Bab-3

PENGELOLAAN
KEBIJAKAN SECARA
SISTEMIK

Tbarat membandingkan lukisan rumit dengan sketsanya yang

sederhana, dunia nyata memang rumit dan tidak sama dengan
sketsa pikiran yang sederhana tentang kerumitan. Sebetulnya
kebijakan berurusan dengan masalah kerumitan dunia nyata,
dan itu lebih dari penanganan terhadap masalah kerumitan
tidak
yang disederhanakan. Itulah sebabnya, kebijakan sering
memecahkan masalah nyata yang rumit. Bahkan, tidak jarang
pula kebijakan malahan memperumit kenyataan dengan
dampak yang tak terduga dan membuat banyak pihak menolak
karena menilainya sebagai kebijakan yang gagal. Namun,
penyelesaian langsung terhadap kerumitan nyata dengan
mengurai satu persatu adalah pekerjaan yang tidak praktis dan
tidak akan pernah tuntas. Satu kerumitan selesai, muncul
beberapa kerumitan baru. Oleh karena itu, hal yang paling
mungkin adalah, bahwa kebijakan berurusan dengan
penanganan masalah yang rumusannya dapat diterima karena
dipercaya mencerminkan masalah kerumitan nyata. Dengan
demikian, kata kunci dalam rumusan masalah kebijakan
adalah dukungan keseluruhan pihak terkait dengan kerumitan

37
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
nyata. Dalam hubungan ini kemampuan pengelola dalamn
mengelola masalah menjadi pemecahan memegang peranan
penting. Inilah inti dari pengelolaarn kebijakan.

1. PENGELOLAAN KEBIJAKAN DENGAN

DINAMIKA SISTEM
Pengelolaan kebijakan mengandung dua kata, yaitu penge-
lolaan dan kebijakan. Pengelolaan adalah suatu pekerjaan
pengelola (umumnya pemimpin) untuk menggerakkan dan
mengarahkan sumber daya secara terpadu mencapai tujuan
yang diinginkan. Kebijakan adalah suatu keputusan atau
tindakanpelaku (umumnya peminmpin) untuk mempengaruhi
sistem mencapai tujuan yang
diinginkan. Pada sisi pengelo-
laan, pekerjaan pengelola tersebut adalah suatu
prosees
memandang serta menetapkan langkah-langkah penempatan
dan pembagian sumber daya, yang dapat diterima dan layak
diterapkan. Karena sasarannya adalah penerimaan dan kela-
yakan, maka langkah-langkah tersebut bersifat hemat, aman,
dan manjur. Di lain
pihak, pada sisi kebijakan, keputusan atau
tindakan pelaku tersebut bersifat
peka untuk memperngaruhi
kinerja sebuah sistem. Karena
sasarannya adalah mempe-
ngaruhi sistem, maka keputusan atau tindakan tersebut bersifat
strategis, yaitu bersifat jangka panjang dan menyeluruh.
Dengan demikian, pengelolaan kebijakan adalah proses
memandang dan menetapkan langkah-langkah penempatan
dan
pembagian sumber daya yang menghasilkan suatu
keputusan atau tindakan yang peka untuk mempengaruhi
kinerja sebuah sistem. Ringkasnya pengelolaan
adalah kebijakan
kemampuan mengelola masalah
menjadi pemecahan.
Kemampuan mengelola masalah kebijakan tersebut
merujuk kepada cara berpikir dalam memandang masalaha
kebijakan, yang diwujudkan dalam analisis kebijakan. Di sini
analisis adalah suatu
pekerjaan otak untuk memperoleh

38
BERPIKIR SISTEMIK
pengertian dan pemahaman. Dalam analisis, pekerjaan otak
tersebut adalah suatu proses memilah dan mengelompokkan
obyek ke dalam bagian yang lebih rinci sehingga diperoleh
pengetahuan tentang ciri dan cara kerja dari obyek tersebut.

Analisis kebijakan, dengan demikian, adalah pekerjaan otak

memilah obyek kebijakan dan mengelompokkan bagian obyek
kebijakan itu untuk memperoleh pengetahuan tentang cara-
cara yang strategis dalam mempengaruhi sistem mencapai
tujuan yang diinginkan. Ringkasnya analisis kebijakan adalah
pengetahuan tentang cara mempengaruhi sistem. Analisis
kebijakan pada dasarnya adalah tentang metodologi sistem.
Dengan demikian, penguasaan terhadap metodologi sistem
tertentu menunjukkan suatu kemampuan analisis kebijakan
dengan metode tertentu. Dalam penerapannya, dewasa ini
metodologi sistem dikelompokkan ke dalam dua corak, yaitu
metode sistem keras dan lunak. Istilah keras dan lunak ini
dipakai oleh pakar sistem untuk membedakan jalan yang
ditempuh dalam berpikir sistemik. Jalan berpikir sistem keras
adalah pemecahan masalah berdasarkan tujuan termasuk
menggunakan cetakan baku. Sebaliknya, jalan berpikir sistem
lunak adalah pemecahaan masalah berdasarkan proses,
utamanya yang melibatkan kegiatan manusia.

Dalam berpikir sistem keras, masalah kebijakan dipikirkan

sebagai sesuatu yang tidak sesuai dengan cetakan pikiran yang
baku. Di sini penekannya adalah pada analisis isi kebijakan.
Dalam analisis isi kebijakan, cetakan pikiran yang baku menjadi
acuan. Masalah kebijakan adalah sesuatu yang tidak sesuai
dengan cetakan pikiran itu kemudian dirumuskan pilihan sa-
ran kebijakan yang nalar untuk mencapai keadaan yang sesuai
dengan cetakan pikiran tersebut. Kelemahannya adalah
masalah dan pemecahan dibatasi sesuai cetakan pikiran.
Pertanyaannya sejauh mana cetakan pikiran itu mewakili
kerumitan dunia nyata pada ruang, tempat dan waktu
sekarang. Mungkin saja cetakan itu cocok dalam keadaan

39
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
tertentu, di daerah tertentu dan pada waktu dulu. Contohnya,
cetakan pikiran tentang pembangunan ekonomi nasional
berbasis modal fisik dirumuskan abad lalu, sejauh mana itu
masih cocok dipakai untuk menganalisis kerumitan masalah
perekonomian lintas-nasional atau jejaring sejagat berbasis
modal ilmu pengetahuan dalam abad ke-21.

