2716 3137 1 PB
2716 3137 1 PB
; Nano Prawoto
Foreign debts made by least and less-developed countries, including Indonesia, have
different impacts, either positively or negatively, on the economic growth of the countries.
This is caused by various factors, such as economic structure, political economy, eco-
nomic policy, wrong targets, mismanagement, interests of donor countries, and state inter-
vention.
Keywords: foreign debts, impacts, economic growth, least and less-developed countries.
161
UNISIA, Vol. XXXII No. 72 Desember 2009
yang tidak dapat dipisahkan dalam rangka ekonomi negara berkembang, baik utang
pembiayaan pembangunan. Kebutuhan luar negeri maupun pembiayaan dari modal
pembiayaan pembangunan demikian besar asing sangat diperlukan. Kedua, Jurang
tetapi sumber dana dalam negeri masih devisa (foreign exchange gap). Kebutuhan
relatif terbatas. Pinjaman luar negeri devisa untuk mengimpor sebagai barang
tersebut digunakan untuk menutupi selisih modal untuk menggerakkan industri dalam
tabungan dalam negeri dengan investasi dan negeri di negara sedang berkembang sangat
menutup kebutuhan devisa akibat selisih tinggi, dilain pihak devisa negara terbatas
tabungan ekspor dan impor. Adanya karena ekspor pada umumnya masih relatif
pinjaman luar negeri memungkinkan rendah. Dengan demikian untuk menutup
pemerintah untuk meningkatkan penge- kebutuhan devisa itu diperlukan adanya
luaran lebih tinggi dari yang dapat dilakukan. utang maupun penanaman modal asing
Jika pinjaman tersebut dimanfaatkan dengan (Williarm Easterly, 2003).
sebaik-baiknya maka pinjaman tersebut Sebenarnya pinjaman luar negeri
akan memberikan pertumbuhan ekonomi negara-negara miskin dan berkembang
yang lebih tinggi dan meningkatkan termasuk Indonesia memang sudah lama
kesejahteraan rakyat. Sebaliknya jika tidak memperlihatkan tanda-tanda yang sangat
dialokasikan dan dikelola secara tepat, mengkhawatirkan. Hal tersebut tercermin
pinjaman luar negeri akan menimbulkan dari posisi pinjaman yang besar dan
masalah terhadap manajemen ekonomi cenderung meningkat dari tahun ke tahun
makro dalam bentuk beban pembayaran serta besarnya indikator beban pinjaman
utang yang sangat tinggi. yang bahkan telah melampaui batas warn-
Kebutuhan dana dalam pembangunan ing indicator internasional. Di Indonesia
ekonomi pada umumnya berasal dari dalam terjadi fenomena pergeseran struktur
negeri dan luar negeri. Dana dari luar negeri pinjaman luar negeri yang ditandai dengan
dapat berupa penanaman modal asing meningkatnya pinjaman luar negeri
(PMA) maupun berupa utang luar negeri. pemerintah yang bersifat komersial, baik di
Kebutuhan akan modal asing dan utang luar pasar internasional maupun domestik, serta
negeri itu didasarkan atas adanya apa yang utang swasta secara signifikan. Pergeseran
disebut dengan problem dua jurang (two gap peranan pinjaman luar negeri pun telah
problem), yang disebut model Chenery and terjadi, dari semula yang bersifat sebagai
Strout (1966). Problem tersebut adalah pelengkap dan bersifat sementara menjadi
pertama, Jurang saving (saving gap). Negara peranan sebagai sumber utama dalam
sedang berkembang dengan pendapatan- pembiayaan pembangunan. Fenomena
nya yang rendah menyebabkan saving pergeseran struktur dan peranan pinjaman
masyarakat rendah. Tetapi pada sisi lain luar negeri tersebut berakibat pada tingginya
negara tersebut membutuhkan pem- tingkat akumulasi stok utang saat ini dan
bangunan ekonominya yang tinggi dengan semakin beratnya beban cicilan pokok dan
investasi yang besar-besaran. Sehingga ada bunga (debt service) yang dipikul oleh
gap antara kebutuhan tabungan sebagai masyarakat Indonesia. Sebagai akibatnya,
sumber pendanaan dengan kebutuhan untuk banyak pihak berpikir bahwa Pemerintah
investasi. Dengan demikian pada posisi Indonesia sebaiknya tidak perlu menambah
