REKOMENDASI UMUM NO.

28
tentang Kewajiban utama Negara
Pihak menurut Pasal 2 dalam Konvensi
Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi
terhadap Perempuan

Rekomendasi Umum No. 28 tentang Kewajiban

utama Negara Pihak menurut Pasal 2 dalam
Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi
terhadap Perempuan

Tata Letak dan Garfis

Poedjiati Tan

I. Pendahuluan
1. dalam rekomendasi ini, Komite Penghapusan
Diskriminasi terhadap Perempuan (Komite)
bertujuan menjelaskan cakupan dan arti dari
pasal 2 Konvensi Penghapusan Segala Bentuk
Diskriminasi terhadap Perempuan (Konvensi)
yang memberikan cara-cara kepada Negara
Pihak untuk melaksanakan peraturan substantif
di dalam negeri menurut Konvensi. Komite
mendorong Negara-negara Pihak untuk
menerjemahkan rekomendasi umum ini ke
dalam bahasa nasional dan setempat serta
menyebarluaskannya pada semua cabang
pemerintah, masyarakat sipil termasuk media
akademisi, dan organisasi serta lembaga
perempuan dan HAM.
2. Konvensi ini merupakan instrumen dinamis
yang mengakomodasi pengembangan hukum
internasional. Sejak sidang pertamanya pada
3

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

Rekomendasi Umum No. 28 tentang Kewajiban

utama Negara Pihak menurut Pasal 2 dalam
Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi
terhadap Perempuan

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

tahun 1982, Komite Pengapusan Diskriminasi

terhadap Perempuan dan aktor lain pada tingkat
nasional dan internasional telah berkontribusi
pada penjelasan dan pemahaman konteks
substantif dari pasal-pasal Konvensi, sifat
khusus diskriminasi terhadap perempuan dan
berbagai instrumen yang dibutuhkan untuk
melawan diskriminasi seperti itu.
3. Konvensi ini merupakan bagian dari kerangka
hukum HAM internasional yang komprehensif
yang diarahkan untuk memastikan penikmatan
semua hak asasi manusia oleh semua dan untuk
menghapuskan segala bentuk diskriminasi
terhadap perempuan atas dasar jenis kelamin
dan gender. Piagam PBB, Deklarasi Hak
Asasi Manusia, Kovenan Internasional Hak
Ekonomi, Sosial, dan Budaya, Kovenan
Internasional Hak Sipil dan Politik,
Konvensi Hak Anak, Konvensi Internasional
Perlindungan Hak Para Pekerja Migran dan
Anggota Keluarga Mereka dan Konvensi
Hak Penyandang Disabilitas berisi peraturan
tersurat yang menjamin kesetaraan perempuan
dengan laki-laki dalam penikmatan hak-hak
yang mereka miliki, sementara perjanjian
HAM internasional lain, misalnya Konvensi
Internasional mengenai Penghapusan Segala
4

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

Bentuk Diskriminasi Rasial secara tersurat

termaktub dalam konsep non-diskriminasi
atas dasar jenis kelamin dan gender. Konvensi
Organisasi Perburuhan Internasional (Ilo) No.
100 (1951) terkait dengan Pendapatan yang
Setara bagi Pekerja Perempuan dan Pekerja
Laki-laki untuk Pekerjaan yang memiliki Nilai
Setara, No.11 (1958) mengatur mengenai
Diskriminasi Terkait dengan Pekerjaan dan
Jabata, dan No. 156 (1981) terkait Kesempatan
yang Setara dan Perlakuan Setara terhadap
Pekerja Perempuan dan Pekerja Laki-laki:
Pekerja dengan Tanggungjawab Keluarga, dan
Konvensi Anti Diskriminasi Pada Pendidikan,
Deklarasi Penghapusan Diskriminasi terhadap
Perempuan, Deklarasi Vienna dan Program
Aksi, Program Aksi Kairo dan Deklarasi dan
Landasan Tindakan Beijing juga berkontribusi
pada aturan hukum mengenai kesetaraan
bagi perempuan dengan laki-laki dan nondiskrimiansi. Demikian pula, kewajiban Negara
yang menyepakati sistem HAM regional saling
melengkapi kerangka HAM universal.
4. Tujuan dari Konvensi adalah Menghapuskan
segala bentuk diskriminasi terhadap perempuan
atas dasar jenis kelamin. Konvensi ini
menjamin perempuan mendapatkan pengakuan,

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

penikmatan dan pemenuhan semua HAM dan

kebebasan dasar pada bidang politik, ekonomi,
sosial, budaya, sipil, rumah tangga, atau bidang
lain yang sama tanpa memandang status
pernikahan, dan atas dasar kesetaraan dengan
laki-laki.
5. Meskipun Konvensi hanya merujuk pada
diskriminasi berdasarkan jenis kelamin,
menafsirkan Pasal 1 bersama dengan Pasal 2
(f ) dan 5 (a) menunjukan bahwa Konvensi ini
juga mencakup diskriminasi berbasis gender
terhadap perempuan. Istilah jenis kelamin
di sini merujuk pada perbedaan biologis antara
laki-laki perempuan. Istilah gender merujuk
pada identitas, atribut dan peran yang dibentuk
secara sosial untuk perempuan dan laki-laki,
dan arti sosial dan budaya masyarakat atas
perbedaan biologis ini yang menghasilkan
hubungan hirarkis antara perempuan dan lakilaki dan dalam pembagian kekuasaan dan hak
yang lebih memihak laki-laki dan merugikan
perempuan. Penempatan sosial perempuan dan
laki-laki ini dipengaruhi oleh faktor politik,
ekonomi, budaya, sosial, agama, ideologis dan
lingkungan, dan dapat diubah oleh budaya,
masyarakat dan komunitas. Penerapan Konvensi
diskriminasi berbasis gender diperjelas
6

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

dengan definisi diskriminasi pada Pasal 1.

