IMPLEMENTASI OTONOMI DAERAH DALAM PENANGANAN

PANDEMI COVID-19
REGIONAL AUTONOMY IMPLEMENTATION IN HANDLING OF PANDEMIC
COVID-19

GUSNAR ISMAIL
Tenaga Profesional Bid. Sosial Budaya dan Politik Dalam Negeri Lemhannas RI

ABSTRAK. Aspek geografi dan demografi Indonesia dapat menjadi sebab keterbatasan jangkauan dan
kemampuan pemerintah pusat menangani dan mengatasi permasalahan kompleks yang dihadapi masyarakat.
Negara dengan wilayah yang luas, ribuan pulau, dan beragam etnis membawa konsekuensi pelayanan publik
menjadi sangat kompleks, hal tersebut menjadi sebab pemerintah menghadapi rumitnya hambatan fisik
geografi Indonesia termasuk memenuhi variasi kebutuhan masyarakat itu sendiri. Pemerintah daerah adalah
sistem pemerintahan terdepan dalam merespon aspirasi masyarakat di daerah, kebijakan desentralisasi dan
otonomi daerah diharapkan dapat merespon tuntutan pelayanan publik yang efektif dan efesien, merespon
secara cepat berbagai persoalan administrasi pemerintahan, termasuk penanganan pandemi Covid-19. Kajian
ini bertujuan untuk mengulas bagaimana penanganan pandemi Covid-19 oleh pemerintah dengan
mengimplementasikan otonomi daerah melalui desentralisasi kebijakan dari pemerintah pusat kepada
pemerintah daerah yang merupakan instrument pemerintah terdekat dengan rakyat sebagai obyek pelayanan
publik. Metode bersifat deskriptif analitis dengan pendekatan gatra geografi dan demografi. Hasil kajian dapat
disimpulkan bahwa implementasi otonomi daerah dalam penanganan Covid-19 belum optimal karena
pemerintah daerah belum diberdayakan secara maksimal, pemerintah daerah “diposisikan” menunggu
kebijakan pemerintah pusat yang harus dilaksanakan di daerah sehingga dapat disimpulkan publik di bidang
kesehatan terkait penanganan pandemi Covid-19 senantiasa lambat dilakukan oleh aparatur pemerintah
daerah.
Kata Kunci : Implementasi, Otonomi Daerah, Penanganan Pandemi Covid-19

ABSTRACT: The geographical and demographic aspects of Indonesia can be the cause of the limited reach and
ability of the central government to deal with and overcome complex problems faced by society. A country with
a large area, thousands of islands, and a variety of ethnicities has the consequence that public services are very
complex, this is the reason the government faces the complex physical barriers of Indonesia's geography,
including meeting the varied needs of the community itself. Local government is the foremost government system
in responding to the aspirations of the people in the regions, decentralization and regional autonomy policies are
expected to respond to demands for effective and efficient public services, respond quickly to various government
administration problems, including handling the Covid-19 pandemic. This study aims to review how the
government has handled the Covid-19 pandemic by implementing regional autonomy through policy
decentralization from the central government to regional governments, which are the government instruments
closest to the people as objects of public services. The method is descriptive analytical with a geographic and
demographic approach. The results of the study can be concluded that the implementation of regional autonomy
in handling Covid-19 has not been optimal because local governments have not been maximally empowered,
local governments are "positioned" to wait for central government policies that must be implemented in the
regions so that the public in the health sector can conclude regarding the handling of the Covid-19 pandemic.
always slow to be done by local government officials.
Keywords: Implementation, Regional Autonomy, Handling the Covid-19 Pandemic

