1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Konteks Penelitian

Administrasi publik merupakan berbagai aktivitas kelompok yang

melibatkan kombinasi yang kompleks antara teori dan praktik dengan tujuan

memperkenalkan pemahaman terhadap pemerintah dalam hubungannya dengan

masyarakat agar terciptanya kebijakan publik yang lebih efektif dan efisien dan

mencapai tujuan yang sudah ditetapkan sebelumnya. Administrasi publik dapat

dipahami sebagai suatu konsep yang melibatkan koordinasi tindakan individu

atau kelompok dalam rangka pelaksanaan kebijakan publik guna mengejar apa

yang sudah ditetapkan.

Kebijakan publik sebagai salah satu dari dimensi administrasi publik

merupakan respons terhadap suatu isu politik untuk mengambil atau tidak

mengambil suatu keputusan atau tindakan. Kebijakan publik adalah segala

tindakan atau keputusan yang diambil atau tidak diambil oleh pemerintah

dimana tindakan tersebut berguna untuk mengatasi klaim yang saling

bertentangan atau memberikan insentif bagi kerjasama. Ini menunjukkan

bahwa kebijakan publik adalah alat yang digunakan oleh pemerintah untuk

menentukan cara mengatasi perselisihan atau mendorong kerjasama dalam

masyarakat.

Kebijakan publik memusatkan perhatian pada apa yang sebenarnya perlu

untuk dilakukan oleh pemerintah melalui berbagai alternatif penentuan langkah

yang strategis untuk mencapai sasaran pembangunan. Oleh karena itu, dalam
 2

kebijakan publik diperlukan fleksibilitas dalam pembuatan keputusan.

Pemerintah dalam pembuatan keputusan/ kebijakan publik dituntut untuk

mempunyai asumsi masa depan (strategic foresight) yang lebih dinamis.

Dalam konteks ini diperlukan manajemen strategi kebijakan publik yang

biasanya diaplikasikan pada banyak sektor swasta dalam rangka pencapaian

tujuan dengan cara yang lebih sistematis, terarah, dan efisien.

Manajemen strategi sebagai seni dan pengetahuan dalam merumuskan,

mengimplementasikan, serta mengevaluasi keputusan-keputusan lintas

fungsional yang memampukan sebuah organisasi mencapai tujuannya.

Manajemen strategi adalah serangkaian keputusan manajerial dan upaya yang

dilakukan untuk menentukan keberhasilan sebuah organisasi dalam jangka

Panjang. Secara konseptual proses manajemen strategi terdiri atas tiga tahap,

yaitu: 1) perumusan strategi (strategy formulation), 2) pelaksanaan strategi

(strategy implementation), dan 3) evaluasi strategi (strategy evaluation).

Perumusan strategi merupakan kombinasi dari orientasi terhadap perspektif

masa depan dengan keadaan eksternal maupun keadaan internal organisasi saat

ini. Implementasi strategi merupakan tahap pelaksanaan atau penerapan dari

strategi formulation yang sudah diterapkan sebelumnya. Evaluasi strategi atau

penilaian adalah tahap final/ akhir dalam manajemen strategi untuk mengetahui

kapan strategi tidak dapat berjalan seperti diharapkan (David, 2017:6-7).

Penelitian ini akan mengkaji manajemen strategi kebijakan publik sektor

pariwisata. Terkait dengan hal ini, riset Setyawati & Safitri (2019:44)

mengungkapkan kepariwisataan Indonesia harus secepatnya melakukan

 3

tindakan atau strategi untuk menghidupkan kembali tujuan-tujuan wisata, yang

diikuti dengan program jangka panjang (strategic plan) untuk membangun

tujuan-tujuan wisata yang memerlukan investasi infrastruktur agar tempat-

tempat yang saat ini kurang dikenal dapat menjadi pusat wisata yang potensial.

Hal ini perlu dilakukan untuk menjaga kelanjutan jangka panjang industri

turisme Indonesia.