Definisi ini menggarisbawahi pembedaan,
pengecualian atau pembatasan apapun yang
memiliki pengaruh atau bertujuan merusak
atau menghilangkan pengakuan, penikmatan
atau pemenuhan Hak asasi dan kebebasan dasar
perempuan merupakan diskriminasi, bahkan
ketika diskriminasi itu tidak disengaja. Hal ini
berarti perlakuan perempuan dan laki-laki yang
identis atau netral akan dapat menimbulkan
diskriminasi terhadap perempuan bila perlakuan
itu diakibatkan atau memengaruhi perempuan
sehingga tidak dapat memenuhi hak ya karena
tidak ada pengakuan atas kerugian berbasi
gender dan ketidaksetaraan yang dialami oleh
perempuan. Pandangan Komite mengenai hal ini
terlihat pada pertimbangannya dalam laporan,
rekomendasi umum, keputusan, usulan dan
pernyataan, pertimbangannya atas komunikasi
individual dan pelaksanaan penyelidikan
menurut Protokol Pilihan (Optional Protocol).
6. Pasal 2 merupakan pasal yang penting dalam
pelaksanaan Protokol secara penuh, karena
pasal itu mengidentifikasi sifat dari kewajiban
hukum negara-negara pihak. Kewajiban yang
disebutkan dalam pasal 2 tidak dapat dipisahkan
dengan semua peraturan penting yang ada

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

dalam Konvensi, karena negara-negara pihak

memiliki kewajiban untuk memastikan semua
hak yang termaktub dalam Konvensi dihargai
di tingkat nasional.
7. Pasal 2 dari Konvensi juga harus dibaca
bersama-sama dengan Pasal 3, 4,, dan 24, serta
dalam definisi diskriminasi yang ada pada pasal
1. Selain itu, cakupan kewajiban umum yang
ada di pasal 2 juga harus diterjemahkan sesuai
dengan rekomendasi umum, hasil pengamatan,
pandangan dan pernyataan lain yang dikeluarkan
oleh Komite termasuk laporan dari prosedur
penyelidikan dan keputusan terhadap kasus
individual. Semangat Konvensi mencakup
hak lain yang tidak disebutkan secara eksplisit
dalam Konvensi, namun memiliki dampak
pencapaian kesetaraan perempuan dengan
laki-laki yang dampaknya merupakan bentuk
diskriminasi terhadap perempuan.
II. Jenis dan Cakupan Kewajiban Negara-negara Pihak
8. Pasal 2 meminta para negara pihak untuk
mengutuk berbagai bentuk diskriminasi
terhadap perempuan, sementara Pasal 3
merujuk pada tindakan-tindakan tepat yang
diharapkan dilakukan oleh Negara-negara
pihak pada semua bidang untuk memastikan
8

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

pengembangan dan pemajuan perempuan

sepenuhnya. Melalui peraturan-peraturan
ini Konvensi mengantisipasi munculnya
bentuk-bentuk baru diskriminasi yang belum
diidentifikasi pada saat pembuatan konvensi.
9. Menurut Pasal 2, negara-negara pihak harus
menjalankan semua aspek dalam kewajiban
hukum mereka menurut Konvensi untuk
menghargai, melindungi dan memenuhi
hak perempuan dalam non-diskriminasi dan
penikmatan kesetaraan. Kewajiban untuk
menghargai mensyaratkan negara-negara pihak
untuk tidak membuat undang-undang, kebijakan,
peraturan, program, prosedur administratif dan
struktur lembaga yang secara langsung maupun
tidak langsung mengakibatkan penafikan
penikmatan hak sipil, politik, ekonomi, sosial
dan budaya perempuan yang setara. Kewajiban
melindungi mensyaratkan negara pihak untuk
melindungi perempuan dari diskriminasi yang
dilakukan oleh pihak swasta dan mengambil
langkah-langkah langsung yang ditujukan
untuk menghapuskan praktik-praktik adat dan
lainnya yang merendahkan dan melanggengkan
gagasan inferioritas atau superioritas dari
jenis kelamin tertentu, dan peran stereotipe
laki-laki dan perempuan. Kewajiban untuk

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

memenuhi meminta negara-negara pihak untuk

mengambil berbagai langkah untuk memastikan
perempuan dan laki-laki menikmati hak yang
setara secara de jure maupun de facto termasuk
bila memungkinkan dilakukannya tindakantindakan khusus sementara yang sejalan
dengan pasal 4, paragraf 1 dari Konvensi dan
rekomendasi Umum No. 25 terhadap Pasal 4,
paragraf 1 dari Konvensi Penghapusan Segala
bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan
mengenai tindakan-tindakan khusus. Hal ini
menimbulkan kewajiban cara atau tindakan
dan kewajiban hasil. Negara pihak harus
mempertimbangkan mereka telah memenuhi
kewajiban hukum mereka kepada semua
perempuan melalui perancangan kebijakan
publik, program, dan kerangka kelembagaan
yang ditujukan untuk memenuhi kebutuhan
khusus perempuan sehingga membawa pada
pengembangan potensi mereka sepenuhnya
dalam kesetaraan dengan laki-laki.
10. Negara-negara pihak memiliki kewajiban untuk
tidak menimbulkan diskriminasi terhadap
perempuan melalui berbagai tindakan atau
pembiaran; mereka juga diwajibkan untuk
bereaksi secara aktif terhadap diskriminasi
terhadap perempuan tanpa memandang siapa
10

