1 Modul I Han

MODUL
HUKUM ADMINISTRASI
PENDAHULUAN
Prof. Dr. Abd. Razak, SH, MH Dr. Zulkifli Aspan, SH, MH

Prof. Dr. Syamsul Bachri, SH, MS Dr. Kasman Abdullah, SH, MH
Prof. Dr. M. Yunus Wahid, SH, M.Si. Ruslan Hambali, SH, MH
Prof. Dr. Hamzah Halim, SH, MH Naswar, SH, MH.
Prof. Dr. Achmad Ruslan, SH, MH Dr. Romi Librayanto, SH, MH
Prof. Dr. Aminuddin Ilmar, SH, MH Ariani Arifin, SH, MH
Prof. Dr. Marwati Riza, SH, M.Si Dian Utami Mas Bakar, SH, MH
Prof. Dr. Marthen Arie, SH, MH Ahsan Yunus, SH, MH
Prof. Dr. Guntur Hamzah, SH, MH Dr. A. Bau Inggit AR, SH, MH
Dr. Anshori Ilyas, SH, MH Arini Nur Annisa, SH, MH

PROGRAM STUDI SARJANA ILMU HUKUM
FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS HASANUDDIN
TAHUN 2020
Modul I Hukum Administrasi i

PRAKATA
Assalamu alaikum Wr. Wb.
Alhamdulillah, puji syukur penulis panjatkan atas kehadirat Allah SWT yang telah
melimpahkan rahmat dan karunia-Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan Modul I ini
tentang Pendahuluan. Penulisan modul ini dimaksudkan untuk menjadi salah satu sumber
bahan ajar pada matakuliah Hukum Administrasi.
Penulisan modul ajar diharapkan dapat membantu dalam meningkatkan proses
pembelajaran pada matakuliah Hukum Administrasi, sehingga modul ini dapat memberikan
manfaat bagi dosen dan mahasiswa dalam melaksanakan kegiatan pembelajaran. Tim Penulis
menyampaikan terima kasih kepada seluruh pihak yang telah membantu.
Pada kesempatan ini pula Tim Penulis memohon maaf apabila terdapat
kekurangan/kekeliruan dalam modul ini. Semoga modul ini dapat menjadi referensi dan
berguna dalam meningkatkan kualitas pembelajaran dan bagi proses pembelajaran. Terima
kasih.
Makassar, November 2020
Penulis
Modul I Hukum Administrasi ii

DAFTAR ISI
PRAKATA .............................................................................................................................ii
DAFTAR ISI ..........................................................................................................................iii
MODUL I PENDAHULUAN ............................................................................................... v
KEGIATAN BELAJAR I
PERISTILAHAN HAN
A. Deskripsi Singkat .......................................................................................................1

B. Relevansi ....................................................................................................................1
C. Capaian Pembelajaran ................................................................................................1
1. Uraian ..................................................................................................................1
2. Rangkuman .........................................................................................................7
3. Pustaka ................................................................................................................8
D. Tugas dan Lembar Kerja ............................................................................................8
E. Umpan Balik dan Tindak Lanjut ................................................................................8
KEGIATAN BELAJAR II
PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP HAN

B. Relevansi ....................................................................................................................9
1. Uraian ..................................................................................................................9
2. Rangkuman .........................................................................................................17
3. Pustaka ................................................................................................................17
D. Tes Formatif ...............................................................................................................18
E. Umpan Balik dan Tindak Lanjut ................................................................................18
Modul I Hukum Administrasi iii

KEGIATAN BELAJAR III
PERKEMBANGAN HAN

B. Relevansi ....................................................................................................................19
1. Uraian ..................................................................................................................19
2. Latihan . ..............................................................................................................26
3. Rangkuman .........................................................................................................26
4. Pustaka ................................................................................................................27
D. Tugas dan Lembar Kerja ............................................................................................27
E. Tes Formatif ...............................................................................................................27
F. Umpan Balik dan Tindak Lanjut ................................................................................28
Modul I Hukum Administrasi iv

MODUL I
PENDAHULUAN
Nama Matakuliah Hukum Administrasi merupakan hasil perubahan kurikulum di

Fakultas Hukum Unhas, dimana sebelumnya dinamakan dengan Hukum Administrasi Negara
atau biasa disingkat dengan HAN. Secara substansi tidak berbeda, oleh karena istilah HAN
sudah cukup melekat, maka dalam penyajian modul ini akan Anda dapati penulisan singkatan
HAN yang tentu tidak lain dimaksud sama saja dengan Hukum Administrasi (nama mata kuliah
ini).
Sasaran pembelajaran dalam pembahasan yang tertuang dalam Modul I ini adalah
peserta mata kuliah mampu menjabarkan materi pendahuluan HAN yaitu mengenai
Peristilahan, Pengertian dan Ruang Lingkup HAN, dan Perkembangan HAN. Modul I ini
disajikan dalam dua kegiatan belajar dengan materi Kegiatan Belajar 1 tentang Peristilahan
HAN, materi Kegiatan Belajar 2 tentang Pengertian dan Ruang Lingkup HAN, dan materi
Kegiatan Belajar 3 tentang Perkembangan HAN. Agar peserta kuliah mampu mempelajari
modul ini dengan baik, peserta kuliah diharapkan membaca langkah-langkah sebagai berikut:
a. Bacalah semua uraian dari setiap kegiatan belajar. Tahapan ini diperlukan agar peserta
kuliah mendapat informasi dari setiap tahapan;
b. Buatlah catatan tersendiri mengenai poin-poin penting dalam Uraian sehingga
memudahkan Anda untuk belajar;
c. Kerjakanlah latihan dan/atau tugas sesuai instruksi yang telah disediakan;
d. Bacalah rangkuman yang disediakan untuk memberikan ringkasan tentang aspek-aspek
esensial dari setiap kegiatan belajar;
e. Kerjakan tes formatif yang disediakan untuk mengecek seberapa jauh Anda mencapai
tujuan pembelajaran setiap kegiatan belajar. Tes formatif tersebut akan dikerjakan pada
Sikola;
f. Apabila hasil tes Anda telah mencapai persentase kelulusan yang telah ditetapkan maka
anda bisa melanjutkan pada kegiatan belajar selanjutnya. Namun apabila Anda belum
mencapai nilai persentase kelulusan, maka Anda disilahkan untuk mengulangi tes formatif
sesuai instruksi yang diberikan.
Modul I Hukum Administrasi v

KEGIATAN BELAJAR I
PERISTILAHAN HAN
A. Deskripsi Singkat
Materi pembelajaran pada pertemuan ini yaitu mengenai beberapa istilah dalam Hukum
Administrasi Negara. Setelah menempuh materi pembelajaran ini diharapkan mahasiswa
mampu menjabarkan mengenai peristilahan HAN.
B. Relevansi
Sebaiknya sebelum mahasiswa mempelajari modul pada kegiatan belajar ini maka
mahasiswa sudah lulus pada mata kuliah Ilmu Negara dan Hukum Tata Negara. Materi
pembelajaran ini relevan dengan pembahasan materi lainnya karena berkaitan dengan
pemilihan penggunaan istilah dalam HAN.
C. Capaian Pembelajaran
1. Uraian
Peristilahan
Secara teoritik, hukum administrasi negara merupakan fenomena kenegaraan

dan pemerintahan yang keberadaannya setua dengan keberadaan negara hukum
atau muncul bersamaan dengan diselenggarakannya kekuasaan negara dan
pemerintahan berdasarkan aturan hukum tertentu. Meskipun demikian, hukum
administrasi negara sebagai suatu cabang ilmu, khususnya di wilayah hukum
kontinental, baru muncul belakangan. Pada awalnya, khususnya di negeri Belanda,
hukum administrasi ini menjadi satu kesatuan dengan hukum tata negara.
Di negeri Belanda, terdapat dua istilah mengenai hukum ini yaitu bestuursrecht
dan administratief recht, dengan kata dari administratie dan bestuur. Terhadap dua
istilah ini para sarjana Indonesia berbeda pendapat dalam menerjemahkannya. Kata
administratie ini diterjemahkan dengan tata usaha, tata usaha pemerintahan, tata
pemerintahan, tata usaha negara, dan administrasi. Sedangkan kata bestuur
Modul I Hukum Administrasi 1
diterjemahkan dengan pemerintahan. Perbedaan penerjemahan ini mengakibatkan
perbedaan penamaan terhadap cabang hukum ini, yakni seperti Hukum
Administrasi Negara, Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha
Pemerintahan, Hukum Tata Usaha, Hukum Tata Usaha Negara, Hukum Tata Usaha
Negara Indonesia, Hukum Administrasi Negara Indonesia, dan Hukum
Administrasi. Adanya keseragaman ini dalam perkembangannya terdapat
kecenderuangan untuk menggunakan istilah Hukum Administrasi Negara,
sebagaimana terlihat pada hasil pertemuan pengasuh mata kuliah ini di Cibulan,
tanggal 26-28 Maret 1973, sebagai berikut:1
“Pertemuan berpendapat, bahwa sebaiknya istilah yang dipakai adalah hukum

