HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Dr. W. Riawan Tjandra, S.H., M.Hum.

BAB 3 SUMBER-SUMBER HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

A. Sumber Hukum Administrasi Negara Materiil Dan Formiil
Asas legalitas mengajarkan setiap aktivitas dan tindak administrasi negara
harus didasarkan pada ketentuan hukum baik secara langsung maupun secara tidak
langsung (Kansil, 1997:151). Pradjudi Atmosudirjo (1994:56) hukum administrasi
negara heteronom adalah norma hukum administrasi negara yang mengatur
penggunaan wewenang badan atau pejabat tata usaha negara. Hukum administrasi
negara otonom adalah norma hukum administrasi negara yang diciptakan oleh badan
atau pejabat tata usaha negara.
Sudikno Mertokusumo, sumber hukum materiil adalah tempat dari mana
materiil itu diambil. Faktor-faktor yang membantu pembentukan hukum, misalnya
hubungan sosial, hubungan kekuatan politik, situasi sosial ekonomis, tradisi
(pandangan keagamaan, kesusilaan), hasil penelitian ilmiah, perkembangan
internasional, keadaan geografis, dan lain-lain. Sumber hukum formal adalah sumber
hukum yang dapat dibentuk akan mengikat masyarakatnya. Sumber hukum formal
membentuk pandangan hukum menjadi aturan hukum sebagai kekuasaan yang
mengikat. Pancasila merupakan sumber hukum materiil maupun formiil,
kedudukannya sebagai sumber dari segala sumber hukum.
Formelle Gesetze atau undang-undang (formal) dilekatkan ketentuan
memaksa, berupa paksaan pelasanaan (Vollsstreckungszwang) maupun hukuman
(Strafe).
Sumber hukum formal merupakan sebab dari berlakunya aturan hukum. Hal
yang termasuk sumber hukum formal adalah :
1. Undang-undang. Identik dengan hukum tertulis (ius scripta) dirumuskan secara
tertulis oleh pembentukan hukum khusus (speciale rechtsvormende organen).
Dalam arti formal, keputusan penguasa dilihat dari bentuk dan cara terjadinya
sehingga disebut undang-undang. Undang-undang dalam arti materiil, keputusan
atau ketetapan penguasa dilihat dari isinya undang-undang dan mengikat setiap
orang secara umum. Guna mengetahui suatu peraturan hukum dipergunakan
kriteria formal, yaitu dengan melihat sumber peraturan itu.
 2. Kebiasaan. Perbuatan berulang dalam hal yang sama dan diterima dalam
kehidupan masyarakat sehingga menumbuhkan rasa keadilan masyarakat. Hakim
dapat memberikan putusan yang sesuai dengan hukum dan rasa keadilan
masyarakat. Ketentuan tersebut memberikan landasan normatif untuk
menempatkan kebiasan menjadi salah satu sumber hukum.
3. Traktat atau Perjanjian Internasional. Salah satu sumber hukum dalam arti formal
karena treaty tersebut harus memenuhi persyaratan formal tertentu agar dapat
diterima sebagai treaty atau perjanjian internasional. Dasar hukum treaty: Pasal 11
ayat (1) dan (2) UUD 1945.
4. Yurisprudensi. Di negara sistem hukum Common Law (Inggris atau Amerika)
yurisprudensi berarti ilmu hukum. Yurisprudensi di negara Eropa Kontinental
berarti putusan pengadilan. Putusan pengadilan, di negara Anglo Saxon dinamakan
preseden. Pelaksanaan hukum dalam hal konkret terhadap tuntutan hak yang
dijalankan oleh suatu badan yang berdiri sendiri dan diadakan oleh suatu negara
serta bebas dari pengaruh apa atau siapapun dengan cara memberikan putusan
yang bersifat mengikat dan berwibawa.
5. Praktik-Praktik Administrasi Negara. Tindakan administrasi negara dalam
pelayanan kepada masyarakat melahirkan hukum tak tertulis (unwritten law),
meskipun belum ada peraturan perundang-undangannya. Praktik administrasi
negara dapat menjadi norma hukum dengan diuji kualitasnya berdasarkan
AAUPB.