11

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

yang melakukan tindakan atau pembiaran

itu, negara atau pihak swasta. Diskriminasi
dapat timbul melalui kegagalan negara
mengambil tindakan hukum yang diperlukan
untuk memastikan perwujudan penuh hak-hak
perempuan, kegagalan pelaksanaan kebijakan
nasional yang bertujuan mencapai kesetaraan
antara perempuan dan laki-laki dan kegagalan
menegakkan hukum terkait. Negara-negara
pihak juga memiliki kewajiban internasional
membuat dan senantiasa memperbaiki basis
data statistik dan analisis berbagai bentuk
diskriminasi terhadap perempuan secara umum
dan diskriminasi terhadap perempuan yang
merupakan anggota dari kelompok rentan
tertentu.
11. Kewajiban negara-negara pihak tidak berhenti
saat terjadi konflik bersenjata atau pada kondisi
darurat yang diakibatkan oleh kejadian politik
atau bencana alam. Kondisi-kondisi seperti
itu menimbulkan dampak mendalam dan
konsekuensi luas terhadap penikmatan dan
pelaksanaan hak-hak dasar perempuan yang
setara. Negara-negara pihak harus melakukan
strategi dan mengambil tindakan-tindakan
untuk memenuhi kebutuhan khusus perempuan
saat terjadi konflik bersenjata dan kondisi

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

darurat.
12. Meskipun diatur dalam hukum internasional,
Negara-negara harus melaksanakan yuridiksi
territorial. Namun, kewajiban negara pihak
berlaku tanpa diskriminasi terhadap warga
negara dan non-warga negara termasuk
pengungsi, pencari suaka, pekerja migran dan
orang tanpa kewarganegaraan, yang berada
dalam wilayah atau kuasa mereka bahkan
bila tidak terletak dalam wilayah mereka.
Negara-negara pihak bertanggungjawab atas
segala tindakan yang mereka lakukan yang
memengaruhi hak asasi manusia tanpa melihat
apakah orang yang terpengaruhi berada dalam
wilayah mereka atau tidak.
13. Pasal 2 tidak hanya terbatas pada pelarangan
diskriminasi terhadap perempuan yang
dilakukan oleh negara pihak secara langsung
maupun tidak langsung. Pasal 2 juga mewajibkan
negara pihak melakukan uji tuntas untuk
mencegah diskriminasi yang dilakukan oleh
pihak swasta. Pada beberapa kasus, tindakan
atau pembiaran yang dilakukan oleh pihak
swasta dapat dikenakan kepada negara menurut
hukum internasional. Karenanya negara-negara
pihak diwajibkan untuk memastikan pihak
swasta tidak melakukan diskriminasi terhadap
12

III. Kewajiban-kewajiban Umum Terkandung Dalam

Pasal 2
A. Kalimat pendahuluan dalam Pasal 2
14. Kalimat pendahuluan pada pasal 2
berbunyi: Negara-negara Pihak mengutuk
diskriminasi terhadap perempuan dalam
berbagai bentuk, sepakat mencari kebijakan
yang menghapus diskriminasi terhadap
perempuan dengan berbagai cara yang tepat
dan tanpa menunda.
15. Kewajiban pertama negara pihak merujuk
pada bagian pertama dalam pasal 2 yakni
kewajiban untuk mengutuk diskriminasi
terhadap perempuan dalam berbagai
bentuk. Negara pihak memiliki kewajiban
langsung
dan
berkelanjutan
dalam
13

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

perempuan seperti yang dijabarkan dalam

Konvensi.
Tindakan-tindakan
sepatutnya
yang wajib dilakukan oleh Negara-negara
pihak termasuk membuat peraturan mengenai
kegiatan para pihak swasta terkait dengan
kebijakan dan praktik di bidang pendidikan,
ketenagakerjaan dan kesehatan, kondisi kerja
dan standard kerja, dan bidang lain dimana
pihak swasta menyediakan pelayanan atau
fasilitas misalnya perbankan dan perumahan.

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

mengutuk diskriminasi. Mereka wajib

menyatakan kepada masyarakatnya dan
juga komunitas internasional bahwa mereka
menentang segala bentuk diskriminasi
terhadap perempuan pada berbagai tataran
dan unit pemerintah, dan ketetapan mereka
untuk menghapuskan diskriminasi terhadap
perempuan. Istilah diskriminasi dalam
berbagai bentuk dengan jelas mewajibkan
Negara pihak untuk waspada dalam mengutuk
semua bentuk diskriminasi termasuk bentukbentuk yang tidak disebutkan secara tersurat
dalam Konvensi atau bentuk-bentuk baru
yang mengemuka.
16. Negara pihak juga bertanggungjawab untuk
menghargai, melindungi dan memenuhi hak
non-diskriminasi terhadap perempuan dan
memastikan pengembangan dan pemajuan
perempuan agar dapat meningkatkan posisi
mereka dan melaksanakan hak de jure
maupun de facto mereka atau mencapai
kesetaraan dengan laki-laki. Negara pihak
juga harus memastikan tidak ada diskriminasi
langsung maupun tidak langsung terhadap
perempuan. Diskriminasi langsung terhadap
perempuan dapat berupa perlakuan berbeda
yang secara eksplisit dilakukan berdasarkan
14

15

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

perbedaan jenis kelamin dan gender.

Diskriminasi tidak langsung terhadap
perempuan timbul ketika hukum, kebijakan,
progam atau praktik terlihat netral selama
berkaitan dengan perempuan dan laki-laki
namun memiliki dampak diskriminatif
terhadap perempuan karena ketidaksetaraan
yang telah ada sebelumnya tidak ditangani
oleh tindakan yang terlihat netral tersebut.
Terlebih lagi diskriminasi tidak langsung
dapat memperburuk ketidaksetaraan yang
telah ada sebelumnya karena kegagalan
mengakui pola struktural dan historis dari
diskriminasi dan hubungan kuasa yang tidak
setara antara perempuan dan laki-laki.
17. Negara pihak juga memiliki kewajiban
memastikan perempuan terlindungi dari
diskriminasi yang dilakukan oleh pejabat
publik, hakim, organisasi, perusaan atau
individu pribadi, di ranah publik dan
pribadi. Pengadilan yang berkompeten dan
lembaga publik lainnya harus memberikan
perlindungan itu, dan ditegakkan oleh
sanksi dan pemulihan bila dibutuhkan.
Negara pihak juga harus memastikan semua
lembaga dan badan pemerintah mengetahui
mengenai prinsip-prinsip kesetaraan dan

