ANALISIS PERBEDAAN PASAL 18 UNDANG-UNDANG DASAR 1945

PERIODE 1-2 (Pra-amandemen) DENGAN UNDANG-UNDANG NEGARA

REPUBLIK INDONESIA 1945 (Pasca-amandemen)

Dalam dua konstitusi yang pernah dan sedang dipakai oleh Negara Indonesia ini
terdapat beberapa perbedaan dalam pengaturannya. Beberapa diantaranya adalah dalam hal
asas pemerintahan daerah, struktur pemerintahan daerah, penghargaan terhadap asal-usul dan
keistimewaan suatu daerah serta dikenalnya daerah otonom dan daerah administrasi. Hao ini
dapat terlihat dari isi pasal 18 kedua konstitusi ataupun dengan menggunakan undnag-undang
dibawahnya yang mengatur lebih lanjut tentang kedua konstitusi tersebut.
Undang-undang yang dipakai yaitu;
1. Undang-Undang Dasar 1945 Periode 1:
a. Undang-undang No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai
Kedudukan Komite Nasional Daerah
b. Undang-undang No. 22 Tahun 1948 Peraturan tentang Penetapan
Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-
Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya
Sendiri.
2. Undang-Undang Dasar 1945 Periode 2:
a. Undang-undang No. 18 Tahun 1965 tentang Pemerintah Daerah
b. Undang-undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pemerintah Daerah
(Undang-undang ini kemudian menggantikan UU No.18 Tahun 1965)
3. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945:
a. Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah
b. Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah
(Undang-undang ini kemudian menggantikan UU No.18 Tahun 1965)
Perbedaan-perbedaan ini dapat dilihat secara ringkas dalam tabel berikut;
tabel 1. Beberapa perbedaan dalam UUD 1945 sebelum amandemen dan UUD NRI 1945 setelah amandemen.

UUD 1945 periode 1 dan 2 UUD NRI 1945

Kategori
(Pra-amandemen) (Pasca-amandemen)

Asas Pemerintah Daerah UU 22/48 : Asas otonomi Pemerintah pusat

dan tugas pembantuan. menggunakan asas
desentralisasi, tugas
UU 5/74 : Asas otonomi pembantuan, dan
(desentralisasi dan dekonsentrasi.
dekonsentrasi) dan tugas Sedangkan Pemerintah
pembantuan daerah menggunakan asas
otonomi dan tugas
 pembantuan.

Struktur Pemerintahan UU 22/48: Lembaga UU 32/04 : Lembaga

Daerah pemerintahan daerah terdiri;
DPRD dan Dewan
Pemerintah Daerah. Kepala
Daerah bukanlah termasuk
pemerintah daerah.
pemerintahan daerah terdiri
atas Pemerintah Daerah
(Kepala Daerah dan
Perangkat Daerah) dan
DPRD.

UU 5/74 : Lembaga
pemerintahan daerah terdiri;
Kepala Daerah dan DPRD.
Kemudian dibentuk
Sekretariat Daerah dan
Dinas Daerah.

Penghargaan Asal-usul UU 22/48 : Terdapat Daerah UU 32/04 : Negara

dan Keistimewaan Daerah istimewa yaitu daerah
dengan hak-hak dan asal-
usul dari zaman sebelum RI
terbentuk yang setingkat
dengan propinsi, kabupaten
atau desa.
mengakui dan menghormati
satuan-satuan pemerintahan
daerah yang bersifat khusus
atau bersifat istimewa yang
diatur dengan undang-
undang.

UU 5/74: Daerah istimewa

dapat berupa karena asal-
usulnya (Surakarta,
Yogyakarta) maupun karena
kekhususannya (Aceh).
Daerah istimewa setingkat
dengan daerah Dati II
lainnya namun memiliki
peraturan daerahnya sendiri
yang tidak dapat diterapkan
di daerah Dati II lainnya.

Daerah Otonomi atau UU 22/48 : Semua daerah Tidak dikenal adanya

Wilayah Administrasi administrasi yang telah ada pembagian Daerah otonom
seperti karesidenan dan dan wilayah administrasi
kawenadan tetap berlaku
sampai dinyatakan
sebaliknya.