Selanjutnya, dalam berpikir sistem lunak, masalah

kebijakan dipikirkarn sebagai sesuatu yang tidak sesuai dengan
pikiran yang berkembang. Di sini penekanannya adalah
analisis proses kebijakan. Dalam analisis proses kebijakan,
penyatupaduan pikiran yang berkembang menjadi acuan.
Masalah kebijakan adalah sesuatu yang tidak sesuai dengan
kesatupaduan pikiran berkembang, kemudian dirumuskan
pilihan saran kebijakan yang diinginkan dan layak untuk
mencapai keadaan sesuai pikiran berkembang. Kelemahannya
adalah masalah dan pemecahan dapat meluas sesuai
perkembangan pikiran. Pertanyaannya sejauh mana pikiran
yang berkembang itu dalam batas kerumitan yang masih dapat
ditangani secara terpadu. Mungkin saja pikiran yangg
berkembang itu melesat jauh menciptakan kerumitan dan
ketidakpastian. Contohnya, zaman informasi sekarang telah
mengubah nilai, wawasan, pendapat, kelakuan, sikap,
tindakan dalam masyarakat, hal-hal yang dulu diabaikan
sekarang dibutuhkan. Perkembangan pemikiran yang menonjol
sekarang adalah kebutuhan demokrasi dalam segala bidang
kehidupan. Untuk memenuhi kebutuhan masyarakat tersebut,
banyak hal telah diubah mulai dari undang-undang dasar,
administrasi pemerintahan, perencanaan dan kebijakan
pembangunan sesuai dengan semangat demokrasi, yang
maknanya adalah kebebasan dengan banyak kemungkinan
kejadian rumit susul-menyusul untuk ditangani.

Pada umumnya, berpikir sistem keras cocok untuk analisis

sistem yang nyata dan mantap, sebaliknya berpikir sistem lunak
cocok untuk analisis sistem yang samar dan bergerak. Sistem

40
BERPIKIR SISTEMIKK
yang mantap umumnya terdapat dalam benda-benda fisik,
mekanik, dan perekayasaan. Sebaliknya, sistem yang bergerak
umumnya terdapat dalam benda-benda hidup, sosial, dan
kemanusiaan. Dalam kehidupan, benda nyata dan samar itu
adalah suatu kesatuan. Keadaan mantap tidak dapat
dipisahkan dengan proses bergerak, seperti halnya kita tidak
dapat memisahkan keadaan dan proses antara barang, produk/
jasa, teknologi, ekonomi, politik, sosial dan budaya. Berpikir
sistemik yang baik adalah berpikir yang dapat menangani dua
benda nyata dan samar secara berimbang. Salah satu alat
berpikir sistemik tersebut adalah dinamika sistem, yang telah
diuraikan dalam bab terdahulu. Dinamika sistem adalah alat
yang baik untuk menangani sistem yang rumit, berubah, dan
bergelombang akibat percampuran benda nyata dan samar.
Dari sisi pengelolaan kebijakan, penerapan dinamika sistem
cocok untuk perencanaan kebijakan jangka panjang, yang me-
merlukan kelenturan terhadap tanggapan tak terduga di dalam
sistem dan perubahan cepat lingkungan. Lihat Gambar 7.

Proses analisis dinamika sistem dimulai dari kejadian, dan

apabila kejadian berulang menurut waktu akan membentuk
pola, kemudian di belakang pola itu dipetakan rangkaian unsur
yang membentuk pola kejadian. Rangkaian unsur tersebut
dalam dunia nyata sangat rumit dan penuh ketidakpastian
karena berubah menurut waktu. Untuk memperoleh penger-
tian dan pemahaman terhadap rangkaian unsur yang rumit
dan dinamis itu, diperlukan gambar tiruan sebagai penyeder-
hanaan dari kerumitan. Tiruan ini bisa berbentuk susunan kata,
angka, sketsa, gambar, cetakan, dan benda yang menirukan
keadaan dan proses nyata. Langkah pertama analisis dinamika
sistem adalah membangun gambar tiruan. Berikut ini proses
membangun gambar tiruan.

i) Pengungkapan semua gejala yang berhubungan dengan

kegiatan para pihak terkait, menghasilkan rumusan
berbagai gejala.
41
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
ii) Pembahasan saling-hubungan antara gejala-gejala,
arahkan perhatian menghasilkan suatu rangka masalah

yang dalam berbagai bidang, kelompok, dan sifat.

iii) Pembahasan saling pengaruh antara gejala, arahkan
perhatian untuk menghasilkan berbagai kemungkinan hasil
dan dampak yang tidak terduga dari para pihak terkait.
itu dalam ketidak-
iv Pengembangan kemungkinan kejadian
pastian, dengan memikirkan secara berdaya cipta terntang
berbagai kemungkinan, terutama kemungkinan kecil yang
berdampak besar pada rencana semula. Hal ini penting
karena dalam ketidakpastiarn dapat muncul kejadian sepele
memberantakan rencana besar.
yang dapat
Proses Analisis Sistem Keras
(Menitikberatkan Acuan)

Acuan Proses Analisis Sistem Lunak

(Menitikberatkan Kegiatan Pelaku)