426 |v o l u m e 8 n o m o r 3
 PENDAHULUAN
Sejak Proklamasi Kemerdekaan Republik
Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945, para
pendiri bangsa memberikan perhatian yang
besar terhadap pemerintahan daerah dengan
memasukkannya ke dalam Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia 1945. Hal
tersebut telah diperjelas dalam Amandemen
kedua Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia 1945 pada tahun 2000.
Dimasukkannya pemerintahan daerah ke
dalam konstitusi, menjadi bukti bahwa para
pendiri bangsa ini bersepakat memilih bentuk
negara kesatuan dengan sistem desentralisasi.
Sistem negara kesatuan yang terdesentralisasi
merupakan sistem yang paling cocok buat
struktur unik masyarakat Indonesia dan buat
keragaman geografis dan etnis dari
Indonesia. [1]
Aspek geografi dan demografi Indonesia
dapat menjadi sebab keterbatasan jangkauan
dan kemampuan pemerintah pusat menangani
dan mengatasi permasalahan kompleks yang
dihadapi masyarakat. Negara dengan luas
wilayah, fisik yang begitu kompleks, dengan
ribuan pulau dan etnis menuntut pelayanan
publik yang sangat kompleks, hal tersebut
dapat menjadi sebab pemerintah menghadapi
rumitnya hambatan fisik geografis Indonesia,
termasuk memenuhi variasi kebutuhan
masyarakat itu sendiri.
427 |v o l u m e 8 n o m o r 3
Pemerintahan daerah adalah sistem
terdepan dalam merespon aspirasi masyarakat
daerah, suportif terhadap kebijakan nasional
dan responsif terhadap kecenderungan global,
dengan demikian maka kebijakan
desentralisasi dan otonomi daerah diharapkan
dapat merespon tuntutan pelayanan publik
yang lebih efektif dan efesien, dapat merespon
secara cepat berbagai persoalan administrasi
pemerintahan.
Sejak awal bulan Maret 2020 pertama
kali virus corona atau bahasa medisnya Corona
Virus Disease [Covid-19] ditemukan di
Indonesia, hingga kini virus ini belum dapat
dihentikan penyebarannya. Covid-19 adalah
penyakit yang menjadi fenomenal menyita
perhatian karena mengancam jiwa manusia di
seluruh dunia termasuk Indonesia. Penyebaran
virus ini sangat cepat dan bila tidak ditangani
dengan cepat dan baik akan berakibat
kematian, pemerintah telah menetapkan
wabah Covid-19 ini sebagai bencana nasional.
Penanganan pandemi Covid-19 ini telah
mengganggu pelaksanaan pembangunan
nasional yang fokus untuk peningkatan
perekonomian nasional bergeser untuk
menangani pandemi Covid-19 dan dampak
ikutannya. Penanganan pandemi Covid-19
merupakan tantangan terhadap implementasi
otonomi daerah, sebab hampir semua daerah
di Indonesia dilanda wabah Covid-19 sehingga
penanganannya memerlukan sinergi realitas yang terjadi, didukung dengan studi
pemerintah pusat, pemerintah provinsi dan kepusatakaan dan data sekunder dari sumber
pemerintah kabupaten dan kota. resmi pemerintah.
Sampai dengan saat ini masyarakat yang
terpapar Covid-19 masih terus bertambah, PEMBAHASAN
pemerintah terus bekerja keras untuk
Visi Misi Otonomi Daerah
menangani dengan menerbitkan berbagai
Visi merupakan suatu gambaran tentang
kebijakan pencegahan dan penyembuhan
masa depan yang realistis dan ingin
serta dampak ekonomi yang diakibatkan oleh
diwujudkan dalam kurun waktu tertentu [2].
pandemi Covid-19, namun belum berhasil.
Visi dalam konteks pemerintahan daerah
Tulisan ini akan membahas implementasi
adalah gambaran masa depan tentang daerah
otonomi daerah sebagai salah satu instrumen
yang diinginkan untuk diwujudkan di masa
negara dalam mewujudkan pelayanan publik
depan.
khususnya penanganan pandemi Covid-19.
Dalam konteks tersebut, visi otonomi
Metode pendekatan yang digunakan adalah
daerah dalam tiga ruang lingkup interaksi
pendekatan gatra khususnya gatra geografi
utama yaitu politik, ekonomi, serta sosial dan
dan demografi. Kondisi geografi Indonesia
budaya.[3] Dalam bidang politik otonomi
yang antara lain meliputi letak geografi, luas
sebagai buah kebijakan desentralisasi dan
wilayah, dan iklim mempengaruhi pelayanan
demokratisasi diharapkan dapat menjamin
publik kepada masyarakat, demikian halnya
tegaknya kedaulatan rakyat. Karena itu
kondisi demografi penduduk Indonesia
otonomi daerah harus dipahami sebagai
meliputi; jumlah penduduk yang banyak,
proses untuk membuka ruang bagi lahirnya
sebaran penduduk yang tidak merata, kualitas,
kepala daerah dipilih secara demokratis,
ketrampilan, dan kemandirian penduduk
pemerintah daerah yang responsif dan
berdampak pada berbagai aspirasi pelayanan
bertanggung jawab. Otonomi berarti peluang
publik yang harus direspon oleh pemerintah.
membangun struktur pemerintah daerah
sesuai kebutuhan daerah, administrasi yang
METODE kompetitif dan manajemen pemerintahan
Tulisan ini menggunakan metode yang efektif.
deskriptif kualitatif yang secara sistematis dan Dalam bidang ekonomi, otonomi daerah
faktual menggambarkan fakta Implementasi diharapkan dapat meningkatkan taraf hidup
Otonomi Daerah dalam penganan pandemi dan kesejahteraan rakyat daerah. Oleh sebab
covid-19 sehingga dapat menggambarkan itu pemberian otonomi daerah harus

428 |v o l u m e 8 n o m o r 3
menjamin lancarnya kebijakan ekonomi norma yang telah disepakati bersama
nasional di daerah serta mengembangkan ditegakkan.
kebijakan untuk mengoptimalkan potensi Ada tiga misi utama pelaksanaan
ekonomi di daerahnya. Otonomi daerah otonomi daerah dan desentralisasi fiskal yaitu;
memungkinkan lahirnya berbagai prakarsa (1) meningkatkan kualitas dan kuantitas
daerah bagi kemajuan daerah. Pemerintah pelayanan publik serta kesejahteraan
daerah mampu mengoptimalkan pengelolaan masyarakat, (2) menciptakan efisiensi dan
dan pemeliharaan segenap potensi efektivitas pengelolaan sumberdaya daerah;
sumberdaya ekonomi, memfasiltasi (3) memberdayakan dan menciptakan ruang
pengelolaan sumber daya alam, memudahkan bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam
penanaman modal, memperluas lapangan proses pembangunan. [4]
kerja, melancarkan pemberian berbagai Dari ketiga misi utama otonomi daerah
perizinan, menyediakan berbagai sarana tersebut esensi otonomi daerah tersebut
prasarana pelayanan umum, menangkap adalah untuk meningkatkan efektivitas dan
peluang pasar serta menjamin berjalannya efesiensi pelaksanaan fungsi-fungsi
kebijakan ekonomi yang ditetapkan oleh pemerintahan serta demokratisasi pada
pemerintah pusat. tingkat akar rumput. Dengan pelayanan yang
Dalam bidang sosial budaya, otonomi efektif dan efesien, transparan dan akuntabel
daerah diharapkan dapat memelihara, akan tercipta rasa keadilan dalam masyarakat.
memberdayakan, dan memajukan tingkat Dengan pemberdayaan yang efektif dan
keadaban masyarakat. Implikasinya otonomi partisipatif akan terwujud kemandirian
daerah harus dikelola sebaik mungkin demi masyarakat serta dengan pembangunan yang
menciptakan dan memelihara harmoni sosial partisipatif akan terwujud kesejahteraan dan
dan pada saat yang sama memelihara nilai-nilai kemakmuran rakyat yang adil dan merata.
lokal yang dipandang kondusif terhadap Sementara, otonomi daerah memiliki
kemampuan masyarakat merespon dinamika tujuan umum untuk menghilangkan berbagai
kehidupan di sekitarnya. Nilai-nilai lokal yang perasaan ketidakadilan pada masyarakat
kondusif dilestarikan, lembaga milik daerah, untuk mempercepat pertumbuhan
masyarakat adat yang telah teruji ekonomi daerah dan meningkatkan
kebenarannya diaktualisasikan, serta demokratisasi di seluruh strata masyarakat di
kerukunan dan toleransi antara warga maupun daerah. Terwujudnya visi misi otonomi daerah
kelompok diciptakan, penghormatan terhadap akan tercipta “local good governance” yaitu
Hak Asasi Manusia dipromosikan dan norma- pemerintahan daerah yang berbasis
efektivitas dan efesiensi, transparansi,