Besarnya peranan sektor pariwisata di Indonesia mendorong pemerintah

untuk serius dalam membangun pariwisata sebagaimana tertuang dalam

Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan Nasional (Ripparnas). Ripparnas

yang mengacu kepada UU Nomor 10/2009 tentang Kepariwisataan pada

prinsipnya mengatur visi dan misi, tujuan dan sasaran serta arah kebijakan

strategi dan indikasi program pariwisata sampai 2025. Pada tahun tersebut

ditargetkan kedatangan wisman hingga 20 juta dan 21 juta pergerakan wisnus,

serta sumbangan PDB pariwisata sebesar 6%. Oleh karena itu, pemerintah

menerapkan sustainable tourism development (pembangunan pariwisata

berkelanjutan) dalam program prioritas pengembangan produk pariwisata

minat khusus dengan mengoptimalkan potensi keragaman budaya dan

keindahan alam yang dimiliki masyarakat setempat melalui kegiatan pariwisata

dan ekonomi kreatif dalam rangka melestarikan kekayaan alam dan budaya

serta memberikan kesejahteraan masyarakat.

Selanjutnya dalam arah pembangunan kepariwisataan nasional yang

tertuang dalam Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan Nasional

(RIPPARNAS) 2010-2025 menegaskan bahwa arah pembangunan

 4

kepariwisataan nasional dilaksanakan berdasarkan prinsip pembangunan

kepariwisataan yang berkelanjutan; berorientasi pada upaya peningkatan

pertumbuhan, peningkatan kesempatan kerja, pengurangan kemiskinan, serta

pelestarian lingkungan. Berdasarkan hal tersebut sesuai dengan aturan

Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 50 Tahun 2011, tentang Rencana

Induk Pembangunan Kepariwisataan Nasional Tahun 2010 -2025.

Pertumbuhan kinerja industri wisata diharapkan dapat menjadi salah satu

sektor unggulan Indonesia dalam menghadapi krisis global. Pemerintah pusat

telah menyiapkan PP No 50/2011 tentang Rencana Induk Pengembangan

Pariwisata Nasional (Ripparnas) sebagai turunan dari UU Nomor 10/2009

tentang Kepariwisataan. Ripparnas telah menggariskan visi, misi, tujuan,

sasaran, arah kebijakan, dan indikator pencapaian program pembangunan

pariwisata nasional hingga 2025. Ripparnas mengacu pada empat pilar utama,

yakni strategi pembangunan industri pariwisata, destinasi wisata,

pengembangan pemasaran pariwisata, serta pengembangan kelembagaan

pariwisata.

Penelitian mengenai manajemen strategi kebijakan publik sektor

pariwisata sudah pernah dilakukan. Secara empiris, penelitian Prena & Baru

(2022) mengungkap bahwa pemerintah telah melakukan manajemen strategi

kebijakan publik di bidang pariwisata pada masa pandemic COVID-19

dirumuskan melalui Pemerintah Pengganti UUD RI Nomor 1 Tahun 2020,

yang dikenal dengan sembilan kebijakan utamanya. Selain itu, pemerintah juga

akan memberikan beberapa kebijakan lain seperti subsidi pendidikan

 5

pariwisata, penguatan SOP mitigasi pariwisata, penguatan regulasi masuknya

wisatawan mancanegara, dan promosi wisata Indonesia. Penelitian lainnya

Laka & Sasmito (2019:19) mengungkap bahwa manajemen strategi kebijakan

publik sektor pariwisata cukup signifikan dalam peningkatan PAD, namun

masih ditemukan hal-hal yang krusial dalam pengelolaan laporan dan

sustainability aset destinasi. Dengan model baru Integrated Strategic

Management of Public Policy sektor wisata akan memberikan solusi yang

efektif dalam setiap kinerja pengelolaan pariwisata.