Masalah Masalah
(Keadaan) (Keadaan
Pilihan Kegiatan Pilihan
KebijakanD Pelaku Kebijakan

Kebijakan) Kebijakan

Proses Analisis Dinamika Sistem

(Menitikberatkan Umpanbalik)
Acuan

Masalah
Keadaán )(+
Pilihan
Kebijakan
(
Kebijakan

Gambar 7
CORAK ANALISIS SISTEM DALAM PENGELOLAAN KEBIJAKAN

42
BERPIKIR SISTEMIK
 Selanjutnya, proses analisis kebijakan dengan dinamika
sistem dilakukan dengan permainan tiruan. Mengapa analisis
kebijakan dengan permainan tiruan? Dengan membuat
permainan tiruan itu proses analisis akan lebih cepat, bersitat
menyeluruh, hemat, dan dapat dipertanggugjawabkan.
Sebaliknya, analisis kebijakan dengan percobaan langsung
terhadap sistem nyata akan lebih lama, sifat terbatas, mahal
dan risikonya kurang diperhitungkan. Contoh-contoh yang
sederhana adalah:

percobaan kebijakan penggunaan sabuk pengaman tidak

dapat dijalankan, akhirnya ditunda dan dikaji lagi atau
perlu waktu lebih lama;
percobaan kebijakan menaikkan BBM sesuai saran IMF
menimbulkan gejolak sosial, akhirnya dicabut kembali
akibat percobaan dititikberatkan terbatas pada aspek efisien-
si ekonomi;
ii) percobaan pembubaran bank sesuai saran IMF dalam
waktu yang tidak tepat menimbulkan kepanikan masya-
rakat, akhirnya biaya yang mahal (BLBI) ditanggung
pemerintah untuk menjamin dana masyrakat;
Iv) percobaan serangkaian kebijakan keuangan sesuai
IMF diperbincangkan gagal menyehatkan ekonomi yang
sakit, akhirnya segala akibat buruk yang kurang diper
hitungkan IMF ditanggung masyarakat.

Hal itu terjadi akibat percobaan kebijakan dengan meng-

gunakan masyarakat sebagai obyek, atau seolah-olah dijadikan
kelinci dalam percobaan. Sebaliknya, dalam permainan tiruan,
percobaan kebijakan mengunakan laboratorium sebagai tempat
percobaan, biasanya seperangkat program komputer atau
permainan lainnya, sehingga dalam percobaan tersebut tidak
ada unsur obyek yang dirugikan.

43
PENGELOLAAN KEBUAKAN SECARA SISTEMIK
 2. PENGEMBANGAN KEBIJAKAN DANN
ANALISIS KEBIJAKAN
Pengembangan kebijakan membuka sembarang pilihan-pilihan
kebijakan yang mungkin dilakukan untuk membawa sistem
menuju keadaan diinginkan. Perubahan keadaan tersebut
dapat sebagai pemecahan masalah atau menuju perbaikan.
Pilihan-pilihan kebijakan tersebut dalam dinamika sistem ada-
lah titik-titik campur tangan terhadap tiruan sistem. Titik-titik
tersebut adalah tempat yang peka mernggerakkan perubahan
memecahkan masalah atau memperbaiki keadaan. Penggunaan
dinamika sistem tidak hanya bermanfaat untuk memahami
suatu sistem, tetapi yang lebih penting dalam dinamika sistem,
yang merupakan keunggulannya, adalah bagaimana men-
ciptakan dan membawa perubahan sistemik ke arah yang
diinginkan dengan memperhatikan sifat-sifat sistem untuk
pengembangan dan analisis kebijakan strategis.

i) Pengembangan Kebijakan
Pengembangan kebijakan adalah suatu proses berpikir
menciptakan gagasan baru tentang tindakan yang diperlukan
dalam mempengaruhi sistem mencapai tujuan. Mengapa
gagasan baru? Karena mengikuti masalah sering merupakan
akibat dari gagasan lama, yang sudah tidak cocok lagi untuk
menangani masalah sekarang. Sekurangnya, dalam pengem-
bangan kebijakan diperlukan pembaruan gagasan lama yang
lebih dari sekedar pengulangan gagasan lama. Ada tiga cara
untuk pengembangan gagasan kebijakan baru dengan
permainan tiruan dari sistem nyata:

dasar dan sistem dibiarkan tetap, tetapi ciri

i rangka unsur
unsur sistem diperbarui;
dasar sistem dibiarkan tetap, tetapi unsur dan
i) rangka
hubungan unsur sistem diperbarui, dan;
il) pembaruan rangka dasar sistem menghasilkan suatu rangka
baru yang mengandung gagasan perubahan mendasar.

44
BERPIKIR SISTEMIK
a. Pembaruan Ciri Unsur Sistem
Pembaruan ciri unsur adalah mengubah faktor-faktor yang
mempengaruhi kerja dan kinerja sistem. Campur tangan
dengan mengunakan faktor-faktor yang mengubah kekuatan
dan kecepatan fungsi unsur ini disebut pilihan kebijakan
fungsional. Beberapa contoh kebijakan adalah:

) Kebijakan peningkatan kinerja sistem dengan meningkat

kan nilai faktor yang mempengaruhi kinerja sistem,
misalnya peningkatan kinerja ekspor dengan alat subsidi,
pajak, dan pembakuan barang ekspor;
i) kebijakan pemantapan kinerja sistem dengan meningkat-
kan kemampuan persediaan
penyangga, misalnya pemarn-
tapan harga sembako oleh Bulog dengan alat persediaan
penyangga;
ii) kebijakan percepatan/ penundaan pelaksanaan unsur yang
berkaitan dengan kerja sistem, misalnya, penundaan untuk
kesekian kalinya pembangunan jalan kereta api bawah
tanah di Jakarta. Kemampuan kereta api yang semula
diperkirakan memenuhi permintaan kemudian pada
waktu dibangun menjadi kekurangan kemampuan akibat
penundaan;
iv) kebijakan pengendalian untuk mencapai sasaran kinerja
sistem, misalnya alat pajak pencemaran terhadap industri
yang mengeluarkan limbah, dan;
v) kebijakan pemacuan untuk meningkatkan kinerja, misalnya
bermacam alat kemudahan penanaman modal.

