4 Perencanaan sebagai Analisis Kebijakan

Apa Itu Analisis Kebijakan?

Tahun 1968-1972 menyaksikan munculnya analisis kebijakan sebagai bidang
praktik profesional yang masih muda. Saat menyapa dunia, ia memiliki sesuatu yang
kurang ajar dari masa muda, tetapi seperti remaja mana pun yang melangkah ke dunia,
kesombongannya menyamarkan rasa tidak aman dan keraguan yang mendasari tentang
identitasnya sendiri.
Pada akhir tahun enam puluhan, itu telah menjadi kehamilan, bisa dikatakan, untuk
sebagian besar generasi. Selama periode tiga dekade, teknik dan metode analitis telah
dikembangkan, dan ada banyak kesempatan, baik selama dan setelah perang, untuk
mencoba keterampilannya dalam "pemecahan masalah," terutama di dinas militer.
Kemudian datanglah dekade kemenangan dan kekalahan yang penuh gejolak, dengan
pembunuhan John F. Kennedy, Perang Melawan Kemiskinan, kebangkitan kekuatan kulit
hitam, pembunuhan Martin Luther King dan Robert Kennedy, dan Vietnam — dekade
yang memuncak, pada tahun 1969, di pendaratan dramatis manusia pertama di bulan.
Terlepas dari keyakinan luas bahwa Amerika sedang melewati revolusi budaya yang belum
pernah terjadi sebelumnya, atau mungkin justru karena kesadaran ini, The Active Society
(1968) karya Etzioni tampaknya menyimpulkan apa yang paling ingin kami percayai
sebagai umat: bahwa mungkin, bagaimanapun juga, untuk mencapai hal-hal besar sebagai
sebuah bangsa, bahwa bimbingan masyarakat bukan hanya mimpi utopis. Analisis
kebijakan berjanji untuk menjadi giroskop yang akan membantu kita pada jalur yang
mantap. Itu, kata Herbert Simon, sebuah "ilmu desain" baru (H. Simon 1982; orig. 1969).
Tapi, seperti yang diamati oleh kritikus yang cerdik, itu juga bisnis.
Diajarkan di universitas, dibeli oleh bisnis swasta dan lembaga pemerintah, dan
dijual oleh kader ahli yang berkembang, analisis sistem adalah komoditas yang menuntut
harga tinggi dan siap diterima di dalam dan luar negeri. (Hoos 1972, 1-2)
Dengan pengemasan yang tepat, pemasok mungkin benar-benar berhasil menciptakan
permintaan atas apa yang harus mereka jual
Sebagai sebuah bidang, analisis kebijakan dihasilkan dari pertemuan tiga aliran
wacana intelektual: rekayasa sistem dengan bias yang kuat untuk pemodelan kuantitatif
(Quade 1966; Quade dan Boucher 1968); ilmu manajemen dengan kecenderungannya ke
arah pendekatan teori-sistem umum yang menekankan sibernetika sistem "terbuka"
(Churchman et al. 1957; Ackhoff 1962; Beer 1966; Emery 1969; Ackoff dan Emery 1972);
dan ilmu politik dan administrasi dengan orientasi perilaku mereka, fokus pada institusi
politik, dan pengakuan yang lebih besar daripada salah satu dari dua tradisi lainnya tentang
peran perilaku nonrasional dalam urusan manusia (Bauer dan Gergen 1968; Dror 1968,
1971; Lasswell 1971). Apa yang membuat konvergensi dari ketiga tradisi ini mungkin
adalah keyakinan bersama bahwa, pertama, metode objektif sains dapat dan, memang,
harus digunakan untuk membuat keputusan kebijakan lebih rasional dan kedua, bahwa
keputusan yang lebih rasional secara material akan meningkatkan kemampuan pemecahan
masalah organisasi.2 2 Selain itu, pendukung dari ketiga "aliran" analisis kebijakan bekerja
dengan konsep sistem yang terlibat, pada tingkat yang paling dasar, masukan, keluaran,
lingkungan, dan "putaran umpan balik" yang kompleks. Kosakata sistem cenderung
menyingkirkan bahasa ilmu sosial yang lebih diskursif. Masyarakat sedang diasimilasi
dengan citra mesin lingkungan, dan "putaran umpan balik" yang kompleks. Kosakata
sistem cenderung menyingkirkan bahasa ilmu sosial yang lebih diskursif. Masyarakat
sedang diasimilasi dengan citra mesin lingkungan, dan "putaran umpan balik" yang
kompleks. Kosakata sistem cenderung menyingkirkan bahasa ilmu sosial yang lebih
diskursif. Masyarakat sedang diasimilasi dengan citra mesin
Berbicara kepada audiens yang terpesona di Massachusetts Institute of Technology
pada tahun 1968, Herbert Simon menyatakan dengan meyakinkan bahwa metadisiplin
desain baru akan menggantikan tradisi humanistik yang lebih tua.
Studi yang tepat tentang umat manusia telah dikatakan sebagai manusia. Tetapi
saya berpendapat bahwa manusia — atau setidaknya komponen intelektual manusia —
mungkin relatif sederhana, bahwa sebagian besar kompleksitas perilakunya dapat diambil
dari lingkungan manusia, dari pencarian manusia akan desain yang baik. Jika saya
membuat kasus saya, maka kita dapat menyimpulkan bahwa, sebagian besar, studi yang
tepat tentang umat manusia adalah ilmu desain tidak hanya sebagai komponen profesional
dari pendidikan teknis tetapi sebagai disiplin untuk setiap orang yang berpendidikan. (H.
Simon 1982, 159; orig.1969)
Beberapa mata pelajaran yang menurut Simon harus melengkapi, jika tidak
menggantikan, sejarah, seni, sastra, dan filsafat spekulatif termasuk teori keputusan
statistik, pemrograman linier dan dinamis, logika desain imperatif dan deklaratif, prosedur
pencarian heuristik, teori sistem hierarki dan organisasi desain, dan masalah representasi.
Simon membayangkan awal zaman baru di mana kecerdasan buatan, yang terkait dengan
pikiran manusia secara sinergis, akan menang.
Setelah lepas dari kepompongnya, analisis kebijakan dengan cepat
mengembangkan semua karakteristik bidang keahlian profesional yang semakin matang.
Dalam empat belas tahun, enam belas jurnal dimulai; beberapa program pascasarjana
didirikan di universitas-universitas besar; bidang sub-spesialisasi profesional diidentifikasi;
dan ada kesadaran diri yang tumbuh tentang penggunaan metode analitis dan kritik keras
dari dalam profesi yang berkontribusi, pada akhir 1970-an, pada kemunculan model
kebijakan generasi kedua. Tanda-tanda profesionalisasi yang berkembang ini
didokumentasikan dalam Lampiran B.
 Selama hari-hari tenangnya — yang jarang terjadi dua dekade lalu — analisis
kebijakan cenderung menyatakan dirinya dengan berani sebagai "ilmu baru, etos baru".
Saya telah mengutip visi Simon tentang "ilmu desain". Analisis kebijakan jelas merupakan
bagian dari ilmu baru ini, dan sayangnya, dunia menemukan bahwa dunia rusak. Untuk
dihujani dengan berkat-berkatnya, kata para nabi, dunia pertama-tama harus mereformasi
dirinya sendiri! Beberapa pernyataan periode terdengar parodi drama terkenal Luigi
Pirandello A Science in Search of a Client.
Namun, jika penelitian evaluatif ingin memberikan kontribusi penuhnya, perubahan
substansial harus dilakukan dalam pendekatan masyarakat secara keseluruhan terhadap
program sosial. Legislator dan pejabat publik lainnya yang mencerminkan kepedulian
publik secara luas harus meningkatkan secara signifikan tuntutan mereka akan efektivitas
dan efisiensi program. Selain itu, mereka harus belajar untuk lebih fokus pada tujuan
program sehingga mereka dapat mengasumsikan sikap yang lebih eksperimental terhadap
strategi pemrograman tertentu. . . . Perubahan mendasar dalam sikap seperti itu akan
menyebabkan minat yang sangat luas dalam penelitian evaluatif. (Caro 1971, 28)
Salah satu pencetus riset operasi (dan pamflet luar biasa), Sir Stafford Beer,
mengumumkan "Kompleksitas adalah hal yang paling penting di dunia saat ini," seolah-
olah itu adalah penemuan besar. Dan untuk mengelola kompleksitas — ini adalah
ungkapan favoritnya — diperlukan sains baru yang akan menawarkan sarana untuk:
1. Mengukur dan memanipulasi kompleksitas melalui matematika.
2. Desain sistem yang kompleks melalui teori sistem umum.
3. Merancang organisasi yang layak melalui sibernetika.
4. Bekerja secara efektif dengan orang-orang melalui ilmu perilaku.
5. Terapkan semua ini pada urusan praktis melalui penelitian operasional (Beer
1975, 380-381).
Beer mengira bahwa masyarakat “menyia-nyiakan” peluangnya. “Masyarakat,” dia
merefleksikan dengan muram, “sebaliknya melanjutkan dengan konsensus, denominator
umum terendah dari demokrasi alternatif” (ibid.). Dan seperti pendahulunya, Saint-Simon,
dengan saleh dia menyimpulkan:
Perubahan tidak dapat terjadi dalam kerangka etika yang ada: umat manusia perlu
merumuskan etika baru yang relevan dengan masalah yang dihadapi spesies saat ini. Dasar
dari etika ini adalah welas asih yang benar dan tidak palsu atas penderitaan umat manusia
yang nyata dan tidak terbayangkan — dua pertiga kekurangan gizi dan tiga pertiga
terancam punah. Kunci untuk menerapkan etika ini adalah:
* Pengakuan bahwa teknologi membuat umat manusia secara keseluruhan menjadi
sangat kaya
* Pengakuan bahwa kekayaan ini sebagian besar dikonsumsi oleh limbah besar-
besaran
* kesediaan untuk mengatur kembali masyarakat untuk menghilangkan pemborosan
dengan demikian untuk membiayai eudemoni manusia
* menghadapi dan menaklukkan segala ancaman yang terkait dengan kebebasan
pribadi. (Ibid. 389) Seperti kebanyakan manifesto pada masa itu, pesan Beer ditujukan
kepada analis lain, dan mendorong mereka untuk mempelajari keterampilan baru dari
keahlian mereka.
Memang benar bahwa para pemimpin gerakan analisis kebijakan bersikeras,
berkali-kali, bahwa teknik tidak cukup, bahwa teknik sederhana seringkali lebih efektif
daripada yang canggih, bahwa pertanyaan tentang masalah dan definisi tujuan jauh lebih
penting daripada prosedur pengoptimalan, dan itu penilaian profesional mutlak penting
dalam semua fase analisis (Quade dan Boucher 1968). Tetapi para analis dibiarkan
menemukan sendiri bagaimana memperoleh kebijaksanaan ini
Mengingat signifikansi yang melekat pada penilaian profesional, sungguh
mengejutkan betapa sedikit perhatian yang diberikan pada tahun-tahun awal profesi pada
pokok bahasan analisis spesifik. Bagaimanapun, efektivitas analis sebagai penasihat
dikatakan bergantung, sebagian besar, pada pengetahuannya tentang konteks historis dan
kelembagaan untuk keputusan. Untuk memperoleh pengetahuan semacam itu, periode
eksposur yang lama terhadap kenyataan sangat penting, dan ini menunjukkan rincian analis
sektoral menurut spesialisasi utama (misalnya, transportasi, pengelolaan penggunaan
lahan, pertahanan nasional, kesehatan masyarakat, pangan dan pertanian, energi,
perumahan , dan pendidikan). Meskipun banyak dari spesialisasi perencanaan ini
diwujudkan dalam komunitas analis profesional yang dapat diidentifikasi, kemampuan
memecahkan masalah universal diproklamasikan sebagai fitur paling khas dari seorang
analis. Tulis dekan pertama Sekolah Pascasarjana Kebijakan Publik Berkeley:
Tekankan analisis, bukan materi pelajaran. Teruslah berpindah dari satu bidang
substantif ke bidang lain — dari kesehatan, ke kesejahteraan, ke transportasi, ke energi, ke
apa pun. . . . Analisis adalah suatu pendirian, bukan teknik: tidak ada satu rangkaian
operasi pun yang dapat diajarkan sebagai inti dari analisis. Tetapi ada cara untuk melihat
sesuatu dalam kaitannya dengan biaya peluang, atau apa yang harus diserahkan untuk
melakukan apa pun yang diinginkan, atau pemecahan masalah dan pandangan "cando"
tentang dunia. . . . Ada model, struktur sumber daya dan tujuan, dengan kriteria untuk
memilih di antara alternatif. Keyakinan tumbuh. (Wildavsky 1979, 414)
Jika analis kebijakan memiliki bahasa yang sama, itu adalah, seperti yang
disebutkan sebelumnya, bahasa sistem, dengan referensi ke batas, lingkungan,
keseimbangan, kondisi mapan, rekursif, umpan balik, dan kotak hitam. Bahasa ini telah
mengubah cara kita berpikir tentang dunia, dan sebelum kita melanjutkan ke penjelasan
singkat tentang sejarah lapangan, mungkin berguna untuk menyimpulkan dengan cara
spesifik apa yang telah dilakukannya.
1. Teori sistem telah mengubah pandangan kita tentang kausalitas. Kita tidak lagi
berpikir dalam kerangka hubungan linier dari bentuk A —— ►B, tetapi sebaliknya kita
memperhitungkan kemungkinan umpan balik: Kausalitas, yang sekarang kita tahu, adalah
kompleks dan melingkar. Pengetahuan ini membebaskan kita dari beban tanggung jawab
Weber, karena tindakan jarang efisien, menggerakkan jaringan tindakan dan reaksi yang
kompleks yang hasil akhirnya tidak dapat diperkirakan.
2. Teori sistem telah memperkenalkan kita pada gagasan bahwa setiap sistem
"terbuka" dikelilingi oleh "lingkungan" yang terus-menerus bertukar, mengumpulkan atau
menghilangkan energi atau mencapai "keadaan stabil". Oleh karena itu, sistem harus
beradaptasi dengan lingkungannya dengan memasukkan bagian-bagiannya (memperbesar
batas sistem), mengendalikan bagian lain (yang membutuhkan energi), atau menyesuaikan
dengan kondisi eksternal dengan cara yang akan mempertahankan kondisi keadaan stabil
di dalamnya.
3. Teori sistem didasarkan pada asumsi implisit bahwa semua hubungan sistemik
pada dasarnya harmonis, selama sistem itu sendiri tetap dalam keadaan ekuilibrium dengan
lingkungannya. Konflik fundamental bukanlah konsep sistem. Asumsi ini memungkinkan
kita untuk berpikir bahwa sistem secara inheren jinak dan dapat dikelola.
4. Semua sistem, dikatakan, sesuai dengan prinsip hierarki, yang dianggap sebagai
"struktur dalam" dunia. Asumsi ini memudahkan untuk menerima gagasan tentang
“pengendali pelapis” dan elit sosiopolitik (Etzioni). Hirarki berasal dari hukum alam
(kekekalan energi, kapasitas saluran informasi, hubungan peluruhan jarak) dan oleh karena
itu tidak dapat dihindari.