Peneliti terdahulu membahas tentang model strategi manajemen

kebijakan publik sektor pariwisata. Gap of research tentang model strategi

manajemen kebijakan akan diperkaya dalam penelitian ini, dimana dalam

penelitian ini peneliti akan mengkaji khususnya manajemen strategi kebijakan

publik sektor pariwisata dalam mengembangkan Wisata Pantai Minanga

Kecamatan Atinggola Kabupaten Gorontalo Utara dilihat dari perumusan

strategi (strategy formulation), pelaksanaan strategi (strategy implementation),

dan evaluasi strategi (strategy evaluation), serta akan menelaah model strategi

manajemen terbaru untuk kebijakan publik sektor pariwisata dalam

mengembangkan Wisata Pantai Minanga Kecamatan Atinggola yang

dikombinasikan dengan model Integrated Strategic Management of Public

Policy.

Penelitian ini mengenai strategi manajemen kebijakan publik yang

dilakukan oleh pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara dalam mengembangkan

Wisata Pantai Minanga Kecamatan Atinggola. Salah satu kawasan yang masih
 6

terbuka untuk pengembangan wisata pantai di Kabupaten Gorontalo Utara

adalah kawasan wisata Pantai Minanga. Wisata Pantai Minanga adalah objek

wisata yang baru dibuka pada tahun 2020, wisata Pantai Minanga ini banyak

dikunjungi oleh wisatawan karena mempunyai daya tarik tersendiri bagi

wisatawan. Selain menikmati pemandangan pantai yang begitu indah, pasir

pantai yang terhampar luas, pantai ini juga memiliki potensi yang sangat indah

diantaranya terdapat spot-spot yang dapat digunakan oleh wisatawan untuk

berfoto dan refreshing.

Potensi eksisting Pantai Minanga berupa potensi fisik yaitu hamparan

pasir putih dengan panjang ±2km, air laut yang jernih, panorama pulau kecil di

depannya, dan potensi budaya yaitu aktivitas Mandi Syafar yang dilakukan

setiap Bulan Syafar, Dikili, Zamrah dan perayaan Isra Mi’raj. Persepsi

masyarakat terhadap pengembangan wisata Pantai berada pada kriteria baik

dengan skor yang diperoleh sebesar 365 atau 73%. 3. Wisata Pantai Minanga

berada pada kategori sangat sesuai untuk aktivitas rekreasi dan berkemah dan

sesuai untuk aktivitas duduk santai, dengan daya dukung kawasan masing-

masing sebanyak 2.074 orang/hari untuk rekreasi pantai, 135 orang/hari untuk

berkemah dan 2.242 orang/hari untuk duduk santai (Ahmad, dkk, 2022).

Wisata Pantai Minanga sebagai salah satu destinasi pariwisata di

Kabupaten Gorontalo Utara sudah saatnya mempunyai strategi promosi yang

baik untuk meningkatkan jumlah kunjungan wisatawan domestik maupun

mancanegara. Hal ini mengingat Wisata Pantai Minanga memiliki peluang

dalam melakukan pengembangan wisata diantaranya melalui pengembangan

 7

atraksi wisata, pengembangan sarana prasarana, pengembangan pemasaran,

maupun pengembangan masyarakat. Adapun trend kunjungan wisatawan ke

Wisata Pantai Minanga dalam tiga tahun terakhir sebagai berikut:

Tabel 1.1. Trend Kunjungan Wisatawan ke Wisata Pantai Minanga

Tahun 2020-2022

Tahun Jumlah

2020 576

2021 672

2022 635

Sumber: Pengelola Wisata Pantai Minanga, 2023

Trend kunjungan wisatawan ke Wisata Pantai Minanga dalam tiga tahun

terakhir terlihat pada Tabel 1.1 di atas bahwa jumlah kunjungan ke Wisata

Pantai Minanga mengalami lonjakan dari tahun 2020 dan 2021 sebesar 16,67

%, namun untuk tahun 2023 mengalami penurunan jumlah kunjungan dari

tahun sebelumnya.

Adanya penurunan jumlah kunjungan tersebut di atas memberikan

kesadaran bahwa Wisata Pantai Minanga sebagai suatu industri pariwisata

memerlukan strategi promosi dengan pola pengembangan kepariwisataan yang

terencana secara menyeluruh dengan pengembangan kepariwisataan di

Kabupaten Gorontalo Utara. Terlebih dengan meningkatkan persaingan di

dunia pariwisata pada satu dekade terakhir ini membuat setiap daerah harus

mencari terobosan dalam mempromosikan pariwisata guna memiliki nilai jual

lebih di mata wisatawan.