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

non-diskriminasi atas dasar jenis kelamin

dan gender dan pelatihan yang memadai
dan program peningkatan kesadaran
direncanakan
dan
dilakukan
untuk
melakukan upaya tersebut.
18. Interseksionalitas merupakan konsep dasar
untuk memahami cakupan kewajiban
umum negara pihak yang ada pada Pasal
2. Diskriminasi terhadap perempuan
atas dasar jenis kelamin dan gender
sangat terkait dengan faktor lain yang
memengaruhi perempuan misalnya ras,
etnis, agama atau kepercayaan, kesehatan,
status, usia, kelas, kasta dan orientasi
seksual dan identitas gender. Diskriminasi
atas dasar jenis kelamin atau gender dapat
memengaruhi perempuan dalam kelompokkelompok tersebut dengan cara atau derajat
keparahan yang berbeda dari laki-laki.
Negara pihak harus secara hukum mengakui
bentuk-bentuk diskriminasi yang saling
berpotongan itu serta dampak negatifnya
terhadap perempuan dan melarang praktik
semacam itu. Mereka juga harus melakukan
dan mencari kebijakan dan program yang
dirancang untuk menghapuskan timbulnya
diskriminasi seperti itu termasuk bila tepat,
16

17

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

tindakan khusus sementara sesuai dengan

pasal 4, paragraf 1 dari Konvensi dan
Rekomendasi Umum No.25.
19. Diskriminasi terhadap perempuan atas
dasar jenis kelamin dan gender terdiri dari,
seperti yang dinyatakan pada rekomendasi
umum No.19 mengenai kekerasan terhadap
perempuan, kekerasan berbasis gender,
kekerasan
yang
ditujukan
terhadap
perempuan karena ia perempuan atau
kekerasan yang memengaruhi perempuan
secara tidak adil. Hal ini merupakan bentuk
diskriminasi yang secara serius menghambat
kemampuan perempuan untuk menikmati
dan melakukan hak asasi dan kebebasan
dasar mereka dalam kesetaraan dengan
laki-laki. Termasuk tindakan-tindakan yang
menimbulkan luka atau penderitaan secara
fisik, mental atau seksual, ancaman akan
tindakan, pemaksaan dan pengurangan
kebebasan lainnya, kekerasan yang terjadi
di dalam keluarga atau rumah tangga
atau dalam hubungan antar manusia, atau
kekerasan yang dilakukan atau didukung
oleh Negara atau lembaganya tanpa melihat
dimana kekerasan itu terjadi. Kekerasan
berbasis gender dapat melanggar peraturan

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

khusus dalam Konvensi terlepas apakah

peraturan itu secara khusus menyebutkan
kekerasan. Negara pihak memiliki kewajiban
melakukan uji tuntas untuk mencegah,
menyelidiki, menuntut dan menghukum
tindakan kekerasan berbasis gender.
20. Kewajiban untuk memenuhi termasuk
kewajiban negara pihak memfasilitasi akses
dan menyediakan pemenuhan utuh hak-hak
perempuan. Hak asasi perempuan harus
dipenuhi dengan mendorong kesetaraan
secara de facto atau substantif melalui
berbagai cara termasuk melalui kebijakan
dan program yang konkrit dan efektif yang
bertujuan meningkatkan posisi perempuan
dan mencapai kesetaraan itu termasuk
melalui penggunaan tindakan-tindakan
khusus sementara yang sesuai dengan pasal
4 paragraf 1, dan rekomendasi umum No.25
21. Negara pihak terutamanya berkewajiban
mendorong kesetaraan hak anak-anak
perempuan karena anak-anak perempuan
merupakan bagian dari komunitas perempuan
dan lebih rentan terhadap diskriminasi
pada bidang-bidang tertentu seperti akses
terhadap pendidikan dasar, perdagangan
manusia, perlakuan yang salah, eksploitasi
18

19

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

dan kekerasan. Semua situasi diskriminasi

semakin
memburuk
ketika
korban
adalah remaja. Karenanya Negara harus
memerhatikan kebutuhan khusus anak-anak
perempuan (remaja) dengan memberikan
pendidikan mengenai kesehatan seksual
dan reproduksi, dan melakukan program
yag bertujuan untuk mencegah HIV/AIDS,
eskploitasi seksual dan kehamilan pada
remaja.
22. Yang mendasari prinsip kesetaraan antara
laki-laki dan perempuan atau kesetaraan
gender adalah konsep semua manusia,
terlepas dari jenis kelaminnya bebas
mengembangkan kemampuan pribadi,
mengejar karir profesionalnya dan memilih
tanpa batasan yang diatur oleh stereotipe,
peran dan prasangka gender yang kaku.
Negara pihak diminta untuk menggunakan
konsep kesetaraan perempuan dan laki-laki
atau kesetaraan gender secara eksklusif
dan tidak menggunakan konsep keadilan
gender dalam melaksanakan kewajiban
mereka menurut Konvensi ini. Konsep
yang belakangan digunakan pada beberapa
yurisdiksi untuk merujuk pada perlakuan
yang adil terhadap laki-laki dan perempuan