seperti itu memang pembiayaan yang utang baru dan bahkan dari sisi ekstrem
dibutuhkan dalam proses pembangunan berpendapat, kita tidak perlu berutang lagi
162
Dapatkah Bantuan Luar Negeri Mendorong Pertumbuhan Ekonomi?; Nano Prawoto
seperti dulu karena utang hanya menambah tinggi sehingga impor barang konsumsi
beban dan dapat menghambat pertumbuhan meningkat, serta dimaksudkan dengan
ekonomi. Dengan demikian yang menjadi mempertahankan cadangan devisa. Dua hal
pertanyaan adalah apakah bantuan luar ini juga dimasukkan dalam kategori random
negeri atau utang dapat mendorong pertum- yang tidak secara langsung berkait dengan
buhan ekonomi atau justru sebaliknya, peningkatan kapasitas produksi. Selain
apakah utang hanya merupakan pengham- karena memang diminta oleh negara-negara
bat bagi pertumbuhan ekonomi? sedang berkembang, peneliti seperti Mandel
Suatu negara dapat menjadi tergantung mengemukakan bahwa menga-lirnya utang
kepada utang luar negeri tidak terlepas dari luar negeri dari negara-negara maju ke
persoalan ekonomi politik yang ada dalam negara sedang berkembang bukan hanya
perkembangan pembangunan negara itu. karena permintaan negara pengutang,
Dilihat dari sisi teoritis utang luar negeri namun labih dari itu merupakan desakan dari
sektor pemerintah bisa terjadi karena negara-negara yang mempunyai surplus
adanya tarikan dan dorong. Teori yang petro dollar. Karena terdapat surplus dollar,
mendasarkan kepada tarikan disebut maka surplus itu dengan berbagai cara
dengan teori tarikan utang (loan pull theory) dialirkan ke negara-negara sedang ber-
dan teori yang mendasarkan diri pada kembang agar tidak menjadi dana yang
dorongan disebut dengan teori dorongan menganggur di negara-negara maju.
utang (loan push theory). Dengan meng- Dari teori tarikan dan dorongan ini,
gunakan teori tarikan utang luar negeri, akhirnya utang mengalir deras ke nagara-
permintaan akan utang luar negeri terjadi negara sedang berkembang. Kalau dorongan
karena memang ada permintaan yang dan tarikan itu rasional yang bisa mening-
dilakukan oleh pemerintah negara peng- katkan kapasitas produksi nasional tentu
utang. Dalam hal ini ada dua kategori merupakan hal yang ideal. Ada kebutuhan,
kemungkinan mengapa ada tarikan untuk ada pasokan. Namun yang sering terjadi
berutang, yaitu (a) adanya permintaan akan adalah bahwa desakan dari negara-negara
utang luar negeri yang dilandasi oleh alasan maju untuk mengalirkan kelebihan dana
ekonomi yang matang dan jelas terkait bertemu dengan tarikan permintaan yang
dengan proses peningkatan kapasitas tidak dilandasi oleh pertimbangan ekonomi,
prosuksi nasional, (b) adanya permintaan malainkan hanya untuk kepentingan para elit
utang dari negara-negara berkembang tanpa kekuasaan untuk mengeruk sebanyak
dilandasi oleh perhitangan ekonomi (efi- mungkin keuntungan pribadi dan golongan.
siensi) melainkan oleh faktor-faktor acak. Karena jalinan kepentingan itu maka
Faktor random ini erat kaitannya dengan banyak proyek di negara sedang berkem-
perilaku para elit kekuasaan di negara sedang bang tidak bisa dipertanggungjawabkan
berkembang yaitu perilaku korup, tidak secara ekonomis. Kolaborasi antara kreditor
bertanggungjawab dalam mamanfaatkan yang menyalurkan dananya yang meng-
utang luar negeri. anggur dengan pejabat pemerintah yang
Dalam kategori kedua yang tidak mempunyai interes pribadi terjadi sehingga
melalui pertimbangan ekonomis sebenar- obyektivitas kelayakan proyek bisa diper-
nya juga termasuk didalamnya permintaan tanyakan kerena tidak mempunyai justifikasi
utang luar negeri yang terutama dimaksud- ekonomi. Kolaborasi antara kreditur yang
kan untuk mempertahankan nilai tukar yang ambisius (loan pusher) dengan pejabat
163
UNISIA, Vol. XXXII No. 72 Desember 2009
pemerintah pada akhirnya juga menyebab- export ratio lebih besar dari 220 persen.