 8

Terkait permasalahan pengembangan Wisata Pantai Minanga pada

hakikatnya selaras dengan permasalahan pengembangan destinasi wisata

lainnya di Kabupaten Gorontalo Utara yaitu masyarakat belum merasa

mendapatkan manfaat kesejahteraan dengan daerahnya menjadi tujuan wisata.

Oleh karena itu, Pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara menjawab

permasalahan tersebut dan menghadapi ancaman dalam persepsi masyarakat ini

dengan mewujudkan potensi pembangunan kepariwisataan berkesejahteraan

dan berkelanjutan melalui penyusunan RIPPARKAB (Rencana Induk

Pembangunan Pariwisata Kabupaten) Gorontalo Utara Tahun 2019-2034.

Adapun strategi pembangunan kepariwisataan berupa langkah-langkah

pencapaian yang lebih nyata untuk mewujudkan tujuan pembangunan

kepariwisataan yang mengintegrasikan aspek-aspek strategi destinasi, strategi

industri pariwisata, strategi kelembagaan, dan strategi pemasaran

kepariwisataan. Namun dari strategi kebijakan pemerintah melalui

RIPPARKAB Gorontalo Utara Tahun 2019-2034 tersebut masih banyak

kekurangan terutama tidak ada sustainabily dan kebijakan publik yang

didukung Perda yang jelas tentang pengelolaan sektor wisata di Kabuparten

Gorontalo Utara termasuk untuk pengembangan Wisata Pantai Minanga.

Terkait dengan fenomena di atas, maka dapat dikatakan bahwa manajemen

strategi kebijakan publik sektor pariwisata dalam mengembangkan Wisata

Pantai Minanga Kecamatan Atinggola Kabupaten Gorontalo Utara belum

berjalan dengan baik. Dalam penelitian ini permasalahan tersebut dapat peneliti

kaji dengan menggunakan teori Fred R. David (David, 2017:6-7) mengenai

 9

proses manajemen strategi dengan tiga aspek yaitu perumusan strategi,

implementasi strategi, dan evaluasi strategi. Peneliti menggunakan teori ini

dengan pertimbangan bahwa ketiga aspek tersebut selaras dan relevan dengan

permasalahan manajemen strategi kebijakan publik sektor pariwisata dalam

mengembangkan Wisata Pantai Minanga Kecamatan Atinggola Kabupaten

Gorontalo Utara belum berjalan dengan baik.

Merujuk pada pra penelitian peneliti melalui observasi awal menunjukkan

dalam perumusan strategi pada strategi manajemen kebijakan publik yang

dilakukan oleh pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara dalam mengembangkan

Wisata Pantai Minangan bahwa secara internal kelebihan Wisata Pantai

Minanga adalah adanya retribusi pariwisata yang berpotensi memberi

kontribusi terhadap PAD Kabupaten Gorontalo Utara. Selain itu, kontur alam

dengan keindahan dan pesona Pantai menjadikan Wisata Pantai Minanga

sebagai pilihan utama bagi turis domestik dari berbagai wilayah di Provinsi

Gorontalo.

Namun demikian, kelemahan utama dalam manajemen kebijakan publik

tersebut adalah pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara belum memberikan

kepastian Perda tentang pengaturan atau pengembangan Wisata Pantai

Minanga sebagai destinasi wisata. RIPPARKAB Gorontalo Utara Tahun 2019-

2034 tidak signifikan sebagai payung hukum pelaksanaan pengelolaan

pariwisata di Kabupaten Gorontalo Utara khususnya Wisata Pantai Minanga.

Sampai saat ini belum ada keberlanjutan dari Pemerintah Kabupaten Gorontalo

Utara mengenai pengembangan Wisata Pantai Minanga. Kelemahan itu

 10

nampak dari belum ada Perda yang mengatur Wisata Pantai Minanga secara

jelas baik manajemen pengelola, hasil yang diperoleh untuk PAD berapa

persen hingga mekanisme setoran hasil Wisata Pantai Minanga kepada Dinas

Pendapatan Daerah Kabupaten Gorontalo Utara.