5. Teori sistem cenderung reduksionis. Seperti yang dicatat Lilienfeld, “Semua hal
adalah sistem dengan mengabaikan yang spesifik, konkret, yang substantif” (Lilienfeld
1978, 192). Ini menjelaskan keengganan para analis kebijakan untuk menyatakan
kepentingan sektoral mereka yang substantif. Pencarian Teori Sistem Umum, dengan
prospeknya yang memikat, sejauh ini gagal menghasilkan meta-teori yang signifikan yang
mampu mengintegrasikan semua pengetahuan. Namun, dari waktu ke waktu, kesimpulan
yang mengguncang dunia diumumkan yang, karena tidak dapat diverifikasi, menggantikan
pengetahuan yang lebih berlandaskan empiris dari disiplin ilmu yang terpisah atau
pekerjaan antardisiplin tertentu.6

Sejarah Singkat
Munculnya tiga arus utama analisis kebijakan dari disiplin induk mereka — teknik sistem,
ilmu manajemen, dan ilmu politik dan administrasi — adalah hasil dari beberapa dekade
peningkatan interaksi antara akademisi dan kutub utama kekuasaan dalam masyarakat, bisnis, dan
pemerintahan Amerika. . Di satu sisi, ada karya teoritis baru yang substansial dalam sejumlah ilmu
pengetahuan yang, di tangan-tangan terampil, dapat diubah menjadi analisis "operasional"; di sisi
lain, ada permintaan yang meningkat untuk analisis semacam itu, yang dipercepat oleh rangkaian
peristiwa yang belum pernah terjadi sebelumnya dalam skala dan tingkat keparahannya: depresi
ekonomi dunia, perang global dengan keganasan yang menghancurkan, dan periode pemulihan
cepat yang paralel dengan pembubaran kerajaan. , perang pembebasan nasional, dan munculnya
sejumlah negara yang baru berdaulat di Asia, Afrika, dan Timur Tengah. Tetapi permintaan akan
analisis kebijakan ini, komoditas yang sampai sekarang tidak ada, harus dihasilkan terlebih dahulu
sebelum dapat diterjemahkan ke dalam kontrak, uang, dan ketenaran. Pertumbuhan analisis
kebijakan adalah ekspansi yang dipimpin pasokan yang diangkat ke posisi mempengaruhi apa yang
diyakini banyak orang sebagai anggota kelas manajerial-profesional baru (P. Walker 1979;
Gouldner 1979) .7
Ilmuwan sosial tidak lebih menolak untuk mendaki ke puncak daripada orang biasa.
Auguste Comte yang gigih telah menghabiskan seumur hidup untuk menjilat nikmat dari yang
berkuasa; keinginan tersayang adalah dipanggil sebagai penasihat para penguasa dunia. Max Weber
pernah menjadi anggota Verein für Sozialpolitik, yang berdedikasi pada penggunaan survei ilmiah
sebagai instrumen reformasi sosial. Karl Mannheim berpikir bahwa seorang inteligensia yang
mengambang bebas, terputus dari kelas sosial, secara unik cocok untuk tugas-tugas rekonstruksi
sosial; dan Rexford Tugwell sebenarnya telah berhasil dalam pencarian kekuasaannya, menjadi
kekuatan utama pertama dalam dewan pemerintahan di Washington, DC, dan kemudian menjadi
gubernur Puerto Rico.
Menjelang Perang Dunia II, sosiolog Amerika terkemuka, Robert Stoughton Lynd, menulis
sebuah buku kecil dengan judul yang penting Pengetahuan untuk Apa? (1939). Ditujukan kepada
rekan-rekan akademisi, buku itu menunjukkan kepada mereka visi yang menarik tentang
bagaimana pekerjaan mereka, yang diarahkan pada apa yang dia yakini sebagai pertanyaan yang
tepat, dapat berkontribusi pada reformasi struktural utama dalam ekonomi politik negara. Dalam
serangkaian apa yang disebutnya hipotesis yang keterlaluan, dia menyarankan agar ilmuwan sosial
terlibat dalam penyelidikan, antara lain:
kebutuhan akan perluasan perencanaan dan kendali yang besar dan meluas ke banyak
bidang sekarang diserahkan kepada inisiatif individu biasa
kebutuhan untuk memperluas demokrasi secara nyata sebagai realitas yang efisien dalam
pemerintahan, industri, dan bidang kehidupan lainnya. . .
proposisi bahwa kapitalisme swasta sekarang tidak beroperasi untuk menjamin jumlah
kesejahteraan umum pada tahap saat ini. . . memberi kami hak. (Lynd 1939, 209–220)
 Pengetahuan sosial-ilmiah, dia mengingatkan rekan-rekannya, harus ditempatkan untuk
kepentingan "jenis tatanan yang lebih berguna secara fungsional" (ibid. 126). Ini harus menjadi
senjata dalam perjuangan melawan “kepentingan pribadi” Veblen, membantu memulihkan harapan
pada budaya di tengah krisis.
Sungguh ironis untuk mengamati kontras antara radikalisme idealis Lynd dan peran teknis
yang akan diambil oleh akademisi sebagai analis kebijakan publik. Di antara ilmuwan yang bekerja
untuk Rand Corporation dan MITRE pada 1950-an, hanya ada sedikit pembicaraan tentang
reformasi struktural: klien mereka adalah Angkatan Udara AS. Bahkan ketika sejumlah perusahaan
konsultan, termasuk Rand, mulai beralih ke pekerjaan sipil, ini tetap benar; reformasi bukanlah
urusan mereka. Analis kebijakan memiliki citra diri sebagai ahli yang bekerja untuk meningkatkan
pengambilan keputusan yang berkuasa. Jika mereka berhasil dalam hal ini, itu akan memperkuat
kekuatan mereka. Dengan kedok objektivitas ilmiah, mereka memainkan peran yang sangat
konservatif
Selama Perang Dunia II, banyak ilmuwan sosial pindah ke Washington, DC, di mana
mereka bekerja pada masalah perang psikologis, seleksi dan pelatihan militer, intelijen militer,
propaganda, perencanaan produksi, penjatahan dan pengendalian harga, dan layanan strategis.
Mereka bergabung dengan kelompok ilmuwan, matematikawan, dan insinyur lain yang, meskipun
secara geografis lebih tersebar, bekerja untuk pemerintah dalam persenjataan baru seperti radar dan
roket serta bom atom. Peluang untuk bekerja melawan tenggat waktu dan dengan sedikit
pembatasan pengeluaran tidak diragukan lagi memungkinkan mereka untuk mempercepat proses
inovasi yang mungkin membutuhkan waktu puluhan tahun untuk mencapainya. Upaya masa perang
mereka menghasilkan teori-teori baru yang akan segera menemukan aplikasi praktis — melalui
komputer elektronik dan satelit komunikasi,
Setelah perang, Sputnik dan perlombaan senjata memastikan bahwa, setidaknya untuk
sementara, akan ada banyak pekerjaan untuk analis dan insinyur sistem. Masalahnya berbeda bagi
ilmuwan sosial. Setelah bergerak dalam lingkup kekuasaan selama perang, banyak yang enggan,
ketika perdamaian pecah, untuk kembali ke pekerjaan mereka yang dibayar rendah di akademi.
Setelah risalah dua volume Stouffer yang mengesankan tentang The American Soldier (1949),
mereka bersatu untuk menghasilkan koleksi esai yang agak aneh, dengan berani berjudul The
Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods (Lerner dan Lasswell 1951) .9 Para
penulis hampir tidak dapat menduga bahwa akan memakan waktu dua puluh tahun lagi sebelum
pekerjaan kolektif mereka matang sampai pada titik di mana mereka benar-benar dapat mengklaim
wilayah analisis kebijakan (Lasswell 1971).
Mengatur nada untuk volume, Charles Easton Rothwell dari Hoover Institute and Library
di Stanford University memulai dengan memaparkan realitas mengerikan dari bom atom.
Jenderal Omar Bradley baru-baru ini menggambarkan usia kita sebagai salah satu "raksasa
nuklir dan bayi etis". Dia menemukan banyak hal yang mengkhawatirkan dalam sebuah peradaban
yang upaya gagal untuk menyelesaikan masalah hubungan manusia sangat kontras dengan
penguasaannya atas benda mati. Setiap ledakan atom baru melambangkan bencana yang dapat
menimpa umat manusia dengan lebih buruk, kecuali kita belajar untuk menghadapi masalah hidup
harmonis dengan terampil dan pasti seperti kita telah menaklukkan kekerasan terorganisir. (Lerner
dan Lasswell 1951, vii)
Jawaban atas perbedaan yang luar biasa antara "penguasaan atas benda mati" dan "upaya
meraba-raba untuk menyelesaikan masalah hubungan manusia" harus direncanakan, katanya.
Perencanaan menyarankan upaya sistematis untuk membentuk masa depan. Ketika
perencanaan seperti itu menjadi awal dari tindakan, itu adalah pembuatan kebijakan. (Ibid. Ix)
Bagian I simposium membahas ruang lingkup dan fokus ilmu kebijakan, dengan kontribusi
dari Ernest Hilgard dan Daniel Lerner pada orangnya, Edward Shils pada kelompok utama,
Margaret Mead pada karakter nasional, Clyde Kluckhohn pada budaya, dan Lasswell sendiri pada
dunia. organisasi. Bahkan daftar singkat ini membuat jelas bahwa, pada saat itu, apa yang disebut
ilmu kebijakan masih diidentikkan dengan tradisi humanis dalam sosiologi, antropologi budaya,
dan psikologi sosial. Bagaimana teori-teori ini dipetakan ke dalam praktik, pada tahun 1951, masih
jauh dari jelas.
 Bagian II berkaitan dengan prosedur penelitian. Di sini, pergeseran dari bahasa wacana
filosofis dari 120 halaman pertama ke bahasa analisis teknis sangat mencolok. Hans Reichenbach
meninjau metode probabilitas dalam ilmu sosial, Kenneth Arrow menulis tentang pemodelan
matematika, Paul Lazarsfeld membahas pengukuran kualitatif, Alex Bavelas melihat "pola
komunikasi dalam kelompok berorientasi tugas," dan Herbert Hyman dari National Opinion
Research Center mengambil pandangan kritis pada wawancara sebagai prosedur ilmiah.
Bagian ketiga, berjudul Integrasi Kebijakan, dikhususkan untuk serangkaian esai terputus
tentang beragam topik seperti psikologi perilaku ekonomi, survei sampel, perang psikologis, ilmu
alam dalam pembentukan kebijakan, dan kebijakan penelitian. Sama sekali tidak seperti yang
dijanjikan judul bagian dengan cara yang terprogram. Memang, tanpa melihat masalah khusus, sulit
untuk melihat bagaimana integrasi kebijakan bisa menjadi apapun kecuali frase retoris.
Dalam retrospeksi, orang dapat melihat bagaimana, hanya beberapa tahun setelah Perang
Dunia II, ilmu sosial dan perilaku masih mencari peran yang sah untuk diri mereka sendiri.
Ilmuwan terkemuka semua, penulis berbicara terutama untuk diri mereka sendiri daripada klien
potensial. Mereka tidak yakin dengan apa yang mereka tawarkan. Tidak seperti Lynd, mereka tidak
melihat program radikal.
Simposium Lerner-Lasswell diikuti dalam dua belas tahun berikutnya atau lebih dengan
serangkaian inovasi teoritis dan metodologis yang akan memberikan "ilmu kebijakan" bermodel
inti yang kuat dari ide-ide umum. Hanya daftar singkat dari inovasi ini yang dimungkinkan di sini
(lihat Bagan 3). Yang tidak ada adalah spekulasi tentang karakter bangsa, budaya, dan organisasi
dunia yang telah mengemuka pada masa-masa sebelumnya. Dunia ilmu sosial diambil alih oleh
para insinyur. Sibernetika, teori keputusan statistik, dan teori organisasi adalah kata-kata kode baru

Bagan 3 Inovasi Utama dalam Analisis Kebijakan: Teori dan Metode,

1944–1966
1. Rekayasa Sistem, Matematika Terapan, dan Statistik
Teori permainan (von Neumann dan Morgenstern 1953 [orig. 1944]; Luce dan Raiffa 1957)
Sibernetika (Wiener 1950, 1959 [orig. 1948]) Teori informasi (Shannon dan Weaver 1949) Teori
keputusan statistik (Savage 1954) Riset operasi (Churchman dkk. 1957; Ackoff 1962; Beer 1966)
Pemrograman linier (Dantzig 1963)
2. Ilmu Ekonomi dan Politik dan Administrasi
Ekonomi kesejahteraan (Reder 1947; Myint 1948; Baumol 1952; Little 1957) Teori pilihan (Arrow
1963 [orig. 1951]; Olson 1965; Barry dan Hardin 1982) Ekonometrika (monografi Komisi Cowles;
Tinbergen 1951, 1964; Theil 1964) Teori organisasi (H. Simon 1976 [orig. 1945]]; H. Simon 1957;
March dan Simon 1958; Cyert dan Maret 1963)
Pada tahun 1951, Harold Lasswell mungkin merupakan pertanda kabar baik, tetapi tokoh
kunci dalam pengembangan analisis kebijakan pasti adalah Herbert Simon. Bukunya
Administrative Behavior, yang awalnya diterbitkan pada tahun 1945, seperti sekering waktu yang,
seperempat abad kemudian, akan memicu ledakan kegairahan yang luar biasa tentang analisis
kebijakan. Ini juga berkontribusi pada pengerjaan ulang yang besar dari dasar intelektual
administrasi publik (H. Simon et al. 1950) .11 Pekerjaan awal Simon, dalam administrasi kota
(Ridley dan Simon 1943), telah menunjukkan dia untuk menjadi pengamat yang cermat dari praktik
birokrasi , bahkan saat itu mengungkapkan minatnya pada masalah formal efisiensi alokatif.
Bagaimana seorang administrator publik mengetahui apakah keputusannya benar? 1221 Sepanjang
hidup Simon,
Dalam penyimpangan besar dari cara mendeskripsikan tipikal-ideal Weber, Simon
berfokus pada birokrasi yang benar-benar ada, dengan hati-hati mendeskripsikan, dan kemudian
mencontohkan, perilaku yang diamati. Hasil dari proses induktif ini adalah sejumlah besar
hipotesis spesifik yang, sesuai dengan semangat positivisme yang berlaku, disajikan sebagai
potensi validitas universal. Dua komitmen utama memandu eksplorasi teori organisasi Simon.
Yang pertama adalah asumsi bahwa organisasi memiliki struktur hierarki. Yang kedua adalah
perhatiannya pada keputusan (kebijakan) pusat dan bagaimana keputusan tersebut dapat dibuat
lebih rasional.13 Hirarki, pengambilan keputusan, dan kontrol berjalan seiring. Sebagai mahasiswa
administrasi, Simon tertarik pada manajemen puncak, dan nilai-nilai manajemen
menginformasikan semua pekerjaannya. Namun, mengingat perspektif perilakunya, mengherankan
betapa sedikit perhatian yang dia berikan pada sisi bayangan manajemen, dinamika kekuasaan.
Kata kekuasaan bahkan tidak muncul dalam indeks Perilaku Administratif. Meskipun meresap di
semua organisasi, perebutan kekuasaan tidak mampu didamaikan dengan model Simon "manusia
administratif" (H. Simon 1957). Kekuasaan secara konsekuen dikeluarkan dari studinya. Kelalaian
ini bukannya tanpa konsekuensi, karena serangan balik ilmu sosial konvensional terhadap model
ilmiah analisis kebijakan justru datang dari mereka yang, seperti Aaron Wildavsky, terutama adalah
pelajar politik kekuasaan. perebutan kekuasaan tidak mampu didamaikan dengan model Simon
"orang administratif" (H. Simon 1957). Kekuasaan secara konsekuen dikeluarkan dari studinya.
Kelalaian ini bukannya tanpa konsekuensi, karena serangan balik ilmu sosial konvensional
terhadap model ilmiah analisis kebijakan justru datang dari mereka yang, seperti Aaron Wildavsky,
terutama adalah pelajar politik kekuasaan. perebutan kekuasaan tidak mampu didamaikan dengan
model Simon "orang administratif" (H. Simon 1957). Kekuasaan secara konsekuen dikeluarkan
dari studinya. Kelalaian ini bukannya tanpa konsekuensi, karena serangan balik ilmu sosial
konvensional terhadap model ilmiah analisis kebijakan justru datang dari mereka yang, seperti
Aaron Wildavsky, terutama adalah pelajar politik kekuasaan.
