BAB 1

PENDAHULUAN

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan pendahuluan kepada mahasiswa mengenai lingkup bidang studi
ekonomika publik, yaitu pemerintah. Pembahasan bidang studi ekonomika publik berada dalam
tataran aktivitas yang dilakukan oleh pemerintah, antara lain ketersediaan barang publik oleh
pemerintah, pengeluaran dan penerimaan pemerintah, pemerintahan pusat dan daerah, serta analisis
kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah. Dari waktu ke waktu, sistem pemerintahan semakin
berkembang mengacu pada kebutuhan dan kepentingan masyarakat. Meskipun begitu, pemahaman
mengenai pemerintah menjadi hal yang penting agar pemerintah menjadikan kesejahteraan
masyarakat sebagai fokus utama.

MANFAAT PEMBELAJARAN

Tujuan utama dari bab ini adalah memberikan pemahaman awal bagi mahasiswa mengenai
pentingnya lingkup studi ekonomika publik. Dalam hal ini, mahasiswa yang memiliki fokus pada
pembangunan daerah dari aspek pemerintahan perlu mengetahui dan memahami aktivitas
pemerintah, baik secara teori maupun praktik. Dengan begitu, mahasiswa dapat memiliki
kemampuan untuk menganalisis optimalisasi kesejahteraan masyarakat dari segi pemerintahan.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Ruang lingkup jurusan Ekonomika Terapan adalah pengelolaan pemerintah untuk tujuan
kesejahteraan masyarakat. Mata kuliah Ekonomika Publik memberikan panduan kepada mahasiswa
mengenai apa yang seringkali menjadi kebutuhan dan permasalahan di masyarakat. Ketika
pemerintah menetapkan kesejahteraan masyarakat sebagai tujuan utama, pemerintah harus

1
mengetahui kondisi di masyarakat, sehingga kebijakan tidak hanya berdasarkan rasionalitas
pemerintah (top-down), tetapi juga berdasarkan rasionalitas masyarakat (bottom-up).

LEARNING OUTCOMES

Mata kuliah ini dilengkapi dengan suplemen soal-soal pendek yang memuat logika pemerintah
dalam pengambilan kebijakan publik. Mahasiswa akan berpikir dan menjawab suplemen-suplemen
tersebut berdasarkan logika yang telah didapatkan dari perkuliahan dan bacaan yang relevan. Hal ini
diperlukan agar mahasiswa mampu berpikir secara sistematik dan relevan tetapi tetap menggunakan
dasar teori untuk menghasilkan analisis yang mendalam. Selain itu, mahasiswa ditujukan untuk
mampu membuat tulisan secara kritis mengenai permasalahan pengelolaan pemerintah.

2
Pengeluaran yang dilakukan pemerintah merupakan diskusi yang rumit karena melibatkan hubungan antara
pemerintah dan masyarakat. Tidak ada yang lebih baik daripada studi ekonomika publik dan keuangan
pemerintah dalam memahami hal ini.

~~~Mantan Perdana Menteri Republik Ceko, Vaclav Klaus~~~

Peran pemerintah dalam masyarakat akan selalu menjadi hal yang kontroversial karena tidak
semua lapisan masyarakat percaya kepada pemerintah. Pihak yang percaya bahwa pemerintah
penting, dalam hal ini, menganggap bahwa kesejahteraan masyarakat dapat dicapai dengan
mengamantkan pajak kepada pemerintah. Pajak dianggap sebagai amanat masyarakat yang menjadi
kewajiban pemerintah agar pemerintah dapat menyelesaikan seluruh tugas dalam rangka
menyejahterakan masyarakat. Tugas pemerintah tersebut antara lain adalah pengaturan subsidi atau
perpajakan, regulasi, pertahanan dan keamanan, ketahanan nasional di berbagai bidang, sistem
jaminan sosial (kesehatan, pendidikan, ketenagakerjaan, dll), serta pembangunan infrastruktur.

Republik Indonesia mengalami perubahan yang cukup besar atas hubungan kepemerintahan
pada peralihan dari orde lama ke orde baru. Pada era orde lama, Indonesia sering mengalami
perubahan bentuk negara (republik, serikat, parlementer, dan republik demokratik). Namun hal ini
berubah pada masa orde baru yang mana Indonesia menganut sebagai negara republik yang terbagi
atas tiga tingkatan pemerintahan, yaitu pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, dan
pemerintah daerah kabupaten/kota. Hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah (provinsi
dan kabupaten/kota) pada masa orde baru lebih bersifat sentralistik, yang artinya pemerintah pusat
memiliki kuasa penuh untuk menentukan arah pembangunan, termasuk pembangunan di daerah
(UU 5/1974). Dalam hal ini, pemerintah daerah merupakan kepanjangan tangan dari pemerintah
pusat dalam rangka menyejahterakan masyarakat.

Kondisi ini tidak berubah cukup signifikan, dibandingkan dengan peralihan orde sebelumnya,
ketika orde baru digantikan oleh era reformasi. Perubahan utama berada pada hubungan pemerintah
pusat dan pemerintah daerah (provinsi dan kabupaten/kota) yang mana pemerintah daerah memiliki
otonomi sendiri (UU 22/1999 dan UU 25/1999). Pemerintah pusat, kemudian, menjadi lembaga
yang mengatur norma, standar, prosedur, dan kriteria bagi pemerintah daerah yang dapat memiliki
implementasi kebijakan masing-masing (PP 38/2007). Urusan pemerintah pusat sendiri pada
akhirnya meliputi bidang makroprudensial, antara lain: (i) politik luar negeri; (ii) pertahanan dan

3
keamanan; (iii) peradilan; dan (iv) moneter dan fiskal. Perubahan ini juga membawa perubahan
dalam urusan keuangan antara pusat dan daerah. Pemerintah daerah menjadi dapat mengatur sendiri
keuangan, termasuk belanja dan pengeluaran, dengan mempertimbangkan potensi yang ada di daerah
itu sendiri.

SEKILAS IDEOLOGI KEPEMERINTAHAN

Pemerintah sebagai Organisasi Masyarakat

Masyarakat dikategorikan sebagai sebuah organisme alamiah yang terdiri atas individu-individu
dengan masing-masing pemikiran dan kebutuhan (Rosen dan Gayer 2009). Tujuan dari terbentuknya
masyarakat adalah mewujudkan keinginan dan memenuhi kebutuhan umum. Taheri (2003)
mengambil kesimpulan dari beberapa catatan pemimpin terdahulu, seperti Ayatollah Khomeini yang
menyatakan “Hanya masyarakat yang baik yang mampu menciptakan individu-individu yang baik”.
Oleh karenanya, pemerintah ada untuk menghilangkan individu yang tidak baik tersebut melalui
hukum.

Pertanyaan yang seringkali muncul adalah bagaimana kondisi masyarakat atau negara jika tidak
ada pemerintah? Dalam hal ini yang jelas adalah tidak akan ada sistem peradilan, ketersediaan
pertahanan dan keamanan, jaminan sosial, dan ketersediaan barang publik lain (Hyman 2011).
Meskipun masyarakat diharuskan untuk membayar pajak dengan adanya pemerintah, masyarakat
akan diuntungkan dengan aktivitas dan pengeluaran pemerintah. Pertanyaan selanjutnya adalah
bagaimana pemerintah mampu mengakomodasi tujuan masyarakat yang, pasti, berbeda-beda? Opini
penganut teori organisme masyarakat cenderung memandang bahwa semua masyarakat/individu
memiliki satu tujuan alamiah. Sebagai contoh, tujuan alamiah yang biasanya muncul adalah tujuan
kedaulatan bangsa terkait dengan wilayah geografi. Meskipun begitu, seringkali pada kenyataannya,
hal ini jauh dari apa yang ada di dalam teori.

Pemerintah sebagai Sebuah Sistem

Pandangan ini berbeda dengan sebelumnya yang menyebutkan bahwa kehadiran pemerintah
merupakan bagian dari satu badan utuh kemasyarakatan. Pemerintah hadir karena individu merasa
akan lebih baik jika masyarakat diatur oleh sebuah institusi yang bersifat netral dalam
mengakomodasi kepentingan masyarakat (Rosen dan Gayer 2009). Hal ini didasarkan pada

4
permasalahan mengenai hal apa yang akan dibawa oleh pemerintah dan bagaimana pemerintah
mempromosikan hal tersebut. Bagi banyak orang, kebijakan dan program yang dibawa oleh
pemerintah akan bagus jika dan hanya jika terhindar dari segala bentuk penyalahgunaan.

Pemerintah tetap perlu ada dalam masyarakat, tetapi peran pemerintah tidak harus menyeluruh
dalam kehidupan bermasyarakat. Adam Smith, dalam bukunya The Wealth of Nations, berargumen
bahwa pemerintah bertugas untuk melindungi masyarakat dari invasi masyarakat lain dan
mempertahankan kedaulatannya. Untuk itu, pemerintah perlu menyediakan barang publik, seperti
jalan, jembatan, dan infrastruktur lain untuk mencapai tujuan tersebut. Opini ini juga didukung oleh
kaum libertarian yang percaya bahwa peran pemerintah perlu dibatasi dalam perekonomian. Kaum
libertarian adalah kelompok yang sangat meragukan kemampuan pemerintah dalam meningkatkan
kesejahteraan masyarakat.

Di sisi lain, terdapat kelompok sosial demokrat yang meyakini bahwa intervensi pemerintah
diperlukan untuk dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Bentuk intervensi ini dapat berupa
aturan perundang-undangan atau transfer kepada masyarakat miskin. Ketika kaum sosial demokrat
bertentangan dengan tujuan intervensi pemerintah terhadap kebebasan individu, mereka setuju
bahwa seharusnya pemerintah tidak terlalu turut serta terlalu jauh dalam kehidupan bermasyarakat.
Dalam hal ini, kaum libertarian dan sosial demokrat berbeda pandangan mengenai jumlah yang tepat
atas intervensi pemerintah dalam perekonomian. Oleh karenanya, pandangan ini menyebutkan
bahwa adanya pemerintah tidak lebih dari sistem yang ingin dimunculkan oleh masyarakat
berdasarkan kepentingan dan kebutuhan.

Studi ilmu ekonomi yang menekankan bagaimana individu menentukan pilihan berdasarkan
keterbatasannya menjadi dasar bagi individu untuk memilih bentuk pemerintahan dan program-
program yang tercakup di dalamnya. Pilihan yang dilakukan individu tersebut memiliki biaya dan
manfaat yang akan menjadi konsekuensi bagi masyarakat. Peran pemerintah sendiri di dalam
masyarakat sering diperdebatkan. Banyak yang beranggapan bahwa pemerintah perlu untuk
memperluas kegiatan dan program dalam perekonomian, serta menyelesaikan sendiri masalahnya. Di
sisi lain, terdapat pula yang beranggapan bahwa peran pemerintah dalam perekonomian sudah terlalu
berlebih dan seharusnya menurunkan pengaruhnya (Hyman 2011).

5
Pemerintah sebagai Institusi Politik

Pemerintah adalah organisasi yang dibentuk dengan fungsi utama menyediakan pelayanan bagi
masyarakat melalui pendanaan dari masyarakat (pajak). Pendanaan pajak ini kemudian menjadi dana
publik yang sepenuhnya dikelola oleh pemerintah utuk membiayai seluruh aktivitasnya. Hal yang
paling utama adalah bagaimana dampak aktivitas pemerintah, yang dibiayai oleh pajak, terhadap
kesejahteraan masyarakat. Masyarakat juga dapat berperan secara langsung dengan menjadi bagian
dari pemerintah. Pelayanan yang disediakan oleh pemerintah bagi masyarakat antara lain adalah
subsidi bagi masyarakat miskin, jaminan sosial, dana pensiun, dan sebagainya yang dibiayai dari pajak.

Segala aktivitas pemerintah, berapa anggaran yang dialokasikan, dan bagaimana pemerintah
mampu mengalokasikan anggaran dengan baik mencerminkan interaksi politik pemerintah dengan
masyarakat (Hyman 2011). Sebagai institusi politik, pemerintah membuat aturan yang didasarkan
pada aktivitas masyarakat dan diterima oleh masyarakat. Hal ini lah yang kemudian menjadi dasar
penentuan seberapa besar masyarakat berpartisipasi melalui pajak. Dalam bentuk pemerintahan yang
demokratis, sebagian besar aturan dan anggota pemerintah merupakan cerminan dari preferensi
masyarakat. Keinginan masyarakat, dalam hal ini, dilakukan melalui pemungutan suara. Analisis
preferensi masyarakat dalam pemilihan aturan dan anggota pemerintah juga dapat dilakukan
menggunakan teori ekonomi, seperti interaksi pasar dan pengambilan keputusan individu. Ilmu
ekonomika modern yang menganalisis aktivitas pemerintah biasanya mengacu pada teori perilaku
individu.

ALOKASI SUMBER DAYA ANTARA PEMERINTAH DAN SWASTA

Penyediaan barang dan jasa oleh pemerintah tentunya membutuhkan modal dan tenaga kerja
seperti fungsi produksi lainnya. Biaya riil dari penyediaan barang dan jasa oleh pemerintah
merupakan nilai dari barang dan jasa privat yang harus dikorbankan ketika sumber daya dialokasikan
bagi penggunaan pemerintah. Ketika masyarakat membayar pajak, kemampuan mereka untuk
membeli barang dan jasa untuk penggunaan pribadi mereka (seperti mobil, motor, baju, rumah, dsb.)
menjadi berkurang karena menjadi alokasi bagi pemerintah. Pajak juga memiliki biaya tidak langsung
karena pajak mempengaruhi pilihan. Pajak berpengaruh terhadap harga barang dan jasa, upah,
tabungan, dan biaya lain yang mempengaruhi harga. Pajak dapat menjadi distorsi dalam ekonomi

6
karena membuat individu untuk mendasarkan keputusan tidak pada biaya dan manfaat dari
mengkonsumsi barang, tetapi lebih pada biaya pajak yang harus ditanggung.

Konsekuensi perekonomian ketika alokasi swasta juga turut digunakan oleh pemerintah dapat
digambarkan ke dalam bentuk kurva kemungkinan produksi (production possibility frontier). Kurva ini
menggambarkan alternatif pilihan yang dapat dicapai dalam perekonomian ketika sumber daya harus
dialokasikan bagi pemerintah dan swasta.

Al
ok
asi
sw
as
ta

Alokasi pemerintah

Grafik I.1. Kurva Kemungkinan Produksi pada Kebutuhan Pemerintah – Swasta

Grafik I.1 menunjukkan bahwa suatu perekonomian memiliki konsekuensi ketika memutuskan
untuk membentuk sebuah pemerintahan. Alokasi yang biasa digunakan untuk kebutuhan privat akan
berkurang seiring keinginan dan ekspektasi masyarakat terhadap pemerintah. Pada titik A,
masyarakat memiliki ekspektasi yang tinggi terhadap pemerintah sehingga mengalokasikan sumber
daya lebih banyak kepada pemerintah. Sumber daya yang dialokasikan untuk pemerintah dari
masyarakat tersebut berupa pajak yang tingkatnya lebih tinggi yang diatur oleh pemerintah.
Berpindah ke titik B mencerminkan penurunan tingkat pajak yang merupakan alokasi bagi
pemerintah dari masyarakat. Alokasi sumber daya untuk penggunaan privat kemudian meningkat
daripada sebelumnya, ketika pemerintah mendapatkan alokasi yang lebih banyak dari pajak.

Alokasi masyarakat kepada pemerintah, yang lebih dikenal dengan pajak, pada dasarnya
digunakan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Namun redistribusi ini dilakukan melalui
pengalokasian non-pasar yang berarti bahwa barang dan jasa pemerintah tidak ditujukan untuk
masing-masing individu yang membayar pajak lebih banyak. Alokasi dilakukan lebih pada untuk
kemanfaatan bersama, seperti penyediaan militer, jalan raya, taman kota, dan lainnya. Di kasus yang

7
lain, alokasi pajak oleh pemerintah juga digunakan untuk pemeliharaan masyarakat miskin, orang
tua/veteran, dan tuna wisma dalam bentuk jaminan sosial. Program-program seperti kesehatan,
pendidikan, dan pensiun merupakan contoh program-program di bawah jaminan sosial.

Kuis Pendek
1. Apakah yang dimaksud dengan institusi politik?
2. Berikan empat contoh barang dan jasa yang disediakan oleh pemerintah untuk
meningkatkan kesejahteraan masyarakat.
3. Gunakan kurva kemungkinan produksi untuk menunjukkan biaya kesempatan atas
kenaikan penyediaan jasa medis dari pemerintah.

SISTEM PEREKONOMIAN CAMPURAN, PASAR, DAN POLITIK

Saat ini banyak negara di dunia yang menggunakan sistem perekonomian campuran. Sistem
perekonomian ini tidak mengutamakan salah satu pihak, pemerintah atau swasta, untuk mengatur
dan menjalankan aktivitas perekonomian. Dalam sistem ini, peran pemerintah adalah untuk
mengeluarkan regulasi terkait aktivitas ekonomi yang banyak dijalankan oleh pihak swasta. Secara
rata-rata, di negara yang menganut sistem perekonomian campuran, pemerintah berkontribusi sekitar
seperempat dari total pendapatan nasional (Hyman 2011, Rosen dan Gayer 2009).

Sistem ini berbeda tentunya dengan sistem ekonomi pasar bebas ataupun sistem ekonomi
terpusat. Dalam sistem ekonomi pasar bebas, pihak swasta bebas untuk melakukan aktivitas
pertukaran barang dan jasa. Keseimbangan yang terjadi pada sistem perekonomian ini adalah pareto
optimum dan tidak ada hambatan bagi setiap individu untuk memperoleh barang dan jasa yang
diinginkan. Di sisi lain, sistem ekonomi terpusat merupakan sistem perekonomian yang direncanakan
dan dilakukan sepenuhnya oleh pemerintah. Tidak ada pihak swasta yang bisa mencampuri urusan
perekonomian kecuali diberikan mandat oleh pemerintah. Keseimbangan perekonomian telah diatur
oleh pemerintah, meskipun seringkali tidak sesuai dengan rencana, sehingga setiap individu
mendapatkan bagian (barang dan jasa) yang telah ditentukan oleh pemerintah.

8
 Sistem ekonomi campuran hadir sebagai sebuah penengah antara kedua sistem tersebut. Peran
pemerintah adalah menjembatani pasar yang muncul atas interaksi produsen dan konsumen. Namun
pemerintah tidak menguasai dan merencakan perekonomian secara penuh. Keseimbangan pasar
yang terjadi cenderung untuk tidak mencapai kondisi pareto optimum, karena adanya intervensi
pemerintah. Dalam hal ini, pemerintah menyebabkan kegagalan pasar yang mana harga dan kuantitas
barang dan jasa dalam perekonomian bukan merupakan hasil dari aktivitas pasar secara keseluruhan.
Peran pemerintah dalam sistem perekonomian campuran dapat dilihat pada grafik di bawah ini.

Luar Negeri

Penerimaan Pasar Barang dan Jasa Belanja

Perusahaan menjual
Rumah tangga membeli
Penjualan barang dan Pembelian
jasa barang dan jasa

Perusahaan Rumah Tangga

• Memproduksi dan menjual Pemerintah • Membeli dan mengkonsumsi
barang dan jasa. barang dan jasa.
• Membeli dan mempergunakan • Memiliki dan menjual faktor
faktor produksi produksi

Tenaga kerja,
Masukan untuk produksi tanah, dan modal
Pasar faktor produksi
• Rumah tangga menjual
• Perusahaan membeli
Upah, sewa, dan laba Pendapatan

Grafik I.2. Diagram Aliran Aktivitas dalam Sistem Ekonomi Campuran (Mankiw 2011)

Grafik I.2 di atas menunjukkan bahwa dalam sebuah perekonomian terdapat dua macam pasar,
yaitu pasar faktor produksi dan pasar output. Pada pasar faktor produksi, rumah tangga menjadi
produsen yang menyediakan tenaga kerja dan modal untuk kebutuhan perusahaan (produksi). Di sisi
lain, perusahaan menjadi produsen pada pasar output ketika rumah tangga membeli hasil produksi
perusahaan. Interaksi yang terjadi antara perusahaan dengan rumah tangga kemudian dijembatani
oleh pemerintah yang memberikan intervensi di antara keduanya. Meskipun intervensi ini dianggap
sebagai sebuah kegagalan pasar, tetapi pemerintah berusaha untuk lebih menciptakan keadilan bagi
pelaku ekonomi. Mankiw (2011) menyebutkan bahwa intervensi pemerintah menghasilkan inefisiensi

9
pasar, tetapi dapat menciptakan pasar baru yang menyediakan: (i) barang publik; (ii) akses bagi
masyarakat kurang mampu; dan ; (iii) aturan untuk mencegah kesewenang-wenangan.

Kuis Pendek
1. Apakah yang dimaksud dengan sistem ekonomi campuran?
2. Apa perbedaan antara pembelian pemerintah dan transfer dari pemerintah?
3. Apa yang menjadi komponen pengeluaran dan penerimaan pemerintah di Indonesia?

RINGKASAN

Studi Ekonomika Publik merupakan salah satu bidang dalam lingkup Ilmu Ekonomi yang
memiliki bahasan utama pengelolaan pemerintah dalam menyejahterakan masyarakat. Hal ini tidak
terlepas dari dibentuknya suatu organisasi yang memiliki kewenangan untuk mengatur masyarakat.
Organisasi yang berasal dari masyarakat akan kembali diperuntukkan untuk kebaikan masyarakat.
Namun, di era modern ini, peran pemerintah dalam menyediakan barang dan/atau jasa publik
menjadi lebih kompleks ketika harus berhadapan dengan optimalisasi alokasi sumber daya. Kenaikan
ketersediaan barang dan/atau jasa publik akan menurunkan alokasi sumber daya untuk kepentingan
privat.

Kenaikan ketersediaan barang dan/atau jasa publik tersebut akan mengambil alokasi sumber
daya dari masyarakat dalam bentuk pajak. Dalam hal ini, analisis Ekonomika Publik akan
mengerucut ke pengelolaan keuangan pemerintah. Hal ini dimaksudkan agar pembayar pajak dapat
menerima benefit yang sesuai dengan besaran pajak untuk kesejahteraan masyarakat. Meskipun
begitu, pemerintah tidak harus selalu mengedepankan pengadaan baran dan/atau jasa secara publik,
melainkan pemerintah dapat mendorong peran serta pihak swasta untuk meningkatkan ketersediaan
barang dan/atau jasa bagi masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraan.

10
 BAB II

EFISIENSI, PASAR, DAN PEMERINTAH

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan mendiskusikan tentang konsep positif dan normatif atas peran pemerintah di pasar.
Kondisi normatif yang seharusnya dipenuhi oleh pasar adalah bagaimana membuat pasar menjadi
efisien, meskipun pada faktanya, seringkali pasar tidak pernah menjadi efisien. Pasar yang efisien
memiliki struktur pasar persaingan sempurna yang mana tidak ada pihak yang mampu mengontrol
harga. Namun kenyataanya tidak pernah ada bentuk pasar persaingan yang mendekati sempurna
karena adanya keunggulan salah satu pihak. Dalam hal ini, mahasiswa akan diberikan pemahaman
mengenai bagaimana struktur pasar yang akan dihadapi pemerintah, bagaimana kegagalan pasar
diciptakan oleh pemerintah dan pihak swasta, serta bagaimana membuat pasar untuk lebih efisien.

MANFAAT PEMBELAJARAN

Mahasiswa diharapkan untuk dapat memahami kondisi di dunia nyata melalui pendekatan teori.
Pasar, dalam kenyataannya, akan selalu menghadapi hambatan-hambatan yang menyebabkannya
menjadi tidak efisien. Hal ini tentunya akan mengurangi benefit bagi para pelaku pasar. Kehadiran
pemerintah di satu sisi diharapkan untuk membuat pasar agar lebih efisien. Namun, di sisi lain,
kehadiran pemerintah juga dapat memicu inefisiensi pasar melalui kebijakan penyetaraan
kesejahteraan, seperti pajak dan subsidi. Oleh karena itu, pembahasan dalam bab ini lebih
mengedepankan pembentukan logika mahasiswa agar mampu memahami segala konsekuensi dan
benefit dari setiap kebijakan pemerintah.

11
RELEVANSI PEMBELAJARAN

Tujuan mata kuliah ini adalah untuk mempersiapkan mahasiswa ketika nantinya bekerja di sektor
pemerintahan. Segala bentuk kegiatan dan kebijakan pemerintah akan selalu memiliki pengaruh dan
dampak kepada pasar. Penjelasan dalam bab ini akan memberikan relevansi kepada mahasiswa
mengenai apa dan bagaimana langkah yang diperlukan ketika kebijakan dan kegiatan pemerintah
dilakukan. Tentunya, analisis biaya dan manfaat akan menjadi hal utama bagi mahasiswa ketika
mencoba untuk memberikan analisis.

LEARNING OUTCOMES

Mahasiswa akan mampu untuk memberikan analisis biaya dan manfaat kebijakan dan kegiatan
pemerintah melalui teori dan konsep. Hal ini penting bagi mahasiswa ketika nantinya bekerja di
sektor pemerintahan karena segala bentuk kegiatan dan kebijakan pemerintah memiliki konsekuensi
terhadap pasar. Mahasiswa akan menjadi lebih kritis melalui teori dan konsep sehingga membantu
memberikan gambaran bagi mahasiswa untuk melakukan analisis selanjutnya.

12
Tujuan dari terbentuknya pemerintah adalah untuk menyejahterakan rakyat. Tercapainya kesejahteraan dan
pemenuhan kebutuhan sebuah negara merupakan tujuan yang harus dipenuhi dengan membentuk masyarakat yang
memiliki moral dan materi yang baik.

