Machine Translated by Google

Merancang Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif di Bawah Pemerintah

Undang-Undang Kinerja dan Hasil tahun 1993
Penulis: Robert S. Kravchuk dan Ronald W. Schack
Sumber: Tinjauan Administrasi Publik , Jil. 56, No.4 (Juli - Agustus 1996), hal.348-358
Diterbitkan oleh: Wiley atas nama American Society for Public Administration
URL stabil: http://www.jstor.org/stable/976376
Diakses: 23-10-2016 13:50 UTC

REFERENSI
Referensi tertaut tersedia di JSTOR untuk artikel ini:
http://www.jstor.org/stable/976376?seq=1&cid=pdf-reference#references_tab_contents
Anda mungkin perlu masuk ke JSTOR untuk mengakses referensi tertaut.

JSTOR adalah layanan nirlaba yang membantu cendekiawan, peneliti, dan mahasiswa menemukan, menggunakan, dan membangun beragam konten secara tepercaya.

arsip digital. Kami menggunakan teknologi dan alat informasi untuk meningkatkan produktivitas dan memfasilitasi bentuk-bentuk beasiswa baru. Untuk informasi lebih lanjut tentang

JSTOR, silakan hubungi support@jstor.org.

Penggunaan Anda atas arsip JSTOR menunjukkan penerimaan Anda terhadap Syarat & Ketentuan Penggunaan, tersedia di

http://about.jstor.org/terms

Wiley, Masyarakat Amerika untuk Ilmu Pemerintahan berkolaborasi dengan JSTOR untuk mendigitalkan,
melestarikan dan memperluas akses ke Tinjauan Administrasi Publik

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google

Pengukuran kinerja telah menjadi objek yang semakin

diminati sejak akhir tahun 1980an. Kebutuhan akan
pengukuran kinerja sistematis dalam organisasi pemerintah
telah didokumentasikan dengan baik dalam literatur
(Brown dan Pyers, 1988; ASPA, 1992; Wholey dan Hatry,
Merancang Kinerja yang Efektif- 1992; Behn, 1992). Pengembangan indikator kinerja telah
mendapat penekanan dalam gerakan reinventing
pemerintah, khususnya dalam penerapan manajemen
Sistem Pengukuran di bawah
kualitas total pada sektor publik (Carr dan Littman, 1990;
Osborne dan Gaebler, 1992; Gore, 1993). Pemerintah
dia Kinerja Pemerintah dan
federal semakin menekankan data pengukuran kinerja
pada tingkat program (GAO, 1992, 1993). Dewan Standar
Hasil Ac tahun 1993 Akuntansi Pemerintahan baru-baru ini fokus pada potensi
pemberlakuan standar formal untuk pengukuran kinerja
dan pelaporan bagi pemerintah negara bagian dan lokal
(Hatry et al., 1990; Fountain, 1991; GASB, 1994).
Robert S. Kravchuk, Universitas Connecticut

Ronald W Schack, Departemen Tenaga Kerja Negara Bagian Connecticut

Pengukuran kinerja bahkan menjadi semacam

sesuatu dari gerakan internasional (Cave, Kogan,

Apa saja tantangan yang dihadapi pengambil keputusan di sektor publik?
Undang-Undang Kinerja dan Hasil Pemerintah tahun 1993 (GPRA)?
Dan apa yang dapat dilakukan untuk meningkatkan kemungkinan kinerja yang efektif
pengukuran kinerja? GPRA menyerukan penerapan yang kuat
penyebutan pengukuran kinerja di seluruh lembaga federal oleh
1999. Langkah-langkah akan diterapkan baik untuk manajemen strategis (perencanaan)
dan evaluasi hasil (pencatatan skor). Lebih untuk-
penyalahgunaan pengukuran kinerja tentunya akan membawa banyak manfaat.
manfaat. Seperti yang ditunjukkan oleh Robert S. Kravchuk dan Ronald W Schack,
Namun, pengembangan sistem pengukuran kinerja
akan menimbulkan masalah baru, dan mungkin tidak terduga. Kravchuk
dan Schack berpendapat bahwa meningkatnya ketergantungan pada pendekatan pengukuran
formal, dengan mengorbankan manajemen dan evaluasi "langsung"
asi, akan menempatkan pejabat senior lebih dalam mode pengambilan keputusan cybernetic
pembuatan sion, daripada mode aktor rasional. Paradoksnya, kinerja
tindakan manajemen mungkin memberikan informasi yang salah sebanyak informasi yang diberikan kepada pengguna
tidak menyadari keterbatasan sistem pengukuran.
Para penulis berpendapat bahwa kerasnya teori sistem umum bisa
berkontribusi terhadap kepatuhan yang efektif terhadap GPRA. Untuk itu, mereka
menyajikan sepuluh prinsip desain umum untuk kinerja yang efektif
dan Smith, 1990; Bouckaert, 1993). Memang
benar, literatur mengenai sistem pengukuran
kinerja sudah terlalu luas untuk dikutip secara lengkap di sini.
Jelas sekali, ini merupakan indikasi minat yang besar dan
aktivitas.
Di Amerika Serikat, pengukuran kinerja
telah diabadikan sebagai esensi pengelolaan dan
akuntabilitas lembaga federal yang baik dalam
Undang-Undang Kinerja dan Hasil Pemerintah tahun
1993 (UU 103-62; selanjutnya: GPRA). Tahun 1993
undang-undang tersebut mensyaratkan bahwa setiap departemen
dan lembaga federal , pada tanggal 30 September 1997, akan
mengembangkan rencana strategis lima tahun yang dikaitkan
dengan hasil yang dapat diukur melalui serangkaian rencana
kinerja tahunan, yang akan diwajibkan di seluruh pemerintah mulai tahun fiskal 1999.
Rencana kinerja harus mencakup setiap kegiatan program yang
ditetapkan dalam anggaran lembaga, dengan indikator kinerja
spesifik, dan sasaran yang “objektif, dapat diukur, dan terukur”.
Dalam pengembangan langkah-langkah , penekanannya adalah
pada keluaran dan hasil program.

sistem pengukuran.

348 Tinjauan Administrasi Publik * Juli/Agustus 1996, Vol. 56, No.4

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google

Dimulai selambat-lambatnya tanggal 31 Maret 2000, dan diajukan

paling lambat tanggal 31 Maret setiap tahun berikutnya, laporan kinerja Saya Ne sebaiknya bertanya... apakah iman yang besar itu
program tahunan diperlukan, yang dengan jelas mencantumkan indikator
kinerja, sasaran, dan kinerja aktual setidaknya untuk tiga tahun
telah ditempatkan dalam pengukuran kinerja secara keseluruhan
sebelumnya. Laporan kinerja akan: meninjau kinerja yang berhasil,
menjelaskan kinerja yang tidak berhasil, merinci tindakan perbaikan apa
pun yang mungkin diperlukan, dan merekomendasikan perubahan apa sesuai.
pun yang diperlukan terhadap sasaran kinerja untuk tahun fiskal berikutnya.
Rencana kinerja tahunan dapat mencakup usulan untuk apa yang dan penerapan apa yang dipelajari di seluruh organisasi merupakan tugas
disebut pengabaian fleksibilitas manajerial, yang, jika dikabulkan, akan mendasar manajemen. Oleh karena itu, seiring dengan diterapkannya
secara efektif menghilangkan prosedur, persyaratan , dan pengendalian ketentuan GPRA, para manajer perlu memahami kendala dalam perancangan,
administratif tertentu, sebagai imbalan atas antisipasi kinerja di masa depan. pelaporan, dan analisis ukuran kinerja serta tempat ukuran kinerja dalam
perbaikan. Pengecualian tersebut harus dibenarkan berdasarkan manajemen manajerial.
perubahan positif yang dapat diukur dalam indikator kinerja. Tunduk gudang senjata.

pada persetujuan direktur Kantor Manajemen dan Anggaran, Dalam artikel ini, kami berupaya merancang strategi untuk menghadapi

keringanan tersebut dapat menjadi permanen setelah berlaku selama kompleksitas pemerintahan dengan menggambarkan beberapa prinsip desain
tiga tahun berturut-turut. Dengan demikian, sejumlah besar mendasar untuk merekayasa sistem pengukuran kinerja yang efektif. Tujuannya

fleksibilitas manajerial, kebijaksanaan, dan wewenang dapat diperluas
berdasarkan antisipasi peningkatan kinerja yang diukur.
Didukung oleh Tinjauan Kinerja Nasional Wakil Presiden Gore, undang-undang tahun
1993 ini telah mengambil peran penting dalam menciptakan kembali sistem pemerintahan.
proses manajemen.
adalah untuk memberikan struktur pada proses penetapan ukuran kinerja untuk
program, organisasi, dan sistem multiprogram dengan cara yang mengakui
kompleksitas yang harus mengkondisikan upaya pengukuran. Dengan melakukan
hal ini, kami akan membandingkan asumsi-asumsi model aktor rasional – yang
menjadi landasan upaya pengukuran kinerja – dengan asumsi teori sistem

Namun, sebaiknya kita bertanya apakah kepercayaan besar yang cybernetic. Kami berpendapat bahwa, secara paradoks, semakin banyak

diberikan pada pengukuran kinerja sudah tepat. administrator yang bergantung pada perangkat dan sistem pengukuran formal,
Para pendukung pengukuran kinerja mengakui bahwa akan semakin mereka cenderung bertindak dalam mode pengambilan keputusan

sangat sulit untuk mengidentifikasi tujuan dan sasaran program, sibernetik, dibandingkan mode aktor rasional. Seperti
apalagi mengembangkan ukuran pencapaian tujuan yang
bermakna (DiIulio, Garvey, & Kettl, 1993; Gore, 1993). Namun, ketergantungan akan terlihat meningkat secara langsung seiring dengan
hal yang tampaknya memerlukan penjabaran lebih lanjut kompleksitas lingkungan pengukuran (baik eksternal maupun internal) dan

adalah dampak kompleksitas operasi pemerintah modern keterpencilan pengambil keputusan yang mengandalkan tindakan dari tempat

terhadap tugas mengukur kinerja dan mengelola upaya perbaikan. kerjanya. Kami berpendapat bahwa ketergantungan yang berlebihan pada
Upaya-upaya baru-baru ini untuk mengembangkan strategi pengelolaan yang mengatasi sistem pengukuran dapat menjadi suatu hambatan, bukan suatu bantuan dalam

masalah-masalah yang terkait dengan meningkatnya kompleksitas pemerintahan modern berfokus pengambilan keputusan.

pada penciptaan mekanisme yang memungkinkan terjadinya pembelajaran organisasi. Perkembangan Teori sistem informasi menemukan penerapan langsung di sini. Manajemen

literatur analisis sistem ini menekankan pengukuran kinerja sebagai cara untuk membantu
organisasi lebih memahami proses dan hasil mereka dan untuk memungkinkan analisis yang
holistik dan terintegrasi mengenai misi, tujuan, dan sasaran organisasi dalam kaitannya dengan
kinerjanya. kinerja saat ini jika dikaitkan dengan faktor pengondisian internal dan eksternal lainnya.
Penekanan pada pembelajaran organisasi telah digambarkan sebagai
"sebuah konsep yang mengintegrasikan berbagai alat dan metode
perbaikan" (Senge, 1990). Dengan demikian, hal ini kompatibel dengan
yang efektif memerlukan sistem pengukuran yang memberikan pandangan kinerja
yang seimbang dan multifaset, namun mampu menghilangkan kebisingan dan
kompleksitas yang mengalir melalui saluran pengukuran , untuk menunjukkan
kapan perubahan nyata sedang terjadi. Ketika terjadi perubahan mendasar,
sistem pengukuran harus cukup fleksibel untuk mengakomodasi perubahan
tersebut (yaitu, untuk menunjukkan dan mengukurnya) atau mampu melakukan
perubahan sebagai respons – yaitu, mengatur dirinya sendiri seiring dengan, dan
di sekitar perubahan tersebut. , sistem yang ingin dicapainya
memantau.