Di sisi lain, pendekatan pengambilan keputusan secara analitik sangat kuat. Antara lain,
memungkinkan Simon untuk menghubungkan studi administrasi dengan ekonomi neo-klasik, ilmu
informasi, dan rekayasa sistem, sebuah rute yang akhirnya membawanya pada keterlibatan yang
lama dengan studi dalam psikologi pengambilan keputusan dan logika kecerdasan buatan. .
Kontribusi yang signifikan terhadap masalah pengambilan keputusan adalah gagasan
Simon bahwa rasionalitas administratif "dibatasi". Pembuat keputusan, kata Simon, tidak pernah
bisa sepenuhnya rasional dalam arti memiliki pengetahuan total tentang suatu situasi dan alternatif
yang tersedia bagi mereka. Dalam praktiknya, selalu ada batasan waktu, sumber daya, dan
kecerdasan. Dalam praktiknya, pengetahuan seseorang tentang konsekuensi paling tidak terpisah-
pisah dan alternatif yang diperiksa selalu sedikit. Dalam keadaan seperti itu, seseorang harus
membuat keputusan sebaik mungkin. Seseorang harus memilih tindakan yang entah bagaimana
akan berhasil memuaskan nilai-nilai organisasi yang utama. Masalah keputusan pragmatis jarang
tentang bagaimana mengoptimalkan nilai-nilai seseorang; untuk "memuaskan" mereka adalah
semua yang bisa diharapkan secara wajar. Seseorang hanya memilih tindakan yang tampaknya
"cukup baik". Dan bagaimana orang tahu bahwa itu cukup baik? Nah, kata Simon, “ujian pertama,
dan mungkin yang tidak kalah pentingnya, adalah ujian akal sehat” (H. Simon 1976, xxx).
Sebagai aturan keputusan, itu senyaman dan pada akhirnya sama tidak berarti untuk
hidup dengan memuaskan seperti mengikuti Lindblom "mengacaukan": tidak ada kriteria yang
sangat membantu ketika seseorang ingin melakukan sesuatu dengan lebih baik. Mereka tampaknya
menasihati, dalam bahasa ilmu sosial, apa yang sebenarnya dilakukan setiap orang, yaitu, entah
bagaimana berhasil bertahan.
Lebih penting daripada kriteria kepuasan yang sulit dipahami adalah fokus Simon pada
pengambilan keputusan. Pertama-tama, pengambilan keputusan meningkatkan kognisi daripada
tindakan.14 Simon tidak terlalu memperhatikan masalah implementasi. Selama keputusan dibuat
secara rasional (dan perencana memiliki peran utama dalam hal ini), diasumsikan bahwa sisanya
akan berjalan dengan sendirinya. Tindakan, tindakan balasan, dan strategi bukanlah bagian dari
kosakata Simon. Kerangka kerjanya juga mempersulit pertimbangan organisasi informal, seperti
kelompok kecil; bentuk pengambilan keputusan yang tidak hierarkis (proses partisipatif, jaringan);
perilaku yang tidak berorientasi pada tujuan (pembelajaran sosial), 15 politik implementasi; dan
proses konflik lainnya. Simon juga berasumsi, dan mungkin ini juga,
Sekarang mudah untuk mendemonstrasikan bahwa asumsi terakhir ini, yang sebenarnya
merupakan sebuah partikel iman, secara faktual tidak benar. Hirschman (1967), misalnya,
berpendapat bahwa justru ketidaktahuan kita akan konsekuensi yang membuat kita berani
melakukan usaha baru, dan Moore dan Tumin (1964) menambahkan alasan lain: ketidaktahuan
sebagai pemelihara posisi istimewa, sebagai penguatan nilai-nilai tradisional , sebagai pelindung
persaingan yang sehat, dan sebagai pelindung stereotip. Ketidaktahuan, Moore dan Tumin
menyimpulkan, "adalah elemen aktif dan sering positif dalam struktur operasi dan hubungan"
(Moore dan Tumin 1964, 527). Tetapi rasionalitas membutuhkan penggantian ketidaktahuan
dengan pengetahuan. Oleh karena itu, dalam keadaan tertentu, rasionalitas yang lebih besar (dalam
arti memiliki pengetahuan yang lebih lengkap) mungkin bertentangan dengan kepentingan terbaik
pembuat keputusan.
Namun demikian, model keputusan Simon menjadi inti dari teori organisasi yang
direkonstruksi. Secara keseluruhan, ini adalah teori statis, yang menekankan struktur daripada
perubahan perkembangan.16 Akhirnya, ini akan dilengkapi dengan model penyesuaian timbal balik
partisan yang lebih dinamis dan interaktif dari Charles Lindblom (1959, 1965), yang dibahas
panjang lebar di bab sebelumnya.
Bahkan ketika Lindblom sedang mengembangkan teorinya, Rand Corporation di Santa
Monica, California, mencoba mengemas pendekatan sistem yang disebut dengan masalah
kebijakan. Didirikan pada tahun 1948, Rand — nama singkatan dari Research and Development —
adalah sebuah wadah pemikir nirlaba untuk Angkatan Udara AS. Dalam proses kerjanya, ia
menyatukan sekelompok pria yang sangat berbakat. Banyak analis Rand diambil dari kehidupan
akademis, dan hampir semua analis terkemuka dunia bekerja, pada satu waktu atau lainnya, sebagai
konsultan Rand atau lainnya, seperti Yehezkel Dror, menghabiskan waktu di sana sebagai rekan
peneliti.
Literatur promosi utama dikumpulkan oleh dua ilmuwan Rand: Edward S. Quade, yang
menulis Analisis untuk Keputusan Militer pada tahun 1966, dan WI Boucher, yang, bekerja sama
dengan Quade, menulis Analisis Sistem dan Perencanaan Kebijakan pada tahun 1968. Berdasarkan
kursus kuliah di Rand pada tahun 1959 dan 1965, masing-masing, kedua buku tersebut terutama
ditujukan untuk pengguna analisis sistem (pada saat itu, sebagian besar pengguna berada di dinas
militer), dan mereka dirancang untuk menjawab pertanyaan seperti, Apa itu analisis sistem?
Mengapa ini perlu? Kapan dan di mana itu cocok? Bagaimana seseorang mendekati dan
melaksanakan analisis sistem? Metode apa yang bisa digunakan? Bagaimana analisis yang baik
dapat dikenali? Apa yang dapat diharapkan dari analisis sistem? Bagaimana analisis berubah
selama bertahun-tahun? Mengapa? Perubahan apa yang bisa diharapkan di masa depan (Quade dan
Boucher 1968, vi)?
Dalam memorandum awal, Quade telah mendefinisikan analisis sistem sebagai
"pendekatan untuk masalah pilihan yang kompleks di bawah ketidakpastian" (Quade 1963, 1).
Tetapi dia dengan terus terang mengakui bahwa pendekatan itu “sama sekali tidak berkembang
sepenuhnya, begitu pula keberhasilan dan kegagalannya. . . dipahami sepenuhnya ”(Quade 1966,
v).
Menurut Quade, analisis sistem melibatkan empat langkah diskrit (lihat Gambar 11) .17
Mereka disajikan sebagai proses berulang di mana "kompleksitas masalah 'penuh' seringkali jauh
melebihi kompetensi analitik" (Quade 1963, 10), dan analisis “Harus ditempa dan digunakan
bersama dengan pengalaman, penilaian, dan intuisi” (ibid. 28) .18
Tema berulang dalam tulisan Quade adalah pentingnya "pertimbangan yang
dipertimbangkan". Ini berlaku untuk semua langkah dalam proses, seperti dalam pemodelan,
misalnya.
Untuk kebanyakan fenomena, ada banyak kemungkinan representasi; model yang sesuai
bergantung pada pertanyaan yang ditanyakan seperti pada fenomena yang ditanyakan. Tidak ada ...
tidak ada model universal. (Ibid. 17)
Model sebenarnya adalah teori ad hoc, dan elaborasi mereka adalah keterampilan yang menyerupai
praktik seni atau kerajinan.
Penilaian yang dianggap berbeda dari penilaian intuitif karena logika di balik pendapat
dibuat eksplisit. Keduanya didasarkan pada pengalaman dan latar belakang individu, tetapi ketika
alasannya eksplisit, pengamat dapat membentuk pendapatnya sendiri dari informasi yang disajikan.
Penilaian meresap ke dalam analisis sistem. . . . Idealnya adalah untuk menjaga agar semua
penilaian terlihat jelas. (Ibid. 14)
Masalah penilaian sulit untuk didiskusikan. Buku-buku yang disponsori oleh Rand lebih
suka membahas topik-topik seperti pemrograman linier, teori permainan, pemrograman dinamis
terapan, teknik pengoptimalan matematika, dan teori proses percabangan. Karena pendekatan
kuantitatifnya dan "teknologi sosial" esoterik lainnya itulah Rand mencapai ketenaran. Lagipula,
mungkin ada banyak orang yang mengaku tahu tentang suatu masalah dan memiliki "penilaian"
tentangnya. Tapi matematikawan hanya sedikit.
Bidang ilmu manajemen menunjukkan lebih sedikit hambatan dibandingkan Rand dalam
pendekatannya terhadap analisis kebijakan. Titik berangkatnya adalah Teori Sistem Umum (GST)
yang, selama sekitar satu dekade, telah menampung sejumlah sarjana yang sangat kapabale, di
antaranya Kenneth Boulding (seorang ekonom) dan Anatole Rapoport (seorang ahli biologi
matematika), dengan siapa pencetusnya dari GST, ahli biologi Austria Ludwig von Bertalanffy,
mendirikan Society for General Systems Research pada tahun 1954. Fungsi perkumpulan tersebut
adalah untuk:
(1) menyelidiki isomorphy konsep, hukum, dan model di berbagai bidang, dan untuk
membantu dalam transfer berguna dari satu bidang ke bidang lainnya; (2) mendorong
pengembangan model teoritis yang memadai di bidang-bidang yang kurang; (3) meminimalkan
duplikasi upaya teoritis di berbagai bidang; (4) mempromosikan kesatuan ilmu melalui peningkatan
komunikasi di antara para spesialis. (von Bertalanffy 1968, 15)
Von Bertalanffy menggambarkan sistem sebagai "kompleks elemen yang berinteraksi"
(ibid. 55). Mereka dianggap ada dalam kenyataan (sebagai lawan hanya konstruksi mental) dan
diatur dalam hierarki skala, dari sel tunggal ke kosmos. Von Bertalanffy membuat perbedaan
penting antara sistem tertutup dan terbuka dan, sebagai seorang ahli biologi, dia terutama tertarik
pada yang terakhir. Dia berpendapat bahwa semua sistem terbuka tunduk pada hukum struktural
yang sama terlepas dari hubungan empiris yang dimodelkan.19 Dalam perkembangan yang ketat,
dia berhipotesis, "teori sistem umum akan bersifat aksiomatik" (ibid.). Ahli teori sistem umum
membuat banyak fakta bahwa sistem dapat melewati serangkaian fase perkembangan: mereka bisa
menjadi lebih terorganisir (sentropi negatif), mencapai kondisi “steady state” dengan
lingkungannya, atau berantakan (entropi positif). Mereka mungkin juga berevolusi ke arah tujuan
yang sama dari kondisi awal yang berbeda dan dengan rute yang berbeda (equifinality), dan mereka
terus menerus terlibat dalam pertukaran energi dengan lingkungannya.20
Ide-ide Von Bertalanffy dengan cepat diserap ke dalam ilmu manajemen Anglo-Amerika,
hasil dari kolaborasi yang jarang dan bermanfaat, berlangsung selama bertahun-tahun, oleh
Churchman (1957, 1979a [orig. 1968]); Churchman dan Verhulst (1960); Emery dan Trist (1960,
1965); Emery (1969); dan Ackoff dan Emery (1972). Alasan permohonan GST untuk ilmuwan
manajemen agak tidak jelas. Pilihan bacaan Emery menyarankan preferensi untuk bahasa sistem
sebagai metapahor. Ilmuwan manajemen suka menganggap organisasi bisnis sebagai sistem
terbuka yang menarik energi dari lingkungan mereka untuk mengembangkan struktur baru. Mereka
merasa berguna untuk mendeskripsikan organisasi manusia sebagai yang adaptif dengan kondisi di
lingkungan mereka, dan memikirkan proses teknis yang terkait dengan sistem sosioteknik.
Pendekatan teori-sistem sangat diserang atas dasar teknis dan filosofis (Berlinski 1976;
Lilienfeld 1978; “jawaban” oleh Churchman 1979b). Tapi saat itu, itu sudah tertanam kuat. Teori
ini muncul untuk memuaskan kerinduan manajemen akan kesatuan tujuan dan panduan cybernetic,
dan, dengan beberapa pengecualian (Ulrich 1983), itu sangat mendukung kontrol pusat dan
perencanaan dari atas.
Tahun enam puluhan telah menyaksikan perkembangan pesat dari beberapa untaian analisis
kebijakan. Ketika dekade hampir berakhir, tampak bahwa massa kritis sedang terbentuk. Kembang
api yang dihasilkan dari analisis kebijakan telah dijelaskan.
Analis Kebijakan dan Proses Keputusan: Kritik Perilaku
Dinilai dari analisis kebijakan yang terus berkembang, pencarian klien yang bersedia secara
spektakuler berhasil. Cabang eksekutif pemerintah ternyata lebih dari sekadar akomodatif: analisis
kebijakan menjadi bisnis besar. Pada tahun 1976, Pusat Studi Hukum Responsif menerbitkan
laporan yang didokumentasikan dengan cermat tentang "konsultan manajemen swasta, 'pakar', dan
lembaga pemikir". Dalam pengantarnya, Ralph Nader menjelaskan:
Selain keuntungan dari Jaminan Sosial dan veteran, aktivitas utama pemerintah adalah
membiarkan kontrak, hibah, dan subsidi kepada perusahaan untuk tujuan menjalankan misi
pemerintah. Meskipun fungsi regulasi pemerintah memicu protes yang paling banyak
dipublikasikan, aktivitas kontrak, dalam dolar dan personel belaka, jauh lebih besar — lebih dari
100 kali lebih besar dalam hal pendapatan saja. Pertumbuhan pengeluaran pemerintah Federal
dalam dua puluh tahun terakhir (dari $ 70 miliar menjadi $ 365 miliar) tidak disebabkan oleh
peningkatan jumlah karyawan, yang relatif stabil. Sebaliknya, ini dihasilkan dari pertumbuhan
pemerintahan melalui kontrak dan hibah — yang mengejutkan $ 110 miliar pada tahun 1973.
Pekerjaan subkontrak — berkaitan dengan pembentukan kebijakan, model organisasi, dan bahkan
perekrutan para eksekutif Federal — ke perusahaan-perusahaan swasta yang sahamnya di
perdagangan diduga keahliannya bertanggung jawab atas sebagian besar pengeluaran besar ini.
(Guttman dan Willner 1976, xxi)
Mengingat tingkat ketergantungan pemerintah yang luar biasa pada kontraktor dan
konsultan swasta, sungguh mengejutkan bahwa, hingga baru-baru ini, sangat sedikit analis yang
menganggap hubungan mereka dengan klien bermasalah. Analisis diperlakukan seperti komoditas
lainnya. Ada penyedia layanan dan konsumen yang mungkin memperoleh kepuasan dari produk
tersebut. Jika tidak, mengapa mereka terus mengeluarkan uang dalam jumlah besar untuk
mendapatkannya? Itu adalah logika yang nyaman. Analis kadang-kadang mungkin bertanya-tanya
dengan kriteria formal apa seseorang dapat menilai kualitas keputusan kebijakan, seperti dalam
klaim bahwa tujuan analisis adalah "untuk meningkatkan keputusan." Tetapi keajaiban seperti itu
tidak terlalu produktif. Hal terbaik yang dapat ditanggapi adalah bahwa keputusan kebijakan itu
"baik" sejauh didasarkan pada prosedur yang rasional dan disetujui secara ilmiah. Tetapi para
analis cukup berpengalaman untuk mengetahui bahwa, betapapun tergoda untuk menggunakannya,
input adalah ukuran kinerja yang tidak sah.
