Tugas Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah

Essay tentang Pemerintah Daerah dan Dana Pinjaman Oleh David Christian Tarigan, 0906561793 Ilmu Administrasi Negara FISIP UI

Pemerintahan Daerah dan Dana Pinjaman

Penyelenggaraan Otonomi daerah menuntut kemandirian yang lebih dari pemerintah daerah dalam mengatur rumah tangga daerahnya, menindaklanjuti hal ini sesuai prinsip good governance, Pemerintah Daerah berada pada peluang yang cukup besar untuk mengembangkan daerahnya, tetapi dibatasi juga oleh kendala-kendala yang cukup sulit. Keterbatasan dana pembangunan berhadapan dengan kebutuhan yang besar ternyata telah menimbulkan fiscal gap yang besar pula. Mengandalkan PAD dan DAU ternyata sangat terbatas, di sisi lain menekan PAD bisa berdampak buruk jangka panjang. Oleh karena itu, ada pemikiran apakah Dana Pinjaman Daerah bisa membantu pemerintah daerah keluar dari kesulitan anggaran Timbulnya dana pinjaman daerah merupakan konsekuensi dari meningkatnya kebutuhan dana (fiscal needs) untuk meningkatkan pelayanan publik yang juga meningkat sebagai akibat perkembangan penduduk dan ekonomi. Adanya peningkatan pelayanan publik tentu membutuhkan dana, namun tidak dapat diimbangi dengan ketersediaan dana (fiscal capacity). Hal ini tentunya akan menimbulkan fiscal gap, yaitu perbedaan antara fiscal needs dan fiscal capacity tersebut yang harus ditutupi melalui pinjaman daerah. Pinjaman daerah adalah semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima sejumlah uang atau menerima manfaat yang bernilai uang dari pihak lain sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali. Undang Undang No 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah menetapkan bahwa pinjaman daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, yang dicatat dan dikelola dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Pinjaman daerah merupakan alternatif sumber pembiayaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan/atau untuk menutup kekurangan kas yang digunakan untuk membiayai kegiatan yang merupakan inisiatif dan kewenangan daerah berdasarkan peraturan perundang-undangan. Kebijakan nasional dalam hal pinjaman dan hibah luar negeri senantiasa berpegang kepada tujuan-tujuan ekonomis dari setiap investasi di sektor publik dan sesuai dengan misinya, kegiatan investasi sektor publik selalu mengutamakan manfaat yang sebesarbesarnya bagi masyarakat. Dalam pertimbangan investasi sektor publik tersebut pertimbangan cost recovery juga diikutsertakan, untuk menjamin pengembaliannya pinjaman. Dengan demikian, pinjaman luar negeri sebaiknya senantiasa memprioritaskan kegiatankegiatan investasi publik yang financially viable dan terjamin recovery-nya di samping pencapaian tujuan ekonomisnya, sedangkan dana hibah (grant) dialokasikan kepada programprogram investasi publik yang sangat menitikberatkan tujuan-tujuan sosial-ekonomisnya. Dalam rangka pelaksanaan tugas desentralisasi, pemerintah daerah dapat melakukan pinjaman, baik yang bersumber dari dalam negeri maupun yang bersumber dari luar negeri. Khusus menyangkut pinjaman daerah yang bersumber dari luar negeri sampai saat belum dapat berjalan secara efektif. Pinjaman tersebut dapat berupa pinjaman jangka panjang dan jangka pendek. Pinjaman jangka panjang dimaksudkan untuk membiayai pembangunan prasarana yang merupakan aset daerah dan dapat menghasilkan penerimaan untuk