429 |v o l u m e 8 n o m o r 3
akuntabiltas, demokratisasi, partisipatif, dan argumentasi faktor kesejarahan dan
tegaknya hukum serta pimpinan daerah yang kesepakatan para pendiri bangsa, disamping
visioner. [5] aspek obyektif lain seperti aspek geografis dan
Dalam perspektif negara kesatuan, demografi dimana sistem penyelenggaraan
otonomi daerah dipandang sebagai instrumen pemerintah yang sentralistik tidak efektif
untuk mencapai tujuan bernegara dalam dalam penyelenggaraan fungsi pelayanan
“nation unity” yang demokratis (democratic publik dan pembangunan.
government). Sebagai instrumen untuk Pemerintahan daerah menyeleng-
mencapai salah satu tujuan negara kebijakan garakan urusan pemerintahan yang menjadi
otonomi daerah diharapkan dapat kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan
mewujudkan pemberian pelayan publik yang yang menjadi urusan pemerintah [pusat], yakni
lebih baik dan terciptanya proses pengambilan politik luar negeri, pertahanan, keamanan,
keputusan yang lebih demokratis serta yustisi, moneter dan fiskal, dan agama. Dalam
memperkuat kapasitas masyarakat dan menyelenggarakan urusan pemerintahan yang
meningkatkan sensitivitas, transparansi dan menjadi kewenangan daerah tersebut
akuntabilitas pemerintah daerah. pemerintah daerah menjalankan otonomi
Pemerintahan adalah segala kegiatan seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus
dan fungsi penyelenggaraan negara yang sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas
dilakukan oleh Lembaga legislatif, eksekutif, desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas
dan yudikatif dalam mencapai tujuan negara pembantuan.
[6]. Pada UU NRI Nomor 23 Tahun 2014 Otonomi daerah di Indonesia pasca
tentang Pemerintahan Daerah, pada pasal 1 reformasi adalah upaya nyata merespon
ayat (1) menyebutkan bahwa Pemerintah tuntutan masyarakat terkait dengan isu
Pusat adalah Presiden Republik Indonesia yang sharing power, distribution of income, dan
memegang kekuasaan pemerintahan negara empowering. Kebijakan desentralisasi dan
Republik Indonesia yang dibantu oleh Wakil pemberian otonomi luas, nyata dan
Presiden dan Menteri sebagaimana dimaksud bertanggung jawab adalah upaya nyata
dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik empowerment manajemen dan administrasi
Indonesia Tahun 1945. Ciri pokok negara pemerintahan daerah. Diberikannya otonomi
kesatuan adalah sistem pemerintahan kepada pemerintah daerah merupakan upaya
terpusat [sentralisasi], namun secara bijaksana nyata pemberdayaan manajemen dan
para pendiri bangsa ini memilih sistem administrasi pemerintah daerah.
desentralisasi dalam penyelenggaraan Peran pemerintah daerah dalam
pemerintahan di Indonesia, dengan penanganan Covid-19 sangat strategis,

430 |v o l u m e 8 n o m o r 3
pemerintah daerah lebih memahami kondisi UU NRI Nomor 23 Tahun 2014 tentang
dan situasi pandemi di daerahnya dan Pemerintahan Daerah adalah pelimpahan
kesulitan yang dihadapi rakyatnya, oleh karena sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi
itu pemerintah pusat hendaknya memberikan kewenangan Pemerintah Pusat kepada
keleluasaan kepada pemerintah daerah untuk gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat,
bergerak. Pemerintah pusat diharapkan kepada instansi vertikal di wilayah tertentu,
memberikan lebih banyak diskresi kepada dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali
pemerintah daerah dalam penanganan Covid- kota sebagai penanggung jawab urusan
19, dilain pihak pemerintah daerah dituntut pemerintahan umum. Urusan-urusan yang
untuk kreatif dan inovatif. Dengan demikian dilimpahkan itu tetap menjadi tanggung jawab
visi pemerintah daerah yang ingin masa depan pemerintah pusat, baik mengenai
daerahnya yang baik dapat terwujud melalui perencanaan, pelaksanaan, maupun
pelaksanaan salah satu misi otonomi daerah pembiayaannya. Pelaksana urusan yang
yakni memberdayakan dan menciptakan ruang didekonsentrasikan adalah perangkat wilayah
bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam termasuk instansi vertikal.
proses pembangunan dapat terwujud. Hubungan pusat dan daerah dapat
dilihat dari beberapa pendekatan yakni, a)
Hubungan Pusat dan Daerah Pendekatan sistem, dimana hubungan pusat
Asas yang dianut undang-undang dan daerah merupakan hubungan dalam
pemerintahan daerah berimplikasi pada pola kerangka sistem pemerintahan negara. b)
hubungan pusat-daerah. Pada pasal 1 ayat (2) Pendekatan kewilayahan, dimana hubungan
UU NRI Nomor 23 Tahun 2014 tentang pusat dan daerah merupakan hubungan
Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa kewilayahan. Suatu wilayah administratif
Pemerintahan Daerah adalah sebagai bagian dari wilayah kesatuan. Suatu
penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh daerah otonom merupakan daerahnya negara
pemerintah daerah dan dewan perwakilan kesatuan. c) Pendekatan administratif,
rakyat daerah menurut asas otonomi dan hubungan pusat dan daerah merupakan
tugas pembantuan dengan prinsip otonomi hubungan dalam kerangka satu sistem
seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip administrasi secara nasional. d) Pendekatan
Negara Kesatuan Republik Indonesia manajemen pemerintahan, terdapat beberapa
sebagaimana dimaksud dalam Undang- jenis hubungan pusat dan daerah yakni,
Undang Dasar Negara Republik Indonesia hubungan tugas, hubungan fungsional,
Tahun 1945. Sedangkan pengertian hubungan hirarkis, hubungan keuangan, dan
dekonsentrasi menurut Pada pasal 1 ayat (9) hubungan tanggung jawab. [7]