UU 5/74 : Dalam undang-

 undang ini dikenal adanya
Daerah Otonomi yang
berdasarkan asas
desentralisasi dan Wilayah
Administratif yang
berdasarkan asas
dekonsentrasi.

1. ASAS PEMERINTAHAN DAERAH

UUD 1945 periode 1 :
UU No 22 Tahun 1948
Berdasarkan penjelasan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1948, Pemerintahan daerah
terbagi menjadi dua, yaitu:
a. Pemerintahan daerah yang disandarkan pada hak otonomi dan,
b. pemerintahan daerah yang disandarkan pada hak medebewind.

UUD 1945 periode 2:

UU No 5 Tahun 1974
Dalam undang-undang ini tercantum tentang otonomi daerah yaitu dalam pasal 7-11
dan tentang tugas pembantuan dalam pasal 12.
Menurut penjelasan tentang undang-undang ini maka yang dimaksud dengan
desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan adalah:
a. Desentralisasi. Urusan pemerintahan diberikan dari pusat ke daerah yang wewenang
dan tanggung jawabnya menjadi urusan Daerah sepenuhnya. Prakarsanya menjadi
sepenuhnya oleh Daerah, baik yang menyangkut penentuan kebijaksanaan,
perencanaan, pelaksanaan, maupun yang menyangkut segi-segi pembiayaannya.
b. Dekonsentrasi. Urusan-urusan yang dilimpahkan oleh Pemerintah kepada daerah
menurut asas dekonsentrasi ini tetap menjadi tanggung jawab Pemerintah Pusat baik
mengenai perencanaan, pelaksanaan maupun pembiayaannya. Unsur pelaksananya
Instansi-instansi vertikal daerah, tetapi kebijaksanaan terhadap pelaksanaan urusan
dekonsentrasi tersebut sepenuhnya ditentukan oleh Pemerintah Pusat.
c. Tugas Pembantuan. Atas dasar pertimbangan-pertimbangan bahwa masih ada
urusan-urusan yang masih harus dilaksanakan oleh pusat di daerah maka Undang-
undang ini memberikan kemungkinan untuk dilaksanakannya berbagai urusan
pemerintahan di daerah menurut asas tugas pembantuan.
 Prinsip yang dipakai dalam undang-undang ini bukanlah prinsip Otonomi yang riil
dan seluas-luasnya sebagaimana yang dianut oleh undang-undang sebelumnya (UU No.18
Tahun 1965) melainkan menggunakan Otonomi yang nyata dan bertanggung jawab.
Namun dalam prakteknya penguasa pada saat berlakunya undang-undang ini justru
menerapkan sistem sentralistik yang menyebabkan otonomi tidak dapat dijalankan dengan
seharusnya.

UUD NRI 1945:

UU No 32 Tahun 2004
Dalam undang-undang ini dikenal adanya asas Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan
Tugas Pembantuan. Dalam pasal 1 poin 7-8 tercantum pengertian dari ketiga asas ini.
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah
kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam
sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah
kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di
wilayah tertentu.
Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau
desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari
pemerintah kabupaten kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
Lebih lanjut lagi dalam pasal 10 ayat (2) disebutkan bahwa pemerintah daerah
menjalankan urusan pemerintahan yang dilimpahkan dari pemerintah pusat dengan
menjalankan otonomi seluas-luasnya dengan berdasar asas otonomi dan tugas pembantuan.
Dalam pasal yang sama ayat (5) juga disebutkan untuk menjalankan urusan
pemerintahan diluar urusan asli pemerintah pusat, maka Pemerintah Pusat akan melakukan
beberapa hal berikut;
a. Menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan; (Desentralisasi)
b. Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil
Pemerintah; (Dekonsentrasi)
c. Menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan
desa berdasarkan asas tugas pembantuan. (Tugas Pembantuan)
Pasal 20 (2):
 Dalam menyelenggarakan pemerintahan, Pemerintah menggunakan asas
desentralisasi, tugas pembantuan, dan dekosentrasi sesuai dengan peraturan
perundang-undangan.
Pasal 20 ayat (3):
Dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah, pemerintahan daerah
menggunakan asas otonomi dan tugas pembantuan.