Administrasi Negara, dengan catatan dan alasan sebagai berikut: Catatan:
pemilihan istilah Hukum Administrasi Negara tidak menutup kemungkinan
bagi fakultas-fakultas yang bersangkutan untuk tetap mempergunakan istilah
lain misalnya Hukum Tata Pemerintahan, Hukum Tata Usaha Negara, asalkan
syllabus minimal tetap menjadi pegangan bersama. Alasan pemilihan istilah
Hukum Administrasi Negara: pertemuan berpendapat bahwa, istilah Hukum
Administrasi Negara merupakan istilah yang luas pengertiannya, sehingga
membuka kemungkinan ke arah pengembangan dari pada cabang ilmu hukum
ini yang lebih sesuai dengan perkembangan pembangunan dan kemajuan
Negara Republik Indonesia di masa-masa yang akan datang.”
Dalam pertemuan itu diakui bahwa istilah Hukum Administrasi Negara lebih
luas dari pada istilah lainnya, hal ini karena dalam istilah administrasi negara
tercakup istilah tata usaha negara. Menurut Sjachran Basah, administrasi negara
lebih luas dari tata usaha negara, karena secara teknis administrasi negara
mencakup seluruh kegiatan kehidupan bernegara dalam penyelenggaraan
pemerintahan, sedangkan tata usaha negara hanya sekadar bagian saja daripada
administrasi. Hal senada dianut pula oleh Rochmat Soemitro, di dalamnya tata
usaha negara. Dengan demikian, administrasi negara lebih luas dari tata usaha
negara, karena tata usaha negara itu merupakan bagian dari administrasi negara.2
Jika kita membandingkan dengan istilah dalam bahasa asing, kepustakaan

berbahasa Inggris menggunakan istilah Administrative Law, kepustakaan bahasa
Belanda menggunakan istilah Administratief Recht atau Bestuursrecht,
kepustakaan bahasa Jerman menggunakan istilah Verwaltungsrecht dan bahasa
1
Ridwan H.R., Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm. 18.
2
Ibid.
Prancis Droit Administratif. Dari istilah-istilah dalam bahasa asing tersebut di atas,
tidak tampak atribusi negara atau sejenisnya seperti dalam istilah bahasa kita
administrasi negara. Istilah administrasi dalam bahasa asing dalam konsep HAN
sudah mengandung konotasi negara atau publik sehingga tidak perlu atribusi istilah
seperti negara atau publik.3
Seperti yang telah disebutkan di atas, bahwa berbagai kepustakaan mengenai

administrasi negara, dikenal juga istilah tata usaha negara. Pengertian tata usaha
negara pada masa lalu sering diartikan sama dengan pengertian administrasi negara,
begitu pula pengertian Hukum Tata Usaha Negara sama dengan Hukum
Administrasi Negara. Pengertian ini pada masa lalu juga terdapat pada Undang-
Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Sebagian
pakar hukum berpendapat pengertian tata usaha negara sama dengan administrasi
negara, tetapi sebagian besar pakar hukum lainnya berpendapat tata usaha negara
merupakan administrasi negara dalam arti sempit. Hal ini disebabkan tata usaha
negara hanya mencakup beberapa hal tertentu dalam administrasi negara, seperti
urusan surat menyurat, urusan rumah tangga, urusan kearsipan, urusan
dokumentasi, dan urusan perlengkapan.4
Selanjutnya dikenal juga pengertian Hukum Pemerintahan. Dalam bahasa

Inggris disebutkan sebagai Law of Government atau dalam bahasa Belanda
disebutkan sebagai bestuursrecht. Pengertian Hukum Administrasi Negara sebagai
Hukum pemerintahan dimaksudkan untuk menggambarkan hukum administrasi
negara sebagai hukum yang berfokus pada pemerintahan di suatu negara.
Mengingat hukum administrasi negara berfokus pada pemerintahan, hukum
administrasi negara dalam hal ini mencakup berbagai hal yang berkaitan dengan
pemerintah, antara lain mengenai fungsi, aktivitas, otoritas, serta susunan
pemerintah (lokal, regional, dan nasional) suatu negara. Namun harus juga diingat
dalam kepustakaan asing terdapat pengertian Government. Di Inggris, istilah
Government hanya berkaitan dengan kekuasaan eksekutif dari suatu negara, yang
meliputi Kepala Pemerintahan (Perdana Menteri/Presiden) dan Kabinet serta
3
Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia: Introduction to the Indonesian
Administrative Law, Cetakan Ketujuh, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2001, hlm 2-3.
4
Safri Nugraha, dkk, Hukum Administrasi Negara, Center for Law and Good Governance Studies,
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2007, hlm. 3-4.
seluruh pelaksana di bawahnya. Sementara itu, pengertian Government di Amerika
Serikat mencakup kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Perbedaan tersebut
harus dicermati secara mendalam.5
Perkembangan Peristilahan di Perancis6
Perancis dianggap sebagai tempat kelahiran istilah dan ilmu pengetahuan

hukum administrasi negara. Di negara tersebut, hukum administrasi negara
dianggap sedemikian pentingnya dalam kesadaran dan jiwa bangsanya, sehingga
dalam dunia ilmu pengetahuan, Perancis dianggap merupakan rezim administratif.
Sampai saat ini, Perancis tetap dianggap oleh banyak negara lain di dunia sebagai
negara yang paling terkemuka dalam bidang hukum administrasi negara. Di negara
tersebut, hukum administrasi negara dikenal dengan istilah droit administratif.
Istilah ini diberikan oleh seorang pakar Perancis, De Gerando (Prof. J.M.Baron).
Dalam bukunya, Institutes’de droit administratif francis, (1982), ia membagi
staatsrecht in rumeire zin dalam dua bagian yang terpisah, dan salah satunya adalah
hukum administrasi negara. Obyek hukum administrasi negara menurut De
Gerando adalah peraturan yang mengatur hubungan Timbal balik antara
pemerintah dan rakyat. Sementara itu, pakar Perancis lainnya, Trolley, di dalam
bukunya Cours du Droit Administratif (1986) menegaskan droit administratif
merupakan hubungan hukum yang terjadi antara pemerintah sipil dan yang
diperintah. Pendapat kedua pakar Perancis ini kemudian memengaruhi pendapat
para pakar dari berbagai negara lainnya dalam membahas Hukum Administrasi
Negara di negaranya.
Perkembangan Peristilahan di Inggris7
Di Inggris, hukum administrasi negara mempunyai berbagai pengertian yang

berbeda. Sebagai contoh, Austin menegaskan Administrative Law menentukan cara
kekuasaan istimewa tertentu dijalankan oleh orang atau golongan yang ditentukan
oleh hukum tata negara agar tujuan yang ditetapkan oleh hukum tata negara itu
dapat dicapai. Sir W. Ivor Jennings menyatakan hukum administrasi negara
merupakan hukum yang berkaitan dengan administrasi negara dan hukum ini
5
Ibid., hlm. 4.
6
Ibid., hlm. 15-16.
7
Ibid., hlm 17.
menentukan organisasi, kekuasaan dan tugas pejabat administrasi. Berlainan pula
dengan A. V. Dicey yang menyatakan dalam membahas keterkaitan antara hukum
administrasi negara dan hukum tata negara, hukum administrasi negara
mempersoalkan kekuasaan yang dimiliki oleh pemerintah, batas kekuasaan, dan
cara untuk mencegah agar pemerintah tidak membuat ketentuan yang sewenang-
wenang berdasarkan wewenang yang diterima dari hukum tata negara.
Perkembangan Peristilahan di Belanda8
Di Belanda, hukum administrasi negara mempunyai berbagai istilah yang

berlainan. Sebagai contoh, van Vollenhoven dalam bukunya Omtrek van het
Administratiefrecht menggunakan istilah Administratiefrecht yang merupakan
keseluruhan ketetapan yang mengikat alat perlengkapan negara, baik tingkat tinggi
maupun tingkat rendah. Setelah alat itu menggunakan kewenangan yang ditetapkan
oleh hukum tata negara. Selanjutnya menurut van Vollenhoven hukum administrasi
negara meliputi empat bidang, baik material maupun formal, yang dikenal dengan
sebutan residu theorie atau teori catur praja, yaitu:
a. Bestuursrecht (hukum pemerintahan);
b. Justitierecht (hukum peradilan);
c. Politierecht (hukum kepolisian);
d. Regelaarsrecht (hukum perundang-undangan).
Istilah Administratiefsrecht dianut pula oleh beberapa pakar hukum Belanda