kan terjadinya pembengkaan nilai proyek Meskipun demikian, berbicara mengenai
(mark-up) yang dibeayai dengan pinjaman indikator, hal yang penting untuk diper-
luar negeri. Kita Ingat kasus Balongan, hatikan adalah, bahwa warning indicator
Paiton dan kasus lainnya. tersebut pada dasarnya bukan merupakan
Perilaku elit kekuasaan dalam berutang standar absolut dan kurang pas apabila
itu pada akhirnya juga nampak pada dilihat dari sisi besaran nominalnya saja.
bagaimana pengelolaan utang luar negeri Sebagai contoh, pada tahun 1997 debt to
penuh dengan rekayasa atas batas-batas export ratio dan debt to GDP ratio masing-
yang secara umum dipakai sebagai acuan. masing sebesar 207,3 persen dan 62,2
Beberapa ambang bahaya yang selalu persen. Apabila dilihat dari rasio tersebut,
diperingatkan misalnya yang berkaitan Indonesia bukanlah tergolong severly in-
dengan (a) debt servise ratio (DSR), (b) dan debted country. Akan tetapi, kedua indikator
ambang psikologis mexico. Debt servise tersebut, bersamaan dengan kriteria lainnya,
ratio adalah ukuran umum yang sering misalnya Produk Domestik Bruto (PDB) per
dipakai untuk menimbang kemampuan suatu kapita-menyebabkan Indonesia masih
negara dalam menanggung beban utang. termasuk dalam negara pendapatan
Ukuran ini menunjukkan beban utang yang menengah pengutang berat (severly indebted
harus dibayarkan dibandingkan dengan middle-income country). Di samping itu,
ekspor yang bisa dilakukan oleh suatu Pemerintah Indonesia sendiri telah mene-
negara apabila peningkatan utang luar tapkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor
negeri tidak diimbangi dengan mening- 23 Tahun 2003 bahwa jumlah kumulatif
katnya kemampuan ekspor maka DSR akan pinjaman pemerintah pusat dan daerah
meningkat, sebaliknya bila peningkatan dibatasi tidak melebihi 60 persen dari PDB.
utang luar negeri diimbangi dengan kemam- Dengan demikian, sebenarnya tidak ada
puan meningkatkan ekspor maka DSR akan indikator yang standar dalam hal ini. Yang
menurun. Debt Service Ratio di Indonesia lebih penting adalah memahami implikasi
pada ambang batas, sebenarnya sudah dari rasio tersebut ketimbang melihatnya
terjadi sejak tahun 1984 dengan DSR dari nilai nominalnya saja.
sebesar 22%, jika menggunakan kriteria Ukuran kedua yang dipakai adalah
Bank Dunia tentu tahun itu Indonesia sudah ambang mexico. Ambang psikologis Mexico
memasuki wilayah utang yang berbahaya. sering dijadikan ukuran lain untuk menen-
Data tersebut tampaknya dari tahun ke tahun tukan batas atas bagi utang yang diterima.
mengalami peningkatan yang signifikan, Angka ini merujuk pada ambruknya
walaupun sejak tahun 2000 mengalami ekonomi Mexico pada saat akumulasi utang
penurunan kembali. luar negeri mencapai angka $ 100 Miliar.
