Accounting and the post-new public management

oleh Ileana Steccolini

1. Latar Belakang Penelitian

Mengutip dari e.g. Lapsley, 1988; Broadbent and Guthrie, 1992, 2008, Public
sector accounting scholarship has witnessed enormous developments over the last
three decades. However, far from having reached maturity, it has been recently the
subject of a lively debate concerning its future. Especially in the light of it being seen
as too insulated from other disciplines, with limited impact on public policy
(Humphrey and Miller, 2012), and in need of stronger theorization (e.g. Jacobs, 2012,
2013, 2016; Broadbent and Guthrie, 1992, 2008; Goddard, 2010; Van Helden et al.,
2008; Anessi-Pessina et al., 2016).

Dalam kutipan tersebut diatas menerangkan bahwa penelitian akuntansi sektor

publik telah mengalami perkembangan selama tiga puluh tahun terakhir ini. Namun
dalam kenyataannya, dewasa ini persoalan mengenai penelitian akuntansi sektor
publik masih jauh dari tingkat kematangan yang diharapkan dan selalu menjadi fokus
perdebatan. Hal ini juga menjadi pertanyaan terhadap masa depan akuntansi sektor
publik. Terblebih riset di bidang akuntansi sektor publik ini jauh dari minat para
pelaku pendidikan maupun praktisi dan terkesan terisolasi dari disiplin ilmu lainnya.
Maka dari itu dikarenakan kurang minatnya riset dalam ilmu akuntansi sektor publik
ini ternyata berdampak pada keterbatasan kebijakan-kebijakan publik. Maka dari itu
penelitian dibidang ini diperlukan teorisasi yang lebih kuat.

2. Identification of research gap

Menurut penulis, pengaruh NPM atau New Public Management pada

penelitian akuntansi dibidang sektor publik dapat membawa “masa keemasan”
sekaligus “penjara keemasan” diwaktu yang bersamaan. Stecollini dalam tulisannya
“Accounting and The Post-New Public Management” mencoba menjelaskan apa yang
dimaksud dengan masa keemasan dan penjara keemasan yang muncul karena NPM
(New Public Management) dan menjelaskan cara cara untuk bisa keluar dari “golden
cage” bagi penelitian-penelitian dibidang akuntansi sektor publik. Penelitian ini
merupakan penelitian yang multidisipliner dari akuntansi bidang sektor publik dan
penelitian ini berusaha untuk menggali kembali sisi “public” yang seharusnya ada
dalam penelitian-penelitian akuntansi dibidang publik dimasa yang akan datang.

Penelitian ini mengeksploitasi sisi “publicness” sebagai konsep utama dari

penelitian dan keterkaitan yang lebih kuat dengan perkembangan-perkembangan
terkini dalam bidang administrasi publik, kebijakan publik dan isu sosial lainnya.

3. Research Question and Hypothesis Development

Dalam paper ini, pertanyaan penelitian utama yang muncul adalah:

a. Bagaimanakah penjelesan NPM (New Public Management) sebagai

golden age sekaligus golden cage bagi akuntansi sektor publik?

b. Bagaimanakah cara untuk keluar dari golden cage sesuai dengan yang
telah di jelaskan sebelumnya?

c. Bagaimanakah konsep “publicness” sebagai fondasi penelitian akuntansi

sektor publik selanjutnya?

4. Basic Theory and Concept

The rise and development of public sector budgeting and accounting are
intertwined with the establishment of modern states ( Jones and Pendlebury, 2010, pp.
1-13). Stecollini mengutip bahwa pertumbuhan dan perkembangan penganggaran
akuntansi sektor publik saling berkaitan dengan pembentukan negara yang modern.

Stecollini mengutip bahwa since the 1980s public sector accounting became the
technical language necessary to support the cultural shift to a quantifiable,
managerial, marketized public sector, responding to the need of translating NPM
ideologies and neo-liberalism into concrete tools and systems (Humphrey et al., 1993;
Lapsley, 1999, 2009; Humphrey and Miller, 2012; Liguori and Steccolini, 2014).
Bahwa sejak tahun 80`, akuntansi sektor publik menjadi bahasa teknis yang diperlukan
dalam mendukung adanya pergeseran ke arah sektor publik yang dapat diukur,
manajerial, dan dipasarkan dalam sektor publik dalam menanggapi kebutuhan dan
menterjemahkan ideologi New Public Manajemen dan neo-liberalisme ke dalam
“tools” konkrit dan sistem.
 5. Research design

Penelitian ini merupakan penelitian secara konseptual, maka design penelitian

difokuskan untuk menjawab pertanyaan penelitian yang dijabarkan diatas dengan
tujuan akhir untuk mendapatkan informasi mengenai cara-cara agar akuntansi sektor
publik dapat terlepas dari “golden cage” dengan menmfokuskan pada “publicness”
sebagai pondasi dasar dalam penelitian maupun praktik-praktik dalam akuntnasi
sektor publik.