Alasan kegagalan untuk melihat melampaui model analisis pasar ini dapat ditelusuri pada
formulasi asli dari paradigma pengambilan keputusan Simon. Analis mengemukakan pembuat
keputusan yang “rasional” (“orang administratif” Simon) yang dipersonifikasikan meskipun “dia”
mungkin adalah seluruh birokrasi pemerintah seperti Angkatan Udara AS atau Pentagon. Makhluk
mitos ini, ditegaskan, selalu berusaha membuat keputusan secara rasional atau, seperti yang mereka
katakan dalam bisnis, untuk mendapatkan "keuntungan terbesar", meskipun dalam praktiknya,
dalam istilah Simon, cukup untuk "bertahan. ”21
Dalam bahasa umum analisis kebijakan, keputusan disamakan dengan tindakan, dan model
dasar keputusan atau tindakan rasional berisi istilah-istilah terkenal berikut: 22 tujuan dan sasaran,
alternatif, konsekuensi, pilihan. Seperti yang dikatakan oleh Graham Allison, "rasionalitas
mengacu pada pilihan yang konsisten dan memaksimalkan nilai dalam batasan tertentu" (Allison
1971, 30). Oleh karena itu, orang yang bertindak rasional dapat sepenuhnya "dijelaskan" oleh
tujuan yang dirumuskan secara eksplisit.
Model tindakan rasional yang ketat mempertahankan bahwa pilihan rasional terdiri dari
adaptasi yang memaksimalkan nilai dalam konteks fungsi pembayaran yang diberikan, alternatif
tetap, dan konsekuensi yang diketahui (dalam salah satu pengertian yang sesuai dengan kepastian,
risiko, dan ketidakpastian) . (Ibid. 31)
Ditetapkan dalam bentuk ini, ini adalah asumsi heroik, bahkan ketika diperhalus dengan
mengacu pada konsep rasionalitas "terbatas". Para analis kebijakan sangat menyadari dilema ini.
Dunia baru yang berani dari PPBS (Sistem Perencanaan-Pemrograman-Penganggaran) gagal atau
telah gagal (Novack 1965; Wildavsky 1975). Indikator sosial dan, terlebih lagi, akun sosial
terkubur bahkan sebelum diterapkan dengan benar (Bauer 1966; Gross 1969; Duncan 1969; Juster
dan Land 1981) .23 Dan kritikus seperti Ida Hoos (1972) mengajukan pertanyaan mendasar tentang
kemampuan analisis kebijakan untuk mengatasi masalah sosial Amerika yang mendesak. Bisakah
para praktisi analisis kebijakan benar-benar memenuhi janji mereka untuk “meningkatkan
keputusan”? Setidaknya satu tangan berpengalaman dalam bisnis berpikir bahwa mereka tidak
dapat melakukannya.
Konsensus tampaknya adalah bahwa sebagian besar studi penelitian memantul dari proses
kebijakan tanpa banyak berpengaruh pada jalannya peristiwa. Dukungan untuk gagasan ini muncul
di banyak tempat, di antara ilmuwan sosial, pejabat cabang eksekutif, dan anggota Kongres. (Weiss
1977, 68) 24
Pemeriksaan diri kritis yang menjadi contoh makalah Carol Weiss pada dasarnya
mengambil dua bentuk. Sekelompok kritikus berfokus pada peran analis dalam proses keputusan;
pekerjaan kelompok ini akan ditinjau di sisa bagian ini. Kelompok lain melihat lebih dalam ke
logika analisis kebijakan. Ini memberikan kritik epistemologis dan pekerjaannya akan ditinjau di
bagian selanjutnya.
Dalam sebuah studi besar tentang dua minggu yang menentukan pada bulan Oktober 1962,
yang dikenal dalam sejarah sebagai krisis misil Kuba, Graham Allison membandingkan model
rasionalitas murni dengan dua alternatif. Alternatif pertama, yang dia sebut model "proses
organisasi", berurusan dengan respon berpola dari birokrasi formal.
Untuk beberapa tujuan, perilaku pemerintah dapat diringkas sebagai tindakan yang dipilih
oleh pembuat keputusan yang bersatu dan rasional: dikendalikan secara terpusat, diinformasikan
sepenuhnya, dan memaksimalkan nilai. Tetapi penyederhanaan ini tidak boleh dibiarkan untuk
menyembunyikan fakta bahwa pemerintah terdiri dari konglomerat yang terdiri dari organisasi
semi-feodal, organisasi yang bersekutu secara longgar, masing-masing dengan kehidupan
substansial sendiri. Para pemimpin pemerintahan memang duduk secara formal dan, sampai batas
tertentu, pada kenyataannya, di atas konglomerat ini. Tetapi pemerintah melihat masalah melalui
sensor organisasi. Pemerintah menentukan alternatif dan memperkirakan konsekuensi saat
organisasi komponen mereka memproses informasi; pemerintah bertindak sebagai organisasi ini
memberlakukan rutinitas. Oleh karena itu, perilaku pemerintah dapat dipahami. . . kurang sebagai
pilihan yang disengaja dan lebih sebagai keluaran dari organisasi besar yang berfungsi sesuai
dengan pola perilaku standar. (Allison 1971, 67)
Alternatif kedua untuk rasionalitas, atau model “politik pemerintahan,” dibangun dengan
mempertimbangkan dinamika persaingan birokrasi. Seperti pendahulunya, politik pemerintahan
tidak melihat aktor kesatuan tetapi banyak aktor sebagai pemain — pemain yang tidak
berfokus pada satu masalah strategis tetapi juga pada banyak masalah intranasional yang beragam;
pemain yang bertindak dalam hal tidak ada tujuan strategis yang konsisten tetapi lebih sesuai
dengan berbagai konsep tujuan nasional, organisasi, dan pribadi; pemain yang membuat keputusan
pemerintah bukan dengan pilihan tunggal dan rasional tetapi dengan tarik-menarik, itulah politik.
(Ibid. 144)
Allison berpendapat bahwa keputusan kebijakan umumnya dihasilkan dari pertemuan
rutinitas birokrasi dengan perjuangan politik, perjuangan yang sering dikaitkan dengan politik
dunia luar yang lebih luas. Kita tidak boleh menyimpulkan dari sini bahwa keputusan kebijakan
yang diambil dengan cara ini dalam arti misterius "tidak rasional". Organisasi maupun individu
mungkin berbeda dalam hal tujuan yang akan menghasilkan hasil yang sangat berbeda. Dan karena
tidak mungkin ada kriteria yang dapat diterima oleh semua aktor untuk memutuskan di antara
tujuan atau untuk memberikan bobot relatif kepada mereka, dan karena hampir selalu ada nilai
sampingan yang penting untuk dipertimbangkan bersama dengan taruhan utama dalam permainan,
a Proses yang terdiri dari rutinitas birokrasi normal dan politik bukanlah proposisi yang tidak
masuk akal. Seperti yang mungkin dikatakan Lindblom,
Hasil dari permainan birokrasi yang kompleks, sebenarnya dari keseluruhan ekologi
permainan yang dimainkan secara bersamaan, tidak dapat ditentukan. Pencapaian tujuan utama —
beberapa metagame strategis — mungkin, bagi sebagian besar aktor, hanya pertimbangan
sekunder.
Dengan pengakuan ini, bagaimanapun, model rasional menjadi berantakan. Tanpa fungsi
tujuan yang jelas, analisis kebijakan kehilangan jaminan buta atas rasionalitas fungsional. Ini
menjadi proses yang terbuka dan tidak pasti. Kami sudah melihat kriteria rasionalitas goyah ketika
kami membahas konsep ambigu Simon tentang "memuaskan". Analis tetap bertahan dalam
keyakinan mereka bahwa, dalam analisis akhir, semua perilaku rasional harus diarahkan pada
tujuan. Tetapi bagaimana jika orang harus bertindak sebaliknya? Misalkan masalah bagi seorang
aktor bukanlah bagaimana “mencapai tujuan” tetapi bagaimana merancang strategi yang tepat
dalam ekologi permainan di mana taruhannya adalah kelangsungan hidup dan kekuasaan? Dalam
hal ini, model tindakan mungkin lebih tepat daripada model pengambilan keputusan formal
(Wildavsky 1978; orig. 1963).
Pengambilan keputusan organisasi, yang merupakan komitmen sumber daya moral dan
material oleh mereka yang memerintahkannya, adalah proses yang kompleks dan bergantung pada
waktu. Konflik yang melekat, ini melibatkan tawar-menawar di antara semua pemain, yang sendiri
hanya mengontrol sebagian kecil dari kekuatan yang diperlukan untuk proyek mereka. Dan bagi
beberapa pemain, keseruan permainan mungkin menjadi alasan yang cukup untuk terlibat di
dalamnya.
Semakin seseorang melihat perilaku organisasi, pengambilan keputusan yang lebih
eksplisit tampaknya memudar ke latar belakang. Dokumen melewati koridor atas dan bawah; selalu
ada pertemuan; panggilan telepon dilakukan untuk menghilangkan kecurigaan, mengkonfirmasi
kesan, dan mendapatkan persetujuan; dan pada akhirnya, ketika tanda tangan dimasukkan ke dalam
dokumen, klimaksnya sudah lewat, keputusan telah digabungkan ke dalam aliran respons
organisasi yang normal. Keputusan, kemudian, biasanya menit dan berkelanjutan; mereka
merupakan proses yang berkembang yang memiliki bentuk dinamisnya sendiri.
Jika pernyataan ini benar, analis kebijakan harus diminta untuk memiliki aspirasi yang
lebih sederhana daripada peran heroik yang diperankan oleh "ilmu desain" Simon. Bahkan retorika
yang diperkecil dari Rand Graduate Institute, “untuk menerapkan dan mengadaptasi teori
akademis. . . untuk memecahkan masalah kebijakan dunia nyata, ”mungkin harus direvisi (Rand
Graduate Institute 1982, 2). Pelaku organisasi tidak diragukan lagi membutuhkan nasihat teknis,
dan informasi dapat menjadi senjata politik yang penting. Ada alternatif untuk dieksplorasi dan
pilihan untuk dipikirkan secara sistematis. Ada laporan yang harus ditulis, presentasi harus dibuat,
anggaran dipertahankan. Hasil tindakan masa lalu harus dicatat dan dievaluasi. Dari waktu ke
waktu, di dewan pemerintahan, suara skeptisisme harus diangkat agar tidak blunder. Saluran
komunikasi ke "dunia pengetahuan" harus dijaga agar praktik tidak menyimpang terlalu jauh dari
"keadaan seni" yang ada di bidang yang penting bagi misi lembaga. Konsultan harus dipilih, dan
pekerjaan mereka harus dipantau. Jadi, tidak ada kekurangan hal-hal yang sah untuk dilakukan, dan
birokrasi sering kali merespons dengan membentuk unit internal mereka sendiri untuk tujuan ini.
Selain basis internal untuk analisis kebijakan di birokrasi, profesi ini juga telah
membangun basis di ekonomi swasta (perusahaan konsultan) dan akademi. Di setiap pangkalan ini,
analis cenderung memiliki ambisi dan pandangan yang sangat berbeda tentang dunia.25 Analis
birokrasi ingin mendapatkan suara dan pengaruh dalam organisasi mereka sendiri. Mereka harus
menyenangkan atasan mereka meskipun mereka menghormati penilaian independen. Beberapa dari
mereka mungkin pada akhirnya ingin melompat ke akademi atau, seperti yang mungkin terjadi,
kembali ke akademi, dan karena itu mereka ingin memelihara kredibilitas mereka yang
berkelanjutan sebagai cendekiawan. Namun di atas segalanya, untuk bertahan dalam birokrasi,
mereka harus belajar pragmatis, tahu cara bekerja dalam tenggat waktu yang mustahil, dan
memiliki indra keenam untuk politik di lingkungan lembaga.
Kunci untuk memahami analis swasta adalah uang. Perusahaan konsultan harus bertahan
dalam dunia yang sangat kompetitif. Mereka harus mampu menjual diri kepada calon klien,
mengemas barang dagangan mereka secara menarik, bekerja dengan anggaran tetap, dan
memelihara reputasi publik yang baik. Mereka juga harus belajar untuk bekerja dengan puas
dengan asumsi dasar klien mereka: terlalu banyak tantangan dari kerangka kerja ini hampir pasti
akan menyebabkan tidak diperpanjang atau, lebih buruk, pembatalan kontrak.
Analis akademis, akhirnya, cenderung menjadi "penyendiri" yang keberhasilannya sebagai
analis sebagian besar didasarkan pada posisi pribadi mereka di dalam akademi, di mana karier
bergantung terutama pada kualitas beasiswa seseorang. Tidak seperti rekan-rekan mereka di
birokrasi dan bisnis swasta, mereka tidak mampu mengambil jalan pintas pragmatis dalam
pekerjaan mereka, yang diteliti dengan cermat dalam jurnal khusus akademi. Proses penilaian
sejawat ini, yang bisa jadi kejam, dapat memberi mereka penghargaan akademis dan posisi
independen sebagai konsultan. Tetapi keuntungan ini dibeli dengan harga ketidaktahuan.
Penyerapan mereka ke dalam pekerjaan ilmiah sering menyisakan sedikit waktu bagi mereka untuk
terbiasa dengan pasir yang bergeser di medan kebijakan. Akibatnya, nasihat khusus mereka sering
kali bersifat abstrak. Bahkan,
Namun, ketiga kelompok analis ini, yang berbeda dalam perhatian, perspektif, dan perilaku
mereka, juga berdiri di atas dasar yang sama: mereka adalah pemberi nasihat bagi yang berkuasa.
Dan ternyata, ini adalah tugas yang menantang yang membutuhkan keterampilan yang biasanya
tidak diajarkan bahkan di sekolah pascasarjana kebijakan publik. Meskipun seni nasihat adalah seni
kuno, relatif sedikit penelitian telah dikhususkan untuk itu (Jöhr dan Singer 1955; Meltsner 1976;
Goldhammer 1978; Szanton 1981; House 1982). Salah satu yang terbaik adalah The Politics of
Expertise (1977) karya Guy Benveniste. Seorang analis kebijakan pendidikan kawakan dan
profesor di Berkeley, Benveniste menekankan pentingnya pengetahuan ahli tentang medan
kebijakan.
Para calon ahli tidak dapat berharap untuk menyusun kebijakan tanpa mengetahui banyak
hal tentang lingkungan kebijakan. Mereka harus mampu mengenali argumen praktisi, menyadari
kekuatan dan kelemahan mereka, dan meredam bidang keahlian mereka yang sempit dengan jenis
cerita rakyat umum dan pengetahuan yang berlaku di lingkungan. Dalam kebanyakan situasi sosial,
cerita rakyat dan kearifan konvensional telah diperoleh dari waktu ke waktu melalui trial and error.
Para calon ahli yang terlatih dalam disiplin analitis dapat mempertanyakan aspek-aspek
kebijaksanaan konvensional ini. Tetapi mereka tidak boleh sebodoh itu dengan menganggap bahwa
itu semua sampah. Bagian-bagiannya tidak berfungsi dan harus diganti, tetapi bagian-bagian itu
dibutuhkan. (Benveniste 1977, 93)
 Beberapa penasihat mampu memenuhi persyaratan tinggi ini, dan mayoritas dari mereka
yang melakukannya akan ditemukan di dalam birokrasi. Bagaimanapun, pakar yang baik jarang
ditemukan, dan pembuat kebijakan sering kali bersikap sinis terhadap nasihat yang mereka peroleh
(Horowitz dan Katz 1975, 151-155).