~~~Mantan Presiden Amerika Serikat, Theodore Roosevelt~~~

Selama beberapa puluh tahun, sistem ekonomi yang terpusat di belahan Eropa Timur pada masa
lalu membawa masyarakat berada pada taraf hidup rata-rata, jika tidak bisa dikatakan lebih buruk
daripada negara industri lain. Sistem ekonomi ini menempatkan sumber daya yang dimiliki oleh
negara dikuasai oleh negara dan alokasinya diatur oleh pemerintah. Pertanyaan yang muncul adalah
apakah sistem seperti ini tepat untuk tujuan utama terbentuknya pemerintah, yaitu kesejahteraan
masyarakat? Bagaimana jika sistem ekonomi negara berbentuk pasar bebas? Kapan sebuah pasar
menjadi gagal untuk dapat memenuhi penawaran dan permintaannya? Untuk menjawab pertanyaan-
pertanyaan tersebut, analisis mengenai bagaimana sebuah pasar bekerja, kemudian mengidentifikasi
kemungkinan bahwa pasar tidak dapat memenuhi penawaran dan permintaan. Hal ini lah yang
menjadi kemungkinan bahwa pemerintah dapat masuk ke dalam pasar untuk memenuhi kebutuhan
tersebut.

Salah satu analisis yang tepat untuk mengidentifikasi kemungkinan tersebut adalah studi tentang
peran pasar dalam alokasi sumber daya. Pasar memfasilitasi pertukaran barang dan jasa, termasuk di
dalamnya pada pasar input dan output. Pertukaran di pasar yang bebas dan tidak teregulasi seringkali
diupayakan untuk mencapai tingkat outcome yang tinggi. Namun, pasar yang seperti ini juga seringkali
menghasilkan efek samping, seperti polusi, sehingga menambah biaya sosial bagi masyarakat. Dalam
hal ini, pemerintah dapat berperan sebagai institusi yang mengatur agar pasar dapat memberikan
kesejahteraan yang ‘lebih nyata’ kepada masyarakat.

KESEJAHTERAAN DALAM ILMU EKONOMIKA

Kerangka yang sering digunakan oleh ekonom di bidang keuangan publik adalah kesejahteraan,
yang mana dalam ilmu ekonomika merupakan salah satu cabang ilmu yang fokus pada pemenuhan
kebutuhan sosial atas alternatif sumber daya yang ada. Ilmu ini berada pada tataran penggunaan alat
analisis dasar ilmu ekonomika, terutama kurva indiferens. Ilmu ini digunakan untuk memisahkan

13
kondisi masyarakat berdasarkan tingkat kegagalan pasar yang mungkin terjadi (Rosen dan Gayer
2009).

Kriteria Efisiensi

Efisiensi merupakan suatu hal yang bersifat normatif atas penggunaan sumber daya untuk
kesejahteraan masyarakat. Efisiensi penggunaan sumber daya tersebut akan tercapai ketika sumber
daya dapat digunakan secara optimal untuk memenuhi segala kebutuhan masing-masing individu
tanpa membuat individu lain menjadi lebih buruk. Konsep efisiensi dikembangkan oleh Vilfredo
Pareto (1848 – 1923) yang kemudian dikenal dengan ‘Pareto optimum’. Secara umum, konsep
efisiensi bagi kebanyakan orang adalah bagaimana cara melakukan sebuah aktivitas dengan biaya
seminimum mungkin. Hal ini merupakan konsep yang tidak salah, tetapi dalam ilmu ekonomika,
konsep efisiensi dikembangkan dengan memasukkan unsur kesejahteraan masyarakat (Hyman 2011).

Pertama, asumsikan bahwa kesejahteraan masing-masing individu meningkat seiring konsumsi

yang dilakukannya. Konsumsi, yang diasumsikan dapat meningkatkan kesejahteraan individu,
diperoleh dari barang dan jasa yang diproduksi dengan biaya serendah mungkin. Ketika alokasi
sumber daya dapat dilakukan dengan baik, yang mana biaya produksi dapat ditekan, jumlah barang
dan jasa akan mencapai tingkat yang optimal sehingga memungkinkan individu untuk mengkonsumsi
lebih banyak barang dan jasa. Pada akhirnya, akan sangat dimungkinkan bagi individu untuk menjadi
lebih baik daripada sebelumnya tanpa membuat individu lain menjadi lebih buruk.

Apek penting lain dalam konsep efisiensi adalah kebebasan individu untuk melakukan
pertukaran/transaksi yang menguntungkan. Jika individu bebas melakukan transaksi untuk
mendapatkan keuntungan, mereka dapat memperoleh kepuasan lebih dari tambahan pendapatan.
Sebagai contoh, anggaplah Anda memiliki motor yang sudah tidak memberikan kenyamanan lagi
untuk dipakai. Dengan menukarkan motor tersebut dengan motor lain yang Anda anggap lebih
bagus, maka kepuasan Anda tentunya meningkat. Jika Anda menemukan orang lain yang
menginginkan motor Anda dan memiliki motor yang Anda inginkan, maka kedua individu dapat
melakukan pertukaran. Kebebasan melakukan pertukaran ini menjadi aspek penting dalam mencapai
efisiensi, meskipun membutuhkan penyesuaian untuk pertukaran tersebut. Bentuk pertukaran ini
akan menciptakan pasar yang mana pembeli dan penjual dapat memperoleh tambahan utilitas (dan
juga kepuasan) dari transaksi yang terjadi. Hambatan yang mungkin terjadi dalam pertukaran akan

14
menurunkan alokasi sumber daya yang optimal sehingga menurunkan tingkat efisiensi. Hal ini juga
akan menurunkan tingkat ketersediaan barang dan jasa yang akan dikonsumsi oleh masyarakat.

Namun tidak semua lapisan masyarakat sebenarnya menginginkan pertukaran yang

menguntungkan ketika menilik kondisi sosial dan norma yang berlaku. Hal ini membutuhkan
intervensi pemerintah untuk menghambat terjadinya pertukaran untuk menuju kondisi pasar yang
efisien. Mereka berargumen bahwa pasar komoditas tertentu, seperti obat-obatan terlarang, judi,
prostitusi, dan aktivitas lain yang bertentangan dengan kondisi sosial dan norma yang berlaku
seharusnya dihapuskan. Kriteria efisiensi, pada akhirnya, juga didasarkan pada asumsi bahwa
pertukaran terjadi ketika tidak ada individu yang tersakiti atas suatu kepentingan. Oleh karena itu,
efisiensi seringkali menjadi sebuah ambiguitas dan debat yang akan selalu terjadi.

Mengacu pada ilmu ekonomika, kondisi efisiensi dianalisis oleh seberapa tingkat benefit sosial
yang mampu dihasilkan dan biaya sosial yang harus ditanggung oleh masyarakat. Kedua hal ini
kemudian diderivasikan ke dalam bentuk tambahan benefit sosial (marginal social benefit) dan tambahan
biaya sosial (marginal social cost). Marginal social benefit (MSB) adalah tambahan ekstra atas benefit yang
mampu diperoleh masyarakat atas barang dan/atau jasa, sedangkan marginal social cost (MSC) adalah
tambahan ekstra atas biaya yang harus ditangguna masyarakat atas ketersediaan barang dan/atau jasa.
Berikut adalah ilustrasi mengenai keseimbangan MSB dan MSC untuk menghasilkan suatu barang
atau jasa.

Grafik II.1. Tingkat Efisiensi Output

15
 Grafik II.1 di atas menunjukkan bahwa ketersediaan output yang efisien (contoh: roti) dapat
ditentukan dengan membandingkan MSC dan MSB pada setiap tingkat output yang dihasilkan.
Ketika output berada pada Q1 (10.000), kondisi inefisiensi terjadi karena MSB melebihi MSC yang
berarti bahwa konsumen mendapatkan manfaat lebih banyak dari produsen. Untuk membuat alokasi
sumber daya menjadi lebih optimal, produsen memanfaatkan ruang untuk memproduksi lebih
banyak, dan di sisi lain, konsumen membayar tambahan biaya produksi kepada produsen. Kondisi ini
akan terus berlangsung sampai tambahan benefit yang diperoleh konsumen sama dengan tambahan
biaya yang harus ditanggung konsumen atas ketersediaan barang/jasa. Dengan kata lain, jika output
meningkat ke Q* (15.000), konsumen cenderung tidak lebih ingin untuk mengkompensasi biaya yang
dikeluarkan oleh produsen atas tambahan output.

Kondisi ini, yang dianalisis melalui konsep marjinal (tambahan) untuk alokasi sumber daya yang
efisien, mensyaratkan bahwa sumber daya harus dialokasikan untuk produksi setiap barang dan jasa
di setiap periode, sehingga:

MSB = MSC

Pada grafik II.1.A, output efisien berada pada perpotongan antara kurva MSB dengan kurva
MSC, sehingga output efisien adalah sebesar 15.000. Dalam hal ini, surplus bagi konsumen adalah
sebesar P1BEP*, dan surplus bagi produsen adalah sebesar P2AEP*. Jika MSB > MSC, tambahan
benefit sosial akan semakin tinggi bagi konsumen (saat Q1 = 10.000), yang mana konsumen
menikmati tambahan surplus sebesar ABE daripada sebelumnya dan menjadi alokasi yang tidak
efisien. Sebagai contoh, ketika output sebesar Q1 (10.000), maka konsumen akan membeli barang
senilai $2 dengan harga $1. Di sisi lain, ketika output sebesar Q2 (20.000) dan MSC > MSB, maka
konsumen akan mendapatkan barang senilai $1, tetapi membayar sebesar $2. Produsen akan
mendapatkan tambahan surplus sebesar CED daripada kondisi keseimbangan MSB = MSC.

Ketika MSB = MSC, yang merupakan kondisi keseimbangan, keuntungan bersih yang
didapatkan oleh konsumen (total benefit sosial – total biaya sosial) adalah yang paling maksimal. Hal
ini ditunjukkan pada grafik II.1.B ketika TSB (total social benefit) memiliki selisih terbesar daripada TSC
(total social cost). Penambahan output yang melebihi kondisi keseimbangan membuat tambahan biaya
sosial semakin lebih besar daripada tambahan benefit sosial.

16
Pertukaran Alamiah dalam Ekonomi

Kondisi pertukaran umum dalam konteks ilmu ekonomika adalah terdapat dua individu yang
mengkonsumsi dua macam barang dengan asumsi tingkat suplai yang tetap. Permasalahan ekonomi
yang muncul dalam hal ini adalah bagaimana mengalokasikan sumber daya yang ada kepada dua
orang tersebut. Analisis ini dilakukan secara sederhana terlebih dahulu untuk kemudian menjadi
generalisasi atas kondisi perekonomian secara agregat (Henderson dan Quandt 1980).

Pendekatan sederhana yang digunakan untuk menganalisis permasalahan di atas adalah dengan
menggunakan ‘Edgeworth Box’. Analisis ini mengilustrasikan distribusi dua macam barang kepada dua
individu bergantung pada tingkat utilitas masing-masing individu. Oleh karena itu, analisis ini lebih
pada interaksi antar-utilitas.
0’

B3

B2
Food per year

A3

E
B1
A2

F A4
A1

0
Car per year
Grafik II.2. Kurva Indiferens dalam ‘Edgeworth Box’

Grafik II.2 di atas menjelaskan alokasi optimum atas keterbatasan sumber daya di sebuah
perekonomian. Edgeworth Box merupakan grafik yang menjelaskan interaksi antara dua kurva
indiferens untuk menentukan alokasi optimum atas dua individu yang berkepentingan. Dalam hal ini
individu A memiliki kurva indiferens A1, A4, A2, dan A3 yang memiliki titik origin pada 0. Di sisi
lain, individu B memiliki kurva indiferens B1, B2, dan B3 yang memiliki titik origin pada 0’. Masing-
masing individu memiliki tujuan yang sama, yaitu memaksimumkan utilitas, ceteris paribus, sehingga
keduanya berusaha mengkonsumsi dua buah barang sebanyak yang mereka mampu. Oleh karena itu,
A1 < A4 < A2 < A3 dan B1 < B2 < B3 yang mana keduanya berinteraksi untuk menentukan jumlah
konsumsi masing-masing individu.

17
 Ketika pilihan konsumsi masing-masing individu menghasilkan A1 dan B1, maka alokasi sumber
daya belum optimal karena masih terdapat sumber daya yang tidak digunakan. Kemudian kedua
individu meningkatkan konsumsi sehingga keduanya berada pada kurva indiferens A2 dan B2
(persinggungan pada titik E). Pada kondisi ini, alokasi sumber daya yang optimal tercapai karena
seluruh sumber daya teralokasikan ke masing-masing individu. Selain itu, kondisi ini mencerminkan
pareto efficient allocation (pareto optimum), atau kondisi yang menunjukkan bahwa terjadi keseimbangan
interaksi yang mana tidak akan ada tambahan utilitas bagi salah satu pihak tanpa membuat pihak lain
menjadi lebih buruk.

Kurva indiferens pada A3 dan B3 tidak mencerminkan alokasi yang optimum karena konsumsi
yang dibutuhkan oleh kedua individu melebihi jumlah sumber daya yang ada dalam perekonomian.
Oleh karena itu, kondisi ini tidak akan pernah mungkin dicapai dalam sebuah perekonomian.
Selanjutnya, terdapat perpotongan antara kurva indiferens A4 dan B2 yang ditunjukkan oleh titik F.
Kondisi ini juga menunjukkan bahwa seluruh sumber daya teralokasikan kepada kedua individu.
Namun kondisi ini tidak menunjukkan tercapainya pareto optimum karena individu B menjadi lebih
baik dengan memperburuk kondisi individu A. Hal ini terjadi karena individu B mengkonsumsi lebih
banyak melalui pengurangan konsumsi individu A yang sebenarnya dapat mengkonsumsi di titik E.

Kuis Pendek
1. Pada kondisi apakah alokasi sumber daya dapat menjadi efisien?
2. Apakah yang dimaksud dengan kondisi marjinal atas efisiensi?
3. Jika produksi buku bacaan mencapai kondisi efisien, apa yang akan terjadi pada marjinal
benefit sosial bersih buku tersebut?

PASAR, HARGA, DAN EFISIENSI

Dalam sistem pasar persaingan, sistem alokasi sumber daya yang efisien secara konsep ekonomi
adalah ketika marjinal benefit sosial (MSB) sama dengan marjinal biaya sosial (MSC). Konsep ini
kemudian diimplementasikan ke dalam konsep pasar persaingan sehingga pasar adalah organisasi
yang menempatkan penjual dan pembeli sebagai penerima keuntungan dari interaksi antar-keduanya.
Sistem dalam pasar persaingan menempatkan sumber daya dialokasikan secara efisien sehingga
mencapai kondisi pareto optimum. Bentuk pasar persaingan akan tercapai jika memenuhi kondisi
sebagai berikut (Hyman 2011):

18
 a. Seluruh sumber daya produktif dimiliki secara privat.
b. Seluruh transaksi terjadi di sebuah tempat dengan komoditas yang standar (homogen).
c. Tidak ada satu pihak pun yang memiliki kemampuan untuk mempengaruhi harga.
d. Seluruh informasi terkait tersedia bagi konsumen maupun produsen.
e. Sumber daya dapat ditransaksikan secara bebas dan tanpa hambatan.

Asumsikan bahwa baik produsen maupun konsumen berusaha untuk mencari keuntungan
maksimum dari transaksi yang terjadi, maka keuntungan yang didapatkan sepenuhnya berasal dari
interaksi keduanya. Harga yang tercipta dalam pasar akan mencerminkan marjinal benefit privat
(marginal private benefit/MPB) yang merupakan nilai yang diperoleh oleh konsumen. Dengan kata lain,
harga juga mencerminkan benefit yang diperoleh oleh konsumen dari aktivitas untuk
memaksimalkan surplus konsumen. Namun bukan berarti bahwa harga yang diterima oleh
konsumen akan menjadi benefit konsumen karena ketika pasar tidak efisien, akan terdapat
perbedaan antara harga yang dikenakan oleh produsen dengan kemampuan membeli konsumen.
Dalam hal ini, harga yang menjadi surplus bagi konsumen dapat diketahui jika:

P = MPB = MSB

Pada saat kondisi keseimbangan, harga yang diterima oleh konsumen adalah harga yang
dikenakan oleh produsen. Dalam hal ini, penentuan harga produsen mencerminkan seberapa besar
biaya sosial yang ditanggung oleh produsen atas ketersediaan barang dan/jasa. Konsep ini dikenal
dengan marjinal biaya privat (marginal privat cost/MPC) yang merupakan biaya yang ditanggung
produsen untuk setiap tambahan biaya produksi. Jika MPC lebih besar daripada harga yang
dikenakan, keuntungan produsen akan menurun, sehingga, kondisi maksimum bagi produsen adalah:

P = MPC = MSC

Dengan mengkombinasikan proses maksimisasi antara produsen dan konsumen, dan juga
merupakan interaksi antara keduanya, akan menghasilkan persamaan sebagai berikut:

P = MPB = MPC = MSB = MSC

Mengacu pada grafik II.1, MSB merupakan kurva permintaan, sedangkan MSC merupakan kurva
penawaran dalam asumsi pasar persaingan. Keduanya merupakan harga maksimum yang mampu
diterima oleh konsumen dan juga harga minimum yang mampu diterima oleh produsen. Kondisi
keseimbangan terjadi pada titik E yang mana harga adalah 1,5 dan kuantitas sebesar 15.000, sehingga

19
alokasi efisien dapat tercapai pada pasar tersebut. Baik konsumen maupun produsen tidak akan
mampu untuk mendapatkan benefit lebih banyak lagi tanpa membuat salah satu pihak menjadi lebih
rugi.

KEGAGALAN PASAR

Seperti telah dijelaskan sebelumnya, pasar persaingan merupaka kondisi interaksi atas pertukaran
yang menghasilkan alokasi yang efisien. Namun begitu, dalam ilmu ekonomika, akan menjadi
menarik ketika kita mendiskusikan suatu hal yang mana sebuah interaksi menghasilkan alokasi yang
tidak efisien. Hal ini akan menyebabkan harga dan kuantitas dalam pasar bukan merupakan kondisi
pareto optimum, sehingga aka nada salah satu pihak yang lebih baik dengan membuat pihak lain
menjadi lebih buruk. Permasalahan mendasar dari inefisiensi pasar adalah bahwa harga tidak
mencerminkan MSB atau MSC dari penyediaan barang dan/atau jasa.

Beberapa hal yang menjadikan pasar inefisien adalah adanya kekuatan dari salah satu pihak untuk
mempengaruhi pasar. Oleh karena itu, struktur pasar tidak lagi menjadi pasar persaingan. Berikut
adalah contoh pasar yang bukan merupakan kondisi pareto optimum.