Pada titik itulah meksiko mengalami
Pembahasan kehancuran dan terpaksa mengeplang atas
utang-utangnya. Dengan demikian orang
Bank Dunia menetapkan bahwa suatu
mengingatkan agar angka utang itu dijadikan
negara dikategorikan sebagai negara
batas kritis. Pada tahun 1994 akumulasi
pengutang berat (severly indebted country)
utang luar negeri Indonesia baik pemerintah
jika negara yang bersangkutan memiliki debt
maupun swasta telas mencapai $ 101 miliar.
to GDP ratio di atas 80 persen dan debt to
Namun, inilah bandelnya batas yang menjadi
164
Dapatkah Bantuan Luar Negeri Mendorong Pertumbuhan Ekonomi?; Nano Prawoto
Tabel 1 : Indikator Ambang Batas Utang Luar Negeri Indonesia, Tahun 1996-2003
Kriteria
Indikator 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Bank
Dunia
DSR
-Pemerintah 15,4 11,1 10,2 9,9 7,2 10,6 10,9 9,1
-Swasta 20,5 33,4 47,7 46,9 33,9 30,8 22,2 24,7
-Total 35,9 44,5 57,9 56,8 41,1 41,4 33,1 33,8 20
R asio total utang 188,7 207,3 261,8 252,1 191,0 200,7 193,9 130- 220
191,1
terhadap ekspo r
R asio total utang 48,9 62,2 146,3 105,0 93,8 91,1 75,9 50 - 80
terhadap PDB 64,0
momok dalam managemen utang dibanyak 39 negara yang dipertimbangkan dalam pro-
negara itu ternyata dilalui dengan biasa- gram Brady Plan. Tetapi setelah dilakukan
biasa saja yang tidak ada kekawatiran sama evaluasi atas kemajuan perekonomian maka
sekali. sejumlah negara yang masuk dalam
Perilaku utang yang berlebihan tersebut tersebut antara lain, Bolivia, Chile, Costa
merupakan fenomena yang terjadi beberapa Rica, Ecuador, Mexico, Filipina, dan Ven-
negara miskin di Asia, Amerika Latin, dan ezuela (Hudiyanto, 2002).
Afrika. Belitan utang yang demikian Studi di negara miskin dan berkembang
menyebabkan banyak negara mengalami di Afrika, menunjukkan bahwa bantuan luar
kesulitan keuangannya. Beberapa upaya negeri mempunyai pengaruh yang signifikan
telah dilakukan oleh negara maju dalam pada peningkatan pendapatan masyarakat.
upaya meringankan beban utang, seperti Rata-rata bantuan luar negeri mempunyai
misalnya mexico dengan program Baker andil rata-rata sampai 12,5 % dari gross
Plan yaitu berupa tindakan memperpanjang domestic product-nya. Disamping itu
masa pengembalian utang oleh negara bantuan luar negeri secara potensial
miskin. Dengan memperpanjang tutuntutan memainkan peranan kunci untuk mening-
pembayaran kembali utang itu diharapkan katkan pertumbuhan ekonomi di negara
negara-negara pengutang bisa bernafas sedang berkembang di Afrika (Pallage and
untuk memperbaiki perekonomiannya. Robe, 2001). Terdapat dua referensi hasil
Namun rencana tersebut tidak dapat studi pada bantuan luar negeri terhadap
dilaksanakan seperti rencana. Dengan pertumbuhan ekonomi. Studi pertama,
melihat kegagalan rencana Baker Plan bahwa bantuan luar negeri dan masuknya
tersebut kemudian menteri keuangan AS modal asing cukup dan perlu dalam
berikutnya, Nicholas Brady tahun 1989 menggerakkan pertumbuhan ekonomi
menyatakan bahwa untuk mengatasi dinegara miskin dan berkembang. Mereka
masalah krisis utang dilakukan operasi mengklaim bahwa terdapat hubungan positif
dengan memotong sebagian utang negara- antara bantuan luar negeri dan pertumbuhan
negara miskin. Program tersebut diikuti oleh ekonomi, karena bantuan luar negeri
165
UNISIA, Vol. XXXII No. 72 Desember 2009
melengkapi sumber daya domestik dan juga penerima sedang menggaungkan kebijakan
sebagai suplemen dari tabungan nasional. ekonominya. Lensink dan Morrissey (2000),
Sehingga bantuan luar negeri dapat menutup menganalisis bahwa terdapat ketidak-
jurang devisa (foreign exchange gap). Selain pastian pengaruh bantuan pada pertum-
itu juga menyediakan akses terhadap buhan ekonomi pada negara sedang
teknologi modern, managerial skill, dan juga berkembang. Mereka menemukan bahwa
diikuti dengan akses pasar luar negeri dampak dari bantuan pada pertumbuhan
(Chenery and Strout, 1966 ; Papanek, 1973 sebagai fungsi dari tingkat dan stabilitas
; Gulati, 1975 ; Gupta, 1975 ; Over, 1975 ; aliran bantuan itu sendiri.