Sistematika penulitas dari penetilian ini adalah sebagai berikut:

● Penjelasan mengenai NPM sebagai golden age sekaligus golden cage

bagi akuntansi sektor publik
● Penjelasan mengenai cara keluar dari golden cage
● Penjelasan mengenai “publicness” sebagai konsep dasar dalam
akuntansi sektor publik di masa mendatang.

6. Result

a. NPM sebagai golden age sekaligus golden cage bagi akuntansi sektor
publik

Berkembangnya sektor publik dibidang penganggaran dan akuntansi berkaitan dengan

munculnya konsep negara modern. Anggaran publik dan laporan-laporan lain ditujukan untuk
menunjukkan adanya transparansi atas pengelolaan sumber daya publik. Sebagai area dalam
topik penelitian, akuntansi sektor publik berada sebagai hubungan antar berbagai disiplin
ilmu seperti manajemen keuangan dan finansial, ilmu politik, sosiologi, psikologi, keuangan
publik, dan juga hukum. Dalam praktiknya, akuntansi sektor publik adalah sebuah wilayah
dimana setiap aktor yang terlibat (politisi, manajer, akuntan, ahli ekonomi, pembuat
kebijakan, dan lainnya) untuk saling berinteraksi.

Lapsey (1988) mengungkapkan bahwa dalan penelitian akuntansi sektor publik yang
interdisipliner, dia menemukan ketiadaan investigasi yang sistematis dalam isu-isu di
akuntansi publik dan ketiadaan fitur-fitur unik yang menarik bagi para peneliti di bidang
akuntansi. Namun untungnya di tiga dekade terakhir, topik penelitian ini menjadi
berkembang. Dari berbagai penelitian yang melakukan review atas penelitian-penelitian
sektor publik, kita lihat bahwa akuntansi sektor publik menjadi semacam “penerjemah” atas
munculnya NPM dan neo-liberalisme ke dalam sistem yang konkrit. Akuntansi, audit,
akuntabilitas, pengukuran performa menjadi isu sentral dalam reformasi sektor publik saat
itu. Oleh karena itu, dapat dinyatakan bahwa NPM membawa masa-masa keemasan bagi
akuntansi sektor publik.

Hal ini dapat dilihat dari banyaknya penelitian di bidang ini. Lapsley (1988) melakukan
analisis terhadap publikasi akuntansi sektor publik yang dibuat dari tahun 1980 hingga 1988,
kebanyakan publikasi (sekitar 50 publikasi) berkaitan dengan masalah-masalah teknis
mengenai akuntansi sektor publik. Penelitian Broadbant dan Guthrie (1992) menunjukkan
bahwa sekitar 90 publikasi penelitian di bidang ini difokuskan pada studi multidisiplin
akuntansi sektor publik untuk konteks UK dan Australia. Peneliti yang sama melakukan
penelitian serupa di tahun 2008 untuk menganalisis publikasi dari 1992 hingga 2006,
menemukan 452 publikasi di topik tersebut. Mayoritas penelitian di bidang akuntansi sektor
publik melibatkan atau mengarah ke NPM terutama bagi peneliti yang berasal dari wilayah
anglo-saxon (negara-negara berbahasa inggris seperti Inggris, Amerika, Australia, NZ,
Irlandia, dll). Penelitian yang dilakukan Anessi-Pessina (2016) juga menunjukkan bahwa
penelitian akuntansi sektor publik yang berkaitan dengan NPM jauh lebih kecil dibandingkan
dengan topik lain sebagaimana dapat dilihat dalam diagram berikut.

Munculnya penelitian-penelitian mengenai NPM yang menjadi mayoritas publikasi di bidang

ini di satu sisi memang mengantarkan peneliti-peneliti akuntansi untuk memperhatikan
kembali akuntansi sektor publik. Dari segi angka juga menunjukkan bahwa banyak publikasi
di bidang ini karena adanya NPM. Namun, hal ini juga seolah-olah memenjarakan peneliti-
peneliti akuntansi sektor publik untuk hanya membahas tentang NPM saja sehingga jenis
penelitian menjadi seragam. Terlebih, negara-negara non-anglo-saxon juga mencoba menjadi
late-adopter NPM, maka penelitian di bidang ini makin banyak dan seolah-olah membuat
topik ini memenjarakan para peneliti karena pada akhirnya NPM memonopoli.

