Pelayanan Publik dari Masa

ke Masa

Oleh
Dra. Monalisa, M.Si.
 Masa Pra – Kolonial
 Masa Pra - Kolonial yg menonjol adalah masa
kerajaan Mataram sebelum abad 18 karena, pd masa
ini kekuasaan birokrasi lebih menonjol dibanding dgn
kerajaan lain.
 Pendelegasian kekuasaan ini tdklah sama dgn bentuk
birokrasi modern, karena raja tetap melakukan kontrol
yg ketat. Caranya dgn menahan / menempatkan para
pejabat ini dlm lingkungan kraton.
 Juga dilakukan dgn menarik anggota keluarganya,
terutama anak dlm lingkungan kraton dgn dalih utk
dididik/dijadikan menantu raja/akan dijadikan pejabat
baru, yg semuanya sebenarnya utk menjamin loyalitas
Ayah mereka.
Lanjutan ……

 Struktur masyarakat jawa ketika itu,

secara sosiologi, terbagi ke dlm dua
lapisan yaitu:
1. Golongan Priyayi
2. Wong Cilik
Lanjutan ……..
 Hubungan antara golongan priyayi dan wong
cilik ini adalah patronclient, artinya golongan
priyayi bertindak sbg majikan yg mempunyai
hak-hak istimewa sementara wong cilik adalah
kawula yg hrs melayani mereka.
 Pola hubungan birokrasi digolongkan sbg
patrimonial karena raja merupakan tuan
tertinggi yg semua “kebijaksanaannya”harus
dipatuhi tanpa boleh ditentang oleh pejabatnya
& antar strata jabatan atas sampai terendah jg
mengharuskan kepatuhan yg sama.
Lanjutan ………

 Akhirnya dapatlah dilihat bahwa dlm

bentuk birokrasi paling awal ini
kekuasaan menjadi thema sentral & para
pejabat yg diangkat bukanlah digaji oleh
raja melainkan diberi hak istimewa utk
mengeksploitasi sumber2 ekonomi,
bahkan menurut
 Struktur Kerajaan Sriwijaya
RAJA
(HAJI)
………………………………............. STAFF
ADM. PUSAT
(TENAGA AHLI) (KEL. RAJA

HAKIM PEMUNGUTAN KEUANGAN PRATAYA

PAJAK (STAF PRIBADI)

MENTERI PARUANDA
MENTERI JAWATAN
PENGAWAS (PEMIMPIN
PERDAGANGAN ANGKUTAN
PEMBANGUNAN TENTARA)

PARDATTUN PARDATTUN PARDATTUN

(DAERAH OTONOMI) (DAERAH OTONOM) (DAERAH OTONOM)
 Struktur Kerajaan Kutai
RAJA

……………… MAJELIS
ORANG BESAR

MANGKUBUMI

PUNGGAWA
MENTERI
……….. (KEPALA WILAYAH)

HULUBALANG PETINGGI
(SENOPATI) (KEPALA KAMPUNG)
 Masa Kolonial
 Pola pemerintahan kolonial yg dipakai waktu
itu bersifat tidak langsung.
 Pemerintahan dijalankan melalui perantaraan
pejabat pribumi (golongan priyayi) yg dibujuk
dgn uang & kekayaan, terkadang dgn tekanan,
utk menjalankan kekuasaan Belanda.
 Politik kolonial belanda dengan memanfaatkan
para pejabat pribumi (golongan priyayi)
tampaknya berhasil.
Lanjutan ………….
 Pertimbangan Pemerintahan tdk langsung
(indirect ruler) yg dipakai Belanda adalah :
a. Apabila golongan priyayi yg memerintah
langsung terhdp rakyatnya lebih ditaati
dibanding org asing (Belanda).
b. Dgn mempekerjakan pejabat pribumi lebih
mudah & murah dari pada mendtgkan org2
Belanda di Negerinya.
c. Usaha membelokkan loyalitas para pejabat
pribumi dr semula terhdp Raja kpd Belanda dari
uang & kekuasaan.
Lanjutan ………..
 Cara-cara yg dipakai Belanda ini melahirkan
pola birokrasi kolonial paling awal yg cukup
maju, yaitu mentransformasikan model Barat
ditengah model tradisional tanpa menghapus
total tatanan tradisi yg ada.
 Utk memperkokoh kekuasaan kolonial sampai
kedaerah pedalaman diangkat pejabat pribumi
dari golongan priyayi (jabatannya Bupati).
 Diangkat pejabat belanda dgn mengambil
model Barat dgn jabatan residen, asisten
residen & controleur, yang hierarkinya
bertanggung jawab kpd Gubernur Jenderal.
Lanjutan ……..