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

menurut kebutuhan mereka. Hal ini dapat

termasuk perlakuan yang setara atau
perlakuan yang berbeda namun dianggap
setara dalam hal hak, keuntungan, kewajiban
dan kesempatan.
23. Negara pihak juga sepakat untuk mencari
kebijakan yang menghapuskan diskriminasi
terhadap perempuan dengan berbagai cara
yang tepat. Kewajiban untuk menggunakan
berbagai cara atau melakukan sesuatu dengan
cara tertentu memberikan fleksibilitas bagi
negara pihak dalam membuat kebijakan
yang tepat untuk kerangka hukum, politis,
administratif dan kelembagaan serta yang
dapat merespon beberapa hambatan dan
pembatasan tertentu akan penghapusan
diskriminasi terhadap perempuan yang
ada di negara pihak tersebut. Setiap negara
pihak harus dapat mengukur ketepatan
dari cara-cara tertentu yang telah dipilih
dan menunjukkan apakah dapat mencapai
dampak dan hasil yang diinginkan atau
tidak. Pada akhirnya, Komite yang akan
menentukan apakah negara pihak telah
mengadopsi semua tindakan yang diperlukan
di tingkat nasional yang bertujuan untuk
mewujudkan hak yang diakui oleh Konvensi
20

21

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

secara penuh.
24. Unsur utama dalam frase pendahuluan pasal
2 adalah kewajiban negara pihak mencari
kebijakan
penghapusan
diskriminasi
terhadap perempuan. Kewajiban ini penting
dan merupakan komponen penting dalam
kewajiban negara pihak dalam melaksanakan
Konvensi. Artinya negara Pihak harus
dengan segera menilai situasi de jure maupun
de facto yang dialami oleh perempuan dan
melakukan langkah-langkah konkrit dalam
membuat dan melaksanakan kebijakan
yang ditujukan sejelas mungkin untuk
menghapuskan segala bentuk diskriminasi
terhadap perempuan dan mencapai kesetaraan
substantif dengan laki-laki. Penekannya
adalah terus melanjutkannya: dari evaluasi
situasi hingga perencanaan dan pelaksanaan
berbagai tindakan, sampai mengembangkan
tindakan-tindakan itu secara berkelanjutan
dengan mempertimbangkan keefektifannya
serta isu yang baru atau mengemuka agar
dapat mencapai tujuan dari Konvensi.
Kebijakan itu harus memberikan jaminan
konstitusional dan legislatif termasuk
penyelarasan dengan peraturan hukum yang
ada di tingkat nasional dan mengamandemen

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

peraturan hukum yang bertentangan.

Kebijakan ini juga harus memiliki tindakantindakan yang memadai misalnya rencana
aksi dan mekanisme yang menyeluruh untuk
memantau dan melaksanakannya, yang
memberikan kerangka perwujudan praktis
prinsip-prinsip formal dan substantif dari
kesetaraan perempuan dan laki-laki.
25. Kebijakan juga harus menyeluruh sehingga
berlaku pada semua ranah kehidupan
termasuk yang tidak disebutkan secara
eksplisit dalam teks Konvensi. Kebijakan
juga harus berlaku di ranah publik dan pribadi
serta ranah domestik, dan memastikan
semua unit pemerintah (eksekutif, legislatif
dan yudikatif) dan semua tataran pemerintah
mengambil tanggungjawab mereka dalam
pelaksanaan kebijakan. Kebijakan itu juga
harus memiliki berbagai tindakan yang tepat
dan perlu sesuai dengan kondisi dari negara
pihak.
26. Kebijakan harus mengidentifikasi perempuan
yang berada dalam wilayah hukum negara
pihak (termasuk perempuan non warga
negara, migran, pengungsi, pencari suaka
dan yang tidak memiliki kewarganegaraan)
sebagai pemegang hak dengan penekanan
22

23

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

khusus pada kelompok perempuan yang

paling terpinggirkan dan yang mengalami
berbagai bentuk diskriminasi interseksional.
27. Kebijakan
juga
harus
memastikan
perempuan, sebagai individu dan kelompok,
mendapatkan akses informasi mengenai hak
mereka menurut Konvensi dan dapat dengan
efektif mempromosikan dan mendapatkan
hak-hak tersebut. Negara pihak juga harus
memastikan perempuan dapat telribat secara
aktif dalam pengembangan, pelaksanaan dan
pemantauan kebijakan. Untuk memenuhi
tujuan itu, harus tersedia sumber daya yang
dialokasikan khusus untuk memastikan
organisasi non pemerintah di bidang HAM
dan perempuan terinformasikan dengan
baik, dikonsultasikan dan dapat memainkan
peran aktif dalam pengembangan awal dan
lanjut dari kebijakan itu.
28. Kebijakan juga harus berorientasi aksi dan
hasil dimana kebijakan itu harus membuat
indikator, tolak ukur dan kerangka waktu,
memastikan sumber daya yang memeadai
bagi semua aktor terkait dan memungkinkan
semua aktor itu memainkan peran mereka
dalam mencapai tolak ukur dan tujuan yang
telah disepakati. Untuk memenuhi hal ini,

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

kebijakan harus dikaitkan dengan proses

penganggaran pemerintah utama agar dapat
memastikan semua aspek kebijakan didanai
dengan tepat. Juga harus memberikan
mekanisme yang mengumpulkan data
terkait yang terpilah menurut jenis kelamin,
memungkinkan pemantauan yang efektif,
memfasilitasi
evaluasi
berkelanjutan
dan memberi ruang bagi perbaikan atau
melengkapi tindakan yag sudah ada dan
identifikasi tindakan-tindakan baru yang
tepat. Terlebih lagi, kebijakan juga harus
memastikan ada lembaga yang kuat
dan terfokus (perangkat nasional bagi
perempuan) dalam unit eksekutif pemerintah
yang akan mengambil inisiatif, berkoordinasi
dan mengawasi persipakan dan pelaksanaan
peraturan perundangan, kebijakan dan
program yang diperlukan untuk memenuhi
kewajiban negara pihak menurut Konvensi.
Lembaga-lembaga ini harus diberdayakan
agar dapat memberi nasihat dan analisis
secara langsung pada pihak tertinggi dalam
pemerintahan. Kebijakan harus memastikan
lembaga pemantauan independen seperti
lembaga HAM nasional atau komisi
perempuan yang independen terbentuk
24