strategi manajemen lainnya saat ini, seperti manajemen kualitas total, Dalam keadaan ini, salah satu fitur utama kinerja-
desain pengukuran, yaitu penyederhanaan dan peringkasan
rekayasa ulang proses bisnis, dan penetapan biaya berbasis aktivitas.
Ketentuan-ketentuan dalam GPRA tentu saja sesuai (atau, alternatifnya, agregasi), sekaligus menjadi keuntungan
dengan pendekatan ini, dengan penekanan pada besar sekaligus kelemahan kritis. Banyaknya program federal itu
"meningkatkan pemberian layanan...[melalui penyediaan] informasi sendiri menambah tingkat kesulitan. Karena perancangan dan
mengenai hasil-hasil program dan kualitas layanan' dan pada pengembangan ukuran kinerja merupakan hal yang cukup
"meningkatkan pengambilan keputusan kongres dengan memberikan menantang ketika evaluasi program individual merupakan
lebih banyak informasi kepada masyarakat.” informasi obyektif tugasnya. Hal ini menjadi sangat menakutkan ketika pengukuran
mengenai pencapaian tujuan undang-undang dan mengenai sistem multiprogram/multitujuan dicoba. Di bawah ini kita akan
membahas permasalahan khusus pengukuran kinerja dalam
efektivitas dan efisiensi relatif program dan belanja Federal" (GPRA,
1993; ?2]a][6]). Jelasnya, menggunakan informasi pengukuran kinerjakondisi ini, beserta implikasinya terhadap desain sistem.
sebagai dasar untuk mendorong upaya perbaikan secara terpadu Isu terakhir yang akan dibahas berkaitan dengan kontribusi pengukuran kinerja
tersirat dalam GPRA. Namun, meskipun literatur tentang organisasi terhadap pengambilan keputusan yang lebih efektif. Pada akhirnya , sistem
pembelajar menekankan pemberdayaan staf garis depan dalam pengukuran kinerja tidak akan berguna jika tidak memberikan informasi kepada
proses pembelajaran organisasi, manajemen tetap bertanggung jawab untuk
pengambil mempertahankan
keputusan. Lebih buruk lagi, hal iniupaya peningkatan
dapat menimbulkan kerugiankinerja.
besar
Oleh karena itu, meskipun staf garis depan mungkin diberi wewenang jika memberikan gambaran yang salah, menyesatkan, atau menimbulkan insentif perilaku yang merugikan.
untuk menerapkan berbagai teknik peningkatan kualitas, manajemen Pengambil keputusan harus memahami dan memperhitungkan keterbatasan

bertanggung jawab atas integrasi yang merupakan inti dari “organisasi

tions sistem pengukuran ketika menafsirkan hasil yang dilaporkan.
pembelajar ”. Pembelajaran dapat dipercepat melalui upaya individu Keterlibatan langsung personel lembaga, Kongres, dan pihak-pihak
dan tim tingkat rendah, namun melalui koordinasi strategis, integrasi.,
yang berkepentingan dalam pengembangan tindakan, sementara sen-

Merancang Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif 349

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google
awal yang mungkin, hanyalah sebagian dari jawabannya. Agar benar-benar efektif, keputusan
pembuatnya harus memahami, dalam arti yang mendalam, sifat dari
sistem yang ingin mereka pantau, dengan segala kompleksitas yang
ada . Mereka khususnya harus mampu memahami perbedaan antara
variasi rutin dan perubahan sistemik yang nyata. Peran penting dari
pemahaman administratif, ditambah dengan penyajian yang jelas
tentang data pengukuran yang dirancang, diformat, dan dianalisis
dengan benar, tidak dapat terlalu ditekankan. Dalam hal ini, kami
akan menekankan bahwa sistem pengukuran kinerja tidak dapat
menggantikan upaya administrator untuk benar-benar mengetahui,
memahami, dan mengelola program mereka.
Pengukuran Kinerja Umum
Tantangan
Pihak berwenang pada umumnya menyebutkan serangkaian masalah yang
biasa ditemui dalam mengembangkan ukuran kinerja yang dapat (dan memang)
menambah kompleksitas spesifik yang kami tangani. Kami tidak ingin
meminimalkan kesulitan-kesulitan yang ada
kekhawatiran yang ada dan kami mengakui kehadiran mereka dalam pemantauan
dan evaluasi kinerja. Namun kami tidak membahas permasalahan ini secara
panjang lebar di sini:
* Reorganisasi program (dan lembaga) secara ekstensif bukanlah hal yang
Perspektif yang berbeda (audiens yang berbeda memerlukan perspektif yang berbeda
informasi),
* Tidak jelasnya misi dan tujuan (fakta kehidupan pemerintahan),
* Tujuan organisasi, program, dan sistem yang beragam dan
kontradiktif ,
* Kebutuhan informasi pemantauan vs. evaluasi (Barnow, 1992),
* Kurangnya pertimbangan terhadap keseluruhan keluaran dan hasil
(Osborne dan Gaebler, 1992), dan
* Mengukur kepuasan pelanggan dalam lingkungan peraturan
(Swiss, 1992).
Kekhawatiran ini akan muncul dalam desain, pengembangan,
dan pengoperasian hampir semua sistem pengukuran kinerja.
Meskipun kami tidak akan membahas permasalahan ini lebih jauh, kami
menyarankan kelompok pertama dari dua kelompok prinsip desain
pengukuran kinerja yang kami yakini merupakan inti dari pengukuran kinerja.
upaya manajemen:
1. Merumuskan Misi, Strategi, dan Tujuan yang Jelas dan Koheren.
Pengukuran kinerja harus dimulai dengan pemahaman yang jelas
mengenai tujuan kebijakan suatu program, atau sistem multiprogram .
GPRA menempatkan perencanaan strategis sebagai pusat
perhatian. Misi dan strategi memberikan titik fokus untuk
pengembangan pendekatan pengukuran. Tujuan-tujuan tersebut,
yang berasal dari strategi, memberikan dasar bagi pengembangan
langkah-langkah dan standar khusus untuk interpretasi hasil. Hal ini
menunjukkan bahwa tujuan-tujuan sekunder dan tidak berwujud
yang signifikan harus dikenali , sehingga tujuan-tujuan tersebut
dapat diukur. Misi , strategi, dan tujuan harus direvisi atau
didefinisikan ulang secara berkala seiring dengan perkembangan
program. Jika diperlukan, hal ini harus dilakukan lebih sering
daripada tiga tahun yang disyaratkan dalam GPRA. Hal ini sangat
penting dalam lingkungan kebijakan yang dinamis .
2. Mengembangkan Strategi Pengukuran Eksplisit. Dengan menggunakan
misi, strategi, dan tujuan program formal sebagai landasan, strategi
pengukuran memberikan cetak biru untuk desain dan pengembangan
sistem pengukuran, termasuk: kategori tindakan yang diperlukan (input,
output, outcome, dll.) ; langkah -langkah spesifik dalam setiap kategori;
definisi data; pengumpulan, penyimpanan, akses, dan format pelaporan
data ; dan spesifikasi lingkungan teknologi. Sebuah sistem yang koheren
dan hemat biaya adalah tujuannya. Selanjutnya strategi pengukuran
350 Tinjauan Administrasi Publik * Juli/Agustus 1996, Vol. 56, No.4
Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
harus memenuhi kebutuhan semua pengguna informasi
kinerja yang penting dan harus mencerminkan karakter antar
pemerintah dari banyak program.
3. Melibatkan Pengguna Utama dan Pelanggan dalam Tahap Desain dan
Pengembangan . Untuk memperkenalkan para pengambil keputusan
utama dan pihak berkepentingan lainnya mengenai kekuatan dan
keterbatasan sistem pengukuran , partisipasi aktif mereka dalam tahap
desain dan pengembangan sangat disarankan. Konsultasi saja tidak cukup.
Meskipun ini merupakan proses yang memakan waktu dan sulit, hal ini perlu dilakukan untuk
memberikan kredibilitas terhadap upaya tersebut dan juga untuk meningkatkan kredibilitas organisasi.
menghindari kesalahpahaman di masa depan.
4. Merasionalisasi Struktur Program sebagai Pendahuluan Pengukuran .
Pengukuran yang bermakna memerlukan struktur program yang
rasional. Perancang sistem pengukuran harus mempertimbangkan
hubungan penting antara struktur program dan pengukuran yang
bermakna. Sistem multiprogram/multitujuan khususnya harus
ditinjau ulang, dengan maksud untuk menguraikan beragam
program sehingga tidak ada argumen kuat yang dapat diajukan
untuk melanjutkan penggabungannya. Oleh karena itu,
pengembangan langkah-langkah memberikan peluang yang tepat
untuk mengenali dan menyelesaikan ketidakkonsistenan struktural yang mungkin terjadi
pengukuran (dan manajemen program, secara umum) lebih sulit .
mustahil. Dalam hubungan ini, pengembangan sistem pengukuran dapat
dipandang sebagai bagian dari proses restrukturisasi dan perbaikan
program yang lebih besar.
5. Mengembangkan Beberapa Serangkaian Tindakan untuk Banyak Pengguna, Jika Diperlukan.
Pencarian terhadap serangkaian pengukuran untuk semua kebutuhan
harus ditinggalkan, terutama ketika terdapat perbedaan kebutuhan dan
kepentingan di antara para pengguna utama informasi kinerja. Semua
pengguna penting harus diizinkan untuk menentukan kebutuhan informasi
mereka sendiri. Kinerja program akan mengalami banyak interpretasi
yang mungkin saling bertentangan. Perancang sistem harus memandang
hal ini sebagai bagian yang tak terhindarkan dari proses politik dan
sebagai bantuan pembelajaran bagi semua pihak yang berkepentingan.
6. Pertimbangkan Pelanggan Program dan Sistem Sepanjang
Proses. Konsisten dengan Perintah Eksekutif Presiden Clinton
12862 (11 September 1993), kebutuhan, keinginan, dan
kepuasan pelanggan harus dipertimbangkan pada setiap
tahap proses pembelajaran organisasi, termasuk: (1)
perumusan tujuan dan sasaran, (2 ) pengembangan langkah-
langkah, dan (3) evaluasi langkah-langkah ini untuk
pembelajaran organisasi dan peningkatan kualitas. Sangat
penting untuk menghubungkan ukuran kepuasan pelanggan
dengan ukuran operasional sehingga dampak perubahan
efisiensi dan kualitas hasil operasional dapat diperiksa dalam konteks kebutuhan p
tingkat kepuasan. Sayangnya, review terbaru yang dilakukan oleh
Akademi Administrasi Publik Nasional menemukan bahwa hanya sedikit
lembaga yang telah mengembangkan pernyataan yang secara eksplisit
mengidentifikasi pelanggan mereka dan ukuran kepuasan terkait (NAPA,
1994).
Prinsip desain lebih lanjut, lebih halus, meskipun lebih kritis
alam, akan dilanjutkan dari pembahasan berikut ini.
Pengukuran, Kompleksitas, dan
Pergeseran Rasionalitas "Anda tidak
dapat mengelola apa yang tidak Anda ukur." Pria sederhana ini-
diktum manajemen baru-baru ini menyebabkan organisasi publik
mengumpulkan, menganalisis, dan menyebarkan informasi kinerja dalam
jumlah yang belum pernah terjadi sebelumnya. Alasan dasarnya adalah
untuk memperkuat alokasi sumber daya pemerintah dan pengambilan keputusan administratif
Machine Translated by Google

kemampuan. Pengukuran telah dianggap penting bagi manajemen Meja 2

organisasi yang rasional (Gore, 1993; 81). Oleh karena itu, asumsi
Bahaya Suboptimasi
pengambilan keputusan yang rasional harus dilawan secara langsung.
Meskipun konsepsi yang tepat mungkin sedikit berbeda, ada dua
Inkonsistensi dengan kriteria keputusan tingkat yang lebih tinggi
asumsi model aktor rasional yang penting (Steinbruner, 1974): 1.
Sensitivitas terhadap Mengabaikan alternatif keputusan yang layak
informasi terkait – Perubahan besar dalam estimasi
informasi yang relevan harus memiliki dampak besar pada proses dan Penutupan dini pada pengumpulan atau analisis data

hasil pengambilan keputusan.