 Secara bertahap penguasa lokal

didorong bangkit menjadi kekuasaan
tersendiri & melepaskan diri dari
penguasa tradisional / raja. Mereka
inilah yg kemudian menjelma menjadi
korps kepegawaian sipil pribumi dgn
sebutan Pangreh Praja.
Pelayanan Birokrasi digolongkan
kepada langkah :
 Penggolongan dlm struktur birokrasinya yaitu:

a. Utk mengurus/melayani masyarakat Belanda &

Eropa lainnya, penggolongan birokrasinya disebut
Eropsche Bestuur.
b. Utk mengurus/melayani org Arab & Cina,
penggolongan birokrasinya disebut Oosterlingen
(Timur Asing).
c. Utk mengurus/melayani masyarakat pribumi
(inlander), penggolongan birokrasinya disebut
Pangreh Praja.
Lanjutan ………
 Birokrasi kolonila semakin berjalan kuat &
mapan justru terjadi pd sekitar thn 1830 dgn
administrasi baru Gubernur Jenderal Van den
Bosch & program Cultuurstelselnya.
 Penggolongan semakin diperketat dan menurut
JHA. Loge mann, seorg ahli hukum Belanda,
mengarah kpd ciri de absolute bureacratie
karena sifatnya sentralistis.
 Ciri ini semakin jelas setelah diterbitkannya
Regerings Reglement 1854 yg menekankan
konsep dekonsentrasi dlm pemerintahan
kolonial.
Lanjutan ………..
 Pejabat diberikan kewenangan tetapi
bertanggungjawab langsung kepada Gubernur
Jenderal.
 Daerah – daerah administrasi yg lebih kecil
(afdelingen) diciptakan sehingga jumlah
pengawas Belanda juga ditingkatkan dgn
tugas jabatan yg berlipat ganda. Kemudian yg
lebih berarti adalah integrasi elite priyayi
pribumi ke dlm dinas negara setempat yg
baru, Binenlands Bestuur.
Lanjutan …………..
 Sistem yg dicanangkan Gubernur Van den Boseh ini
rupanya tidak lepas dari kritik dikalangan orang Belanda
sendiri.
 Kritik pertama adalah tuntutan mengenai hak org-org
Belanda, terutama dr kalangan pejabat Belanda atas
ketidakbebasan mereka dlm menjalankan kekuasaan di
atas wilayah tugasnya, sehingga diperlukan kewenangan
yg lebih otonom (mandiri).
 Kritik Kedua, sikap menentang org - org Belanda di
negeri Belanda,dimotori Van Deventer, Hendri Herbert
van Kol dan Baron W.K. Van Dendem, atas program
cultuurstelsel dgn tanam paksa & kerja rodinya yg sgt
tdk sesuai dgn paham welfare staat lg & merugikan
wibawa Kerajaan Belanda, sehingga perlu program politik
etis utk menarik simpati.
Lanjutan ……………
 Akibat kritikan itu pd thn 1903 lahirlah Undang2
