Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

BANK TANAH:
ANTARA CITA-CITA DAN UTOPIA

Oleh:
CUT LINA MUTIA
Dosen Fakultas Hukum Universitas Indonusa Esa Unggul

ABSTRAK
Tanah merupakan salah satu elemen penting dalam kehidupan manusia. Tidak
hanya berfungsi sebagai faktor ekonomis, tetapi tanah juga berperan sebagai
faktor produksi yang mendukung serta memungkinkan pemilik dan/atau pihak
yang menguasai tanah tersebut melakukan segala hal yang berhasil-
guna.Dalam kerangka tinjauan yang lebih luas lagi, kepemilikan atau
penguasaan atas tanah juga berhubungan dengan peningkatan strata sosial
seseorang dalam hubungannya dengan lalu-lintas kehidupan bermasyarakat.
Kedudukan tanah akan terlihat jelas sangat penting apabila melihat kondisi
geografis negara kita sebagai negara agraris. Sebagai negara agraris, jelas
tanah mempunyai kedudukan yang sangat fundamental. Melihat fungsi tanah
yang begitu penting, maka diperlukan sebuah perangkat peraturan yang jelas
dan tegas yang mengatur tentang tanah sehingga tidak terjadi kasus-kasus atau
sengketa mengenai tanah.

Key Words: Bank Tanah, Hukum Agraria

Pendahuluan seseorang dalam hubungannya dengan

Tanah merupakan salah satu lalu-lintas kehidupan bermasyarakat.
elemen penting dalam kehidupan Kedudukan tanah akan terlihat
manusia. Tidak hanya berfungsi sebagai jelas sangat penting apabila melihat
faktor ekonomis, tetapi tanah juga kondisi geografis negara kita sebagai
berperan sebagai faktor produksi yang negara agraris. Sebagai negara agraris,
mendukung serta memungkinkan jelas tanah mempunyai kedudukan yang
pemilik dan/atau pihak yang menguasai sangat fundamental.
tanah tersebut melakukan segala hal Melihat fungsi tanah yang
yang berhasil-guna. begitu penting, maka diperlukan sebuah
Dalam kerangka tinjauan yang perangkat peraturan yang jelas dan tegas
lebih luas lagi, kepemilikan atau yang mengatur tentang tanah sehingga
penguasaan atas tanah juga berhubungan tidak terjadi kasus-kasus atau sengketa
dengan peningkatan strata sosial mengenai tanah.

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 109

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

Sejarah telah mencatat bahwa hak atas sebagian tertentu permukaan

Republik ini telah mampu menghasilkan bumi, yang berbatas, berdimensi dua
sebuah produk undang-undang yang dengan ukuran panjang dan lebar.
mengatur tentang pokok-pokok agraria Hak atas tanah ini memberikan
yang di dalamnya mengatur tentang wewenang untuk mempergunakan
tanah. sebagian tertentu permukaan bumi yang
Tanggal 24 September 1960 bersangkutan termasuk tubuh bumi yang
disahkan oleh Presiden Soekarno sebuah ada di bawahnya dan air serta ruang
masterpiece, yaitu Undang-Undang yang ada di atasnya (lihat Pasal 1 ayat
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan (4) jo Pasal 4 ayat (2) UUPA)
Dasar Pokok-Pokok Agraria Dengan memperhatikan
(selanjutnya akan ditulis UUPA). konsepsi dan isi yang termuat dalam
Pemberlakuan UUPA me- UUPA, khususnya yang berkaitan
rupakan sebuah perubahan dan/atau dengan tanah, maka secara tegas dapat
reformasi yang fundamental terhadap dinyatakan bahwa segala pengaturannya
segala bentuk peraturan di bidang tersebut bertujuan untuk mewujudkan
agraria yang sebelumnya dibuat dan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
diberlakukan oleh Pemerintah Kolonial Namun demikian, apabila kita cermati
Belanda. Bahwa UUPA merupakan fenomena mengenai segala hal yang
suatu perangkat hukum yang sesuai berkaitan dengan tanah, yang terjadi
dengan kepentingan rakyat Indonesia dalam prakteknya memunculkan suatu
seiring perkembangan zaman guna ironi.
mewujudkan apa yang digariskan dalam Setiap kali berbicara mengenai
amanat Pasal 33 UUD 1945. tanah, maka yang terbersit dalam
Pengertian agraria dalam pemikiran kita adalah sekumpulan
UUPA dipakai dalam arti yang sangat masalah yang seolah tidak dapat
luas, yaitu meliputi: bumi, air dan diketemukan solusinya. Penggusuran
kekayaan yang terkandung di dalamnya, tanah, penyerobotan tanah, alih fungsi
bahkan meliputi juga ruang angkasa. tanah pertanian yang masih produktif
Pengertian Bumi meliputi menjadi lahan non-pertanian, jual beli
permukaan bumi yang disebut dengan tanah oleh pihak yang tidak berhak,
tanah. Dengan demikian pengertian sertifikat ganda dan/atau sertipikat aspal,
tanah secara yuridis adalah permukaan pemusatan penguasaan tanah pada satu
bumi. Sedangkan hak atas tanah adalah individu atau golongan tertentu, dll,