lainnya, seperti Logemannn, Oppenheim, Stroink, dan Belinfante. Selain itu, di
Belanda juga dikenal istilah bestuursrecht. Istilah ini lebih memfokuskan hukum
administrasi negara pada hukum (tata) pemerintahan. Beberapa pakar Belanda yang
menggunakan istilah bestuursrecht adalah antara lain De Goede, P.de Haan,
Kleintjes. Sebagai contoh, De Goede menyatakan hukum (tata) pemerintahan itu
merupakan keseluruhan peraturan yang berkaitan dengan pemerintahan. Sementara
itu, P. de Haan menyatakan hukum (tata) pemerintahan memenuhi tiga fungsi yaitu
norma, saran, dan jaminan.
8
Ibid., hlm. 17-20.
Di sisi lain, untuk menjembatani perbedaan antara Administratiefsrecht dengan
Bestuursrecht, Van Wijk-Konijnenbelt menyatakan hukum administrasi negara
maupun hukum tata pemerintahan semuanya berkaitan dengan administrasi,
pemerintah dan pemerintahan. Berbagai peristilahan hukum administrasi negara di
Belanda tersebut mempunyai pengikut nya masing masing, baik di Belanda sendiri
maupun di negara lain seperti di Indonesia. Hal ini berkaitan dengan fakta
Indonesia pernah dijajah oleh Belanda sehingga terjadi pengaruh hukum Belanda
dalam pembentukan dan perkembangan hukum termasuk hukum administrasi
negara di Indonesia.
Perkembangan peristilahan di Amerika Serikat9
Di Amerika Serikat, istilah hukum yang mengatur administrasi negara disebut

sebagai Administrative Law. Disana, hukum administrasi negara diartikan sebagai
“Law pertains to those agencies of government assigned the task of implementing
various social, economics, and quality of life programs.” Selanjutnya dinyatakan
bahwa HAN juga mengatur hubungan hukum yang terjadi antara pemerintah
dengan warga masyarakat. Hal ini di rumuskan dengan kalimat: “The part
pertaining to the cibil affairs of ordinary people, as the range of administrative
law”.
HAN di Amerika Serikat juga dimaksudkan untuk menjadi rambu-rambu bagi

setiap tindakan dan kekuasaan yang dilakukan oleh administrasi negara. Hal ini di
definisikan dengan perumusan bahwa HAN adalah “An analysis of the limits placed
on the powers and actions of administrative agencies. These limits are imposed in
many ways”. Oleh karena itu, HAN di negara tersebut meliputi hukum yang
mengatur berbagai badan pemerintah dan hukum yang mengatur hubungan antara
pemerintah dengan warga masyarakat.
9
Ibid., hlm. 20-21.
Perkembangan peristilahan di Australia10
Istilah hukum administrasi negara di Australia juga dirumuskan sebagai

administrative law. Di negara tersebut, administrative law is, effectively public
administrative law. Rumusan istilah tersebut menegaskan bahwa yang merupakan
ruang lingkup dari HAN adalah administrasi yang bersifat publik, dalam hal ini
administrasi negara, dan bukan administrasi yang bersifat non publik, seperti
administrasi perusahaan, administrasi perkantoran, dan lain sebagainya. Selain itu
perumusan tersebut juga menegaskan bahwa istilah administrasi dalam
Administrative Law merupakan administrative dalam arti Public Administration.
Selain itu, ruang lingkup HAN di Australia juga mencakup berbagai aktivitas
cabang-cabang kekuasaan lainnya sebagaimana dinyatakan bahwa: “Judicial and
Legislative innovation has been characteristic of administrative law, and an
expansion into the “private” sphere may be one of the next steps in the growth of
administrative Law’s Empire”.
2. Rangkuman
Istilah Hukum Administrasi Negara lebih luas dari pada istilah lainnya, hal ini
karena dalam istilah administrasi negara tercakup istilah tata usaha negara. Menurut
Sjachran Basah, administrasi negara lebih luas dari tata usaha negara, karena secara
teknis administrasi negara mencakup seluruh kegiatan kehidupan bernegara dalam
penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan tata usaha negara hanya sekadar bagian
saja daripada administrasi. Hal senada dianut pula oleh Rochmat Soemitro, di
dalamnya tata usaha negara. Dengan demikian, administrasi negara lebih luas dari
tata usaha negara, karena tata usaha negara itu merupakan bagian dari administrasi
negara
10
Ibid., hlm. 21-22.
3. Pustaka
Philipus M. Hadjon, dkk, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia: Introduction
to the Indonesian Administrative Law, Cetakan Ketujuh, Gadjah Mada
University Press, Yogyakarta, 2001.
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2003.
Safri Nugraha, dkk, Hukum Administrasi Negara, Center for Law and Good
Governance Studies, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2007.
D. Tugas dan Lembar Kerja
Buatlah rangkuman materi beberapa istilah yang digunakan berkaitan dengan Hukum
Administrasi Negara! Tugas dibuat dalam bentuk essay dan dikumpul dalam bentuk pdf
melalui fitur Tugas di Sikola.
E. Umpan Balik dan Tindak Lanjut
Tugas mahasiswa akan diperiksa berdasarkan ketepatan mahasiswa menguraikan

dengan menuliskan sumber atau literatur yang mutakhir. Kejelasan uraian dan kemampuan
mahasiswa memberikan analisa terhadap penjabaran istilah-istilah tersebut. Selanjutnya
mahasiswa juga diberikan kesempatan untuk mengajukan pertanyaan berkaitan dengan
peristilahan HAN.

KEGIATAN BELAJAR II
PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP HAN
Materi pembelajaran pada pertemuan ini yaitu mengenai pengertian HAN dan ruang
lingkup HAN. Materi pengertian HAN ini akan membahas mengenai berbagai pengertian
terkait Hukum Administrasi. Selanjutnya akan dibahas mengenai bidang apa saja yang
menjadi ruang lingkup HAN. Setelah menempuh materi pembelajaran ini diharapkan
mahasiswa mampu menjabarkan mengenai pengertian dan ruang lingkup HAN.
B. Relevansi
mahasiswa sudah memahami terlebih dahulu mengenai istilah HAN. Pembahasan materi
ini akan menjadi dasar dalam memahami materi-materi selanjutnya. Karena dengan
memahami pengertian dan ruang lingkup HAN maka hal ini menjadi dasar untuk
menganalisis konsep-konsep dalam hukum administrasi negara secara lebih luas.
1. Uraian
Pengertian HAN
Sebelum membahas mengenai pengertian dari hukum administrasi negara

maka terlebih dahulu kita uraikan mengenai pengertian administrasi negara. Prajudi
Atmosudirdjo mengemukakan bahwa administrasi negara mempunyai tiga arti
yaitu; pertama, sebagai salah satu fungsi pemerintah: kedua, sebagai aparatur dan
aparat daripada pemerintah: ketiga, sebagai proses penyelenggaraan tugas
pekerjaan pemerintah yang memerlukan kerjasama secara tertentu. Menurut
Bintoro Cokroamidjojo administrasi negara adalah manajemen dan organisasi dari
manusia manusia dan peralatannya guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah.
Sementara Sondang P. Siagian mendefinisikan administrasi negara sebagai
keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu

negara dalam usaha mencapai tujuan negara. Utrecht menyebutkan bahwa
administrasi negara adalah gabungan jabatan-jabatan, aparat atau alat administrasi
yang di bawah pimpinan pemerintah melakukan sebagian dari pekerjaan
pemerintah. Menurut Dimock & Dimock, administrasi negara adalah aktivitas-
aktivitas negara dalam melaksanakan kekuasaan-kekuasaan politiknya: dalam arti
sempit, aktivitas-aktivitas badan-badan eksekutif dan kehakiman atau khususnya
aktivitas-aktivitas badan eksekutif saja dalam melaksanakan pemerintahan.
Bahasan Mustafa mengertikan administrasi negara sebagai gabungan jabatan-
jabatan yang dibentuk dan disusun secara bertingkat yang diserahi tugas melakukan
sebagian dari pekerjaan pemerintah dalam arti luas, yang tidak diserahkan kepada
badan-badan pembuat undang-undang dan badan-badan kehakiman. Dari beberapa
pendapat tersebut dapatlah diketahui administrasi negara adalah keseluruhan
aparatur pemerintah yang melakukan berbagai aktivitas atau tugas-tugas negara
selain tugas pembuatan undang-undang dan pengadilan.11
Oleh karena itu dikenal istilah pemerintah dalam arti luas dan dalam arti
sempit. Pemerintah dalam arti sempit adalah organ/alat perlengkapan negara yang
diserahi tugas pemerintahan atau melaksanakan undang-undang. Dalam pengertian
ini pemerintah hanya berfungsi sebagai badan eksekutif (eksekutif atau bestuur).
Pemerintah dalam arti luas adalah semua badan yang menyelenggarakan semua
kekuasaan di dalam negara baik kekuasaan eksekutif, maupun kekuasaan legislatif
dan kekuasaan yudikatif. Donner mengemukakan bahwa cakupan pemerintah
dalam pengertiannya yang luas meliputi badan-badan yang menentukan haluan
negara dan berkedudukan di pusat, kemudian terdapat juga instansi yang
melaksanakan keputusan dari badan-badan itu. Sedangkan van Vollenhoven
mengemukakan bahwa dalam arti luas tugas pemerintah itu terbagi ke dalam empat
fungsi yaitu pembentuk undang-undang, pelaksana/pemerintah, polisi, dan
keadilan.12
Di banyak negara, hukum administrasi negara sering diartikan sebagai hukum