2. STRUKTUR PEMERINTAHAN DAERAH

UUD 1945 periode 1 :
UU No 22 Tahun 1948
Pasal 2 ayat (1) Pemerintah daerah terdiri dari pada Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah dan Dewan Pemerintah Daerah.
Berdasarkan undang-undang ini Pemerintahan Daerah hanya terdiri dari DPRD dan
Dewan Pemerintah Daerah. Hanya kedua badan inilah yang mendapat pelimpahan kekuasaan
dari pemerintah pusat dan dapat melaksanakan kekuasaan di daerah dengan cara membentuk
kebijakan-kebijakan yang diperlukan.
Sedangkan kepala daerah tidak mendapatkan kekuasaan penuh atas suatu daerah
melainkan hanya menjalankan kewajiban sesuai dengan yang ditentukan dalam uu ini yaitu
melaksanakan pengawasan terhadap pekerjaan pemda serta kekuasaan yang diberikan oleh
pemerintah daerah yang dalam hal ini adalah DPRD dan Dewan pemerintah daerah.
Kemudian berdasarkan pasal 18 Kepala Daerah Propinsi diangkat oleh Presiden,
Kepala Daerah Kabupaten (kota besar) diangkat oleh Menteri Dalam Negeri dan Kepala
Daerah Desa (kota kecil) diangkat oleh Kepala Daerah Propinsi. Pejabat yang akan diangkat
menjadi kepala daerah ini berasal dari DPRD masing-masing wilayah.

UUD 1945 periode 2:

UU No 5 Tahun 1974
Pasal 13 (1) Pemerintah Daerah adalah Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah
Pasal 13 (2) Dalam menyelenggarakan pemerintahan Daerah dibentuk Sekretariat
Daerah dan Dinasdinas Daerah.
 Ada Pembagian tugas yang jelas dan dalam kedudukannya yang sama tinggi antara
Kepala Daerah dengan DPRD, yaitu Kepala Daerah memimpin bidang eksekutif dan DPRD
di bidang legislatif.
Menurut undang-undang ini pembuatan Peraturan Daerah dilakukan bersama-sama
oleh Kepala Daerah dan DPRD. Peraturan Daerah yang telah dibuat bersama-sama dan telah
mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tersebut ditetapkan dan
ditandatangani oleh Kepada Daerah dan ditandatangani serta oleh Ketua Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah.
Dalam diri Kepala Daerah terdapat dua fungsi, yaitu fungsi sebagai Kepala Daerah
otonom yang memimpin penyelenggaraan dan bertanggung jawab sepenuhnya tentang
jalannya pemerintahan daerah dan fungsi sebagai Kepala Wilayah yang memimpin
penyelenggaraan urusan pemerintahan umum yang menjadi tugas Pemerintah Pusat di
daerah. Kepala daerah hanya bertanggung jawab pada Presiden melalui Menteri Dalam
Negeri dan tidak bertanggung jawab pada DPRD.

UUD NRI 1945:

UU No 32 Tahun 2004
Menurut undang-undang ini lembaga pemerintahan daerah terdiri atas:
1. Pemerintah Daerah
a. Kepala Daerah
Pasal 24 (1) Setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintah daerah yang disebut
kepala daerah.
Pasal 14 (2) "Kepala daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) untuk provinsi
disebut Gubernur, untuk kabupaten disebut bupati, dan untuk kota disebut walikota.
b. Perangkat Daerah :
Pasal 120 (1) Perangkat daerah provinsi terdiri atas sekretariat daerah, sekretariat
DPRD, dinas daerah, dan lembaga teknis daerah.
Pasal 120 (2) Perangkat daerah kabupaten/kota terdiri atas sekretariat daerah,
sekretariat DPRD, dinas daerah, lembaga teknis daerah, kecamatan, dankelurahan.
2. DPRD
Pasal 3 (1) Pemerintahan daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (3)
adalah:
a. pemerintahan daerah provinsi yang terdiri atas pemerintah daerah provinsi
dan DPRD provinsi;
 b. pemerintahan daerah kabupaten/kota yang terdiri atas pemerintah daerah
kabupaten/kota dan DPRD kabupaten/kota.
Sedangkan menurut penjelasan undang-undang ini Pemerintahan Daerah adalah
pelaksanaan fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan
daerah yaitu Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).