Ketidaktahuan akan dampak buruk ketika mengevaluasi alternatif
2. Integrasi nilai yang terbatas—Penilaian biaya-manfaat, betapapun terinformasi
atau terbatasnya, ditugaskan pada alternatif-alternatif yang tersedia,
Menetapkan target kinerja yang salah
berdasarkan pada informasi terkait.
Pengambil keputusan yang rasional akan cenderung analitis untuk Kegagalan untuk memahami keterkaitan seluruh sistem

memahami selengkap mungkin kekuatan-kekuatan sebab-akibat yang

membentuk hasil. (Namun, selalu dalam batasan biaya, tekanan waktu, pilihan. Keputusan dikelompokkan secara hierarkis ke dalam kelompok-
dan peluang.) Ketika konteks lingkungan bergeser dan berubah, kelompok, yang dapat dioptimalkan secara desentralisasi. Hal ini dapat
informasi baru yang bersifat relevan harus dimasukkan ke dalam menyebabkan berlapis-lapis dan menebalnya birokrasi federal sejak era
proses pengambilan keputusan. Pada prinsipnya, semakin baik, New Deal, sebagai respons terhadap kompleksitas yang semakin
semakin luas, dan andal suatu informasi, maka semakin rasional pula informasi tersebut
meningkat. Namun, dalam organisasi yang sangat kompleks, suboptimasi
keputusan.
dapat menimbulkan ancaman serius terhadap pengambilan keputusan
Namun, dampak dari meningkatnya kompleksitas dalam ruang yang efisien (Tabel 2).
kebijakan/implementasi, baik secara eksternal maupun dalam sistem analisis keputusan dan teknik penganggaran modern , merupakan
ancaman langsung terhadap hal-hal penting yang sebagian besar dirancangsebagai sarana untuk mengatasi permasalahan suboptimasi.
asumsi proses pengambilan keputusan rasional-analitis. Teknik-teknik tersebut mencakup beberapa teknik yang diperlukan dalam ancaman
yang muncul dari dampak kompleksitas pada administrasi program GPRA: perencanaan strategis, penganggaran kinerja, istrasi kinerja:
fungsi tujuan yang tidak pasti, sistem pengukuran administrasi ganda, dan evaluasi program yang komprehensif. lapisan-lapisan, logika-aksi-
kolektif-masalah, sistem dan informasi Dengan menganalisis dan memformat ulang informasi dalam pemahaman yang lebih berlebihan, dan
meningkatnya cakupan dan skala mode sive, teknik-teknik ini berupaya untuk meningkatkan alokatif dan pemerintahan manusia. operasi
(Tabel 1). Dalam menghadapi faktor-faktor ini, efisiensi agerial (Novick, 1965;
Wildavsky, 1968; Anthony dan Dearden, 1980). Sejauh
pengukuran kinerja dapat menjadi tantangan yang sama dengan pengelolaan perancangan pengukuran kinerja dan pengembangan sistem
program itu sendiri. sistem mengumpulkan dan meringkas informasi terkait, mereka dihadapkan pada kompleksitas yang semakin meningkat,
suboptimisasi telah dibenarkan berdasarkan alasan aktor rasional karena peningkatan pengambilan keputusan telah digunakan sebagai
strategi eksplisit dalam organisasi publik, kapasitas. Memang benar, meningkatnya kebutuhan akan informasi kinerja melalui proses
penyederhanaan dan desentralisasi pengambilan keputusan muncul sebagaireaksi alami terhadap tantangan pengambilan keputusan modern
(McKean, 1968). Dalam hal ini, alokasi sumber daya, pengelolaan menghadapi kompleksitas yang semakin meningkat. Hal ini didasarkan pada
usia, dan pengendalian dipahami sebagai banyak submasalah dengan prinsip bahwa informasi yang lebih banyak dan lebih baik akan meningkatkan pengambilan ke
pembuatan, meningkatkan
Tabel 1 efisiensi manajerial, dan
meningkatkan kinerja program.
Dampak Kompleksitas pada Proses Keputusan Rasional-Analitis
Penggunaan sistem
Dampak Kompleksitas pengukuran kinerja untuk
Fungsi tujuan tak tentu Sistem administrasi dan keputusan manajemen dan pengendalian
cukup terkandung dengan baik untuk memungkinkan pengoptimalan seluruh sistem pasti melibatkan adaptasi
terhadap perubahan keadaan
Berbagai lapisan administratif Terutama dalam kasus antarpemerintahan melalui perhatian selektif terhadap informasi umpa
Hal ini, di luar kendali langsung lembaga-lembaga di tingkat yang lebih tinggi, harus melaksanakan program dan kebijakan.
tion. Faktanya, hal itu tidak mungkin terjadi
jika tidak. Artinya

teori hingga
Masalah logika tindakan kolektif Hambatan besar yang ada akan berdampak penting pada tingkat individu sistem organisasi.
umum akankeberhasilan
kelebihan beban Pada saat masyarakat menuntut lebih banyak penggunaan
sistem Sistem
pengukuran elektronik. Untuk
negara- negara yang telah berkembang secara luas, tingkat pengelolaan pemerintah yang sangat rumit menurun sebagai
pengendalian fungsi dari batas
yang efektif.
sistem pengukuran kinerja diandalkan untuk mengelola kelebihan informasi Volume dan kompleksitas
operasi terkait dan
pengendalian, menentukan proses pengambilan keputusan itu sendiri dengan menghasilkan
kebutuhan, pembuat akan
analisis, sehingga mengancam semacam kelumpuhan menemukannya- jumlah

diri semakin bergantung

Meningkatnya cakupan dan skala operasi Cakupan dan skala pemerintahan pada tingkat pengukuran formal menimbulkan bebanHal
administratif. yang
inisangat besar pada data
terutama
akan membebani pengukuran dan analisis kinerja yang berlaku bagi lapisan manajemen tingkat atas dan Kongres, yang
Sumber: Baumol, 1952; McKean,
1958; Olson, 1965; Easton, 1965; Crozier, Anthony dan Dearden, 1980. cenderung beroperasi lebih jauh dengan
menghormati kondisi aktual

Merancang Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif 351

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google

penyampaian layanan dalam sistem antar pemerintah. Konsekuensinya , mereka potensi relevansinya diantisipasi ketika sistem pengukuran dikembangkan, banyak
akan mempunyai kebutuhan yang lebih mendesak akan informasi kinerja yang sumber potensial informasi umpan balik kinerja yang berharga akan dikecualikan. Para
dihasilkan oleh sistem . pengambil keputusan akan melakukan hal yang sama

Paradoksnya, dalam mengupayakan keputusan yang lebih rasional, para pengambil tanpa disadari mengkompromikan prinsip-prinsip penting pendekatan aktor rasional ,
keputusan mungkin mengandalkan sistem yang secara implisit melonggarkan asumsi yang disertai dengan pergeseran rasionalitas dari optimalisasi sadar diri, menjadi
kritis model aktor rasional. Dalam hal ini, model pengambilan keputusan cybernetic adaptasi yang kurang lebih buta. Ashby (1960) menyebut proses ini sebagai salah
akan lebih menggambarkan perilaku pengambilan keputusan dibandingkan model satu "adaptasi yang tidak bertujuan".
aktor rasional (Tabel 3).
Sumber dari paradoks ini adalah meningkatnya ketergantungan pengambil keputusan Keanekaragaman,
pada informasi umpan balik terstruktur untuk pengendalian dan penyesuaian sistem.
ment. Dua ciri model sibernetik patut mendapat perhatian dalam hal ini (Steinbruner, Kompleksitas, dan Sistem yang Hampir Dapat Terurai
1974): 1. Adaptasi yang tidak bertujuan. Hukum Keanekaragaman yang Diperlukan Ashby menyatakan bahwa, ketika
Pengambil keputusan bukanlah pengoptimal , pemaksimal, atau pemuas. Satu-satunya
jumlah kompleksitas lingkungan meningkat, sistem organisasi harus cukup beradaptasi
nilai adalah kelangsungan hidup, yang memerlukan penolakan terhadap asumsi
untuk mempertahankan integritasnya dalam menghadapi perubahan (Ashby, 1956).
aktor rasional mengenai integrasi nilai yang terbatas.
Bagi Ashby, variasi secara kasar identik dengan kompleksitas. Karena kekakuan dalam
saluran informasi-umpan balik, ketika kompleksitas internal dan eksternal meningkat
2. Pengendalian ketidakpastian. Untuk melindungi diri mereka dari kompleksitas
secara substansial, kemampuan sistem untuk memahami dan memahami kompleksitas
lingkungan internal dan eksternal yang luar biasa, para pengambil keputusan
tersebut akan berkurang. Kapasitas konseptual dan analitis sistem administrasi
membangun mekanisme untuk menyaring informasi tertentu.
menjadi tegang. Dalam keadaan yang paling ekstrem , kekacauan akan tampak
matikan secara selektif, terlebih dahulu (baik berpotensi relevan
merajalela. Hal ini dapat terjadi ketika pengambil keputusan mengharapkan satu aliran
atau tidak). Hal ini secara implisit melanggar asumsi sensitivitas
informasi namun menerima
aktor rasional terhadap semua informasi terkait.
Dalam mode sibernetik, informasi yang melewati saluran umpan balik yang telah
lain yang tidak dapat ditafsirkan karena tidak terduga. Benar-benar
diprogram sebelumnya mengambil peran penting dalam pengambilan keputusan.
tidak tahu apa yang harus dicari, manajemen bereaksi dengan bingung.
Pengambil keputusan akan peka terhadap informasi baru hanya jika informasi tersebut
ment dan kejutan terhadap informasi tak terduga, yang muncul sebagai begitu banyak
datang melalui saluran umpan balik yang sangat terfokus dan telah ditetapkan
"kebisingan" di saluran tersebut.
sebelumnya. Berdasarkan informasi umpan balik terstruktur,
mode pengambilan keputusan cybernetic menghindari kekhawatiran dengan penilaian Hukum Ashby menyatakan bahwa, "hanya variasi yang dapat menyerap variasi."
Hal ini mensyaratkan bahwa, agar dapat bertahan, setiap sistem harus memiliki
biaya-manfaat dari alternatif, pengurutan preferensi, dan optimalisasi dalam batasan.
struktur internalnya dan memproses berbagai respons yang diperlukan untuk
Perilaku organisasi hanya dipantau hasilnya, dan keberhasilan atau kegagalan
menghadapi kompleksitas yang akan dihadapinya. Kemampuan organisasi untuk
digunakan untuk mengubah perilaku di masa depan (Wiener, 1950; Ashby, 1960).
memahami dan mengendalikan kekuatan kompleks perubahan eksternal dan internal,
Faktanya, ini adalah salah satu tujuan informasi pengukuran kinerja.
pada gilirannya, akan bergantung hampir secara eksklusif pada transmisi efektif
informasi terkait kepada para pengambil keputusan utama. Prinsip ini tersirat dalam
Sifat saluran umpan balik kinerja yang sangat terstruktur akan berarti bahwa,
GPRA. Namun, teori komunikasi menyiratkan bahwa saluran informasi harus mampu
kecuali saluran tersebut sudah diprogram sebelumnya, banyak faktor yang mungkin
membawa jumlah dan jenis informasi yang cukup untuk dapat membedakan informasi
mempengaruhi keputusan secara substansial akan mempunyai pengaruh yang kecil
atau tidak sama sekali terhadap proses pengambilan keputusan. Jika peningkatan baru dari kebisingan yang ada di mana-mana (Shannon dan Weaver, 1949; Ashby,
1956). Informasi tidak bisa
efisiensi dan efektivitas benar-benar menjadi perhatian, maka hal ini merupakan hal yang krusial.
Sebagian besar informasi yang masuk akan diabaikan, dan memang disengaja! Kecuali

