CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2

BIROKRASI

2
Revisi: 00/2019
Hal. 1 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
CHAPTER 2
PARADIGMA ADMINISTRASI DAN PERGESERAN PERAN
SERTA FUNGSI BIROKRASI

I. CAPAIAN PEMBELAJARAN

Setelah mengikuti mata kuliah ini, mahasiswa diharapkan mampu memahami tentang

dinamika paradigma administrasi publik terutama konsep birokrasi.

II. PARADIGMA ADMINISTRASI

Dilihat dari asal usul kata, secara etimologis, kata “paradigm” berasal dari bahasa

Yunani “paradeigma” yang berarti pola ( pattern) atau contoh (example). Istilah

paradigma pertama kali diperkenalkan dan dipopulerkan oleh Thomas Khun (1962), dan

Kuhn berpendapat bahwa paradigma adalah cara pandang untuk mengetahui realitas

sosial tertentu secara spesifik. Definisi tersebut dipertegas oleh Robert friedrichs (1970).

Sebagai suatu pandangan yang mendasar dari suatu disiplin ilmu tentang apa yang

menjadi pokok persoalan yang harus dipelajari . Pengertian lain dikemukakan oleh George

Ritzer (1980) , dengan menyatakan paradigma sebagai pandangan yang mendasar dari

suatu disiplin ilmu tentang apa yang menjadi pokok persoalan yang yang semestinya

dipelajari dalam salah satu cabang disiplin ilmu pengetahuan. Paradigma sangat

diperlukan oleh peneliti dan ilmuwan bukan untuk sekedar mencari model pemecahan

masalah tetapi juga digunakan dalam menanggapi keilmuan. Paradigma bukanlah teori,

melainkan cara berpikir atau cara memandang, seperti yang dikemukakan oleh Gege

(1986) bahwa paradigma adalah cara berpikir atau jalan untuk mengembangkan pemikiran.

Dari pemikiran diatas dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa “paradigma adalah pandangan

atau kerangka pemikiran sebagai dasar dalam menelaah dan atau mengkaji sesuatu

permasalahan“ .

Dasarnya paradigma dapat dibagi tiga elemen yaitu epistemologi, ontologi, dan

metodelogi . epistiemologi mempertanyakan bagaimana cara kita mengetahui sesuatu, apa

Hal. 2 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
hubungan antara peneliti dengan pengetahuan . ontologi berkaitan dengan pertanyaan

dasar tentang hakikat realitas , metedologi memfokuskan bagaimana cara kita memperoleh

pengetahuan .

Secara umum paradigma diartikan sebagai :

 Cara kita memandang sesuatu (point of view), sudut pandang, atau keyakinan

(believe).

 Cara kita memahami dan menafsirkan suatu realitas

 Paradigma seperti „peta‟ atau „kompas‟ di kepala. Kita melihat atau

memahami segala sesuatu sebagaimana yang seharusnya.

American Heritage Dictionary merumuskan paradigma sebagai :

 Serangkaian asumsi, konsep, nilai-nilai, dan praktek-praktek yang diyakini oleh suatu

komunitas dan menjadi cara pandang suatu realitas ( A set of assumptions, concepts,

and values, and practices that constitutes a way of viewing reality for the community

that shares them)

Paradigma merupakan suatu konsep yang digunakan oleh para ilmuwan untuk

menjelaskan fenomena-fenomena perkembangan ilmu atau cara pandang untuk

menganalisis fenomena sosial yang berkembang di masyarakat.

Terjadinya pergeseran dari paradigma satu ke paradigma lain, bukan tanpa sebab.

Setiap kali munculnya paradigma baru, tentu ada masalah dengan paradigma sebelumnya.

Thomas Khun menjelaskan bahwa apabila sepanjang karya-karya yang dihasilkan

(termasuk teori) yang berakumulasi pada dukungan terhadap paradigma, maka ilmu

pengetahuan tersebut berada pada kondisi normal (normal science). Tetapi apabila di

suatu masa ditemukan karya-karya yang membuahkan penyimpangan yang tidak dapat

dijelaskan dengan paradigma yang ada, maka kondisi inilah disebut anomalies. Kondisi

anomalies ini kemudian membuat orang tidak lagi percaya pada paradigma yang ada dan

berusaha membangun paradigma baru. Ketika orang mulai baru. Ketika orang mulai tidak

Hal. 3 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
percaya dengan paradigma lama, dan berusaha menemukan/membangun dan beralih ke

paradigma baru, maka kondisi inilah yang oleh Thomas Khun (1993) disebut sebagai

“Revolusi Sains”. Setelah revolusi orang akan menemukan paradigma baru dengan

dukungan teori-teori baru, maka ilmu yang bersangkutan kembali ke kondisi normal.