Levy, 1988 ; Islam, 1992). (Hatemi-j And M Akhirnya, Pallage dan Robe (2001)
Irandoust, 2005). menerangkan secara empiris, bahwa
Studi kedua menyatakan, bahwa regulasi bantuan luar negeri nagara sedang
bantuan dan modal asing mempunyai berkembang, ternyata mayoritas negara
pengaruh signifikan dan negatif pada penerima bantuan sebagai sumber utama
pertumbuhan ekonomi pada negara negara pendapatan yang mudah menguap, artinya
penerima. Menurut studi tersebut bantuan terdapat problem serius jika bantuan luar
luar negeri dikonsumsi secara penuh dan negeri digerakkan tidak terarah maka
sebagai pengganti daripada sebagai menyebabkan pendapatan disposabel hilang
pelengkap pada sumber daya dalam negeri. dan berdampak pada pertumbuhan yang
Kemudian bantuan luar negeri mempunyai negatif. Literatur empiris lain yang meng-
peran terhadap impor teknologi yang tidak hubungkan antara bantuan luar negeri,
sesuai, mendistorsi distribusi pendapatan pertumbuhan ekonomi dan pembangunan,
domestik, dan mendorong adanya ketidak- dapat dilihat pada Hansen and Tarp (2000),
efisienan dan korupsi pemerintah di negara- Burnside and Dollar (2000), dan Easterly
negara sedang berkembang (Griffin, 1970; (2003). Empiris yang baru seperti Chatterjee,
Griffin and Enos, 1970; Weisskoff, 1972a, Sakoulis, dan Turnovsky (2003), dan
b; Boone, 1994; 1996; Easterly, 1999). Chatterjee dan Turnovsky (2004) yang telah
Pada bagian lain, seri studi selanjutnya mengembangkan keseimbangan umum
berargumen bahwa hubungan negatif antara pertumbuhan (growth framework). Hasil studi
bantuan luar negeri dan pertumbuhan mereka menunjukkan bahwa ada hubungan
ekonomi sebagai outcome dari faktor atau tidak bantuan luar negeri pada
kebijakan ekonomi, intervensi negara, siklus pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan
bisnis, stabilitas aliran dana pada negara- tergantung dari karakteristik struktur
negara penerima. Sigh (1985) memper- ekonomi negara penerima bantuan
timbangkan aktivitas regulasi pemerintah (Chatterjee and Turnovsky, 2006).
dan dia memberi konklusi bahwa intervensi Persoalan yang kemudian muncul pada
negara pada ekonomi akan mempunyai negara-negara yang berutang besar (highly
pengaruh yang negatif pada pertumbuhan indebted countries) adalah bahwa utang
ekonomi dan secara statistik hubungan yang semakin banyak dari tahun ke tahun
bantuan luar negeri dengan pertumbuhan menyebabkan negara tersebut menjadi tidak
ekonomi tidak signifikan. Burnside dan Dol- mampu menciptakan sumber-sumber
lar (2000), menemukan bahwa hubungan pengembaliannya, sehingga cicilan utang
antara bantuan luar negeri dengan dan bunga yang harus dibayarkan setiap
pertumbuhan ekonomi tergantung apakah tahunnya sangat amat memberatkan.
166
Dapatkah Bantuan Luar Negeri Mendorong Pertumbuhan Ekonomi?; Nano Prawoto
167
UNISIA, Vol. XXXII No. 72 Desember 2009
capacity) rendah. Perilaku elit kekuasaan Offer I dan II, serta Trade Maintenance Policy
di negara sedang berkembang sering korup untuk program restrukturisasi pada pinjaman
dan selalu mengandung unsur penyah- luar negeri swasta.
lahgunaan kekuasaan dalam pengelolaan Program-program untuk meringankan
sumber-sumber keuangan internasional utang negara-negara miskin tersebut
yang merupakan peinjaman luar negeri. tampaknya tidak berlaku untuk Indonesia.