yang mengatur segala sesuatu yang berkaitan dengan administrasi negara.
Administrasi negara di sini mencakup keseluruhan aktivitas yang dilakukan oleh
11
Ridwan H.R., Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm. 19-20.
12
S.F. Marbun, Moh. Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara, Liberty, Yogyakarta,
2000, hlm. 8-9.
administrasi negara di dalam menjalankan tugasnya sehari-hari, baik tugas yang
berkaitan dengan layanan masyarakat, pelaksanaan pembangunan, kegiatan
perekonomian, peningkatan kesejahteraan, dan lain sebagainya. Termasuk di sini
adalah tugas yang dijalankan oleh administrasi negara untuk melaksanakan
berbagai tugas yang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan. Untuk hal
ini, hukum administrasi negara diartikan secara meluas dengan memfokuskan
kepada berbagai kegiatan yang dilakukan oleh administrasi negara. Dengan
demikian cakupan pengertian hukum administrasi negara tersebut berkaitan dengan
aktivitas administrasi negara dan cakupan pengertian tersebut menggambarkan
dinamika dari aktivitas yang dilakukan oleh administrasi negara. Dalam
kepustakaan asing, pengertian hukum administrasi negara seperti ini sering disebut
dengan rumusan Administrative Law as Law of Public Administration.13
Dalam buku Ridwan H.R., maka diuraikan beberapa pengertian HAN

berdasarkan pendapat para sarjana, seperti:14
• Untuk menemukan definisi yang baik mengenai istilah hukum administrasi

negara, pertama-tama harus ditetapkan bahwa hukum administrasi negara
merupakan bagian dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur
tindakan pemerintah dan mengatur hubungan antara pemerintah dengan
warga negara atau hubungan antar organ pemerintahan. Hukum
administrasi negara memuat keseluruhan peraturan yang berkenaan dengan
cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi, hukum
administrasi negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi organ
organ pemerintahan.
• Hukum administrasi negara, hukum tata pemerintahan adalah keseluruhan
hukum yang berkaitan dengan mengatur administrasi, pemerintah, dan
pemerintahan. Secara global dikatakan, hukum administrasi negara
merupakan instrumen yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk secara
aktif terlibat dalam kehidupan kemasyarakatan, dan disisi lain hukum
administrasi negara merupakan hukum yang dapat digunakan oleh anggota
masyarakat untuk memengaruhi dan memeroleh perlindungan dari
13
Safri Nugraha, dkk, Hukum Administrasi Negara, Center foe Law and Good Governance Studies,
Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2007, hlm. 2-3.
14
Ridwan H.R., Op.Cit., hlm. 22-26.
pemerintah. Jadi hukum administrasi negara memuat peraturan mengenai
aktivitas pemerintahan.
• Hukum administrasi negara meliputi peraturan peraturan yang berkenaan
dengan administrasi. Administrasi berarti sama dengan pemerintahan. Oleh
karena itu hukum administrasi negara disebut juga hukum tata
pemerintahan. Perkataan pemerintahan dapat disamakan dengan kekuasaan
eksekutif, artinya pemerintahan merupakan bagian dari organ dan fungsi
pemerintahan, yang bukan organ dan fungsi pembuat undang-undang dan
peradilan.
• Hukum administrasi negara atau hukum tata pemerintahan berisi peraturan-
peraturan yang berkenaan dengan pemerintahan umum. Tetapi tidak semua
peraturan-peraturan yang berkenaan dengan pemerintahan umum termasuk
dalam cakupan hukum administrasi negara. Sebab ada peraturan peraturan
yang menyangkut pemerintahan umum tetapi tidak termasuk dalam hukum
administrasi negara, melainkan masuk pada lingkup hukum tata negara.
• Hukum administrasi negara adalah seperangkat peraturan yang
memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus
juga melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara, dan
melindungi administrasi negara itu sendiri.
Berdasarkan beberapa definisi tersebut tampak bahwa dalam hukum

administrasi negara terkandung dua aspek yaitu: pertama, aturan-aturan hukum
yang mengatur dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu
melakukan tugasnya; kedua, aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan antara
alat perlengkapan administrasi negara dengan para warga negara nya. Seiring
dengan perkembangan tugas-tugas pemerintahan, khususnya dalam ajaran welfare
state, yang memberikan kewenangan yang luas kepada administrasi negara
termasuk kewenangan dalam bidang legislasi, maka peraturan-peraturan hukum
dalam hukum administrasi negara disamping dibuat oleh lembaga legislatif, juga
ada peraturan peraturan yang dibuat secara mandiri oleh administrasi negara.
Dengan demikian pertanyaan yang diajukan di atas dapat diberikan jawaban bahwa
hukum administrasi negara adalah hukum dan peraturan-peraturan yang berkenaan
dengan pemerintah dalam arti sempit atau administrasi negara, peraturan-peraturan
tersebut dibentuk oleh lembaga legislatif untuk mengatur tindakan pemerintahan
dalam hubungannya dengan warga negara, dan sebagian peraturan-peraturan itu
dibentuk pula oleh administrasi negara.15
Ruang Lingkup HAN
Sebelumnya telah dijelaskan bahwa hukum administrasi negara berkenaan

dengan kekuasaan eksekutif, namun pengertian kekuasaan eksekutif ini tidak sama
dengan apa yang dimaksudkan dalam konsep trias politika, yang menempatkan
kekuasaan eksekutif hanya melaksanakan undang-undang. Telah disebutkan bahwa
istilah hukum administrasi negara dalam kepustakaan Belanda disebut pula dengan
istilah bestuursrecht, dengan unsur utama bestuur. Menurut Pilipus M. Hadjon,
istilah bestuur berkenaan dengan sturen dan sturing. Bestuur dirumuskan sebagai
lingkungan kekuasaan negara di luar lingkungan kekuasaan legislatif dan
kekuasaan yudisial. Dengan rumus itu kekuasaan pemerintahan tidaklah sekedar
melaksanakan undang-undang. Kekuasaan pemerintahan merupakan kekuasaan
yang aktif. Sifat aktif tersebut dalam konsep hukum administrasi secara intrinsik
merupakan unsur utama dari sturen. Unsur-unsur tersebut adalah sebagai berikut:16
a. Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinyu. Kekuasaan pemerintahan

dalam hal menerbitkan izin mendirikan bangunan misalnya, tidaklah berhenti
dengan diterbitkannya izin mendirikan bangunan. Kekuasaan pemerintahan
senantiasa mengawasi agar izin tersebut digunakan dan ditaati. Dalam hal
pelaksanaan mendirikan bangunan tidak sesuai dengan izin yang diterbitkan,
pemerintah akan menggunakan kekuasaan penegakan hukum berupa penertiban
yang mungkin berupa tindakan pembongkaran bangunan yang tidak sesuai.
b. Sturen berkaitan dengan penggunaan kekuasaan. Konsep kekuasaan adalah
konsep hukum publik. Sebagai konsep hukum publik, penggunaan kekuasaan
harus dilandaskan pada asas-asas negara hukum, asas demokrasi, dan asas
instrumental. Berkaitan dengan Asas negara hukum adalah asas wet-en
rechmatigheid van bestuur. Dengan asas demokrasi tidaklah sekedar adanya
badan perwakilan rakyat. Di samping badan perwakilan rakyat, asas
keterbukaan pemerintah dan lembaga peran serta masyarakat dalam
pengambilan keputusan oleh pemerintah adalah sangat penting artinya. Asas
15
Ibid., hlm. 26.
16
Ibid., hlm. 27.
instrumental berkaitan dengan hakikat hukum administrasi sebagai instrumen.
Dalam kaitan ini Asas efektifitas dan efisiensi dalam pelaksanaan pemerintahan
selayaknya mendapatkan perhatian yang memadai.
c. Sturen menunjukkan lapangan di luar legislatif dan yudisial. Lapangan ini lebih
luas dari sekedar lapangan eksekutif semata. Disamping itu, sturen senantiasa
diarahkan kepada suatu tujuan.
Meskipun secara umum dianut definisi negatif tentang pemerintahan yaitu