25

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

atau lembaga-lembaga nasional yang ada

menerima mandat untuk mempromosikan
dan melindungi hak-hak yang dijamin oleh
Konvensi. Kebijakan juga harus melibatkan
sektor swasta termasuk perusahaan swasta,
media, organisasi, kelompok komunitas dan
individual, serta menentukan keterlibatan
mereka dalam melakukan tindakan-tindakan
yang akan mencapai tujuan Konvensi pada
ranah ekonomi swasta.
29. Kata-kata tanpa menunda mempertegas
kewajiban negara-negara pihak dalam
mencari kebijakan dengan berbagai upaya
sifatnya sangat segera. Penggunaan bahasa
ini tanpa batasan dan tidak memberi ruang
bagi penundaan atau sengaja membebani
pemerintah dengan kewajiban yang
diembannya setelah ratifikasi atau aksesi
Konvensi. Kata-kata itu menegaskan
bahwa penundaan tidak dapat dibenarkan
atas alasan apapun termasuk pertimbangan
atau keterbatasan politis, sosial, budaya,
keagamaan, ekonomi, sumber daya atau
lainnya dalam suatu negara. Ketika negara
pihak menghadapi keterbatasan atau
membutuhkan bantuan teknis atau keahlian
lain untuk memfasilitasi pelaksaaan

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

kewajibannya menurut Konvensi, maka

negara pihak dapat mencari kerjasama
internasional agar dapat menangani
kesulitan-kesulitan ini.
B. Subparagraf (a)-(g)
30. Pasal 2 mengungkapkan kewajiban negara
pihak dalam melaksanakan Konvensi dengan
cara yang umum. Persyaratan substantifnya
memberikan
kerangka
pelaksanaan
kewajiban khusus yang termaktub dalam
Pasal 2, subparagraf (a)-(g) dan semua pasal
substantif pada Konvensi.
31. Subparagraf (a), (f) dan (g) menentukan
kewajiban negara pihak dalam memberikan
perlindungan hukum dan menghapuskan
atau
mengamandemen
hukum
dan
peraturan diskriminatif sebagai bagian
dari kebijakan penghapusan diskriminasi
terhadap perempuan. Melalui amandemen
konstitusional atau cara-cara legislatif yang
tepat, Negara pihak harus memastikan
bahwa prinsip kesetaraan antara lakilaki dan perempuan dan non-diskriminasi
termaktub dalam hukum nasional dengan
status yang tinggi dan dapat ditegakkan.
Mereka juga ahrus mengesahkan peraturan
perundangan yang melarang diskriminasi
26

27

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

pada semua ranah kehidupan perempuan

menurut Konvensi dan sepanjang hidup
mereka. Negara pihak memiliki kewajiban
untuk mengambil langkah memperbaiki
atau
menghapuskan
undang-undang,
peraturan, adat istiadat dan praktik yang
ada yang mendiskriminasi perempuan.
Kelompok perempuan tertentu termasuk
perempuan yang terkurangi kebebasannya,
pengungsi, pencari suaka dan perempuan
migran, perempuan tanpa kewarganegaraan,
perempuan lesbian, perempuan dengan
disabilitas, perempuan korban perdagangan
manusia, janda dan perempuan manula,
merupakan kelompok yang rentan terhadap
diskriminasi melalui hukum perdata dan
pidana, peraturan dan hukum serta praktik
adat. Dengan meratifikasi Konvensi
atau menyetujuinya, maka negara pihak
melakukan tindakan untuk memasukkan
Konvensi ini ke dalam sistem hukum
nasional mereka atau memberikan kekuatan
hukum yang tepat dalam peraturan hukum
nasional mereka agar dapat menjamin
penegakan peraturan-peraturannya pada
tingkat nasional. Pertanyaan mengenai
penerapan peraturan dalam Konvensi secara

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

langsung di tingkat nasional merupakan

pertanyaan terhadap hukum konstitusional
dan bergantung pada status perjanjian
internasional ini dalam aturan hukum
nasional. Namun komite berpendapat
hak atas perlakuan non diskriminasi dan
kesetaraan pada semua ranah kehidupan
perempuan sepanjang hidup mereka
seperti yang disebutkan dalam Konvensi
mendapatkan perlindungan yang lebih kuat
pada negara-negara dimana Konvensi ini
secara otomatis atau melalui upaya khusus
dimasukkan ke dalam peraturan hukum
nasional mereka. Komite mendorong neagranegara pihak dimana Konvensi ini tidak
secara langsung menjadi bagian peraturan
hukum nasional untuk mempertimbangkan
memasukkan Konvensi ini ke dalam hukum
nasional mereka misalnya melalui undangundang mengenai kesetaraan agar dapat
memfasilitasi perwujudan penuh hak-hak
dalam Konvensi seperti yang disyaratkan
oleh pasal 2.
32. Subparagraf (b) berisi kewajiban negaranegara pihak dalam memastikan bahwa
peraturan perundangan yang melarang
diskriminasi dan mendorong kesetaraan
28

29

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

bagi perempuan dan laki-laki memiliki

perangkat untuk menyediakan ganti rugi
bagi perempuan yang menjadi korban
diskriminasi yang bertentangan dengan
Konvensi. Kewajiban ini mengharuskan
negara pihak memberikan pemulihan bagi
perempuan yang hak-haknya menurut
konvensi telah dilanggar. Tanpa pemulihan
ini kewajiban untuk menyediakan perangkat
ganti rugi yang memadai ini tidak hilang.
Perangkat ini bisa berupa berbagai bentuk
pemulihan yang berbeda-beda misalnya
ganti rugi secara keuangan, restitusi,
rehabilitasi dan pemekerjaan kembali;
tindakan pemenuhan kewajiban negara
misalnya memberikan permohonan maaf
secara publik, upacara penghormatan secara
publik dan jaminan tidak akan terulang lagi;
perubahan dalam undang-undang dan praktik
terkait; dan mengadili pelaku pelanggaran
hak asasi para perempuan.
33. Menurut sub-paragraf (c), negara pihak harus
memastikan pengadilan wajib melaksanakan
prinsip kesetaraan seperti yang termaktub
dalam Konvensi dan menafsirkan undangundang semaksimal mungkin sejalan dengan
kewajiban negara pihak menurut Konvensi.