Ketidakmampuan pengembalian utang luar Sebenarnya Indonesia dari sisi jumlah utang
negeri itu yang akhirnya menimbulkan luar negerinya tergolong negara pengutang
bencana ekonomi yaitu krisis ekonomi di besar, namun yang selama ini Indonesia
negara tersebut, seperti halnya di Indone- disebut sebagai “The good boy” oleh negara-
sia. negara donor atau lembaga kreditor lainya,
Keadaan seperti di atas memunculkan maka program semacam itu kurang men-
kritik yang dilakukan oleh beberapa ahli dapat perhatian oleh pemerintan orde baru
ekonomi pembangunan. Bauer dan Fried- waktu itu. Barangkali dengan alasan harga
man mengkritik utang luar negeri sebagai diri bangsa dan sebagainya, Indonesia tidak
cara membangun yang justru tidak men- pernah meminta pemotongan hutang oleh
dorong pembangunan. Mereka berpendapat, negara donor.
bahwa pembangunan bisa dilakukan tanpa
harus dengan melakukan utang luar negeri. Penutup
Kritikan tersebut dipahami bahwa utang luar
Dari studi literatur di atas, menunjukkan
negeri sering hanya menjadi ajang perebutan
bahwa utang luar negeri yang dilakukan oleh
diantara para birokrat sehingga sering terjadi
negara-negara miskin dan berkembang
friksi diantara mereka. Kritik lain adalah
termasuk Indonesia, mempunyai pengaruh
tujuan utang luar negeri untuk melakukan
yang bervariasi, ada yang mempunyai
demokratisasi tidak pernah terlaksana,
pengaruh positif dan signifikan dan juga ada
bahkan sebaliknya secara implisit utang luar
yang berpengaruh negatif dan signifikan
negeri telah mengembangkan sosialisme
terhadap pertumbuhan ekonomi negara-
mengingat konsekwensi dari pemberian
negara tersebut. Sehingga dapat diartikan
utang adalah adanya sentralisasi dan
bahwa utang luar negeri sebagian dapat
pengawasan ketat dari pemerintah dan
mendorong pertumbuhan ekonomi suatu
lembaga donor.
negara sebagian yang lain justru meng-
Permasalahan lain yang sangat krusial hambat pertumbuhan ekonomi. Pengaruh
adalah tingginya beban cicilan dan bunga ketidakpastian tersebut muncul karena
utang dalam permasalahan pinjaman luar banyak faktor lain yang mempengaruhi
negeri. Untuk itu diperlukan langkah antara lain struktur ekonomi, ekonomi
penyelesaian pinjaman luar negeri Indonesia politik, kebijakan ekonomi yang salah,
secara cepat dan fundamental. Selama ini sasaran penggunaan utang yang salah arah,
penyelesaian yang sudah dilakukan oleh manajemen utang yang tidak baik, kepen-
pemerintah meliputi beberapa item yaitu tingan negara donor, intervensi negara, siklus
penjadwalan kembali utang melalui Paris Club bisnis, stabilitas aliran dana pada negara-
I, II, dan III serta London Club untuk pinjaman negara penerima dan sebagainya.
luar negeri pemerintah serta Jakarta Initia-
Penyelesaian masalah utang dapat
tive, INDRA, Tim Penyelesaian Utang Luar
dilakukan dengan upaya penjadwalan utang
Negeri Swasta, Inter-bank Dect Exchange
168
Dapatkah Bantuan Luar Negeri Mendorong Pertumbuhan Ekonomi?; Nano Prawoto
169
UNISIA, Vol. XXXII No. 72 Desember 2009
Mirza Gamal, (2006), Bantuan yang Pallage, S. and MA. Robe, (2001), Foreign
Menyengsarakan, Makalah, Tidak Aid and The Business Cycles, Re-
dipublikasikan. view of International Economics 9.
rrr
170