Desentralisasi (Decentralisatie Wet 1903) yg dianggap
bernapaskan demokratisasi dlm penyelenggaraan
pemerintahan kolonial.
 Menurut UU ini wilayah Hindia Belanda harus dibagi
ke dlm daerah2 otonom dgn nama Locale Resorten.
Oleh karena itu, thn 1905-1908 dipulau jawa jaringan
Local resorten ini berbentuk Gemeente (daerah kota)
& Gewes (daerah karesidenan / bukan kota) yg
membawahi afdeligen (daerah - daerah kecil).
 Gemeente bersifat otonom (pemerintahan sendiri)
sdgkan gewest bersifat administratif (dibawah
pengawasan Gubernur Jenderal) dan semuanya tetap
dijabat oleh org Belanda.
Lanjutan …………
 Adapun afdelinge dijabat oleh pribumi
yg jabatannya setingkat Bupati.
 Struktur birokrasinya tampak semakin
diperinci lagi & diatur dgn perundang-
undangan yg ketat.
 Pejabat Belanda maupun pribumi
ditetapkan lebih tegas menjadi pegawai
dinas kolonial Belanda & mereka digaji
sesuai dengan undang-undang.
Lanjutan …………….
 Birokrasi pemerintah kolonial setelah UU
Desentralisasi berkembang rasional mendekati
pengertian Weber; Ciri - ciri yg menonjol :
a. Organisasi pemerintahan disusun dr pusat ke
daerah dgn UU.
b. Para pegawai dinas pemerintahan diangkat &
diberi gaji serta pensiun sesuai jabatan.
c. Para pejabat menempati pos jabatan
berdasarkan pengangkatan & atas jabatan itu
dipisahkan dgn pribadi (impersonal).
d. Dibentuk korps pegawai yg merupakan kesatuan
pegawai dinas pemerintah kolonial Belanda utk
melayani kepentingan pemerintah.
 Masa Merdeka
( Masa Republik Indonesia )
 Perkembangan birokrasi di masa merdeka
terdapat empat periode tinjauan yaitu :
 Masa Awal Kemerdekaan
 Masa demokrasi Liberal
 Masa Demokrasi Terpimpin (Orde Lama)
 Masa Orde Baru.
1) Masa Awal Kemerdekaan
(1945-1949)
 Birokrasi tidak berjalan normal & bayak pegawai
terpecah belah serta pelayanannya tidak jelas siapa yg
harus dilayani.
 Kualitas pegawai pun berbeda, yaitu para pegawai yg
berada dipihak Belanda pd umumnya mempunyai
kualitas tinggi, baik dari pendidikan maupun
pengalamannya.
 Sedangkan di pihak Pemerintah Republik pada
umumnya kurang memiliki keahlian dan pengalaman
 Masih dlm suasana revolusi. Pemerintah Republik tidak
sekalipun mengubah organisasi birokrasi peninggalan
Hindia Belanda, kecuali menambah Komite Nasional dlm
mekanisme pemerintahandi daerah (KND)
2) Masa Demokrasi Liberal (1950-