431 |v o l u m e 8 n o m o r 3
 Merujuk pada makna dan pendekatan Jika pola hubungan pusat-daerah
hubungan pusat dan daerah, maka pola dikaitkan dengan bandul sentralisasi dan
hubungan pusat dan daerah merupakan desentralisasi serta perundang-undangan
manifestasi dari sistem politik dan tentang pemerintahan daerah, maka akan
ketatanegaraan yang dianut oleh rezim yang memperlihatkan kecenderungan kearah pola
berkuasa seperti yang termaktub dalam hubungan keagenan atau ke pola hubungan
undang-undang tentang pemerintahan kemitraan, misalnya pola hubungan pusat-
daerah. daerah yang dikonstruksi dalam UU NRI Nomor
Selain itu, ada dua model utama dalam 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok
hubungan pemerintah pusat dan pemerintah Pemerintahan di Daerah adalah kesetaraan
daerah, yakni model pelaksana, dan model atau kemitraan, dimana undang-undang ini
kemitraan. Pemerintah daerah model menggunakan asas dekonsentrasi dan
pelaksana ciri yang menonjol adalah desentralisasi dilaksanakan secara bersama-
pemerintah daerah hanya berkewajiban sama. Konstelasi sedemikian dibangun untuk
melaksanakan kebijakan yang dibuat secara menjamin integrasi nasional dan persatuan
terpusat dengan diskresi yang sangat kecil dan kesatuan nasional yang kuat, dilain pihak
dengan tanpa hak untuk berbeda. [8] tetap menjamin munculnya inovasi dan
Implikasinya pemerintah daerah hanya kreativitas daerah yang mengacu pada
berkedudukan sebagai obyek yang bergantung paradigma otonomi daerah yang nyata dan
kepada pejabat birokrasi yang terpusat. bertanggung jawab.[9] Pola hubungan pusat-
Pemerintah dengan ciri model kemitraan daerah menurut UU NRI Nomor 5 Tahun 1974
adalah pemerintah daerah yang diakui dalam pelaksanaannya mengalami deviasi
memiliki legitimasi politik dan berwenang sehingga dominasi pemerintah pusat makin
menguasai sumber daya dan berwenang dalam besar yang kemudian menyebabkan
bidang perundang-undangan. Dalam model ketergantungan daerah ke pusat, sehingga
ini pemerintah daerah berkedudukan sebagai pola hubungan pusat-daerah selama
subyek penyelenggaraan pemerintahan pelaksanaan UU NRI Nomor 5 Tahun 1974
daerah, meskipun demikian dalam hubungan cenderung menjadi pola hubungan keagenan.
kemitraan ini pemerintah daerah tetap dalam Pola hubungan yang dikonstruksi UU NRI
posisi subordinasi terhadap pemerintah pusat. Nomor 5 Tahun 1974 berbanding terbalik
Hal tersebut adalah logis karena dalam negara dengan pola hubungan pusat-daerah dalam
kesatuan, pemerintah pusat yang memiliki UU NRI Nomor 22 Tahun 1999 Tentang
kewenangan tertinggi dan tidak ada negara Pemerintahan Daerah Pasal 4 Ayat (1) dan (2)
dalam negara. yang menegaskan bahwa pemerintah provinsi

432 |v o l u m e 8 n o m o r 3
dan daerah kabupaten/kota tidak mempunyai Dalam konteks penanganan pandemi
hubungan hierarkis. Tekanan otonomi daerah Covid-19, UU NRI Nomor 23 Tahun 2014
adalah pada kabupaten/kota sebagai daerah tentang Pemerintahan Daerah pada 12 (1)
otonom, sedangkan provinsi sebagai daerah point b dijelaskan bahwa bidang kesehatan
otonom sekaligus sebagai wilayah skala provinsi menjadi urusan wajib yang
administrasi. Implikasinya, hubungan menjadi Urusan Pemerintahan Konkuren
koordinasi pusat-daerah tetap relevan, namun sesuai pasal 11 ayat (1), dimana dalam pasal 9
fungsi pengarahan berubah menjadi ayat (3) dijelaskan bahwa Urusan
konsultasi. Oleh sebab itu hubungan antar pemerintahan konkuren sebagaimana
daerah dan antar tingkat pemerintahan lebih dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan
bersifat konsultatif dan koordinatif dalam Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah
nuansa kemitraan.[10] Dengan demikian, pola Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah
hubungan yang efektif antara pusat-daerah kabupaten/kota.
dalam konteks UU NRI Nomor 22 Tahun 1999 Berdasarkan UU ini maka hubungan
adalah hubungan kemitraan. pemerintah pusat dan pemerintah daerah
Dalam UU NRI Nomor 23 Tahun 2014 terkait distribusi kewenangan dan tanggung
tentang Pemerintahan Daerah, pola hubungan jawab dalam menangani pandemi Covid-19
kemitraan pusat-daerah menjadi lebih jelas, telah diatur dengan jelas, dimana pemerintah
sebagaimana diatur pada Bab IV Urusan daerah kabupaten/kota berwenang dan
Pemerintahan pada Pasal 9 yang meliputi bertanggung jawab atas penanganan pandemi
hubungan wewenang, keuangan, pelayanan Covid-19 yang berskala kabupaten/kota,
umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan apabila terjadi eskalasi pandemi maka
sumber daya lainnya. penanganannya menjadi kewenangan dan
Aplikasi pola hubungan pusat-daerah di tanggung jawab pemerintah daerah provinsi,
era otonomi luas, nyata, dan bertanggung demikian selanjutnya pemerintah pusat dapat
jawab, maka pemerintah pusat yang mengambil alih kewenangan dan tanggung
menetapkan standard, melakukan fungsi jawab penanganannya apabila pandemi Covid-
monitoring, supervisi, mengawasi, dan 19 eskalasinya bersakala nasional.
mengevaluasi pelaksanaan kebijakan Dalam menghadapi meluasnya pandemi
desentralisasi dan otonomi daerah pada Covid-19 pemerintah telah mengambil
daerah otonom, pola hubungan kemitraan kebijakan, antara lain;
pusat-daerah di negara kesatuan tidak a. Menetapkan pandemi Covid-19 sebagai
menghilangkan fungsi dan peran pemerintah bencana nasional
pusat.