sebagai suatu aktivitas di luar perundangan dan peradilan, namun pada
kenyataannya pemerintah juga melakukan tindakan hukum dalam bidang bidang
legislasi, misalnya dalam hal pembuatan undang-undang organik dan pembuatan
berbagai peraturan pelaksanaan lainnya, dan juga bertindak dalam bidang
penyelesaian perselisihan, misalnya dalam penyelesaian hukum melalui upaya
administrasi dan dalam hal penegakan hukum administrasi atau pada penerapan
sanksi-sanksi administrasi, yang semuanya itu menjadi obyek kajian hukum
administrasi negara. Hal ini menunjukkan bahwa kekuasaan pemerintahan yang
menjadi obyek kajian hukum administrasi negara ini demikian luas. Oleh karena
itu tidak mudah menentukan ruang lingkup hukum administrasi negara. Disamping
itu, kesukaran menentukan ruang lingkup hukum administrasi negara ini
disebabkan pula oleh beberapa faktor: pertama, HAN berkaitan dengan tindakan
pemerintahan yang tidak semuanya dapat ditentukan secara tertulis dalam peraturan
perundang-undangan, seiring dengan perkembangan kemasyarakatan yang
memerlukan pelayanan pemerintahan dan masing-masing masyarakat disuatu
daerah atau negara berbeda tuntutan dan kebutuhan; kedua, pembuatan peraturan-
peraturan, keputusan-keputusan, dan instrumen yuridis dibidang administrasi
lainnya tidak hanya terletak pada satu tangan atau lembaga; ketiga, hukum
administrasi negara berkembang sejalan dengan perkembangan tugas-tugas
pemerintahan dan kemasyarakatan, yang menyebabkan pertumbuhan bidang
hukum administrasi negara tertentu berjalan secara Sektoral. Oleh karena faktor-
faktor inilah hukum administrasi tidak dapat di kodifikasi.17
Utrecht, dengan mengutip pendapat A.M. Donner, bahwa hukum administrasi

negara itu sukar dikodifikasi karena dua alasan, yaitu: pertama, peraturan-peraturan
17
Ibid., hlm. 28.
hukum administrasi negara berubah lebih cepat dan sering secara secara mendadak.
Sedangkan peraturan-peraturan hukum privat dan hukum pidana hanya berubah
secara berangsur-angsur saja: kedua, pembuatan peraturan-peraturan hukum
administrasi negara tidak dalam satu tangan. Di luar pembuat undang-undang pusat
hampir semua departemen dan pemerintah daerah otonom membuat juga peraturan-
peraturan hukum administrasi negara sehingga lapangan hukum administrasi
negara itu sangat beraneka warna dan tidak bersistem. Karena tidak dapat
dikodifikasi, maka sukar diidentifikasi ruang lingkupnya dan yang dapat dilakukan
hanyalah membagi bidang-bidang atau bagian-bagian HAN.18
Pembagian bidang-bidang atau bagian hukum administrasi negara dapat dilihat

dalam pembagian lapangan hukum administrasi khusus dari hukum administrasi
umum. Yang dimaksudkan dengan lapangan hukum administrasi khusus adalah
peraturan-peraturan hukum yang berhubungan dengan bidang tertentu dari
kebijaksanaan penguasa seperti contoh hukum atas tata ruang dan hukum perizinan
bangunan. Sebaliknya, yang dimaksudkan dengan hukum administrasi umum
adalah peraturan peraturan hukum yang tidak terikat pada suatu bidang tertentu dari
kebijaksanaan penguasa, contohnya asas-asas umum pemerintahan yang baik dan
undang-undang peradilan tata usaha negara.19 Dalam literatur lain dikatakan bahwa
HAN umum berkenaan dengan peraturan peraturan umum mengenai tindakan
hukum dan hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan dan prinsip
prinsip yang berlaku untuk semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak
terikat pada bidang tertentu. Sedangkan khusus adalah peraturan-peraturan yang
berkaitan dengan bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang tata ruang,
peraturan tentang kepegawaian, peraturan tentang pertanahan, peraturan kesehatan,
peraturan perpajakan, peraturan bidang pendidikan, peraturan pertambangan, dan
sebagainya.20
Menurut Baschan Mustafa, ruang lingkup HAN dapat dibaca dari obyek studi
HAN itu sendiri, di mana beliau menegaskan hukum administrasi negara sebagai
salah satu cabang ilmu pengetahuan atau sebagai salah satu disiplin ilmu,
18
Ibid., hlm. 29.
19
Administrative Law, Cetakan Ketujuh, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2001, hlm. 32.
20
Ridwan H.R., Op.Cit., hlm. 30.
mempunyai obyek yang dipelajarinya dan untuk dilakukan penelitiannya. Seperti
halnya dengan disiplin ilmu lainnya, maka obyek studi hukum administrasi negara
ada dua macam, yaitu:21
1) Obyek material: yang dimaksud dengan obyek material dalam studi HAN
adalah manusia, dalam hal ini adalah aparat pemerintah atau aparat
administrasi negara sebagai pihak yang memerintah dan warga masyarakat
atau suatu badan hukum privat sebagai pihak yang diperintah. Antara kedua
pihak ada hubungan hukum publik, bukan hubungan hukum privat.
2) Obyek formal; yang dimaksud dengan obyek formal adalah perilaku atau
kegiatan atau pula keputusan hukum badan pemerintah, baik yang bersifat
peraturan (regeling) maupun yang bersifat ketetapan (beschikking).
Baschan Stafa mengaitkan objek dan subjek hukum administrasi negara sebagai
bagian integral dari lingkup hukum administrasi negara, dalam hal ini dinyatakan:22
1) Obyek hukum administrasi negara adalah setiap benda, baik yang bersifat
material maupun immaterial, yang bergerak maupun tidak bergerak, yang
ada maupun yang ada kemudian dia dapat menimbulkan hubungan hukum
administrasi negara.
2) Subjek hukum administrasi negara adalah orang atau badan pemerintah atau
pula badan hukum privat yang dapat mempunyai hak dapat dibebani
kewajiban dalam suatu hubungan hukum administrasi negara.
21
Nomensen Sinamo, Hukum Administrasi Negara, Jala Permata Aksara, Jakarta, 2010, hlm. 25.
22
Ibid., hlm. 26.
2. Rangkuman
Hukum administrasi negara adalah hukum dan peraturan-peraturan yang berkenaan

dengan pemerintah dalam arti sempit atau administrasi negara, peraturan-peraturan
tersebut dibentuk oleh lembaga legislatif untuk mengatur tindakan pemerintahan dalam
hubungannya dengan warga negara, dan sebagian peraturan-peraturan itu dibentuk pula
oleh administrasi negara. Selanjutnya, secara umum dianut definisi negatif tentang
pemerintahan yaitu sebagai suatu aktivitas di luar perundangan dan peradilan, namun
pada kenyataannya pemerintah juga melakukan tindakan hukum dalam bidang bidang
legislasi, misalnya dalam hal pembuatan undang-undang organik dan pembuatan
berbagai peraturan pelaksanaan lainnya, dan juga bertindak dalam bidang penyelesaian
perselisihan, misalnya dalam penyelesaian hukum melalui upaya administrasi dan
dalam hal penegakan hukum administrasi atau pada penerapan sanksi-sanksi
administrasi, yang semuanya itu menjadi obyek kajian hukum administrasi negara. Hal
ini menunjukkan bahwa kekuasaan pemerintahan yang menjadi obyek kajian hukum
administrasi negara ini demikian luas. Oleh karena itu tidak mudah menentukan ruang
lingkup hukum administrasi negara.
3. Pustaka
Nomensen Sinamo, Hukum Administrasi Negara, Jala Permata Aksara, Jakarta,

2010.
Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Cetakan Ke-10, Ghalia
Indonesia, Jakarta, 1994.
Safri Nugraha, dkk, Hukum Administrasi Negara, Center for Law and Good
Governance Studies, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2007.
S.F. Marbun, Moh. Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara,
Liberty, Yogyakarta, 2000.

D. Tes Formatif
Jawablah soal berikut dengan Benar (B) atau Salah (S):
1. Administrasi negara mencakup keseluruhan aktivitas yang dilakukan oleh
administrasi negara di dalam menjalankan tugasnya sehari-hari, baik tugas yang
berkaitan dengan layanan masyarakat, pelaksanaan pembangunan, kegiatan
perekonomian, peningkatan kesejahteraan, dan lain sebagainya. Termasuk tugas
yang dijalankan oleh administrasi negara untuk melaksanakan berbagai tugas
yang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan. (…)
2. Hukum administrasi negara adalah hukum dan peraturan peraturan yang
berkenaan dengan pemerintah dalam arti luas. (…)
3. Pemerintah dalam arti sempit mencakup semua badan yang menyelenggarakan
semua kekuasaan di dalam negara baik kekuasaan eksekutif, maupun kekuasaan
legislatif dan kekuasaan yudikatif. (…)
4. HAN khusus berkenaan dengan peraturan peraturan umum mengenai tindakan
hukum dan hubungan hukum administrasi atau peraturan peraturan dan prinsip
prinsip yang berlaku untuk semua bidang hukum administrasi, dalam arti tidak
terikat pada bidang tertentu. Sedangkan umum adalah peraturan peraturan yang
berkaitan dengan bidang bidang tertentu. (…)
5. Ruang lingkup HAN sangat luas sehingga sulit untuk dikodifikasi dan sulit untuk
menentukan ruang lingkupnya secara tegas. (…)
E. Umpan Balik dan Tindak Lanjut
Apabila hasil tes formatif peserta kuliah telah mencapai nilai 70 ke atas maka peserta
kuliah dapat melanjutkan pembelajaran pada kegiatan belajar berikutnya. Namun apabila
belum mencapai batas tersebut maka peserta kuliah diminta untuk mengulangi membaca
modul dan mengulangi tes formatif berdasarkan instruksi dosen.