Pasar Monopolistik

Pasar monopolistik terjadi ketika penjual/produsen dapat mempengaruhi harga dan menentukan
harga di atas biaya marjinal produksi. Monopolis akan memaksimumkan profit pada saat pendapatan
marjinal (marginal revenue/MR) sama dengan MPC.

Grafik II.3. Penurunan Keuntungan Bersih Konsumen pada Pasar Monopolistik

20
 Grafik II.3 menunjukkan bahwa kurva permintaan pada pasar merupakan MSB dan MPC
mencerminkan nilai input yang digunakan untuk memproduksi output sehingga merupakan MSC.
Perusahaan monopolis akan berproduksi pada tingkat QM yang merupakan perpotongan antara MSC
dengan MR pada titik A. Ketika produksi berada pada QM, kemampuan konsumen untuk membayar
adalah sebesar PM = MSBM, tetapi produsen menanggung biaya sebesar MSCM. Efisiensi pasar tidak
tercapai karena MSB > MSC pada saat produksi berada pada QM. Konsumen akan kehilangan
keuntungan (benefit) yang seharusnya diperoleh, yaitu sebesar area ABE yang juga merupakan biaya
sosial tambahan bagi konsumen. Intervensi pemerintah diperlukan untuk meningkatkan output
dalam pasar sehingga mencapai kondisi efisien.

Pengenaan Pajak

Pajak merupakan salah satu instrumen bagi pemerintah untuk realokasi sumber daya dari
kepemilikan privat untuk penggunaan pemerintah dalam rangka menyejahterakan masyarakat.
Namun begitu, pajak juga merupakan salah satu instrumen yang dapat menurunkan net benefit
dalam sebuah pasar. Baik pajak bagi produsen maupun konsumen akan memiliki sifat yang sama,
yaitu mengurangi benefit sosial dalam pasar. Hal ini harus dicermati secara hati-hati karena pajak
untuk realokasi sumber daya dalam rangka menyejahterakan masyarakat dan pajak sebagai instrumen
yang dapat menurunkan net benefit merupakan analisis parsial. Keduanya tidak berada dalam sebuah
interaksi yang sama.

Grafik II.4. Pajak dan Inefisiensi

Ketika pajak dikenakan ke sebuah produk (pajak produsen), harga produk akan meningkat dan
output yang mampu dihasilkan akan menurun. Grafik II.4 menunjukkan mekanisme pajak dalam
mempengaruhi harga dan kuantitas. Kuantitas yang mampu dihasilkan oleh produsen akan menurun

21
seiring pengenaan pajak. Hal ini akan mengurangi insentif bagi produsen untuk berproduksi sehingga
tingkat output akan turun menjadi 3. Harga yang diterima oleh produsen juga ikut turun menjadi 4,
tetapi di sisi lain, harga yang dikenakan pada konsumen adalah 6 karena pajak dibebankan kepada
konsumen. Kurva suplai sebelumnya adalah MSC = MPC, yang merupakan nilai yang digunakan
untuk berproduksi, kemudian bergeser ke MPC + T > MSC. Baik konsumen maupun produsen akan
kehilangan surplus dari pengenaan pajak ini. Penurunan surplus bagi konsumen adalah sebesar area
6E’E5, sedangkan kehilangan surplus bagi produsen adalah area 5EB4. Pemerintah akan
mendapatkan pajak sebesar area 6E’B4, tetapi menyebabkan kehilangan benefit (loss in net benefit)
sebesar area E’EB karena MSC dari keseimbangan baru lebih kecil daripada MSB. Kehilangan
benefit ini disebut juga dengan beban berlebih (excess burden) yang ditanggung oleh pembayar pajak.

Subsidi

Subsidi merupakan bantuan yang diberikan oleh pemerintah melalui pungutan pajak. Dengan
logika bahwa pajak dapat menyebabkan inefisiensi, maka subsidi dapat juga menyebabkan inefisiensi
karena mempengaruhi harga dan kuantitas dalam pasar. Ketika pemerintah memberikan subsidi,
maka konsumen akan membayar lebih rendah untuk kuantitas yang lebih banyak. Namun, produsen
akan tetap menerima harga sesuai dengan biaya produksi dengan selisih yang ditanggung oleh
pemerintah.

Grafik II.5. Subsidi dan Inefisiensi

Grafik II.5 menunjukkan bahwa pemerintah menginginkan ketersdiaan output berada pada QS,
tetapi interaksi pasar hanya mampu menghasilkan kuantitas pada Q*. Produsen akan berproduksi
pada QS jika harga yang diterima produsen adalah 5 (lebih tinggi daripada keseimbangan). Namun,
konsumen akan mau membayar kuantitas QS pada harga 3 (lebih rendah daripada harga
keseimbangan). Pemerintah akan membayar selisih harga antara produsen dan konsumen dikalikan

22
jumlah ketersediaan output. Namun pemberian subsidi ini akan menyebabkan kehilangan benefit
(loss in benefit) dalam perekonomian yang ditanggung oleh pemerintah (pemberi subsidi) sebesar area
EAC. Kehilangan ini berasal dari kelebihan produksi yang sebenarnya menimbulkan biaya sosial.
Sebagai contoh, subsidi BBM akan meningkatkan ketersediaan BBM dengan pemerintah membayar
selisih biaya produksi dengan kemampuan bayar konsumen. Kelebihan konsumsi BBM akan
menyebabkan polusi yang lebih banyak yang tentunya membutuhkan biaya untuk
penanggulangannya dan merupakan biaya sosial bagi perekonomian.

Bagaimana Pemerintah Dapat Mengatasi Kegagalan Pasar

Tidak dapat dipungkiri bahwa pemerintah juga berperan dalam mengakibatkan kegagalan pasar,
seperti pengenaan pajak dan subsidi. Ditambah lagi, aturan dari pemerintah yang menyebabkan suatu
pihak menjadi monopolis merupakan peran pemerintah dalam mengakibatkan kegagalan pasar.
Namun pemerintah juga dapat berperan untuk mengembalikan pasar menjadi kembali efisien melalui
otoritas dan kewenangan yang dimiliki. Hal-hal berikut adalah peran pemerintah dalam usahanya
untuk menjadikan pasar kembali menuju kondisi yang efisien:

a. Mengatur ulang pengenaan harga ataupun kuantitas yang disediakan oleh monopolis.
b. Mengurangi dampak peran pihak ketiga yang mungkin mempengaruhi interaksi antara
pembeli dengan penjual.
c. Memberikan komoditas yang merupakan barang publik untuk memberikan akses bagi
masyarakat yang tidak mampu menjangkau harga komoditas yang mahal.
d. Membuka keran informasi pada masyarakat mengenai pasar, kuantitas, dan penentuan harga.
e. Stabilisasi perekonomian melalui kebijakan fiskal dan moneter.

Kuis Pendek
1. Jelaskan bagaiman sistem pada pasar persaingan dapat mencapai alokasi efisien!
2. Bagaimana seharusnya agar sistem monoplistik dapat disesuaikan untuk mencapai alokasi
yang efisien?
3. Bagaimana pajak dapat mempengaruhi efisiensi dan kemudian menyebabkan kehilangan
benefit?

23
RINGKASAN

Sumber daya dikatakan telah dialokasikan secara efisien ketika kesejahteraan masing-masing
individu tidak dapat meningkat kecuali dengan membuat individu lain menjadi lebih buruk. Konsep
yang dikenal dengan pareto optimum ini menjadi dasar terbentuknya pasar yang efisien. Kondisi
tersebut, secara analitik akan dapat dipenuhi ketika MSB sama dengan MSC. Ketika produsen
menggunakan MSC untuk menentukan harga dan konsumen menggunakan MSB untuk kemauan
membayarnya, maka pasar akan mencapai kondisi yang efisien.

Kehadiran pemerintah dapat membantu memecahkan masalah inefisiensi ini melalui intervensi
langsung pada pasar. Kebijakan seperti pajak dan subsidi merupakan contoh intervensi langsung
pada pasar agar menjadi lebih efisien. Namun perlu disadari juga bahwa dua kebijakan tersebut juga
akan menghasilkan inefisiensi pasar karena ada beban yang harus ditanggung, baik oleh produsen
maupun konsumen.

24
 BAB III

BARANG PRIVAT DAN BARANG PUBLIK

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan membahas mengenai definsi barang dan/atau jasa publik serta karakteristik yang
ada di dalamnya. Barang publik sendiri pada dasarnya terbagi atas barang publik murni dan setengah
barang publik. Hal ini mengacu pada permintaan masyarakat atas barang publik dan kondisi sumber
daya pemerintah untuk menyediakannya. Kondisi keseimbangan yang terjadi ketika permintaan
masyarakat atas barang publik sesuai dengan ketersediaan sumber daya pemerintah dikenal dengan
‘Lindahl Equilibrium’. Penjelasan juga akan mencakup masalah ‘penumpang gelap’ (free rider) dan juga
privatisasi yang merupakan permasalahan dan menjadi perdebatan yang menarik selama ini.

MANFAAT PEMBELAJARAN

Bab ini bertujuan untuk memberikan konsep dasar bagi mahasiswa untuk lebih mengenal mata
kuliah Ekonomika Publik dengan lebih mandalam. Pada dasarnya, mata kuliah ini sangat berbasis
pada teori sehingga mahasiswa diharapkan untuk mampu mengimplementasikan analisis dalam mata
kuliah ini melalui mata kuliah terdahulu. Konsep dan teori di dalam bab ini merupakan salah satu
bagian penting dalam analisis Ekonomika Publik serta implementasi di dunia nyata mengenai
permasalahan yang sering terjadi.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Masalah barang publik merupakan hal mendasar dari dibentuknya organisasi pemerintah.
Masyarakat mengharapkan pemerintah untuk mampu menyediakannya agar kesejahteraan
masyarakat dapat ditingkatkan. Namun, hal ini tidak mudah dilakukan mengingat pemerintah juga
memiliki keterbatasan sumber daya untuk menyediakan barang dan/atau jasa publik. Begitu juga

25
dengan tekanan untuk melakukan privatisasi dan masalah ‘penumpang gelap’ yang ikut menikmati
barang publik di dunia nyata. Mahasiswa akan memperoleh banyak pemahaman dari mata kuliah ini
mengingat kejadian-kejadian tersebut sangat sering terjadi di dunia nyata.

LEARNING OUTCOMES

Mahasiswa akan memahami hambatan-hambatan di dunia nyata dalam menjalankan peran

pemerintah. Hal yang tidak mudah untuk diselesaikan adalah minimnya sumber daya untuk
menyediakan barang publik. Analisis mengenai kasus-kasus yang sering terjadi di dunia nyata akan
menjadi bahan utama analisis bagi mahasiswa. Kemudian, mahasiswa diharapkan untuk mampu
menyajikannya secara tersetruktur dan sistematis untuk kemudian menjadi bahan kajian bersama.

26
Terdapat hubungan intrinsik antara barang publik dengan struktur dan fungsi otoritas publik. Moralitas yang
dibutuhkan otoritas publik dalam rangka penyediaan barang publik bagi masyarakat menjadi satu hal penting agar
kebijakan tersebut menjadi efektif.

~~~Paus John XXIII~~~

DEFINISI BARANG PUBLIK

Apakah perbedaan antara pertahanan nasional dan beras dalam hal ketersediaan output di suatu
negara? Pertanyaan tersebut mungkin aneh didengar, tetapi jika kita mengaitkannya dengan apakah
komoditas tersebut perlu disediakan oleh swasta atau publik, maka logikanya akan lebih masuk akal.
Penjelasan mudahnya adalah beras, ketika dibayar seseorang, akan dapat dikonsumsi oleh orang
tersebut, kecuali dia mau membaginya. Di sisi lain, ketika masyarakat di daerah A mendapatkan
pelayanan militer, utilitas masyarakat atas konsumsi pelayanan militer daerah B tidak akan terganggu.
Hal ini dapat terjadi karena ketika seseorang mengkonsumsi beras yang dia bayar, dia dapat dengan
mudah tidak mengikutkan orang lain dalam konsumsi beras yang telah dia bayar. Berbeda dengan
pelayanan militer, semua orang akan mendapatkan pelayanan militer meskipun ada pihak yang tidak
membayarnya. Pelayanan militer yang merupakan bagian dari pertahanan nasional merupakan salah
satu contoh bentuk ‘barang publik murni’ yang didefinisikan sebagai (Cornes dan Sandler 1996):

a. Biaya tambahan atas produksi barang publik, karena bertambahnya konsumsi, adalah nol,
sehingga ‘tidak ada rival’ dalam konsumsi (non-rivalry).
b. Semua individu berhak untuk mengkonsumsi barang publik tersebut, baik dengan kuantitas
banyak atau sedikit (non-excludable).

Di sisi lain, barang privat (contohnya beras) memiliki sifat ada persaingan untuk
mendapatkannya dan ekslusif ketika dibayar oleh seseorang. Namun terdapat pula bentuk komoditas
yang merupakan ‘barang publik tidak murni’ seperti mercusuar untuk sinyal bagi kapal. Kapal yang
memanfaatkan sinyal mercusuar perlu membayar untuk layanan tersebut melalui iuran, tetapi sinyal
tersebut juga dapat dimanfaatkan oleh kapal lain yang tidak membayar iuran. Dalam hal ini,
komoditas tersebut bersifat rivalry tetapi non-excludable, meskipun banyak contoh lain yang memiliki
salah satu sifat tersebut atau bahkan tidak memiliki sifat tersebut karena regulasi yang berlaku.

27
KAIDAH EFISIENSI ATAS BARANG PUBLIK

Pertanyaan yang sering muncul dalam konteks ini adalah seberapa besar jumlah yang efisien
untuk penyediaan barang publik? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita perlu menganalisis
ketersediaan barang privat dalam pandangan yang berbeda.

Grafik III.1. Efisiensi Ketersediaan Barang Privat

Grafik III.1 tersebut menunjukkan bahwa permintaan total pasar adalah DfA+E dan penawaran
pasar adalah Sf. Keseimbangan pasar terjadi pada perpotongan kurva permintaan total pasar dan
kurva penawaran pasar. Dalam hal ini, harga pasar adalah 4 dengan individu A mengkonsumsi
sejumlah 1,5 dan individu B mengkonsumsi 3. Alokasi yang terjadi pada pasar tersebut adalah pareto
optimum mengacu pada perbedaan selera, pendapatan, dan lain-lain antara individu A dan individu
B. Mengacu pada teori konsumen, utilitas maksimum masing-masing individu berada pada saat
marginal rate of substitution (MRS) antara barang x dengan barang y, sehingga MRSxy = Px/Py.1
Asumsikan bahwa Px adalah 4 dan Py adalah 1, maka MRSxy adalah 4. Pada saat kondisi
keseimbangan, kedua individu memiliki marginal rate of transformation (MRT) atas barang x dan y yang
sama, maka:

MRSxyA = MRSxyB = MRTxy

Persamaan di atas merupakan syarat untuk mencapai kondisi pareto optimum (efisiensi alokasi)
selama struktur pasar adalah pasar persaingan. Ketika analisis berada pada tataran barang publik,
konsumsi individu A tidak akan menyebabkan perubahan pada utilitas individu B, dan sebaliknya,
serta tidak ada kemungkinan seorang individu menyebabkan individu lain untuk tidak mengkonsumi
barang yang sama. Asumsikan bahwa terdapat 19 jembatan di suatu kota dan pembangunan

1 Pelajari kembali teori ekonomika mikro untuk penjelasan lebih lanjut.

28
jembatan dapat diteruskan dengan biaya 5 jembatan. Individu A berani membayar 6 untuk setiap
tambahan, sedangkan individu B hanya bersedia membayar 4. Apakah hal ini efisien untuk
menambah satu buah jembatan? Dalam hal ini, analisis berada pada tataran benefit marjinal dan
biaya marjinal yang mana benefit marjinal untuk tambahan satu jembatan adalah jumlah uang yang
dikeluarkan penonton, yaitu 10. Oleh karena biaya marjiinal adalah 5, maka jembatan dapat
ditambahkan lagi karena kemampuan membayar pasar lebih besar daripada biaya marjinalnya.
Namun hal ini belum mencapai alokasi optimal karena biaya marjinal lebih kecil daripada jumlah
yang dibayarkan oleh individu yang berkeinginan untuk menambah jembatan. Efisiensi penyediaan
barang publik tambahan akan tercapai jika jumlah yang dibayarkan akan sama dengan biaya marjinal
penyediaan barang publik tersebut.

Grafik III.2. Ketersediaan Barang Publik Secara Efisien

Grafik III.2 tersebut menunjukkan bahwa masing-masing individu memiliki kurva permintaan
untuk pengadaan jembatan. Ketika 19 jembatan sebelumnya disediakan oleh pemerintah,
pembangunan jembatan ke-20 akan memberikan skema kemampuan pembayaran yang berbeda-beda
oleh masyarakat. Mengacu pada kondisi keseimbangan pada pasar persaingan, alokasi optimum akan
tercapai jika MRS masing-masing indiividu adalah sama dengan MRT pembangunan jembatan. Oleh

29
karena itu, ketika masing-masing individu memiliki kemampuan membayar yang berbeda (6 dan 4),
maka pemerintah dapat menyediakan jembatan hingga 45 mengacu pada biaya marjinal
pembuatannya. Tingkat keseimbangan pada kuantitas 45 dan harga 6 tersebut dikenal juga dengan
‘Lindahl Equilibrium’.

Kuis Pendek
1. Bagaimana barang publik dapat dibedakan dengan barang privat?
2. Berikan contoh dan penjelasan mengenai semi barang publik yang disediakan oleh pihak
swasta!
3. Bagaimana ketersediaan barang publik dapat ditingkatkan melalui mekanisme pasar?

Permasalahan dalam Mencapai Efisiensi

Meskipun ketersediaan barang publik dapat ditingkatkan sampai pada kuantitas 45, mengacu
pada grafik III.2 di atas, tingkat efisiensi akan bergantung pada preferensi masing-masing individu.
Ketika barang publik dapat diperdagangkan melalui pasar persaingan, individu pada dasarnya tidak
memiliki insentif mengenai kepemilikan barang publik tersebut. Jika individu A mau membayar
harga untuk barang privat, maka individu sebenarnya enggan untuk memiliki barang publik
meskipun dia telah membayar untuk ketersediaan barang publik tersebut.

Hal ini lah yang sering terjadi di dunia nyata ketika terdapat pihak yang tidak menginginkan
untuk membayar suatu barang publik karena preferensinya bukan barang publik tersebut. Di sisi lain,
ketika pemerintah menetapkan pungutan untuk pengadaan barang publik, masing-masing individu
akan berpikiran bahwa individu lain juga menginginkan barang publik tersebut. Pihak yang
menikmati benefit dari ketersediaan barang publik ketika terdapat pihak lain yang tidak berkeinginan
untuk mengadakan barang tersebut dikenal dengan ‘penumpang gelap’ atau ‘free rider’. Tentunya,
setiap individu menginginkan menjadi penumpang gelap, sehingga pasar menjadi tidak lagi efisien
dalam menyediakan barang publik. Meskipun demikian, tidak ada mekanisme otomatis yang dapat
menyebabkan pasar menjadi efisien dalam kasus ini karena informasi preferensi yang tidak bisa
diungkapkan.

Alokasi barang publik tetap tidak akan efisien meskipun terdapat pembatasan konsumsi, dengan
barang publik tetap non-rivalry. Sebagai contoh, pertunjukan tari publik hanya dapat disaksikan oleh

30
sebagian orang karena keterbatasan pendaftaran. Ketika terdapat orang yang secara memaksa masuk
untuk menontonnya, maka tambahan biaya untuk tambahan orang tersebut adalah nol. Hal ini
tentunya akan memunculkan inefisiensi karena tambahan orang tersebut merupakan ‘penumpang
gelap’. Efisiensi memerlukan setiap orang untuk berkontribusi atas benefit yang didapat, meskipun
pada dasarnya tidak ada tambahan biaya untuk mengakomodasi tambahan orang tersebut.

Apakah ada mekanisme bagi pasar barang publik untuk mengatasi masalah tersebut? Asumsikan
terdapat dua kondisi: (i) pihak penyedia barang publik tahun kurva permintaan masing-masing
individu atas barang publik; dan (ii) tidak mudah untuk mengalokasikan barang publik dari satu
individu ke individu lain. Berdasarkan dua kondisi tersebut, konsumen akan sangat mungkin untuk
dikenakan harga atas pengadaan barang publik. Hal ini disebabkan preferensi masing-masing
individu yang tidak dapat diketahui. Pengenaan harga dalam bentuk ini dikenal dengan ‘diskriminasi
harga’ (price discrimination) yang mengacu pada kemampuan dan kemauan bayar masing-masing
individu (willingness to pay). Setidaknya, hal ini akan membuat pasar barang publik menjadi lebih
efisien karena masing-masing individu akan mengkonsumsi berdasarkan kemampuan dan kemauan
bayarnya.

PRIVATISASI

Diskusi mengenai apakah suatu barang dan/atau jasa publik perlu disediakan pihak swasta telah
lama berkembang. Ketika hal ini terjadi maka proses privatisasi berlangsung dengan pemerintah
(sebagai penyedia barang dan/atau jasa publik) memberikan kewenangan pada pihak swasta untuk
mengelolanya. Namun, apakah hal ini perlu dilakukan oleh pemerintah dengan melepaskan
kepemilikan atas penyedia barang dan/atau jasa publik? Analisis pertama berada pada tataran biaya
yang harus ditanggung dalam penyediaan barang dan/atau jasa publik. Kedua, regulasi yang
mengatur struktur pasar yang akan terjadi selanjutnya. Sebagai contoh, ketika pemerintah mengalami
kesulitan dalam hal pendanaan, akan sangat riskan untuk tetap menyediakan barang dan/atau jasa
publik, atau pemerintah tidak lagi menyediakannya. Lalu, bagaimana kombinasi yang tepat atas peran
pemerintah dan swasta dalam penyediaan barang dan/atau jasa publik? Untuk menjawab pertanyaan
tersebut, terdapat beberapa hal yang perlu menjadi pertimbangan:

31
 a. Upah relatif dan Ongkos Input
Jika struktur pasar adalah pasar persaingan, maka pemerintah dan pihak swasta akan memiliki
peluang sama dalam menyediakan barang dan/atau jasa. Dalam hal ini, biaya menjadi
perhatian utama apakah perlu restrukturisasi atau privatisasi perusahaan yang didirikan oleh
pemerintah.

b. Biaya Administrasi
Biaya administrasi seringkali menjadi permasalahan bagi konsumen karena memberikan biaya
ekstra bagi konsumen untuk menentukan pilihan. Ketika hal ini terjadi, maka pemerintah
dapat turun tangan dengan menyediakan barang dan/atau jasa publik yang memiliki standar
sama.
c. Perbedaan Selera
Perbedaan selera, baik secara alamiah maupun kebiasaan, akan menjadikan pemerintah lebih
sulit untuk menyediakan barang dan/atau jasa publik yang cenderung seragam. Ketika
perbedaan selera di masyarakat terlalu besar, maka perlu analisis terlebih dahulu mengenai
permintaan dan preferensi masyarakat. Dalam hal ini, peran pihak swasta akan lebih efisien
untuk menyediakan barang dan/atau jasa publik.
d. Isu Kesetaraan
Pandangan keadilan bagi masyarakat merupakan perdebatan yang tidak akan pernah habis.
Ketika masyarakat meminta kesetaraan, maka tidak akan lebih baik jika pihak swasta menjadi
penyedia barang dan/atau jasa publik. Pemerintah, dalam hal ini, memiliki tanggung jawab
untuk ketersediaan barang dan/atau jasa publik, setidaknya dengan standar minimal
(pendidikan, kesehatan, sanitasi, dll.).

Peran Pemerintah dan Swasta dalam Menyediakan Barang dan/atau Jasa Publik

Kasus keamanan menjadi hal yang krusial mengingat masyarakat sangat memerlukannya untuk
dapat tetap menjalankan aktivitasnya tanpa gangguan. Beberapa pihak berpendapat bahwa keamanan
juga perlu disediakan oleh pihak swasta mengingat besarnya alokasi pendanaan atas hal itu, tetapi
banyak pihak yang lebih memilih peran penuh pemerintah atas hal ini. Pihak yang setuju atas
privatisasi berpendapat bahwa ketika struktur pasar adalah pasar persaingan, maka pihak swasta akan
mampu memberikan komponen biaya terendah dalam menyediakan barang dan/atau jasa publik.
Hal ini termasuk kontrol kualitas melalui implementasi teknologi yang baik dan kemudahan

32
birokrasi. Ketika persaingan terjadi di antara pihak swasta, maka efisiensi akan lebih terjamin dan
oleh karenanya, masyarakat akan menerima benefit yang optimal.

Di sisi lain, pihak yang mendukung peran penuh pemerintah berpendapat bahwa pihak swasta
hanya akan mencari profit dari ketersediaan barang dan/atau jasa. Sebagai dampaknya, akan ada
sekelompok masyarakat yang tidak mampu menikmati barang dan/atau jasa publik tersebut karena
penyediaannya memerlukan biaya besar dan kurang menguntungkan. Ditambah lagi, ekslusivitas
akan muncul sehingga keadilan sosial tidak akan tercapai. Ketika penyediaan barang dan/atau jasa
publik diserahkan kepada pemerintah, masyarakat cenderung tidak akan khawatir atas proses
maksimisasi profit pihak swasta. Masyarakat akan menganggap bahwa harga yang dikenakan oleh
pemerintah adalah harga pokok yang tidak mengandung unsur pengambilan profit dari masyarakat.
Selain itu, masyarakat tidak akan lebih khawatir mengenai kemungkinan bangkrutnya penyedia
barang dan/atau jasa publik, sehingga ketersediaannya tetap terjaga.

Salah satu solusi yang dapat ditawarkan untuk perdebatan pendapat di antara pro privatisasi dan
pro non-privatisasi adalah melalui kontrak antara pemerintah dengan pihak swasta. Kontrak tersebut
akan memberikan pihak swasta untuk mengelola ketersediaan barang dan/atau jasa publik, tetapi
pemilik kontrak adalah pemerintah. Dalam hal ini, pemerintah menjadi pemilik urusan (principal) dan
pihak swasta menjadi pelaksana urusan (agent). Hart, Shleifer, dan Vishny (1997) menyebutkan bahwa
terkadang akan sulit untuk membuat sebuah kontrak antara pemerintah dengan pihak swasta karena
perbedaan kepentingan. Hal ini akan mengakibatkan masing-masing pihak tidak dapat menentukan
spesifikasi yang diinginkan. Sebagai contoh, pembangunan terminal kota membutuhkan biaya yang
besar dan pengelolaan yang cukup rumit. Di sisi lain, pemerintah tidak memiliki sumber daya yang
cukup untuk mengelolanya, sehingga akan lebih baik membuat kontrak di antara kedua pihak.
Kontrak tersebut akan melimpahkan kewenangan pembangunan dan pengelolaan terminal kepada
pihak swasta. Pemerintah dapat membuat kontrak yang mewajibkan bahwa pihak swasta harus
memberikan kewenangan penuh terminal kota kepada pemerintah setelah beberapa tahun. Pada saat
kewenangan pengelolaan terminal kota di bawah pihak swasta, pemerintah hanya akan mengenakan
pajak kepada pihak swasta.

33
 Kuis Pendek
1. Mengapa ‘penumpang gratis’ akan selalu ada dalam dunia nyata sebagai masalah dalam
penyediaan barang publik?
2. Apa yang menjadi kewenangan pemerintah ketika membuat kontrak bagi pihak swasta
dalam penyediaan barang publik?
3. Bagaimana pemerintah dapat membuat pasar barang publik agar lebih efisien?

RINGKASAN

Barang publik dikategorikan sebagai barang yang dalam mendapatkannya, tidak ada persaingan
maupun eksklusivitas kepada masing-masing individu. Oleh karenanya, masing-masing individu akan
mengkonsumsi dalam jumlah yang sama meskipun kontribusi masing-masing individu dapat
berbeda. Ketersediaan barang publik yang efisien memerlukan kondisi bahwa jumlah MRS masing-
masing individu sama dengan MRT. Hal ini berbeda dengan barang privat yang memiliki kriteria
efisiensi adalah MRS masing-masing individu sama dengan MRT.

Kebanyakan individu tidak menyadari bahwa terdapat ‘penumpang gelap’ dalam pasar barang
publik. ‘Penumpang gelap’ ini merupakan pihak yang tidak ikut berpartisipasi dalam pengadaan
barang publik, tetapi mendapatkan benefit atas barang publik tersebut. Oleh karena itu, beberapa
pihak juga menyarankan untuk memprivatisasi pengadaan barang publik ini agar menjadi lebih
efisien. Diskusi mengenai privatisasi telah lama menjadi perdebatan mengingat privatisasi
dikhawatirkan akan menyebabkan ketimpangan di masyarakat. Namun, perlu kajian mendalam untuk
mengambil keputusan apakah sebaiknya barang publik diprivatisasi.

34
 BAB IV

EKSTERNALITAS

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini mempelajari tentang bagaimana aktivitas pihak lain yang bukan merupakan bagian dari
interaksi pasar memiliki pengaruh terhadap keseimbangan pasar. Hal ini akan menyebabkan
inefisiensi alokasi sehingga harga tidak mencerminkan biaya marjinal dari produsen. Pemerintah
biasanya akan melakukan intervensi melalui kebijakan untuk membuat pasar menjadi lebih efisien.
Eksternalitas terbagi atas dua bentuk, yaitu eksternalitas positif dan eksternalitas negatif.
Eksternalitas positif adalah benefit tambahan yang diterima oleh konsumen sehingga benefit sosial
marjinal tidak mencerminkan alokasi yang efisien. Eksternalitas negatif adalah biaya tambahan yang
diterima oleh produsen sehingga harga pasar tidak mencerminkan alokasi pasar yang efisien. Namun,
dua fenomena ini dapat menjadi dasar bagi pemerintah untuk penentuan kebijakan melalui
internalisasi eksternalitas, sehingga distribusi alokasi menjadi lebih setara.

MANFAAT PEMBELAJARAN

Mahasiswa akan lebih mengenali potensi fenomena yang akan terjadi sehingga menyebabkan
pasar tidak mampu mencapai alokasi yang efisien. Pemahaman ini diperlukan mengingat pada
kenyataannya, pasar akan terkait ke berbagai hal, tidak sekedar interaksi agen-agen ekonomi terkait.
Di sisi lain, pemahaman eksternalitas akan membuat mahasiswa menjadi lebih kritis mengenai
kebijakan yang diperlukan untuk membuat pasar menjadi lebih efisien. Sebagai tambahan
pemahaman ini juga dapat menjadi dasar mengenai bagaimana memanfaatkan fenomena
eksternalitas agar menjadi sebuah kebijakan yang dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

35
RELEVANSI PEMBELAJARAN

Mahasiswa yang fokus di sektor pemerintahan akan lebih terbantu dengan pemahaman mengenai
eksternalitas ini. Hal ini penting mengingat sasaran dari mata kuliah ini adalah mahasiswa
perencanaan dan pembangunan daerah. Seringkali, pemerintah daerah kurang menyadari potensi
eksternalitas yang terjadi di pasar yang sifatnya kasuistik sehingga asumsi dasar kebijakan menjadi
tidak tepat. Oleh karena itu, potensi eksternalitas harus terlebih dahulu diketahui agar kebijakan
pemerintah daerah menjadi lebih tepat sasaran.

LEARNING OUTCOMES

Mahasiswa diharapkan mampu memberikan pandangan mengenai kondisi di luar interaksi pasar
yang dapat mempengaruhi pasar. Dalam hal ini, analisis mahasiswa akan menjadi lebih kritis dengan
berdasarkan pada realitas di lapangan. Ini juga berguna bagi mahasiswa yang fokus di sektor
pemerintahan daerah untuk mengetahui kondisi di lapangan yang sifatnya seringkali kasuistik. Hal-
hal terkait lingkungan, budaya, dan politik merupakan potensi fenomena eksternalitas yang umum
terjadi di perekonomian regional.

36
Ketika seseorang bahagia, maka dia hidup harmonis bersama dirinya dan lingkungan sekitarnya.