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

Namun bila tidak mungkin dilakukan

maka pengadilan harus dapat menunjukkan
ketidakkonsistenan yang terjadi antara
hukum di tingkat nasional, termasuk hukum
adat dan hukum agama nasional, dengan
kewajiban negara pihak menurut Konvensi
kepada pihak berwenang yang tepat karena
hukum nasional tidak akan pernah dapat
digunakan sebagai pembenaran kegagalan
Negara
pihak
dalam
melaksanakan
kewajiban internasional mereka.
34. Negara pihak juga harus memastikan
perempuan dapat menggunakan prinsip
kesetaraan dalam mengajukan aduan atas
tindakan diskriminasi yang berlawanan
dengan Konvensi, yang dilakukan oleh
pejabat publik atau oleh pelaku pribadi.
Negara pihak juga harus memastikan
perempuan
mendapat
perangkat
penyembuhan yang lebih terjangkau, dapat
diakses dan tepat waktu, dengan bantuan
dan dukungan hukum yang diperlukan,
mendapatkan persidangan yang adil oleh
pengadilan atau tribunal yang kompeten
dan independen bila diperlukan. Ketika
diskriminasi terhadap perempuan juga
merupakan pelanggaran hak asasi lainnya
30

31

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

misalnya hak untuk hidup dan atas integritas

fisik contohnya pada kasus kekerasan dalam
rumah tangga atau kekerasan lainnya, negara
pihak berkewajiban melakukan proses
penyelidikan tindak pidana, mengadili
pelakunya dan menerapkan sanksi pidana
yang tepat. Negara pihak juga harus
mendukung secara finansial, asosiasi maupun
pusat-pusat layanan yang menyediakan
bantuan hukum pada perempuan dalam upaya
mereka meningkatkan kesadaran perempuan
atas haknya akan kesetaraan dan membantu
mereka dalam mencari penyelesaian ketika
terjadi diskriminasi.
35. Sub-paragraf (d) menentukan kewajiban
negara pihak untuk tidak terlibat dalam
tindakan atau praktik diskriminasi secara
langsung maupun tidak langsung terhadap
perempuan. Negara pihak harus memastikan
lembaga-lembaga,
badan,
undangundang dan kebijakan negara tidak secara
langsung ataupun eksplisit mendiskriminasi
perempuan. Mereka juga harus memastikan
setiap undang-undnag, kebijakan atau
tindakan yang memiliki dampak atau
mengakibatkan diskriminasi dihapuskan.
36. Sub-paragraf (e) menentukan kewajiban

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

negara pihak menghapuskan diskriminasi

yang dilakukan oleh pelaku negara atau
swasta. Jenis tindakan yang dianggap tepat
dalam hal ini tidak terbatas pada tindakan
konstitusional atau legislatif. Negara
pihak juga harus melakukan tindakantindakan yang memastikan perwujudan
praktis penghapusan diskriminasi terhadap
perempuan dan kesetaraan perempuan dengan
laki-laki. Termasuk tindakan-tindakan yang:
memastikan perempuan dapat mengajukan
aduan mengenai pelanggaran hak mereka
menurut Konvensi dan dapat mengakses
pemulihan yang efektif; memungkinkan
perempuan secara aktif terlibat dalam
pembuatan dan pelaksanaan tindakan;
memastikan pemerintah bertanggung jawab
di tingkat nasional; mendorong pendidikan
dan dukungan pemenuhan tujuan Konvensi
melalui sistem pendidikan dan di tengah
masyarakat; mendorong kerja-kerja yang
dilakukan oleh lembaga HAM nasional
atau lembaga lainnya; dan memberikan
dukungan administratif dn finansial untuk
memastikan tindakan-tindakan dilakukan
untuk membawa perubahan pada kehidupan
perempuan. Kewajiban juga tetap dilekatkan
32

IV. Rekomendasi Bagi Negara Pihak

A. Pelaksanaan
37. Agar
dapat
memenuhi
persyaratan
kepatutan, cara-cara yang dilakukan
oleh negara pihak harus menangani semua
aspek kewajiban hukum mereka menurut
Konvensi untuk menghargai, melindungi,
mendorong dan memenuhi hak perempuan
akan perlakuan non-diskriminasi dan
penikmatan kesetaraan dengan laki-laki.
Dengan demikian istilan cara-cara yang
patut atau tindakan-tindakan yang patut
digunakan pada Pasal 2 dan pasal lain dalam
33

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

pada negara pihak sehingga mereka wajib

memberikan perlindungan hukum hak
perempuan secara setara dengan lakilaki, memastikan adanya perlindungan
terhadap perempuan dari berbagai tindakan
diskriminasi dan mengambil tindakan yang
tepat dalam menghapuskan diskriminasi
terhadap perempuan yang dilakukan oleh
individu, organisasi atau perusahaan juga
mencakup tindakan yang dilakukan oleh
perusahaan nasional yang beroperasi di luar
negara melalui peradilan/tribunal nasional
yang kompeten dan lembaga publik lain.