KEGIATAN BELAJAR III
PERKEMBANGAN HAN
Ruang lingkup materi pembelajaran pada pertemuan ini yaitu mengenai perkembangan
HAN. Dalam hal ini akan membahas tentang bagimana perkembangan HAN, lalu
menguraikan pula bagaimana kaitan perkembangan HAN dalam sebuah negara hukum.
Setelah menempuh materi pembelajaran ini diharapkan mahasiswa mampu menjabarkan
mengenai perkembangan HAN dan perbedaan HAN dengan HTN.
B. Relevansi
mahasiswa sudah memahami terlebih dahulu mengenai pengertian HAN dan istilah-istilah
lain yang digunakan terkait HAN.
1. Uraian
Hukum administrasi telah berkembang dalam suasana manakala pihak

pemerintah mulai menata masyarakat dan dalam kaitan itu menggunakan sarana
hukum, umpamanya dengan menetapkan keputusan-keputusan larangan tertentu
atau dengan menerbitkan sistem sistem perizinan. Oleh karena itu dapat disepakati
bahwa, hukum administrasi dalam bentuk sangat awalnya sudah terlalu kuno, oleh
karena pihak pemerintah juga sejak dahulu kala telah bertanggung jawab atas
penataan dan pengelolaan masyarakat secara lebih kurang. Hukum administrasi
dalam bentuk yang demikian ini nampaknya senantiasa merupakan hukum
administrasi luar biasa, yakni suatu hukum administrasi dalam bentuk suatu
peraturan perundang-undangan tertentu, juga ketentuan ketentuan pelaksanaan
tambahan yang tertentu dan jika diperlukan beberapa yurisprudensi dalam suatu
bidang konkrit yang terbatas dari urusan pemerintah. Maka orang sudah melihat
dalam pertengahan pertama dari abad ke-20 contoh-contoh hukum administrasi

dalam bentuk aturan-aturan menurut undang-undang untuk mencegah rintangan,
untuk melindungi monumen-monumen, untuk meningkatkan pembangunan
perumahan yang baik, untuk meningkatkan keselamatan dalam situasi
ketenagakerjaan, dan sebagainya. Hasilnya adalah suatu hukum administrasi yang
sangat tersebar, dengan kata lain, timbullah berbagai macam hukum administrasi
yang perlu disesuaikan dengan tugas pemerintah yang akan dilaksanakan.23
Dengan berkembangnya tugas-tugas pemerintah itu, orang dapat melihat

bahwa pada berbagai bidang urusan pemerintah itu terjadi suatu penumpukan dari
pengeluaran aturan dan keputusan-keputusan pemerintahan. Dengan demikian
terjadi bidang-bidang hukum administrasi yang luar biasa yang merupakan lebih
kurang sebagai yang berdiri sendiri: hukum perpajakan, hukum pencegahan atau
hukum lingkungan, hukum pengaturan lapangan, dan seterusnya. Setiap bidang
hukum administrasi mengenal undang-undangnya sendiri, pemberian aturan dan
yurisprudensi yang selanjutnya diberlakukan, tetapi juga para praktisinya sendiri
dan, dalam lingkungan universitas, mata kuliahnya sendiri. Bidang-bidang tersebut
kita istilahkan sebagai bagian hukum administrasi yang luar biasa atau hukum
administrasi khusus. Sebagai lawan istilah hukum administrasi luar biasa kita kenal
istilah hukum administrasi umum. Sebegitu peranan pihak pemerintah menjadi
lebih penting atas berbagai bidang sosial dan dengan demikian hukum administrasi
khusus meningkat pada bidang-bidang itu dan menjadi tambah sulit, maka timbul
kebutuhan untuk mempelajari unsur-unsur bersama dari hukum administrasi
khusus itu dalam kaitannya satu sama lain. Oleh karena itu, di semua bidang urusan
pemerintah kita temukan umpamanya perizinan, dan pada setiap bidang timbul
pertanyaan apakah suatu izin dapat ditarik kembali. Penelitian unsur-unsur bersama
dari bagian-bagian khusus hukum administrasi menuju kepada hukum administrasi
umum: suatu kumpulan unsur umum yang ada kaitannya dengan segi-segi hukum
publik dari tindakan pihak pemerintah.24
Perkembangan hukum administrasi umum boleh dikatakan baru saja tumbuh

di banyak negara. Secara garis besar dapat dikatakan bahwa baru sejak perang
dunia kedua mulai berkembang hukum administrasi umum sebagai bagian dari
23
Administrative Law, Cetakan Ketujuh, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 2001, hlm. 29-30.
24
Ibid., hlm. 30.
hukum. Dapat dikatakan bahwa perkembangan hukum pemerintahan yang sedang
giat dilaksanakan di banyak negara, bergerak dalam tiga tahap secara berturut-turut.
Pada setiap taraf ditambahkan suatu faktor yang jangkauannya jauh:25
1. Pada mulanya perkembangan hukum administrasi umum itu hanya merupakan

suatu perkembangan dalam ilmu pengetahuan sendiri. Buku-buku diterbitkan
yang menjelaskan bentuk bentuk hukum bersama dan dalam kaitannya dengan
bentuk bentuk itu membentuk suatu teori. Namun, perkembangan ilmiah itu
sendiri tidaklah mencukupi untuk membuat hukum pemerintahan umum
menjadi berkembang dengan baik. Memang telah muncul buku-buku pertama
mengenai hukum pemerintahan umum.
2. Perkembangan kedua yang penting dimulai dengan diperkenalkannya
peradilan administrasi negara. Manakala pembuat undang-undang
memutuskan untuk memberi kesempatan mengajukan banding pada seorang
hakim administrasi negara terhadap keputusan-keputusan atas dasar sejumlah
besar undang-undang, maka melalui yurisprudensi timbul suatu interpretasi
dalam kurung penafsiran bersama atas unsur unsur yang serupa dalam berbagai
undang-undang. Maka ada pula kemungkinan bahwa, Hakim menganggap
pemerintah terikat pada prinsip-prinsip etika pemerintahan yang tak tertulis:
yang berakibatkan terjadinya suatu pola norma-norma bersama yang berlaku
bagi pelaksanaan semua jenis yang dari Instansi pemerintahan. Tanpa adanya
suatu peradilan administrasi negara yang mencakup semuanya, perkembangan
hukum pemerintahan umum akan tetap bernasib terbatas. Dengan
diperkenalkannya peradilan administrasi negara dalam banyak hal sekaligus
diberikan suatu dorongan yang besar terhadap pembentukan teori dalam
bidang hukum pemerintahan umum.
3. Perkembangan yang ketiga timbul manakala pembuat undang-undang
memutuskan dengan tujuan menyelaraskan tindakan-tindakan pemerintah
untuk mengadakan pembuatan undang-undang umum, yakni aturan-aturan sah
yang dalam garis besarnya berlaku bagi pelaksanaan wewenang tertentu,
dengan kata lain, yang berlaku untuk pelaksanaan wewenang atas dasar
undang-undang yang sama sekali berlainan. Dengan demikian, di berbagai
25
Ibid., hlm. 31.
negara ada perundang-undangan umum dalam kasus memasuki rumah,
mempersiapkan keputusan, memotivasi keputusan, penetapan prosedur surat-
surat keberatan dan banyak hal lain yang berlaku secara bersamaan dengan
semua bagian khusus dari hukum administrasi. Untungnya ialah bahwa semua
warga negara senantiasa mengetahui siapa pegawai dan alat pemerintahan,
norma-norma yang berlaku.
Selanjutnya, kajian perkembangan hukum administrasi dapat dikaitkan konsep

tugas negara terutama negara kesejahteraan. Pendapat para sarjana mengenai
pembagian tugas-tugas negara diilhami oleh kenyataan historis bahwa pemusatan
kekuasaan negara pada satu tangan atau satu lembaga telah membawa bencana bagi
kehidupan demokrasi dan kemasyarakatan. Oleh karena itu kekuasaan negara perlu
dipencarkan dan dipisahkan. Pentingnya pemencaran dan pemisahan kekuasaan
inilah yang kemudian melahirkan teori pemencaran kekuasaan atau pemisahan
kekuasaan. John Locke adalah dianggap pertama kali mengintrodusir ajaran
pemisahan kekuasaan negara, dengan membaginya menjadi kekuasaan legislatif
yaitu membuat undang-undang, kekuasaan eksekutif yaitu melaksanakan undang-
undang, dan kekuasaan federatif yaitu keamanan dan hubungan luar negeri. Ajaran
ini menjadikan populer segera setelah seorang ahli hukum berkebangsaan Prancis,
Montesquieu, menerbitkan buku L’Esprit des Lois (The Spirit of the Law), yang
mengemukakan bahwa dalam suatu negara ada tiga organ dan fungsi utama
pemerintahan yaitu legislatif, eksekutif, dan yudisial. Masing-masing organ ini
harus dipisahkan, karena memusatkan lebih dari satu fungsi pada satu orang atau
organ pemerintahan merupakan ancaman kebebasan individu. Meskipun dalam
berkembangannya ajaran pemisahan kekuasaan ini mendapat berbagai modifikasi
terutama melalui ajaran pembagian kekuasaan, yang menekankan pentingnya
pembagian fungsi bukan pembagian lembaga, dan ajaran checks and balances yang
menekankan pentingnya hubungan saling mengawasi dan mengendalikan antar
berbagai lembaga negara, akan tetapi esensi bahwa kekuasaan negara itu harus
dibagi atau dipisah masih tetap relevan hingga kini. Disamping pembagian tersebut
di atas, terdapat pula pembagian lain yang dikemukakan oleh para sarjana. Menurut
Phrestus tugas negara itu meliputi dua hal yaitu: a. policy making, ialah penentuan