Tabel 3
Aktor Rasional dan Model Keputusan Sibernetik Dibandingkan

Faktor Model Aktor Rasional Model Cybernetic

Adaptasi Optimasi fokus utama

Penanganan ketidakpastian Penggabungan ke dalam proses pengambilan keputusan Penghapusan atau penghindaran sama sekali

Pemrosesan informasi Beban berat; pemanfaatan semua informasi terkait Mengurangi beban; pemanfaatan secara selektif
informasi

Respon terhadap permasalahan Repertoar yang luas Repertoar yang sempit

Resolusi konflik Menetapkan prioritas Penghindaran melalui perhatian berurutan terhadap tujuan

Strategi pengambilan keputusan yang disukai Pertimbangan rasional-komprehensif atas hasil-hasil alternatif Pembedahan masalah-masalah kompleks ke dalam
komponen yang lebih sederhana untuk
diperlakukan secara terpisah , pemilahan nilai

Proses pembelajaran Kausal; diwujudkan dalam hasil yang diperhitungkan. Instrumental; diwujudkan dalam perubahan
perilaku sistem

Sumber: Diadaptasi dari Stei

352 Tinjauan Administrasi Publik * Juli/Agustus 1996, Vol. 56, No.4

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google

dikomunikasikan secara efektif kecuali pesan-pesan tersebut dapat penuh dengan sistem multiprogram/multitujuan. Contoh yang tepat adalah
dibedakan secara memadai sehingga dapat dikenali dari semua sistem ketenagakerjaan dan pelatihan, yang menurut beberapa pihak
kebisingan latar belakang yang mengalir melalui saluran pengukuran. berwenang digambarkan sebagai: “sebuah program pendidikan kejuruan
Dalam hal ini, kebisingan pada dasarnya tidak dapat dibedakan dari dan ketenagakerjaan serta pelatihan yang digabungkan secara longgar
bentuk keragaman atau kompleksitas lainnya (Ashby, 1960; 186). dan sebagian besar melayani pendatang baru di pasar tenaga kerja,
Untuk menyerap kebisingan/keberagaman/kompleksitas secara pekerja yang menganggur, dan kelompok yang kurang beruntung secara
efektif, organisasi hierarki berupaya menerapkan struktur pada ekonomi” (Baj , Lembar, dan Trott, 1994). Tambal sulam program ini
kompleksitas melalui proses dekomposisi. Kegiatan terkait dikelompokkan dihubungkan dengan misi pengembangan tenaga kerja yang tidak jelas.
bersama sebagai sub-sistem, di mana pekerjaan individu dikoordinasikan Beberapa contoh berbagai sistem multiprogram akan berguna dalam
dalam sub- unit yang koheren, sesuai dengan tujuan organisasi (March menyoroti kesulitan dalam mengukur kinerja agregat.
dan Simon, 1968). Prosedur operasi standar berfungsi untuk
mengkoordinasikan perilaku subunit dan subsistem ke dalam paket atau
program yang lebih besar. Keputusan di seluruh sistem dibuat melalui Atribut Sistem Multiprogram/Multitujuan
struktur manajemen, yang mengejar tujuan keseluruhan namun tetap Sifat program yang beragam dalam banyak sistem multi-program
mempertahankan keunggulan organisasi yang terurai di bawahnya. Untuk federal menyulitkan untuk menentukan serangkaian tindakan inti yang
mempertahankan tingkat homeostatis tertentu dalam kaitannya dengan dapat mencerminkan efektivitas keseluruhan sistem. Dalam sistem
lingkungan, organisasi akan berusaha mencapai tingkat kinerja yang
ketenagakerjaan dan pelatihan, program biasanya menargetkan
memuaskan (yaitu, dapat diterima) dan akan menetapkan langkah- sekelompok klien potensial yang membutuhkan bantuan pembangunan;
langkah tertentu yang akan dipertahankan oleh manajemen pada tingkat yang wajar.
namun demikian, tujuan suatu program mungkin sangat berbeda dengan
Dalam sistem yang terorganisir secara hierarkis, interaksi dan tujuan program lain dalam sistem. Beberapa program mungkin
keterkaitan antar unsur-unsur subsistem yang sama umumnya lebih menekankan pengembangan keterampilan dan akibatnya menerapkan
besar dibandingkan antar unsur-unsur subsistem yang berbeda. langkah-langkah seperti: "jumlah peserta yang menerima GED, dibagi
Oleh karena itu, tindakan dan reaksi dalam subsistem ini diisolasi untuk dengan jumlah peserta." Program lain mungkin menekankan upaya
memfasilitasi dan mempertahankan tingkat pengendalian yang efektif. Simon
masuk kembali ke lapangan kerja dan mengukur, misalnya, “jumlah
(1981; 192-229) menyebut sistem seperti itu sebagai sistem yang peserta yang dipekerjakan kembali, dibagi dengan total peserta.” Perbedaan ini bukanlah ha
"hampir dapat terurai". Dalam organisasi kerja yang kompleks, seperti
langkah-langkah ini menyiratkan arah yang jauh berbeda dalam upaya
mekanisme pemberian layanan pemerintah, manajemen secara meningkatkan kinerja.
sadar dapat membuat pengaturan tersebut. Ironisnya, justru inilah Yang lebih sulit untuk diselaraskan adalah perbedaan tujuan dan
sumber dari banyak masalah suboptimasi yang disebutkan di atas. sasaran yang mungkin menjadi ciri program-program yang dijalankan di
Mungkin terdapat banyak kompleksitas dalam hierarki, baik di atas
bawah payung kebijakan yang sama. Misalnya, tujuan sistem penjara
maupun di bawah subsistem tertentu. Konsekuensi dari tindakan yang diambil di atas dan
pada umumnya adalah: rehabilitasi, pencegahan, ketidakmampuan , dan
di bawah ini mungkin cukup besar. Namun kendali atas subsistem tertentu adalah
retribusi. Namun pencapaian berbagai tujuan ini berpotensi menimbulkan
dicari secara lokal, di mana manajemen bertindak untuk mempengaruhi kinerja
ketidakterbandingan yang serius dalam upaya kerja, sehingga mempersulit
dalam subsistem yang secara kasar terisolasi. Hal ini juga berlaku untuk tujuan
pengembangan pengukuran kinerja di seluruh sistem (Marsden dan
pembelajaran dan adaptasi. Ketika subsistem-subsistem tersebut cukup beragam
Orsaugh, 1983).
untuk mencakup aktivitas-aktivitas yang berbeda secara mendasar , maka
Banyak sistem multiprogram/multitujuan yang merupakan program
keterkaitan antar subsistem tersebut akan menjadi minimal (atau bahkan tidak ada
antar pemerintah. Memang benar, beberapa sistem program yang
sama sekali). Akibatnya , pengumpulannya untuk tujuan pengelolaan, pengukuran ,
tampaknya tidak berhubungan telah dikelompokkan berdasarkan
dan pengendalian mungkin tidak tepat.
sumber pendanaan yang sama, umumnya di tingkat federal. Dalam hal
Kapasitas adaptif mekanisme keputusan sibernetik paling efektif ketika
ini, sistem ketenagakerjaan dan pelatihan terdiri dari jaringan asosiasi
daya dukung sistem keputusan dan pengendalian manajemen disesuaikan
antar pemerintah yang kompleks, dengan pemerintah federal bertindak
dengan informasi tentang lingkungan yang dibutuhkan organisasi agar dapat
sebagai penyandang dana utama dan mitra senior dalam administrasi
beradaptasi dengan sukses. Hal ini terjadi, dalam istilah Ashby, ketika
dan regulasi sistem tersebut. Badan-badan federal tidak mempunyai
keduanya “bergabung” (Ashby, 1960; 76). Untuk tujuan saat ini, titik ini dicapai
peran sama sekali dalam pemberian layanan. Sistem ini juga mencakup
ketika sistem pengukuran kinerja disesuaikan, sedekat mungkin, dengan
sektor publik dan swasta, sehingga layanan disediakan oleh lembaga
kebutuhan adaptif yang dibebankan pada organisasi oleh lingkungan. Hal ini
federal dan negara bagian, serta oleh lembaga pendidikan negeri dan
tergantung pada laju perubahan lingkungan dan tingkat kompleksitas internal
swasta, organisasi nirlaba berbasis masyarakat, dan perusahaan
dan eksternal . Keduanya jelas banyak terdapat dalam sistem administrasi
swasta, sehingga menambah kompleksitas. Hasil yang dicapai
federal.
tergantung pada upaya lintas sektoral. Dalam keadaan seperti ini,
sangat sulit untuk meminta pertanggungjawaban lembaga federal semata-mata atas kinerja

Program Antar Pemerintah dan Antar Sektor

Tantangan Pengukuran Kinerja Seluruh Sistem
Pengukuran kinerja dalam konteks hubungan antar pemerintah dan
Sistem multiprogram menimbulkan tantangan khusus dalam mencapai
lintas sektoral merupakan suatu permasalahan. Persepsi mengenai tujuan
tingkat “keterlibatan” yang disyaratkan, karena kompleksitas yang
dan manfaat program tertentu akan berbeda-beda di setiap tingkat
melekat pada sistem tersebut. Sistem multiprogram dapat didefinisikan
pemerintahan dan antar sektor. Badan-badan pemerintah akan berfokus
sebagai kumpulan program yang kurang lebih terfragmentasi (kurang
pada manfaat bagi masyarakat luas, yang didefinisikan secara yuridiksi ,
koheren), biasanya dihubungkan oleh misi tingkat tinggi, namun sangat
sementara penyedia layanan swasta akan lebih fokus pada manfaat yang
kabur. Seringkali, beragam program dihubungkan oleh arah kebijakan
diperoleh mereka. Akibatnya, ukuran kinerja yang dirancang oleh masing-
yang sama, yang tercermin dengan jelas dalam maksud legislatif (yang
masing pemain utama akan cenderung sangat berbeda.
sama sekali tidak menjamin koherensi!). Pemerintah federal adalah
Beberapa dari perbedaan ini diakibatkan oleh kedekatan yang khusus