pembayaran kembali pinjaman, serta membaeri manfaat bagi pelayanan masyarakat. Sedangkan pinjaman jangka pendek dimaksudkan untuk pengaturan arus kas dalam rangka pengelolaan kas daerah. Pengaturan pinjaman luar negeri oleh Pemerintah Daerah harus dirancang dengan penuh kehati-hatian. Di satu sisi, tidak bagi daerah untuk melakukan pinjaman secara berlebih tanpa memperhatikan kemampuan untuk mengembalikan. Di sisi lain, tidak akan berdampak pada terganggunya stabilitas ekonomi nasional. Pengalaman di negara lain menunjukkan bahwa banyak daerah yang gagal mengelola pinjamannya sehingga menjadi beban anggaran daerah. Di beberapa negara penggunaan dana pinjaman oleh pemerintah daerah masih dibatasi karena alasan tertentu. Pertama, karena pinjaman sektor pemerintah secara makro akan berdampak terhadap kebijakan moneter dan pengendalian inflasi, contohnya kebijakan pemerintah Inggris pada tahun 1980-an. Kedua, adanya pembatasan pemberian dana pinjaman kepada pemerintah daerah untuk mencegah jangan sampai pemerintah daerah terjerumus ke dalam beban pengembalian hutang (debt trap). Ketiga, pemerintah pusat tetap berkeinginan melakukan kontrol terhadap pembiayaan investasi pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah daerah karena akan membawa dampak pembangunan strategi dan kebijakan dalam pembangunan ekonomi nasional. Dan yang lebih mendasar lagi bagi pemerintah Indonesia, otonomi daerah bertujuan memberikan kewenangan yang luas kepada daerah untuk mengatur dan memanfaatkan sumber daya nasional, sesuai prinsip demokrasi, peran masyarakat, pemerataan dan keadilan serta potensi keanekaragaman daerah dilaksanakan dalam kerangka negara kesatuan Republik Indonesia. Selama periode pemerintahan Orde Baru dana pinjaman sebagai salah satu sumber pembiayaan pembangunan telah dimanfaatkan oleh pemerintah daerah tingkat I dan daerah tingkat II. Sumber pendanaan itu diharapkan dapat meningkatkan perekonomian daerah, memperbaiki mutu pelayanan kepada publik dan juga dapat meningkatkan pendapatan daerah. Pemerintah daerah tingkat II telah menggunakan dana pinjaman untuk membiayai berbagai proyek pembangunan yang dilaksanakan oleh BUMD misalnya PDAM, PD Pasar, kebersihan, perbaikan kampung (KIP), rumah potong hewan dan terminal. Dana pinjaman sebagai salah satu sumber pembiayaan pembangunan sebagian besar diserap oleh sektor pembangunan perkotaan (urban development) antara lain karena; 1) Proyek-proyek perkotaan dianggap lebih memiliki potensi dalam pengembalian biaya investasi (cost recovery). 2) Kawasan urban lebih banyak memiliki sumber penadapatan yang dapat digunakan untuk membayar angsuran pinjaman. Oleh karenanya pihak kreditur lebih optimis membiayai proyek perkotaan. 3) Institusi memberi pinjaman misalnya Bank Dunia menghendaki pembayaran kembali pinjaman itu dari sumber pemerintah daerah, dan bukan hanya dari proyek itu sendiri. Hal ini mengandung maksud bahwa Bank Dunia menghendaki agar masyarakat dan pemerintah daerah bertanggungjawab terhadap dana yang dipinjamkannya. Masalah dalam pinjaman daerah Jenis pengeluaran yang cocok untuk dibiayai dana pinjaman Pembiayaan dari pinjaman pada dasarnya lebih baik untuk pengeluaran investasi dan pembangunan. Pinjaman. Dalam jangka pendek mungkin sering diperlukan dalam untuk menutupi jarak antara penerimaan dan pengeluaran, tetapi jelas sangat tidak tepat jika dana pinjaman daerah digunakan untuk menutupi pengeluaran rutin dalam jangka panjang. Dalam