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 110

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

adalah beberapa contoh konkrit masalah Diskursus baru yang dikemuka-

tanah yang sangat akrab dalam kan sebagai bagian dari usaha untuk
kehidupan kita sehari-hari. meminimalisasi sengketa pertanahan
Semua itu, menurut hemat atau persoalan keagrariaan di antaranya
penulisa, terjadi karena terbatasnya adalah konsep pembaruan agraria,
ketersediaan tanah sementara di sisi lain wacana perubahan UUPA, pembentukan
kebutuhan akan tanah semakin me- lembaga-lembaga baru di bidang
ningkat dari hari ke hari. keagrariaan, seperti pembentukan bank
Kondisi ini semakin diperparah tanah dan/atau pembentukan pengadilan
dengan kebijakan pemerintah masa lalu yang khusus menangani sengketa
(Orde Baru) yang menitikberatkan keagrariaan.
kepada orientasi pembangunan dengan Penulis sendiri lebih tertarik
pertumbuhan ekonomi sebagai tolak untuk mencoba menganalisa konsep
ukurnya yang pada kenyataannya bank tanah sebagai suatu jalan keluar
cenderung mengabaikan kepentingan atas persoalan pertanahan yang terjadi
rakyat banyak. selama ini. Karena lembaga bank tanah
Kebijakan tersebut merupakan sampai dengan saat ini belum terbentuk,
kebijakan yang sangat kapitalistik yang maka metode penulisan yang digunakan
semata-mata memberikan kesempatan adalah menggunakan metode
bagi para pemilik modal untuk pendekatan normatif dengan data utama
mengeksploitasi tanah sesuai adalah bahan-bahan pustaka (data
kepentingan para penguasa yang ber- sekunder).
kolaborasi dengan para pemilik modal. Dalam hal ini, penulis mencoba
Deskripsi singkat mengenai menganalisa konsep bank tanah secara
konflik tanah seperti tersebut di atas dan teoritis dan dengan memperhatikan pula
dalam kaitannya dengan angin konsep bank tanah yang sudah
perubahan yang dalam beberapa tahun diberlakukan di beberapa negara
terakhir berhembus di Republik ini, tertentu.
banyak memunculkan wacana-wacana
baru dari kalangan intelektual dengan Pembahasan
berbagai latar belakang sebagai bentuk Pasal 1 angka (2) Undang-
kepedulian atas persoalan pertanahan Undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang
maupun persoalan keagrariaan pada Undang-Undang Perbankan menyatakan
umumnya. bahwa:

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 111

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

“Bank adalah badan usaha yang mengarahkan penggunaan tanah dan

menghimpun dana dari masyarakat mempengaruhi (mengatur) harga tanah.
dalam bentuk simpanan dan Pengertian bank tanah umum
menyalurkannya kepada masyarakat (general land banking) adalah kegiatan-
dalam bentuk kredit dan/atau bentuk- kegiatan yang dilakukan oleh badan
bentuk lainnya dalam rangka pemerintah untuk menyelenggarakan
meningkatkan taraf hidup rakyat penyediaan, pematangan dan penyaluran
banyak.” tanah untuk semua jenis penggunaan
Secara sederhana pengertian tanah publik maupun privat tanpa
harfiah bank sebagaimana dimaksud ditentukan terlebih dahulu
dalam Undang-Undang Perbankan dapat penggunaannya dengan tujuan untuk
juga diterapkan dalam pengertian bank mengawasi pola perkembangan daerah
pada bank tanah, hanya saja yang perkotaan dan/atau memperoleh capital
menjadi obyek utamanya bukan gains dari nilai lebih sebagai akibat
berbentuk uang, melainkan berbentuk investasi publik dan/atau mengatur
tanah. penggunaan tanah, termasuk mengenai
Pada dasarnya bank tanah atau waktu, lokasi, jenis dan skala
land banking merupakan lembaga yang pengembangannya.
menampung mengenai tanah-tanah Sedangkan pengertian bank
khusus yang nantinya akan tanah khusus (project land banking)
diredistribusikan untuk kepentingan adalah setiap kegiatan meliputi
umum. penyediaan tanah untuk pembaharuan
Prof. Maria S.W. Sumardjono daerah perkotaan, pengembangan
menyatakan bahwa bank tanah industri, pembangunan perumahan dan
merupakan setiap kegiatan pemerintah pembangunan berbagai fasilitas umum
untuk menyediakan tanah yang akan (dikenal dengan istilah advance land
dialokasikan penggunaannya di acquisition).
kemudian hari. Berdasarkan fungsinya, Mencermati pengertian bank
maka bank tanah dibagi dalam 2 (dua) tanah sebagaimana yang dikemukakan
kategori yaitu bank tanah umum oleh Prof. Maria tersebut di atas, maka
(general land banking) dan bank tanah pemerintah memegang faktor dominan
khusus (project land banking) yang dalam realisasi pembentukan bank tanah
semuanya itu secara umum bertujuan secara konkrit. Bahkan menurut
Soedjarwo Soeromihardjo, bank tanah

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 112

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

merupakan suatu lembaga atau Badan Menjadi pokok analisa

Usaha Milik Negara (BUMN) yang selanjutnya adalah menjawab
pembentukannya berdasarkan Peraturan pertanyaan mengenai tanah apa yang
Pemerintah. akan menjadi obyek pengaturan dan/atau
Sebagai institusi yang me- penguasaan dalam ruang lingkup bank
rupakan organisasi kekuasaan seluruh tanah?
rakyat dan menerima mandat dari rakyat Dalam hemat penulis, untuk
untuk menjalankan suatu roda menjawab pertanyaan ini, maka terlebih
pemerintahan, maka negara melalui dahulu kita harus melihat atau
aparatur pemerintahannya mempunyai mencermati jenis-jenis hak atas tanah
kewajiban untuk melakukan segala hal yang diatur dalam UUPA. Dengan
yang bertujuan untuk mewujudkan tata memperhatikan hak-hak atas tanah yang
susunan kehidupan masyarakat yang adil diatur dan diakui keberadaannya oleh
dan makmur yang salah satunya adalah undang-undang, maka akan terdapat
dengan melakukan pengaturan yang baik kejelasan dan/atau kepastian mengenai
dan benar terhadap tanah sebagai salah tanah-tanah mana yang akan masuk atau
satu elemen yang sangat vital bagi tidak akan masuk dalam pengaturan
kehidupan masyarakat. ruang lingkup bank tanah.
Dengan demikian, maka Selain itu, dengan mengetahui
pemerintah mempunyai kewajiban untuk hak-hak atas tanah, maka kita akan
berusaha membentuk lembaga bank memahami sejauh mana hukum
tanah yang berfungsi untuk mengatur memberikan perlindungan kepada setiap
seluruh penyediaan tanah, baik untuk hak atas tanah yang bersangkutan
kepentingan pembangunan maupun sehingga setiap subyek hukum
untuk mematangkan tanah atau mempunyai alas hak yang jelas sampai
menguasainya yang tujuannya adalah sejauh mana mempertahankan hak atas
untuk menikmati nilai tambah yang tanah yang dimilikinya.
tumbuh dan berkembang sebagai akibat Secara sistematis hak-hak atas
pengaturan dan/atau pengelolaan tanah tanah yang diatur dalam UUPA adalah
tersebut untuk nanti pada waktunya sebagai berikut:
disalurkan kembali sesuai dengan 1. Hak Bangsa Indonesia atas
ketentuan yang diamanatkan oleh Pasal tanah;
33 UUD 1945 jo pasal-pasal yang 2. Hak Menguasai Negara;
terangkum dalam UUPA. 3. Hak-Hak Perorangan atas tanah.