Doktrin mengenai AAUPB sebagai sumber hukum bagi hakim dalam
memutuskan sengketa tata usaha negara dan menjadi sumber hukum yang
dipergunakan dalam membuat kebijakan oleh pemerintah maupun oleh Peradilan
TUN untuk menilai keabsahan suatu Keputusan TUN. Pemuan hukum AAUPB,
pada bidang penafsiran dan penerapan dari ketentuan peraturan perundangan, pada
bidang pembentukan beleid organ pemerintah kebijaksanaan oleh peraturan
perundangan, dan pada waktu pelaksanaan kebijaksanaan (Indroharato dikutip
Pratiwi, 2016:43).

B. PERKEMBANGAN SUMBER-SUMBER HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

 Sumber hukum administrasi negara berdasarkan teori integral dan teori
spesialitas. Teori integral, seluruh penggunaan wewenang oleh badan atau pejabat tata
usaha negara dan hubungan hukum (badan atau pejabat tata usaha negara dengan
rakyat) diatur berdasarkan satu norma hukum yang berlaku untuk seluruh wewenang
dan hubungan hukum administrasi negara antara pemerintah dan rakyat.
Teori spesialitas yaitu norma hukum administrasi negara yang berkembang
sesuai dengan kebutuhan pelayanan terhadap hak administratif rakyat yang semakin
teknis. Teori divergensi menghubungkan kebutuhan rakyat dengan kemampuan
pelayanan pemerintah serta berlakunya sektoralisasi yang semakin teknis.
Di Belanda, Algemene Wet Bestuursrecht (AWB) menjadi garis pedoman
penggunaan kewenangan pemerintah secara umum, secara teknik operasional
berkembang secara luas norma hukum administrasi negara khusus/sektoral dalam
berbagai UU Khusus. UU khusus bersifat operatif setelah AWB memiliki pengaruh
terhadap dua alasan berikut :
1. Prinsip legalitas. AWB menyediakan garis pedoman mengenai bagaimana
kewenangan harus dipergunakan oleh pemerintah.
2. Substansi hukum administrasi didasarkan atas UU khusus. AWB hanya
berisi aturan mengenai pembuatan keputusan tata usaha negara (hukum
acara).
UU khusus diperiksa karena berisi ketentuan prosedural yang aturannya
diturunkan dari AWB secara teratur terjadi dalam UU khusus berisi derogasi
(pelanggaran). Sejak UU khusus memiliki status yang sama dengan AWB, pasal 81
UUD Belanda, ketentuan khusus (lex specialis) diterapkan pada saat terjadi konflik
aturan, UU khusus menggantikan UU yang bersifat umum.
Ketentuan terkait pembuatan keputusan TUN oleh pejabat pemerintah dan uji
materiil oleh peradilan administrasi adalah AWB mengatur hal mengenai penegakan
(inspeksi dan sanksi, Bab V). Sebagian Pasal 3.2 AWB berisi ketentuan utamanya
penting untuk sebagian besar diderivasi dari prinsip legalitas. Pasal 3:2 AWB
penyiapan keputusan tata usaha negara, informasi penting harus dipertimbangkan
terhadap yang lain (prinsip kecermatan, zorgvuldigheid). Pasal 3:3 AWB larangan
penyalahgunaan wewenang, yang dibentuk berdasarkan prinsip legalitas: kewenangan
yang dilimpahkan tidak boleh digunakan selain dari tujuan yang dibersihkan. Pasal
3:4 paragraf 1 AWB berisikan prinsip spesialitas (specialiteitsbeginsel), dibentuk dari
prinsip legalitas dalam megambil keputusan, pemerintah hanya boleh
mempertimbangkan kepentingan dalam UU ditentukan sebagai permasalahan pokok
untuk dilindungi. Pasal 3:4 paragraf 2 AWB berisi prinsip proporsionalitas
bertentangan dari sebuah keputusan atau kepentingan para pihak tidak boleh
sebanding dengan tujuan yang dilayani oleh keputusan.