~~~Sastrawan Irlandia, Oscar Wilde~~~

Pemerintah telah lama berada dalam urusan proteksi lingkungan melalui regulasi dan intervensi
terkait. Sebagai dampaknya, emisi dan polusi lainnya yang ditimbulkan oleh aktivitas masyarakat
dapat dikurangi secara signifikan sejak era revolusi industri. Hal ini juga berdampak pada sanitasi
serta terjaganya ekosistem bagi hewan dan tumbuhan. Banyak orang berpendapat bahwa mereka
berhak untuk memperoleh lingkungan yang bersih kepada pemerintah. Lingkungan yang lebih baik
akan memberikan banyak manfaat, seperti penurunan tingkat penyakit dan biaya medis. Oleh
karenanya banyak pula yang beranggapan bahwa isu lingkungan ini lebih pada isu moral daripada isu
ekonomi (Hyman 2011).

Entitas bisnis di dunia telah mengeluarkan banyak dana untuk mengurangi dan mengontrol
polusi. Kenaikan biaya untuk hal tersebut tentunya juga ikut meningkatkan harga produk karena
dianggap sebagai kenaikan biaya produksi oleh perusahaan. Namun apakah lingkungan dapat
dikembalikan seperti semula sehingga tidak meningkatkan biaya produksi? Untuk menganalisisnya,
kita perlu memahami bagaimana bentuk penggunaan sumber daya oleh masyarakat ketika terdapat
pembatasan produksi limbah.

EKSTERNALITAS: KLASIFIKASI DAN CONTOH

Mengapa seringkali pembeli dan penjual yang berinteraksi di dalam pasar mendapatkan efek yang
tidak berasal dari pasar? Apakah ada pihak ketiga yang ikut campur tangan dalam interaksi antara
penjua dan pembeli tersebut? Ketika terdapat pihak yang ikut campur tangan sehingga menghasilkan
pengaruh terhadap interaksi kedua pelaku pasar, maka muncul ‘Eksternalitas’. Eksternalitas adalah
biaya atau benefit dari transaksi pasar yang tidak seharusnya dicerminkan ke harga (Hyman 2011).
Namun biaya atau benefit tersebut juga tidak dapat dikatakan sebagai bagian dari interaksi antara
penjual dan pembeli.

37
 Pihak ketiga adalah pihak yang mempengaruhi kualitas ruang lingkup pasar, termasuk
lingkungan, aturan, dan informasi. Terdapat dua bentuk eksternalitas, yaitu ‘Eksternalitas Negatif’
dan ‘Eksternalitas Positif’. Keduanya sama-sama memiliki pengaruh terhadap harga pasar sehingga
keseimbangan pasar tidak lagi memenuhi kondisi MSB = MSC. Eksternalitas negatif, disebut juga
biaya eksternal, adalah biaya yang ditimbulkan oleh pihak ketiga yang mempengaruhi harga sehingga
tidak mencerminkan harga pasar sebenarnya. Contoh dari eksternalitas negatif ini adalah polusi
industri yang menyebabkan tingkat kesehatan masyarakat menurun, sehingga masyarakat harus
menambah anggaran kesehatan. Dalam hal ini, keseimbangan di pasar kesehatan akan berubah
karena naiknya permintaan akan kesehatan sebagai akibat dari tingginya polusi kota.

Eksternalitas positif, disebut juga benefit eksternal, merupakan benefit yang ditimbulkan dari
adanya aktivitas pihak ketiga yang mempengaruhi pasar. Baik penjual maupun pembeli di dalam
pasar pada dasarnya tidak mempertimbangkan eksternalitas tersebut sehingga harga pasar tidak
mencerminkan harga keseimbangan. Sebagai contoh, penyediaan sistem keamanan di mobil akan
menurunkan tingkat pencurian mobil. Dalam hal ini, pasar asuransi mobil akan menerima akibat
menurunnya kuantitas diminta untuk asuransi mobil, sehingga premi asuransi dapat turun, dengan
asumsi kurva penawaran tetap.

Namun jika pihak ketiga menerima efek dari adanya interaksi pasar, maka hal tersebut tidak
dapat disebut dengan eksternalitas. Sebagai contoh, kenaikan permintaan peralatan fotografi
menyebabkan kenaikan harga alat fotografi. Namun hal ini tidak berarti bahwa seorang fotografer
akan menerima eksternalitas dari interaksi pasar tersebut karena fenomena ini berarti bahwa alat-alat
fotografi menjadi semakin jarang. Bentuk eksternalitas seperti ini dikenal juga dengan ‘Eksternalitas
Keuangan’ (pecuniary externalities) yang hanya berimbas pada perubahan pendapatan riil dari pembeli
ataupun penjual.

Eksternalitas Negatif

Ketika eksternalitas negatif terjadi, harga komoditas tidak mencerminkan alokasi efisien karena
MSC tidak mencerminkan biaya internal produsen. Dalam hal ini MSC akan lebih terbebani dengan
adanya tambahan biaya karena pengaruh pihak ketiga. Tambahan biaya ini merupakan biaya eksternal
(marginal external cost/MEC) dan menjadi bagian dari MSC. Sebagai contoh, sebuah produsen kertas
berada dalam pasar persaingan berlokasi di pinggir sungai. Sungai tersebut pada akhirnya tercemar
karena limbah kota mengalir melalui sungai tersebut dan melewati pabrik kertas. Hal ini akan

38
menambah beban bagi produsen kertas karena harus ikut serta dalam pembersihan sungai di dekat
lokasi pabrik. Beban bagi produsen kertas kemudian dibebankan kepada konsumen melalui harga
kertas yang diproduksi.

Grafik IV.1. Keseimbangan Pasar, Eksternalitas Negatif, dan Efisiensi

Berdasarkan Grafik IV.1 di atas, produsen kertas sebenarnya mampu menghasilkan kertas 5 ton
per tahun pada saat ekuilibrium. Kurva permintaan pasar dicerminkan oleh MSB, sedangkan kurva
penawaran pasar adalah MPC. Oleh karena sungai menjadi tercemar, beban yang ditanggung
produsen untuk ikut serta dalam pembersihan sungai. Beban ini kemudian ditambahkan ke MPC
sehingga MPC + MEC = MSC yang merupakan biaya marjinal sosial keseluruhan dari produksi
output. Keseimbangan kemudian bergeser dari titik A (harga 100 dan kuantitas 5 juta ton) ke titik B
(harga 105 dan kuantitas 4,5 juta ton). Ketika produsen mempertahankan kuantitas produksi pada 5
juta ton per tahun, maka akan ada tambahan biaya sebesar 10 daripada sebelumnya (100) yang mana
bukan merupakan kondisi efisien karena MSC > MSB.

Eksternalitas Positif

Sama seperti eksternalitas negatif, harga yang muncul sebagai akibat dari adanya eksternalitas
positif bukan merupakan kondisi efisien. Dalam hal ini, eksternalitas positif akan mempengaruhi
MSB karena mendapat tambahan benefit dari adanya aktivitas pihak ketiga. Sebagai contoh,
pemerintah mengadakan program vaksinasi untuk sebuah penyakit menular di suatu desa yang
berpotensi menjadi endemic penyakit. Program ini akan memberikan benefit kepada pihak yang
tidak mendapatkan program karena akan menurunkan kemungkinan masyaraka di desa lain untuk

39
terjangkit penyakit menular tersebut. Benefit yang diperoleh masyarakat tentunya lebih tinggi
daripada harga pasar yang dikenakan oleh produsen.

Grafik IV.2. Keseimbangan Pasar, Eksternalitas Positif, dan Efisiensi

Ekuilibrium pasar untuk layanan kesehatan pada Grafik IV.2 berada pada titik U (harga 25 dan
kuantitas 10 juta per tahun). Ketika pemerintah memberikan program vaksinasi pada masyarakat di
desa lain, maka masyarakat desa akan terkena imbasnya dengan menurunnya kemungkinan terjangkit
penyakit menular. Benefit yang diperoleh oleh masyarakat desa yang terkena eksternalitas positif
sebenarnya adalah MPB + MEB = MSB. Tambahan benefit bagi masyarakat desa tersebut adalah
sebesar area ZVU yang mana berarti masyarakat sebenarnya mendapat layanan seharga 45 tetapi
hanya membayar sebesar 25. Kondisi efisien seharusnya adalah titik V, ketika produsen
meningkatkan produksinya menjadi 12 dan harga meningkat sebesar 30.

Kuis Pendek
1. Apa yang dimaksud dengan eksternalitas? Berikan analisis melalui kurva permintaan dan
penawaran!
2. Mengapa eksternalitas menyebabkan harga pasar tidak mencerminkan kondisi optimum
pada pasar?
3. Berikan contoh mengenai eksternalitas positif dan eksternalitas negatif!

40
RESPON PIHAK SWASTA ATAS EKSTERNALITAS

Meskipun eksternalitas sangat besar kemungkinannya untuk terjadi di dunia nyata, tetapi hal ini
dapat dihindari ataupun ditanggulangi. Bentuk penanggulangan eksternalitas ini dikenal juga dengan
proses ‘Internalisasi’. Proses internalisasi ini pada dasarnya dilakukan untuk memberikan hak
properti (property rights) kepada salah satu pihak yang digunakan untuk meningkatkan daya tawar
kepada salah satu pihak. Daya tawar ini pada akhirnya digunakan untuk menurunkan benefit salah
satu pihak yang diuntungkan karena adanya eksternalitas.

Asumsikan terdapat produsen dan konsumen dalam pasar yang mana terdapat eksternalitas
negatif karena pencemaran lingkungan. Hal ini akan membuat kerugian bagi produsen karena
memiliki biaya eksternal untuk menanggulanginya. Konsumen akan mendapatkan harga lebih rendah
daripada yang seharusnya karena produsen tidak memiliki hak untuk mengenakan beban biaya atas
penanggulangan masalah lingkungan tersebut.

Grafik IV.3. Pemberian Hak Properti kepada Penerima Eksternalitas Negatif

Grafik IV.3 menunjukkan bahwa produsen menerima eksternal negatif sehingga menanggung
biaya produksi pada titik h. Di sisi lain, konsumen membayar harga produk pada titk g dengan
kuantitas sebanyak Q1. Produsen tidak dapat mengenakan harga pada titik h karena tidak memiliki
hak untuk itu. Dengan memberikan hak properti kepada produsen sehingga diasumsikan lingkungan
sekitar adalah milik produsen, maka produsen akan mengenakan berada pada kurva penawaran MSC
= MPC + MD (marginal damage). MD merupakan biaya eksternal yang kemudian diinternalisasi
melalui pemberian hak properti kepada produsen. Kuantitas akan turun menuju Q* dan
keseimbangan berada pada titik d.

41
 Pemberian hak properti kepada produsen ini dikenal dengan ‘Teorema Coase’ (Coase theorem),
yang pertama kali dikemukakan oleh Ronald Coase (penerima nobel bidang ekonomi). Ketika salah
satu pihak yang terkena eksternalitas negatif mendapatkan hak properti, maka pemerintah tidak perlu
melakukan intervensi untuk membuat pasar menjadi efisien. Namun terdapat asumsi yang perlu
diperhatikan dalam Teorema Coase ini (Rosen dan Gayer 2009):

a. Biaya transaksi untuk melakukan proses tawar-menawar antara produsen dan konsumen
rendah (mendekati nol).
b. Pemilik faktor produksi dapat mengidentifikasi seberapa besar kerusakan yang terjadi dan
memiliki legalitas untuk mengenakan biaya tambahan atas kerusakan lingkungan yang terjadi.

Teorema Coase akan sangat relevan pada kasus ketika hanya sedikit pihak yang terkait dan
sumber eksternalitas diketahui dengan baik. Namun jika kasus ini tidak terpenuhi, akan sangat sulit
untuk menentukan seberapa besar biaya yang harus ditanggungkan dan pihak mana saja yang akan
bernegosiasi. Beberapa pendapat menyebutkan bahwa merger dan musyawarah secara sosial menjadi
solusi atas hal tersebut (Rosen dan Gayer 2009). Ketika merger dilakukan, maka kedua pihak dalam
pasar akan sama-sama menanggung eksternalitas. Namun, musyawarah secara sosial akan lebih pada
pemberian tanggung jawab kepada semua pihak untuk tidak menyebabkan eksternalitas negatif yang
menyebabkan beban bagi ekonomi.

