publik

BULOG tersebut saling terkait dan memperkuat satu sama lain sehingga dapat mewujudkan
ketahanan pangan rumah tangga maupun nasional yang lebih kokoh.
Ketiga tugas publik tersebut adalah pertama, melaksanakan kebijakan pembelian
gabah/beras dalam negeri dengan ketentuan Harga Pembelian Pemerintah (HPP). Kegiatan ini
diwujudkan dalam bentuk pengadaan gabah dan beras dalam negeri oleh Perum BULOG.
Tugas kedua, menyediakan dan menyalurkan beras bersubsidi bagi kelompok masyarakat
berpendapatan rendah yang diwujudkan dalam pelaksanaan program RASKIN. Sedangkan
tugas ketiga, menyediakan dan menyalurkan beras untuk menjaga stabilitas harga beras,
menanggulangi keadaan darurat, bencana, dan rawan pangan. Kegiatan ketiga dilaksanakan
Perum BULOG dalam bentuk pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah (CBP).

Pengadaan Gabah dan Beras Dalam Negeri Memperkuat Pilar Ketersediaan

Konsep pengadaan gabah dan beras dalam negeri dilakukan pemerintah sebagai intervensi
dari sisi produsen pada saat suplai melimpah karena panen raya. Untuk melindungi petani
dari tingkat harga yang rendah karena kurang kuatnya nilai tawar petani saat panen,
pemerintah menggunakan instrumen HPP - sebelumnya Harga Dasar (HD). Dengan
instrumen HPP ini, diharapkan pasar akan menjadikan HPP sebagai patokan dalam membeli
gabah dan beras petani sehingga petani menjadi terlindungi.
Selain itu, pengadaan BULOG juga dapat menjadi salah satu alternatif pasar bagi produksi
petani dalam negeri. Dengan demikian, pengadaan dalam negeri akan mampu menjadi
jaminan pasar dan harga bagi produksi dalam negeri sehingga petani masih tetap bersemangat
untuk memproduksi pangan (beras) dalam negeri untuk menjaga ketersediaan pasokan
pangan nasional. Melalui pengadaan gabah dan beras dalam negeri, pilar ketersediaan
ketahanan pangan dapat diwujudkan.
Selama ini, pengamanan HPP dilakukan Perum BULOG melalui pembelian gabah/beras
dalam negeri terutama saat panen raya. Mengikuti perkembangan produksi yang naik tajam
dalam tiga tahun terakhir ini, maka penyerapan pemerintah melalui pengadaan dalam negeri
oleh Perum BULOG menjadi salah satu hal penting. Suplai yang melimpah terutama saat
panen raya, mengakibatkan terjadinya marketed surplus di pasar yang perlu penyerapan.

Keberhasilan Perum BULOG dalam menghimpun stok dari pengamanan HPP membantu
dalam memperkuat stok beras nasional, juga membantu peningkatan pendapatan jutaan petani
yang tersebar di berbagai tempat di tanah air dan sekaligus dapat mendorong stabilitas harga
beras.
Pembelian (pengadaan) yang dilakukan Perum BULOG selama ini rata-rata mencapai sekitar
5%-9% dari total produksi beras nasional setiap tahunnya atau sekitar 1,5-3 juta ton setara
beras per tahun, terbesar di antara firm yang ada di dalam industri padi/beras nasional.
Dengan besarnya pembelian ini, maka HPP dapat menjadi patokan bagi pembelian gabah dan
beras di pasar umum. Hal ini terlihat dari perkembangan harga gabah dan beras di pasar yang
selalu di atas Harga Pembelian Pemerintah.
Berbagai kajian menyebutkan bahwa multiplier effect dari kegiatan pengadaan gabah dan
beras dalam negeri diantaranya adalah mampu menggerakkan perekonomian pedesaan dan
mendorong pembangunan pedesaan dengan mengalir sekitar Rp. 19 triliun melalui
peningkatan pendapatan dan perluasan lapangan kerja. Pengadaan juga berfungsi mendorong
harga produsen agar memberi keuntungan dan insentif bagi usaha tani padi, yang juga berarti
meningkatkan kesejahteraannya.
RASKIN Untuk Memperkuat Pilar Keterjangkauan
Beras pengadaan dalam negeri diantaranya disalurkan kepada Rumah Tangga Miskin (RTM)
yang menjadi sasaran dalam program penanggulangan kemiskinan. Dengan nama program
RASKIN (Beras untuk Rumah Tangga Miskin) diharapkan setiap Rumah Tangga Sasaran
(RTS) mampu memperoleh ketahanan pangannya tidak lagi dengan membeli beras di pasar,
sehingga hal ini akan mengurangi permintaan beras ke pasar.
Dari sisi RTM, RASKIN telah membuka akses secara ekonomi dan fisik terhadap pangan,
sehingga dapat melindungi rumah tangga rawan pangan dari malnutrition terutama energi dan
protein. Hal ini sangat penting bagi negara berkembang seperti Indonesia yang menghadapi
permasalahan dominannya yaitu masyarakat yang kekurangan energi dan protein.
Kekurangan tersebut dapat berakibat buruk terhadap kecerdasan anak-anak, rendahnya
produktivitas SDM, dan kematian sebagai akibat penyakit infeksi karena lemahnya daya
tahan tubuh.