hal investasi terdapat dua jenis investasi yaitu investasi berupa proyek yang memungkinkan dapat mengembalikan dana pinjaman yang digunakan untuk investasi dan yang tidak. Yang terjadi di Indonesia saat ini cenderung sangat konservatif dalam hal dana pinjaman dan anehnya pemerintah lebih suka membatasi pinjaman untuk proyek yang jelas dapat mengembalikan seluruh dana pinjaman. Seberapa besar hendaknya pinjaman daerah? Untuk proyek-proyek yang dapat membiayai diri sendiri, tidak ada sulitnya menentukan berapa besar pinjaman yang patut diambil tetapi untuk proyek proyek yang tidak dapat langsung dapat melunasi dana pinjaman tentu harus ada batas mengenai jumlah dana yang dapat dipinjam, karena kalau tidak demikian beban mengangsur hutang pinjaman akan menjadi sangat berat. Batas tersebut dapat ditentukan pemerintah pusat atau pemerintah daerah sendiri. Cara yang tepat adalah dengan menentukan ambang atas perbandingan kewajiban bayar hutang (cicilan bunga/penerimaan, apapun defenisi penerimaan ini). Di Indonesia, Pemerintah Pusat membatasi pinjaman pemerintah daerah dengan menentukan perbandingan kewajiban bayar hutang/penerimaan tidak lebih dari 15% dari penerimaan pembangunan tiap tiap pemerintah daerah. Syarat Pinjaman yang Pantas Pemerintah daerah jelas menginginkan dana pinjaman dengan syarat yang selunak mungkin, seperti yang didapatkan dari pinjaman Inpres Pasar dan program BUM-IPEDA, namun dalam hal pinjaman luar negeri pemerintah daerah akan menemui syarat yang lebih tinggi namun lebih lunak dibandingkan dengan bunga dipasar sebesar 15-20%. Bagaimana hendaknya membayar pinjaman kembali? Tidak ada tata cara yang baku untuk membayar kembali dana pinjaman di Indonesia. Sebagian besar pemerintah daerah memandang cicilan dan bunga pengembalian dana pinjaman merupakan bagian dari pengeluaran pembangunan, dan sebagian lainnya memasukkannya kedalam anggaran rutin. Cara terakhil kelihatannya lebih masuk akal, karena cicilan hutang dan bunga, sesuai definisi, bukanlah pengeluaran modal tetapi pengeluaran rutin. Karena itu, cicilan hutang dan bunga harus dibebankan pada anggaran pemerintah daerah. Satu hal lagi dalam hubungan dengan pinjaman ini menyangkut persiapan yang harus diadakan untuk melunasi pinjaman. Pemerintah daerah hendaknya menyusun perkiraan sebaik mungkin mengenai penerimaan dan pengeluaran masa yang akan datang, termasuk cicilan hutang. Namun kelihatannya pemerintah daerah di Indonesia sering tidak melakukan hal ini, bahkan terkadang pejabat keuangan sendiri tidak tahu bagaimana menyusun perkiraaan yang dimaksud. Akibatnya , bila tiba waktunya cicilan hutang pertama harus dibayar, pemerintah daerah bersangkutan belum siap. Seharusnya pemerintah daerah sudah menyiapkan wajib pajak setempat mengenai beban pajak tambahan yang harus mereka pikul, dengan cara menaikkan tarif pajak atu pungutan sedikit demi sedikit sebelum kewajiban membayar cicilan pertama tiba. Dengan cara ini dapat menghindari kenaikan pajak yang mendadak; dengan cara yang berangsur angsur menghimpun surplus ini, beban hutang ini terasa akan lebih ringan. Tanggung jawab siapa membayar pinjaman itu Hal ini menjadi masalah yang cukup mendasar karena terdapat ketidakjelasan siapa yang bertanggung jawab membayar pinjaman kembali. Pemerintah daerah sudah terbiasa