RESPON PEMERINTAH ATAS EKSTERNALITAS: PAJAK DAN SUBSIDI

Pajak

Seperti telah diketahui sebelumnya bahwa ketika terjadi eksternalitas negatif, harga pasar (yang
merupakan biaya marjinal) lebih rendah daripada yang seharusnya. Seorang ekonom Inggris, A. C.
Pigou mengemukakan bahwa pihak yang menghasilkan polusi seharusnya dikenakan pajak sesuai
dengan tingkat kerusakan yang dihasilkan (marginal external cost). Pajak yang dikenakan kepada pihak
yang menghasilkan polusi tersebut dikenal juga dengan ‘Pajak Pigouvian’ (Pigouvian tax) agar
keseimbangan pasar mencerminkan alokasi efisien.

42
 Grafik IV.4. Analisis Pajak Pigouvian

Kasus pajak Pigouvian pada Grafik IV.4 di atas menunjukkan bahwa MEC atau MD pada saat
output efisien adalah c-d. Besarnya c-d ini yang merupakan pajak Pigouvian yang dikenakan kepada
pihak yang menghasilkan polusi. Penerimaan total pajak Pigouvian ini adalah area cdij yang
merupakan hasil kali antara besar pajak Pigouvian dengan kuantitas yang diproduksi. Bagaimana
produsen bereaksi atas pengenaan pajak Pigouvian ini? Pajak akan meningkatkan efektivitas biaya
marjinal yang mana terdiri atas biaya input (MPC) dan pajak yang diambil dari penghasil polusi (c-d).
Biaya marjinal produsen sekarang adalah MPC + c-d yang lebih besar daripada sebelumnya (MPC).
Profit maksimum yang diperoleh produsen adalah ketika benefit marjinal sama dengan biaya
marjinalnya (MSB = MPC + c-d) yang berada pada output efisien Q*.

Namun, pajak Pigouvian ini juga menimbulkan maslaah mengenai susahnya mengestimasi biaya
marjinal eksternalitas yang merupakan kerusakan yang dihasilkan dari polusi. Pada kasus polusi
kendaraan bermotor, estimasi polusi dihitung berdasarkan jumlah kendaraan dan rata-rata jarak yang
ditempuh. Pemerintah akan sangat mungkin mengenakan pajak bahan bakar, meskipun bahan bakar
bukan penentu eksternalitas. Namun setidaknya, pengenaan pajak bahan bakar ini akan
menyebabkan pengguna kendaraan bermotor untuk bertanggung jawab atas emisi yang dihasilkan.

Subsidi

Kebijakan subsidi memiliki konsep yang sama dengan pengenaan pajak dan dikenal dengan
subsidi penyesuaian (corrective subsidy). Dalam hal ini, kebijakan subsidi merupakan proses internalisasi
eksternalitas positif agar benefit marjinal dapat meningkat. Internalisasi eksternalitas sendiri
merupakan proses pemberian eksternalitas agar pasar menjadi efisien melalui intervensi, terutama

43
dari pemerintah. Subsidi penyesuaian merupakan pembayaran dari pemerintah, baik kepada
konsumen maupun produsen, yang menyebabkan turunnya harga bagi konsumen.

Grafik IV.5. Subsidi Penyesuaian

Grafik IV.5 menunjukkan bagaimana subsidi penyesuaian dapat digunakan untuk tujuan
internalisasi eksternalitas positif. Pada awalnya, keseimbangan pasar berada pada tingkat output 10
juta per tahun yang mana produsen mengenakan harga 45 pada konsumen. Dalam hal ini,
pemerintah mensubsidi sebesar 20 per unit output agar masyarakat mampu membayar harga output
tersebut. Kondisi ini bukan merupakan alokasi efisien karena MSB lebih besar daripada MSC.
Pemerintah kemudian melakukan penyesuaian dengan mengalihkan subsidi kepada konsumen agar
permintaan konsumen meningkat dari 10 juta per tahun menjadi 12 juta per tahun.

Pengalihan subsidi yang juga menyebabkan kenaikan permintaan membuat produsen memiliki
insentif untuk memproduksi lebih banyak output sehingga harga pasar menjadi 30. Namun,
produsen tidak lagi menerima tambahan pendapatan karena pengalihan subsidi, dan di sisi lain,
konsumen hanya akan membayar sebesar 10. Keseimbangan yang terjadi sekarang merupakan
alokasi efisien karena MSC = MSB melalui subsidi pemerintah kepada konsumen. Total subsidi yang
dibayarkan oleh pemerintah saat ini adalah sebesar area RVXY atau sebesar 240 juta (20 x 12 juta).

Contoh dari subsidi untuk tujuan internalisasi eksternalitas positif adalah di sektor pendidikan.
Subsidi ini menyebabkan kenaikan permintaan masyarakat atas pendidikan sehingga membuka pasar
untuk penyedia jasa pendidikan. Pasar akan menjadi lebih kompetitif sehingga harga akan turun
karena penentuan harga didasarkan pada biaya marjinal. Namun begitu, bentuk subsidi seperti ini

44
lebih dikategorikan untuk menurunkan angka kemiskinan daripada tujuan menginternalisasi
eksternalitas positif karena menjadi isu yang global.

Kuis Pendek
1. Apakah yang dimaksud dengan proses internalisasi eksternalitas?
2. Jelaskan bagaimana subsidi dapat digunakan sebagai proses internalisasi eksternalitas!
3. Jelaskan pula bagaimana pajak dapat digunakan untuk membuat pasar menjadi efisien!

RINGKASAN

Eksternalitas merupakan biaya atau benefit tambahan dari interaksi pasar yang tidak
mencerminkan harga sesungguhnya. Hal ini merupakan faktor dominan yang menyebabkan pasar
menjadi inefisien. Ketika eksternalitas hadir, harga pasar cenderung tidak mencerminkan MSB =
MSC. Biaya atau benefit eksternal akan menambambah MSB atau MSC. Eksternalitas sendiri terbagi
atas dua bentuk, eksternalitas positif dan eksternalitas negatif. Eksternalitas positif menghasilkan
benefit tambahan bagi pasar karena aktivitas pihak ketiga, sedangkan eksternalitas negatif
menghasilkan biaya tambahan.

Dalam beberapa kasus, eksternalitas akan sangat mungkin diinternalisasikan dan menjadi bagian
dari kebijakan pemerintah. Teorema Coase dan pajak Pigouvian adalah konsep mengenai bagaimana
mengatasi permasalahan eksternalitas. Keduanya dapat menjadi kebijakan pemerintah dan sifatnya
dapat kasuistik untuk diterapkan di masing-masing daerah mengacu pada asal eksternalitas. Namun,
terdapat pula konsep untuk menginternalisasikan eksternalitas yang biasanya bertujuan untuk
kesetaraan distribusi. Cara ini dapat dilakukan melalui subsidi ataupun pajak dari pemerintah
sehingga menciptakan keseimbangan baru.

45
 BAB V

PILIHAN PUBLIK DAN PROSES POLITIK

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan penjelasan kepada mahasiswa mengenai isu di dalam negara demokrasi
berupa proses politik atas pilihan public. Seringkali program-program pemerintah dihadapkan pada
proses politik. Sementara masyarakat sebagai pemilik suara (voters) dihadapkan pada preferensi atas
program-program atau barang publik yang diiinginkan. Preferensi masyarakat atas suatu program
dapat berbenturan dengan tata cara pengambilan keputusan di dalam parlemen. Parlemen berisikan
wakil rakyat dimana tempat proposal mengenai program-program pemerintah disetujui. Tata cara
yang dilakukan adalah dengan pemungutan suara terbanyak. Lalu bagaimana jika dalam proses
penyetujuan tersebut masyarakat memiliki preferensi yang berbeda-beda? Apa yang dapat
mempengaruhinya? Kesemuanya pertanyaan-pertanyaan tersebut akan dibahas dalam bab ini, seperti
pengenalan konsep keseimbangan politis, konsep pemilihan berdasar nilai tengah, serta konsep dasar
dalam pembuatan keputusan secara kolektif oleh peraih nobel Kenneth Arrow.

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemahaman bagi mahasiswa bahwa proses politik
seringkali memberikan pengaruh yang besar kepada keputusan-keputusan masyarakat. Dengan
pemahaman ini maka kebijakan ekonomi public tidak dapat dilepaskan dari sistem politik yang
dianut oleh suatu negara.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

46
 Bab ini memberikan pembekalan bagi mahasiswa yang ingin berkarir di dunia politik. Lingkup
ekonomika publik tidak dapat dipisahkan dari konsep politik. Konsep ekonomi politik yang
diuraikan dalam bab ini akan menjadi salah satu bekal bagi mahasiswa agar lebih memahami bahwa
dalam merumuskan kebijakan ekonomi juga harus mempertimbangkan aspek politik masyarakat,
sehingga kepentingan masyarakat dapat terakomodir.

LEARNING OUTCOMES

Bab ini menjelaskan konsep pilihan publik dan proses politik dalam pengambilan kebijakan.
Kebijakan pemerintah tidak bisa menutup mata atas sistem politik yang digunakan oleh suatu
masyarakat (negara). Kepentingan individu yang berbeda satu sama lain dapat berpengaruh pada
kebijakan yang dijalankan oleh pemerintah atas penyediaan barang publik. Dengan memahami
keterkaitan ini maka diharapkan mahasiswa tertarik menelaah lebih dalam mengenai konsep ekonomi
politik dan proses pengambilan kebijakan.

47
 Media massa selalu memberitakan hal-hal terkait dengan isu-isu yang sedang berkembang dalam
masyarakat. Misalnya isu kenaikan harga BBM. Produk konmsumsi masyarakat tersebut menjadi isu
hangat ketika pemerintah memutuskan untuk mengurangi subsidi atas bahan bakar minyak tersebut.
Turunnya subsidi BBM membuat harga BBM menjadi relative naik, sehingga mempengaruhi pola
pengeluaran masyarkat. Atau contoh lain misalnya, salah satu anggota parlemen (DPR) memiliki janji
terhadap para pemilihnya (voters) untuk meningkatkan peran serta pasar tradisional dalam memajukan
ekonomi daerah. Maka anggota parlemen tersebut mulai membahas peraturan-pertauran terkait
perlindungan terhadap pedagang-pedagang pasar tradisional serta memberikan kemudahan-
kemudahan untuk menjalankan usaha dalam pasar tradisional. Ini merupakan berita bagus bagi para
pedagang pasar tradisional. Namun tunggu dulu, ada anggota parlemen yang lain yang juga
memberikan janji kepada para pemilhnya (voters) untuk meningkatkan usaha retail supermarket.
Anggota yang kedua ini didukung oleh para pengusaha retail untuk mendanai kampanyenya. Anggota
yang kedua ini mulai membuat peraturan-pertaruran yang mendukung usaha retail dan membrikan
insentif-insentif kemudahan bagi sektor tersebut. ini juga merupakan kabar gembira bagi para
pengusaha retail. Pertanyaan selanjutnya, manakah diantara keduanya yang akan memenuhi janjinya
kepada para pemilihnya? Jawabannya bisa jadi salah satu, atau bisa jadi keduanya. Kesemuanya
ditentukan dalam sebuah proses yang dinamai proses politik.

Yang menjadi garis bawah dari cerita di atas adalah bahwa sebagian besar keputusan yang
diiambil oleh masyarakat dipengaruhi oleh proses politik. Seberapa besarnya pajak yang dibayarkan,
kelompok masyarakat mana yang memperoleh bantuan dana, sektor mana yang memperoleh subsidi
dari pemerintah, barang publik apa yang akan diproduksi pemerintah (apakah jalan raya, jembatan
antar pulau, bandar udara, ataukah bendungan) merupakan keputusan-keputusan yang diambil
melalui sebuah proses yang dinamai dengan proses politik.

Proses politik ini tidak dapat kita hindari dalam negara demokrasi. Di negara demokrasi ini
masyarakat memberikan kewenangannya kepada parlemen sebagai wakil dari mereka. Selanjutnya
kebijakan yang diambil oleh pemerintah disetujui oleh parlemen. Proses ini merupakan salah satu
prosedur dalam menjalankan negara demokrasi.

48
 Di negara demokratis, masyarakat pun memiliki kekuatan dalam memilih kandidat pilihan yang
akan mewakili mereka berdasarkan kepentingan masing-masing. Para kandidat memiliki berbagai
macam program yang ditwarkan kepada masyarakat. Sementara masyarakat harus memilih kandidat
mana yang mereka sukai. Pemilihan kandidat yang dilakukan masyarakat in didasarkan pada manfaat
yang mereka terima. Kemudian jika pilihan mereka terpilih maka program yang dijanjikan oleh
kandidat terpilih tersebut diharapkan dijalankan.

Pada dasarnya bab ini akan membahas mengenai pilihan publik dan proses politik. Pembahasan
ini terkait dengan bagaimana keputusan untuk mengalokasikan sumberdaya atau keputusan untuk
distribusi pendapatan kepada masyarakat dibuat dan dipengaruhi oleh sistem politik yang dianut oleh
suatu negara.

KONSEP PILIHAN PUBLIK (PUBLIC CHOICE)

Pilhan publik adalah salah satu bentuk pilihan yang dibuat melalui interaksi antar individu
berdasarkan aturan-aturan yang telah ditetapkan. Penawaran atas barang publik (pembangunan jalan
raya, bandara, dll) melalui sebuah institusi politik (negara misalnya) membutuhkan persetujuan atas
seberapa banyak barang publik yang akan diproduksi dan bagaimana cara pembiayaannya. Seringkali
persetujuan atas kuantitas dan pembiayaan barang publik tersebut di negara demokrasi dilakukan
melalui pemungutan suara (vote).

Ketika seberapa besar barang publik, yang akan diproduksi dan bagaimana pembiayaan atas
penyediaan barang publik tersebut dapat didistribusikan dalam bentuk pajak (tax share) kepada
masyarakat ternyata mendapat persetujuan secara sah dari institusi yang berwenang (DPR atau
parlemen misalnya) berdasarkan undang-undang dan peraturan yang berlaku, maka persetujan yang
terjadi disebut dengan keseimbangan politis (political equilibrium). Dengan kata lain jika pilihan publik
terlah ditetapkan dan disetujui maka akan tercipta keseimbangan politis.

Setelah keseimbangan politis diperoleh, bagaimana dampaknya terhadap masyarakat? Dalam

memproduksi barang publik, pemerintah atau negara memperhatikan seberapa besarnya pembiayaan
yang dibutuhkan. Pembiayaan tersebut akan dibebankan ke dalam bentuk pajak, dan didistribusikan
kepada masyarakat. Sehingga dalam hal ini masyarakat akan menanggung besarnya barang publik
yang diporduksi oleh pemerintah.

49
 Besarnya pungutan pajak yang dibebankan kepada tiap individu yang besarnya sama dengan
biaya per unit untuk memproduksi barang publik disebut pangsa atau porsi pajak (tax share). Misalnya
pemerintah memiliki program agar daerah-daerah yang tidak terjangkau dapat dijangkau oleh
masyarakat. Salah satunya dengan memberikan akses kepada transportasi udara. Pemerintah memiliki
program untuk akan membangun sebanyak 12 bandar udara (tiap tahun 1 bandar udara dibuat) di
daerah-daerah terpencil yang aksesnya hanya dapat dilalui oleh transportasi udara. Selanjutnya setelah
dinilai, biaya pembuatan ke 12 bandar udara tersebut misalnya, sebesar 6 triliun rupiah atau rata-rata
tiap bandar udara menghabiskan biaya sebanyak 500 juta rupiah. Lalu pembiayaan yang akan
dilakukan oleh pemeirintah adalah melalui pajak. Lalu seberapa besar pangsa pajaknya yang akan
dikenakana kepada setiap warga masyarakat tiap tahunnya? Jika kita berasumsi bahwa pemerintah
memiliki wajib pajak sebanya 100 juta orang dan kesemuanya akan membayar pajak. Dengan
demikian besarnya biaya per unit atas pembutan bandar udara adalah sebesar 500 juta (per unit per
tahun), sementara besarnya pangsa pajak atau porsi pajak adalah sebesar 5 rupiah (karena 5 rupiah
dikalikan dengan 100 juta adalah 500 juta). 5 rupiah ini merupakan pangsa atau porsi pajak yang
ditanggung oleh masyarakat tiap tahunnya.

Jika biaya per unit atas produksi barang public mengalamai peningkatan, maka pajak yang akan
dipungut juga akan mengalami kenaikan. Lalu apa yang membuat masyarakat tetap ingin membayar
pajaknya kepada pemerintah? Jawabannya adalah berupa manfaat yang diberikan atas barang public
yang disediakan oleh pemerintah. Dengan demikian selama manfaat yang diperoleh masyarakat lebih
besar daripada biaya yang dikeluarkan dalam bentuk pajak maka masyarakat akan tetap menerima
tanggungan pajak tersebut. Kondisi ini dapat ditunjukkan dalam bagan V.1. berikut

50
 Grafik V.1. Hasil Keputusan Politis (Political Outcome) yang Paling Diminati Masyarakat.

Pada Bagan V.1., MB menunjukkan tambahan manfaat yang diterima oleh masyarkat, t
menunjukkan besarnya porsi pajak yang menjadi tanggungan masyarakat. Sebuah masyarakat yang
rasional memiliki posisi politis yang paling diminati terkait dengan penyediaan barang publik, yaitu
ketika tambahan manfaat (marginal benefit) sama dengan porsi pajak yang ditanggung atau ketika
barang publik yang disediakan pemerintah adalah sebesar Q*. Dalam hal ini titik Z adalah titik
keseimbangan politis (political equilibrium). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa keseimbangan
politis dipengaruhi oleh distribusi manfaat yang diterima oleh masyarakat.

Informasi mengenai biaya dan manfaat mengenai suatu program pemerintah untuk penyediaan
barang publik seringkali susah didapat. Sementara masyarakat dihadapkan pada pilihan-pilhan
kandidat yang akan menjanjikan mereka atas suatu program. Lalu bagaimana masyarakat mengetahui
bahwa satu program yang ditawarkan oleh satu kandidat lebih baik dari program alternative yang
ditawarkan kandidat lain? Inilah manfaat dari adanya kampanye. Kampanye berisikan informasi
mengenai program yang akan dijalankan, berapa biayanya dan seberapa besar manfaat yang dapat
diperoleh masyarakat. Dengan begitu masyarakat dapat memiliki informasi yang cukup mengenai
barang publik apa yang memberikan manfaat bagi mereka, serta seberapa besar biaya (dalam bentuk
pembayaran pajak) yang mungkin akan ditanggung.

Setelah memiliki alternatif kandidat dan kandidat tersebut masuk ke dalam parelemen maka
kondisi selanjutnya adalah mengenai tata cara yang berlaku (rule) dalam penyetujuan program
penyediaan barang publik oleh pemerintah (negara). Persetujuan atas penyediaan barang publik ini
ditentukan oleh proses politik, sebagaimana diutarakan pada pendahuluan sebelumnya. Pembuatan
jalan raya di luar pulau (Kalimantan misalnya) yang menyedot anggaran cukup besar, membutuhkan
persetujuan dari DPR. Aturan yang biasa dipakai oleh negara demokrasi adalah aturan suara
terbanyak (majority rule) atau proposal pengajuan penyediaan barang publik akan diterima ketika
disetujui oleh lebih dari 50 persen suara dalam parlemen. Pada umumnya analisis ini menunujukkan
bahwa semakin kecil porsi dari masyarakat yang dibutuhkan (atau sebut saja 51 persen anggota
parlemen menyetujuinya) untuk persetujuan proposal penyediaan barang publik maka makin besar
peluang proposal tersebut diterima atau diloloskan.

Dengan demikian secara umum, keseimbangan politik yang terjadi (titik Z pada Bagan V.1.)
dapat dipengaruhi oleh beberapa faktor, diantaranya:

51
 1. Aturan dan tata cara yang berlaku dalam penyediaan barang publik. Dalam hal ini
sebagaimana sudah dijelaskan sebelumnya adalah permasalahan mengenai seberapa besar
suara yang dibutuhkan agar proposal disetujui. Tata cara yang menganut suara mayoritas
akan berbeda dengan tata cara yang menganut suara mutlak.

2. Rata-rata dan tambahan biaya untuk memproduksi barang publik.

3. Ketersediaan informasi untuk masyarakat mengenai biaya dan manfaat barang publik yang
akan diberikan.

4. Distribusi pajak yang akan dibebankan kepada masyarakat.

5. Distribusi manfaat yang akan diperoleh masyarakat.

KONSEP SUARA TERBANYAK (MAJORITY RULE)

Kondisi suara bulat dalam penyetujuan proposal dalam proses politik akan sulit dicapai. Salah
satu bentuk persetujuan yang memungkinkan adalah dalam bentuk suara terbanyak (majority rule).
Persetujuan proposal dengan menggunakan tata cara suara terbanyak hanya membutuhkan setengah
plus satu dari anggota parlemen atau masyarakat.

Untuk memahaminya dapat ditunjunkkan dalam contoh sebagai berikut. Misalnya terdapat tiga
individu (kelompok masyarakat atau partai atau pemilik suara) yaitu individu I, II, dan III. Individu
tersebut diahdapkan pada sebuah permasalaahan mengenai program pemerintah yang terkait dengan
program pertahanan udara berupa rudal. Program ini berisikan ketetapan mengenai rudal mana yang
akan digunakan untuk perang, apakah rudal skala kecil (A), rudal skala menengah (B), dan rudal skala
besar (C). Masing-masing individu memiliki preferensi atas ketiga rudal tersebut. preferensi individu
tersebut dapat ditunjukkan pada Tabel V.1. Tabel tersebut berisikan pilihan yang paling diinginkan
oleh tiap-tiap individu. Misal individu I memiliki preferensi atas rudal skala kecil (A) dibandingkan
rudal skala menengah (B), namun memiliki preferensi lebih tinggi atas rudal skala menengah
dibandingkan dengan rudal skala besar (C).

52
 Tabel V.1.a. Preferensi Masyarakat atas Ketetapan Penggunaan Rudal

Individu I II III

Pilihan

Pilihan Pertama A C B

Pilihan Kedua B B C

Pilihan Ketiga C A A

Sumber: Rossen, 1988.