haluan negara; dan b. task executing, yaitu pelaksanaan tugas menurut haluan yang
telah ditetapkan oleh negara.26
Pembagian ini sama dengan yang dilakukan oleh E. Utrecht, yang mengikuti
AM. Donner, yaitu pertama berupa lapangan yang menentukan tujuan atau tugas,
dan yang kedua lapangan merealisasi tujuan atau tugas yang telah ditentukan itu.
Pembagian tugas negara menjadi dua bagian ini dikemukakan pula oleh Hans
Kelsen, yaitu: a. politik sebagai ethik, yakni memilih tujuan tujuan
kemasyarakatan; dan b. Politik sebagai teknik, yakni bagaimana merealisasikan
tujuan tujuan tersebut. Hal senada dikemukakan pula oleh Logemann, yang
membagi tugas negara menjadi dua, yaitu a. menentukan tujuan yang tepat; dan b.
melaksanakan tujuan tersebut secara tepat pula. Berbeda dengan pembagian negara
yang menjadi dua tersebut van Vollenhoven, membagi empat yaitu: a. membuat
peraturan dalam bentuk undang-undang baik dalam arti formal maupun materil
yang disebut regeling; b. pemerintahan dalam arti secara nyata memelihara
kepentingan umum yang disebut bestuur; c. penyelesaian sengketa dalam peradilan
perdata yang disebut yustitusi; dan d. mempertahankan ketertiban umum baik
secara preventif maupun represif, didalamnya termasuk peradilan pidana yang
disebut politis. Sementara Lemaire membagi tugas negara dalam lima jenis yaitu
sebagai berikut: a. perundang-undangan; b. pelaksanaan yaitu pembuatan aturan
aturan hukum oleh penguasa sendiri; c. pemerintahan; d. kepolisian; dan e.
pengadilan.27
Seiring dengan perkembangan kenegaraan dan pemerintahan, ajaran negara

hukum yakni yang kini dianut oleh negara-negara di dunia khususnya setelah
perang dunia kedua adalah negara kesejahteraan (welfare state). Konsep negara ini
muncul sebagai reaksi atas kegagalan konsep legal state atau negara penjaga
malam. Dalam konsepsi legal state terdapat prinsip staatsonthouding atau
pembatasan peran negara dan pemerintah dalam bidang politik yang melahirkan
dalil “The least government is the best government”, dan terdapat prinsip “Laissez
faire, laissez aller” dalam bidang ekonomi yang melarang negara dan pemerintah
mencampuri kehidupan ekonomi masyarakat (staatsbemoeienis). Pendeknya, “the
26
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm. 9-10.
27
Ibid., hlm. 10.
state should intervene as little as possible in people’s lives and businesses”. Akibat
pembatasan ini pemerintah atau administrasi negara menjadi pasif, dan oleh
karenanya sering disebut negara penjaga malam (nachtwakerstaat). Adanya
pembatasan negara dan pemerintah ini berakibat menyengsarakan warga negara,
yang kemudian memunculkan reaksi dan kerusuhan sosial. Dalam
perkembangannya muncul gagasan yang menempatkan pemerintah sebagai pihak
yang bertanggung jawab atas kesejahteraan rakyatnya, yaitu welfare state atau
negara kesejahteraan. Ciri utama negara ini adalah munculnya kewajiban
pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan umum bagi warganya. Dengan kata
lain, ajaran welfare state merupakan bentuk konkrit dari peralihan prinsip
staatsonthouding, yang membatasi peran negara dan pemerintah untuk
mencampuri kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat, menjadi staatsbemoeienis
yang menghendaki negara dan pemerintah terlibat aktif dalam kehidupan ekonomi
dan sosial masyarakat, sebagai langkah untuk mewujudkan kesejahteraan umum,
disamping menjaga ketertiban dan keamanan (rust en orde). Menurut E. Utrecht,
sejak negara turut secara aktif dalam pergaulan kemasyarakatan, maka lapangan
pekerjaan pemerintah makin lama makin luas.28 Sehingga perkembangan hukum
administrasi negara juga semakin pesat karena keterlibatan pemerintah tersebut
harus didasarkan pada hukum, atau disebut sebagai bidang hukum administrasi
negara.
Seiring dengan hal tersebut pada beberapa literatur lainnya dijelaskan bahwa
tugas negara yang semula sangat terbatas itu, makin lama makin meluas. Hal ini
disebabkan oleh makin meningkatnya kebutuhan-kebutuhan manusia modern dan
terutama yang menyangkut kepentingan-kepentingan kehidupan bersama, berupa
berbagai macam fasilitas, yang bilamana diusahakan oleh swasta akan
menimbulkan terlalu banyak ketidakadilan sosial, dan akan banyak menimbulkan
persoalan-persoalan hukum di depan pengadilan yang pada umumnya akan
dimenangkan oleh pihak yang kuat, sehingga kepentingan umum diabaikan,
misalnya: pengangkutan, komunikasi, jalan jalan, dan saluran air, penerangan, air
minum, bahan bakar, perumahan, bahan makanan pokok, kesehatan. Dengan
demikian, maka administrasi negara yang tadinya hanya menjalankan tata
28
Ibid., hlm. 11.
pemerintahan dan tata usaha negara terpaksa menjalankan juga organisasi dan
manajemen daripada ribuan macam usaha besar dan kecil di bidang fasilitas-
fasilitas hidup bersama tersebut di atas yang makin lama makin meluas tidak hanya
dalam arti besarnya organisasi, akan tetapi juga dalam arti internet interpretasi dari
apa yang dimaksud dengan kepentingan kehidupan bersama itu. Hukum
administrasi negara modern dengan demikian harus berfungsi sebagai alat
pengendali disiplin dan operasi suatu aparatur negara, yang tidak hanya luas dan
besar organisasi nya, melainkan juga gua sekali tugas tugas dan fungsi fungsinya.29
Oleh karena itu, administrasi negara diserahi kewajiban untuk

menyelenggarakan kesejahteraan umum (bestuurzorg). Diberikannya tugas
bestuurzorg itu membawa bagian administrasi negara suatu konsekuensi yang
khusus. Agar dapat menjalankan tugas menyelenggarakan kesejahteraan rakyat,
menyelenggarakan pengajaran bagi semua warga negara, dan sebagainya secara
baik, maka administrasi negara memerlukan kemerdekaan untuk dapat bertindak
atas inisiatif sendiri, terutama dalam penyelesaian soal-soal genting yang timbul
dengan sekonyong-konyong dan yang peraturan penyelenggaraannya belum ada,
yaitu belum dibuat oleh badan badan kenegaraan yang diserahi fungsi legislatif.
Pemberian kewenangan kepada administrasi negara untuk bertindak atas inisiatif
sendiri ini lazim dikenal dengan istilah freiss ermessen atau dicretionary power,
suatu istilah yang di dalamnya mengandung kewajiban dan kekuasaan yang luas.
Kewajiban adalah tindakan yang harus dilakukan, sedangkan kekuasaan yang luas
itu menyiratkan adanya kebebasan memilih, melakukan atau tidak melakukan
tindakan. Dalam praktek antara kewajiban dan kekuasaan berkaitan erat. Nata
Saputra mengartikan freiss ermessen sebagai suatu kebebasan yang diberikan
kepada alat administrasi, yaitu kebebasan yang pada asasnya memperkenalkan alat
alat administrasi negara mengutamakan keefektifan tercapainya suatu tujuan
daripada berpegang teguh kepada ketentuan hukum, atau kewenangan untuk turut
campur dalam kegiatan sosial guna melaksanakan tugas-tugas untuk mewujudkan
kepentingan umum dan kesejahteraan sosial.30
29
Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Cetakan Ke-10, Ghalia Indonesia, Jakarta,
1994, hlm. 59-60.
30
Ridwan HR, Op.Cit., hlm.12.
Perluasan tugas negara dan perubahan prinsip staatsonthouding menjadi
staatsbemoeienis dalam sebuah negara hukum sebagaimana yang dijelaskan di atas
menjadikan perkembangan hukum administrasi negara semakin pesat.
Konsekuensi logis sebuah negara hukum menghendaki semua tindakan dan
penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan hukum. Oleh karena itu, dengan
luasnya tugas pemerintah karena dibebani tugas untuk menyelenggarakan
kesejahteraan umum (bestuurzorg) maka pemerintah turut campur dalam berbagai
aspek kehidupan masyarakat. Karena pemerintah turut campur maka semua
tindakan pemerintah pun harus didasarkan oleh hukum, dalam kajian ini, bidang
hukum inilah yang disebut sebagai hukum administrasi negara. Bidang hukum di
sektor perizinan, lingkungan dan lain sebagainya merupakan ruang lingkup hukum
administrasi negara sebagai konsekuensi keterlibatan pemerintah dalam mengatur
penyelenggaraan pemerintahan.
2. Latihan
Buatlah analisis mengenai kaitan antara perkembangan HAN dalam negara