1959)
 Berawal dari imbas keluarnya maklumat wakil
presiden No.X tgl 3 November 1945. tentang
pembentukan partai - partai politik.
 Perubahan sistem pemerintahan Presidentil ke
Parlementer tgl 14 November 1945 yg
keberadaannya baru berkembang setelah hasil
KMB pada akhir tahun 1949 di Den Haag yg
mengubah negara kesatuan menjadi federal (RIS),
kemudian berubah kembali menjadi negara
kesatuan di bwh UUDS 1950 pd tgl 17 Agustus
1950 dgn sistem pemerintahan tetap Parlementer.
Lanjutan ……..
 Masa ini Memiliki dua karakteristik yaitu :
1. Booming peran partai politik dalam kancah
politik & pemerintahan, akibat eforia politik
demokrasi yang berlebihan.
2. Pemerintahan negara tidak pernah stabil.
 Birokrasi pd masa demokrasi liberal menjadi
semakin terpuruk tidak berjalan & tdk tertata
lebih baik, bahkan menjadi ajang rebutan
partai politik.pegawai berafiliasi kpd partai
politik sehingga terkotak-kotak, juga pos-pos
jabatan seringkali mewakili orientasi parpol.
 Birokrasi pd masa ini mundur jauh dibanding
masa kolonial dulu karena tdk profesional,
batas2 Legal-Rasional kabur & amat korup.
3) Masa Demokrasi Terpimpin/
Orde Lama (1959-1965)
 Diawali dgn terbitnya Dekrit Presiden 5 Juli 1959
utk kembali kpd UUD 1945. Sebelum Dekrit,
Presiden Soekarno mengemukakan sebuah
konsepsi, diantaranya konsepsi penggantian
demoktrasi parlementer dgn sistem demokrasi
terpimpin, dihadapan para pemimpin parpol pd tgl
21 Februari 1959, menanggapi kekacauan politik
& kegagalan konstituante membentuk UUD baru
menggantikan UUD 1945.
Lanjutan …………..
 Setelah Dekrit Presiden berlaku maka sbg
reaksi terhdp permaianan parpol dlm tugas
birokrasi, dikeluarkanlah PP Nomor 2 thn
1959 yg isinya melarang pegawai golongan
F (golongan pejabat tinggi birokrasi) untuk
menjadi anggota suatu Parpol.
 Upaya pemerintah utk membentuk netralitas
birokrasi tdk berhasil karena disebabkan
oleh situasi politik negara tdk mendukung
utk terwujudnya netralitas.
Lanjutan …………..
 Kondisi masa Demokrasi Terpimpin / Orde Lama
tdk berbeda dgn masa demokrasi Liberal karena
birokrasi msh ttp sbg alat Parpol, tdk profesional,
tdk jujur & tdk bertanggungjwb serta amat korup.
 Keadaan ini semakin diperparah setelah PKI
menguasai birokrasi yg mengakibatkan birokrasi
sbg elemen gerakan revolusioner ketimbang
memberikan pelayanan kpd pemerintah atau
masyarakat.
4) Masa Orde Baru
 Masa Orde baru dimulai dgn diangkatnya
Jenderal Soeharto sbg mandataris MPRS
menggantikan Presiden Soekarno pd thn 1966
melalui sidang MPRS.
 Orde Baru merupakan tatanan baru yang
menghendaki pemurnian kpd Pancasila & UUD
1945, sbg Ideologi dan Landasan konstitusional
dlm berbangsa & bernegara.
 Pemerintah Orde Baru mulai mengadakan upaya
perubahan Birokrasi ke arah birokrasi yang
bertanggung jawab. Perubahan diawali dgn
ditetapkannya PP Nomor 6 thn 1970 yg intinya
mengatur kedudukan & landasan sistem
pembinaan pegawai secara komprehensif.
Lanjutan …………
 Kemudian upaya lain yg monumental adalah
dilaksanakannya proyek pendaftaran Ulang PNS
pd tahun 1974 utk menjaring/mengetahui data &
keadaan sesunguhnya pegawai.
 Pegawai pd waktu Orde Baru dianggap sgt
menentukan suksesnya pemerintahan &
pembangunan nasional, oleh krena itu yg
berkaitan dgn pegawai hrs dibenahi, tdk semata
melalui aturan yg mengikatnya tetapi sekaligus
pembentukan orientasinya agar tercipta
kesetiaan & kepatuhan pegawai, keterpaduan
korp, profesionalitas, pegawai & jauh dari
penetrasi partai politik.
Lanjutan …………..

