BAB II

Utang Negara
Tak hanya Indonesia, berbagai negara dari yang berkembang hingga maju pun memiliki utang.
Lantas yang menjadi pertanyaan, mengapa suatu negara perlu untuk berutang? Lalu dana dari
peminjaman tersebut digunakan untuk apa?

A. Tujuan Utang Negara

Berikut beberapa alasan mengapa suatu negara perlu berutang (djppr.kemenkeu.go.id):

1. Menghindari Opportunity Loss

Alasan peminjaman utang negara pertama ialah karena adanya kebutuhan yang perlu
dibelanjakan oleh negara dan sifatnya tidak bisa ditunda. Sebaliknya, dengan menunda
pembiayaan berpeluang mengakibatkan kerugian di masa yang akan datang.

Kemudian kesempatan pembiayaan dari hasil peminjaman ini akan disalurkan untuk
menutupkan gap penyediaan infrastruktur dan meningkatkan Indeks Pembangunan Manusia
(IPM). Pasalnya, IPM Indonesia masi tertinggal jauh dibandingkan dengan negara lainnya, yang
nantinya disetorkan untuk peningkatan di sektor pendidikan, kesehatan, dan perlindungan
sosial.

2. Memberikan Aset Untuk Generasi Selanjutnya

Alasan kedua negara meminjam uang ialah untuk memberikan legacy atau warisan aset yang
baik untuk generasi selanjutnya. Selain itu, terdapat istilah peraturan yang bernama golden
rule. Dalam hal ini, dimaksudkan bahwa utang negara dapat menjadi

investasi yang akan memenuhi keadilan antar generasinya dengan mewariskan beberapa aset.

Lalu legacy yang baik juga muncul apabila utang digunakan untuk membiayai berbagai hal yang
produktif. Adapun beberapa belanja negara yang saat ini akan dirasakan dan diperlukan di
kemudian hari, seperti belanja pendidikan dan infrastruktur.

3. Penerimaan Negara Belum Mencukupi

Alasan lainnya karena besaran belanja pemerintah belum tercukupi hanya dari penerimaan
negara saja, seperti perpajakan, bea cukai, Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), dan hibah.
Sementara konsekuensi dari selisih kurang antara pendapatan dan belanja negara adalah defisit
APBN. Maka dari itu butuhnya utang negara untuk
menstimulus perekonomian rakyat. Dengan begitu kebijakan belanja yang ekspansif dapat
diprioritaskan agar lebih produktif.

4. Utang untuk Menjaga Pertumbuhan Ekonomi

Tanpa adanya utang negara, maka ekonomi Indonesia tidak dapat tumbuh sampai di level saat
ini. Melansir bps.go.id, ekonomoi Indonesia pada triwulan II-2022 mengalami pertumbuhana
sebesar 3,72 persen, sedangkan terhadap triwulan II-2021 tumbuh sebesar 5,44 persen.

Untuk pembiayaan umum, utang negara mampu digunakan antara lain untuk membiayai
Belanja produktif dan Penyertaan Modal Negara (PMN). Hal ini juga nantinya akan berisiko
rendah akan meringankan beban generasi mendatang.

Banyak proyek infrastruktur yang dihasilkan dari utang pemerintah, meskipun hasilnya belum
dapat dirasakan dalam waktu dekat. Sebagai contoh pembangunan jembatan yang
membutuhkan 2-3 tahun, manfaat dari jembatan ini dapat dinikmati setelah jembatan selesai
dibangun.

5. Utang untuk Mengembangkan Pasar Keuangan

Alasan terakhir dari perlunya peminjaman utang negara ialah bertujuan untuk mengembangkan
pasar uang. Perlu diketahui bahwa instrumen utang pemerintah yang diperdagangkan di pasar
keuangan digunakan untuk benchmark bagi industri keuangan.

Selain itu dari segi manfaat bagi masyarakat, utang pemerintah akan menjadi alternatif
investasi jangka panjang. Sementara bagi Bank Indonesia, utang pemerintah dipakai untuk
menjalankan kegiatan operasi moneter.

B. Macam - Macam Utang Negara

Utang luar negeri di negara-negara berkembang umumnya dapat dibedakan menjadi tiga
(Siregar dalam Priyanto, 2010):

1. Pinjaman Resmi

Official Development Fund (odf) yaitu pinjaman bersyarat lunak dan resmi. Pinjaman tersebut
diberikan untuk membantu negara-negara berkembang disalurkan melalui lembaga keuangan
bilateral dari negara yang bersangkutan.

2. Kredit Ekspor
Kredit ekspor adalah kredit untuk membiayai kegiatan investasi dari modal kerja yang diberikan
dalam bentuk rupiah atau valuta asing kepada eksportir atau negara pemasok. Kredit ini
diberikan negara pengekspor dengan jaminan tertentu untuk meningkatkan ekspor.