433 |v o l u m e 8 n o m o r 3
b. Kampanye “Mencuci tangan pakai perangkat pelaksana pemerintah pusat tidak
sabun, Menggunakan Masker, Mengatur cukup untuk mengatasi pandemi Covid-19
Jarak” yang menyebar hampir ke seluruh daerah.
c. Pembatasan Sosial Berskala Besar Oleh karena itu desentralisasi penanganannya
[PSBB] seyogyanya didistribusikan ke pemerintah
d. Bantuan sosial kepada masyarakat daerah provinsi dan pemerintah daerah
terdampak kabupaten/kota. Pemerintah daerah provinsi
e. Pemulihan Ekonomi Nasional [PEN] dan pemerintah daerah kabupaten dan kota
f. Adaptasi tatanan kehidupan baru. dengan otonomi yang ada dipandang mampu
Dengan sinergi pemerintah pusat dan mengatasi permasalahan tersebut sedangkan
pemerintah daerah provinsi dan pemerintah pusat sebagai pengambil
kabupaten/kota manajemen penanganan kebijakan strategis dan pengawasan, khusus
pandemi Covid-19 telah berjalan dengan baik pemerintah daerah provinsi disamping
namun perangkat dan sumberdaya yang ada di berperan melaksanakan penanganan pandemi
pemerintah daerah khususnya Covid-19 dengan skala provinsi juga berperan
kabupaten/kota belum dimanfaatkan dengan sebagai koordinator pemerintah daerah
optimal, misalnya pemerintah kecamatan, kabupaten dan kota dalam kapasitas gubernur
desa/kelurahan, organisasi kemasyarakatan sebagai wakil pemerintah pusat di daerah.
tingkat kecamatan/desa/kelurahan, tokoh Kehadiran pemerintah adalah sesuatu yang
agama, tokoh masyarakat belum digerakkan urgen bagi proses kehidupan masyarakat. Di
secara optimal, paling tidak untuk tingkat lokal, kewenangan di bagi berdasarkan
menyelenggarakan upaya pencegahan melalui wilayah yang ada diberbagai pemerintahan
kampanye “mencuci tangan, menggunakan daerah di seluruh negara.[11] Untuk
masker, mengatur jarak’ mewujudkan fungsi pemerintahan tersebut,
Sebagai konsekuensi negara kesatuan maka pemerintahan perlu semakin didekatkan
dengan sistem desentralisasi maka peran dan kepada masyarakat, sehingga pelayanan yang
determinasi pemerintah pusat dalam diberikannya menjadi semakin baik. Menurut
penanganan pandemi Covid-19 sangat besar, Smith [dalam Rasyid, 1998], salah satu cara
hal ini dapat dimaklumi karena pemerintah untuk mendekatkan pemerintahan kepada
pusat memilki kewenangan tertinggi atas masyarakat adalah dengan menerapkan
tingkatan pemerintahan yang ada, pandemi kebijakan desentralisasi. Asumsinya,
Covid-19 dinyatakan sebagai bencana pemerintahan berada dalam jangkauan
nasional, dan pemerintah pusat memiliki masyarakat, pelayanan yang diberikan menjadi
sumberdaya keuangan yang besar, namun lebih cepat, hemat, murah, adaptif, responsif,

434 |v o l u m e 8 n o m o r 3
akomodatif, inovatif dan produktif serta 10 Lampung 13 2 15
11 Banten 4 4 8
partisipatif. 12 Jabar 18 9 27
Dalam rangka penanganan pandemi 13 DKI Jakarta 1 5 6
14 Jateng 29 6 35
Covid-19 pemerintah pusat dan pemerintah 15 Jatim 29 9 38
16 DIY 4 1 5
daerah harus bersinergi. Pemerintah daerah 17 Bali 8 1 9
harus kreatif dan inovatif dalam mengambil 18 NTB 8 2 10
19 NTT 21 1 22
kebijakan yang senantiasa dikoordinasikan 20 Kalbar 12 2 14
21 Kalsel 11 2 13
dengan pemerintah pusat. Arahan pemerintah 22 Kalteng 13 1 14
pusat melalui Komite Penanganan Covid-19 23 Kaltim 7 3 10
24 Kaltara 4 1 5
dan Pemulihan Ekonomi Nasional harus 25 Sulsel 21 3 24
26 Sultra 15 2 17
menjadi rujukan dalam penanganan pandemi
27 Sulbar 6 0 6
Covid-19. Semua kebijakan daerah yang terkait 28 Sulteng 12 1 13
29 Sulut 11 4 15
dengan Covid-19 harus dikonsultasikan 30 Gorontalo 5 1 6
31 Maluku 9 2 11
terlebih dahulu kepada pemerintah pusat.
32 Maltara 8 2 10
Dari aspek efesiensi dan kecepatan 33 Papua 28 1 29
34 Papua 12 1 13
pengambilan dan pelaksanaan kebijakan Barat
konsultasi ke pusat yang dilakukan oleh Jumlah 416 98 514

pemerintah daerah akan memperlambat

implementasi kebijakan namun disadari bahwa
konsultasi ke pusat dilkakukan seiring dengan
1. Pelayanan Publik
upaya alokasi anggaran untuk menunjang
Berdasarkan Peraturan Pemerintah RI
pelaksanaan kebijakan di lapangan. Jumlah
Nomor 96 Tahun 2012 tentang Pelaksanaan
kabupaten dan kota di Indonesia dapat dilihat
Undang-Undang NRI Nomor 25 Tahun 2009
pada tabel berikut.
tentang Pelayanan Publik, Pelayanan Publik

Tabel 1. adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam

Jumlah Kabupaten Kota di Indonesia rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan
tahun 2020
sesuai dengan peraturan perundangundangan
No Provinsi Kabupaten Kota Jumlah bagi setiap warga negara dan penduduk atas
1 Aceh 18 5 23
2 Sumut 25 8 33 barang, jasa, dan/atau pelayanan administratif
3 Sumbar 12 7 19
yang disediakan oleh penyelenggara
4 Riau 10 2 12
5 Kep. Riau 5 2 7 pelayanan publik. Setidaknya ada tiga unsur
6 Jambi 9 2 11
7 Bengkulu 9 1 10 yang terkandung dalam pelayanan publik
8 Sumsel 13 4 17
yaitu; (1) penyelenggara layanan (instansi
9 Kep. Babel 6 1 7