Salah satu masalah yang sangat serius dalam analisis kebijakan adalah kurangnya perhatian
yang diberikan pada pertanyaan tentang kebijakan atau implementasi program. Titik awal untuk
kepentingan akademis dalam implementasi adalah studi kasus yang dibuat dengan cerdik tentang
program anti-kemiskinan di kota Oakland, California (Pressman dan Wildavsky 1979). Pada saat
penerbitan pertamanya pada tahun 1973, penulis volume kecil yang bernas ini hanya dapat
menemukan satu studi kasus implementasi yang terperinci (Derthick 1972). Mereka tampak agak
heran atas kegagalan serius para analis kebijakan dan ilmuwan sosial lainnya untuk menjawab
pertanyaan tentang bagaimana ide-ide diterjemahkan ke dalam praktik.26
Namun, selama dekade terakhir, didorong oleh contoh Pressman dan Wildavsky, telah ada
kebangkitan minat yang kuat terhadap pertanyaan tersebut, dengan sejumlah studi luar biasa
tentang politik implementasi (misalnya, Bardach 1977; Grindle 1980). Yang menarik, dalam
konteks sekarang, adalah sebuah bab yang dikontribusikan untuk edisi kedua Pressman dan
Wildavsky (1979) oleh Majone dan Wildavsky. Penulisnya memperdebatkan interpretasi
evolusioner dari implementasi. Implementasi kebijakan, kata mereka, tidak seperti membangun
struktur fisik seperti jembatan — proses yang memiliki awal dan akhir yang jelas. Sebaliknya, ini
adalah serangkaian masalah yang terus berkembang yang muncul di berbagai tingkat pengambilan
keputusan.
Ide kebijakan secara abstrak. . . tunduk pada berbagai kemungkinan tak terbatas, dan
mereka berisi dunia aplikasi praktis yang mungkin. . . . Mereka tidak memiliki titik istirahat, tidak
ada realisasi akhir; mereka berkembang tanpa henti. Lalu bagaimana, dan mengapa, kemudian,
memisahkan secara analitis kehidupan apa yang menolak untuk hancur? . . .
Implementasi adalah evolusi. Karena itu terjadi di dunia yang tidak pernah kita ciptakan,
kita biasanya berada tepat di tengah proses, dengan peristiwa yang telah terjadi sebelumnya dan
(kami berharap) berlanjut setelahnya. Di setiap titik kita harus mengatasi keadaan baru yang
memungkinkan kita untuk mengaktualisasikan potensi berbeda dalam ide kebijakan apa pun yang
kita terapkan. Saat kami bertindak untuk menerapkan kebijakan, kami mengubahnya. . . . Dengan
cara ini, teori kebijakan ditransformasikan untuk menghasilkan hasil yang berbeda. Saat kita belajar
dari pengalaman apa yang layak atau lebih disukai, kita mengoreksi kesalahan. Sejauh koreksi ini
membuat perbedaan, mereka mengubah ide kebijakan kami serta hasil kebijakan, karena ide
tersebut terkandung dalam tindakan. (Majone dan Wildavsky 1979, 190–191)
Sejauh menyangkut analisis kebijakan, perspektif evolusioner tentang implementasi
memiliki dua implikasi utama. Pertama, ini memberi tahu kita bahwa analis kebijakan tidak pernah
memulai dengan catatan yang bersih. Selalu ada riwayat tindakan sebelumnya dan konsekuensinya,
dan setiap masalah, jika ingin dipahami dengan benar, harus dikaitkan dengan konteks sosiopolitik.
Kedua, implementasi bukan hanya apa pun yang terjadi setelah kebijakan diputuskan, tetapi
perhatian yang meluas yang membantu membentuk isi kebijakan itu. Argumen untuk pertimbangan
yang dekat dan berkelanjutan untuk melaksanakan langkah-langkah dalam perumusan kebijakan
dan program ini tidak dapat cukup ditekankan. Kecuali masalah implementasi diperhitungkan
dalam desain kebijakan, nasihat ahli akan lahir mati.
Kritik Epistemologis
Pada halaman-halaman berikut, saya mengusulkan untuk memeriksa beberapa aspek logika
internal tradisi analisis kebijakan. Sejak Herbert Simon, tradisi ini secara tajam difokuskan pada
pengambilan keputusan yang dipahami sebagai peristiwa dalam waktu sebelum tindakan.
Keputusan pertama, kemudian tindakan: itu adalah model dasar. Tujuannya adalah untuk membuat
keputusan kebijakan publik yang lebih rasional dengan melakukan studi jenis tertentu yang
melibatkan peramalan, pemodelan matematis, pemrograman dinamis, evaluasi kebijakan dan
program, analisis dampak, analisis lintas dampak, permainan dan simulasi, dan teknik terkenal
serupa. Terlepas dari penolakan berulang oleh praktisi terkemuka bahwa analisis kebijakan dapat
direduksi menjadi sekumpulan metode, lapangan menjadi semakin diidentifikasi dengan konsep
dan metode yang berasal dari rekayasa sistem dan ekonomi (Allen 1978;
Bagian ini dikhususkan untuk melihat secara kritis konsep dan metode ini.27 Pada bagian
pertama, saya akan mempertimbangkan pertanyaan apakah mereka adalah alat yang tepat untuk
pekerjaan itu. Ini akan diikuti dengan tinjauan beberapa pertanyaan yang melekat dalam logika
peramalan sosial. Akhirnya, saya akan memeriksa krisis umum di mana analisis kebijakan terjun
ketika menjadi jelas bahwa paradigma sentral pengambilan keputusan rasional tidak lagi dapat
dipertahankan.
Masalah "Jinak" atau "Jahat"?
Apakah ada sesuatu tentang masalah sosial yang berbeda dari, katakanlah, masalah dalam
teknik sipil, seperti merancang bandara? Dan jika ada, apa perbedaannya, dan apa implikasinya
bagi analisis kebijakan?
Dalam makalah awal, dua profesor di Sekolah Desain Lingkungan Berkeley mengira
mereka telah menemukan apa yang unik tentang jenis masalah yang diminta untuk dipikirkan oleh
para analis kebijakan: masalahnya, kata Rittel dan Webber, adalah "jahat".
Masalah yang biasanya difokuskan oleh para ilmuwan dan insinyur sebagian besar adalah
masalah yang “jinak” atau “jinak”. Sebagai contoh, pertimbangkan masalah matematika, seperti
memecahkan persamaan; atau tugas seorang ahli kimia organik dalam menganalisis struktur
beberapa senyawa yang tidak diketahui; atau pemain catur yang mencoba menyelesaikan skakmat
dalam lima gerakan. Untuk setiap misinya jelas. Jelas, pada gilirannya, apakah masalah telah
diselesaikan atau belum.
Masalah jahat, sebaliknya; tidak memiliki satu pun dari ciri-ciri yang menjelaskan ini; dan
mencakup hampir semua masalah kebijakan publik — apakah pertanyaan tersebut menyangkut
lokasi jalan bebas hambatan, penyesuaian tarif pajak, modifikasi kurikulum sekolah, atau
konfrontasi kejahatan. (Rittel dan Webber 1973, 160)
Masalah "Jahat", jelas mereka, adalah yang "'ganas' (berbeda dengan 'jinak') atau 'ganas'
(seperti lingkaran) atau 'rumit' (seperti leprechaun) atau 'agresif' (seperti singa, berbeda dengan
kepatuhan seekor domba). " Dan itu "tidak dapat diterima secara moral," mereka menyimpulkan,
"bagi perencana untuk memperlakukan masalah yang jahat seolah-olah itu adalah masalah yang
jinak, atau untuk menjinakkan masalah yang jahat sebelum waktunya, atau menolak untuk
mengenali kejahatan yang melekat pada masalah sosial" (ibid 160–161).
Makalah mereka menyajikan argumen yang meyakinkan untuk mendukung posisi ini dan
menimbulkan pertanyaan serius tentang kesesuaian teknik rasional yang, dalam pandangan
pendukung mereka, dirancang untuk “memecahkan” masalah dengan cepat dan jelas. Beberapa
karakteristik dari masalah "jahat" adalah:
1. Tidak ada rumusan pasti dari masalah jahat. . .
2. Masalah jahat tidak memiliki aturan berhenti. . .
3. Tidak ada ujian langsung dan akhir dari solusi untuk masalah yang jahat. . .
4. Masalah jahat tidak memiliki solusi potensial yang dapat dihitung (atau dijelaskan secara
lengkap), juga tidak ada serangkaian operasi yang diizinkan yang terkenal yang dapat
dimasukkan ke dalam rencana. . .
5. Setiap masalah jahat dapat dianggap sebagai gejala dari masalah lain. . .
6. Adanya perbedaan yang mewakili masalah yang jahat dapat dijelaskan dengan berbagai
cara. Pilihan penjelasan menentukan sifat dari penyelesaian masalah. (Ibid. 161-166)
Esai Rittel dan Webber terbaca seperti versi modern dari dongeng Hans Christian Anderson
"Pakaian Baru Kaisar". Ini menghancurkan model keputusan rasional — sejauh menyangkut kelas
masalah jahat yang bersangkutan — dengan menunjukkan bahwa model tersebut diterapkan secara
tidak tepat: ia didasarkan pada epistemologi yang salah. Seperti yang akan dilakukan Majone dan
Wildavsky enam tahun kemudian, para penulis mengemukakan perspektif evolusioner. Dalam
pandangan ini, masalah sosial tidak pernah terpecahkan; mereka hanya tergeser oleh masalah lain.
Ambil, misalnya, masalah yang relatif "sederhana" yang menjadi perhatian abadi publik
Amerika: kinerja rata-rata siswa sekolah menengah yang rendah pada tes pencapaian standar.
Begitulah "masalah" dapat diserahkan kepada seorang analis, tetapi ini bukanlah masalah
"sebenarnya" yang harus dipahami oleh analis. Masalah "sebenarnya" adalah yang bisa "diserang"
dengan harapan meningkatkan nilai rata-rata ujian di seluruh negeri. Lalu apa itu? Apakah guru
tidak dibayar cukup, sehingga bakat terbaik tidak tertarik pada profesinya? Apakah ini kisah
pribadi tentang kemiskinan dan rumah tangga yang hancur? Apakah ini masalah sementara
penyesuaian budaya di pihak anak-anak imigran di pusat kota? Apakah kelas menengah yang lebih
kaya mulai menarik anak-anaknya dari sekolah umum untuk memberi mereka pendidikan swasta?
Seseorang dapat terus mengajukan pertanyaan dengan nada ini. Secara politis,
bagaimanapun, tidak mungkin untuk menunda keputusan ketika perhatian publik sedang
meningkat. Para pemilih tidak sabar, dan politisi tidak sabar menunggu komunitas riset
memberikan jawaban yang, dalam hal apa pun, selalu tidak meyakinkan. Jadi mereka melakukan
apa yang mereka bisa. Dengan dukungan yang mereka dapat dari studi yang sudah ada, politisi
akan memilih jawaban yang tidak biasa: gaji guru, misalnya. Untuk sementara, lebih banyak
sumber daya dialihkan ke pendidikan, dan untuk ukuran yang baik dewan sekolah dinasihati untuk
lebih memperhatikan disiplin dasar.
Meskipun kesibukan ini sama sekali tidak “memecahkan” masalah nilai ujian yang rendah,
baik politisi maupun publik akan sedikit bernafas lega, karena mereka telah melakukan yang
terbaik. Belakangan, masalah lain muncul untuk menarik perhatian mereka — mungkin krisis
energi, atau kenaikan suku bunga, atau hujan asam.
Beberapa orang mungkin ingin berargumen bahwa sangat tidak adil untuk menyajikan
teka-teki pendidikan dengan cara ini. Mereka bahkan mungkin mengatakan bahwa, dengan waktu,
teknik analisis kebijakan cukup kuat untuk memberikan solusi definitif untuk masalah kinerja
rendah skolastik. Mungkin, tetapi inti dari latihan ini adalah tidak pernah ada waktu untuk
melakukan semua penelitian yang mungkin diperlukan. Selama beberapa dekade, sejumlah besar
uang telah dihabiskan untuk memahami bagaimana pembelajaran terjadi. Kami tahu banyak, tapi
para ahli tidak setuju. Mereka tidak setuju, sebagian, karena posisi awal dan filosofi dasar
pendidikan mereka berbeda. Pendidikan, kemudian, adalah salah satu masalah yang “jahat” dan
“ganas” yang tidak pernah ada solusinya. Untuk pembuat kebijakan dan analis mereka,
Tabir Waktu
Salah satu pertanyaan yang paling membingungkan dalam analisis kebijakan adalah
bagaimana menghadapi masa depan. Peramal dari Bentham, Saint-Simon, dan Comte hingga yang
modern seperti Olaf Helmer (1966), Henri Theil (1966), Kahn dan Wiener (1967), dan Robert
Ayres (1969) telah mengklaim bahwa ada metodologi ilmiah yang dengannya kita dapat
menyingkirkan "tabir waktu" dan memperkirakan peristiwa masa depan sebagai konsekuensi dari
tren masa lalu dan tindakan saat ini. Perkiraan biasanya merupakan pernyataan bersyarat dari jenis
"Jika a, maka b, c,. . . , n. " Keinginan untuk mengetahui apa yang belum ada tetapi mungkin terjadi
di masa depan adalah keinginan manusia yang sangat kuat.
1. Eksperimen yang dilakukan adalah eksperimen yang kondisi sekitar eksperimennya
dapat dikontrol.
2. Peristiwa yang diprediksi berulang dan bagian dari urutan yang teratur.
3. Metodologi penelitian yang digunakan tidak berpengaruh signifikan terhadap hasil
percobaan.
4. Penelitian itu sendiri bertujuan untuk memalsukan hipotesis, daripada menambahkan
bukti pendukung yang akan lebih memperkuat prediksi.
5. Prediksi adalah bagian dari urutan sebab akibat atau hasil yang diacak, bukan dari
peristiwa itu sendiri, tetapi dari distribusi statistik dari suatu kelas peristiwa.
Kontras dengan analisis kebijakan — “ilmu desain” Simon — tidak bisa lebih dramatis.
Dalam analisis kebijakan:
1. Analis jarang mengontrol kondisi untuk "eksperimen" mereka. Mereka beroperasi dalam
waktu nyata dengan situasi total di mana kondisi eksternal tidak dapat ditahan, dan di mana
lingkungan internal eksperimen kebijakan pasti tunduk pada dinamika hubungan manusia dan
perubahan kelembagaan.29
 2. Setiap situasi yang dihadapi oleh analis pada dasarnya unik dalam hal konstelasi total
gaya interaktif. Oleh karena itu, masa lalu hanya memiliki relevansi terbatas untuk masa depan, dan
di luar proyeksi jangka pendek, analis selalu "meraba-raba dalam kegelapan".
3. Peristiwa sosial sering kali didominasi oleh fenomena “titik kritis” di mana situasi
ekuilibrium tiba-tiba terganggu ketika variabel kunci mencapai besaran yang cukup untuk
mengganggu keseimbangan hubungan yang ada. Hampir selalu, hasil “tip” seperti itu mengejutkan.
4. Penelitian sosial sering kali memengaruhi hasil, bahkan secara meyakinkan, seperti
ketika ramalan suku bunga yang lebih tinggi berkontribusi pada kenaikan suku bunga, atau prediksi
ledakan rasial mempertinggi kemungkinan ledakan rasial. Fenomena ini terkenal dengan judul
"ramalan yang terwujud dengan sendirinya". Ada situasi lain juga, di mana penelitian dapat
menyebabkan perubahan perilaku yang tidak diinginkan.
5. Model peramalan statistik yang semakin populer cenderung memiliki kesalahan tak tentu
yang sangat besar (Morgenstern 1963; Lee 1973; Meadows et al. 1982).