 Secara internal pegawai pun diperhatikan

dalam rangka tugasnya mencakup
kejelasan karier, gaji dan kewenangannya
namun merekapun diarahkan untuk
bertindak tertib serta mutunya ditingkatkan
melalui berbagai upaya pendidikan dan
latihan (diklat) yg diselenggarakan
pemerintah.
Lanjutan …………..
 Pemerintah Orde Baru, memperluas jaringan birokrasi
pusat menyebar hingga ke daerah apa yg disebut instansi
vertikal. Pd organisasi Pemerintah Daerah diberlakukan
seperti sistem kolonial dulu yakni sistem Dekonsentrasi
sehingga jabatan strategis (gubernur, bupati, walikota)
merupakan kepanjangan tangan pusat yg diisi oleh
pejabat2 Pusat sbg kontrol pusat terhdp daerah yang
kesemuanya dilegitimasi melalui UU Nomor 5 Tahun 1974.
 Pemekaran organisasi birokrasi pemerintah yg disertai
penerapan sistem kontrol secara sentralistik, baik internal
dlm birokrasi pusat maupun kpd daerah, terkait dgn politik
mempertahankan laju pembangunan yg dlm kurun waktu
antar pelita kerap memerlukan stabilitas politik atau
pemerintahan & kontinuitas penanganan teknis yg
memadai.
Lanjutan ……….
 Menurut Moelyarto Tjokrowinonto, Kinerja Birokrasi
pemerintah utk menembus unsur2 rasional birokrasi
Weberian ternyata masih persistent cultural determinan dari
pelakunya.
 Idealnya budaya birokrasi menyerap unsur positif budaya
daerah, namun realitasnya budaya birokrasi pemerintah
dipengaruhi oleh sifat kepemimpinan presiden & mengalami
proses sosialisasi dlm budaya Jawa yg selanjutnya gaya
kepemimpinan birokrasi merefleksikan gaya jawa.
 Nilai2 budaya yg melekat pd birokrasi pemerintah Orde Baru,
mengingatkan pd pola hubungan birokrasi patrimonial masa
Mataram. Dengan kata “melayani” adalah melayani raja yg
sekarang bernama pemerintah bukan rakyat yang dulu
dinamakan “wong cilik”.
Lanjutan…………
 Lekatnya birokrasi dgn politik. Upaya pemerintah
yg sejak awal ingin menjauhkan birokrasi dari
politik dlm perkembangannya menjadi
menyimpang dari komitmen semula Pengurus
Pusat KORPRI pd pertengahan tahun 1980 tdk
menolak upaya Golongan Karya. Sebagai
organisasi / partai politik terbesar dimasa Orde
Baru menjadikan birokrasi pilar utama GOLKAR
dgn nama jalur B (Birokrasi).
 Kemudian menjelang Pemilu 1987, KORPRI
melalui musyawarah nasionalnya memutuskan
untuk menyalurkan aspirasi politiknya kpd
GOLKAR.
 Perspektif Perkembangan
Birokrasi Pemerintah
 Birokrasi pemerintah sejak awal terbiasa
dieksploitasi oleh kepentingan politik penguasa.
 Birokrasi pemerintah sepanjang sejarah
perkembangan belum pernah terbiasa
memposisikan diri sbg pelayan masyarakat yg
mendahulukan kepentingan rakyat/ masyarakat
sbg pihak yg harus dilayani.
 Birokrasi pemerintah telah terbiasa dgn praktik
korupsi.
 Birokrasi pemerintah sepanjang perkembangannya
terbiasa jauh dr kontrol rakyat / masyarakat/
lembaga resmi diluar birokrasi.
Lanjutan ………….
 Birokrasi pemerintah sejak awal tidak terbiasa
netral (bebas politik) & setiap perkembangan
politik negara diakomodir ke dlm peran - peran
administratif.
 Birokrasi Pemerintah pada setiap masa
menampilkan tatanan nilai - nilai birokratisme
(budaya kerja birokrasi) baik yg muncul berasal
dr pengaruh budaya masyarakat maupun
berasal dari falsafah yg dianut rezim penguasa.
Tantangan Sekarang & Prospek
Perubahan Birokrasi Pemerintah
 Perubahan iklim politik negara pd masa
sekarang menjadi demokratis diawali
munculnya gelombang tutntutan reformasi
politik, yg pd gilirannya melahirkan tuntutan
akan perubahan dlm pelayanan birokrasi
pemerintah.