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 113

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

Pembahasan selanjutnya, Perkebunan serta instansi lain yang

penulis lebih memfokuskan kepada hak- memungkinkan.
hak perorangan yang kemungkinan Setelah hasil inventarisasi
menjadi obyek bank tanah. Hak-hak diketahui, maka pemerintah akan
perorangan lebih menjadi sorotan mempunyai dasar untuk menetapkan
penulis karena lebih memungkinkan status tanah yang akan dikategorikan
terjadinya konflik pada saat sebagai obyek yang termasuk dalam
dikategorikan sebagai obyek bank tanah ruang lingkup bank tanah. Dalam hal ini
bila dibandingkan dengan hak atas tanah misalnya adalah:
yang dikuasai oleh negara. 1. Tanah Negara;
Hak-hak perorangan yang dapat 2. Tanah-Tanah HGU, HGB, Hak
dimiliki secara individual dengan Pakai, dan Hak Sewa yang tidak
berbagai persyaratannya sebagaimana diperpanjang atau tidak
diatur dalam UUPA adalah sebagai diperbaharui kembali.
berikut: Hal terpenting yang harus
1. Hak Milik; dilakukan oleh pemerintah dalam
2. Hak Guna Usaha; melakukan penentuan status adalah
3. Hak Guna Bangunan; bahwa penentuan status tersebut
4. Hak Pakai; dilakukan secara seksama dan harus
5. Hak Sewa. menghindari pendekatan secara represif
Dengan memperhatikan yang menunjukkan kesewenang-
pengertian, fungsi dan tujuan bank wenangan sebagai penguasa.
tanah, maka yang selanjutnya harus Pendekatan secara persuasif
dilakukan oleh pemerintah adalah dengan selalu memperhatikan hak-hak
melakukan inventarisasi persediaan setiap subyek hukum yang mempunyai
tanah yang ada di seluruh wilayah hubungan hukum denagn suatu hak atas
Negara Kesatuan Republik Indonesia. tanah harus dikedepankan.
Inventarisasi ini harus Dalam hal penentuan status hak
melibatkan instansi-instansi terkait yang milik menjadi obyek bank tanah,
selama ini berhubungan dengan pemerintah harus lebih berhati-hati lagi
pengurusan atau pengaturan tanah, karena biar bagaimanapun juga hak
misalnya: Badan Pertanahan Nasional, milik merupakan hak turun temurun,
Notaris/PPAT dan juga instansi lain terkuat dan terpenuh yang dapat
seperti: Departemen Pertanian dan dipunyai orang atas tanah dengan

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 114

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

mengingat ketentuan Pasal 6 UUPA. oleh pemerintah. Selain itu juga, hal lain
Kesediaan dan/atau kerelaan pemilik yang dapat dilakukan adalah penertiban
harus benar-benar dihargai. Yang harus terhadap tanah-tanah absentee, sehingga
diperhatikan oleh pemerintah adalah dengan demikian dapat dihindari
bahwa sejauhmana kesadaran para penumpulan penguasaan tanah oleh
pemilik tanah yang bersifat individual individu atau golongan tertentu dan juga
atau pribadi tersebut memahami bahwa dapat dihindari indikasi menjadikan
di dalam haknya tersebut terkandung tanah semata-mata sebagai obyek
unsur kebersamaan atau ke- investasi. Apabila hal ini diterapkan
masyarakatan. maka akan terasa sekali sebuah manfaat
Harus diberi kesadaran bahwa dari lembaga yang bernama bank tanah
hak atas tanah apapun yang ada pada itu.
seseorang tidaklah dapat dibenarkan Berdasarkan uraian yang penulis
bahwa tanahnya itu akan dipergunakan kemukakan diatas, maka secara teoritis
(atau tidak dipergunakan) semata-mata bank tanah dapat berperan untuk
untuk kepentingan pribadinya, apalagi menyelesaikan sengketa pertanahan
kalau hal itu menimbulkan kerugian yang banyak terjadi dalam kehidupan
bagi masyarakat. masyarakat sehari-hari atau dengan kata
Penggunaan tanah harus lain pembentukan bank tanah dapat
disesuaikan dengan keadaannya dan meminimalisasikan sengketa tanah yang
sifat daripada haknya sehingga terjadi .
bermanfaat bagi kesejahteraan pe- Selanjutnya adalah kembali
miliknya dan bermanfaat pula bagi kepada political will dari para pemegang
masyarakat dan negara. Meskipun kebijakan di negara ini untuk
demikian tidak berarti kepentingan mengkonkritkan pembentukan bank
seseorang akan terdesak karena tanah, setidaknya wacana pembentukan
bagaimanapun juga UUPA memberikan bank tanah ini harus dijadikan bahan
perlindungan dengan tetap mem- pertimbangan dengan dilandasi
perhatikan kepentingan perseorangan. pemikiran yang komprehensif untuk
Penentuan status hak milik kemudian dicoba diterapkan. Karena
menjadi kategori obyek bank tanah akan bagaimanapun pemerintahan yang baik
menjadi lebih efektif lagi apabila adalah pemerintahan yang selalu
Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun memikirkan nasib rakyat yang telah
1960 benar-benar diimplementasikan memberikan mandat kepadanya dan