Merancang Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif 353

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google
tingkat pemerintahan terhadap penyediaan layanan aktual.
Semakin dekat suatu pemerintah dengan penyediaan layanan yang
sebenarnya, pemerintah akan semakin menekankan langkah-langkah yang
dapat memberikan pembenaran untuk mempertahankan atau meningkatkan
tingkat pendanaan, terutama pengukuran beban kerja, volume, dan klien
yang dilayani. Penyedia layanan nirlaba juga fokus pada volume dan
cenderung menghindari ukuran efektivitas. Pemerintahan pada tingkat penyediaan layanan, mengisolasi dan mengisi kekosongan layanan yang
yang lebih tinggi cenderung lebih mementingkan efektivitas. Di bawah GPRA, federal
diperlukan, dan mengembangkan cara baru untuk mencapai tujuan kebijakan (Gore, 1993).
pemerintah, yang umumnya tidak terlalu terlibat dalam pemberian layanan, akan
mengumpulkan informasi tentang hasil layanan. Pemerintahan negara-negara
bagian terjebak di tengah-tengah, baik secara kiasan maupun harfiah, karena
adanya tanggung jawab ganda dalam penyediaan layanan dan pengawasan. Ada
ketegangan antara dua peran yang cukup berbeda ini. Negara harus memperoleh
informasi mengenai volume dan hasil; akibatnya, langkah- langkah yang
dikembangkan berdasarkan GPRA untuk lembaga-lembaga federal mungkin tidak
dapat memenuhi kebutuhan lembaga-lembaga pemerintah negara bagian.
Lebih lanjut, struktur antar pemerintah pada beberapa sistem
multiprogram dapat mengakibatkan perbedaan definisi, pengumpulan, dan
penyimpanan data yang serius. Data mungkin diwajibkan oleh pemerintah
negara pemberi pendanaan untuk dikumpulkan menggunakan metodologi
dan media penyimpanan yang berbeda-beda, yang mana teknologi yang
digunakan, kemudahan aksesibilitas , dan jumlah data yang disimpan bisa
sangat bervariasi. Lebih buruk lagi, definisi data yang berbeda dapat
mempersulit interpretasi kinerja (Baj, Sheets, dan Trott, 1994). Persyaratan
pemerintah di tingkat yang lebih tinggi mengenai definisi data dan metode
pengumpulan dapat berubah dengan cepat dan tidak terduga (Hatry, 1973).
Permasalahan dapat muncul terutama dalam hal definisi program
efektivitas (atau, kesuksesan) sangat berbeda. Misalnya, Undang-Undang
Kemitraan Pelatihan Kerja (UTPA) memberikan definisi yang sangat ketat
mengenai apa yang dapat dihitung oleh klien sebagai “memasuki pekerjaan
setelah pelatihan JTPA.” Di sisi lain, lembaga jaminan ketenagakerjaan
negara bagian yang memberikan layanan berdasarkan Undang-Undang
Wagner-Peyser memiliki definisi yang lebih longgar tentang "memasuki
pekerjaan". Hal ini menjadi faktor rumit yang serius untuk pengukuran
kinerja seluruh sistem. Hal ini juga dapat memperkuat persepsi yang
berbeda mengenai keberhasilan atau kegagalan program. Oleh karena
itu, ukuran keseluruhan efektivitas sistem mungkin tidak sesuai untuk
program-program tersebut, meskipun GPRA memiliki niat baik.
Tujuan Tidak Berwujud dan Sekunder
Banyak program mungkin mempunyai manfaat (dan biaya) tambahan
yang diakui, di luar tujuan yang telah ditetapkan. Tujuan-tujuan ini mungkin
tidak terucapkan, diremehkan, diabaikan, atau tidak diketahui ketika
program dimulai dan tindakan diambil. Sasaran penegakan hukum yang
paling mudah terlihat , misalnya, adalah mencegah dan menanggulangi
kejahatan. Namun seluruh kategori kegiatan pengabdian kepada masyarakat
juga dilakukan oleh aparat penegak hukum, antara lain: pertolongan
pertama, transportasi, pemberian kenyamanan kepada korban kejahatan,
pengembalian barang curian, dan lain sebagainya. Pelayanan ini dihargai
oleh masyarakat namun jarang dinyatakan sebagai tujuan penegakan
hukum (Mastrofski, 1983). GPRA tidak menyebutkan apakah tujuan yang
tidak berwujud dan tujuan sekunder harus diukur, kecuali dalam kasus
yang jarang terjadi dimana tidak ada pengukuran yang dapat diukur. Oleh
karena itu, tindakan yang diambil mungkin tidak mencakup keseluruhan
perilaku relevan yang diperlukan untuk pengelolaan dan evaluasi yang
efektif.
Masalah dengan Pengukuran Kinerja Agregat
Terlepas dari komplikasi dan kompleksitas ini, kinerja seluruh sistem
pengukuran kinerja tetap menjadi tujuan GPRA.
354 Tinjauan Administrasi Publik * Juli/Agustus 1996, Vol. 56, No.4
Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Para pembuat kebijakan ingin mengetahui tidak hanya apakah suatu program
tertentu dalam sistem berjalan dengan baik, namun juga apakah sistem secara
keseluruhan memenuhi misinya – apakah gabungan program-program dalam
sistem tersebut memberikan dampak yang diharapkan. Baik administrator maupun
pembuat kebijakan ingin menilai kinerja sistem, menargetkan peluang untuk
meningkatkan koordinasi antar program, mengidentifikasi redundansi dalam
Oleh karena itu, yang dibutuhkan adalah kerangka kerja untuk
pengukuran kinerja seluruh sistem yang mengakui keragaman tujuan
sistem , sekaligus memberikan informasi mengenai efisiensi dan
efektivitas agregat. Idealnya, kerangka kerja ini harus mengukur
masukan, proses , keluaran, dan hasil serta kepuasan klien. Lebih
jauh lagi, sistem ini harus mampu memenuhi tujuan penilaian kinerja
yang berkesinambungan dan evaluasi jangka panjang.
Namun, bahkan sistem pemantauan dan pelaporan kinerja yang
dirancang dan dikelola dengan ketat mungkin tidak mampu mengatasi
kekakuan mekanisme umpan balik sibernetik.
Kekakuan tersebut mempunyai dua dimensi: dimensi sistem, dan
dimensi pengukuran. Dalam hal dimensi sistem, upaya untuk mengukur
efektivitas agregat mengasumsikan bahwa sistem tersebut cukup
termuat dengan baik, koheren, dan konsisten secara internal untuk
pengumpulan dan ringkasan hasil yang bermakna. Hal ini tentu saja
menyiratkan adanya struktur program yang terorganisir secara rasional.
Namun, lingkungan kebijakan terkadang bisa sangat dinamis . Kebijakan
dan program akan berkembang, dengan program-program yang
ditambahkan atau dikurangi dari sistem yang mungkin relatif koheren
pada awalnya, namun kemudian kehilangan konsistensinya seiring
berjalannya waktu. Hal ini mungkin juga berlaku pada struktur manfaat dari banyak program
gram.
Struktur program dari sistem yang berkembang dapat menjadi kurang koheren
seiring berjalannya waktu; artinya, bahan-bahan tersebut menjadi semakin sulit
terurai. Program mungkin menunjukkan tanda-tanda peningkatan tumpang tindih
dan duplikasi. Masalah yang sangat berbahaya adalah ketika program-program
yang terdiferensiasi dengan baik menduplikasi upaya-upaya di tingkat klien sasaran.
Hal ini terjadi, misalnya, pada kasus populasi miskin yang terdiagnosis multipel
di daerah perkotaan besar. Dia
sangat sulit untuk memisahkan efek terpisah dari Medicaid, WIC,
serta perawatan dan rehabilitasi narkoba bagi banyak klien di dalam
kota. Dalam kondisi ini, interaksi terprogram menjadi lebih lemah,
sehingga mempersulit upaya pengukuran.
Masalah lain muncul ketika misi dan tujuan awal sistem berubah,
atau mungkin memudar seiring dengan semakin matangnya sistem, atau
memasuki fase kemunduran. Misi dan tujuan baru mungkin tidak akan
mendapat artikulasi resmi untuk beberapa waktu. Hal ini dapat terjadi
secara sengaja, seperti dalam kasus redefinisi kebijakan dan program
yang strategis; atau hal ini dapat terjadi secara tidak disengaja, karena
perubahan bertahap dalam program tidak mendorong dilakukannya
pertimbangan ulang menyeluruh terhadap keseluruhan sistem hingga
integritas sistem telah dilanggar secara signifikan. Jika tidak ada revisi
yang berkelanjutan, kekakuan dalam saluran pengukuran dapat mengikis
makna pengukuran seiring dengan berkembangnya sistem. Hal ini
menyoroti hubungan yang sering diabaikan antara pengukuran efektif
dan pengorganisasian program. Langkah-langkah yang diambil tidak akan
berarti kecuali struktur programnya rasional. Selanjutnya, seiring dengan
berkembangnya struktur program, ukuran kinerja juga harus berkembang sebagai responsnya.
Dalam hal dimensi pengukuran, tantangannya adalah merancang
metodologi untuk menggabungkan informasi kinerja seluruh sistem
menjadi ringkasan pengukuran atau statistik yang bermakna . Yang
dibutuhkan adalah rumus agregasi. Ternyata hal ini mungkin tidak
dapat dicapai untuk sistem yang sangat kompleks. Literatur
tampaknya terbagi menjadi dua pendekatan yang berbeda (von
Winterfeldt dan Edwards, 1986). Yang pertama adalah mengidentifikasi satu statistik itu
Machine Translated by Google