435 |v o l u m e 8 n o m o r 3
pemerintah), (2) pemberi layanan publik masyarakat. Terkait pelayanan publik
(pegawai/pejabat instansi pemerintah), dan pemerintah daerah dipandang memiliki
(3) penerima pelayanan publik (orang, kompetensi dalam menerjemahkan keinginan
masyarakat, lembaga instansi pemerintah dan atau aspirasi masyarakat secara lebih akurat
dunia usaha). Dalam konteks realisasi ketiga dibandingkan instansi vertikal pemerintah
unsur tersebut, maka tidak dapat dipungkiri lainnya, otonomi daerah mengutamakan
bahwa pelayanan publik merupakan suatu peningkatan kualitas pelayanan publik di
arena transaksi paling nyata dan intensif berbagai kehidupan.[14]
antara rakyat dengan pemerintah. Kaitannya dengan tujuan otonomi
Pelayanan publik yang diselenggarakan tersebut, maka otonomi daerah sebagai salah
oleh instansi pemerintah di pusat, di daerah, satu bentuk desentralisasi pemerintahan,
maupun oleh Badan Usaha Milik Negara esensinya ditujukan untuk memenuhi
(BUMN) atau Badan Usaha Milik Daerah kepentingan bangsa secara keseluruhan yaitu
(BUMD) baik dalam bentuk barang atau jasa upaya untuk lebih mendekati tujuan-tujuan
adalah upaya memenuhi kebutuhan publik. penyelengaraan pemerintahan, untuk
Kecepatan birokrasi pelayanan publik mewujudkan masyarakat yang adil dan
merespon tuntutan publik atas barang atau makmur.
jasa yang dibutuhkan, merupakan wujud Dalam sistem kesehatan masyarakat
efektifitas pemerintahan serta profesionalitas terdapat hubungan (relationship) antara
dan akuntabilitas aparatur pelayanan negara dan masyarakat yang tercermin melalui
publik.[12] penyelenggaraan pelayanan. Oleh karena itu
Pada dasarnya desentralisasi dan pemerinah dengan kewenangan yang dimiliki
otonomi daerah berperan mendekatkan dapat menjadi pengendali dari sumber-sumber
pemerintah kepada rakyatnya, atau menjadi kesehatan melalui regulasi dan kebijakan yang
pelayan masyarakat yang baik dan dapat dibuat.[15] Secara sederhana dapat
meningkatkan aspek-aspek keterbukaan dan disimpulkan bahwa dalam sistem kesehatan
kesejahteraan. Implikasinya adalah birokrasi masyarakat terdapat 5 [lima] karakteristik
dan manajemen pelayanan publik di era utama, yakni adanya peran pemerintah;
otonomi daerah menjadi dekat dengan masyarakat sebagai fokus program kesehatan,
masyarakat yang dilayani.[13] hubungan antara pemerintah dan masyarakat;
Hal tersebut, dilatarbelakangi oleh bukti pelayanan, dan kewenangan pemerintah
empiris bahwa pemerintah daerah merupakan Kebijakan desentralisasi sektor
street level bureaucrat atau unit organisasi kesehatan merupakan strategi penting dalam
yang berhubungan secara langsung dengan rangka reformasi manajemen pelayanan

436 |v o l u m e 8 n o m o r 3
kesehtan. Prinsip dasarnya adalah pelayanan layanan diantara unit-unit pemerintah dan
publik yang efesien seharusnya sektor publik dan swasta atas arahan
diselenggarakan oleh otoritas yang memiliki pemerintah daerah; dan (6) dapat membuat
kontrol geografis yang paling minimal, karena birokrasi menjadi lebih berorientasi kepada
(a) pemerintah lokal lebih memahami masyarakat.
kebutuhan masyarakatnya, (b) keputusan Ruang pengambilan keputusan (decision
pemerintah daerah dinilai lebih responsif space) lebih luas dan dekat dengan sasaran
terhadap kebutuhan masyarakatnya sehingga kebijakan. Dengan kata lain pengambilan
mendorong pemerintah daerah melakukan keputusan oleh otoritas lokal dimungkinkan
efesiensi dalam penggunaaan dana yang untuk diperluas, namun dibatasi pada wilayah-
berasal dari masyarakat, dan (c) persaingan wilayah yang diperbolehkan oleh otoritas
antar daerah dalam memberikan pelayanan pemerintah pusat. Konsep ini merupakan
kepada masyarakatnya akan mendorong turunan dari konsep diskresi. Hal ini
pemerintah tersebut untuk meningkatkan selanjutnya tercermin dalam cakupan
inovasinya. Pelaksanaan kebijakan intervensi pemerintah lokal dalam pelayanan
desentralisasi dapat membuat penyediaan kesehatan. [16]
pelayanan publik menjadi lebih efektif dan Di tengah pandemi Covid-19 pelayanan
efesien, hal ini dapat terjadi karena, (1) melalui publik di sektor kesehatan sudah menjadi
otonomi akan terjadi optimalisasi hierarki kebutuhan dasar masyarakat yang harus
dalam penyampaian layanan akibat dari dipenuhi oleh pemerintah, walaupun dimasa
penyediaan pelayanan publik dilakukan oleh pandemi kebutuhan tersebut harus tetap
institusi yang memiliki kedudukan lebih dekat dapat dilaksanakan secara baik dan diadaptasi
dengan masyarakat, sehingga keputusan- para penyelengara layanan. Tujuan
keputusan strategis dapat lebih mudah dibuat; desentralisasi kesehatan antara lain adalah
(2) adanya penyesuaian layanan terhadap untuk meningkatkan peran tugas pemerintah
kebutuhan dan kondisi di tingkat lokal; (3) pusat ke pemerintah daerah dalam
adanya peningkatan dalam pengelolaan pemerataan tenaga kesehatan, sarana fasilitas
infrastrukur yang ada melalui alokasi anggaran kesehatan, hingga obat-obatan agar
yang sesuai dengan kebutuhan dan kondisi masyarakat di daerah mendapatkan pelayanan
yang ada di wilayahnya; (4) adanya pengalihan kesehatan serta meningkatkan derajat
fungsi-fungsi rutin dari pusat kepada daerah, kesehatan. Desentralisasi kesehatan berarti
sehingga pusat lebih berkonsentrasi pada pula distribusi kewenangan, dengan demikian
fungsi-fungsi kebijakan; (5) adanya masalah yang ada di daerah khususnya
peningkatan kompetisi dalam penyediaan pandemi Covid-19 dapat ditangani dan