Kebanyakan prakiraan sosial adalah latihan dalam logika di mana peristiwa diproyeksikan
atas dasar serangkaian asumsi yang panjang. Karena asumsi dibuat secara apriori tetapi biasanya
menentukan, logika prakiraan ternyata melingkar: mengingat asumsi, prakiraan mewakili hasil dari
kesimpulan yang tak terelakkan. Asumsi itu sendiri, di sisi lain, hanya tunduk pada penilaian ahli,
dan tidak dikontrol (Miles dan Irvine 1979).
Terlepas dari penemuan berbagai metode cerdik untuk memata-matai waktu, prospek
ramalan sosial dan ekonomi cukup suram.30 Klaim bahwa segala sesuatu seperti berbagai
konsekuensi dari suatu tindakan dapat diprediksi sebelum tindakan itu sendiri tidak dapat
diprediksi. dipertahankan. Namun demikian, seni dan ilmu ramalan tidak mungkin hilang:
keinginan kita untuk mengetahui apa yang tertulis dalam "kitab waktu" lebih kuat daripada logika
apa pun. Dan itu sama sekali bukan latihan yang sia-sia. Dipahami dengan benar, peramalan dapat
memainkan peran penting dalam analisis kebijakan, bahkan ketika hal itu tidak sesuai dengan
keinginan kuat kita untuk mengetahui jalan ke depan. Sebagai contoh:
o Dimensi proyeksi tertentu dapat diuji, seperti ketahanan model peramalan terhadap
perubahan nilai variabel parametrik.
o Untuk banyak tujuan pembentukan kebijakan, proyeksi urutan besarnya mungkin adalah
semua yang diperlukan.
o Karena model peramalan jangka pendek beroperasi dengan margin kepastian yang besar,
penekanan pada dimensi perencanaan ini mungkin mendapatkan popularitas.
o Terutama jika dibuat sederhana dan transparan, model prakiraan dapat digunakan sebagai
perangkat pembelajaran bagi analis.
o Model peramalan dapat meningkatkan ketersediaan dan kualitas data yang diperlukan
untuk konstruksi mereka.
o Model peramalan dapat digunakan untuk mengirimkan sinyal peringatan tentang krisis
yang akan datang.
Jebakan atau Paradigma Baru?
Pada pertengahan tahun 1970-an, terbukti bahwa analisis kebijakan mengalami masalah
yang serius. Sebagai tanggapan atas hal ini, Institut Internasional Analisis Sistem Terapan (IIASA)
di Laxenburg, Austria, mensponsori konferensi besar pada tahun 1977 tentang Jebakan Analisis
(Majone dan Quade 1980). Acara ini mempertemukan berbagai analis terkemuka dari universitas
besar, bisnis swasta, dan kelompok penelitian nirlaba. Persidangan, volume kecil yang diedit
dengan baik, adalah laporan mutakhir terbaik yang tersedia saat ini. Itu membuat pembacaan yang
menyedihkan.31 Perangkap adalah jebakan yang bahkan analis berpengalaman pun bisa jatuh. Dan
jika mereka jatuh, orang-orang sinis mungkin berani, mereka akan jatuh! Ada jebakan berserakan
di area yang hampir terlalu banyak untuk disebutkan: dalam perumusan dan pemodelan, analisis
data, analisis biaya, metode pengoptimalan, komunikasi, analisis implementasi, evaluasi, dan
bahkan bahasa analisis kebijakan. Dengan pemikiran ini, tidak mengherankan bahwa konferensi
diakhiri dengan panggilan berulang tidak hanya untuk kehati-hatian yang ekstrim dalam pekerjaan
analitis tetapi, lebih signifikan, untuk kualitas manusia sehari-hari seperti penilaian, intuisi,
kepekaan, dan seni komunikasi yang efektif. Kathleen Archibald bingung dengan itu semua.
Di sini Majone merujuk pada alat penafsiran — pada "imajinasi, penilaian, serta pemikiran
analogis dan asosiatif." Dan kutipan Hitch Quade ternyata merujuk pada "analisis inventif dan
cerdik". Tetapi di mana dalam literatur, dan di mana dalam pelatihan analis, perhatian diberikan
pada metode untuk meningkatkan penilaian imajinasi, pemikiran analogis dan asosiatif, daya cipta
dan kecerdikan? Berapa proporsi buku dan artikel dan kelas yang dikhususkan untuk topik
semacam itu, dibandingkan dengan ruang dan waktu yang dikhususkan untuk meningkatkan
ketelitian dan keterampilan teknis? Ini adalah sepersekian menit dari total verbiage tentang analisis
kebijakan. (Archibald 1980, 192)
Solusi yang dia cari memiliki beberapa keanehan dari Richard Hofstadter's Goedel, Escher,
Bach (1979).
Melalui kaca tampak tidak ada metafora kosong; cara apa yang lebih baik untuk
menyiratkan referensi diri selain melalui cermin? Referensi diri adalah karakteristik budaya dan
kesadaran. Dapat dibuktikan bahwa referensi diri ini menghasilkan ketidakpastian dasar yang pada
gilirannya menimbulkan (a) adanya ketidakpastian dan perangkap serius yang terkait dengannya
dalam analisis; (b) kemungkinan kebaruan, solusi kreatif; dan (c) kreasi bahasa yang tak
terpisahkan dan pemecahan masalah dan dengan demikian kebutuhan untuk menggunakan kata-
kata lama dengan cara baru. (Ibid. 194)
Namun, tidak jelas apakah "melalui cermin" akan membantu menyelamatkan analisis
kebijakan dalam bentuknya yang ada, selama paradigma sentral pengambilan keputusan
rasionalnya terus membebani pemikiran analis. Ada beberapa indikasi bahwa pergeseran
paradigma sedang berlangsung, seperti dalam perspektif evolusioner Majone dan Wildavsky
tentang implementasi kebijakan (1979) dan advokasi mereka yang jujur terhadap pendekatan
politik dan interaktif untuk perencanaan kebijakan. Sebagai pertimbangan dari pencarian model-
model alternatif dalam analisis kebijakan inilah yang sekarang kita bahas
Pencerahan atau Rekayasa: Model Generasi Kedua
Pada tahun 1977, tahun konferensi ASA II tentang jebakan, menjadi jelas bahwa seluruh
alasan untuk analisis kebijakan harus dipikirkan ulang. Harapan besar pada tahun 1950-an dan
1960-an belum terpenuhi. Kritik internal telah mengungkapkan ketidakkonsistenan utama baik
yang bersifat logis maupun empiris. Hal ini terutama berlaku untuk cabang analisis kebijakan yang
menelusuri asal-usulnya ke rekayasa sistem, tetapi, sampai batas tertentu, ini juga melibatkan klaim
analis yang mengikuti jejak Dror dan Lasswell dan lebih bersandar pada ilmu politik dan
administrasi. .
Yakin akan perlunya perubahan haluan yang dramatis, beberapa pemimpin bidang ini
mencari peran baru dan paradigma intelektual. Proposal yang paling meyakinkan datang dari Carol
Weiss (1977, 1982). Mendasarkan advokasinya pada studi sebelumnya, dia berpendapat bahwa
Pada tingkat yang besar (tetapi tidak diketahui), penelitian sebenarnya tidak terlalu
memengaruhi kebijakan melalui pemecahan masalah atau rekayasa sosial daripada melalui apa
yang disebut Morris Janowitz sebagai "pencerahan." Studi oleh Nathan Caplan di Michigan dan
Karin Knorr di Wina, serta penelitian kami di Columbia, menunjukkan bahwa pengaruh utama
penelitian terhadap kebijakan mungkin berupa sedimentasi bertahap dari wawasan, teori, konsep,
dan cara memandang dunia. (Weiss 1977, 77) 33
Yang sangat penting bagi Weiss adalah bahwa fungsi kritis beasiswa tidak boleh dirusak.
Dia membandingkan "kebijaksanaan konvensional" dengan model baru "pencerahan," dengan
gaung samar Voltaire dan Condorcet.
Inilah kearifan konvensional: peneliti sosial yang karyanya memasuki ranah kebijakan
harus mencapai konsensus dengan beberapa segmen penting pelaku kebijakan tentang orientasi
nilai dasar karyanya. Untuk kegunaan penelitian yang maksimal, peneliti harus menerima tujuan
fundamental, prioritas, dan batasan politik dari kelompok pembuat keputusan utama. Ia harus peka
terhadap kelayakan dan tetap berada dalam kisaran sempit alternatif kebijakan berbiaya rendah dan
rendah perubahan.
 Model pencerahan penggunaan penelitian tidak membuat asumsi seperti itu. Ini tidak
menganggap konsensus nilai sebagai prasyarat untuk penelitian yang berguna. Ia melihat peran
penelitian sebagai kritik sosial. Ia menemukan tempat untuk penelitian berdasarkan premis teoritis
varian. Ini menyiratkan bahwa penelitian tidak perlu selalu diarahkan pada kelayakan operasi saat
ini, tetapi penelitian tersebut memberikan latar belakang intelektual dari konsep, operasi, dan
generalisasi empiris yang menginformasikan kebijakan. Ketika konsep dan data baru muncul, efek
kumulatif dan bertahap mereka dapat mengubah konvensi yang dipatuhi oleh pembuat kebijakan
dan menyusun ulang tujuan dan prioritas dunia kebijakan praktis. (Ibid. 80)
Weiss meniup terompet mundur ke akademi. Untuk selanjutnya, dari basis mereka di
universitas, analis kebijakan akan dapat menyiarkan wawasan, kritik, dan nasihat yang baik kepada
khalayak umum pembuat kebijakan dan orang-orang berpengaruh lainnya. Melalui proses
penyaringan, ide-ide dengan nilai tukar yang baik pada akhirnya akan muncul untuk menjadi dasar
ortodoksi apa pun yang menguasai dunia kebijakan. Pada saat yang sama, akademisi lain, yang
beroperasi dari premis nilai yang berbeda, akan berusaha untuk menggantikan ide-ide yang
berkuasa dengan model mereka sendiri, melalui kritik, argumen, dan persuasi. Itu adalah gagasan
yang semakin menarik bagi analis kebijakan yang telah kelelahan di garis depan profesi mereka
dan menyambut keberadaan yang lebih terlindung (Bulmer 1982) .34
Akademisi terkemuka lainnya yang sangat terlibat dalam analisis kebijakan, Richard
Nelson dari Universitas Yale, menggemakan tema Weiss dalam esai brilian tentang ekonomi
institusional. Secara provokatif berjudul The Moon and the Ghetto (1977), esai ini awalnya
disampaikan sebagai Kuliah Fels tentang Analisis Kebijakan Publik di Universitas Pennsylvania
pada tahun 1974. Sebagian besar volume diambil dengan kritik metodologis terhadap tradisi
analisis sistem yang diterapkan masalah sipil dengan cara yang sudah akrab dari karya sebelumnya
Ida Hoos (1972). Apa yang membuat esai unik, bagaimanapun, adalah dukungannya terhadap
peran baru utama bagi analis kebijakan: merancang inovasi organisasi, atau apa yang disebut
Nelson sebagai "rezim baru pemerintahan."
Ilmu ekonomi neo-klasik, yang memberikan pengaruh kuat pada analisis kebijakan,
melihat masalah intinya sebagai alokasi sumber daya yang efisien. Nelson sekarang berpendapat
proposisi yang sangat masuk akal bahwa realokasi besar sumber daya ke aktivitas baru akan
memerlukan pemikiran ulang tentang struktur organisasi di mana program baru harus dikelola.
Ketika mereka menghadapi keadaan baru dan lingkungan kelembagaan baru, pengaturan organisasi
yang lebih lama menjadi ketinggalan jaman. Dengan demikian, ada kebutuhan untuk terus menerus
memonitor sistem organisasi ekonomi secara umum — dan organisasi kegiatan sektoral secara
lebih spesifik — agar terus “sesuai” dengan lingkungan. Organisasi ekonomi, menurut Nelson,
adalah sistem evolusioner yang adaptif.
Penilaian ulang besar ketiga datang dari Giandomenico Majone dan Aaron Wildavsky
dalam bab gabungan mereka yang termasuk dalam edisi kedua Pressman dan Wildavsky (1979).
Perspektif evolusioner berkaitan dengan organisasi ekonomi, yang sangat menarik bagi Nelson, di
sini diterapkan pada pertanyaan implementasi. Dimulai dengan premis bahwa analisis kebijakan
harus menjadi lebih terkait erat dengan tindakan (dan karena itu harus menjauh dari model
keputusan dengan bias kognitifnya terhadap model interaksi), Majone dan Wildavsky mengusulkan
untuk melihat implementasi program sebagai proses evolusioner yang berkelanjutan yang
melibatkan pembelajaran sosial, adaptasi, dan pengalihan sesekali. Analisis kebijakan entah
bagaimana harus sesuai dengan proses bimbingan masyarakat yang sedang berlangsung ini, yang
berkontribusi pada dialektika praktiknya.
Mengurangi, membatasi, membatasi kemungkinan adalah fungsi analitis. Menemukan
kendala di mana ide-ide kebijakan dapat diharapkan untuk beroperasi — menerapkan pengetahuan
negatif, jika Anda mau — adalah tugas utama analisis. Resep tetap— “mengetahui itu” —memberi
cara untuk “mengetahui caranya” —mengadopsi aturan yang tepat pada saat yang tepat ketika
peristiwa terjadi, untuk membawa satu potensi hasil di atas banyak lainnya. Mengetahui bagaimana
itu kerajinan, bukan sains. (Majone dan Wildavsky 1979, 190)
“Mengetahui bagaimana itu kerajinan, bukan sains.” Kalimat itu menentukan arah baru.
 Pentingnya penilaian dalam analisis kebijakan telah diakui setidaknya sejak pertengahan
tahun enam puluhan. Tetapi dengan menghubungkannya kembali ke proses implementasi, Majone
dan Wildavsky mengangkatnya ke posisi baru yang unggul. Jelas bahwa meskipun mereka tidak
siap untuk meninggalkan garis depan analisis kebijakan, mereka menghapus model rekayasa—
“resep tetap” —untuk model yang mendekati pembelajaran sosial (dibahas dalam Bab 5).
Akhirnya, perlu disebutkan lagi esai oleh Majone (1980) di mana dia berusaha untuk
mengasimilasi analisis kebijakan dengan perkembangan baru dalam filsafat ilmu pengetahuan.
(Esai ini sangat mengingatkan pada karya Camhis sebelumnya tentang teori perencanaan [1979].)
Majone terpesona oleh Lakatos (1971) dan kemudian Popper (1975), keduanya "berkonsentrasi
pada pertumbuhan teori daripada sanggahan mereka" ( Majone 1980, 185). Popper, khususnya,
sekarang menegaskan pandangan sains yang mengangkatnya di atas perhatian biasa dalam
kehidupan sehari-hari. Sains terjadi, tegasnya, dalam dunianya sendiri, dunia "struktur obyektif
yang diproduksi oleh pikiran manusia tetapi, setelah diproduksi, ada secara independen sebagai
teori, kreasi dan gaya artistik, norma, institusi, situasi masalah. , argumen kritis ”(ibid.). Popper
menyebutnya Dunia 3 dan membedakannya dari Dunia 1, dunia objek fisik dan kondisi fisik, dan
Dunia 2, dunia kondisi mental, keyakinan, dan preferensi pribadi. Meskipun terkait dengan dua
lainnya, Dunia 3 ada secara mandiri dengan sedikit referensi ke dunia sehari-hari yang menjadi
perhatian manusia
Mengikuti Popper, Majone sekarang mengusulkan ruang kebijakan otonom yang serupa
"terdiri dari masalah kebijakan (aktual dan potensial), argumen kebijakan, norma, kendala, solusi
tentatif dan perwujudan kelembagaannya" (ibid.). 36 Fokus analisis kebijakan akibatnya akan
mengikuti jejak Lakatos, yang dia sebut "program aksi." Ini akan bergeser dari individu dan
kelompok sebagai aktor ke "fitur obyektif seperti konten kebijakan, doktrin yang berkembang dan
situasi masalah, kendala yang berubah, dan interaksi di antara kebijakan yang berbeda" (ibid.).