Misalnya sebuah pemilihan diadakan untuk memilih apakah akan menggunakan ketetapan A atau
B. Tabel V.1. menunjukkan bahwa individu I lebih menyukai ketetapan B, sementara Individu II
menyukai B dan Individu III juga menyukai B. Dengan demikian ketetapan B yang akan disetuju jika
menggunakan tata cara suara terbanyak (1:2). Demikian pula jika pemilihan ketetapan atas B atau C.
Individu I akan memilih ketetapan B, Individu II akan lebih memilih C, sedangka Individu III akan
lebih memilih B. Maka diantara pilihan B atau C dari ketiga individu tersebut pilhan B akan menjadi
pilihan yang dipilih oleh mayoritas. Ketetapan B akan memenangi tiap pemilihan jika tata cara yang
digunakan adalah suara terbanyak.

Misal jikalau preferensi tiap individu kita ubah sebagaimana pada Tabel V.2.

Tabel V.1.b. Preferensi Masyarakat atas Ketetapan Penggunaan Rudal (2)

Individu I II III

Pilihan

Pilihan Pertama A C B

Pilihan Kedua B A C

Pilihan Ketiga C B A

Sumber: Rossen, 1988.

Dari Tabel V.2. di atas jikalau terjadi pemilihan A atas B maka yang terpilih dengan suara
terbanyak adalah A (2:1). Jika antara B atas C, maka yang terpilih adalah B (2:1). Jika antara A atas C

53
maka yang terpilih adalah C (1:2). Dengan demikian dapat ditunjukkan bahwa A lebih disukai dari B,
dan B lebih disukai dari C. seharusnya A lebih disukai dari C, namun kenyataannya adalah C lebih
disukai dari A. Inilah yang kemudian disebut sebagai paradox pemungutan suara (voting paradox) yaitu
ketika preferensi individu adalah konsisten namun secara kelompok tidak.

Kondisi yang disajikan oleh Tabel V.2. akan memberikan hasil yang beragam jika urutannya
diubah. Misal urutan pertama pemilihan adalah antara A dan B, maka yang lolos adalah pilihan A.
Selanjutnya pilihan A akan ditandingkan dengan pilihan C, dan dimenangkan oleh pilihan C yang
kemudian menjadi pilihan utama (ultimate choice). Jika urutannya diubah menjadi yang pertama adalah
pilihan antara B lawan C, maka yang lolos adalah pilihan B. Kemudian pilihan B ini akan
ditandingkan dengan pilihan A, dan dimenangkan oleh pilihan A. ini adalah masalah lain yang
munculdari tata cara suara terbanyak, yaitu adanya manipulasi agenda (agenda manipulation) untuk
mendapatkan hasil yang diinginkan dalam pemungutan suara.

Masalah yang ditimbulkan ini juga karena karaktersitik dari preferensi individu tersebut. Jika
preferensi individu pemberi suara ini (voters I, II, dan III) digambarkan ke dalam sebuah grafik akan
menjadi:

Grafik V.2. Preferensi Individu

Karakteristik yang dimiliki tiap individu kita sebut sebagai puncak (peak) preferensi. Seseorang
akan memiliki karakteristik single-peaked preferences jika individu bergerak dari preferensi teratasnya ke

54
preferensi yang lain akan membuat individu tersebut mengalami penurunan tingkat kepuasan (utility).
Sedangkan double-peak preferences jika individu bergerak dari preferensi tertingginya menuju kepada
preferensi yang lain menyebabkan tingkat kepuasannya menurun namun perubahan preferensi
selanjutnya malah meningkatkan kepuasannya. Pada Grafik V.2. di atas, Individu I dan III memiliki
titik puncak kepuasan yang tunggal (single-peaked preferences) sementara individu II memiliki titik
kepuasan yang berganda (double-peaked preferences). Preferensi dari individu ke II lah yang membuat
terjadinya paradoks voting. Individu ke II memiliki preferensi baik itu rudal yang lebih besar (C) atau
pun rudal yang lebih kecil (B). Preferensi ini bukan berarti tidak rasional, namun dapat dikatakan
preferensi yang sifatnya aneh (peculiar).

KONSEP PEMILIH MEDIAN (MEDIAN VOTER)

Konsep ini didasrkan pada konsep pengurutan (ranking) atas preferensi individu. Individu
mengurutkan berapa jumlah barang publik yang diinginkan berdasarkan kriteria pembanding (lebih
besar ataupun lebih kecil). Sedangkan median voter adalah individu (sebagai pemilik suara atau voter)
yang preferensinya berada di tengah-tengah diantara kumpulan preferensi yang ada atau degan kata
lain jikalau ada 11 individu maka terdapat 5 individu yang memiliki keinginan barang publik lebih
banyak dibandingkan dengan median voter dan juga 5 individu lain yang menginginkan barang
publik tertentu lebih sedikit dibandingkan dengan yang diinginkan oleh median voter. Selama
preferensi puncak dari tiap individu bersifat tunggal (single-peaked preferences) maka hasil yang diperoleh
melalui tata cara pemungutan suara terbanyak akan selalu mencerminkan preferensi dari median
voter tersebut.

Misalnya terdapat lima orang individu yang terdaftar sebagai pemungut suara, yaitu Dikin,
Dinho, Kodir, Mumun, dan Aldi. Mereka ditanya seberapa besar pengeluaran maksimal sebuah
partai. Masing-maing memiliki preferensi yang sifatnya single peaked dan jawaban mereka ditunjukkan
pada Tabel V.3.

55
 Tabel V.3. Pengeluaran Partai yang Diinginkan oleh Tiap Individu

Individu (Voters) Pengeluaran

Dikin 5 juta

Dinho 100 juta

Kodir 150 juta

Mumun 160 juta

Aldi 700 juta

Aturan dalam single peaked preferences dalam kasus ini adalah makin dekat tingkat pengeluaran
dengan puncak preferensinya maka makin disukai. Misalnya dari Tabel V.3. tersebut kita masukkan
data mengenai pendapat individu jika pengeluaran partai ditambah.

Tabel V.4. Hasil Pemungutan Suara

Individu (Voters) Peningkatan Pengeluaran Partai Sebesar:

5 100 150 160 700

Dikin Yes No No No No

Dinho Yes Yes No No No

Kodir Yes Yes Yes No No

Mumun Yes Yes Yes Yes No

Aldi Yes Yes Yes Yes Yes

Hasil Pemungutan Lolos Lolos Lolos Tidak Tidak

Lolos Lolos

56
 Dari hasil pemungutan suara, nilai pengeluran partai yang melebihi 150 juta akan ditolak minimal
oleh 3 orang yaitu Dikin, Dinho, dan Kodir. Maka suara terbanyak adalah pada nilai 150 juta yang
juga merupakan median (nilai tengah) dari preferensi yang ada.

Dari contoh di atas dapat diambil kesimpulan bahwa ketika preferensi yang dimiliki oleh individu
(voters) sifatnya single-peaked maka dapat diperoleh hasil yang stabil. Hasil yang stabil ini merupakan
cerminan dari nilai tengah preferensi individu (median voter preferences). Namun ketika individu (voters)
tidak memiliki preferensi yang sifatnya single-peaked maka paradox dalam, pemungutan suara akan
muncul.

Penjelasan sebelumnya telah menunjukkan bahwa seringkali pemungutan suara terbanyak

(majority rule) memiliki kelemahan. Telah dijelaskan pula mengenai prerferensi individu yang bisa jadi
konsisten namum secara kelompok tidak. Lalu bagiamana sebaiknya? Apakah sistem yang
demokratis tidak dapat memberikan solusi atas terjadinya keseimbangan politis? Dalam hal ini salah
seorang ahli ekonomi-politik bernama Kenneth Arrow memberikan beberapa kondisi untuk
mencapai tingkat rasional secara kolektif. Arrow memperoleh penghargaan nobel atas kontribusinya
ini. Kondisi yang disyaratkan itu dikenal dengan Arrow’s Impossibility Theorem. Secara singkat teorema
Arrow berupa:

a) Semua individu (voters) harus memiliki kebebasan memilih diantara beberapa alternative yang
ada ketika terjadi pemilihan (pemilu misalnya), dan pilihan publik tidak dapat dibuat oleh
tindakan satu orang saja yang bertindak sebagai diktator.

b) Sebuah keseimbangan politis harus dapat dicapai. Dan kita tidak dapat mengesampingkan
adanya kemungkinan bahwa individu (voters) memiliki preferensi yang sifatnya multi-peaked.

c) Jika semua individu (voters) merubah tingkat preferensinya (rankingnya) terhadap alternative
tertentu, maka pilihan publik yang terjadi seharusnya tidak bergerak ke arah yang berlawanan.
Misalnya, jika semua individu (voters) sekarang menginginkan lebih sedikit program
pertahanan pemerintah, maka kita tidak akan pernah berharap sebuah pilihan publik yang
terjadi adalah disetujuinya peningkatan dalam program pertahanan pemerintah.

d) Pilihan publik dan keseimbangan politis seharusnya tidak dipengaruhi oleh urutan (orders).

e) Pilihan publik tidak boleh dipengaruhi oleh eliminiasi atau pun penambahan alternative.
Yaitu jika individu (voters) memilih A ketika pilihan yang tersedia hanyalah A dan B, maka

57
 individu (voters) tidak dapat memilih sebaliknya (B atas A) ketika pilihan ketiga muncul yaitu
pilihan C.

f) Pilihan publik harus bersifat transitif, yaitu jika program A lebih disukai dari program B, dan
program B lebih disukai dari program C, maka program A seharusnya lebih disukai
diabandingkan dengan program C.

TEORI DEMOKRASI KETERWAKILAN

Sebagaimana telah kita bahas sebelumnya bahwa pada kenyataannya jarang sekali terdapat cara
pemungutan suara untuk menetapkan proyek-proyek pemerintah dengan melibatkan seluruh
masyarakat. Secara umum pemungutan suara dilakukan oleh rakyar melalui wakil mereka. Dengan
sistem sepert ini adakah jaminan bahwa wakil rakyat akan memilih proyek-proyek pemerintah yang
sesuai dengan keinginan rakyat?

Untuk menunjukkannya diperlukan sebuah model. Model demokrasi keterwakilan pertama kali
dikembangkan oleh Joseph Schumpeter yang selanjutnya dikembangkan kembali oleh Anthony
Downs. Model tersebut mendasarkan asumsinya pada masyarakat dan wakil rakyat bertindak secara
rasional dengan berdasar pada kepentingan pribadi mereka. Tujuan dari wakil rakyat adalah
mempertahankan kedudukan mereka. Untuk mencapainya maka mereka menyuarakan kehendak
rakyat yang mereka wakili. Tujuan yang ingin dicapai oleh rakyat adalah memaksimalkan manfaat
yang diterima dari proyek-proyek pemerintah dan meminimumkan pembayaran pajak. Rakyat akan
memilih wakil rakyat yang akan memenuhi kriteria mereka sementara wakil rakyat akan memilih
proyek yang diinginkan masyarakat agar kedudukan mereka tetap terjaga. Jadi menurut teori ini
adanya kepentingan pribadi yang mendorong masing-masing pihak ini ternyata membuat program-
program pemerintah berjalan sesuai dengan keinginan masyarakat.

Koalisi dalam Pemungutan Suara

Seringkali juga banyak ditemui bahwa proyek pemerintah tidak dilakukan secara terpisah, namun
dalam suatu paket yang terdiri dari beberapa proyek. Jikalau demikian maka masyarakat (voters) tidak
memilih satu-satu proyek yang akan dilaksanakan pemerintah, akan tetapi memilih suatu paket
proyek atau program yang terdiri dari beberapa proyek. Dalam hal ini dimungkinkan para pemilih
mengadakan suatu koalisi untuk memenangkan suatu proyek yang lebih mereka sukai. Misalnya
dalam sebuah pemilihan terdapat tiga orang wakil rakyat yaitu Aldi, Dikin, Mumun yang memilih

58
diantara empat proyek A, B, C, D yang dijadikan dua paket. Tiap tiga orang pemilih masing-masing
diberikan angka 100 untuk menilai diantara dua proyek dalam satu paket. Misal hasil pemungutan
suaranya adalah sebagai berikut:

Tabel V.5. menunjukkan hasil pemungutan suara. Pada kasus I apabila tiap proyek dipilih secara
sendiri-sendiri maka akan diperoleh hasil urutan proyek sebagai berikut. Antara proyek A dan B, Aldi
memilih proyek A sementara Dikin dan Mumun memulih proyek B, maka proyek B akan menang
dalam pemungutan suara. Antara C dan D, Aldi dan Dikin lebih memilih proyek C sementara
Mumun memilih proyek D, maka proyek C akan terpilih dalam pemungutan suara.

Tabel V.5. Hasil Pemungutan Suara (2)

Kasus I Kasus II

Aldi Dikin Mumun Aldi Dikin Mumun

Paket I

Proyek A 1 51 60 1 51 60

Proyek B 99 49 40 99 49 40

Paket 2

Proyek C 51 52 45 51 52 20

Proyek D 49 48 55 49 48 80

Kombinasi

Unggulan (A dan C) 52 103 105 52 103 80

Kalah (B dan D) 148 97 95 148 97 120

Kombinasi Terpilih B,D A,C A,C B,D A,C B,D

Sumber: Mangkoesubroto, 2013.

Apabila kita kombinasikan antara proyek-proyek yang menang (A dan C) dalam satu paket
sementara paket kedua (B dan D) adalah paket yang kalah. Dari hasil pemilihan dapat dilihat bahwa
Dikin dan Mumun memiliki pilihan atas kombinasi paket A dan C sementara Aldi memilih

59
kombinasi paket B dan D. Dengan demikian proyek A dan C akan terpilih dalam pemungutan suara.
Namun demikian sistem paket juga dapat memberikan sebuah paradox yang sudah kita kenal
sebelumnya. Hal ini dapat ditunjukkan pada contoh kasus II Tabel V.5.

Pertukaran Suara (Logrolling)

Pemilihan suatu proyek secara paket memungkinkan pemilih untuk melakukan pertukaran suara
(logrolling). Pertukaran suara merupakan suatu bentuk kolusi (kerja sama) diantara para pemilih yang
kalah dengan cara mempertukarkan suara agar mereka sama-sama memperoleh keuntungan dengan
cara memberikan nilai (suara) lebih banyak kepada proyek-proyek yang disukai dari pemilih lain
dengan pertukaran berupa pemilih lain akan melakukan hal yang sama atas proyek yang disukainya.
Misalnya pada contoh kasus II Tabel V.5., Aldi kalah pada proyek B yang sangat disukainya,
sedangkan Mumun kalah pada proyek D yang sangat disukainya. Dalam hal ini maka Aldi dan
Mumun dapat melakukan pertukaran dalam bentuk pemberian nilai. Mumun dapat memberikan
bobot nilai atas proyek B yang lebih besar agar proyek B dapat terpilih dan sama juga bagi Aldi akan
memberikan bobot nilai untuk proyek D agar terpilih. Kedua individu tersebut akan mendapatkan
kepuasan karena adanya pertukaran (logrolling) ini karena proyek yang disukainya terpilih. Dikin dalam
hal ini adalah pihak yang mengalami penurunan kepuasan, karena dengan adanya pertukaran suara
maka kombinasi proyeknya akan menjadi B dan D.

Kuis Pendek
4. Apakah yang dimaksud dengan keseimbangan politis?
5. Apa perbedaan antara majority rule dan median voter dalam tata cara pengambilan keputusan?
6. Apa yang dimaksud dengan Arrow Paradox? Mengapa bisa terjadi?
7. Apa yang dimaksud dengan konsep logrolling? Mengapa bisa terjadi?

RINGKASAN

Lingkup Ekonomika Publik tidak dapat dilepaskan dari ekonomika politik. Dalam pengambilan
kebijakan publik, pengambil kebijakan tidak dapat lepas dari sistem politik yaitu tata cara
pengambilan keputusan yang digunakan agar kebijakan dapat disetujui oleh masyarakat. Dalam
masyarkat demokratis biasanya hak politis masyarakat diwakilkan kepada parlemen atau sebuah
dewan perwakilan. Sehingga, pemerintah dalam pengambilan kebijakan publik harus disetujui oleh
parlemen sebagai wakil dari masyarakat. Preferensi yang berbeda mengenai barang publik apa yang
diinginkan oleh masyarakat (yang tercermin juga dalam parlemen atau dewan perwakilan rakyat)

60
berdampak pada hasil akhir kebijakan pemerintah. Ada kelompok yang memiliki preferensi terentu
dan kelompok masyarakat yang memilki preferensi yang berbeda. Dalam sistem demokrasi yang
menggunakan tata cara pengambilan keputusan berdasar suara terbanyak, maka perbedaan preferensi
antar masyarakat ini menimbulkan kerumitan dan seringkali kelompok masyarakat akan membentuk
koalisi agar memenangkan suara terbanyak dan kepentingan mereka terakomodir. Inilah keterikatan
antara ilmu ekonomi dan ilmu politik. Ilmu ekonomi tidak bisa lepas dari ilmu politik karena output
akhir ilmu ekonomi seringkali adalah sebuah kebijakan.

61
 BAB VI

PENGELUARAN PEMERINTAH:

FUNGSI REDISTRIBUSI PENDAPATAN

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan penjelasan kepada mahasiswa mengenai latar belakang peranan
pemerintah dalam pendistribusian pendapatan. Dalam perekonomian saat ini peran pemerintah
dapat diklasifikasikan ke dalam tiga golongan besar yaitu peran alokasi, stabilisasi, dan distribusi
pendapatan. Pada bab ini akan diuraikan mengenai peranan pemerintah dalam mendistribusikan
pendapatan diantara kelompok masyarakat untuk mencapai kesejahteraan masyarkat secara
keseluruhan.

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemahaman bagi mahasiswa mengenai latar belakang
peranan pemerintah dalam alokasi pendapatan.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan bermanfaat bagi mahasiswa yang akan berkarir di area pemerintahan, terutama yang
terkait dengan area penanggulangan kemiskinan. Bab ini memberikan konsep dan latar belakang
redistribusi pendapatan untuk masyarakat. Pemerintah melakukan redistribusi pendapatan yang
didapat dari pajak yang dibayarkan oleh masyarakat. Dengan memahami konsep ini mahasiswa dapat
lebih memahami bagaimana merumuskan program-program dengan tujuan kesejahteraan masyarkat
tercapai.

62
 LEARNING OUTCOMES

Bab ini menjelaskan salah satu peran dari pemerintah yaitu konsep redistribusi pendapatan.
Keluaran yang ingin dicapai untuk mahasiswa adalah pemahaman mengenai mengapa pemerintah
melakukan redistribusi pendapatan kepada masyarakat serta mengapa masyarakat mau sebagian
pendapatannya diberikan kembali kepada kelompok masyarakat lain. Dengan memahami latar
belakang tersebut mahasiswa diharapkan tertarik untuk mempelajari lebih jauh mengenai
peningkatan kesejahteraan masyarakat, terutama bagaimana cara meningkatkan kesejahteraan
masyarakat yang kurang beruntung atau masyarakat miskin.

63
 Tugas utama pemerintah adalah untuk mencapai kesejahteraan masyarakat dengan menggunakan
sumber dayanya seefisien mungkin. Dalam masyarakat terdapat beberapa kelompok yang mampu
mencukupi kebutuhannya baik sandang, pangan maupun papan. Mereka dapat dikatakan sebagai
kelompok penduduk mampu. Namun terdapat juga bagian dari masyarakat yang tidak dapat
memenuhi kebutuhannya, bahkan kebutuhan dasar sepert sandang, pangan dan papan tersebut.
Kelompok ini berada dalam golongan tidak mampu. Kesejahteraan masyarakat ini termasuk bagi
golongan tidak mampu atau dapat dikatakan sebagai orang miskin. Oleh karena itu dibutuhkan peran
serta pemerintah untuk membantu mereka yang tidak mampu memenuhi kebutuhannya. Peran serta
pemerintah ini dapat berupa penyediaan program-program bantuan untuk memenuhi kebutuhan
golongan tersebut.Program bantuan kesehatan bagi rakyat miskin misalnya, memudahkan akses dan
pembiayaan masyarakat dengan golongan miskin terhadap fasilitas kesehatan. Atau program bantuan
dana (transfer) untuk masyarakat miskin, dll.

Kesemua program tersebut membutuhkan pembiayaan. Pembiayaan yang dapat dilakukan

pemerintah adalah melalui pajak, kemudian menyalurkan kembali penerimaan pajak ke program-
program tersebut. Dengan demikian peran serta mensejahterakan masyarakat secara keseluruhan
membutuhkan peran serta dari masyarakat juga (dalam bentuk pembayaran pajak).

Sebagaimana telah dibahas pada bab sebelumnya bahwa pilihan public melibatkan suatu proses
berupa proses politik. Dari proses politik tersebut kemudian tercipta keseimbangan politis dimana
jumlah barang public yang diproduksi pemerintah (untuk masyarakat) merupakan interaksi dari
tambahan manfaat yang diterima atas penyediaan barang public dan seberapa besar masyarakat harus
menanggung biaya dalam bentuk porsi pajaknya.

Penyediaan barang public salah satunya bisa dalam bentuk program-program untuk
menanggulangi kemiskinan. Program-program tersebut membutuhkan pembiayaan dari pajak.
Sementara yang menanggung pajak adalah masyarakat itu sendiri. Lalu mengapa sebagian kelompok
masyarakat mau untuk membayar pajak untuk masyarkat lainnya? Jawabannya sebagaimana akan
dibahas pada Bab 10 mendatang bahwa masyarakat akan memberikan sebagian pendapatannya untuk
pajak kepada pemerintah untuk investasi atas adanya stabilitas keamanan. Hal ini dikarenakan
pandangan berupa seringkali negara dengan angka kemiskinan yang tingggi berpotensi membentuk
masyarakat yang tidak teratur dan dapat menimbulkan kekacauan. Dengan demikian sebenarnya ini
adalah bentuk investasi jangka panjang yang dilakukan oleh masyarakat, sedangkan dari sudut
pandang kebijakan public berupa redistribusi pendapatan (income redistribution).

64
PENGELUARAN PEMERINTAH

Pengeluaran pemerintah berisikan informasi mengenai gambaran kebijakan yang akan

dilaksanakan oleh pemerintah. Sebagai cermin dari biaya yang dikeluarkan dari kebijakan, maka
pengeluaran pemerintah tergantung dari kebijakan-kebijakan yang sedang dijalankan pemerintah.
Pengeluaran untuk subsidi program misalnya, maka menggambarkan biaya yang harus dikeluarkan
untuk menjalankan program tersebut.