3. PENGHARGAAN KEISTIMEWAAN DAERAH

UUD 1945 periode 1 :
UU No 1 Tahun 1945
Dari awal daerah-daerah dengan pemerintahan khusus seperti Surakarta dan
Yogyakarta memang sudah memiliki kedudukan khusus dalam pemerintahan daerahnya
sendiri. Seperti yang tercantum pada Pasal 1 Undang-undang ini. Dalam pasal ini tercantum
bahwa Komite Nasional Daerah akan diadakan di daerah-daerah yang dianggap perlu, namun
untuk Surakarta dan Yogyakarta cukup dengan Keresidenan.
UU No 22 Tahun 1948
Dalam undang-undang ini dikenal adanya daerah istimewa yang mempunyai
pemerintahannya sendiri. Hal ini tercantum pada pasal 1 ayat (2) dan pasal 18-22.
Pasal 1 (2) Daerah-daerah yang mempunyai hak-hak, asal-usul dan dizaman
sebelum Republik Indonesia mempunyai pemerintahan sendiri yang bersifat Istimewa
dengan Undang-undang pembentukan termaksud dalam ayat (3) dapat ditetapkan sebagai
Daerah Istimewa yang setingkat dengan Propinsi, Kabupaten atau Desa, yang berhak
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri
Pasal 18 (5) Kepala Daerah istimewa diangkat oleh Presiden dari keturunan
keluarga yang berkuasa didaerah itu dizaman sebelum Republik Indonesia dan yang masih
menguasai daerahnya, dengan syarat-syarat kecakapan, kejujuran dan kesetian dan dengan
mengingat adat istiadat didaerah itu.
Menurut penjelasan undang-undang ini, daerah-daerah istimewa ini diatur untuk
menjalankan pasal 18 dari UUD 1945. Tentang dasar pemerintahan di daerah Istimewa
sebenarnya tidak berbeda dengan pemerintahan di daerah biasa yaitu dimana kekuasaan
 pemerintahan ada ditangan rakyat (DPRD). Yang berbeda adalah tentang angkatan Kepala
Daerahnya (Pasal 18 ayat (5)).
Tingkatan Daerah Istimewa sama dengan tingkatan daerah biasa. Apabila daerah
tersebut termasuk dalam tingkatan propinsi, kabupaten atau desa. Jika masuk tingkatan
Kabupaten, maka Daerah Istimewa itu masuk kedalam lingkungan Propinsi biasa.

UUD 1945 periode 2:

UU No 5 Tahun 1974
Pasal 91 aturan peralihan poin b: Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah
Istimewa Yogyakarta yang sekarang adalah Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah
menurut Undang-undang ini dengan sebutan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta dan Wakil
Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta, yang tidak terikat pada ketentuan masa jabatan, syarat
dan cara pengangkatan bagi Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah lainnya
Artinya kepala daerah yang sekarang menjabat di DI Yogyakarta adalah Kepala
Daerah dan Wakil Kepala Daerah sesuai dengan pengertian yang sama dalam undang-undang
ini. Hanya saja tidak terikat dengan ketentuan masa jabatan, syarat dan cara pengangkatan
yang sama dengan daerah lain. DI Yogyakarta memiliki ketentuan sendiri yang khusus yang
hanya mengikat di daerahnya sendiri dan tidak berlaku di daerah lain.
Dalam pasal 93 undang-undang ini disebutkan bahwa undang-undang ini sekaligus
mencabut undang-undang nomor 18 tahun 1969. Namun sebutan Daerah Istimewa Aceh
masih tetap berlaku, dengan ketentuan bahwa penyelenggaraan pemerintahan di Propinsi
Daerah Istimewa Aceh tersebut sama dengan penyelenggaraan pemerintahan di Daerah
Tingkat I lainnya.

UUD NRI 1945:

UU No 32 Tahun 2004
Penghargaan terhadap kekhususan suatu daerah telah dari awal tercantum dalam
undang-undang ini yaitu dimulai dari konsiderannya yang menimbang untuk membentuk
pemerintahan daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan,
keistimewaan dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik
Indonesia;
 Hal ini juga dicantumkan secara jelas pada pasal 2 ayat (8): Negara mengakui dan
menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat
istimewa yang diatur dengan undang-undang.
Yang dimaksud satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus adalah
daerah yang diberikan otonomi khusus seperti Papua, sedangkan daerah istimewa adalah
Daerah Istimewa Aceh dan Daerah Istimewa Yogyakarta.
Pasal 225 Daerah-daerah yang memiliki status istimewa dan diberikan otonomi
khusus selain diatur dengan Undang-Undang ini diberlakukan pula ketentuan khusus yang
diatur dalam undang-undang lain
Undang-undang lain yang dimaksud dalam pasal ini antara lain adalah:
a. Undang-Undang Nomor 34 Tahun 1999 tentang Daerah Khusus Ibu kota
Jakarta
b. Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan
Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh, jo Undang-Undang Nomor 18
Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh
sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.
c. Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi
Provinsi Papua.
d. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 13 Tahun 2012 tentang
Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta sebagai pengganti Undang-
Undang Nomor 3 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa
Jogjakarta (Berita Negara Republik Indonesia Tahun 1950 Nomor 3)
sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Undang-Undang
Nomor 9 Tahun 1955 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 3 jo. Nomor
19 Tahun 1950 tentang Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta.

4. DAERAH OTONOMI /ADMINISTRASI

UUD 1945 periode 1 :
UU No 22 Tahun 1948
Pasal 46 aturan peralihan ayat (2) Daerah-daerah administrasi yang ada pada
waktu berlakunya Undang-undang ini, terus hadlir sampai dihapuskan
Menurut penjelasan undang-undang ini yang dimaksud dengan daerah administrasi
dalam ayat 2 ini adalah seperti karesidenan, kawenadan dsb.
 UUD 1945 periode 2:
UU No 5 Tahun 1974
Dalam undang-undang ini dikenal adanya Daerah Otonomi dan Wilayah
Administratif.
a. Daerah Otonom atau yang dalam undang-undang ini dikenal dengan nama
Daerah adalah daerah yang dibentuk berdasarkan asas desentralisasi yang
kemudian dibagi menjadi Daerah Tingkat I dan Daerah Tingkat II.
b. Wilayah Administrasi adalah Wilayah yang dibentuk berdasar asas
dekonsentrasi. Wilayah-wilayah ini disusun secara vertikal dan merupakan
lingkungan kerja perangkat Pemerintah yang menyelenggarakan urusan
pemerintahan umum di daerah.
Pasal 2 Dalam menyelenggarakan pemerintahan, Wilayah Negara Kesatuan
Republik Indonesia dibagi dalam Daerah-daerah Otonom dan Wilayah-wilayah
Administratif.
Menurut penjelasan undang-undang ini, pasal ini ada untuk merealisasikan ketentuan
tentang daerah administrasi belaka yang dimaksud dalam penjelasan pasal 18 Undang-
undang Dasar 1945, maka Undang-undang ini mengatur secara jelas hal-hal yang
berhubungan dengan Wilayah Administratif.
 Daftar Pustaka

Undang-Undang Dasar 1945 (sebelum amandemen)

Penjelasan atas Undang-Undang Dasar 1945 (sebelum amandemen)
Undang-undang No. 1 Tahun 1945 tentang Peraturan Mengenai Kedudukan
Komite Nasional Daerah
Undang-undang No. 22 Tahun 1948 Peraturan tentang Penetapan Aturan-
Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-Daerah yang Berhak
Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.
Penjelasan atas Undang-undang No. 22 Tahun 1948 Peraturan tentang
Penetapan Aturan-Aturan Pokok Mengenai Pemerintahan Sendiri di Daerah-
Daerah yang Berhak Mengatur dan Mengurus Rumah Tangganya Sendiri.
Undang-undang Negara Republik Indonesia No. 5 Tahun 1974 tentang
Pemerintah Daerah
Penjelasan atas Undang-undang Negara Republik Indonesia No. 5 Tahun 1974
tentang Pemerintah Daerah
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (setelah amandemen)
Penjelasan tentang Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945
(setelah amandemen)
Undang-undang Republik Indonesia No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah
Daerah
Penjelasan atas Undang-undang Republik Indonesia No. 32 Tahun 2004
tentang Pemerintah Daerah
http://www.dikti.go.id/files/atur/UU32-2004PemdaPenjelasan.pdf diakses
pada hari Selasa 11 Maret 2013 pukul 00.50
http://hukum.unsrat.ac.id/uu/uu_1_1945.htm diakses pada hari Selasa 11
Maret 2013 pukul 00.50