Tujuannya adalah untuk menjaga proses pengembangan kebijakan tetap berjalan; itu tidak akan
memprediksi atau memalsukan atau, memang, mengoptimalkan; dan tentu saja tidak akan
menghasilkan praktik baru. Pengembangan kebijakan adalah sui generis, tapi persis seperti yang
dia maksudkan, Majone kesulitan menjelaskan. Satu kriteria, pikirnya, mungkin membuang
masalah
Apa pun yang dipikirkan orang tentang ruang kebijakan otonom sebagai metafora yang
tepat, ini jelas: seperti yang dikutip penulis sebelumnya, Majone menyerukan mundur ke dalam
biara akademi atau lembaga penelitian seperti miliknya (IIASA). Hanya dalam proyeksi relatif dari
krisis sehari-hari dalam pembuatan kebijakan riil barulah ilmu kebijakan otonom dapat
berkembang.
Argumen Carol Weiss tampaknya berhasil. Jika kebijakan adalah proses evolusi di mana
keputusan hanyalah penanda di sepanjang jalan, semua perspektif intelektual mungkin bisa
membantu. Tidak ada pendekatan tunggal yang dapat diberikan preferensi apriori. Dan jika konteks
analisis kebijakan memang merupakan bentuk pengambilan keputusan umum, maka orang tidak
perlu terlalu memperhatikan persyaratan operasional kebijakan (meskipun pertanyaan implementasi
tidak boleh diabaikan). Dan jika objek analisisnya adalah program aksi daripada keputusan, dan
jika proses analisis itu sendiri dialektis, maka memang ada ruang lingkup baru untuk analisis
kebijakan.38 Mundur ke akademi akan menjadi pengalaman yang membebaskan. Dan orang
mungkin cukup berharap bahwa hasil kerja akademis entah bagaimana akan tersaring ke dalam
proses pembuatan kebijakan.
Namun, proses "penyaringan" itu sendiri tidak diperiksa dengan cermat. Oleh karena itu,
mungkin ada baiknya, sebelum kita sepakat bahwa model pencerahan menunjukkan jalan ke masa
depan untuk mempertimbangkan pengaturan kelembagaan untuk analisis kebijakan.
Seperti yang kita lihat sebelumnya, analisis kebijakan telah berkembang pada tiga basis
kelembagaan yang berbeda. Yang pertama adalah birokrasi. Di sini, analisis kebijakan dipandang
sebagai fungsi internal pemerintahan (Meltsner 1976; House 1982). Yang kedua adalah perusahaan
swasta (baik untuk laba atau nirlaba) seperti Rand, IIASA, Brookings Institution, SRI, Resources
for the Future, Inc., dan Institute for Defense Analysis. Perusahaan-perusahaan ini bekerja sebagai
konsultan pemerintah dan cenderung menganggap analisis kebijakan sebagai komoditas. (Lembaga
nirlaba, bagaimanapun, mungkin juga melakukan penelitian kebijakan jangka panjang.) Yang
ketiga adalah akademi, di mana analisis dilakukan dalam bentuk penelitian yang relevan dengan
kebijakan yang didanai oleh yayasan swasta dan publik atau oleh universitas itu sendiri, atau
dilakukan hanya sebagai inisiatif individu,
Terlepas dari satu sama lain, ketiga dasar untuk analisis kebijakan ini bagaimanapun juga
terkait dalam berbagai cara, dan sebagai satu set mereka merupakan komunitas ilmiah analis
kebijakan (atau perencana). Ada banyak komunitas seperti itu, dan mereka biasanya diatur di
sekitar sektor kebijakan tertentu. Jadi, kami menemukan komunitas lingkungan, perancang kota,
ilmuwan daerah, analis tenaga kerja, perencana transportasi, spesialis perumahan, perencana
kesehatan masyarakat, analis pertahanan, dan ahli agronomi. Mereka cenderung interdisipliner dan
fokus pada masalah. Komunitas lain diatur di sekitar pendekatan metodologis, seperti penelitian
operasi, studi masa depan, dan ekonometrik. Setiap komunitas terdiri dari anggota dari ketiga dasar
analisis kebijakan. Biasanya, ini dibedakan dengan memiliki format organisasi (asosiasi,
masyarakat, jaringan,
Dalam komunitas seperti itu, migrasi dari satu basis ke basis lainnya cukup sering, dan
analis terbaik biasanya menghabiskan waktu pada ketiga basis: birokrasi, korporat (komersial dan /
atau nirlaba), dan akademis. Pengalaman ini, serta pertemuan dan konferensi berkala dan publikasi
jurnal, membantu menyatukan bidang ini dan memberikan para praktisi pemahaman informal dan
diam-diam serta bahasa yang sama. Melalui komunitas ilmiah inilah penelitian kebijakan
"menyaring" dari akademi ke basis analisis birokrasi dan kebijakan perusahaan yang lebih
berorientasi operasional. Namun peran komunitas ini secara substansial melampaui komunikasi.
Hal ini selanjutnya dapat dicirikan oleh kontribusi besar berikut yang mereka berikan, sebagai
komunitas, pada proses pembuatan kebijakan.
1. Komunitas ilmiah menciptakan lingkungan penelitian yang stabil untuk analisis
kebijakan yang dicirikan oleh pemimpin yang diakui, negarawan (dan wanita) yang lebih tua,
pertanyaan penelitian dasar, serangkaian hipotesis yang diterima secara umum, metode penelitian
umum, dan pemahaman tentang asal-usul dan asal komunitas itu sendiri. sejarah.
2. Komunitas ilmiah membantu memastikan kualitas saran kebijakan dengan menjalankan
fungsi kritis dan penyaringan melalui publikasi jurnal, resensi buku, jaringan kontak, dan cara lain.
Masyarakat menetapkan standar keunggulan mereka sendiri, dan ini ditegakkan melalui proses
formal dan informal.
3. Komunitas ilmiah menyediakan pengaturan untuk memerankan ketegangan yang tak
terhindarkan antara teori dan praktik dengan mendorong pertemuan antara analis dan perencana
kebijakan akademis dan praktis. Ketegangan ini selalu mengarah pada konflik mengenai kebijakan
jurnal, pendidikan profesional, dan agenda konferensi tahunan di mana semua anggota komunitas
berkumpul. Meskipun ketegangan ini diperjuangkan, bagaimanapun, ada pemahaman yang
berkembang di dalam komunitas itu tentang beberapa posisi dan perspektif, karena anggotanya
tidak hanya sering berpindah dari basis ke basis tetapi juga pertemanan utama dan kontak
profesional lintas basis.
4. Komunitas ilmiah memungkinkan modifikasi bertahap dari paradigma penelitian utama
mereka saat mereka beradaptasi dengan keadaan yang berubah dalam lingkungan kebijakan dan
terhadap kritik yang terus-menerus dan semakin persuasif dari luar tradisi yang dominan. Kadang-
kadang, satu paradigma penelitian dapat diganti dengan yang lain dalam komunitas yang sama,
meskipun yang lebih sering terjadi, komunitas baru akan dibentuk dengan pahlawan intelektual dan
jaringan kontaknya sendiri.
Nampaknya, saat kita bergerak menuju abad kedua puluh satu, bahwa kita akhirnya
meninggalkan visi Comtean tentang masyarakat yang direkayasa. Masih ada sistem komando
negara dan kekuatan besar perusahaan dan kerajaan keuangan yang beroperasi semakin dalam skala
global. Alasan teknis masih diabadikan dalam sistem ini, bahkan jika analisis kebijakan sebagai
"sains" telah menggeser penekanannya dari pengoptimalan ke model yang lebih longgar di mana
desain organisasi memainkan peran yang sama besarnya dengan alokasi sumber daya yang efisien.
Kesimpulan
 Penasihat kebijakan telah ada sejak jaman dahulu kala. Kita, kaum modern, telah
menerapkan dan melembagakan fungsi penasihat, dan kita telah membungkusnya dalam mantel
sains, tetapi fungsinya tetap sama. Suatu kegiatan yang telah bertahan ribuan tahun harus
memenuhi kebutuhan dalam struktur pemerintahan. Dan meskipun analisis kebijakan modern,
dengan berbagai model dan komputer canggihnya, berasal dari masa yang sangat baru, tidak
diragukan lagi bahwa, dalam satu atau lain bentuk, ia akan bertahan tanpa batas di masa depan.
Peruntungannya mungkin bertambah dan berkurang, dan mode khas operasinya mungkin
mengalami beberapa perubahan, tetapi itu pasti bukan kebetulan bahwa Rand Corporation yang
mensponsori The Adviser (1978) karya Herbert Goldhammer, sejarah nasihat kebijakan selama
berabad-abad, dari Oracle Delphic untuk dewan negara, dari kaisar Tiongkok kuno hingga Winston
Churchill. Orang Rand melihat diri mereka berdiri dalam antrean panjang dari profesi tua dan
terhormat.
Namun, pergeseran baru-baru ini dalam penekanan dari analisis on-line ke "pencerahan"
dan dari teori keputusan ke model implementasi dan interaktif adalah satu hal yang signifikan.
Begitu teori keputusan telah digantikan sebagai fokus utama dari analisis kebijakan, jalan terbuka
untuk banyak pendekatan yang berbeda, beberapa di antaranya mungkin menyimpang dari tradisi
lapangan yang suci.
Alternatif utama untuk keputusan adalah "tindakan", dan tindakan menyiratkan keberadaan
aktor yang bertindak. Ketika yang terakhir menggantikan pengambil keputusan sebagai fokus untuk
perencanaan, seseorang tidak lagi terikat untuk mempertimbangkan lapisan masyarakat yang
berkuasa, seperti yang diinginkan Etzioni, sebagai satu-satunya atau bahkan aktor utama dalam
situasi tertentu. Di ranah publik, selalu ada banyak aktor, seperti partai politik, gerakan sosial,
serikat pekerja, dan granges petani, yang akarnya tertanam jauh di dalam masyarakat sipil (Ulrich
1983).
Fokus baru pada tindakan ini membawa kita pada model perencanaan yang berbeda dan,
tentunya, pada tradisi baru. Model-model ini memiliki dua kesamaan: (1) mereka tidak secara
khusus ditujukan kepada elit penguasa, dan (2) mereka fokus pada tindakan daripada pada
keputusan. Karena bias yang melekat ini, tradisi perencanaan yang sekarang akan kita diskusikan
— pembelajaran sosial dan mobilisasi sosial — lebih berorientasi pada perubahan sosial dan
transformasi sistem daripada pada pemeliharaan struktur kekuasaan yang ada. Bersama mereka,
kami pindah ke medan perencanaan yang baru.
1. Untuk studi penelitian kebijakan yang terdokumentasi dengan baik yang dilakukan untuk
Pemerintah AS, lihat Horowitz dan Katz (1975) dan Guttman dan Willner (1976).
2. Cita-cita Comtean tentang ilmu sosial nomothetic terus menginformasikan pembentukan
ilmu sosial, terutama di Amerika Serikat, meskipun kemustahilan epistemologisnya. Misalnya, etos
National Science Foundation (NSF) telah dijelaskan oleh salah satu pejabat tinggi yayasan sebagai
"pemodelan ilmu sosial setelah ilmu alam" (Aborn 1984, 34). (Tentang kesalahan epistemologis
persamaan ini, lihat Ulrich 1983, bab 1.)
3. Murray Aborn menyimpulkan esai sejarahnya tentang proyek indikator sosial di NSF
dengan kata-kata ini: “[T] Faktor tunggal terpenting dalam keberhasilan kebangkitan gerakan
indikator sosial di masa depan bukanlah apa yang harus dilakukan oleh ilmu-ilmu sosial.
menawarkan, melainkan sejauh mana masyarakat telah membentuk dirinya sendiri di sekitar
konsep yang mendasari penggunaan indikator sosial serta mekanisme produksinya ”(Aborn 1984,
41; cetak miring ditambahkan). Singkatnya, kata Aborn, masyarakat harus disesuaikan dengan
dominasi teknologi oleh perencana dan kepentingan sosial yang mereka layani. Karena sama sekali
idealis untuk menganggap, seperti yang dilakukan Judith de Neufville dalam buku indikator
sosialnya (1975), bahwa indikator dapat melayani beberapa tujuan netral dalam diskusi kebijakan.
4. Seperti yang ditunjukkan Horowitz dan Katz, pertimbangan profesional mungkin tidak
terlalu dibutuhkan. Pembuat kebijakan lebih memilih penggunaan aspek kuantitatif ilmu sosial
dalam pembentukan keputusan. Sifat pendekatan kuantitatif yang dianggap tepat dan teratur
memiliki daya tarik yang melekat pada pembuat kebijakan dalam upaya mereka untuk mengatur
dan mengaudit opsi politik dan implikasi dari pilihan mereka. Meningkatnya nilai ilmu-ilmu sosial
menjadi jenis-jenis keputusan dasar membutuhkan penggunaannya yang terus meningkat pada saat
terjadi kekacauan internal atas sifat esensial dan tugas-tugas ilmu-ilmu sosial. (Horowitz dan Katz
1975, 46)
5. Berikut ini diambil dari bacaan eklektik dalam teori sistem. Lihat, misalnya, von
Bertalanffy (1968), Emery (1969), Ackoff dan Emery (1972), Lilienfeld (1978), dan Churchman
(1979a, b).
6. Untuk kritik yang melemahkan Teori Sistem Umum dan upaya pemodelan terkait, lihat
Berlinski (1976).
7. Munculnya "kelas" seperti itu telah diumumkan oleh The Managerial Revolution (1941)
karya James Burnham, yang telah membuat banyak sosiolog mencari konstelasi baru kekuasaan di
Amerika. Tapi seperti yang diamati dengan cerdik Goldhammer (1978), ada semua perbedaan di
dunia antara menjadi kuat dan menjadi penasihat yang kuat. Dan perencana kebijakan tidak punya
pilihan selain menjadi penasihat atau guru penasihat. Sendiri, mereka tidak memiliki kekuatan
sama sekali, bahkan tidak memiliki prospek kekuasaan yang realistis.
8. Hal ini menjadi sangat jelas dengan keterlibatan masif analisis kebijakan dengan dinas
militer. Namun, seperti yang dikemukakan Horowitz dan Katz, masalahnya tidak sesederhana itu,
dan ilmu sosial mungkin juga, kadang-kadang, mendorong perubahan sosial. “Ilmu sosial,” tulis
mereka, “tidak hanya mendorong perubahan (ketika konsensus sebelumnya bubar) tetapi juga dapat
melindungi ketertiban (ketika ada konsensus sebelumnya). Jadi, ilmu sosial tidak dapat dilihat
hanya sebagai 'agen perubahan' atau sebagai 'alat pembentukan' ”(Horowitz dan Katz 1975, 50).
9. Perubahan nama terkadang dimaksudkan untuk bekerja seperti sulap, menciptakan
kenyataan yang tidak ada. Pada dekade awal abad kesembilan belas, ketika status ilmu pengetahuan
alam sedang pasang naik, sebuah ilmu sosial baru lahir, meskipun itu hanyalah tradisi kesarjanaan
lama dalam pakaian baru. Ketika ilmuwan sosial ingin dipekerjakan sebagai penasihat pemerintah,
mereka menyebut diri mereka ilmuwan kebijakan. Dan ketika mereka melihat kemungkinan
intervensi terencana, mereka menambahkan psikologi pada banyak hal dan menyebutnya ilmu
perilaku.
10. Dalam penggunaan Inggris, yang mencoba untuk menekan penggunaan kata benda
sebagai kata sifat, penelitian operasi Amerika menjadi penelitian operasional. Tapi keduanya
identik artinya.