b. Pembaruan Unsur dan Hubungan Unsur Sistem

Pembaruan unsur dan/atau hubungan unsur adalah menam-
bah atau mengurangi unsur dan hubungan unsur dalam/untuk
membuat penyesuaian terhadap rangka sistem. Campur tangan
dengan menambah atau mengurangi unsur dan hubungan ini
disebut pilihan kebijakan struktural. Berikut ini
beberapa
contoh kebijakan:

45
PENGELOLAAN KEBJAKAN SECARA SISTEMIK
 Memotong rantai lingkaran dinamika sistem dengan
)
merubah ketentuan dan acuan proses dalam sistem dalam
menanggapi kebutuhan perubahan lingkungan, misalnya
kebijakan sistem rangsangan yang dikaitkan dengan proses
penciptaan dan pembaruan dalam industri;

memintas rantai dinamika sistem, dengarn cara mengubah

fungsi-fungsi tertentu melalui kebijakan penegakan keten-
tuan, acuan, dan baku proses dalam sistem, misalnya
kebijakan pembakuan pelayan publik, dan;
n)menambah unsur baru dengan rantai baru dalam lingkaran
dinamika sistem, yaitu menambah/menghilangkan faktor
yang mempengaruhi unsur tertentu dengan pengubahan
rantai kinerja sistem, misalnya kebijakan pembangunan
sungai buatan untuk mengatasi banjir. Contoh lain adalah
pelibatan masyarakat dalam pengendalian terhadap
dampak buruk program, misalnya kebijakan membuka arus
informasi, yaitu saluran penghubung cepat mengetahui hal
yang merugikan masyarakat untuk pemecahan masalah
lebih awal.

C. Pembaruan Rangka Dasar Sistem

Pembaruan rangka dasar sistem sehingga menciptakan sistem
yang bernilai lebih, dengan cara perubahan tujuan dan per-
ubahan nilai menjadi kekuatan/kelemahan sistem. Pembaruan

rangka dasar dengan mempertanyakan sejauhmana kinerja

sistem yang berlaku masih cocok dengan lingkungan sistem.

Prosedurnya adalah sebagai berikut:

Ungkapkan pola lingkaran umpan balik yang menyusun

sistem;
i) ungkapkan perubahan yang telah terjadi dalam lingkungan
ii)
sistem, baik di masa lampau maupun prakiraan ke depan;

ii) kembangkan pilihan rangka sebagai bangunan pikiran baru

yang diinginkan dan layak, dan

46
BERPIKIR SISTEMIK
iv) kemudian lakukan permainan terhadap bangunan pikiran
itu untuk melihat kecenderungan dan dampaknya. Proses
ini disebut pengembangan pilihan kebijakan mendasar.
Contohnya adalah langkah kebijakan keuangan yan8
berani oleh Perdana Menteri Mahathir Muhammad dengan
penerapan "nilai tukar tetap terhadap mata uang Ringgit
Malaysia" untuk meredam tekanan dari gejolak keuangan
sejagat terhadap perekonomian di Malaysia.

i) Analisis Kebijakan
a. Kebijakan Fungsional dan Struktural
Seperti telah dijelaskan, analisis kebijakan pada dasarnya adalah
menemukan langkah strategis untuk mempengaruhi sistem.
Dalam upaya mempengaruhi sistem tersebut ada dua pilihan,
yaitu sistemnya tetap atau berubah. Jika sistemnya tetap, maka
analisis terhadap langkah-langkah yang diambil menghasilkan
pilihan langkah yang mempengaruhi fungsi dari unsur sistem
atau disebut sebagai kebijakan fungsional. Sebaliknya, apabila
sistemnya diubah, maka analisis terhadap langkah-langkah
yang diambil menghasilkan pilihan langkah yang menciptakan
suatu rangka sistem yang berbeda dengan sistem semula atau
disebut juga kebijakan penyesuaian/perubahan struktural.
Pada umumnya, pemilihan langkah ini dikaitkan dengan
prakiraan kecenderungan lingkungan sistem ke depan.

Pengambilan langkah kebijakan furngsional dalam pra-

kiraan lingkungan yang tetap umumnya tindakan yang bersifat
giat, misalnya menaikan suku bunga bank untuk menekan
inflasi dan menurunkan suku bunga bank untuk meningkatkan
investasi. Sebaliknya, pengambilan langkah kebijakan struk-
tural dalam prakiraan lingkungan yang mantap umumnya
suatu tindakan yang bersifat berjaga-jaga, misalnya penstruk-
turan ulang perbankan dalam menghadapi kecenderungan
sistem keuangan sejagat. Pengambilan langkah kebijakan

47
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
fungsional dalam lingkungan sistem yang berubah cepat
umumnya suatu tindakan bersifat menahan, misalnya campur
tangan bank sentral untuk memantapkan nilai tukar rupiah
terhadap karena gejolak keuangan kawasan Asia. Sebaliknya,
pengambilan langkah kebijakan struktural dalam lingkungan
sistem yang berubah cepat umumnya suatu tindakan yang
besifat penyesuaian, misalnya pelepasan pita batas nilai tukar
rupiah terhadap dolar menurut kemauan pasar dalam gejolak
keuangan yang penuh ketidakpastian.