3. Pinjaman Swasta

Pinjaman swasta yaitu pinjaman yang berasal dari lembaga swasta dan bank-bank atas dasar
pertimbangan yang bersifat komersial yang di tunjukkan untuk pembangunan negara-negara
berkembang. Pinjaman swasta juga dapat menunjang peningkatan ekspor bagi negara-negara
industri. Pinjaman swasta dalam bentuk lain yaitu berupa obligasi, beberapa negara maju yang
membeli obligasi.

Menurut Sukirno (2002) dalam Harahap (2007) ditinjau dari segi manfaat terdapat dua peran
utama utang negara yaitu, pertama untuk mengatasi masalah kekurangan mata uang asing
(foreign exchange gap), kedua untuk mengatasi kekurangan tabungan (saving gap). Peran
tersebut diharapkan bisa di atasi dengan pengajuan utang luar negeri hal itu disebut dengan
masalah jurang ganda (the two gaps problem).

Ditinjau secara teoritis masalah utang luar negeri dapatdapat diterangkan melalui pendekatan
pendapatan nasional. Sebagai salah satu sumber pembiayaan pembangunan negara, utang luar
negeri berguna untuk menutupi tiga defisit yaitu :

1) Kesenjangan tabungan investasi

2) Defisit anggaran

3) Defisit transaksi berjalan

C. Sumber Pinjaman Negara

Sebagai negara berkembang yang memiliki sumber daya alam paling melimpah bahkan dari
negara-negara diseluruh dunia, namun tidak memiliki sumber daya modal dan sumber daya
manusia yang produktif sehingga sumber daya alam yang melimpah tersebut tidak dapat
dieksplorasi secara maksimal agar mampu menyokong anggaran pendapatan negara (Hamid,
2000). Kekurangan sumber daya modal inilah yang membuat pemerintah Indonesia kesulitan
untuk melakukan usaha-usaha produktifitas guna pembangunan ekonomi dan meningkatkan
pertumbuhan ekonomi serta kesejahteraan rakyat, sehingga menjadi terhambat.

Disitulah pemerintah mulai mencari cara agar bagaimana ada pemasukan modal untuk
menambah anggaran pembiayaan ekonomi, salah satunya dengan membuka lahan untuk para
investor baik lokal maupun asing disetiap program-program/proyek pemerintah. Namun, masih
dirasa kurang untuk membantu menekan pertumbuhan dan pemulihan ekonomi sejak dan
sebelum peristiwa krisis, pemerintah kemudian mencari cara lain agar lebih mudah untuk
mendapatkan modal segar ialah dengan melakukan pinjaman dana kepada lokal maupun asing
(Hamid, 2000).

Utang pada dasarnya merupakan kewajiban suatu pihak dengan pihak lain yang terikat melalui
kesepakatan transaksi. Utang dalam konteks perekonomian negara merupakan bagian
daripada kebijakan fiskal APBN yang tercakup ke dalam kebijakan ekonomi secara keseluruhan.
Utang juga pada dasarnya merupakan bentuk konsekuensi dari postur APBN yang mengalami
defisit, dimana anggaran pendapatan negara lebih kecil dari anggaran belanja negara
(Muhajirin, 2015).

Adapun jenis dan sumber pinjaman negara adalah sebagai berikut:

Jenisnya terdiri atas:

1. Pinjaman Tunai; dan

2. Pinjaman Kegiatan.

Bersumber dari:

1. Kreditor Multilateral, merupakan lembaga keuangan internasional yang beranggotakan

beberapa negara, yang memberikan pinjaman kepada Pemerintah

2. Kreditor Bilateral, merupakan pemerintah negara asing atau lembaga yang ditunjuk oleh
pemerintah negara asing atau lembaga yang bertindak untuk pemerintah negara asing yang
memberikan pinjaman kepada pemerintah

3. Kreditor Swasta Asing, terdiri dari lembaga keuangan asing, lembaga keuangan nasional, dan
lembaga non keuangan asing yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah
Indonesia yang memberikan pinjaman kepada pemerintah berdasarkan perjanjian pinjaman
tanpa jaminan dari lembaga penjamin kredit ekspor

4. Lembaga penjamin kredit ekspor, merupakan lembaga yang ditunjuk negara asing untuk
memberikan jaminan, asuransi, pinjaman langsung, subsidi bunga, dan bantuan keuangan
untuk meningkatkan ekspor negara yang bersangkutan atau bagian terbesar dari dana tersebut
dipergunakan untuk membeli barang atau jasa dari negara bersangkutan yang berdomisili dan
melakukan kegiatan usaha di luar wilayah Indonesia.