11. Esai Woodrow Wilson "The Study of Administration" (1887) dianggap sebagai titik
awal administrasi publik sebagai bidang profesional. Ini dengan cepat menyerap pelajaran dan
konsep manajemen ilmiah (Taylor 1919; Follett 1920, 1924) dan pindah untuk mengembangkan
bahasa dan perhatiannya sendiri. Seperti manajemen ilmiah, studi administrasi publik adalah
Comtean dalam inspirasinya, pengaruh yang pada akhirnya ditelusuri kembali ke Saint-Simon.
Administrasi publik awal, kira-kira sampai akhir Perang Dunia II, sangat bergantung pada
perumusan prinsip "normatif" dari administrasi yang baik (Waldo 1948). Administrasi publik yang
berorientasi pada perilaku dimulai dengan Simon (1976; orig. 1945) dan dengan buku teks dimana
Simon sendiri adalah kontributor utamanya (H. Simon et al. 1950).
12. Pertanyaan ini menggemakan seruan eksistensial RD Laing: “Saya ingin hidup dengan
benar. Hidup dengan benar tidak mungkin salah. Harus ada cara hidup yang benar. Cara itu harus
sesuai dengan sifat kehidupan, dan apa masalahnya. " Haruskah birokrat sangat berbeda dari
psikiater?
13. Seseorang tidak pernah yakin dengan Simon apakah dia hanya menggambarkan kondisi
yang ada atau menentukan perilaku yang ideal. Ini juga merupakan kesulitan inheren dalam ilmu
ekonomi neoklasik, yang sangat menarik perhatian Simon. Ada suatu masa dalam karier Simon
ketika dia prihatin dengan pertanyaan tentang bagaimana membuat keputusan yang lebih baik.
“Rasionalitas keputusan,” tulisnya, “yaitu, kesesuaiannya untuk pencapaian tujuan yang ditentukan
— menjadi perhatian utama teori administrasi” (H. Simon, 1976, 240). Dalam pengantar untuk
edisi ketiga dari Perilaku Administratif, bagaimanapun, ia mengusulkan “batas antara aspek
rasional dan non-rasional dari perilaku manusia” sebagai perhatian utama yang baru (ibid. Xxviii).
Agar ini tetap tidak jelas, dia menjelaskan:
14. Sebenarnya, fokus Simon adalah pada pengambilan keputusan sebelumnya, karena
keputusan yang menggunakan sumber daya moral, fisik, atau ekonomi untuk tugas-tugas tertentu
ternyata juga merupakan jenis tindakan. Logika tindakan, bagaimanapun, dapat dibuktikan sangat
berbeda dari logika keputusan. Seseorang didorong untuk menyimpulkan bahwa keputusan terletak
tepat pada titik di mana logika pemikiran dan tindakan berpotongan.
15. Dalam karyanya yang lebih baru (1982), Simon tampaknya mundur dari desakan
sebelumnya pada perilaku yang diarahkan pada tujuan. Dalam esai yang menarik tentang
“Perencanaan Sosial: Merancang Artefak yang Berkembang,” dia menyarankan proses merancang
tanpa tujuan akhir. Dengan konsep ini, dia bergerak sangat dekat dengan posisi para ahli teori
pembelajaran sosial yang akan dibahas pada bab berikutnya.
16. Teori proses organisasi kemudian dikenal sebagai pengembangan organisasi dan akan
dibahas pada bab berikutnya.
17. Langkah kelima, atau verifikasi, ditambahkan demi penyelesaian logis. Karena
eksperimen dunia nyata jarang dapat dilakukan, verifikasi biasanya tidak mungkin dilakukan.
Karena itu, kurva pembelajaran analisis sistem cenderung agak rendah: proposal yang ideal
berhasil satu sama lain dari waktu ke waktu, tetapi hanya ada sedikit kemajuan. (Lihat,
bagaimanapun, proposal untuk menggunakan eksperimen sosial sebagai metode dalam evaluasi
kebijakan dan program: Campbell 1971 dan Riecken dan Boruch 1974.)
18. Menurut Quade. tidak ada garis demarkasi yang jelas antara riset operasi dan apa yang
kami sebut analisis sistem. Sampai saat ini, penelitian operasi cenderung menekankan pada model
matematika dan teknik pengoptimalan. . . . Analis sistem, di sisi lain, kemungkinan besar akan
dipaksa untuk menangani masalah di mana kesulitannya terletak pada memutuskan apa yang harus
dilakukan, bukan hanya bagaimana melakukannya. Dalam situasi seperti itu, lebih banyak
perhatian harus diberikan pada penetapan tujuan, kriteria, dan alternatif. Analisis total dengan
demikian merupakan prosedur yang lebih kompleks dan kurang rapi dan rapi yang jarang cocok
untuk optimasi kuantitatif atas keseluruhan masalah. (Quade 1963, 2) Pada saat itu, teks paling
maju dalam riset operasi kemungkinan besar adalah Ackoff (1962).
19. Von Bertalanffy menulis: “Jika sistem terbuka. . . mencapai kondisi mapan, ini
memiliki nilai ekuifinal atau tidak tergantung pada kondisi awal. Pembuktian umum sulit karena
kurangnya kriteria umum untuk keberadaan kondisi mapan; tetapi dapat diberikan untuk kasus-
kasus khusus ”(von Bertalanffy 1968, 132).
20. Tampaknya kerinduan akan ilmu pengetahuan yang bersatu adalah spesialisasi Wina.
Baik Otto van Neurath (pendiri Encyclopedia of Unified Knowledge) dan von Bertalanffy adalah
orang Wina, dan keduanya telah mencapai wawasan dasar mereka masing-masing sebelum datang
ke Amerika Serikat dan Kanada. Tetapi dengan cara mengimbangi yang, dengan caranya sendiri,
tidak kalah dengan orang Wina, para ekonom Austria — di antaranya Carl Menger, Böhm-Bawerk,
Friedrich von Hayek, dan Karl Popper — juga di antara pendukung terkemuka inkrementalisme
dalam analisis ekonomi dan, implikasinya, dalam hidup itu sendiri. Untuk detailnya, lihat Johnston
(1972).
21. Kata-kata teknis untuk "bertahan" bervariasi menurut model. Simon mengusulkan
"memuaskan," tetapi ahli teori keputusan statistik memperoleh bahasa mereka dari teori permainan
dan berbicara tentang strategi "minimax", prinsip "penyesalan minimum," dan konsep lain yang
berbeda secara signifikan dari aturan maksimisasi atau pengoptimalan.
22. Kesetaraan logis dari keputusan dan tindakan dapat dipertahankan hanya dengan
asumsi bahwa pelaksanaan keputusan adalah proses tanpa gesekan dan otomatis di mana para aktor
dalam drama masing-masing akan melaksanakan untuk menyempurnakan bagian-bagian yang
ditugaskan kepada mereka dalam naskah. Dalam model ini, sangat penting bahwa otoritas pusat —
analis sekaligus pembuat keputusan — menulis skrip yang tidak akan membatasi tindakannya
sendiri. Untuk suatu drama, hanya ada satu aktor yang memiliki pilihan bebas yang tulus. Harus
diasumsikan lebih lanjut bahwa tidak ada lakon lain dalam proses pada saat itu, dan bahwa
panggung untuk lakon itu adalah sistem tertutup. (Lihat juga catatan 14.)
23. Aborn (1984) menunjukkan bahwa meskipun pekerjaan pada indikator sosial tidak lagi
didanai sebagai rubrik terpisah di NSF, pengumpulan data skala besar terus didanai pada tingkat
yang substansial. Yang terakhir, bisa dikatakan, mengasimilasi yang pertama. Akibatnya, ilmu
sosial kuantitatif — pendekatan antitheoretis yang disukai oleh pembuat kebijakan yang mencari
nasihat analis kebijakan — menjadi lebih kuat dari sebelumnya.
24. Weiss di sini jatuh ke dalam perangkap retoris yang tidak boleh luput dari perhatian.
Dia berasumsi bahwa "studi penelitian" harus membuat setidaknya beberapa "perubahan pada
jalannya peristiwa." Tapi dengan alasan apa? Seperti yang kita lihat sebelumnya, masalah tentang
apa yang merupakan keputusan yang diperbaiki tidak dapat benar-benar diselesaikan dengan
menyatakan bahwa perbaikan akan diamati jika hanya "pembuat keputusan" yang menerima
rekomendasi analis kebijakan. Oleh karena itu, salah satunya didorong kembali ke posisi yang
bahkan lebih lemah sehingga cukup untuk sebuah "perbaikan" untuk dicatat jika penelitian
kebijakan digunakan sebagai "masukan" dalam proses keputusan, terlepas dari hasilnya. Oleh
karena itu mudah untuk melihat mengapa Weiss berharap sebaliknya, dengan menekankan pada
hasil. Tapi masalahnya merepotkan. Di satu sisi, bersama rekan-rekannya, Dia pasti berpegang
pada posisi teoritis bahwa keputusan dan tindakan hampir identik (lihat catatan 22). Dalam suasana
hati yang lebih pragmatis, seandainya ditanya, dia akan mengatakan bahwa keputusan adalah satu
hal dan menerapkan tindakan adalah hal lain. Namun, dalam kerangka analisis kebijakan, dia tidak
punya pilihan: kecuali paradigma baru akan menggantikan model keputusan klasik Simon,
persamaan logis dari keputusan dan tindakan harus dipertahankan. Oleh karena itu, merupakan
kekecewaan besar dan sumber frustrasi yang tiada henti bagi para analis karena pekerjaan mereka
tampaknya tidak pernah membuat "penyok" di dunia nyata. dia tidak punya pilihan: kecuali
paradigma baru akan menggantikan model keputusan klasik Simon, persamaan logis dari
keputusan dan tindakan harus dipertahankan. Oleh karena itu, merupakan kekecewaan besar dan
sumber frustrasi yang tiada henti bagi para analis karena pekerjaan mereka tampaknya tidak pernah
membuat "penyok" di dunia nyata. dia tidak punya pilihan: kecuali paradigma baru akan
menggantikan model keputusan klasik Simon, persamaan logis dari keputusan dan tindakan harus
dipertahankan. Oleh karena itu, merupakan kekecewaan besar dan sumber frustrasi yang tiada henti
bagi para analis karena pekerjaan mereka tampaknya tidak pernah membuat "penyok" di dunia
nyata.
25. Hubungan antara ketiga dunia analisis kebijakan ini dianalisis dalam Friedmann dan
Abonyi (1976). Akademi dan beberapa lembaga penelitian swasta juga melakukan penelitian
kontrak. Aspek kerja mereka ini tidak ditinjau di sini, meskipun kontribusinya terhadap praktik
analisis kebijakan mungkin sangat penting.
26. Sebenarnya, pencarian mereka belum selesai. Studi awal lainnya tentang politik
implementasi termasuk Banfield (1951), Meyerson dan Banfield (1955), dan Hirschman (1967b).
27. Kritik epistemologis paling menyeluruh dari pendekatan sistem-scientihc adalah oleh
Werner Ulrich (1983). Akan tetapi, pernyataan berikut ini tidak didasarkan pada karyanya, yang
merupakan risalah filosofis yang lengkap di sepanjang garis neo-Kantian. Sayangnya, argumen
Ulrich tidak cocok untuk ringkasan singkat, dan kritik epistemologis yang lebih dangkal yang
mengikuti harus mendukung analisis yang lebih solid yang dilakukan oleh mantan siswa C. West
Churchman ini.
28. Untuk pemahaman yang sangat berbeda tentang usaha ilmiah, lihat karya Kuhn (1970),
Lakatos (1971), dan Feyerabend (1975).
29. Namun, dalam dekade terakhir, gagasan eksperimen kebijakan telah mendapatkan
beberapa landasan, seperti, misalnya, dalam pengerjaan voucher pendidikan. Lihat Riecken dan
Boruch (1974).
30. Keadaan kebingungan saat ini dalam komunitas pemodelan diilustrasikan dengan baik
dalam volume baru-baru ini yang disponsori oleh Institut Internasional Analisis Sistem Terapan
(IIASA) (Meadows et al. 1982).
31. Perangkap bukannya tanpa preseden. Sejak awal, analisis kebijakan sangat menyadari
kelemahannya. Lihat karya sebelumnya oleh Koopman (1956), Kahn dan Mann (1957), Hitch dan
McKean (1960), Morgenstern (1963), dan Quade (1968).
32. Apakah analisis kebijakan, memang, apakah ada bidang profesional, memerlukan
paradigma sentral, atau haruskah seseorang puas dengan kebingungan yang mendengung di mana
semua paradigma sama-sama valid, dan itu semua adalah masalah selera dan preferensi? Dengan
kata lain, apakah paradigma penting dalam pekerjaan profesional? Bukankah benar bahwa ujian
seorang profesional yang baik itu pragmatis; dalam analisis terakhir, bukankah kepuasan klien yang
benar-benar penting?
Tetapi pertanyaan itu tidak bisa dibuang begitu saja. Profesi belajar dari praktik, tetapi
mereka juga belajar dari studi pascasarjana dalam disiplin ilmu tertentu, dan pekerjaan akademis
secara terpusat bergantung pada tradisi wacana untuk kualitasnya. Tradisi wacana membutuhkan
kerasnya paradigma yang membatasi, untuk periode di mana paradigma diterima sebagai valid,
pertanyaan yang diajukan, jawaban yang dicari, dan asumsi yang diizinkan untuk tujuan
penyelidikan. Jika ini tiba-tiba menjadi santai dan "apa saja", hasilnya bukanlah kemajuan
pengetahuan tetapi Menara Babel yang mengoceh dan runtuhnya pengetahuan. Itulah sebabnya
paradigma menolak penggantian, dan mengapa dalam setiap jenis penyelidikan selalu ada
paradigma utama: tidak ada disiplin atau profesi ilmiah yang tanpanya (Kuhn 1970; Churchman
1971).
33. Rujukannya adalah Janowitz (1970).
34. Aspek samping penting dari model penelitian kebijakan "pencerahan" Weiss adalah
bahwa analis akan mampu melepaskan sikap netralitas ilmiah mereka dan benar-benar menjadi
pendukung gagasan mereka. Ini adalah aspek yang tidak cukup ditekankan dalam kritik terhadap
bias ilmiah dalam analisis kebijakan, di mana pemikiran arus utama masih berpendapat bahwa
"fakta akan berbicara sendiri." Jika objeknya adalah pengetahuan, sanggahan hipotesis menjadi
dasar untuk kemajuan. Namun dalam analisis yang berorientasi pada tindakan, tujuannya adalah
untuk menghadirkan sesuatu yang baru ke dunia; itu untuk menghasilkan praktik baru. Bahkan di
dunia bawah sains, advokasi adalah bagian dari permainan untuk mendapatkan ide yang diterima,
tetapi dalam dunia praktik politik, hanya ada advokasi: ide kebijakan tidak pernah dikalahkan, cara
hipotesis tertentu dalam sains dapat ditolak .
35. Untuk kritik terhadap tiga dunia Popper dari perspektif epistemologi pembelajaran
sosial, lihat Friedmann (1978).
36. Majone mengusulkan untuk memperlakukan ruang kebijakan ini sebagai bagian dari
Popper's World 3.
37. “Membuang masalah kebijakan” sebagai kriteria pengembangan kebijakan bukanlah
konsep kosong seperti yang mungkin pertama kali muncul. Ini cocok dengan pandangan evolusi
kebijakan, di mana masalah tidak pernah diselesaikan tetapi hanya saling menggantikan dalam
urutan sejarah. "Membuang masalah" juga merupakan kriteria yang disarankan oleh John Dewey
untuk nilai kebenaran sebuah pernyataan.
38. Wildavsky berpendapat bahwa proses analisis kebijakan paling baik dianggap
melibatkan pasangan yang kontradiktif, seperti deskriptif / preskriptif dan objektif / argumentatif
(Wildavsky 1979, 14-15).