b. Pemilihan Kebijakan
Gagasan kebijakan baru, baik yang bersifat fungsional maupun
struktural, sebagai hasil proses berpikir untuk membawa
perubahan mestinya bersifat nalar dan masuk akal. Nalar
artinya didukung oleh penalaran yang jelas. Masuk akal
artinya didukung oleh alat kebijakan yang dapat dilaksanakan
dalam dunia nyata. Dalam pemilihan kebijakan, faktor masuk
akal penting sehingga suatu gagasan kebijakan yang semula
kurang nalar akan diterima sebagai nalar dengan dukungan
alat yang masuk akal. Contoh sederhana adalah, banyak
kejahatan penodongan di lampu merah yang luput dari peng-
awasan aparat sehingga penanganan oleh aparat selalu
terlambat. Gagasan kebijakan yang dikembangkan misalnya,
dengan keterbatasan jumlah aparat, mestinya mata aparat
bukan dua, tetapi tiga, satu di belakang, ini gagasan yang tidak
nalar. Dalam permainan tiruan, penambahan satu mata aparat
di belakang ini, dapat diterjemahkan dengan alat:
i) Pengalihan profesi pengamen jalanan sebagai satuan
pengawas ketertiban umum merupakan tambahan dari
mata aparat, dan
i) pemasangan kamera video pada setiap lampu merah juga
merupakan tambahan mata aparat.

Pemilihan terhadap kebijakan fungsional dalam suatu ling-

kungan yang berubah cepat umumnya mempertimbangkan,

48
BERPIKIR sISTEMIK
 sejauh mana keberlanjutan sistem yang lama tetap bertahan
dalam perubahan lingkungan sistem ke depan. Sebaliknya,
pemilihan kebijakan perubahan struktural dalam lingkungan
yang tetap, umumnya mempertimbangkan sejauh mana perge
seran dari sistem lama menjadi sistem baru dapat bekerja dan
cocok untuk menciptakan sebuah lingkungan sistem yang baru.
Inti dari pertimbangan tersebut adalah soal keinginan dan
kelayakan terhadap suatu kebijakan. Pengertian dinginkan
adalah memperoleh dukungan dari semua pihak, sedangkan
pengertian layak adalah kebijakan itu dapat dilaksanakaan
dalam dunia nyata.

Apabila suatu kebijakan dinginkan dan layak maka

kebijakan tersebut dapat:

i) Menghasilkan sesuatu, misalnya kebijakan subsidi pupuk

untuk petani, dan
i memperbaiki sesuatu, misalnya kebijakan pemotongan
mata rantai distribusi sembako.

Selanjutnya, apabila suatu kebijakan diinginkan tetapi tidak

layak maka kebijakan tersebut dapat menurunkan hasil, misal-
nya kebijakan bantuan sembako berkepanjangan menghasilkan
sifat malas dan menurunkan hasil guna, serta menghancurkan
sesuatu, misalnya kebijakan reformasi total dalam waktu
singkat. Selanjutnya, apabila suatu kebijakan tidak diinginkan
tetapi layak maka kebijakan tersebut dapat menciptakan:

i) Penolakan unsur, misalnya penolakan unsur bisnis tertentu

terhadap kebijakan mobil nasional (karena Timor, mestinya
BUMN) meskipun secara ekonomis layak (kalau didukung)
dan
i) penolakan sistem, misalnya penolakan kelompok ekonomi
tertentu terhadap gagasan sistem ekonomi kerakyatan,
meskipun layak untuk dikembangkan karena telah terbukti
mampu menyangga kehancuran dalam krisis ekonomi.

49
PENGELOLAAN KEBJAKAN SECARA SISTEMIK
 Dari pengelompokan di atas, tampak bahwa setiap pilihan
langkah akan menghadapi dua kemungkinan, yaitu berhasil
atau gagal, yang bergantung pada keadaan lingkungan sistem
dan ciri yang melekat pada langkah kebijakan tersebut. Dengan
pertimbangan terhadap kemungkinan berhasil atau gagal
tesebut, yang perlu dianalisis adalah seberapa besar tingkat
keberhasilan atau kegagalannya dalam pelaksanaan. Analisis
menyeluruh terhadap hasil dan dampak ke depan dari suatu
kebijakan tersebut dilakukan dengan permainan tiruan. Dengan
pengertian dan pemahaman terhadap segala kemungkinan
baik dan buruk, maka akan dapat dirumuskan alat yang
diperlukan untuk memperoleh sebanyak-mungkin hasil dan
dampak baik dan memberikan sesedikit-mungkin hasil dan
dampak buruk. Alat kebijakan yang diperlukan tersebut juga
sebaiknya diterapkan setelah diuji dengan permainan tiruan.
Intinya, proses permainan dinamika kebijakan adalah salah
satu upaya menemukan pengungkit terbaik, yaitu aman dan
manjur mendorong perubahan secara sistemik ke arah yang
diinginkan.

3. PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA

SISTEMIK
Pengelolaan kebijakan sebagai kemampuan mengelola masalah
menjadi pemecahan. Secara sistemik, pengelolaan tersebut
merupakan langkah menyeluruh menghasilkan keterpaduan
pemecahan. Sebagaimana diketahui keterpaduan pemecahan
tersebut berawal dari pemahaman terhadap keseluruhan
masalah dalam sistem. Keseluruhan masalah tersebut dapat
digambarkan dengan satu atau campuran pola lingkaran
umpan balik tertentu. Setiap pola lingkaran umpan balik
memiliki titik peka tertentu, yang
penting untuk pengelolaan
kebijakan. Dengan pengenalan titik peka tersebut maka sistem
dapat dikendalikan menuju arah yang diinginkan. Sesuai