Perkembangan paradigma ilmu administrasi di Indonesia telah mengalami beberapa kali

pergeseran. Dari paradigma OPA (Old Public Administration) bergeser menjadi NPM

(New Public Management). Kemudian paradigma NPM bergeser ke paradigma NPS (New

Public Service).

Old Public Administration (OPA)

Menurut Nicholas Henry, pada era paradigma OPA antara tahun 1900 – 1991 telah terjadi

5 (lima) kali pergeseran. Gerakan perubahan diprakarsai oleh Woodrow Wilson (presiden

Amerika Serikat tahun 1913-1917). Sarannya agar dunia politik (legislatif) dipisahkan

dengan dunia administatif (eksekutif). Dimana para legislator hanya merumuskan

kebijakan publik dan para administator hanya mengeksekusi atau mengimplementasikan

kebijakan publik tersebut.

New Public Management (NPM)

Adanya kenyataan bahwa birokrasi pemerintah yang terlalu besar, boros, inefisien dan

merosotnya kinerja pelayanan publik. Paradigma dengan NPM memandang bahwa

paradigma OPA kurang efektif dalam memecahkan masalah dan dalam memberi

pelayanan publik termasuk membangun warga masyarakat. Paradigma NPM muncul di

Inggris, New Zealand, Amerika Serikat dan Kanada. Paradigma ini muncul karena adanya

keluhan masyarakat bahwa sektor publik terlalu besar, boros, inefisien, merosotnya kinerja

pelayanan publik, kurangnya perhatian terhadap pengembangan pegawai dan kepuasan

kerja pemerintah (Hope, 2002). Dalam perkembangannya, NPM menuai banyak kritikan

karena para elit birokrasi cenderung berkompetisi untuk memperjuangkan kepentingan

Hal. 4 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
dirinya daripada kepentingan umum dan berkolaborasi untuk mencapainya. Apalagi dasar

NPM adalah teori Public Choice yan didominasi untuk pribadi (self interest), sehingga

konsep seperti public spirit, public service dan sebagainya terabaikan (Kamensky,

1996:251).

New Public Service

Banyaknya kritik terhadap penerapan paradigma NPM dan issu issu strategis menyangkut

justice, equity and participation warganegara dalam penyelenggaraan pemerintahan di

beberapa negara sulit mewujudkan keadilan sosial ekonomi, pemerintahan yang

demokratis, dan kurang diperhatikannya peran kepemimpinaonnya dalam suatu organisasi

sehingga paradigma NPM bergeser ke paradigma NPS.

Kings dan Stivers (1998), mendesak para administrator melibatkan warga masyarakat.

Mereka harus membangun trust dan bersikap responsif terhadap kepentingan dan

kebutuhan masyarakat bukan semata-mata efisiensi yang tinggi sebagaimana tuntutan

NPM. Keterlibatan warga dilihat sebagai investasi yang sidgnifikan.

Di Inggris, muncul Joined up thinking and joined up action (Stewart et al : 1991), yang

kemudian dikenal dengan paradigma New Public Service (NPS). Dalam paradigma ini

tidak ada lagi warga masyarakat yang menjadi penonton. Disini pemerintah harus

menjamin hak-hak warga dengan mengutamakan hak-hak warga masyrakat.

Pergeseran paradigma ini merupakan akibat dari tuntutan perubahan lingkungan strategis

dan tuntutan perkembangan masyarakat dunia. Paradigma OPA lebih cocok digunakan

untuk mereformasi atau membangun aparatur kementerian/lembaga yang menangani

urusan pemerintahan dibidang politik, hukum dan keamanan. Paradigma NPM lebih cocok

digunakan untuk mereformasi atau membangun aparatur Kementerian/Lembaga yang

menangani urusan pemerintahan dibidang perekonomian. Sedangkan paradigma NPS

lebih cocok digunakan untukmereformasi atau membangun aparatur

Hal. 5 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
Kementerian/Lembaga yang menangani urusan pemerintahan dibidang kesejahteraan

rakyat.