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 115

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

apabila pemerintah benar-benar spekulasi tanah, sehingga dikenakan

membentuk bank tanah, maka asas pajak yang sangat tinggi.
keterbukaan dan kemudahan akses bagi 3. Belanda
setiap masyarakat untuk mengetahui Praktek bank tanah di negara
segala hal yang mengenai bank tanah Belanda lebih condong pada
harus dibuka lebar-lebar. kegiatan bank tanah yang bersifat
Sebagai bahan perbandingan, umum, yaitu bahwa pemerintah
berikut ini penulis paparkan secara melakukan kegiatan-kegiatan
singkat mengenai konsep bank tanah menyelenggarakan penyediaan,
yang telah diterapkan di berbagai negara pematangan dan penyaluran tanah
dengan mengutip dari makalah Bapak publik dan tanah privat dengan
Soedjarwo Soeromohardjo. ditentukan lebih dahulu
1. Guatemala penggunaannya.
Pengelolaan bank tanah di negara ini Gambaran singkat penerapan
dilakukan dengan cara negara atau bank tanah diberbagai negara tersebut
pemerintah memberikan keringanan dapat dijadikan acuan oleh pemerintah
pajak kepada setiap pemilik tanah Indonesia dalam rangka mencoba
yang menjual tanahnya kepada menerapkan konsep bank tanah ini.
negara, sedangkan apabila tidak
menjual kepada negara maka akan Penutup
dikenakan pajak yang tinggi. Sebagai penutup, secara singkat
Selanjutnya pemerintah mengatur penulis ingin mengemukakan bahwa
mengenai pengelolaan tanah dengan memperhatikan pengertian,
tersebut. fungsi dan tujuan sebuah bank tanah
dalam kaitannya dengan sengketa tanah
2. Jepang yang seolah telah inheren dalam
Pemerintah Jepang menentukan kehidupan masyarakat Indonesia, maka
suatu kebijakan bahwa orang yang pemberlakuan bank tanah dapat
membeli tanah dan kemudian dijadikan alternatif solusi atas sengketa
menjual kembali tanah itu dalam tanah.
waktu kurang dari 10 tahun sejak Terbatasnya ketersediaan tanah
tanah tersebut dibeli, maka dan pemerataan pendistribusiannya
dikategorikan sebagai kegiatan setidaknya dapat dilakukan
pengaturannya oleh lembaga bank tanah

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 116

 Cut Lina Mutia – Bank Tanah: Antara Cita-Cita Dan Utopia

yang dalam operasionalnya nanti

mengutamakan asas keterbukaan yang
dapat dipertanggungjawabkan. Dengan
demikian, dalam kerangka pemikiran
yang dilandasi rasa optimisme, setiap
masyarakat akan memperoleh
kemudahan akses untuk memiliki tanah
yang akan digunakan sebagai asset
untuk menjalani kehidupannya.

DAFTAR PUSTAKA

Boedi Harsono, Hukum Agraria

Indonesia, (Jakarta: Djambatan,
1999), hal.18
Maria S.W. Sumardjono, Kebijakan
Pertanahan Antara Regulasi &
Implementasi, (Jakarta:
Kompas, 2000) hal.8
Soedjarwo Soeromihardjo, “Pokok-
Pokok Pikiran Konsep
Implementasi Bank Tanah Di
Indonesia,” Makalah yang
disampaikan pada seminar
dalam rangka memperingati
HUT UUPA ke-33 di Jakarta
pada tanggal 28 September
1993.
Undang-Undang Nomor 56 Prp Tahun
1960 merupakan Undang-
Undang Land Reform Indonesia
yang mengatur mengenai
penetapan batas maksimum
kepemilikan tanah.

Lex Jurnalica /Vol. 1 /No.2 /April 2004 117