50
BERPIKIR SISTEMIK
dengan sembilan pola lingkaran umpan balik yang telah
dijelaskan dalam bab terdahulu, di sini juga ada sembilan hal
yang perlu dihindari dalam mengelola kebijakan secara sis-
temik. Dalam penerapannya, sembilan hal tersebut dapat
digunakan sebagai salah satu acuan berpikir sistemik dalam
pengelolaan kebijakan.

i) Menghindari Perbaikan Terlambat

Dalam pola tindakan perbaikan yang tidak langsung meng-
hasilkan perbaikan, masalah akan meningkat, yang berakibat
membutuhkan tindakan perbaikan yang lebih besar. Efek
tindakan perbaikarn yang besar itu akan menurunkan masalah
berikutnya, yang berakibat tindakan perbaikan selanjutnya
menurun. Demikian seterusnya, sehingga kelakuan kejadian
nyata akan turun naik bergelombang. Contohnya adalah pena-
naman modal memerlukan waktu berefek pada pertumbuhan
sehingga membutuhkan penanaman modal lebih besar agar
berefek pada pertumbuhan. Pada saat pertumbuhan meninggi,
penanaman modal sudah melampaui kebutuhan sehingga
terjadilah penurunan penanaman modal. Pengelolaan kebijak-
kan dalam sistem berciri tindakan perbaikan yang tertunda
adalah merancang tindakan perbaikan untuk prakiraan
pemburukan masalah ke depan. Caranya adalah belajar dari
keadaan masa depan yang diperkirakan mengandung pem-
burukan masalah. Dan menemukan pemecahan untuk
masalah ke depan itu. Selanjutnya, melancarkan kebijakan
yang hasilnya diharapkan memecahkan pemburukan masalah
yang telah diperkirakan sebelumnya akan terjadi. Intinya
adalah menghindari perbaikan terlambat dengan kebijakan
memintas sebelum pemburukan masalah terjadi. Contohnya,
penerapan azas kehatian-hatian dalam perbankan, azas
kelenturan produksi menghadapi penurunan permintaan
mendadak.

51
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
i) Menghindari Pemerosotan Tujuan
Membuat penyesuaian tujuan karena godaan lingkungan
kadang-kadang tidak dapat dihindarkan untuk memperta-
hankan keberadaan didalam lingkungan. Namun menikmati
godaan lingkungan dapat mengaburkan tujuan dan meng-
hancurkan keberadaan. Misalnya, meningkatkan kesejahteraan
petani dengan meningkatkan daya guna pertanian. Pelaksana-
annya dengan membuka pasar dalam negeri, yaitu membebas-
kan impor barang pertanian seluas-luasnya untuk kenikmatan
pengakuan ikut perdagangan bebas sejagat. Ini dapat meng-
gagalkan tujuan meningkatkan kesejahteraan petani karena
memiskinkan petani setempat yang kalah bersaing. Penye-
suaian tujuan menjelaskan kelakuan tentang menikmati
keadaan pemburukan, umumnya juga terjadi dalam berbagai
segi pengelolaan, misalnya pemerosotan sasaran proyek pada
berbagai pekerjaarn pemerintah dan swasta karena tekanan
lingkungan Kolusi, Korupsi, Nepotisme (KKN). Pengelolaan
kebijakan dalam sistem berciri penyesuaian tujuan tersebut
adalah menghindari pemerosotan tujuan karena tekanan
lingkungan. Caranya adalah menahan pemerosotan tujuan
dengan keteguhan berpegang pada wawasan yang menjadi
dasar dari tujuan. Dalam ekonomi wawasan pembangunan
yang memihak rakyat kecil, mestinya terungkap dalam
pengelolaan kebijakan ekonomi yang melindungi kepentingan
rakyat kecil. Dalam pemerintahan wawasan kelembagaan
pemerintah yang terpercaya, mestinya itu tercermin dalam
pengelolaan kebijakan penggunaan anggaran pembangunan
yang menjamin kelurusan, kerterbukaan, dan tanggung gugat.

ii) Menghindari Jebakan Pertumbuhan

Pertumbuhan itu baik dan perlu, tetapi secara alami pertum-
buhan dibatasi oleh daya dukung, misalnya pertumbuhan
ekonomi dibatasi oleh daya serap pasar yang mendukung.
Harapan pertumbuhan itu sering menjadi jebakan, yaitu

52
BERPIKIR SISTEMIK
tumbuh kebablasan keluar batas daya dukung menuju
penghancuran, misalnya kelebihan pengadaan ruang bisnis/
perkantoran dalam pasar yang berujung pada runtuhnya
bisnis ini karena dililit utang dalam krisis tahun 1997. Penge-
lolaan kebijakan dalam sistem berciri batas pertumbuhan
adalah dengan menghindari jebakan pertumbuhan. Caranya.
adalah:

i) Menciptakan pertumbuhan sesuai batas daya dukung

dengan cara memperhatikan faktor pembatas dan

11) mengembangkan dinamika faktor pembatas sehingga tetap

memberikan kelonggaran untuk pertumbuhan.