Fenomena abad 21 menuntut perlunya reformasi administrsi publik (negara) terutama

yang menyangkut perubahan perilaku manusia Indonesia, khususnya penyelenggara

negara sebagai pelayan publik

III. PERAN DAN FUNGSI BIROKRAT

Birokrasi pemerintahan merupakan garis terdepan yang berhubungan dengan pemberian

pelayanan umum kepada masyarakat. Oleh karena itu, birokrasi pemerintahan harus

bersikap netral baik dari sisi politik yaitu bukan merupakan kekuasaan politik maupun dari

sisi administraif. Sebab apabila birokrasi menjadi kekuatan politik maka akan menjadi

tidak netral, yaitu memihak kepada kekuatan/aliran politik tertentu Padahal dalam

memberikan pelayanan umum, birokrasi pemerintahan diharapkan tidak akan memihak

kepada kelompok tertentu dengan tujuan agar pelayanan umum yang dilakukan oleh

pemerintah bisa diberikan kepada seluruh masyarkat, tanpa membedakan aliran atau

partai politik yang diikuti oleh anggota masyarakat tersebut.

Dalam memberikan pelayanan umum, birokrasi pemerintah dituntut lebih efektif dan

efisien, sehingga akan tampak mementingkan kualitas pelayanan (service quality).

Namun, akibat tugas yang berat dan sangat luas, maka birokrasi pemerintah terkesan

lambat. Untuk itu atas pertimbangan kecepatan dan kelancaran dalam pelayanan, perlu

dilakukan reveinting (swastanisasi) birokrasi.

Ndhara (2003:521), mendefinisikan birokrasi pemerintahan sebagai “struktur organisasi

pemerintahan yang berfungsi memproduksi layanan civil dan jasa publik berdasarkan

kebijakan yang ditetapkan dengan mempertimbangkan berbagai pilihan lingkungan”

Pemerintah selaku provider layanan harus mengantarkan dan menyerahkan produk itu

sampai di tangan (hati) consumer (pasien) pada saat dibutuhkan dan tidak sebaliknya

Hal. 6 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
dengan harapan consumer mampu menggunakan produk tersebut sedemikian rupa

sehingga manfaatnya maksimal. Supaya harapan itu menjadi kenyataan, consumer harus

disiapkan atau diberdayakan. Bila kata reformasi diletakkan di depan menjadi reformasi

birokrasi pemerintahan berarti mengubah atau membentuk organisasi pemerintahan

menjadi lebih efektif dan efisien dalam mengemban tugas dan fungsinya dari yang sudah

ada.

Negara modern membutuhkan birokrasi yang modern. Birokratlah yang

mengimplementasikan politik dan kebijakan negara. Seorang menteri (sebagai pejabat

politik) memiliki waktu yang terbatas dan tak mungkin bisa ada disemua tempat pada saat

bersamaan hal itu disebabkan rentang kendali mereka terbatas.

Dalam kaitan ini birokrat memiliki posisi unik. Keterjaminan pegawai negeri sipil lebih

besar ketimbang yang dimiliki oleh para politisi.

Terutama pada pemerintahan parlementer, menteri akan dipindah jabatannya,

dipromosikan, diturunkan dan digantian begitu kepemimpinan berubah. Jadi adal 2 (dua)

kekuatan birokrasi yaitu “control over implementations and comparison between the career

structure of civil servants and elected politicians” atau pengawasan atas implementasi

kebijakan akan perbandingan antara struktur karier pegawai negeri sipil dan para politisi

yang terpilih. Sumber kekuatan birokrasi itu sendiri bisa menjadi suatu yang positif dan

bisa juga menjadi suatu yang negatif. Menjadi positif jika dijalankan sesuai dengan

kerangka tujuan negara. Namun menjadi negatif manakala dijalankan demi kepentingan

birokrat sendiri.

Menurut Rod Haque (1972), ada dua kekuatan yang berpengaruh terhadap efektif tidaknya

suatu keputusan politik yang telah diambil para politisi ” First civil servants and advisor may

choose not to pass on information that they know the decision makers will not life”

Dijelaskan bahwa secara negatif dapat dikatakan bahwa dalam kondisi tertentu pegawai

negeri sipil akan memilih untuk tidak menyerahkan informasi yang mereka tahmu tidak

Hal. 7 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
akan disukai para pengambil kebijakan. Hal ini bisa terjadi karena informasi yang mereka

miliki berperan penting dalam pengambilan keputusan. Karena itu para menteri sangat

tergantung pada saran dan informasi yang diberikan pegawai negeri sipil mereka. Dalam

hal ini, birokrasi memilih potensi kekuasaan yang sungguh besar dengan informasi yang

ada.