Oleh karena itu, Steccolini mengemukakan bahwa fokus dari NPM sebagai konteks penelitian
dan lensa konseptual dapat berpotensi mengubah golden age penelitian akuntansi publik
menjadi golden cage, karena dapat mendorong under-theorization dan mengisolasi NPM dari
kritik di bidang akuntansi publik. Kondisi terisolasi seperti ini dapat dilihat dari disiplin ilmu
yang berkaitan dengan akuntansi publik seperti akuntansi dan administrasi publik. Di jurnal-
jurnal akuntansi arus utama, sudah terjadi “kematian” atas penelitian akuntansi publik. Hanya
sedikit jurnal yang mau membahas topik ini. Di disiplin ilmu administrasi publik, akuntansi
sektor publik hanya dilihat sebagai isu teknis saja. Penelitian-penelitian di disiplin ilmu ini
kebanyakan mengabaikan teori-teori dan literatur akuntansi dan menganggap itu sebagai tool
yang bersifat “black box” tanpa perlu memahami mekanisme didalamnya. Oleh karena itu,
banyak teori-teori dasar yang kurang matang untuk diimplementasikan secara langsung. Hal-
hal semacam ini seringkali diabaikan oleh para policy maker dan praktisi, sehingga mereka
langsung saja mengimplementasikan NPM dan berujung pada hasil yang tidak diinginkan

b. Bagaimana cara keluar dari “penjara keemasan” NPM ini?

“Kegagalan” NPM di negara-negara berbahasa inggris memunculkan perdebatan apakah

NPM sudah mati atau masih hidup atau sudah berubah wujud. beberapa penelitian seperti
Hood dan Peters (2004), Lapsley (1999, 2008, 2009) menunjukkan bahwa meskipun ada
kegagalan dalam implementasi NPM, NPM tetap akan memiliki pengaruh dalam kehidupan
kita. Beberapa peneliti mengusulkan agar terjadinya “lokasilasi” atas adaptasi NPM, atau
mencari paradigma baru yang bisa menggantikan NPM. Beberapa peneliti mulai sadar jika
NPM tidak akan dominan lagi namun karena masih belum ada penggantinya yang cukup
matang maka NPM akan tetap berpengaruh, terutama bagi negara-negara yang berbahasa
inggris.

Setelah “demam NPM” ini selesai, akan ada banyak peneliti akuntansi publik yang tidak
punya topik penelitian lagi. Namun, titik waktu ini sebenarnya membuka peluang bagi para
peneliti untuk mencoba aspek-aspek baru atau peranan baru bagi akuntansi di sektor publik.
Titik waktu ini mungkin membuka peluang untuk para peneliti akuntansi sektor publik untuk
keluar dari “kandang”. Proses ini tidak serta merta mematikan NPM, namun kita dapat
mengambil pelajaran dari NPM.
Dua cara yang diusulkan Steccolini untuk keluar dari kandang ini adalah:

- Secara “virual” mengabaikan NPM, mencari fitur-fitur umum dari sektor publik,
layanan umum, pegawai negeri, atau manajerial yang akan mempengaruhi akuntansi
dan akan menunjukkan apa sesungguhnya manfaat akuntansi sektor publik bagi
masyarakat. Namun secara umum kita masih tetap menggunakan NPM, namun NPM
berevolusi.
- Mencari paradigma baru yang mungkin akan menggantikan NPM yang saat ini
difokuskan pada negara-negara berbahasa inggris.

Peneliti yang ingin berkontribusi untuk memperbaiki praktik-praktik akuntansi publik dapat
melakukan eksplorasi atas apa yang terjadi di masa lampau ketika NPM “berjaya” sehingga
dapat memperbaiki masa depan. Dengan ini kita akan paham bahwa NPM, Public
Governance, dan sktor publik hanyalah latar penelitian kita, sehingga kita bisa mendapatkan
hal yang lebih generik dari sekedar NPM.