RASKIN saat ini telah menjadi program perlindungan sosial (social protection programme
bukan lagi program darurat. Dengan demikian RASKIN telah diakui memiliki dampak dalam
perkonomian dan perberasan nasional. Raskin merupakan program yang multi objektif yaitu
disamping untuk menjaga ketahanan pangan keluarga miskin juga berfungsi sebagai
pendukung bagi peningkatan kualitas SDM dan secara tidak langsung juga berperan dalam
menjaga stabilitas ekonomi.
Program RASKIN juga memiliki keunggulan sebagai program yang bersifat people
oriented dengan sasaran yang jelas berupa RTM serta sekaligus juga bersifat commodity
oriented berupa beras yang merupakan bahan pokok strategis. Program RASKIN juga
menyertakan partisipasi yang luas, mulai dari pemerintah pusat, pemerintah daerah, serta
masyarakat.
RASKIN memiliki dampak langsung terhadap harga beras di pasar. Hal ini terlihat saat
RASKIN hanya diberikan 10 atau 11 bulan pada tahun 2006 dan 2007, harga beras di akhir
tahun melonjak lebih tajam. Umumnya akhir tahun adalah musim paceklik, sehingga suplai
ke pasar berkurang. Dari sisi permintaan, RTS yang biasanya menerima RASKIN, tidak lagi
mendapat RASKIN sehingga belasan juta rumah tangga menambah permintaan beras ke
pasar. Kekurangan suplai di satu sisi dan peningkatan permintaan di sisi lain mengakibatkan
harga beras naik.
Cadangan Beras Pemerintah Memperkuat Pilar Stabilitas
CBP diperlukan untuk memperkuat ketahanan pangan rumah tangga dalam situasi darurat,
seperti bencana alam (banjir/kekeringan, serangan hama/ penyakit, gunung meletus, dan
sebagainya) dan bencana yang dibuat oleh manusia (konflik sosial) serta kondisi rawan daya
beli akibat gejolak harga. Di Indonesia, pemerintah memiliki stok untuk keperluan darurat
dan stabilisasi harga yang disebut CBP, dikelola oleh Perum BULOG dan menjadi bagian dari
stok operasional Perum BULOG yang tersebar di seluruh Indonesia.
Dengan menyatunya stok CBP secara fisik (secara administrasi terpisah), pemerintah akan
mudah untuk memanfaatkan beras tersebut apabila diperlukan setiap saat setiap tempat
sehingga rumah tangga masih tetap memiliki akses terhadap pangan. Dengan CBP yang
tersedia setiap saat, di setiap tempat, maka stabilitas pangan (beras) nasional dapat terwujud.
Rumah tangga pada situasi darurat dan saat terjadi kenaikan harga pangan yang tinggi dapat