kesejahteraan. Analisis tersebut dibuat dalam bentuk essay.
3. Rangkuman
Perluasan tugas negara dan perubahan prinsip staatsonthouding menjadi

staatsbemoeienis dalam sebuah negara hukum sebagaimana yang dijelaskan di atas
menjadikan perkembangan hukum administrasi negara semakin pesat. Konsekuensi
logis sebuah negara hukum menghendaki semua tindakan dan penyelenggaraan
pemerintahan berdasarkan hukum. Oleh karena itu, dengan luasnya tugas pemerintah
karena dibebani tugas untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum (bestuurzorg)
maka pemerintah turut campur dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat. Karena
pemerintah turut campur maka semua tindakan pemerintah pun harus didasarkan oleh
hukum, dalam kajian ini bidang hukum inilah yang disebut sebagai hukum administrasi
negara. Bidang hukum di sektor perizinan, lingkungan dan lain sebagainya merupakan
ruang lingkup hukum administrasi negara sebagai konsekuensi keterlibatan pemerintah
dalam mengatur penyelenggaraan pemerintahan.

4. Pustaka

Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, Cetakan Ke-10, Ghalia
Indonesia, Jakarta, 1994.
D. Tugas dan Lembar Kerja
Buatlah analisis mengenai kaitan antara perkembangan HAN dalam negara

kesejahteraan. Analisis tersebut dibuat dalam bentuk essay.
E. Tes Formatif
1. Menurut Lemaire, tugas negara terbagi dalam lima jenis, kecuali…
a. perundang-undangan
b. pembuatan aturan-aturan hukum oleh penguasa;
c. pemerintahan;
d. perizinan
e. pengadilan
2. van Vollenhoven, membagi tugas negara menjadi empat, yaitu kecuali…
a. membuat peraturan dalam bentuk undang-undang baik dalam arti formal
maupun materil yang disebut regeling
b. pemerintahan dalam arti secara nyata memelihara kepentingan umum yang
disebut bestuur
c. penyelenggaran dalam pengelolaan sumber daya alam untuk kesejahteraan
masyarakat
d. mempertahankan ketertiban umum baik secara preventif maupun represif,
didalamnya termasuk peradilan pidana yang disebut politis

3. John Locke adalah dianggap pertama kali mengintrodusir ajaran pemisahan
kekuasaan negara, dengan membaginya menjadi kekuasaan legislatif yaitu,
kecuali
a. membuat undang-undang
b. kekuasaan eksekutif yaitu melaksanakan undang-undang
c. kekuasaan federatif yaitu keamanan dan hubungan luar negeri
d. kekuasaan yudisial
Jawablah soal nomor 4-6 berikut dengan Benar (B) atau Salah (S):
4. Prinsip staatsonthouding adalah menghendaki peran negara dan pemerintah

untuk mencampuri kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat (…)
5. Staatsbemoeienis adalah prinsip yang menghendaki negara dan pemerintah
terlibat aktif dalam kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat, sebagai langkah
untuk mewujudkan kesejahteraan umum, disamping menjaga ketertiban dan
keamanan (…)
6. Luasnya tugas pemerintah karena dibebeni tugas untuk menyelenggarakan
kesejahteraan umum (bestuurzorg) maka pemerintah turut campur dalam
berbagai aspek kehidupan masyarakat. Karena pemerintah turut campur maka
semua tindakan pemerintah pun harus didasarkan oleh hukum, dalam kajian ini,
bidang hukum inilah yang disebut sebagai hukum administrasi negara (…)
F. Umpan Balik dan Tindak Lanjut
Apabila hasil tes formatif peserta kuliah telah mencapai nilai 80 ke atas maka peserta
kuliah dapat melanjutkan pembelajaran pada kegiatan belajar berikutnya. Namun apabila
belum mencapau batas tersebut maka peserta kuliah diminta untuk mengulangi membaca
modul dan mengulangi tes formatif berdasarkan instruksi dosen. Selanjutnya, mahasiswa
juga diberikan kesempatan untuk mengajukan pertanyaan dan mengemukakan pendapat
mengenai perkembangan HAN.

1 Modul I Han

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Deskripsi Asli:

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

1 Modul I Han

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

MODUL

Prof. Dr. Abd. Razak, SH, MH Dr. Zulkifli Aspan, SH, MH

Modul I Hukum Administrasi i

Assalamu alaikum Wr. Wb.

Makassar, November 2020

Modul I Hukum Administrasi ii

DAFTAR ISI ..........................................................................................................................iii

MODUL I PENDAHULUAN ............................................................................................... v

A. Deskripsi Singkat .......................................................................................................1

A. Deskripsi Singkat .......................................................................................................9

Modul I Hukum Administrasi iii

A. Deskripsi Singkat .......................................................................................................19

Modul I Hukum Administrasi iv

Nama Matakuliah Hukum Administrasi merupakan hasil perubahan kurikulum di

Modul I Hukum Administrasi v

Secara teoritik, hukum administrasi negara merupakan fenomena kenegaraan

“Pertemuan berpendapat, bahwa sebaiknya istilah yang dipakai adalah hukum

Jika kita membandingkan dengan istilah dalam bahasa asing, kepustakaan

Seperti yang telah disebutkan di atas, bahwa berbagai kepustakaan mengenai

Selanjutnya dikenal juga pengertian Hukum Pemerintahan. Dalam bahasa

Perkembangan Peristilahan di Perancis6

Perancis dianggap sebagai tempat kelahiran istilah dan ilmu pengetahuan

Perkembangan Peristilahan di Inggris7

Di Inggris, hukum administrasi negara mempunyai berbagai pengertian yang

Perkembangan Peristilahan di Belanda8

Di Belanda, hukum administrasi negara mempunyai berbagai istilah yang

a. Bestuursrecht (hukum pemerintahan);

b. Justitierecht (hukum peradilan);

c. Politierecht (hukum kepolisian);

d. Regelaarsrecht (hukum perundang-undangan).

Istilah Administratiefsrecht dianut pula oleh beberapa pakar hukum Belanda

Perkembangan peristilahan di Amerika Serikat9

Di Amerika Serikat, istilah hukum yang mengatur administrasi negara disebut

HAN di Amerika Serikat juga dimaksudkan untuk menjadi rambu-rambu bagi

Istilah hukum administrasi negara di Australia juga dirumuskan sebagai

D. Tugas dan Lembar Kerja

E. Umpan Balik dan Tindak Lanjut

Tugas mahasiswa akan diperiksa berdasarkan ketepatan mahasiswa menguraikan

Modul I Hukum Administrasi 8

Sebelum membahas mengenai pengertian dari hukum administrasi negara

Modul I Hukum Administrasi 9

Di banyak negara, hukum administrasi negara sering diartikan sebagai hukum

Dalam buku Ridwan H.R., maka diuraikan beberapa pengertian HAN

• Untuk menemukan definisi yang baik mengenai istilah hukum administrasi

Berdasarkan beberapa definisi tersebut tampak bahwa dalam hukum

Ruang Lingkup HAN

Sebelumnya telah dijelaskan bahwa hukum administrasi negara berkenaan

a. Sturen merupakan suatu kegiatan yang kontinyu. Kekuasaan pemerintahan

Meskipun secara umum dianut definisi negatif tentang pemerintahan yaitu

Utrecht, dengan mengutip pendapat A.M. Donner, bahwa hukum administrasi

Pembagian bidang-bidang atau bagian hukum administrasi negara dapat dilihat

Hukum administrasi negara adalah hukum dan peraturan-peraturan yang berkenaan

Nomensen Sinamo, Hukum Administrasi Negara, Jala Permata Aksara, Jakarta,

Modul I Hukum Administrasi 17

E. Umpan Balik dan Tindak Lanjut

Modul I Hukum Administrasi 18

Hukum administrasi telah berkembang dalam suasana manakala pihak

Modul I Hukum Administrasi 19

Dengan berkembangnya tugas-tugas pemerintah itu, orang dapat melihat

Perkembangan hukum administrasi umum boleh dikatakan baru saja tumbuh

1. Pada mulanya perkembangan hukum administrasi umum itu hanya merupakan

Selanjutnya, kajian perkembangan hukum administrasi dapat dikaitkan konsep