● Konsep “publicness”

Steccolini beranggapan bahwa dengan memahami “publicness” dari penelitian di bidang ini
sebagai konsep dasar, kita dapat membuat teorisasi yang lebih kuat bagi akuntansi publik.
Bagi peneliti sektor publik, akuntansi sering kali dianggap hanya sekedar masalah teknis dan
satu bagian dari jalannya administrasi publik. Namun, apabila kita lihat disiplin ilmu lain
seperti manajemen, administrasi, dan manajemen organisasi sudah memiliki fondasi teori
yang cukup kuat bagi sektor publik. Terlebih di beberapa negara eropa, ilmu administrasi dan
manajemen publik adalah akar inspirasi dari akuntansi. Disiplin ilmu manajemen mulai
melihat akuntansi tidak hanya sekedar alat bantu saja tapi juga sebagai bagian dari organisasi.
banyak penelitian mulai menunjukkan pentingnya akuntansi dalam manajemen organisasi
(Miller dan Power, 2013; Vosselman, 2014; Modell, 2014).

Para peneliti akuntansi perlu terlibat lebih banyak dalam perdebatan mengenai administrasi
publik. Hal ini berarti bahwa para peneliti akuntansi perlu belajar untuk berbicara dalam
bahasa yang dapat dipahami oleh para peneliti administrasi publik, termasuk juga politisi dan
pengambil kebijakan. Peneliti akuntansi perlu mempromosikan mengenai dampak akuntansi
terhadap akuntabilitas dan praktik-praktik yang bisa dilakukan oleh umum sehingga dapat
meningkatkan kualitas layanan publik, demokrasi, manajemen politik, dan proses
pengambilan keputusan.
Di kebanyakan negara barat, proporsi PDB terhadap anggaran publik dapat mencapai 50%
atau lebih. Selain itu, dikotomi antara “publik” dan “privat” sudah sepatutnya diganti menjadi
hal yang saling berkesinambungan. Pemisahan ini akan terus menerus dianggap usang.
Setelah itu, kita perlu menganggap “publicness” sebagai konsep utama untuk
memperkenalkan bagaimana penelitian akuntansi kita dapat berpengaruh dalam jangka
panjang.

Di penelitian akuntansi, umumnya “publicness” hanya dijadikan sebagai latar belakang,

bukan fondasi penelitian. Konteks publik pada umumnya beragam karena adanya interaksi
dari berbagai pihak. “Publicness” dapat dilihat sebagai konsep “payung” yang dapat berguna
untuk tiga alasan. Pertama, ini dapat memberikan makna baru bagi “sektor dan pelayanan
publik”. Kedua, bersandar pada “publicness” sebagai konsep dengan berbagai segi dapat
membuat kita untuk memahami betapa kaya nya studi-studi kontekstyal dengan melihat
berbagai aspek yang dapat diobservasi sehingga kita bisa melihat seberapa besar pengaruhnya
dengan menggunakan akuntansi. Terakhir, hal ini juga dapat membuat kita untuk terhubung
lebih intens dengan literatur kebijakan dan administrasi publik sehingga kita bisa melihat
pengaruh pekerjaan kita secara multidisipliner.

- Akuntansi dan nilai publik

Nilai publik dan nilai-nilai lain cukup menarik perhatian para peneliti di bidang administrasi
publik sebagai tanggapan atas agenda neo-liberalisme. Penelitian mereka bermuara pada dua
arus utama. Pertama, fokus pada kebijakan publik dan nilai publik sebagai prinsip-prinsip
multisubjek. Kedua, fokus pada level organisasi dengan penekanan pada manajer publik
untuk dan melihat nilai publik sebagai suatu hal yang baik untuk diimplementasikan oleh
pemerintahan.

Para peneliti akuntansi kurang begitu terlibat dalam diskusi terkait dengan nilai ini. Dari
review penelitian di bidang ini yang dilakukan oleh Van der Waal et al (2015) dengan
menggali penelitian dari 1969 hingga 2012, tidak ada publikasi penelitian akuntansi yang
mencoba menggali permasalahan ini. Hal ini bisa dimulai dengan usaha-usaha yang
dilakukan Moore (2013) dengan berusaha membuat ”akuntansi nilai publik” dengan berusaha
mencari kesulitan-kesulitan yang terjadi pada akuntansi.

- Ko-produksi, hibriditas, dan keragaman logika

Sebagai konsekuensi dari proses pembuatan jejaring kebijakan publik, pembuatan “nilai
publik” dan penyajian layanan publik yang merupakan hasil dari interaksi antara penerima
layanan publik sebagai hasil akhir dari interaksi. Fenomena ini telah dianalisis oleh berbagai
penelitian di bidang administrasi publik. Pertama, governansi publik dan jejarning
menutamakan fitur dan konsekuensi dari proses kebijakan publik dan juga peranan dari aktor-
aktor yang terlibat.

<butuh penjelasan lebih lanjut>

- Penghematan, krisis, dan masalah yang besar

<butuh penjelasan lebih lanjut>

8. Analisis kritis