Program pemerintah yang bertujuan untuk meredistribusi pendapatan dapat dikatakan sebagai
salah satu program untuk penanggulangan kemiskinan. Beberapa yang mendukung program
pemerintah ini berpendapat bahwa pada akhirnya nanti masyarkat akan menikmati manfaat jangka
panjang dengan penurunan kemiskinan. Program-program pemerintah kepada masyarakat miskin ini
melibatkan anggaran pemerintah sebagai sumber pembiayaan meskipun dalam beberapa kasus bisa
menggunakan sumber daya dari swasta. Maka pembahasan program-program untuk masyarakat
miskin ini terkait dengan alokasi sumber daya pemerintah dalam bentuk subsidi pemerintah untuk
penanggulangan kemiskinan.

Selain itu pengeluran pemerintah juga dipengaruhi oleh perkembangan pertumbuhan ekonomi
suatu negara. Ketika pada masa awal pertumbuhan, pengeluaran pemerintah sebagian besar untuk
penyediaan infrastuktur pendukung perekonomian (seperti air, energy, listrik, jalan dll). Lalu pada
tahap menengah pembangunan ekonomi ketika beberapa sektor industri mulai tumbuh, peran dari
sektor swasta semakin meningkat, maka peran pengeluaran pemerintah adalah untuk mengatasi
eksternalitas yang dihasilkan oleh sektor industri tersebut (sepert polusi). Pada tahap pembangunan
tingkat lanjut, pengeluaran pemerintah beralih kepada pengeluaran yang bersifat meningkatkan
kesejahteraan sosial masyarakat seperti penyediaan jaminan hari tua, program jaminan kesehatan,
program penanggulangan kemiskinan dll.

Pada bab-bab selanjutnya akan dibahas mengenai pengeluran pemerintah, seperti analisis biaya
dan manfaat atas program pemerintah, pembiayaan program pemerintah, program-program untuk
membantu golongan masyarakat yang tidak mampu, serta peran serta pemerintah daerah dalam
mensejahterakan rakyat.

65
REDISTRIBUSI PENDAPATAN

Salah satu peran dari pemerintah adalah distribusi pendapatan. Distribusi pendapatan tergantung
dari banyak faktor, diantaranya kepemilikan faktor produksi, pasar faktor produksi, dan kemampuan
memperoleh pendapatan (misal tingkat pendapatan, keahlian, bakat dll). Kepemilikan akan faktor
produksi dipengaruhi oleh pasar faktor produksi. Misalnya, permintaan faktor produksi pada indsutri
padat karya (padat kerja). Peningkatan pada permintaan faktor produksi tenaga kerja relative
terhadap modal akan menaikkan harga faktor produksi tenaga kerja.

Sistem pasar di atas yang terkait dengan kepemilikan faktor produksi dianggap memberikan
ketidakadilan. Industri yang banyak menggunakan teknologi padat modal misalnya akan meminta
banyak faktor produksi modal yang selanjutnya menaikkan harga bagi pemiliki faktor produksi
tersebut. Para pemilik faktor modal akan mengalami peningkatan pendapatan sementara pemiliki
faktor tenaga kerja tidak. Masalah ketidakadilan ini tidak masuk ke dalam lingkup ilmu ekonomi.
Masalah keadilan ini sepenuhnya diserahkan kepada masyarakat. Masyarakat akan merumuskan
keadilan berdasarkan pandangan dan persepsinya. Perumusan tersebut dilakukan melalui wakil-wakil
mereka dalam parlemen. Para wakil rakyat tersebutlah yang merumuskan keadilan public yang
mereka inginkan. Kemudian pemerintah melalui perangkat kebijakan (public atau fiskal dan
moneter) merubah keadaan masyarakat sehingga sesuai dengan yang diinginkan oleh masyarakat.

Ilmu ekonomi membahas mengenai efisiensi. Seringkali distribusi pendapatan dihadapkan pada
efisiensi. Perubahan ekonomi dikatakan efisien apabila perubahan yang dilakukan untuk
memperbaiki keadaan suatu golongan dalam masyarakat dilakukan sedemikian rupa sehingga tidak
memperburuk keadaan golongan yang lain. Bagian selanjutnya akan membahas mengenai konsep-
konsep distribusi pendapatan yang dilakukan oleh pemerintah dalam bentuk penerapan kebijakan
fiskal berupa pajak.

MODEL UTILITARIAN

Pada bagian ini akan dijelaskan mengenai latar belakang redistribusi pendapatan. Pembahasan
pertama adalah mengenai konsep ekonomi kesejahteraan (welfare-economy). Apakah pemerintah
mempertimbangkan perbedaan dalam tingkat pendapatan sebagai masalah yang menjadi tanggung
jawab mereka?

66
 Dalam sebuah negara yang memiliki cita-cita mensejahterakan rakyatnya atau disebut dengan
welfare-economy, kesejahteraan masyarakat tergantung dari seberapa besar kesejahteraan individu-
individu yang membentuk masyarakat tersebut. Misalnya dalam suatu negara (masyarakat) terdapat
sebanyak n anggota, sementara kepuasan yang dimiliki oleh masing-masing individu (atau individu
ke-i) adalah Ui. Maka tingkat kesejahteraan sosial (W) adalah fungsi dari F(.) masing-masing kepuasan
individu atau rakyat dapat ditunjukkan dalam bentuk persamaan:

W = F(U1, U2, … , Un) (6.1)

Persamaan 6.1 di atas seringkali disebut dengan fungsi kaedah kesejahteraan sosial (utilitarian
social welfare function). Persamaan tersebut mengasumsikan bahwa kenaikan dalam kepuasana salah
satu individu (ceteris paribus) akan meningkatkan W. Dengan demikian persamaan tesebut
menunjukkan bahwa peningkatan kesejahteraan masyarakat merupakan perubahan kepuasan
individu yang membuat seseorang individu tersebut menjadi lebih sejahtera (better-off) tanpa
membuat orang lain lebih tidak sejahtera (worse-off).

Lalu apa pendapat dari aliran pemikiran kesejahteraan ini terkait dengan redistribusi pendapatan?
Untuk menjawabnya kita akan menyederhanakan persamaan 6.1 di atas. Anggap bahwa tingkat
kesejahteraan masyarakat merupakan jumlah dari tiap kepuasan individu, sehingga persamaan 6.1
menjadi:

W = U1 + U2 + … + Un (6.2)

Persamaan 6.2 seringkali dinamai dengan fungsi persamaan kesejahteraan yang sifatnya aditif
(additive social welfare function). Untuk menjelaskan redistrbusi pendapatan, pertama, anggap pemerintah
berkeinginan untuk meningkatkan kesejahteraan sosial (memaksimalkan W), selanjutnya beberapa
asumsi yang digunakan antara lain:

1) Individu memiliki fungsi kepuasan (utility) yang identik satu sama lain dan hanya dipengeruhi
oleh besarnya pendapatan.
2) Fungsi kepuasan tersebut memiliki tambahan kepuasan yang sifatnya menurun (diminishing)
terhadap peningkatan pendapatan. Ketika pendapatan individu naik mereka akan merasa
lebih puas (better-off) namun tambahan kepuasannya (marginal utility) makin lama makin
menurun seiring dengan kenaikan pendapatannya.
3) Jumlah total pendapatan dalam masyarkat adalah tetap.

67
 Untuk menunjukkan alasan dibalik redistribusi pendapatan dengan menggunakan asumsi di atas,
kita akan mengenalkan sebuah masyarakat dimana hanya terdiri dari dua orang anggota Aldi dan
Dikin. Kedua individu ini dapat ditunjukkan ke dalam bentuk sebuah grafik dibawah ini

Grafik VI.1. Model Redistribusi Pendapatan

Dari Grafik VI.1. di atas OO’ adalah total pendapatan dalam masyarakat. Pendapatan Dikin
dihitung dari jarak titik O ke kanan, sementara pendapatan Aldi dihitung dari jarak titik O’ ke kiri.
Maka titik diantara O sampai O’ menggambarkan redistribusi pendapatan.

Tambahan kepuasan (marginal utility) atas peningkatan pendapatan yang dimiliki Dikin adalah MU
Dikin dan yang dimiliki oleh Aldi adalah MU Aldi. Sebagaiamana asumsi sebelumnya bahwa
tambahan kepuasan ini sifatnya menurun sejalan dengan peningkatan pendapatan. Pergerakan dari
sisi kiri ke kanan sumbu horizontal merupakan peningkatan pendapatan bagi Aldi, sebaliknya dari
kanan ke kiri merupakan peningkatan pendapatan bagi Dikin.

Sekarang asumsikan bahwa pendapatan Dikin adalah sebesar Oa dan pendapatan Aldi adalah
sebesar O’a. Lalu yang menjadi pertanyaan adalah, apakah terjadi peningkatan kesejahteraan secara
total jika redistribusi pendapatan antara Dikin dan Aldi terjadi? Untuk menjawabnya misal sejumlah
ab rupiah diambil dari Aldi dan diberikan kepada Dikin. Tentunya hal tersebut membuat Aldi worse-
off sementara Dikin better-off. Namun demikian apa yang terjadi dengan tingkat kepuasan secara total

68
(W). Karena Aldi lebih kaya dibandingkan dengan Dikin, maka penurunan kepuasan yang dialami
oleh Aldi lebih kecil dibandingkan dengan peningkatan kepuasan yang didapat oleh Dikin. Oleh
karena itu total kepuasannya meningkat. Secara grafis ditunjukkan dalam area cefd. Distribusi
pendapatan sebesar ab rupiah dari Aldi ke Dikin memberikan tambahan kepuasan pada Dikin
sebesar area abfe, dan penurunan kepuasan yang dialami oleh Aldi adalah area abdc.

Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa selama pendapatan tidak seimbang (unequal) model
di atas menunjukkan redistribusi pendapatan akan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Ketika
tingkat pendapatan seimbang (equal) kesejahteraan sosial mencapai titik yang maksimal.

Namun dalam menggunakan model ini kita harus hati-hati terutama atas asumsi yang
mendasarinya. Misalnya pada asumsi pertama, bahwasannya hampir tidak mungkin untuk
mengidentifikasi apakah individu memiliki fungsi kepuasan yang identik. Kita tidak dapat
mengetahui apakah konsumsi barang yang sama akan memberikan tingkat kepuasan yang sama antar
individu. Hal ini disebabkan tingkat kepuasan tidak dapat diukur.

Permasalahan lain adalah pada asumsi tingkat tambahan kepuasan (marginal utility) yang sifatnya
menurun. Jika kedua individu memiliki perilaku yang berbeda antara tambahan kepuasan dengan
pendapatan maka hasil yang diperoleh juga berbeda. Dengan demikian bisa jadi slope atau besarnya
perubahan tambahan kepuasan akibat perubahan pendapatan antar individu berbeda. Ada yang slope
nya besar dan ada yang slopenya kecil. Selanjutnya adalah permasalahan dalam faktor yang
mempengaruhi kepuasan. Pendapatan merupakan salah satu faktor yang mempengaruhinya, namun
terdapat faktor lain berupa waktu luang (leisure) yang juga berperan dalam menentukan tingkat
kepuasan individu. Individu yang ingin memaksimalkan tingkat kepuasannya akan memilih seberapa
besar waktu yang digunakan untuk bekerja dan seberapa besar waktu luang untuk bersantai. Adanya
program pajak dan subsidi akan mempengaruhi perilaku individu dalam menentukan seberapa
besarnya alokasi waktu diantara dua kegiatan tersebut. Akan lebih menguntungkan jika individu yang
memiliki alokasi waktu sedikit kerja karena akan mendapatkan pendapatan dari orang yang
melakukan lebih banyak kerja. Secara total, dapat dikatakan bahwa tingkat pendapatan potensial
masyarkatnya mengalami penurunan, tidak seperti diasumsikan sebelumnya pada model utilitarian.

Konsep selanjutnya dari alasan redistribusi pendapatan adalah konsep memaksimumkan

kepuasan dari anggota masyarakat yang memiliki tingkat kepuasan terendah atau dikenal dengan

69
konsep maximin criterion. Konsep ini merupakan salah satu bentuk dari model utilitarian. Konsep ini
memiliki fungsi kesejahteraan sebagai berikut:

W = Minimum f(U1, U2, … , Un) (6.3)

Persamaan fungsi kesejahteraan masyarakat di atas menunjukkan bahwa dengan memaksimalkan

kepuasan dari pemilik tingkat kepuasan terendah dalam masyarakat maka kesejahteraan masyarakat
secara kesuluruhan dapat tercapai. Misalnya Aldi memiliki sebuah perusahaan dan memperkerjakan
Dikin sebagai salah satu pegawainya. Pemerintah mengenakan pajak kepada perusahaan milik Aldi
sehingga biaya perusahaan naik dan memaksa Aldi untuk mengurangi produksinya serta terpaksa
merumahkan Dikin. Pada kasus ini Dikin merupakan anggota masyarakat yang memiliki tingkat
kepuasan terendah karena kehilangan pekerjaannya dan tidak memiliki pendapatan. Pemerintah
memberikan program bantuan kepada Dikin dalam bentuk transfer dana untuk membantu Dikin
mencukupi kebutuhannya. Ini adalah salah satu bentuk memaksimalkan kepuasan masyarakat yang
memiliki tingkat kepuasan terndah. Permasalahannya adalah pemberian bantuan dana dari
pemerintah tidak sebanding dengan pendapatan yang Dikin terima dari pekerjaan sebelumnya.
Konsep ini tidak membuat kepuasan total (kesejahteraan) masyarakat menjadi lebih besar karena
hanya memfokuskan pada kepuasan terendah dalam masyarakat.

Alasan yang mendukung konsep ini terkait masalah distribusi pendapatan, meskipun cukup
kontroversial, adalah pendapat dari seorang filsuf John Rawls tahun 1971. Rawls berpendapat
bahwasannya seseorang tidak mengetahui nasib mereka di masa depan, apakah menjadi sukses dan
kaya atau menjadi miskin dan sengsara. Adanya jaminan atas redistribusi pendapatan terhadap
ketidakpastian dalam kehidupan ini membuat masyarakat menganggap distribusi pendapatan dari
orang yang sukses dan kaya diperlukan. Kekhawatiran individu terhadap kesengsaraan masa depan
membuat individu berusaha agar tingkat kesengsaraan yang akan diterima di masa depan serendah
mungkin terjadi yaitu dengan menetapkan kriteria yang tinggi atas kehidupan sengsara.

PARETO EFFICIENT

Kedua konsep di atas mengenai redistribusi pendapatan masyarakat memberikan sebuah asumsi
bahwa akan selalu ada pihak yang mengalami perbaikan (better-off) dan ada pihak yang mengalami
kerugian (worse-off). Istilah yang sering dipakai dalam ekonomi untuk masalah ini adalah redistribusi
pendapatan tidak pernah menghasilkan perbaikan secara Pareto (Pareto improvement). Perbaikan secara

70
Pareto berarti semua pihak akan mengalami kondisi lebih baik (better-off). Lalu bagaiamana agar
tingkat Pareto tercapai?

Kita memulainya dengan menganggap bahwa individu memiliki sifat altruistic yang tinggi, sifat
untuk membantu orang lain. Sifat altruistic ini masuk ke dalam fungsi kepuasan individu dalam
masyarakat. Dengan demikian tidak hanya tingkat pendapatan saja yang akan mempengaruhi tingkat
kepuasan seseorang namun juga sifat alturistik. Sekarang misalnya, Aldi adalah seorang yang sukses
dan berkeinginan untuk memberikan 100 ribu rupiah kepada Dikin. Oleh karena sifat altruistic ini,
maka Aldi mengalami tambahan kepuasan atas perbuatannya. Peningkatan kepuasan karena
perbuatan baik (derma) ini dianggap melebih penurunan kepuasan karena berkurangnya pendapatan
sebesar 100 ribu rupiah. Pada waktu yang sama Dikin juga mengalami peningkatan kepuasan karena
mendapatkan tambahan pendapatan sebesar 100 ribu rupiah. Dengan demikian maka kedua individu
tersebut mengalami peningkatan kepuasan (better-off).

Lalu anggap bahwa perbuatan baik yang dilakukan oleh Aldi terkendala. Kendala tersebut
misalnya Aldi yang ingin mendermakan sebagian hartanya tidak mengetahui harus mendermakan
kepada siapa karena tidak adanya informasi. Lalu muncul peran dari pemerintah. Pemerintah dengan
agen dan satuan kerjanya (dinas) mengetahui informasi mengenai siapa saja yang pantas
mendapatkan bantuan dana, dimana lokasinya, dan seberapa besar kebutuhannya. Dalam analogi ini
pemerintah berperan sebagai pihak yang melakukan pungutan kepada Aldi (dalam bentuk pajak) dan
mendermakannya kepada Dikin. Jika pemerintah dapat memberikan transfer uang kepada Dikin
tanpa biaya (biaya minimal, karena informasinya ada) maka dapat meningkatkan efisiensi alokasi
sumber daya. Maka peran pemerintah dalam hal ini ibarat sebagai penghubung antara Aldi dan
Dikin.

Dari cerita di atas dapat diambil sebuah intisari bahwa tingkat kesejahteraan seseorang (Aldi) juga
dipengaruhi oleh permasalahan yang dialami oleh individu lain (Dikin). Atau dengan kata lain
kesejahteraan tiap orang dipengeruhi oleh adanya ketimpangan. Ambil contoh pada situasi ekstrim,
bahwa tidak ada anggota masyarkat yang ingin mendermakan hartanya untuk kelompok masyarakat
yang kurang mampu. Pada kasus ekstrim ini maka peran serta pemerintah diperlukan. Karena
kesejahteraan masyarakat secara keseluruhan dipengaruhi oleh ketimpangan yang ada maka
pemerintah dengan kewenangannya dapat memaksakan agar kelompok masyarakat yang mampu
mau memberikan sebagian dari pendapatannya kepada kelompok masyarakat yang kurang mampu
dalam bentuk pembayaran pajak.

71
 Dari penjelasan di atas dapat diambil kesimpulan bahwa jikalau individu memiliki sifat altruistic
yang dapat mempengaruhi tingkat kepuasannya, dan pemerintah berperan sebagai penghubung
antara kelompok masyarakat mampu dengan masyarakat tidak mampu karena memiliki informasi
yang memadai maka tidak hanya tingkat kepuasan mengalami perbaikan (better-off) namun juga
efisien. Inilah yang kemudian dikenal dengan Pareto Efficient.

Kuis Pendek
1. Faktor apa saja yang membuat ditribusi pendapatan berbeda-beda antar masyarkat?
2. Apa saja konsep yang diberikan oleh welfare-economy dalam menjelaskan redistribusi
pendapatan?
3. Apa yang dimaksud dengan pareto-efficient? Mengapa konsept welfare-economy tidak
memberikan pareto-efficient.

RINGKASAN

Dalam perekonomian saat ini peran pemerintah dapat diklasifikasikan ke dalam tiga golongan
besar yaitu peran alokasi, stabilisasi, dan distribusi pendapatan. Sebagaimana kita ketahui bahwa
terdapat golongan masyarakat yang mampu dan yang tidak mampu memenuhi kebutuhannya.
Kenyataan ini dihadapkan pada tujuan pemerintah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat
secara keseluruhan. Distribusi pendapatan merupakan salah satu bentuk peran pemerintah untuk
mencapai tujuan tersebut. Konsep distribusi pendapatan merupakan salah satu bentuk dari welfare-
economy. Oleh karenanya kesejahteraan masyarakat seringkali tercermin dari tingkat kepuasan setiap
individu dalam masyarakat. Salah satu konsepnya adalah utilitiarisme. Konsep ini berasumsi bahwa
tingkat kepuasan individu dipengaruhi oleh tingkat pendapatan. Makin tinggi pendapatan makin
tinggi tingkat kesejahteraan. Ketika pemerintah menerapkan pajak kepada pemilik pendapatan tinggi
maka terjadi penurunan kepuasan pada kelompok ini. Namun ketika pemerintah merdistribusikan
penerimaan pajak kepada masyarakat berpendapatan rendah dalam bentuk program bantuan transfer
misalnya maka berdampak pada peningkatan pendapatan dan kepuasan pada kelompok ini. dampak
akhirnya menurut konsep ini adalahh peningkatan kepuasan pada kelompok berpendapatan rendah
lebih besar dibandingkan dengan penurunan kepuasan pada kelompok pendapatan tinggi. Konsep
utilitiarisme ini memiliki kelemahan dalam asumsinya bahwa individu memiliki perilaku yang sama
antara perubahan pendapatan dengan tambahan kepuasannya. Selain itu konsep tersebut dianggap
membuat sebagian masyarakat menjadi “dirugikan” karena penurunan kepuasan. Konsep lain berupa
Pareto-Efficient memberikan pandangan bahwa tingkat kepuasan indvidu tidak dipengaruhi oleh

72
besarnya pendapatan saja namun juga oleh sifat altruistic. Sifat saling membantu antar sesame ini akan
dihadapkan pada masalah ketika informasi mengenai kelompok mana yang akan dibantu tidak
tersedia. Dalam hal ini pemerintah dapat menjadi intermediasi antara pemilik pendapatan yang ingin
membantun dengan pemilik pendapatan rendah yang butuh bantuan. Pemerintah berperan dalam
pemungutan pajak untuk meredistribusikan kembali penerimaan pajak ke dalam bentuk program-
program atau kebijakan-kebijakan tertentu.