437 |v o l u m e 8 n o m o r 3
dikoordinasi lebih cepat, terarah, dan tepat 4 Riau 216 216 100,0
5 Kep. Riau 83 83 100,0
sasaran. Tujuan yang lain yaitu dapat 6 Jambi 195 195 100,0
meningkatkan tugas pemerintah untuk 7 Bengkulu 180 179 99,4
8 Sumsel 332 324 97,5
meningkatkan mutu bagi setiap fasilitas 9 Kep. 64 64 100,0
Babel
kesehatan seperti puskesmas dan rumah sakit 10 Lampung 302 274 90,7
umum daerah. Puskesmas adalah perangkat 11 Banten 243 104 42,9
12 Jabar 1069 552 51,4
pemerintah daerah terdepan yang dapat 13 DKI 321 314 97,8
Jakarta
menangani pandemi Covid-19, baik 14 Jateng 881 870 98,7
pencegahan, yaitu (1) sosialisasi, (2) mengajak 15 Jatim 967 967 100,0
16 DIY 121 69 57,0
dan memberi contoh kepada masyarakat 17 Bali 120 117 97,5
18 NTB 166 166 100,0
tentang penggunaan masker, mencuci tangan 19 NTT 381 126 33,0
menggunakan sabun dengan air yang mengalir 20 Kalbar 244 244 100,0
21 Kalsel 233 232 99,5
mengatur jarak antara orang per orang dalam 22 Kalteng 200 81 40,5
23 Kaltim 183 183 100,0
beraktifitas, (3) melakukan pelacakan orang
24 Kaltara 56 28 56,0
berpotensi Covid-19, (4) melaksanakan 25 Sulsel 458 329 71,8
26 Sultra 284 278 97,8
vaksinasi Covid-19, dan (5) pelaporan. 27 Sulbar 94 47 50,0
28 Sulteng 202 192 95,5
Puskesmas yang merupakan fasilitas
29 Sulut 193 185 95,5
kesehatan tingkat pertama menjadi ujung 30 Gorontalo 93 72 77,4
31 Maluku 208 96 46,1
tombak dalam upaya mewujudkan otonomi 32 Maltara 134 95 79,9
33 Papua 408 209 51,2
daerah di sektor kesehatan di seluruh wilayah
34 Papua 159 159 100,0
Indonesia. Puskesmas terdapat di setiap Barat
Jumlah 9993 8052 81,4
kecamatan dan pos pelayanan terpadu
(posyandu) terdapat di sebagian besar Puskesmas juga sebagai pusat
kelurahan/desa di seluruh Indonesia, pengembangan pembinaan dan pelayanan
posyandu pernah tercatat berhasil dalam sekaligus merupakan pos pelayanan terdepan
meningkatkan cakupan peserta keluarga merupakan salah satu harapan bagi
berencana, imunisasi, dan gizi balita. masyarakat untuk mendapatkan pelayanan
kesehatan khususnya dalam penanganan
Tabel 2.
Jumlah Puskesmas di Indonesia Tahun 2019 pandemi Covid-19, jumlah puskesmas di
Indonesia tahun 2019 seperti pada Tabel 2.
Jumlah Jumlah
No Provinsi Puskesmas Puskesmas % Merujuk amanat otonomi daerah
Terisi
1 Aceh 348 270 77,5 dimana urusan kesehatan yang berskala
2 Sumut 581 463 79,6 kabupaten/kota didesentralisasikan ke
3 Sumbar 275 272 98,9

438 |v o l u m e 8 n o m o r 3
pemerintah daerah kabupaten/kota dan kepada masyarakat serta meningkatkan mutu
urusan kesehatan yang berskala provinsi pelayanan.
didesentralisasikan kepada pemerintah daerah Dalam rangka penanganan Covid-19
provinsi, maka seyogyanya dalam penanganan pemerintah daerah dapat langsung mengambil
Covid-19 peran dan fungsi otonomi tersebut langkah-langkah kebijakan antara lain melalui
diimplementasikan, namun dalam penguatan fasilitas kesehatan dengan
pelaksanaannya fungsi dan peran tersebut melibatkan Rumah Sakit Pemerintah Daerah,
belum terwujud karena beberapa hal; (1) Pusksemas dan Rumah Sakit Swasta serta
keterbatasan anggaran, (2) keterbatasan alat penguatan sistem laboratorium di daerah
dan fasiltas kesehatan, dan (3) keterbatasan masing-masing, dengan tetap memperhatikan
sumber daya manusia. Dalam penanganan keselamatan masyarakat, kepentingan daerah
Covid-19 salah satu aspek yang perlu dan kepentingan nasional.
disentralisasikan ke pemerintah daerah adalah
pelaksanaan vaksinasi sehingga pemberian SIMPULAN
vaksin kepada masyarakat akan lebih cepat Dalam Negara Kesatuan Republik
dan masif. Pemerintah daerah kabupaten/kota Indonesia, otonomi daerah diberikan oleh
dikoordinasikan oleh pemerintah provinsi pemerintah pusat [central government] dan
telah memiliki catatan sukses menyeleng- pemerintah daerah menerima penyerahan
garakan vaksinasi polio di era tahun 90an dan urusan pemerintahan dari pemerintah pusat.
keberhasilan tersebut diakui oleh badan Setelah pemerintah daerah diserahi
kesehatan dunia World Health Organization kewenangan politik dan administrasi dari
(WHO) pemerintah pusat konsekuensi urusan
Desentralisasi urusan kesehatan ini pemerintahan yang diserahkan tersebut
dimaksudkan agar masyarakat dapat lebih menjadi tanggung jawab pemerintah daerah
mudah dan cepat dalam mendapatkan termasuk urusan kesehatan.
pelayanan kesehatan tanpa melalui prosedur Visi otonomi daerah dibidang politik adalah
birokrasi yang panjang sampai ke provinsi dan menjamin tegaknya kedaulatan rakyat,
pusat, hal ini mengingat bahwa pelayanan dibidang ekonomi meningkatkan taraf hidup
kesehatan merupakan kebutuhan yang dan kesejahteraan rakyat di daerah, dibidang
mendesak yang akan berakibat fatal apabila sosial budaya otonomi daerah diharapkan
prosedurnya panjang dan berbelit, sehingga memelihara, memberdayakan dan memajukan
pemerintah daerah dituntut untuk lebih cepat tingkat keadaban masyarakat, dengan sistem
dan prima dalam pemberian pelayanan hubungan pemerintah pusat dan pemerintah
kesehatan dalam rangka penanganan Covid-19