Penerapannya dalam ekonomi melalui pengelolaan kebi-

jakan permintaan yang tepat sasaran; dalam pengurasan
sumber daya alam, melalui pengelolaan kebijakan menjamin
keseimbangan lingkungan hidup, dan; dalam bisnis barang dan
jasa, melalui pengelolaan kebijakan bisnis yang menjamin
kesetiaarn pelanggan.

iv) Menghindari Jebakan Pertumbuhan Semu

Penanaman modal itu penting dan perlu untuk memacu per-

tumbuhan ekonomi. Namun, hal yang tidak lazim juga dapat
terjadi, yaitu tanpa penanaman modal yang berarti pertum-
buhan ekonomi juga dapat terjadi, seperti kejadian pemulihan
perekonomian Indonesia setelah krisis tahun 1997. Hal ini
berkaitan dengan penanaman nmodal yang membutuhkan
waktu untuk berefek pada peningkatan pertumbuhan. Seba-
liknya, penurunan penanaman modal juga tidak langsung
berefek penurunan pertumbuhan ekonomi. Pertumbuhan semu

sekarang adalah dipacu oleh konsumsi barang dari hasil

penanaman modal masa lampau dan barang impor. Per-
tumbuhan ke depan dapat menurun dan diperlemah oleh

penurunan produksi dari kekurangan penanaman modal

sekarang

53
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
Pengelolaan kebijakan dalam sistem berciri batas pertumbuhan
semu dan kekurangan penanaman modal ini adalah meng.
hindari jebakan pertumbuhan semu yang tidak didukung
penanaman modal. Caranya, mengelola kebijakan penanaman
modal yang dapat menjaga keseimbangan antara penanaman
modal dengan prakiraan permintaan atau konsumsi. Kelebihan
penanaman modal dan kelebihan produksi tidak dikonsumsi
mengakibatkan krisis permintaan seperti kejadian sebelum krisis
ekonomi. Sebaliknya, kekurangan penanaman modal dan
konsumsi yang tinggi mengakibatkan krisis penyediaan
(seperti
kejadian dalam pemulihan ekonomi) sehingga bergantung pada
impor. Jika krisis penyediaan menyangkut barang publik,
seperti listrik dan sembako, hal ini dapat membawa krisis
kepercayaan publik kepada kemampuan pemerintah menye-
diakan dan melindungi kebutuhan barang publik.

v) Menghindari Pengulangan Perbaikan Yang

Gagal
Pemecahan yang semula dikira menuntaskan permasalahan,
tanpa diduga kemudian menimbulkan akibat buruk. Selanjut-
nya, dengan pemecahan akibat buruk itu diharapkan semuanya
menjadi tuntas. Namun, kenyataannya yang terjadi adalah
permasalahan semakin meluas dan memburuk karena akar
permasalah belum ditangani. Misalnya, pemecahan bayar
utang dengan membuat pinjaman baru mengakibatkan keta-
gihan u tang semakin mencandu. Pemecahan kemiskinan
dengan bantuan sembako membawa akibat kemalasan yang
akan memperparah kemiskinan. Pemecahan kemacetan dengan
membangun jalan baru mengakibatkan semakin banyak
pemakai beralih ke jalan baru yang memperparah kemacetan.
Pengelolaan kebijakan yang berciri pemburukan masalah
adalah dengan pemecahan sekaligus terhadap akar masalah
dan akibat buruk
yang telah terjadi. Dalam masalah utang
pemecahan dilakukan dengan pengelolaan kebijakan mening
katkan pendapatan dan memotong ketagihan meminjam.

54
BERPIKIR SISTEMIK
Dalam masalah kemiskinan, pemecahan dilakukan dengan
pengelolaan kebijakan peningkatan kemampuan bekerja untuk
mandiri dan melawan kemalasan. Dalam masalah kemacetan,
pemecahan dengan pengelolaan kebijakan peningkatan jumlah
dan kenyaman pengangkutan umum dan penambahan jalan
baru. Pada umumnya, pengulangan perbaikan yang gagal
akan berlangsung terus bila pengambil kebijakan tidak belajar
dari kesalahan kebijakan dan mempertahankan kebijakan yang
salah.

vi) Menghindari Ketagihan Pemecahan Permukaan

Pemecahan permukaan yang jangka pendek kadang-kadang

perlu dan tidak bisa dihindarkan, tetapi sering terjadi ke-
butuhan pemecahan permukaan menjadi kebiasaan, bahkan
ketagihan. Misalrnya, ketagihan pemerintah meminjam untuk
membayar utang atau membuat surat utang baru untuk mem-
bayar surat utang lama, ketagihan daerah minta bantuan
pemerintah pusat dalam zaman orba. Ketagihan itu yang
menghambat prakarsa pemerintah untuk meningkatkan peng-
hasilan sendiri dan memperlemah semangat daerah untuk
mandiri. Pengelolaan kebijakan berciri pemecahan permukaan
adalah menghindari ketagihan pemecahan permukaan itu.
Caranya adalah menggerakkan langkah pemecahan mendasar.
Dalam perekonomian, keteguhan dalam pengelolaan kebijakan
akan meningkatkan ketahanan perekonomian dalam negeri,
sebab kerapuhan ekonomi dalam negerilah yang memaksa
meminjam dan membuat surat utang. Dalam pembangunan
daerah, hal ini bisa dilakukan dengan meneguhkan hati dalam
pengelolaan kebijakan pelaksanaan otonomi daerah. Bila kita
melihat kebijakan tersebut ada dan sudah berjalan, tetapi
belum menunjukkan hasil, maka itu berarti sesuatu yang belum
ada. Adalah soal keteguhan hati para pelaksana kebijakan
untuk melaksanakan pemecahan mendasar yang umumnya
sulit dan berat.