Pinjaman luar negeri yang diperoleh pemerintah Indonesia diantaranya berasal dari Bank Dunia
(World Bank), Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank), Bank Pembangunan Islam
(Islamic Development Bank) dan kreditor bilateral seperti Jepang, Jerman, Perancis, Tiongkok,
Singapura, Hongkong, Amerika Serikat dll. Dari pinjaman luar negeri tersebut, ada beberapa
jenis pinjaman namun yang paling umum dua jenis pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah
yakni pinjaman program dan pinjaman proyek. Pinjaman program ialah pinjaman yang bersifat
budget support dimana pencairannya berkaitan dengan pemenuhan policy matrix seperti
program pengentasan kemiskinan, pendidikan, pemberdayaan masyarakat dan lain-lain.
Sedangkan untuk pinjaman proyek ialah pinjaman yang dikhususkan untuk pembiayaan proyek
proyek pembangunan infrastruktur di berbagai sektor seperti sektor perhubungan, pariwisata,
energi, proyek-proyek dalam rangka pengentasan kemiskinan dan lain-lain (Muhaimin, 2012).

Debitur utang luar negeri Indonesia dibagi menjadi 2 kelompok besar, yaitu pemerintah dan
swasta. Debitur pemerintah terdiri dari dua bagian yakni pemerintah dan bank sentral.
Sedangkan debitur swasta terdiri dari 3 bagian yakni bank, lembaga kauangan non bank dan
bukan lembaga keuangan (Data Visual - Utang Luar Negeri - Pusatdata - Kontan, 2016).
Pinjaman luar negeri pemerintah Indonesia dilakukan melalui dua instrumen yakni secara
bilateral dan multilateral. Untuk mendapatkan utang luar negeri, pemerintah Indonesia
melakukan perjanjian bilateral dengan negara-negara tertentu atau melalui pengeluaran surat
utang negara atau obligasi. Sedangkan secara multilateral pemerintah Indonesia mendapatkan
bantuan luar negerinya melalui lembaga/organisasi internasional.

D. Masalah Pengelolaan Utang Negara

Dengan mempertimbangkan jumlah utang pemerintah yang besar, jenis instrumen utang yang
beragam, jangka waktu pelunasan utang yang beragam, serta berbagai risiko yang melekat
pada utang, maka pemerintah perlu merancang strategi pengelolaan utang yang sustainable.
Saat ini, kita telah memiliki strategi utang dengan diterbitkannya KMK(Kredit Modal Kerja)
Nomor:447/KMK.06/2005 tentang Strategi Pengelolaan Utang Negara Tahun 2005-2009. Dalam
KMK ini disebutkan dua strategi umum manajemen utang yaitu pengelolaan portfolio dan
risiko, serta pengembangan pasar perdana dan pasar sekunder.

Pengelolaan portfolio dan risiko mencakup pengurangan utang Negara, penyederhanaan

portfolio utang Negara, pengadaan utang Negara dalam mata uang rupiah, minimalisasi risiko
pembiayaan kembali, peningkatan porsi utang Negara dengan bunga tetap, penurunan porsi
kredit ekspor, dan penerapan prinsip pengelolaan utang Negara yang baik. Pengembangan
pasar perdana mencakup pengembangan metode penerbitan, pengembangan sistem lelang,
penyusunan jadwal yang teratur, dan penerbitan benchmark issues. Sedangkan pengembangan
pasar sekunder mencakup diversifikasi instrumen SUN ( Surat Utang Negara) , dan aktifitas lain
untuk meningkatkan likuiditas pasar SUN (Surat Utang Negara). Namun demikian, KMK tersebut
masih perlu disempurnakan dan dalam beberapa hal perlu ditingkatkan kedudukannya dalam
sistem perundangan-undangan yang berlaku. Strategi pengelolaan utang agar diarahkan pada
pencapaian tujuan dari pengelolaan utang yaitu meminimalkan biaya utang dengan tingkat
risiko yang semakin terkendali.
Pertama, strategi pengelolaan utang pemerintah dalam jangka panjang saat ini lebih difokuskan
pada perolehan sumber pembiayaan untuk mendanai program-program pembangunan
prioritas dan belum banyak memberikan perhatian pada pengelolaan biaya dan risiko (Suminto,
2006). Strategi ini masih bisa dijalankan mengingat portfolio utang pemerintah masih
didominasi oleh official development assistance (ODA) dari kreditur bilateral dan concessional
loan dari kreditur multilateral, yang dianggap sebagai kredit dengan biaya murah dan risiko
rendah.