439 |v o l u m e 8 n o m o r 3
daerah yang baik, pelayanan publik yang
didekatkan kepada masyarakat maka otonomi
daerah diharapkan memperlancar
pelaksanaan kebijakan pemerintah pusat di
daerah.
Tolok ukur penyelenggaraan otonomi
daerah yakni sejauh mana pemerintah daerah
dapat menjalankan peran dan fungsinya atas
kewenangan yang didesentralisasikan. Salah
satu urusan yang didesentralisasikan ke
pemerintah daerah adalah urusan kesehatan.
Terkait dengan penanganan pandemi Covid-19
peran dan fungsi pemerintah daerah belum
optimal, puskesmas sebagai instansi
pemerintah daerah terdepan belum berfungsi
optimal, upaya pencegahan pandemi Covid-19
berupa sosialisasi, kampanye penggunaan
masker, mencuci tangan dan menjaga jarak
adalah pekerjaan yang seharusnya
dilaksanakan oleh puskesmas, namun karena
puskesmas tidak didukung dengan anggaran
DAFTAR PUSTAKA
yang cukup, fasilitas kesehatan yang tidak
memadai, dan sumberdaya manusia yang
terbatas peran dan fungsi ‘otonomi’ tersebut
belum dapat diselenggarakan dengan optimal,
khsusus untuk pelaksanaan vaksinasi Covid-19,
disamping terus melakukan upaya pencegahan
maka pemberian vaksin Covid-19 menjadi
tantangan tersendiri bagi pemerintah, dalam
konteks otonomi daerah pemerintah pusat
mengambil peran dan fungsi sebagai
pengambil kebijakan nasional, pelaksana
vaksinasi didesentralisasikan kepada
pemerintah daerah kabupaten/kota
dikoordinasikan dan diawasi oleh pemerintah
daerah provinsi dimana kedudukan gubernur
sebagai wakil pemerintah pusat di daerah.
Pemerintah daerah diberikan diskresi sehingga
lebih leluasa berkreasi dan berinovasi untuk
merespon dinamika penanganan pandemi
Covid-19 di daerah yang disertai alokasi
anggaran pemerintah pusat ke daerah.

[1] Mas’ud. (2008). Arah Baru Otonomi Desentralisasi, Demokratisasi dan

Daerah di Indonesia. UPT Penerbitan Akuntabilitas. Jakarta: AIPI. Hal. 18.
Universitas Muhamadiyah, Malang. [4] Mardiasmo. (2004). Otonomi dan
[2] Machali, I. & Ara H. (2016). Education Manajemen Keuangan Daerah.
Management: Teori dan Praktik Yogyakarta : Andi.
Pengelolaan Sekolah/Madrasah di [5] Mubyarto. (2001). Pengantar Ekonomi
Indonesia. Jakarta: Kencana. Pertanian Edisi Ketiga. LP3ES. Jakarta.
[3] Rasyid, M. R. (2002). Otonomi Daerah: [6] Dharma, S.S. (2002). Manajemen
Latar Belakang dan Masa Depannya Pemerintahan Indonesia. Djambatan.
dalam Syamsuddin Haris (editor). Bandung.

440 |v o l u m e 8 n o m o r 3
 [12] Fernandez, J. (2002). Otonomi Daerah di
[7] Salamun, S. (1994). Pendayagunaan
Indonesia Masa Reformasi antara Ilusi
Hubungan pusat-Daerah: Beberapa
dan Fakta. IPCOS bekerja sama dengan
Pemikiran. Manajemen Pembangunan
The Ford Foundation. Jakarta.
No. 9/III, Oktober, Jakarta.
[13] Kaloh, J. (2002). Mencari Bentuk
[8] Sarundayang, S.H. (2005). Arus Balik
Otonomi Daerah; Suatu Solusi dalam
Kekuasaan Pusat ke Daerah. Kata Hasta
Menjawab Kebutuhan Lokal dan
Pustaka. Jakarta.
Tantangan Global. Rineka Cipta. Jakarta.
[9] Kaloh, J. (2002). Mencari Bentuk
[14] Wicaksono & Kristian Widya. (2006).
Otonomi Daerah; Suatu Solusi dalam
Administrasi dan Birokrasi Pemerintah.
Menjawab Kebutuhan Lokal dan
Graha Ilmu Vol I.
Tantangan Global. Rineka Cipta. Jakarta.
[15] Gostin. (2000) dalam Ambar
[10] Riyadi & Bratakusumah. (2004).
Widianingrum, Reformasi Manajemen
Perencanaan Pembangunan Daerah:
Kesehatan. JAN-UGM. 2009.
Strategi Mengenali Potensi Dalam
[16] Bossert, T.J., David Mitchell, & Andrew.
Mewujudkan Otonomi Daerah.
Health sector decentralization and local
Gramedia Pustaka Utama. Jakarta.
decision-making: Decision space,
[11] Sarundayang, S.H. (2005). Arus Balik
institutional capacities and
Kekuasaan Pusat ke Daerah. Kata Hasta
accountability in Pakistan. Social Science
Pustaka. Jakarta.
& Medicine, 2010:72(2011);39-48

441 |v o l u m e 8 n o m o r 3