mendapat sebagian besar sumber daya keuangannya dari pemerintah pusat, artinya bahwa pemerintah daerah memiliki ketergantungan yang tinggi terhadap pemerintah pusat dalam hal sumber daya keuangan. Bagian terbesar pinjaman yang diperoleh pemerintah daerah adalah pinjaman bersyarat sangat lunak. Pemasalahan lain yang muncul dalam dana pinjaman ini adalah pemerintah pusat tidak menjadi teladan yang baik bagi pemerintah daerah. Perilaku buruk pemerintah pusat yang suka menumpukkan utang menular ke level pemerintah daerah. Lebih dari 80 persen pemerintah daerah memiliki utang. Dari penelusuran Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA), pada tahun 2008 berdasarkan APBD di 33 provinsi dan 406 kabupaten/kota, ditemukan 365 kabupaten/kota dan 26 provinsi memiliki utang.Sedangkan untuk 2009, FITRA mengolah data APBD di 387 kabupaten/kota dan 33 provinsi. Hasilnya ada 26 provinsi dan 365 kabupaten/kota yang memiliki utang. Sebagai catatan, jumlah kabupaten/kota di Indonesia sampai saat itu adalah 495, lalu bertambah menjadi 497 pada 2009, dan 33 provinsi. Permasalahan utang rupanya bukan hanya domain pemerintah pusat. Pemerintah daerah juga mempunyai hobi berutang. Bahkan, lebih dari 80 persen pemerintah daerah memiliki utang. Datanya kurang lengkap, karena banyak daerah yang tidak memberikan datanya ke Ditjen Perimbangan Anggaran, atau daerah yang tidak mau up date data. Padahal Ditjen sudah menyediakan formnya. Dari penelusuran FITRA, Jawa Timur memegang rekor sebagai provinsi dengan utang paling banyak. Jawa Timur mencatat utang Rp 448,6 miliar pada 2008. Setelah itu menyusul DKI Jakarta Rp 371,9 miliar, Kalimatan Selatan Rp202,3 miliar, dan Jawa Tengah Rp 161,7 miliar.Pada 2009, Jawa Timur Rp 445 miliar, Jawa Tengah Rp168,1 miliar, Sumatera Utara (Sumut) Rp144,6 miliar, dan Riau Rp96,7 miliar. Di level kabupaten/kota dari penelusuran FITRA, pada 2008. Pengutang paling banyak adalah Kabupaten Kutai, yakni Rp 604,1 miliar, Kota Surabaya menjadi runner up dengan utang Rp 181,5 miliar. Di bawahnya adalah Kota Medan Rp 174,7 miliar, Kabupaten Banyuasin Rp 134,3 miliar, dan Kota Makassar Rp133,4 miliar.Sedangkan, untuk 2009, Kabupaten Kutai tetap tertinggi dengan utang Rp 286,3 miliar. Kemudian, Kota Medan Rp 211,5 miliar, Kota Surabaya Rp 203 miliar, dan Kabupaten Bojonegoro Rp194,2 miliar. Utang pemerintah daerah merupakan salah satu indikator menuju pembangkrutan daerah, di samping tingginya anggaran yang dialokasikan untuk belanja pegawai. Utang ini juga dinilai memberatkan masyarakat karena pada akhirnya masyarakat yang harus membayar utang ini melalui pajak. Pengelola daerah,memiliki keberanian berutang karena memperoleh keuntungan berupa insentif dari donor. Oleh karena itu pengambil kebijakan dalam hal ini legislatif dan eksektuif sering secara sengaja menyusun rencana anggaran defisit supaya para donatur bersedia memberikan utang. Biasanya, RAPBD sengaja dibuat defisit agar menarik para donatur untuk membiayai RAPBD tersebut. Gaya para pengambil kebijakan di daerah, tak jauh berbeda dengan elit pusat. Bila di pusat, APBN selalu dibuat defisit, maka di daerah, APBD juga sengaja disusun defisit. Maksudnya, untuk menarik minat para donatur, baik asing,maupun domestik supaya memberi utang kepada APBD. Mereka berani berutang kepada pihak ketiga juga karena berharap memperoleh persenan dari pihak donor ketika daerah berutang. Ironisnya para pengambil kebijakan mengetahui kalau yang membayar utang bukan mereka, tetapi, yang membayar utang adalah masyarakat melalui pajak yang mereka bayar kepada negara. Dikatakannya, besarnya utang pemda sebetulnya dapat dikategorikan sebagai indikator pembangkrutan daerah, setelah banyaknya anggaran APBD yang dipergunakan untuk gaji pegawai negeri dibandingkan untuk anggaran publik. Utang Pemda sangat memberatkan masyarakat, dibayar melalui pajak. Di mana pajak