Observasi awal menunjukkan dalam perumusan strategi pada strategi

manajemen kebijakan publik yang dilakukan oleh pemerintah Kabupaten

Gorontalo Utara dalam mengembangkan Wisata Pantai Minanga bahwa secara

eksternal peluang Wisata Pantai Minanga masih banyak potensi wisata dapat

dikembangkan misalnya tempat menginap cottage dan penginapan yang dapat

dibangun untuk memenuhi permintaan wisatawan yang berkunjung untuk

menginap. Namun, ancaman utama dalam upaya mengembangkan Wisata

Pantai Minanga adalah persaingan yang semakin ketat di Kota/ Kabupaten

lainnya di Provinsi Gorontalo yang terus mengembangakan wisata Pantai

seperti wisata pantai di sepanjang Kawasan Teluk Tomini. Apabila

pengembangan Wisata Pantai Minanga tidak optimal, maka dapat dipastikan

Wisata Pantai Minanga suatu saat akan ditinggal oleh konsumen dan bergeser

ke wisata pantai lain.

Selanjutnya pra penelitian peneliti melalui observasi awal menunjukkan

dalam implementasi strategi pada strategi manajemen kebijakan publik yang

dilakukan oleh pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara dalam mengembangkan

Wisata Pantai Minanga belum dapat dilakukan dengan optimal. Hal ini karena

pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara maupun pengelola yang terlibat dalam

pengembangan Wisata Pantai Minanga belum mampu menyesuaikan strategi

 11

pengembangan yang ada dalam RIPPARKAB Gorontalo Utara Tahun 2019-

2034. Ketidakmampuan dalam penyesuaian tersebut sebagai akibat belum

matangnya stategi institusional berupa sustainabily dan kebijakan publik yang

didukung Perda yang jelas tentang kedudukan para pengelola maupun tata cara

pengembangan sektor wisata di Kabupaten Gorontalo Utara khususnya untuk

pengembangan Wisata Pantai Minanga. Secara strategi manajerial juga belum

ada pengaturan SDM, peningkatan dan perawatan sarana dan prasarana, dan

aspek lainnya. Secara strategi sosial, promosi atau sosialisasi mengenai

pengembangan sektor wisata di Kabupaten Gorontalo Utara khususnya

pengembangan Wisata Pantai Minanga belum dilakukan.

Untuk mengantisipasi berbagai permasalahan menyangkut manajemen

strategi kebijakan publik sektor pariwisata dalam mengembangkan Wisata

Pantai Minanga Kecamatan Atinggola Kabupaten Gorontalo Utara tersebut,

maka peneliti akan membuat sautu rekomendasi mengenai manajemen strategi

kebijakan publik sektor pariwisata dalam mengembangkan Wisata Pantai

Minanga Kecamatan Atinggola Kabupaten Gorontalo Utara yang akan

dikembangkan dari adaptasi model manajemen strategi kebijakan publik

berbasiskan revolusi industri 4.0 Integrated Public Policy Strategic

Management sektor wisata.

Berdasarkan konteks di atas, peneliti urgen untuk melakukan penelitian

dan kajian berjudul ”Manajemen Strategi Kebijakan Publik Sektor

Pariwisata dalam Mengembangkan Wisata Pantai Minanga Kecamatan

Atinggola Kabupaten Gorontalo Utara”.