secara langsung mengukur dampak sistem, dalam hal misi atau strategi teknik pengukuran agregat bergantung pada pembobotan berbagai indikator menurut
sistem secara keseluruhan. Kami menyebut pendekatan ini sebagai kepentingan relatifnya.
Pendekatan Indikator Dampak Tunggal. Contohnya adalah penggunaan residivisme
Banyak kesulitan yang menyertai metodologi ini. Pertama, pemeringkatan tindakan
tarif untuk mengevaluasi efektivitas keseluruhan sistem peradilan pidana . dalam kaitannya dengan kepentingannya dalam sistem secara keseluruhan
Pendekatan kedua adalah dengan menerapkan beberapa metode untuk mengundang kontroversi yang sama besarnya dengan pemeringkatan program itu
menggabungkan langkah-langkah program individual ke dalam satu indikator sendiri – jika pemeringkatan dipaksakan maka pemeringkatan tersebut mungkin
sistem yang luas. Kami menyebut pendekatan ini sebagai Pendekatan dibuat-buat, dalam arti bahwa pemeringkatan tersebut tidak mewakili sentimen
Pengukuran Program Agregat. Sayangnya, keduanya cenderung menimbulkan kekakuan baru mereka yang melakukan pemeringkatan . Kedua, pemeringkatan
masyarakat.
ke dalam saluran umpan balik.
melibatkan sejumlah besar subjektivitas yang dapat membahayakan legitimasi tindakan yan
Ketiga, menggabungkan ukuran efisiensi, efektivitas, masukan, proses, keluaran,
dan hasil melibatkan kombinasi tindakan yang tidak dapat dibandingkan.
Pendekatan Indikator Dampak Tunggal
dimensi tingkat kinerja program. Keempat, terdapat masalah serius dalam
Pendekatan pertama memerlukan gagasan yang cukup menarik bahwa menerapkan fungsi agregasi linier pada sistem kompleks (yang berpotensi nonlinier).
satu ukuran kinerja program yang mudah dipahami dapat dipantau agar Pada akhirnya, pendekatan ini tidak banyak membantu meringankan kekakuan
dapat mengelola dan mengevaluasi sistem secara keseluruhan dengan lebih baik.yang melekat pada saluran umpan balik sibernetik; pada kenyataannya, hal itu
Dalam praktiknya, sangat sulit untuk mengidentifikasi tindakan terbaik yang hanya berkontribusi pada pengerasan lebih lanjut.
akan digunakan dan mengisolasi dampak program dari pengaruh non-sistem
yang dapat mendistorsi hasil yang dilaporkan.
Mengembangkan ukuran dampak tunggal, seperti tingkat residivisme dalam Masalah Kekakuan
sistem peradilan pidana, juga sulit dilakukan jika misi strategisnya tidak jelas Pengumpulan informasi kinerja di seluruh sistem multiprogram jelas menimbulkan
atau tidak mencakup seluruh faktor yang dapat mempengaruhi kinerja secara permasalahan. Faktanya, hal ini masih merupakan tujuan yang sulit dicapai.
keseluruhan, termasuk interaksi dengan pihak lain. Sebagian besar hal yang sulit dipahami berasal dari tingkat kekakuan intrinsik yang
program. menjadi ciri saluran umpan balik kinerja. Dalam hal ini, kekakuan adalah
Misalnya, sistem ketenagakerjaan dan pelatihan mempunyai tujuan ketidakmampuan sistem untuk memberikan respons yang memadai dalam
strategis untuk "mengembangkan sistem pengembangan tenaga kerja yang menghadapi keberagaman dan perubahan program yang besar dan semakin
lancar dan dapat secara efektif mempersiapkan pekerja saat ini dan masa meningkat. Keberagaman dan perubahan (atau evolusi) menimbulkan tantangan
depan untuk memenuhi tuntutan ekonomi yang kompetitif secara serius terhadap pengukuran kinerja yang efektif. Meskipun keduanya mungkin
internasional" (Baj, Sheets, dan Trott, 1994). Sulit untuk merancang suatu
saling terkait (dan berinteraksi), keragaman dan perubahan mewakili dua dimensi
ukuran keseluruhan yang dapat mencakup serangkaian tujuan ini. Seandainya kompleksitas program yang harus diatasi dengan memasukkan tingkat keragaman
peserta dianggap ingin memperoleh pendapatan yang lebih besar setelah yang diperlukan ke dalam sistem pengukuran kinerja (Tabel 4). Hal ini mengharuskan
pelatihan dibandingkan sebelumnya, maka kita dapat memilih perolehan pengukuran tersebut dicocokkan (atau digabungkan, dalam istilah Ashby) dengan
pendapatan pasca partisipasi sebagai ukuran dampak keseluruhan sistem. derajat variasi yang sesuai, yang dalam hal ini harus dipahami sebagai daya
Namun, ukuran tersebut mengabaikan manfaat non-pendapatan dari pelatihan, dukung dan fleksibilitas yang memadai sehingga memungkinkan sistem pengukuran
seperti pengembangan keterampilan dan peningkatan prospek karir jangka menangkap titik-titik signifikan yang benar-benar signifikan. aspek kinerja program.
panjang. Oleh karena itu, hal ini hanya merupakan upaya parsial.
Marsden dan Orsaugh (1983) mengamati bahwa ketika satu indikator Dengan tidak adanya daya dukung yang memadai dan fleksibilitas adaptif
dampak digunakan untuk menilai efektivitas suatu sistem yang mencakup kemampuan, sistem pengukuran kinerja tidak dapat mengakomodasi
tujuan-tujuan yang bertentangan, hasilnya dapat menyesatkan karena dua menentukan tanggal berbagai informasi kinerja yang diperlukan, atau mengubah
alasan: (1) pencapaian satu tujuan tidak selalu berarti kinerja sistem secara dirinya sendiri sebagai respons. Namun peningkatan kapasitas untuk menangani
keseluruhan lebih baik. (suboptimasi, lagi); dan, (2) bahkan jika tujuan saling variasi dalam saluran itu sendiri menambah kompleksitas sistem umpan balik.
melengkapi, ketergantungan pada satu ukuran kinerja cenderung meremehkan Meningkatnya kompleksitas dalam sistem pengukuran akan meningkatkan daya tanggapnya
kinerja sistem, selama ukuran tersebut mengabaikan hasil bersama. Oleh kompleksitasnya namun akan menjadikannya lebih rumit dan sulit untuk diubah.
karena itu, pengembangan pengukuran dampak pada seluruh sistem yang Hal ini akan mengurangi fleksibilitas adaptifnya. Dalam kondisi yang semakin
tidak mencakup seluruh hasil program mungkin tidak valid dan tidak dapat kompleks, ketika keragaman program dan perubahan membombardir mekanisme
diterima sebagai representasi sah dari kinerja seluruh sistem. umpan balik, diperlukan pengukuran

Tabel 4

Implikasi Dua Dimensi Kompleksitas Program

Program Agregat
Pendekatan Tindakan
Dimensi Manifestasi Kompleksitas Implikasi Praktis
Pendekatan kedua
memerlukan tugas yang lebih Dimensi statis Keberagaman program Sistem pengukuran kinerja
kompleks yaitu mengembangkan harus mempunyai daya dukung yang cukup
Indeks Efektivitas untuk keseluruhan memungkinkannya menyerap berbagai kepentingan
informasi kinerja yang ada
sistem berdasarkan ukuran-ukuran
diperlukan untuk pengambilan keputusan yang efektif.
program individual yang ada .
Daya tarik dari metode ini adalah bahwa ia pur- Dimensi dinamis Perubahan program Sistem pengukuran kinerja port untuk memanfaatkan kinerja
yang tersedia secara lebih luas. harus cukup fleksibel agar mampu
beradaptasi dengan baik terhadap
informasi keuangan tentang vari- perubahan struktur program dan kebutuhan
informasi pengambil keputusan .
program kami. Kebanyakan dari ini

Merancang Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif 355

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google
sistem mungkin tidak dapat meningkatkan daya dukung dan kemampuan
adaptasinya . Hal ini menyiratkan adanya trade-off antara kapasitas dan
kemampuan beradaptasi, yang mempunyai implikasi penting bagi pengguna
informasi kinerja yang dihasilkan sistem.
Penyederhanaan, Kemampuan Beradaptasi, dan Pengambilan Keputusan
Meningkatkan daya dukung sistem pengukuran kinerja akan
meningkatkan kemampuannya dalam menyerap informasi umpan balik
kinerja yang kompleks. Hal ini melibatkan pencocokan kompleksitas sistem
pengukuran dengan kompleksitas lingkungan program. Tersirat lebih
banyak informasi pengukuran yang lebih rinci . Namun keuntungan
penting dari pendekatan sibernetik terletak pada perlindungannya terhadap
pengambil keputusan dari ketidakpastian dan kompleksitas melalui
penyederhanaan. Penyederhanaan melibatkan proses peringkasan dan
agregasi, yang mengurangi dampak buruk dari kompleksitas dan
ketidakpastian melalui perhatian selektif terhadap informasi umpan balik.
Namun, penyederhanaan akan merugikan peningkatan daya dukung
sistem , karena peningkatan kapasitas memerlukan informasi rinci dalam
jumlah yang lebih besar untuk mencapai pengambilan keputusan.
ers.
Dengan demikian terdapat simetri yang jelas antara penyederhanaan dan
kemampuan beradaptasi dalam sistem pengukuran kinerja. Hal yang tidak begitu
jelas adalah bahwa kebalikannya juga benar: ada kecenderungan yang melekat pada
hubungan antara kapasitas dan kemampuan beradaptasi dalam
desain ukuran kinerja. Peningkatan kapasitas akan menghambat adaptasi,
sejauh sistem pengukuran yang lebih kompleks akan relatif lebih sulit
diubah sebagai respons terhadap perubahan lingkungan dan/atau organisasi.
Hal ini juga akan mempersulit tugas adaptasi organisasi dalam menanggapi
pembelajaran. Permasalahan dapat mencapai tingkat krisis ketika sistem
pengukuran dipenuhi dengan kompleksitas yang sangat besar (misalnya,
keberagaman dan perubahan). Mengakomodasi peningkatan keberagaman
dan perubahan yang cepat dapat menghadapkan perancang sistem pada
tantangan yang sulit.
Masalah kapasitas versus kemampuan beradaptasi telah diatasi
secara historis oleh menjamurnya pengambil keputusan dalam sistem
birokrasi. Pemerintah federal adalah contoh utama. Proses pengambilan
keputusan hierarki digunakan sebagai sarana untuk memenuhi kompleksitas
lingkungan. Struktur pengambilan keputusan yang kompleks muncul yang
berupaya mencocokkan kompleksitas lingkungan dengan kompleksitas
internal (Gawthrop, 1984). Mereka melakukannya dengan menyusun hierarki
keputusan sedemikian rupa untuk menjaga keseimbangan yang relatif
dapat dikelola antara kesederhanaan dan kompleksitas pada setiap tingkat keputusan.
Ironisnya, organisasi publik cenderung menerapkan kontrol yang kaku dan
tidak fleksibel terhadap hierarki, demi menjaga koherensi organisasi dan
kesatuan upaya. Hal ini memberikan penjelasan cybernetic atas munculnya
birokrasi massal modern (Steinbruner, 1974; 69), khususnya di
pemerintahan, dimana tuntutan akan akuntabilitas biasanya memerlukan
kontrol yang ketat dan pencatatan (yaitu birokrasi ). Hal ini tidak hanya
disebabkan oleh tingginya penolakan terhadap perubahan yang merupakan
ciri khas birokrasi; di tingkat lain, hal ini bertentangan dengan kemampuan
beradaptasi yang diberikan oleh penyederhanaan. Oleh karena itu, kita
dihadapkan pada paradoks menarik yang mungkin tidak dapat diselesaikan
hanya dengan desain sistem pengukuran yang efektif : Penyederhanaan
itu sendiri akan menimbulkan kekakuan dalam sistem pengukuran melalui
penerapan kontrol yang cenderung mengurangi kemampuan adaptasi sistem.
itas.
Meningkatnya birokratisasi dalam pemerintahan tampak dari segi
model aktor rasional menjadi absurd, tidak sepadan, dan
terlalu kaku. Penggunaan ukuran kinerja yang lebih agresif dan intensif
dikembangkan sebagai cara untuk mengurangi birokrasi
356 Tinjauan Administrasi Publik * Juli/Agustus 1996, Vol. 56, No.4
Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
ketidakfleksibelan, dengan memfasilitasi pelimpahan wewenang ke
tingkat hierarki yang lebih rendah (Carr dan Littman, 1990; Gore,
1993). Oleh karena itu perhatian terhadap pemberdayaan, birokrasi
kewirausahaan, organisasi pembelajar, dan desentralisasi proses
pengambilan keputusan akhir-akhir ini menjadi perhatian (Senge,
1990; Osborne dan Gaebler, 1992). Meskipun terdapat kekhawatiran
serius mengenai permasalahan praktis dalam memenuhi persyaratan
akuntabilitas hukum dan politik dalam birokrasi yang diberdayakan
(Moe dan Gilmour, 1995), ukuran kinerja dikembangkan sebagai
sarana untuk memantau kinerja dan mendorong akuntabilitas (yang
sinis mungkin berbunyi: mempertahankan kendali ) dalam menghadapi
devolusi tersebut. Namun, dalam konteks diskusi saat ini, devolusi
tersebut hanya dapat menukar satu rangkaian permasalahan dengan permasalahan yang berbeda-be
variasi masuk.
Dalam organisasi birokrasi pada umumnya, kekurangan kinerja akan
memicu proses peninjauan, evaluasi, pembelajaran, dan penyesuaian . Artinya,
terjadinya kegagalan yang dilaporkanlah yang akan terjadi
memulai upaya untuk memahami dan meringankan kondisi yang tidak disengaja
menyamakan kinerja. Upaya ini adalah apa yang Cyert dan March (1963)
sebut sebagai "pencarian bermasalah". Ketika pengambil keputusan
bergantung pada sistem umpan balik kinerja yang sangat terstruktur, informasi
pengukuran yang berasal dari saluran umpan balik akan menjadi fokus
penyelidikan. Artinya, dalam menyelidiki kegagalan, kekurangan, atau anomali
yang dilaporkan, cakupan informasi yang dicari cenderung relatif terbatas.
Akibatnya, ada potensi bahwa sifat permasalahan akan dipahami secara
sempit (dan, mungkin, sangat disalahpahami), yang berdampak pada rentang
pelajaran yang dapat diambil, dan akibatnya, alternatif keputusan yang
dipertimbangkan mungkin terlalu dibatasi.
Hal yang tidak boleh diabaikan dalam hal ini adalah bahwa ukuran-
Sistem manajemen mencerminkan apa yang diharapkan oleh para pengambil
keputusan, dan bagaimana mereka akan menanggapinya. Kejadian tak
terduga mungkin tidak dapat dicegah dengan tindakan yang ada. Oleh karena
itu, tindakan yang diambil sebagai respons terhadap penurunan kinerja yang
dirasakan mungkin tidak dapat meringankan kondisi kegagalan tersebut.
Deskripsi dan rumusan masalah akan dibatasi pada rentang respons yang
ditetapkan dalam desain sistem pengukuran kinerja. Umpan balik kinerja dan,
lebih jauh lagi, variasi tanggapan yang tersedia terhadap keberhasilan atau
kegagalan yang akan dipertimbangkan oleh para pengambil keputusan, akan
sangat bergantung pada serangkaian ukuran kinerja yang telah ditetapkan
sebelumnya . Lebih jauh lagi, laporan mengenai normalitas, atau bahkan
kinerja yang sukses , mungkin tidak dapat diandalkan. Penguatan hasil yang
positif dan terukur sebenarnya dapat memperburuk masalah yang tidak terlihat,
tanpa ada indikasi bahwa ada sesuatu yang salah untuk beberapa waktu (jika pernah).
Oleh karena itu, pengambil keputusan tidak boleh mempertimbangkan pengukuran kinerja.
tentu saja sebagai alasan untuk melonggarkan kewaspadaan mereka; upaya-upaya tersebut tidak
dapat menggantikan pengelolaan program berkelanjutan yang efektif dan evaluasi formal berkala.
Ketergantungan yang berlebihan pada tindakan-tindakan dapat memperkuat tindakan-tindakan tertentu.
mengandung patologi-patologi yang mana manajemen modern telah banyak
dikritik, seperti pendekatan mekanistik dalam pengambilan keputusan, obsesif
mengelola berdasarkan angka-angka, penyederhanaan yang berlebihan,
menjauhkan diri dari pekerjaan, dan “pemikiran kelompok”. Sebaliknya,
pengambil keputusan harus (dan memang) secara kreatif mencari sumber
informasi kinerja program lain yang dapat melengkapi langkah-langkah formal
(misalnya, organisasi informal, kelompok klien, observasi langsung). Hal ini
sangat membantu pemahaman dan mengarah pada interpretasi hasil
pengukuran yang lebih mendalam. Pembelajaran organisasi tidak bisa
bergantung pada pengukuran saja.
Dalam hal ini, pengambil keputusan yang efektif juga memperhatikan
pengembangan pengetahuan, keahlian, dan penilaian mereka sendiri. Mereka
mengembangkan pemahaman yang mendalam mengenai program-program
yang mereka awasi dan kelola, dengan segala kompleksitas yang ada di dalamnya. Di mini-
Machine Translated by Google