mengharapkan stabilitas pasokan dan harga dari CBP ini. Dengan demikian CBP dapat
menjadi salah satu alat untuk memperkuat pilar stabilitas ketahanan pangan.
Raskin (Beras untuk Rakyat Miskin)
Program Raskin
Program Raskin sangat strategis dan menjadi program nasional yang
dikelola secara lintas sektoral baik vertikal maupun horizontal . Seluruh
Kementrian / Lembaga (K / L) terkait, baik di pusat maupun di daerah
mengambil bagian tugas dan tanggung jawab dalam melaksanakan program
Raskin, sesuai dengan tugas pokok dan fungsi (tupoksi) masing - masing.
Pemerintahan Pusat berperan dalam membuat kebijakkan program, sedangkan
pelaksanaannya sangat tergantung kepada Pemerintahan Daerah. Oleh karena
itu, peran Pemerintah Daerah sangat penting dalam peningkatan efektifitas
Program Raskin, yang diwujudkan dalam 6 tepat. Para pemangku kepentingan
Program Rsin terutama di Provinsi dan Kabupaten / Kota masih perlu
meningkatkan kinerja dan koordinasi dengan memberikan konstribusi
sumberdaya agar penyaluran Raskin kepada Rumah Tangga Sasaran Penerima
Manfaat (RTS-PM) lebih efektif dalam mencapai target 6 tepat. [2]
Sasaran Program Beras Miskin (Raskin)
Sasaran Program Raskin Provinsi Jawa Barat Tahun 2013 adalah
berkurangnya beban pengeluaran RTS (Rumah Tangga Sasaran ) berdasarkan
data PPLS (Pendataan Program Perlindungan Sosial) 2011 yang dikelola
dalam Basis Data Terpadu oleh Tim Nasional Percepatan Penanggulangan
Kemiskinan (TNP2K) dalam mencukupi kebutuhan pangan beras melalui
pendistribusian beras bersubsidi sebanyak 225 kg / RTS / tahun atau setara
dengan 15 kg / RTS / bulan dengan harga tebus Rp. 1.600,00 / kg netto di TD,
termasuk alokasi Raskin tambahan tahun 2013 yang disalurkan bulan Juni
(Raskin ke-13), Juli (Raskin ke-14), dan September (Raskin ke-15). Adapun
sasaran RTS-PM (Rumah Tangga Sasaran Penerima Manfaat) program Raskin
2013 Provinsi Jawa Barat adalah2.615.790 RTS untuk alokasi Raskin Reguler
dan tambahan tahun 2013. [2]
Tujuan Program Raskin
Tujuan program raskin adalah mengurangi beban Rumah tangga

Sasaran melalui pemenuhan sebagian kebutuhan pangan beras.

Manfaat Raskin
Adapun manfaat dari Program Raskin adalah sebagai berikut :
1. Stabilisasi harga beras dipasaran.
2. Pengendalian inflasi melalui intervensi Pemerintahan dengan
menetapkan harga beras bersunsidi sebesar Rp.1.600 / kg dan
menjaga stok pangan nasional.
3. Peningkatan ketahanan pangan di tingkat rumah tangga sasaran,
sekaligus mekanisme perlindungan soisal dan penanggulangan
kemiskinan.
4. Peningkatan akses pangan baik secara fisik ( beras tersedia di TD)
maupun ekonomi (harga jual yang terjangkau) di RTS.
5. Sebagai pasar bagi hasil usaha tani padi .
6. Membantu pertumbuhan ekonomi daerah

Awal Pelaksanaan Program Raskin

Berbicara tentang RASKIN diawali dengan adanya program Operasi Pasar Khusus Beras
pada pertengahan tahun 1998 dan akan selalu terkait dengan awal munculnya krisis moneter
dan ekonomi. Apabila ditengok ke belakang, terjadinya krisis moneter yang dimulai
pertengahan tahun 1997, disertai kemarau kering serta bencana kebakaran hutan dan ledakan
serangan hama belalang dan wereng coklat pada waktu itu telah menyebabkan penurunan
produksi pangan secara nyata. Penurunan produksi ini juga dipicu oleh kenaikan harga pupuk
dan obat pemberantas hama yang cukup tinggi sehingga penggunaan sarana produksi
pertanian mengalami penurunan. Biaya hidup petanipun meningkat akibat terjadinya
kenaikan harga semua kebutuhan. Harga beras mulai merangkat naik sejak bulam Mei 1997
dan mencapai puncaknya sekitar Mei - Juni 1998. Situasi itu juga diperburuk dengan
meletusnya kerusuhan pada tanggal 12-14 Mei 1998 yang secara langsung telah
mempengaruhi kelancaran distribusi pangan. Dalam situasi yang demikian, kondisi politik
juga semakin menghangat yang mencapai puncaknya dengan adanya pergantian
kepemimpinan Nasional pada tanggal 21 Mei 1998.