 Setelah Presiden Soeharto mengundurkan diri
pd tanggal 23 Mei 1998, Masa Orde Baru
berganti dgn mas reformasi yg bercirikan
demokratisasi disemua bidang kehidupan.
Lanjutan ………….
 Perubahan birokrasi, baik di pusat maupun di daerah,
mesti dilakukan dlm kurun waktu dua tahun sesuai dgn
ketentuan penutup UU terhitung sejak UU ini ditetapkan:
1) instansi vertikal didaerah baik ditingkat Provinsi maupun
ditingkat kabupaten / kota dihapuskan, kecuali instansi
vertikal yg melaksanakan urusan pusat yg digariskan UU
yakni politik luar negeri, hankam, fiskal & moniter,
pengadilan & agama
2) Dinas ditingkat provinsi dihapuskan, kecuali dinas-dinas
yg melaksanakan urusan bersifat lintar antar
Kabupaten/Kota.
3) Fungsi departemen teknis/lembaga teknis dlm struktur
pemerintah pusat dirampingkan & diganti oleh yg bersifat
koordinatif & fungsional, terutama utk menjwb kebutuhan
kewenangan departemen/lembaga teknis yg bersifat lintas
provinsi.
Lanjutan ……….
 Substansi kedudukan pegawai mengacu pd
Undang-undang Nomor 43 thn 1999 terdpt pula
perubahan. Pegawai menurut UU ini dinyatakan
secara tegas, berkedudukan sbg : unsur aparatur
negara yg bertugas utk memberikan pelayanan
kpd masyarakat scra profesional, jujur, adil &
merata dlm penyelenggaraan tugas negara
pemerintah & pembangunan. Kemudian dlm
kedudukan & tugasnya, pegawai hrs netral dr
semua golongan & Parpol serta tdk diskriminatif
dlm memberikan pelayanan kpd masyarakat.
1)Tantangan Organisasi& Manajerial
 Pemberian wewenang yg luas kpd pemerintah daerah
maka birokrasi pemerintah daerah menjadi membesar &
menghadapi beberapa persoalan :
a. Kesiapan & kemampuan manajerial Pemda untuk
mengelola sumber daya & potensi didaerah masih
rendah.
b. Mengubah orientasi & budaya kerjanya, atas apa yg
biasa dilakukan sebelumnya dimasa Orde Baru.
c. Menempatkan, menata & mengorganisasikan pegawai
pusat yg dialihkan ke daerah yg berarti akan menyentuh
karier pegawai daerah & pusat.
d. Komitmen Pemerintah Pusat kpd Daerah, terutama dlm
kewenangan dan anggaran.
2) Tantangan Budaya Kerja dan
Mental Pegawai (Birokrat)
 Mental korupsi yang subur dimasa Orde Baru adalah
tantangan yg dihadapi.
 Ada pandangan yg umum dimasa lalu bahwa
hubungan antara patron & klien (birokrat & klien /
individu masyarakat) sepanjang dipahami bersama
adalah biasa.
 Ada pula pandangan bahwa menggunakan fasilitas
jabatan adalah wajar.
 Selama bertahun - tahun birokrasi terbiasa
memanfaatkan sumber ekonomi yg menguntungkan &
hal ini dianggap dapat memperbesar kinerja mereka.
Lanjutan ………….
 Mentalitas birokrat & berlindung dibalik sistem
formalisasi yg terpupuk selama masa Orde
Baru merupakan tantangan yg harus diubah.
 Birokrasi tdk terdorong utk merespons
perubahan/tuntutan masyarakat & cara
kerjanya, hal ini menjadikan birokrasi berjalan
lamban menyongsong perubahan masyarakat
bahkan cenderung tertutup.
 Penetrasi Partai Politik merupakan tantangan
lain yg harus dihilangkan.
Lanjutan……………..

Kunci utama untuk Perubahan Birokrasi

Pemerintah adalah :
“Hanyalah tergantung pd politik Pemerintah”

 Kinerja Birokrasi pemerintah ada kecenderungan

blm efisien & melepaskan diri Mal Administrasi.
 Penilaian masyarakat ttg kinerja birokrasi adalah
masih terdapatnya inefisiensi & praktik korupsi
dlm berbagai bidang pelayanan.
Lanjutan………….

 Pemerintah lebih mengambil langkah

memfasilitasi terbentuknya lembaga-
lembaga ad-hoc, diluar birokrasi seperti
komisi2 untk melaksanakan tugas2
birokrasi, pengawasan,& pemberantasan
korupsi.
SELESAI