Dengan kata lain, sebelum kita memperdalam birokrasi yan g merupakan bentuk sempit

dari pemerintahan, karena di dalamnya tidak melibatkan unsur politikus dalam

pemerintahan, maka kit tentu harus memahami dulu makna pemerintahan.

Dapat dikatakan birokrasi adalah bentuk kecil dari pemerintahan minus para politikus

dalam pemerintahan.

Jadi birokrasi itu juga pemerintahan, namun tidak termasuk didalamnya para pemimpin

politik. Begitu ketua parpol masuk dalam pemerintahan maka ia harus dipandang sebagai

alat negara, bukan politisi.

Fungsi dan Peran Birokrasi Tujuan Birokrasi Kewenangan Birokrasi

1.Melaksanakan pelayanan 1. Sejalan dengan tujuan Kewenangan formal yang

pemerintah
Publik dimiliki dengan legitimasi
produk hukum bukan dengan
legitimasi politik
2.Pelaksana Pembangunan yang 2. Melaksanakan kegiatan
dan program demi
Profesional (merit sistem)
tercapainya visi dan misi
pemerintah
3.Perencana, pelaksana dan 3. Melayani masyarakat
dan melaksanakan
pengawas kebijakan
pembangunan dengan
(manajemen pemerintahan netral dan profesioanl
4.Alat pemerintah untuk 4. Menjalankan
manajemen
melayani kepentingan
pemerintahan mulai dari
masyarakat dan negara yang perencanaan,
pengawasan, evaluasi,
netral dan bukan merupakan
koordinasi, sinkronisasi,
bagian dari kekuatan atau represif, prefentif,

Hal. 8 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
mesin politik (netralisasi antisipatif resolusi, dll.
birokrasi)

Menurut Michael G. Roskin, menyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ad 4 fungsi

birokrasi di dalam suatu pemerintahan modern. Fungsi-fungsi tersebut adalah:

1. Fungsi Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan,

pengaturan, perizinan dan pengumpul informasi, Dengan fungsi administrasi

dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan undang-

undang yang telah disusun oleh legislatif serta penafsiran atas UU tersebut oleh

eksekutif. Dengan demikian, administrasi berarti pelaksanaan kebijaksanaan umum

suatu negara, dimana kebijakan umum itu sendiri telah dirancang sedemikian rupa

guna mencapai tujuan negara secara keseluruhan.

2. Fungsi Pelayanan diarahkan untuk melayani masyarakat atau kelompok kelompok

khusus. Contohnya Badan Meteorologi dan Geofisika (BMG) di Indonesia dibentuk

untuk melayani kepentingan masyarakat tentang informasi cuaca, PJKA, PT. POS,dsb.

Instansi ini menjalankan fungsi public service.

3. Fungsi Pengaturan (Regulation)

Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi mengamankan

kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan birokrasi biasanya

dihadapkan antara dua pilihan yaitu kepentingan individu versus kepentingan

masyarakat banyak. Badan birokrasi negara biasanya diperrhadapkan pada dua

pilihan ini.

4. Fungsi Pengumpul Informasi (Informasi Gathering)

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu kebijaksanaan

mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat kebijakan-kebijakan baru

yang akan disusun oleh pemerintah berdasarkan situasi faktual. Oleh sebab itu badan

Hal. 9 dari 10
CHAPTER MODUL MATA KULIAH

BIROKRASI
2
birokrasi yang menjadi ujung tombak pelaksanaan kebijakan negara dengan data-data

sehubungan dengan dua hal tersebut. Misalnya pemungutan uang yang tidak

semestinya (pungli) terjadi pada saat pembuatan dokumen dokumen yang dibutuhkan

contohnya SIM, STNK, dsb. Pungli merupakan pelanggaran idealisme administrasi

negara, oleh sebab itu harus ditindak dan dikenakan sanksi sehingga tidak ada lagi

ruang bagi oknum birokrasi untuk melakukan pungli.

IV. BAHAN REVIEW

Mahasiswa diharapkan melakukan review terkait modul chapter diatas!

Hal. 10 dari 10