Penurunan daya beli masyarakat akibat kenaikan semua kebutuhan biaya hidup, hilangnya
sebagian besar sumber pendapatan masyarakat karena PHK melengkapi tekanan terhadap
stabilisasi sistem pangan secara menyeluruh. Di beberapa daerah juga dikhabarkan telah
terjadi rawan pangan , dan kesemuanya ini apabila tidak segera diambil tindakan untuk
mengatasinya dikhawatirkan akan menimbulkan eskalasi kerawanan sosial yang lebih besar.
Menghadapi situasi yang demikian, maka pemerintah dalam sidang Kabinet tanggal 3 Juni
1998 telah memutuskan untuk membentuk Tim Pemantau Ketahanan Pangan yang prinsipnya
merupakan Food Crisis Center atau pusat penaggulangan krisis pangan. Langkah ini ditindak
lanjuti dalam Rakor Ekuin tanggal 24 Juni 1998 yang membahas khusus mengenai
mekanisme penyaluran bantuan pangan kepada masyarakat yang mengalami rawan pangan,
yang akhirmya sampai pada keputusan untuk melaksanakan program bantuan pangan melalui
Operasi Pasar Khusus yang operasionalnya dilaksanakan oleh BULOG. Penunjukan BULOG
untuk melaksanakan program ini antara lain karena beberapa asalan seperti kesiapan sarana
pergudangan , SDM dan stok beras BULOG yang tersebar di seluruh Indonesia, dan
mekanisme pembiayaan yang memungkinkan BULOG mendistribusikan terlebih dahulu
berasnya , kemudian baru ditagihkan kepada pemerintah. Oleh karena itu dengan penunjukan
BULOG akan memungkinkan program bantuan pangan ini dapat segera dilaksanakan.
Program bantuan pangan yang dikemas dalam bentuk Operasi Pasar Khusus (OPK) ini juga
menjadi rintisan program bantuan sosial lainnya dalam bentuk Jaring Pengaman Sosial (JPS).
Ada beberapa pertimbangan mengapa bantuan pangan ini diberikan dalam bentuk beras,
antara lain karena beras merupakan pangan pokok mayoritas penduduk, dan porsi
pengeluaran untuk pangan bagi penduduk miskin adalah cukup tinggi. Memang ada model
bantuan lainnya yaitu dalam bentuk uang tunai, namun pola ini cukup rawan terhadap
penyimpangan.
Pada saat munculnya program OPK, Indonesia memang belum memiliki model bantuan
pangan yang mantap seperti di negara-negara maju (seperti pola food stamp di AS misalnya).
Oleh karena itu maka pola OPK dianggap menjadi alternatif yang paling rasional. Namun
dalam perkembangannya dengan masih akan adanya masalah kemiskinan, maka bantuan
pangan OPK ini diharapkan dapat menjadi dasar/landasan model bantuan pangan dimasamasa mendatang.

Setiap tahunnya program OPK dievaluasi dan terus melakukan penyempurnaan. Pada tahun
2002, nama program diubah dengan RASKIN (Beras untuk Keluarga Miskin) dengan tujuan
agar lebih dapat tepat sasaran. Keluarga yang tidak miskin akan menjadi malu untuk ikut
dalam antrian mendapatkan jatah beras RASKIN. Program ini terus berjalan sampai dengan
saat ini dengan mengikuti kemampuan subsidi yang dapat diberikan pemerintah kepada
keluarga miskin dan perkembangan data keluarga miskin yang terus dilakukan
penyempurnaan.
Alur Raskin
Alur Distribusi RASKIN dan Pengadaannya
Tugas publik Perum BULOG merupakan amanat dari Inpres No. 3 tahun 2012 tentang
Kebijakan Pengadaan Gabah/Berita dan Penyaluran Beras oleh Pemerintah, yang merupakan
pengejawantahan intervensi pemerintah dalam perberasan nasional untuk memperkuat
ketahanan pangan. Ketiga tugas publik BULOG tersebut saling terkait dan memperkuat satu
sama lain sehingga dapat mewujudkan ketahanan pangan rumah tangga maupun nasional
yang lebih kokoh. Ketiga tugas publik tersebut adalah pertama, melaksanakan kebijakan
pembelian gabah/beras dalam negeri dengan ketentuan Harga Pembelian Pemerintah (HPP).
Kegiatan ini diwujudkan dalam bentuk pengadaan gabah dan beras dalam negeri oleh Perum
BULOG. Tugas kedua, menyediakan dan menyalurkan beras bersubsidi bagi kelompok
masyarakat berpendapatan rendah yang diwujudkan dalam pelaksanaan program RASKIN.
Sedangkan tugas ketiga, menyediakan dan menyalurkan beras untuk menjaga stabilitas harga
beras, menanggulangi keadaan darurat, bencana, dan rawan pangan. Kegiatan ketiga
dilaksanakan Perum BULOG dalam bentuk pengelolaan Cadangan Beras Pemerintah (CBP).