Kewenangan administratif digunakan oleh alat pemerintahan (pejabat publik)
untuk menciptakan dan menegakkan hukum publik positif. Negara, provinsi, dan
pemerintah kotapraja semua adalah subjek hukum (rechtspersonen) (Pasal 2:1
paragraf 1, hukum privat Belanda).
Asas umum pemerintahan yang baik dibentuk oleh lembaga banding
administrasi dan peradilan, dikodifikasi pada tahun 1994 dan diturunkan dari UU
Hukum Administrasi Umum. Sejak permulaan abad ke-19, paragraf pertama dari
pasal tersebut telah berisi tugas untuk mengkodifikasi hukum substantif dan hukum
acara dalam hukum privat dan hukum substantif serta hukum acara pidana.
Hukum Administrasi Umum (Algemene Wet Bestuursrecht), sekarang terdiri
atas 10 bab. AWB terdiri dari contentious dan non-contentious. UU terdiri atas
ketentuan yang mengatur proses utama pembuatan keputusan pemerintah dan
mengatur keberatan tehadap keputusan pemerintah, banding kepada lembaga
pemerintah yang lebih tinggi dan uji materiil di Pengadilan Administrasi (pengadilan
distrik).
Ciri dari AWB dalam Pasal 1 ayat (3) bahwa AWB telah dikonsep tindakan
yuridis diatur oleh hukum publik. Ketentuan penting dalam AWB juga diterapkan
terhadap tindakan pemerintah, sifat dasar dari perbuatan faktual (non legal) atau
diatur oleh hukum privat (Pasal 3 ayat (1) paragraf 2 AWB).
Sejumlah bagian AWB berisi ketentuan sifat dasar dan ketentuan lebih khusus.
Bab III berisi ketentuan umum mengenai keputusan pemerintah. Bab IV (1) berisi
ketentuan khusus untuk keputusan pemerintah dalam kasus individual, diterapkan
secara eksklusif. Bab VI dan VIII berisi ketentuan umum mengenai keberatan
administratif (bezwaar) banding kepada lembaga administrasi yang lebih tinggi
(administratief beeroep), dan uji materiil oleh pengadilan distrik (beroep bij de
rechtbank).
Di Jerman, hukum administrasi negara berkembang melalui sistem norma
hukum administrasi negara umum dan sistem hukum administrasi khusus/sektoral.
Hukum dasar (Grundgezets) 1949 memengaruhi hukum administrasi negara pada
masa sekarang rule of law. Hukum dasar masih memiliki pengaruh besar dalam
pembentukan institusi hukum dan meningkatkan bentuk dari aktivitas pemerintah.
Hukum administrasi negara tidak hanya menetapkan status quo, tetapi terbuka
terhadap perubahan dan perbaikan. Hukum administrasi Republik Jerman tidak
memiliki pengaruh sesudah penyatuan kembali negara baru yang diadopsi Hukum
Administrasi Negara federal dari Republik Federal Jerman.
Dasar dan dorongan konstitusional menjamin kedudukan mandiri/independen
dari administrasi sebagai legitimasi kewenangan negara demokratik dalam organisasi
negara. Konstitusi membedakan antara administrasi dan pelayanan masyarakat
(Leistungsverwaltung) serta campur tangan administrasi (Eingriffsverwaltung).
Landasan dari UUD menjamin kedaulatan dan kebebasan individu, Pasal 1 ayat (1)
UUD. UUD tidak memberikan definisi tentang rule of law (rechtsstaat).
Pembedaan umum tradisi hukum Jerman: aturan-aturan hukum dapat
diterapkan terhadap beberapa wilayah hukum yang ditempatkan sebelum
penggolongan sebagian besar untuk alasan-alasan praktis.