 12

B. Fokus dan Sub Fokus Penelitian

Berdasarkan konteks penelitian dapat dirumuskan fokus penelitian ini

adalah:

1. Manajemen strategi kebijakan publik sektor pariwisata dalam

mengembangkan Wisata Pantai Minanga Kecamatan Atinggola Kabupaten

Gorontalo Utara dengan sub fokus penelitian ini adalah:

a. Bagaimana perumusan strategi (strategy formulation) pada strategi

manajemen kebijakan publik yang dilakukan oleh pemerintah Kabupaten

Gorontalo Utara dalam mengembangkan Wisata Pantai Minanga

Kecamatan Atinggola.

b. Bagaimana pelaksanaan strategi (strategy implementation) pada strategi

manajemen kebijakan publik yang dilakukan oleh pemerintah Kabupaten

Gorontalo Utara dalam mengembangkan Wisata Pantai Minanga

Kecamatan Atinggola.

c. Bagaimana evaluasi strategi (strategy evaluation) pada strategi

manajemen kebijakan publik yang dilakukan oleh pemerintah Kabupaten

Gorontalo Utara dalam mengembangkan Wisata Pantai Minanga

Kecamatan Atinggola.

2. Bagaimana model strategi manajemen terbaru untuk kebijakan publik sektor

pariwisata dalam mengembangkan Wisata Pantai Minanga Kecamatan

Atinggola.
 13

C. Tujuan Penelitian

Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui, mendeskripsikan, dan

menganalisis 1) manajemen strategi kebijakan publik sektor pariwisata dalam

mengembangkan Wisata Pantai Minanga Kecamatan Atinggola Kabupaten

Gorontalo Utara dilihat dari perumusan strategi (strategy formulation),

pelaksanaan strategi (strategy implementation), dan evaluasi strategi (strategy

evaluation) pada strategi manajemen kebijakan publik yang dilakukan oleh

pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara dalam mengembangkan Wisata Pantai

Minanga Kecamatan Atinggola, dan 2) model strategi manajemen terbaru

untuk kebijakan publik sektor pariwisata dalam mengembangkan Wisata Pantai

Minanga Kecamatan Atinggola.

D. Manfaat Penelitian

Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan dan

rekomendasi kepada pengambil kebijakan baik oleh Pemerintah Kabupaten

Gorontalo Utara, Pemerintah Provinsi Gorontalo serta dari Pemerintah Pusat

dalam hal ini Kementerian Pariwisata dan Ekonomi Kreatif Republik

Indonesia. Urgensi hasil penelitian ini untuk memberikan manfaat baik secara

teoritis maupun praktis.

1. Manfaat Teoritis

Manfaat hasil penelitian ini secara teoritis diharapkan dapat digunakan

sebagai bahan masukan dan kajian dalam ilmu administrasi publik. Sebagai

salah satu sumber informasi empiris tentang kompleksitas permasalahan

dalam manajemen strategi kebijakan publik sektor pariwisata khususnya

 14

pada manajemen strategi kebijakan pengembangan parawisata di Kabupaten

Gorontalo Utara. Selain itu, diharapkan dapat memberi sumbangan

pemikiran baru untuk memajukan parawisata nasional serta dapat digunakan

sebagai bahan perbandingan dalam penelitian sejenis.

2. Manfaat Praktis

Hasil penelitian ini secara praktis diharapkan memberikan manfaat

sebagai berikut:

a. Sebagai bahan masukan bagi Pemerintah Kabupaten Gorontalo Utara,

untuk mengembangkan destinasi wisata di Kabupaten Gorontalo Utara.

b. Sebagai bahan masukan dan pertimbangan bagi Dinas Pariwisata Provinsi

Gorontalo dalam upaya mengembangkan pariwisata daerah.

c. Sebagai bahan masukan bagi DPRD Kabupaten Gorontalo Utara dan

DPRD Provinsi Gorontalo agar selalu melakukan evaluasi strategis

terhadap kebijakan yang berkaitan dengan sektor pariwisata dan

mengalokasi anggaran sektor pariwisata.

d. Sebagai bahan rekomendasi bagi Kabupaten Gorontalo Utara, Pemerintah

Provinsi dan Pemerintah Pusat dalam hal manajemen strategi kebijakan-

kebijakan tentang pariwisata.

e. Sebagai informasi bagi pengelola wisata pantai dalam penyelenggaraan

keparawisataan tetap mengacu pada peraturan-peraturan yang ditetapkan

pemerintah pusat dalam upaya mengembangkan pariwisata di Indonesia.