Saat ini posisi utang pemerintah semakin besar dengan portfolio utang yang semakin beragam.
Sejak tahun 2005 Surat Berharga Negara menjadi instrumen utama pembiayaan defisit
anggaran. Komposisi SBN didominasi oleh obligasi, baik domestik maupun internasional, yang
tentunya memiliki eksposure yang tinggi terhadap fluktuasi perekonomian global. Oleh karena
itu, strategi pengelolaan utang pemerintah harus difokuskan pada pengelolaan biaya dan risiko
dari berbagai instrumen pembiayaan yang dimiliki sehingga dapat meminimalkan risiko yang
mungkin terjadi khususnya risiko pasar dan risiko likuiditas.

Strategi kedua, pengelolaan utang pemerintah terkait dengan penetapan jumlah utang yang
aman bagi perekonomian dan batas maksimum bagi pembayaran utang pemerintah dengan
menciptakan rerangka hukum yang kuat. Tidak dapat dipungkiri bahwa kebijakan pembiayaan
APBN melalui utang sangat dipengaruhi oleh kebijakan ekonomi yang dijalankan oleh
pemerintah yang sedang berkuasa. Sesuai undang-undang dasar, masa jabatan presiden adalah
5 tahun dan dapat dipilih lagi untuk masa jabatan lima tahun kedua. Kebijakan pembiayaan
melalui utang yang sangat agresif oleh pemerintah yang sedang berkuasa saat ini akan
membawa implikasi jangka panjang terhadap perekonomian Indonesia. Oleh karena itu, perlu
penetapan jumlah utang yang aman sesuai perekonomian Indonesia. Sesuai IMF Country
Report tahun 2005 tingkat utang yang aman adalah tingkat utang yang tidak rentan terhadap
krisis, tidak mengancam pertumbuhan ekonomi, dan tidak mengganggu keseimbangan fiscal
(fiscal sustainability). Menurut studi yang dilakukan oleh IMF tersebut, tingkat utang yang aman
bagi pemerintah Indonesia adalah berkisar 35% s.d. 42 % dari GDP.

Jumlah tingkat utang yang aman ini perlu ditetapkan dalam suatu Undang-undang, sehingga
pemerintah yang berkuasa tidak dapat sewenang-wenang menarik pinjaman. Dalam rerangka
hukum pengelolaan utang tersebut diatur pula kewenangan memutuskan utang dan batasan-
batasannya serta hubungan antar eksekutif dan legislatif (Suminto, 2006; Hadar, 2009).
Disamping itu, diperlukan pula pemberlakuan batas maksimum pembayaran utang
pemerintah, khususnya utang luar negeri.

Strategi ketiga adalah pembentukan intregated debt management office (Bank Dunia, 2004).
Saat ini, pengelolaan utang pemerintah ditangani secara parsial oleh beberapa institusi yaitu
Departemen Keuangan, Bank Indonesia, Kantor Menteri Koordinator Bidang Perekonomian,
dan Bappenas. Menurut Hadar (2009) debt management office seharusnya tidak hanya
mengurus rescheduling dan reprofiling utang, namun juga menawarkan pengelolaan utang
secara nonkonvensional yang memerlukan teknis negosiasi dan rekayasa financial, seperti
pemotongan utang (hair cut), penghapusan sebagian utang (write-off), konversi utang menjadi
ekuitas, konversi utang ke sumber daya alam (debt for nature swap) dan konversi utang ke
MDGs (debt for MDGs swap).

Sumber Referensi

https://www.djkn.kemenkeu.go.id/artikel/baca/14049/Memahami-Utang-Pemerintah.html

Sukirno, Sadono. 2000. Makro Ekonomi Modern. Penerbit PT. Raja Grafindo Perkasa, Jakarta.

Muhaimin. (2012). Masalah Utang Luar Negeri Indonesia Dan Alternatif Solusinya Dalam
Perspektif Kebijakan Ekonomi Makro Islam. Jurnal Studi Ekonomi Islam, Vol. 3, No. 1, Juni 2012.

Muhajirin. (2015). Konsep Hutang Negara dalam Perpektif Hukum Ekonomi Islam. Al Mashlahah
Jurnan Hukum dan Pranata Sosial islam, Vol. 3, No. 06, 347-358.

Data Visual - Utang Luar Negeri - Pusatdata - Kontan. (2016, Mei 03). Retrieved oktober 21,
2018, from https://pusatdata.kontan.co.id:
https://pusatdata.kontan.co.id/datavisual/utangluarnegeri/news/8

Suminto, (2006), Manajemen Utang Pemerintah: Best Practices dan Pengalaman

Indonesia, Treasury Indonesia.

Hadar, Ivan A., (2009), Perlu Terobosan Kurangi Utang. Kompas, 24 Juni 2009.