bung, mereka berusaha untuk melihat perbedaan kritis antara apa yang Tabel 5
Ashby (1960; 131) sebut sebagai “tingkat gangguan” (variasi rutin), dan
Prinsip Desain
“gangguan dalam bentuk” (perubahan sistemik yang nyata). Oleh karena itu,
untuk Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif
sistem pengukuran tidak dapat menggantikan upaya para administrator,
pembuat kebijakan, dan pihak berkepentingan lainnya untuk benar-benar
mengetahui dan memahami program mereka.
1. Merumuskan misi, strategi, dan tujuan yang jelas dan runtut.

Prinsip Desain Lebih Lanjut 2. Mengembangkan strategi pengukuran yang eksplisit.

untuk Pengukuran Kinerja yang Efektif
3. Melibatkan pengguna utama dalam tahap desain dan pengembangan.
Pertimbangan kesulitan yang melekat dalam pengukuran

Sistem multiprogram yang sangat kompleks dan multitujuan yang menjadi 4. Rasionalkan struktur program sebagai awal pengukuran.

ciri banyak program federal menyarankan kelompok prinsip desain kedua

5. Mengembangkan serangkaian tindakan untuk banyak pengguna, jika diperlukan.
untuk pengukuran kinerja yang efektif. Prinsip-prinsip ini dapat berfungsi
sebagai pengingat yang berguna bagi para manajer program dan pihak
6. Pertimbangkan pelanggan program dan sistem selama proses berlangsung.
lain yang menggunakan informasi pengukuran kinerja bahwa informasi
tersebut perlu dipertimbangkan secara hati-hati mengingat kompleksitas 7. Berikan detail yang memadai kepada setiap pengguna untuk mendapatkan gambaran kinerja yang jelas.

lingkungan program, dan bahwa penggunaan informasi pengukuran

tersebut perlu dilakukan. harus terus dikaji ulang untuk memastikan 8. Secara berkala meninjau dan merevisi sistem pengukuran.

pemetaan yang paling mendekati antara tindakan yang diambil dan

9. Memperhitungkan kompleksitas hulu, hilir, dan lateral.
pelaksanaan pemerintah yang sebenarnya.
7. Berikan Detail yang Cukup kepada Setiap Pengguna untuk Gambaran Jelas
10. Hindari pengumpulan informasi yang berlebihan.
Pertunjukan. Mengenai pertanyaan kapasitas versus kemampuan
beradaptasi , kami merekomendasikan untuk mengambil sisi mereka seharusnya mengharapkannya. Keterbatasan pengukuran kinerja ini
kapasitas. Sebagian besar pengguna hanya tertarik pada informasi kinerja rutin.
harus diakui, dengan menyadari bahwa lebih banyak rincian, dalam banyak
Perubahan sistemik yang nyata adalah perhatian utama para pengambil
kasus, sebenarnya lebih baik daripada lebih sedikit rincian.
keputusan utama, begitu pula fleksibilitas sistem pengukuran itu sendiri.
Untuk memenuhi kebutuhan manajer operasi, diperlukan tingkat detail
minimal agar dapat menarik kesimpulan yang bermakna tentang kinerja.
Kesimpulan: Kenali dan
Tentu saja, tidak ada pengguna yang boleh dibebani dengan informasi Gunakan Ukuran sebagai "Indikator" Saja
lebih dari yang mampu mereka tangani. Di
Sebaliknya, informasi yang kurang rinci tidak akan memberikan informasi Para pengambil keputusan utama harus menghindari penggunaan langkah-

yang memadai. langkah sebagai pengganti pengetahuan para ahli tentang, atau pengelolaan langsung,

8. Review dan Revisi Sistem Pengukuran Secara Berkala. Fleksibilitas tertentu harus direkayasa ke
dalam desain saluran pengukuran kinerja, agar memungkinkan adaptasi yang efektif dan cepat
terhadap perubahan. Hal ini mensyaratkan bahwa sistem pengukuran harus ditinjau dan
diubah secara berkala, jika diperlukan, untuk memastikan relevansinya yang berkelanjutan.
Revisi harus dipertimbangkan setiap kali landasan program berubah karena evolusi program
atau kebijakan, perubahan misi atau strategi secara eksplisit, atau tujuan baru yang diadopsi.
program. Yang terbaik, tindakan-tindakan harus ditempatkan dalam kerangka
pengelolaan berdasarkan pengecualian, dimana tindakan-tindakan tersebut dianggap
sebagai indikator yang akan berfungsi sebagai sinyal perlunya melakukan penyelidikan
lebih lanjut. Hal ini akan memicu proses pembelajaran dan adaptasi organisasi yang
lebih besar dibandingkan dengan proses yang hanya bisa dilakukan berdasarkan
pengukuran saja. Semua pengguna harus menyadari kelemahan pengukuran dan
harus mencari serta mengembangkan sumber informasi kinerja program di luar
sistem pengukuran formal .

Kami telah meninjau sejumlah tantangan pengukuran kinerja

Kapan pun kelemahan dalam upaya-upaya yang ada ditemukan, hal program, khususnya di lingkungan program yang besar, beragam,
ini juga harus diperbaiki secepat mungkin. dan kompleks. Sebagai strategi untuk menghadapi tantangan ini, kami
9. Memperhitungkan Hulu, Hilir, dan Lateral menawarkan prinsip desain umum tertentu untuk mengembangkan

Kompleksitas. Mungkin ada banyak kompleksitas dalam sistem sistem pengukuran kinerja yang efektif. Hasil dari strategi ini adalah
program, yang, dalam arti tertentu, melingkupi masing-masing bahwa sistem pengukuran kinerja dapat menjadi pelengkap yang
program, unit kerja, dan proses. Konsekuensi dari berguna untuk pemahaman yang lebih dekat dan mendalam mengenai
tindakan dan interaksi dengan aktivitas dan hasil terukur lainnya. program dan sistem di mana sistem tersebut diterapkan. Namun hal
datangnya harus dapat dibedakan dengan jelas dalam informasi kinerja ini tidak dapat menggantikan penilaian ahli yang diperoleh dari
pengalaman langsung. Keahlian seperti itu adalah dasar sebenarnya
yang dilaporkan. Dampak tersebut mungkin tidak terlihat ketika pengukuran
untuk pembelajaran, adaptasi , dan perbaikan.
kinerja pertama kali diterapkan, namun baru akan terlihat kemudian. Hal
ini mungkin harus diperhitungkan dalam siklus revisi pengukuran, yang
direkomendasikan di atas.
Robert S. Kravchuk adalah asisten profesor ilmu politik di 1O.Hindari Pengumpulan
Informasi yang Berlebihan. Beberapa program Institut Urusan Publik dan Perkotaan di Universitas Sistem
akan termuat dengan cukup baik, koheren, dan saling terhubung , di mana ia mengajarkan
metode analisis kebijakan dan konsisten secara evaluasi untuk agregasi dan ringkasan yang bermakna.

hasil keseluruhan. Lebih jauh lagi, teknologi agregasi yang tersedia - Ronaldtion.
memiliki kekurangan dan keterbatasan yang serius sehingga tidak disarankanW Schack dan Departemen Negara Bagian Connecticut
untuk semua kasus kecuali kasus yang paling khusus. Sayangnya, di PartaiBuruh, di mana ia merancang dan mengimplementasikan kinerja,
alternatifnya mungkin adalah pengambil keputusan senior harus mengandalkan sistem pengukuran. Dia saat ini menjadi mahasiswa doktoral di
The atas informasi yang lebih luas dan rinci daripada yang mereka rasakan di Universitas Connecticut.