masyarakat akan membayar kewajiban berupa pembayaran pokok maupun bunganya kepada pemberi peminjaman. Selain itu maraknya Pemerintah daerah melakukan utang disebabkan proses pencairannya yang terlalu gampang. Mekanisme hutang selama ini ditempuh dalam dua bagian, bisa melalui utang bank di daerah dan utang luar negeri melalui Kementrian Keuangan. Di tingkat Kemenkeu ini yang harusnya perlu pengendalian. Potensi dari utang yang menumpuk ini sangat negatif. Kurangnya kontrol dari DPR atas utang daerah bisa berpotensi kebangkrutan. Sebab, dana pinjaman terutama dari luar negeri tidak pernah gratis. Soft loan (hutang lunak) sudah membebani, apalagi kalau comercial loan (hutang komersil), itu dilarang. Menurutnya, perlu ada perubahan dalam UU Perimbangan Pusat dan Daerah dengan melibatkan Menteri Dalam Negeri dalam proses pengajuan utang daerah. Selain itu, harus ada hierarki yang jelas bagaimana mekanisme pengajuan utang agar bisa diawasi. Sebelum diajukan ke Mendagri dan Menkeu, harus ke Gubernur dulu sebagai perwakilan pusat di daerah. Pinjaman yang dilakukan pemerintah daerah merupakan utang baru yang nantinya harus dibayarkan rakyat melalui pembayaran pajak. Padahal belum tentu rakyat merasakan dan memanfaatkan hasil utang daerah tersebut.Tidak hanya masyarakat di daerah yang menanggung utangnya. Jika terus dibiarkan maka utang itu dapat berdampak pada kondisi keuangan dan perekonomian Indonesia secara umum. Diungkapkan, sering kali kepala daerah melakukan pinjaman tersebut karena menganggap kucuran dana dari pemerintah pusat tidak mencukupi untuk pembangunan di daerahnya. Akibatnya, kalau utang yang diperoleh dari pihak ketiga tersebut tidak bisa dibayarkan, pada akhirnya akan menjadi beban APBN. Semua ada peraturan dan Undang-undangnya. Kalau tidak bisa dibayar pemda akan menjadi utang turunan kepada pemerintah daerah selanjutnya, dan bisa berlanjut ke pembebanan utang APBN negara. Selain itu, bila pemerintah pusat tidak melakukan pengawasan terhadap proses dan penggunaan utang pemda itu, besar kemungkinan dananya akan diselewengkan pejabat setempat. Bisa jadi pinjaman utang ini merupakan modus baru kepala pemda untuk melakukan korupsi dan penyelewengan, dengan alasan perlu dana tambahan untuk pembangunan dan penambahan aset daerah. Hal yang sangat penting untuk untuk dilakukan dalam mengatasi masalah dana pinjaman daerah adalah dengan membangun pemikiran di pemerintah daerah bahwa dana pinjaman daerah sebaiknya digunakan untuk investasi yang produktif misalnya pada sektor pertanian, perkebunan, pertambangan dan pembangunan industri yang juga menciptakan lapangan pekerjaan di daerah. Dana pinjaman jangan dipergunakan oleh pemerintah daerah untuk membiayai keperluan yang konsumtif akan tetapi digunakan untuk membiayai proyekproyek yang produktif dan membuka lapangan kerja. Keberhasilan proyek-proyek pembangunan daerah selanjutnya akan meningkatkan pendapatan masyarakat daerah.

Sumber:
Devas, Nick dkk,.1989. Keuangan Pemerintah Daerah Di Indonesia.Jakarta:Penerbit Universitas. Indonesia press. Yani, Ahmad,.2009. Hubungan Keuangan antara Daerah di. Indonesia. Jakarta: Raja Grafindo Persada. Pemerintah Pusat dan

http://www.rakyatmerdekaonline.com/news.php?id=35015
http://www.djpk.depkeu.go.id/document.php/document/article/105/65/