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

Konvensi ini berisi tindakan-tindakan yang

memastikan negara pihak untuk:
a. Tidak melakukan, mensponsori atau
mendukung praktik, kebijakan atau
tindakan yang melanggar konvensi
(penghargaan)
b. Mengambil langkah-langkah untuk
mencegah, melarang dan menghukum
pelanggaran konvensi yang dilakukan
oleh pihak ketiga termasuk di rumah dan
masyarakat, dan memberikan pemulihan
kepada korban pelangaran tersebut
(melindungi);
c. Menumbuhkan pengetahuan yang luas
mengenai kewajiban negara pihak dan
dukungan atas kewajiban menurut
Konvensi (mendorong);
d. Melakukan tindakan khusus sementara
untuk mencapai non-diskriminasi jenis
kelamin dan kesetaraan gender pada
praktiknya (memenuhi);
38. Negara pihak juga harus melakukan tindakan
tepat lain dalam melaksanakan:
a. Mendorong kesetaraan perempuan
melalui formulasi dan pelaksanaan
rencana aksi nasional dan kebijakan
dan program terkait lain sejalan dengan
34

c.

d.

e.

35

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

b.

Deklarasi Beijing dan Platform Aksi,

serta mengalokasikan sumber daya
manusia dan finansial yang memadai;
Membuat aturan tindakan bagi para
pejabat publik untuk memastikan
penghargaan terhadap prinsip kesetaraan
dan non-diskriminasi;
Memastikan bahwa laporan keputusan
pengadilan yang melaksanakan peraturan
Konvensi tentang prinsip kesetaraan dan
non-diskriminasi disebarluaskan;
Melakukan
program
pendidikan
dan pelatihan mengenai prinsip dan
peraturan dalam Konvensi ditujukan
kepada semua lembaga pemerintah,
pejabat publik dan khususnya profesi
hukum dan pengadilan;
Melibatkan semua media dalam program
pendidikan umum mengenai kesetaraan
antara laki-laki dan perempuan, dan
terutama
memastikan
perempuan
mengetahui hak mereka atas kesetaraan
tanpa diskriminasi, juga mengenai
tindakan yang dilakukan oleh negara
pihak dalam melaksanakan konensi dan
pengamatan akhir yang dilakukan oleh
Komite terhadap laporan negara pihak;

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

f. Mengembangkan
dan
membuat
indikator status dan kemajuan yang valid
dalam perwujudan hak asasi perempuan
dan membuat serta mengelola basis data
yang dipisah berdasarkan jenis kelamin
dan terkait dengan peraturan khusus
dalam Konvensi.
B. Akuntabilitas
39. Akuntabilitas
Negara
Pihak
dalam
melaksanakan kewajiban mereka menurut
Pasal 2 adalah melalui tindakan atau
tidak melakukan tindakan pada semua
cabang pemerintah. Desentralisasi kuasa,
melalui devolusi dan pendelegasian kuasa
pemerintah baik di negara kesatuan dan
federal tidak menegasi atau mengurangi
tanggungjawab
langsung
pemerintah
nasional atau federal negara pihak dalam
memenuhi kewajiban mereka terhadap
semua perempuan dalam yurisdiksi mereka.
Pada berbagai kondisi, negara pihak yang
meratifikasi atau mengaksesi Konvensi
tetap bertanggungjawab dalam memastikan
pelaksanaan seutuhnya pada semua wilayah
yurisdiksi mereka. Pada setiap proses
pembagian kewenangan, negara pihak harus
36

37

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

memastikan pihak yang menerima delegasi

kewenangan itu memiliki sumber daya
finansial, manusia dan lainnya sehingga
dapat secara utuh dan efektif melaksanakan
kewajiban negara pihak menruut Konvensi.
Pemerintah negara-negara pihak harus tetap
memiliki kewenangan untuk mensyaratkan
kepatuhan secara utuh terhadap Konvensi
dan
harus
melakukan
mekanisme
koordinasi dan pemantauan permanen
dalam memastikan Konvensi dihargai dan
berlaku bagi semua perempuan yang ada
dalam yurisdiksi mereka tanpa diskriminasi.
Terlebih lagi, harus ada pengaman untuk
memastikan desentralisasi atau devolusi
tidak mengakibatkan diskriminasi terkait
dengan penikmatan hak perempuan di
berbagai wilayah.
40. Pelaksanaan
konvensi
yang
efektif
mensyaratkan
negara
pihak
bertanggungjawab
terhadap
warga
negaranya dan anggota masyarakat lainnya
di tingkat nasional dan internasional. Agar
fungsi akuntabilitas ini berjalan secara
efektif, mekanisme dan lembaga yang tepat
harus dibentuk.

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

C. Pembatasan
41. Komite menganggap Pasal 2 adalah inti
kewajiban Negara Pihak dalam Konvensi.
Komite kemudian menganggap pembatasan
terhadap pasal 2 atau sub-paragraf Pasal
2 pada prinsipnya tidak sesuai dengan
obyek dan tujuan Konvensi dan karenanya
tidak dapat dibenarkan menurut pasal 28
paragraf 2. Negara pihak yang menunjukkan
pembatasan terhadap Pasal 2 atau terhadap
subparagraf Pasal 2 harus menjelaskan
dampak dari pembatasan tersebut terhadap
pelaksanaan Konvensi dan harus mengambil
langkah-langkah
agar
memastikan
pembatasan itu selalu ditinjau dengan tujuan
sesegera mungkin dihentikan.
42. Fakta bahwa negara pihak menyatakan
pembatasannya terhadap pasal 2 atau
terhadap sub-paragraf pasal 2 tidak
menghilangkan keharusan Negara pihak
untuk
patuh
dengan
kewajibannya
menurut hukum internasional, termasuk
kewajibannya menurut kesepakatan hak asasi
manusia yang telah diratifikasi oleh negara
pihak atau telah diaksesi oleh negara pihak
dan menurut hukum HAM internasional
38

39

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

terkait dengan penghapusan diskriminasi

terhadap perempuan. Bila terjadi perbedaan
antara pembatasan peraturan Konvensi dan
kewajiban lain menurut perjanjian HAM
internasional yang diratifikasi oleh negara
pihak atau yang telah diaksesinya, maka
negara pihak harus meninjau kembali
pembatasannya terhadap Konvensi dengan
tujuan menarik pembatasan itu.

CEDAW Working Group Indonesia (CWGI)

40