Hukum administrasi, tidak dikodifikasikan dan tidak sepenuhnya diturunkan,
menyangkut keabsahan atau penarikan kembali keputusan administratif dan aturan
menyangkut tindakan administratif. UU Hukum Administrasi Umum menggabungkan
semua peraturan, prinsip umum dan gambaran hukum yang diterapkan pada semua
kegiatan administrasi. Hukum administrasi khusus (Besonderes Verwaltungsrecht)
terdiri atas hukum materiil yang diterapkan untuk lapangan khusus dari kegiatan
administrasi (kegiatan dari masyarakat dan kekusaan publik lain seperti polisi,
perlindungan umum, jaminan sosial, kesehatan masyarakat, kesejahteraan,
perumahan, dan perlindungan lingkungan).
Asas legalitas pemerintah mengikat peraturan dan membuatnya tunduk pada
pengawasan institusi peradilan. Preseden dalam hukum (Vorrang des Gesetzes) dan
kepatuhan terhadap hukum (subjection to the law, Vorbehalt des Gesetzes) artinya
pemerintah harus mengikuti hukum tidak dapat menyimpang dari haluan hukum dan
tidak diperkenankan melanggar tingkatan dari hukum tersebut. Seluruh kegiatan
pemerintah harus memerlukan pengesahan (authotization), tidak dapat melanggar
batas hak warga negara kecuali berdasarkan atas hukum yang membolehkan tindakan
tersebut, Pasal 20 ayat (3) UUD Jerman.
Asas supremasi artinya eksekutif dan peradilan harus menghormati keputusan
dari pembentuk undang-undang. Asas kepatuhan terhadap hukum mensyaratkan
esekutif untuk melakukan tindakan jika dikuatkan oleh hukum. Peradilan dan
akademisi menghendaki agar legislatif harus menempatkan seluruh permasalahan
pokok yang secara langsung berpengaruh terhadap hak warga negara. Semua materi
keputusan yang berhubungan dengan hak dasar harus mengikuti hukum formal yang
dibuat.
Hukum dibagi atas divisi fakta-fakta dari kasus (facts of the case, tatbestand)
dan konsekuensi hukum (legal consequences, rechtsfolge). Jika fakta dari kasus
dipenuhi, konsekuensi hukumnya dapat memberikan pengaruh. Jika legalitas
diperlonggar pengujian peradilan juga menjadi longgar karena peradilan hanya
mengawasi legalitas, bukan praktiknya (Zweckmafsifgkeit) atau keputusan tata usaha
negara.
Hukum administrasi Perancis memiliki pandangan hierarkis dari cara hukum
distrukturisasikan yang menggarisbawahi piramida Kelsenian. Pembentukan sebuah
struktur hierarkis yang disebut blok legalitas (bloc de la legalite). Conseil d’Etat
mulai pertengahan dari abad XX, menggunakan konsep keberadaan dari asas umum.
Konteks hukum umum Conseil d’Etat tidak dibebani untuk menghubungi sumber
yang tepat. Kebanyakan dari prinsip umum hukum telah diidentifikasi sedemikian
jauh sebagai rujukan dari peradilan administrasi dan uji materiil dari keputusan tata
usaha negara, karena berkembangnya kepentingan dari peraturan perundang-
undangan konstitusional dan internasional yang sering memiliki isi yang sama.
Kumpulan konstitusi struktur yang agak kompleks dibuat dari konstitusi
sekarang 4 Oktober 1958. Merujuk deklarasi dari hak manusia dan rakyat diadopsi
selama revolusi Perancis 26 Agustus 1789 (declaration des droits de l’homme et dua
citoyen) dan pembukaan konstitusi sebelumnya 27 Oktober 1946. Kumpulan
konstitusi tersebut dari prinsip dasar yang diakui oleh hukum republik (principes
fondamentaux reconnus par les de a republique) dalam konstitusi 1946.
Peradilan konstitusi (Conseil Constituonel) mengatur peraturan perundangan
konstitusional melindungi kemandirian dari peradilan administrasi (22 Juli 1980)
dan prinsip kasus yang ditujukan pada pembatalan atau perubahan dari keputusan
administratif, menggunakan kekuasaan prerogatif publik (prerogatives de
puissance publique) terletak di yuridiksi peradilan administrasi dan tribunal (22
Januari 1987).