55
PENGELOLAAN KEBIJAKAN SECARA SISTEMIK
vii) Menghindari Permainan Menang-Kalah

Dengan azas kebebasan, perbedaan sumber daya dan ke-

mampuan diperhitungkan dalam segala permainan kerja sama.
Pengaturan kerja sama hanya berdasarkan perhitungan peran
serta dalam kepemilikan. Ini menyebabkan perolehan masing
masing pihak dicerminkan oleh peran serta dalam kepemilikan.
Dalam peran serta dan kepemilikan yang tidak berimbang,
pihak yang kuat semakin kuat dan yang lemah semakin lemah.
Hal ini terjadi dalam pengaturan permainan antara pelaku,
kelompok, dan negara yang kuat di satu pihak dengan pelaku,
kelompok dan negara yang lemah dipihak yang lain. Contoh
nya, pada tingkat individu adalah perngaturan pasar pebisnis
besar (pasar swalayan besar) dan kecil (pasar tradisional), pada
tingkat kelompok adalah pengaturan kerja sama kelompok
kepentingan besar dan kecil, dan pada tingkat negara adalah
pengaturan perdagangan bebas dunia antara negara kaya dan
negara miskin. Pengelolaan kebijakan yang berciri permainan
menang-kalah adalah dengan menciptakan kerja sama sistemik
yang baru mencapai tujuan bersama, di mana sumber daya
dan kemampuan yang berbeda diperlakukan sama sebagai
unsur-unsur yang saling membutuhkan dan saling mendukung
dalam sistem. Dengan penciptaan peran serta dan kepemilikan
yang lebih berimbang maka perolehan masing-masing pihak
lebih mencerminkan permainan menang untuk semua. Dalam
bisnis, misalnya pengelolaan kebijakan aliansi sistem produksi
berdasarkan penyatupaduan keunggulan yang dimiliki masing-
masing pihak yang bermitra. Dalam pembangunan daerah,
misalnya pengelolaan kebijakan industri terpadu berdasarkan
penyatupaduan keunggulan sumber daya yang dimiliki masing-
masing daerah.

vii) Menghindari Perlombaan Menghancurkan

Maju kena mundur kena adalah keadaan tidak ada pilihan
selain terus meningkatkan saling mengancam untuk adu

56
BERPIKIR SISTEMIK
kekuatan. Proses percepatan adu kekuatan di sini tanpa batas
dengan anggapan masing-masing pelaku selalu dapat
memperbarui sumber kekuatan untuk berlomba. Ini adalah
pikiran persaingan pasar bebas dalam ekonomi dan semangat
tempur dalam pertarungan. Dalam kenyataannya, pada saat
masing-masing pelaku tidak dapat lagi memperbarui sumber
kekuatannya karena sama-sama merugi maka semua akan
hancur. Misalnya persaingan saling menurunkan harga sesama
pebisnis jasa penerbangan, petarungan saling menguras tenaga,
dan perlombaan saling merusak dalam pertentangan antar-
kaum/daerah. Namun, apabila hanya satu pelaku yang dapat
memperbarui sumber kekuatan maka yang lainnya akan
hancur, kelompok bisnis yang tetap kuat dan menang bersain8
mengambil alih yang melemah dan kalah bersaing. Penge-
lolaan kebijakan berciri percepatan pemburukan keadaan
adalah membangun kesepakatan mencapai tujuan bersama.
Caranya membuat peredaan pertentangan, perundingan cara
peredaan pertentangan, kesepakatan tentang tujuan bersama,
pemecahan cara mencapai tujuan bersama. Dalam pereko-
nomian melalui kesepakatan dalam pengelolaan kebijakan
kerja sama perekonomian. Dalam pertentangan antarkaum/
daerah melalui kesepakatan dalam pengelolaan kebijakan kerja
sama antarkaum/daerah itu.

ix) Menghindari Kemunculan Kesulitan Bersama

Dalam keadaan keterbätasan ketersediaan sumber daya, setiap
pelaku berlomba untuk mengeruk sumber daya sebanyak-
banyaknya. Pada waktu sunmber daya melimpah, setiap orang
menangguk sumber daya dengan mudah. Semakin banyak
sumber daya yang dikeruk semakin tipis persediaan sumber
daya. Pada waktu ketersedian sumber daya mulai menipis,
setiap orang mulai kesulitan mengeruk sumber daya. Kelakuan
kesulitan bersama ini umumnya terjadi pada pengurasan berle-
bihan terhadap sumber daya yang memiliki keterbatasan keter-
sediaan atau membutuhkan waktu panjang untuk pemulihan,

57
PENGELOLAAN KEBIUAKAN SECARA SISTEMIK
misalnya kesulitan bersama akibat habisnya sumber daya
hutan, sumber daya laut, dan lain-lain. Pengelolaan kebijakan
berciri kemunculan kesulitan bersama adalah dengan menemu-
kan cara menguras sumber daya yang tidak menimbulkan
kehancuran dalam jangka panjang. Caranya menerapkan
pengelolaan kebijakan pengendalian pengurasan sumber daya
yang tepat sasaran, yaitu membuat setiap orang dapat
menahan diri untuk menguras sumber daya bagi keuntungan
jangka pendek.

4. RANGKUMAN
Sebagai rangkuman, dapat dikemukakan bahwa analisis
kebijakan melalui permainan tiruan dinamika sistem akan
berguna untuk merngurai dan memahami masalah dunia nyata
yang mengandung kerumitan, perubahan cepat, dan ketidak-
pastian. Campur tangan dalam suatu permainan tiruarn, sistem
dapat dilakukan secara fungsional maupun struktural. Hasil
permainan memberikan informasi tentang pandangan ke
depan, menyangkut hasil dan dampak suatu kebijakan ter-
hadap sistem dalam jangka panjang. Pengelolaan kebijakan
secara sistemik adalah menemukan titik peka tertentu dalam
sistem, sehingga sistem dapat dikendalikan dan masalah dapat
dipecahkan. Dalam pemecahan kerumitan masalah secara
sistemik, ada sembilan hal yang perlu dihindari yang dapat
menjadi pedoman umum untuk pengelolaan kebijakan. Intinya,
pengelolaan kebijakan secara sistemik adalah langkah-langkah
keputusan yang bersifat pembaruan dan mendasar. Tentang
penerapan pengelolaan kebijakan untuk pemecahan kerumitan
masalah sistemik akan dibahas dalam Bab 4, yaitu pengelolaan
kebijakan publik dan pengembangan kelembagaan terpercaya.

58
BERPIKIR SISTEMIK