Merancang Sistem Pengukuran Kinerja yang Efektif 357

Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Machine Translated by Google
Referensi
American Society for Public Administration, 1992. “Resolusi Mendorong
Penggunaan Pengukuran Kinerja dan Pelaporan oleh Organisasi Pemerintah.”
Washington, DC (Diadopsi 14 April).
Anthony, Robert N. dan John Dearden, 1980. Sistem Pengendalian Manajemen,
edisi ke-4. Homewood, IL: Richard D.Irwin;
Ashby, W. Ross, 1956. Pengantar Sibernetika. New York: John Wiley
dan Putra.
, 1960. Desain Otak. New York: John Wiley dan Putra.
Baj, J., R. Sheets, dan CE Trott, 1994. Membangun Program Pengembangan Tenaga Kerja
Negara . Washington, DC: Asosiasi Gubernur Nasional.
Barnow, Burt S., 1992. "Standar Kinerja dalam Program Negara Bagian dan Lokal
gram." Dalam F. Manski dan I. Garfinkel, eds., Evaluating Welfare and
Training Programs. London, Inggris: Harvard University Press.
Baumol, William J., 1952. Ekonomi Kesejahteraan dan Teori Negara.
London: Longman.
Beer, Stafford, 1959. Sibernetika dan Manajemen. London: John Wiley dan
Anak laki-laki.
,1966. Keputusan dan Pengendalian London: John Wiley and Sons.
Behn, Robert D., 1992. "Menggunakan Indikator Kinerja untuk Memantau, Mengevaluasi
makan, Memotivasi, dan Mengelola." Makalah yang tidak diterbitkan.
Bouckaert, Geert, 1993. "Pengukuran dan Manajemen yang Bermakna."
Tinjauan Produktivitas dan Manajemen Publik, vol. 17 (Musim Gugur), 31-43.
Brizius, Jack A. dan Michael D. Campbell, 1991. Mendapatkan Hasil. Washington ,
DC: Penasihat Kebijakan Dewan Gubernur.
Brown, Richard E. dan James B. Pyers, 1988. "Menempatkan Gigi pada Efisiensi
dan Efektivitas Pelayanan Publik." Tinjauan Administrasi Publik , vol. 48 (Mei/
Juni), 735-742.
Carr, David K. dan Ian D. Littman, 1990. Keunggulan dalam Pemerintahan: Total
Manajemen Mutu pada tahun 1990an. Arlington, VA: Coopers dan Lybrand.
Cave, M., M. Kogan dan R Smith, eds., 1990. Pengukuran Output dan Kinerja
kepastian dalam Pemerintahan: The State of the Art. London: Jessica Kingsley.
Crozier, Michel, Samuel P. Huntington, dan Joji Watanuki, 1975. Krisis Demokrasi.
New York: Pers Universitas New York.
Cyert, Richard M. dan James G. March, 1963. Teori Perilaku
Tegas. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
Deutsch, Karl W., 1963. Saraf Pemerintahan. New York: Pers Bebas.
DiIulio, John J., Jr., Gerald Garvey, dan Donald F. Kettl, 1993. Meningkatkan Kinerja
Pemerintah: Panduan Pemilik Washington, DC: Brook-
ings.
Easton, David, 1965. Analisis Sistem Kehidupan Masyarakat. Chicago: Pers
Universitas Chicago.
Fountain, James R., 1991. "Pelaporan Upaya Pelayanan dan Prestasi ." Tinjauan
Produktivitas dan Manajemen Publik, vol. 15 (2), 191-198.
Friedlander, Donald dan Judith M. Gueron, 1992. “Apakah Layanan Berbiaya Tinggi
Lebih Efektif Dibandingkan Layanan Berbiaya Rendah?” Dalam F. Manski dan I.
Garfinkel, eds., Mengevaluasi Program Kesejahteraan dan Pelatihan. London:
Harvard University Press.
Gawthrop, Louis G., 1984. Manajemen, Sistem, dan Etika Sektor Publik.
Bloomington, IN: Indiana University Press.
Gore, Al, 1993. Laporan Tinjauan Kinerja Nasional (The Gore Report). New York:
Random House (Cetak Ulang publikasi Kantor Percetakan Pemerintah AS).
Dewan Standar Akuntansi Pemerintahan, 1994. “Pernyataan Konsep No.
2: Tentang Konsep Terkait Upaya Pelayanan dan Pelaporan Pencapaian ."
Norwalk, CT: GASB (April).
Grizzle, Gloria A. dan Ann D. White, 1983. "Evaluasi Kinerja Badan Peradilan
Pidana." Dalam G. Whitaker dan CD Phillips, eds., Mengevaluasi Kinerja
Badan Peradilan Pidana. Beverly Hills, CA: Publikasi Sage .
Hatry, Harry P. dkk, 1973. Evaluasi Program Praktis untuk Pemerintah Negara
Bagian dan Lokal. Washington, DC: Institut Perkotaan.
Hatry, Harry P., James R. Fountain, Jonathon M. Sullivan, dan Lorraine Kremer,
eds., 1990. Upaya Pelayanan dan Prestasi: Waktunya Telah Tiba.
Norwalk, CT: Dewan Standar Akuntansi Pemerintahan.
Henry, Gary T. dan Kent C. Dickey, 1993. "Menerapkan Pemantauan Kinerja: Pendekatan
Penelitian dan Pengembangan." Administrasi Publik-
358 Tinjauan Administrasi Publik * Juli/Agustus 1996, Vol. 56, No.4
Konten ini diunduh dari 202.43.95.117 pada Minggu, 23 Okt 2016 13:50:56 UTC
Semua hrrrm
Review trasi, vol. 53 (Mei/Juni), 203-212.
Holtz, V. Joseph, 1992. "Merancang Evaluasi JTPA." Dalam F. Manski dan I.
Garfinkel, eds., Evaluating Welfare and Training Programs.
London, Inggris: Harvard University Press.
Kamensky, John M., 1993. "Ukuran Kinerja Program: Merancang Sistem untuk
Mengelola Hasil." Tinjauan Produktivitas dan Manajemen Publik , vol. 16 (4),
395-402.
March, James G. dan Herbert A. Simon, 1968. Organisasi. New York:
John Wiley dan Putra.
Marlowe, Herbert A. dan Ronald C. Nyhan, 1993. "Pengukuran Kinerja dan Total
Quality Management di Sektor Publik." Makalah dipresentasikan pada
Konferensi Pelatihan Nasional ASPA, Juli.
Marsden, Mary E. dan Thomas Orsaugh, 1983. "Pengukuran Efektivitas Penjara."
Dalam G. Whitaker dan CD Phillips, eds., Mengevaluasi Kinerja Lembaga
Peradilan Pidana. Beverly Hills, CA: Publikasi Sage.
Mastrofski, Stephen, 1983. "Polisi dan Layanan Non-Kejahatan." Di G.
Whitaker dan CD Phillips, eds., Mengevaluasi Kinerja Lembaga Peradilan
Pidana. Beverly Hills, CA: Publikasi Sage.
McKean, Roland N., 1958. Efisiensi Pemerintahan Melalui Sistem
Analisis. New York: John Wiley dan Putra.
, 1968. Belanja Publik. New York: McGraw-Hill.
Moe, Ronald C. dan Robert S. Gilmour, 1995. "Menemukan Kembali Prinsip
Administrasi Publik: Landasan Hukum Publik yang Terabaikan." Tinjauan
Administrasi Publik , vol. 55 (Maret/April), 135-146.
Akademi Administrasi Publik Nasional, 1994. Menuju Kinerja Bermanfaat
Pengukuran Kinerja: Pembelajaran dari Rencana Kinerja Percontohan Awal
Disiapkan Berdasarkan Undang-Undang Kinerja dan Hasil Pemerintah.
Washington, DC (November).
Novick, David, ed., 1965. Penganggaran Program: Analisis Program dan Fed-
Anggaran eral. Washington, DC: Kantor Percetakan Pemerintah AS.
Olson, Mancur, 1965. Logika Aksi Kolektif. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Osborne, David dan Ted Gaebler, 1992. Menciptakan Kembali Pemerintahan. Lexing-
ton, MA: Addison-Wesley.
Senge, Peter, 1990. Disiplin Kelima: Seni dan Praktek Organisasi Pembelajaran .
New York: Hari Ganda Mata Uang.
Shannon, Claude E. dan Warren Weaver, 1949. Teori Komunikasi Matematika.
Champaign-Urbana, IL: Pers Universitas Illinois.
Simon, Herbert A., 1981. Ilmu Pengetahuan Buatan edisi ke-2. Cambridge, MA:
MIT Pers.
Steinbruner, John D., 1974. Teori Keputusan Sibernetik. Princeton, NJ: Pers
Universitas Princeton.
Swiss, James E, 1992. "Menyesuaikan Total Quality Management (TQM) dengan
Pemerintah ." Tinjauan Administrasi Publik, vol. 52 (Juli/Agustus)
Kongres Amerika Serikat, 1993. Undang-Undang Kinerja dan Hasil Pemerintah
tahun 1993. Hukum Publik 103-62 (3 Agustus). 107 STAT. 285.
Kantor Eksekutif Presiden Amerika Serikat, 1993. Perintah Eksekutif 12862:
Menetapkan Standar Layanan Pelanggan. Washington, DC ( 11 September).
Kantor Akuntansi Umum Amerika Serikat, 1992. Pengukuran Kinerja Program
yakin: Pengumpulan dan Penggunaan Data Kinerja Badan Federal. Washington,
DC: Kantor Percetakan Pemerintah AS.
, 1993. Peningkatan Pemerintahan: Mengukur Kinerja dan Tindakan
tentang Proposal Perubahan. Washington, DC: Kantor Percetakan
Pemerintah AS .
von Winterfeldt, Detlof dan Ward Edwards, 1986. Analisis Keputusan dan
Penelitian Perilaku. New York: Pers Universitas Cambridge.
Wholey, Joseph S. dan Harry P. Hatry, 1992. "Kasus Pemantauan Kinerja."
Tinjauan Administrasi Publik, vol. 52 (November/Desember ), 604-610.
Wiener, Norbert, 1950. Penggunaan Manusia atas Manusia. Boston, MA:
Houghton Mifflin.
Wildavsky, Aaron, 1966. "Ekonomi Politik Efisiensi: Analisis Biaya-Manfaat,
Analisis Sistem, dan Penganggaran Program." Tinjauan Administrasi
Publik, vol. 26 (Desember), 243-3 10.