73
 BAB VII

PERKEMBANGAN PENGELUARAN PEMERINTAH

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan penjelasan kepada mahasiswa mengenai teori-teori yang
melatarbelakangi perkembangan pengeluaran pemerintah. Pertama akan didiskusikan mengenai
pendekatan dari sudut pandang makro ekonomi terkait dengan pengeluaran pemerintah. Kedua akan
didiskusikan mengenai pendekatan dari sudut pandang mikro ekonomi untuk pengeluaran
pemerintah. Pendekatan makroekonomi tentang pengeluaran pemerintah memberikan gambaran
bagiaman pertumbuhan ekonomi, sektor industri, bahkan kebijakan untuk perang terkait dengan
perkembangan pengeluaran pemerintah. Pendekatan mikroekonomi melihat pada penawaran dan
permintaan terhadap barang publik. Perkembangan pengeluaran pemerintah menurut pandangan
dari mikroekonomi terjadi karena interaksi antara penawaran dan permintaan terhadap barang publik

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemahaman bagi mahasiswa mengenai berbagai teori
perkembangan pengeluaran pemerintah baik dari sudut pandang makro ekonomi maupun mikro
ekonomi. Dari sudut pandang makro, pengeluaran pemerintah merupakan salah satu bagian dari
pendapatan yang dihitung dengan menggunakan pendekatan pengeluaran. Semakin tinggi
pengeluaran pemerintah, maka pendapatan nasional akan semakin meningkat. Dari sudut pandang
mikro, pengeluaran pemerintah merupakan upaya pemerintah dalam meningkatkan kesejahteraan
masyarakat. Dalam hal ini, alokasi distribusi oleh pemerintah memegang peranan penting agar
alokasi yang dilakukan menjadi tepat sasaran.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Bab ini merupakan salah satu bab terpenting bagi mahasiswa yang ingin berkarir di sektor
pemerintahan. Pengelolaan alokasi dan distribusi anggaran pemerintah yang baik tentunya dapat
meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Seiring perkembangan jaman, alokasi dan distribusi

74
anggaran pemerintah tidak sekedar berurusan dengan kesejahteraan masyarakat. Skema alokasi dan
distribusi anggaran pemerintah juga menjadi bagian dari politik yang bersangkutan. Meskipun
demikian, skema praktis dari alokasi dan distribusi pengeluaran pemerintah ini seharusnya tetap
terkait pada teori yang berlaku.

LEARNING OUTCOMES

Bab ini menjelaskan teori dan contoh nyata terkait bagaimana pemerintah mengalokasikan dan
mendistribusikan anggaran pemerintah. Pada dasarnya pengeluaran pemerintah bukanlah suatu hal
yang sulit untuk dipelajari, melainkan lebih pada aspek alokasi kebutuhan. Mahasiswa akan mampu
memahami permasalahan yang seringkali terjadi untuk menuju alokasi dan distribusi anggaran
pemerintah yang baik. Pada akhirnya, mahasiswa menjadi semakin tertarik untuk menelusuri lebih
mendalam mengenai sektor pemerintahan, khususnya yang berhubungan dengan anggaran
pemerintah.

75
Ilmu ini dikatakan sebagai Ekonomi Politik karena tidak ada yang bisa dilakukan secara sendiri oleh ilmu
ekonomika atau ilmu politik untuk konsep ekonomi pemerintahan.
~~~Komedian Kanada, Stephen Leacock~~~

Pengeluaran pemerintah berisikan informasi mengenai gambaran kebijakan yang akan

dilaksanakan oleh pemerintah. Pengeluaran untuk subsidi program misalnya, maka meggambarkan
biaya yang harus dikeluarkan untuk menjalankan program tersebut. Atau bahkan ketika perang, maka
besarnya biaya perang dapat dilihat dari besarnya pengeluran pemerintah yang dianggarkan untuk
perang.

Sebagai cermin dari biaya yang dikeluarkan dari kebijakan, maka pengeluaran pemerintah
tergantung dari kebijakan-kebijakan yang sedang dijalankan pemerintah. Program pembangunan
infrastruktur seperti pembangunan dan perbaikan jalan memerlukan investasi besar. Dalam hal ini
pemerintah dapat menggunakan sumber dayanya atau meminta bantuan dari sektor swasta. Dengan
demikian pengeluran pemerintah itu berkembang sesuai dengan arah kebijakan pembangunan yang
ingin dicapai oleh pemerintah itu sendiri.

Pada bagian selanjutnya akan dibahas mengenai model pembangunan tentang pengeluaran
pemerintah, teori perkembangan pengeluaran pemerintah, serta penentuan tingkat output.

MODEL PERKEMBANGAN PENGELUARAN PEMERINTAH: PENDEKATAN

MAKROEKONOMI

Sebagaimana diuraikan sebelumnya bahwa pengeluaran pemerintah seringkali tergantung pada

arah kebijakan apa yang ingin ditempuh oleh pemerintah. Model pembangunan yang akan dibahas
ini berangkat dari pendapat tersebut bahwa terdapat hubungan antara pengeluaran pemerintah
dengan tahap-tahap pembangunan ekonomi. Pendapat ini dikemukakan oleh Rostow dan Musgrave
(Mangkusubroto 1998)

Rostow dan Musgrave melahirkan sebuah pandangan melalui pengamatan berdasarkan

pembangunan ekonomi yang dialami oleh beberapa negara. Mereka berpendapat bahwa
pembangunan ekonomi yang dialami oleh beberapa negara memiliki kesamaan bahwa petumbuhan

76
ekonomi terjadi secara bertahap. Sehingga kaitannya dengan peranan pengeluaran pemerintah pun
sejalan dengan tahapan pertumbuhan ekonomi.

Pada tahap awal pembangunan ekonomi, penyediaan infrastruktur ekonomi menjadi fokus
utama kebijakan pemerintah. Penyediaan sarana dan prasarana transportasi, pendidikan dan
kesehatan dalam bentuk pembangunan jalan, sekolah dan rumah sakit misalnya adalah salah satu
bentuk program tersebut. Penyediaan ini memerlukan biaya yang besar, sehingga seringkali
melibatkan pihak swasta dalam penyelenggaraannya. Namun demikian pada tahap awal
pembangunan ini porsi pemerintah dalam pembiayaan cenderung lebih besar dibandingkan dengan
porsi yang dibebankan kepada sektor swasta.

Pada tahap menengah pembangunan ekonomi, investasi pemerintah tetap diperlukan untuk
meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Pada tahap menengah ini peran pemerintah dalam
pembangunan mulai digantikan oleh peran dari swasta. Meskipun demikian pemerintah masih
berperan besar terutama dalam penyediaan barang dan jasa publik karena meningkatnya peran swasta
yang cenderung memiliki kegagalan pasar. Kegagalan pasar yang mucul seperti polusi atau
pencemaran udara dan air yang muncul akibat mulai berkembangya sektor industri pada tahap ini
membuat pemerintah turun tangan untuk mengatasi dampak negatifr (eksternalitas) tersebut.Pada
tingkatan yang lebih lanjut, model ini berpendapat bahwa pengeluaran pemerintah akan beralih dari
pembangunan sarana dan prasarana kepada pengeluaran-pengeluaran untuk aktivitas sosial seperti
program pelayanan kesehatan serta program kesejahteraan hari tua.

PENGALAMAN DI BEBERAPA NEGARA: KASUS EMPIRIS

Model atau teori ini sebagaimana disebutkan sebelumnya berasal dari pengalaman yang dialami
oleh beberapa negara dan tidak memiliki dasar teori yang kuat. Apakah pertumbuhan ekonomi
terjadi bertahap-demi bertahap atau tidak atau bahkan dapat terjadi secara simulutan (sekaligus)
masih menjadi kritik terhadap model ini.Selain itu terdapat kontribusi dari sebuah pengamatan
seorang ekonom, yang mengamati hubungan antara pengeluaran pemerintah dengan pendapatan
nasional (GNP) suatu negara. Pengamatannya itu menciptakan sebuah hukum yang berisi hubungan
antara kedua varaiabel tersebut. Ekonom tersebut adalah Wagner, dan hukumnya bernama Hukum
Wagner. Pengamatannya pada negara-negara Eropa, Amerika Serikat, dan Jepang menemukan
bahwa perkembangan pengeluaran pemerintah dengan pendapatan nasionalnya memiliki hubungan

77
yang positif. Negara yang mengalami pertumbuhan pendapatan nasional cenderung memiliki
memiliki pengeluran pemerintah yang juga besar.

Peningkatan dalam pendapatan nasional atau pertumbuhan ekonomi menjadikan sektor-sektor

ekonomi juga tumbuh. Industri dengan skala besar juga bermunculan dan saling terkait satu sama
lain. Keterkaitan antar industri ini berdampak pada kompleksitas hubungan yang terjadi antar
industri. Di era sekarang ini misalnya keterkaitan antara sektor manufaktur (industri) dan sektor
perbankan sangat dekat. Permasalahan di satu sektor saja (missal krisis moneter atau perbankan)
akan berakibat pada sektor lain. Masih segar dalam ingatan kita krisis keuangan yang melanda
Amerika Serikat dan dunia pada tahun 2008. Krisis yang bermula dari sektor keuangan Amerika
Serikat berimbas pada sektor-sektor terkait seperti perdagangan (menurunnya ekspor) dan industri.
Dampaknya pun menyebar oleh karena keterkaitan antar negara (globalisasi keuangan) yang juga
berimbas pada sektor yang sama atau terkait di negara lain.

Keterikatan antar sektor dan kompleksitasnya membutuhkan peran pemerintah. Pada sektor
keuangan misalnya. Dalam teori kebijakan publik, pemerintah dapat melakukan intervensi jikalau
terjadi kegagalan pasar. Salah satu bentuk kegagalan pasar adalah eksternalitas. Dalam sektor
keuangan atau lebih khusus lagi sektor perbankan, eksternalitasnya dapat berbentuk krisis keuangan.
Dampak dari krisis keuangan ini sebagaimana pernah dialami oleh Indonesia pada tahun 1997/1998
berupa tingginya angka inflasi, menrunnya pertumbuhan ekonomi, bertambahnya pengangguran
yang berujung pada kerusuhan dan reformasi pemerintahan. Kejadian tersebut merupakan biaya
yang besar yang harus ditanggung oleh sebuah negara (pemerintah). Oleh sebab itu diperlukan peran
serta pemerintah dalam bentuk kebijakan-kebijakan yang mengatur tata kelola sektor keuangan.
Misalnya seperti pembentukan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), penyediaan dana bantuan bagi
perbankan yang kesulitan likuiditas (Bank Indonesia) dll. Peningkatan peran serta pemerintah
akhirnya menjadi semakin besar dan berdampak pula pada pengeluaran pemerintah.

Kontribusi lainnya terhadap teori perkembangan pengeluaran pemerintah diberikan oleh

Peacock dan Wiseman. Mereka lebih melihat kepada sejauh mana keinginan masyarakat untuk
memberikan sebagian porsi pendapatannya (dalam bentuk pajak) untuk pembiayaan pengeluaran
pemerintah. Teori ini secara tidak langsung melihat bahwa masyarakat memiliki semacam batas
toleransi tertentu atas pajak yang dipungut oleh pemerintah.Tingkat toleransi yang dimiliki
masyarakat berhubungan dengan pemahaman mereka. Pemahaman terkait kesadaran bahwa

78
pemerintah membutuhkan dana untuk membiayai aktivitasnya sehingga masyarakat mau
memberikan sebagaian porsi pendapatannya.

Maka dengan adanya pemahaman ini secara tidak langsung pemerintah tidak bisa semena-mena
dalam menarik pajak (menentukan besarnya tingkat pajak). Hal ini tergantung pada tingkat toleransi
dari masyarakat. Ketika masyarakat menilai pengeluaran pemerintah yang meningkat sehingga
membutuhkan dana dalam bentuk pajak tidak sesuai dengan ekspektasi masyarakat terhadap hasil
dari sebuah program pemerintah maka tingkat toleransi pemberian pajak dari masyarakat akan
berkurang. Dampaknya berupa penurunan pengeluaran pemerintah.

Kita ambil contoh adalah dalam kasus pengeluaran pemerintah untuk perang (atau bisa juga
krisis keuangan). Perang membutuhkan biaya yang besar. Pada masa perang pengeluaran pemerintah
meningkat. Untuk membiayai perang ini pemerintah menarik pajak dari masyarakat. Dampaknya
dana masyarakat (swasta) yang tadinya dapat digunakan untuk konsumsi dan investasi menjadi
teralihkan untuk pembiayaan perang. Keadaan ini disebut dengan efek pengalihan (displacement effect).
Jikalau masih kurang (dan biasanya memang kurang) maka pemerintah dapat membiayainya dalam
pinjaman luar negei atau utang luar negeri. Setelah perang usai, maka seharusnya pemerintah dapat
menurunkan kembali tarif pajaknya, namun karena terdapat beban jatuh tempo untuk pembayaran
utang (bunga dan angsuran pinjaman utang) kepada luar negeri, opsi tersebut tidak dilakukan.
Dampaknya adalah pengeluaran pemerintah tetap naik. Bahkan dapat terus mengalami kenaikan
karena terdapat aktivitas-aktivitas pasca perang seperti santunan kepada keluarga korban perang,
veteran, rumah sakit dll. Keaadaan ini disebut efek inspeksi (inspection effect). Selain itu terdapat
sumber daya yang tadinya dimiliki oleh swasta namun akibat adanya sebuah gangguan sosial (perang)
menjadi tanggungjawab pemerintah seperti pengelolaan rumah sakit, alat-alat medis, pembuatan
senjata dan amunisi dll. Ini membuat terjadinya pemusatan kegiatan pemerintah atau sering disebut
efek konsentrasi (concentration effect).

Ketiga efek di atas menyebabkan pengeluaran pemerintah bertambah, tingkat pajak yang
seharusnya turun tidak turun. Mengapa? Karena inilah salah bentuk toleransi dalam masyarakat.
Masyarakat menyadari bahwa pemerintah memiliki beban pengeluaran yang besar sehingga
meningkatkan toleransi pajak masyarakat dan pemerintah dapat memungut pajak yang lebih besar
tanpa menimbulkan gangguan dalam masyarakat. Kasus perang di atas dapat juga diaplikasikan ke
dalam kasus serupa seperti krisis keuangan yang dialami Indonesia pada tahun 1997/1998. Bantuan

79
dana dari IMF berupa pinjaman lunak, restrukturisasi sektor keuangan dan perbankan, pembuatan
LPS telah meningkatkan pengeluaran pemerintah.

Selanjutnya kita akan melihat perkembangan pengeluaran pemerintah dari sudut pandang barang
publik yang diproduksi oleh pemerintah. Penjelasan sebelumnya mengenai perkembangan
pengeluaran pemerintah berasal dari sudut pandang makroekonomi. Selanjutnya kita akan melihat
perkembangan pengeluaran pemerintah dari sudut pandang mikroekonomi.

Kuis Pendek
1. Apakah ada hubungan antara pengeluaran pemerintah dengan perkembangan
ekonomi?
2. Siapakah ekonom yang menunjukkan hubungan antara pengeluaran pemerintah dan
pendapatan nasional?

INTERAKSI PENAWARAN DAN PERMINTAAN ATAS BARANG PUBLIK:

PENDEKATAN EKONOMIKA MIKRO.

Dalam konteks public finance atau ekonomi publik, pemerintah memproduksi barang berupa
barang publik sementara masyarakat mengkonsumsi barang berupa barang publik. Barang publik
misalnya adalah air bersih, jalan,listrik dll. Ilmu ekonomi juga memiliki cabang yang melihat pada
permintaan dan penawaran barang, yaitu ilmu ekonomika mikro. Dengan demikian pendekatan
ekeonomika mikro dapat digunakan untuk menganalisis barang publik.

Pendekatan ekonomika mikro dalam pengeluran pemerintah terkait dengan permintaan dan
penawaran terhadap barang publik. Ineraksi antara permintaan dan penawaran atas barang publik
menentukan jumlah barang publik yang akan diproduksi (disediakan) oleh pemerintah. Teori
ekonomika mikro dalam menganalisi pengeluaran pemerintah dapat dirumsukan sebagai berikut:

1. Penentuan Permintaan Barang Publik

Ui=f(G,X),

Dengan
Ui = utilitas individu i.
G = vektor barang publik.

80
 X = vektor barang swasta.

Individu memliki permintaan terhadap barang publik dan swasta, dan dapat memilih
besarnya konsumsi antara kedua barang tersebut. Namun demikian konsumsi individu
tersebut terkendala pada anggarannya. Jika kita asumskan seorang individu i membutuhkan
barang publik sebanyak Gik.

2. Penentuan Tingkat Output

Barang dan jasa yang disediakan oleh pemerintah akan ditentukan (disetujui atau tidak
disetujui) oleh parlemen (DPR jika di Indonesia). Parlemen ini juga yang menyetujui
besarnya pajak yang ditetapkan oleh pemerintah untuk membiayai produksi barang publik
tersebut. Dengan demikan fungsi produksi yang dimiliki oleh parlemen adalah:

Up = g(G,X,S)

Dengan
Up = fungsi utilitas parlemen.
G = vektor barang publik.
X = vektor barang swasta.
S = keuntungan yang diperoleh parlemen (atau politisi) bisa berupa jabatan ataupun materi.

3. Selanjutnya kita asumsikan bahwa fungsi utilitas masyarakat dapat diwakili oleh seorang
indvidu yang memaksimumkan kepusannya (Ui) dan masyarakat adalah price taker (tidak bisa
mempengaruhi tingkat pajak) dan tidak bisa menentukan besarnya barang publik yang
disediakan. Maka:
Max UI = f(G,X); dengan kendala anggaran berupa: Px X + tBi < Mi

Dengan
P = Vektor harga barang swasta
X = Vektor barang swasta
t = tarif pajak
Bi = basis pajak (individui)

81
 Untuk menyederhanakan model, basis pajak diasumsikan hanya satu untuk individu i.
Dengan demikian maka:

t = eG/B dimana e adalah vektor biaya per unit semua barang publik (e = e1, e2, …. em).

4. Dengan menggunakan proses iterasi antara politisi (menentukan besarnya pajak dan
pengeluaran pemerintah untuk kesejahteraan masyarakat) dan masyarakat atau pemilih
(menentukan besarnya tingkat kepuasan), maka dapat dihasilkan sebuah fungsi permintaan
untuk barang publik sebagai berikut:

Dq = q(p, Bi, M, t, B)

Dimana Dq adalah permintaan barang publik, p adalah harga barang publik (dianggap konstan),
M adalah anggaran pemerintah, t adalah tingkat pajak, dan B adalah basis pajak.

RINGKASAN

Pembiayaan pengeluaran pemerintah didapatkan dari faktor produksi yang ditransfer oleh
individu dan entitas bisnis di suatu negara. Pendapatan pajak merupakan salah satu metode paling
efektif sebagai pendapatan negara. Metode pembiayaan pengeluaran pemerintah tentunya akan
berimbas pada kondisi politik dan keseimbangan pasar. Ketika keseimbangan pasar bergeser, kondisi
alokasi efisien tidak lagi tercapai, baik menjadi inefisien maupun memiliki kondisi efisien yang
berbeda. Begitu juga dengan distribusi pendapatan yang akan bergeser dari kondisi semula.

Permasalahan mendasar dari pengeluaran pemerintah adalah distribusi maupun pembiayaan

barang publik. Tidak ada cara terbaik bagi pemerintah untuk membuat seluruh masyarakat menjadi
puas dan senang. Ditambah lagi dengan adanya kebutuhan pemerintah yang tidak bisa dihindarkan
pada jangka pendek, seperti perang. Dua kutub teori mengenai pengeluaran pemerintah adalah
apakah pengeluaran pemerintah mempengaruhi pertumbuhan ekonomi, atau sebaliknya. Kedua teori
ini dapat diuji melalui pendekatan empiris dan akan sangat bergantung pada kondisi ekonomi dan
politik di suatu negara.

82
 BAB VIII

ANALISIS BIAYA DAN MANFAAT

DESKRPISI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan pengetahuan bagi mahasiswa mengenai prosedur praktis yang
digunakan oleh pemerintah dalam menentukan keputusan apakah suatu proyek layak atau tidak layak
dilakukan dari sudut pandang pemerintah sebagai pengambil kebijakan. Pemerintah menghadapi
beberapa pilihan mengenai proyek-proyek yang harus dilaksanakan. Tentunya proyek yang
dilaksanakan harus memberikan dampak bagi kesejahteraan masyarakat. Sebuah proyek pemerintah
akan memberikan kontribusi bagi kesejahteraan masyarakat jika proyek tersebut memiliki tambahan
manfaat yang lebih besar daripada tambahan biaya bagi masyarakat. Dengan demikian untuk
menentukan layak tidaknya pemerintah melaksanakan suatu proyek dihadapkan pada analisis biaya
dan manfaatnya.

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan bab ini adalah untuk memberikan pemahaman bagi mahasiswa agar mahasiswa mampu
menjelaskan bagaimana menggunakan analisis biaya dan manfaat dalam pengambilan keputusan oleh
pemerintah ketika pemerintah dihadapkan pada beberapa alternatif proyek yang ada.
Kegiatan/proyek yang dilakukan oleh pemerintah memiliki tujuan untuk meningkatkan
kesejahteraan masyarakat. Namun hal ini tetap diperlukan analisis mengenai biaya dan manfaat dari
sebuah kegiatan/proyek agar pengeluaran pemerintah dapat menjadi efektif dan efisien.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Mahasiswa Ekonomika Terapan dipersiapkan untuk bekerja di sektor pemerintahan. Artinya

adalah bahwa mahasiswa Eonomika Terapan wajib memahami segala bentuk kegiatan/proyek yang
potensial dilakukan oleh pemerintah. Oleh karena itu, mahasiswa perlu dibekali pemahaman

83
mengenai bagaimana menghitung manfaat yang akan didapatkan dari sebuah kegiatan/proyek, dan
juga biaya yang harus dikeluarkan untuk itu.

LEARNING OUTCOMES

Bab ini akan memuat contoh-contoh penghitungan kegiatan/proyek pemerintah. Mahasiswa

diharapkan untuk menjadi familiar dengan bentuk-bentuk penghitungan yang umum dilakukan
untuk menjalankan kegiatan/proyek pemerintah. Ke depannya, mahasiswa kemudian dapat menjadi
mahir dalam menganalisis biaya dan manfaat dari sebuah kegiatan/proyek untuk mendukung tujuan
utama dibentuknya pemerintah, yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

84
Ilmu ekonomi politik tidak akan menemui lawan yang terus-menerus sama seperti bidang ilmu-ilmu lain. Namun,
keanehan di dunia ini akan seringkali menjadi penghambat perkembangan ilmu, seperti kepentingan pribadi dari
pihak dominan yang cenderung berubah-ubah.

~~~Filusuf Jerman, Karl Marx~~~

Masih ingatkah ketika Franklin Delano Roosevelt diangkat menjadi Presiden Amerika ke-33 pada
awal tahun 1933? Ketika itu perekonomian Amerika Serikat (bahkan dunia) sedang menghadapi
depresi yang amat besar (great depression). Kemudian kebijakan yang ditempuh adalah melalui
kebijakan fiskal yang ekspansif melalui pembangunan infrastruktur besar-besaran. Salah satu yang
menjadi trade-mark adalah pembangunan jalan raya sangat panjang yang dikenal dengan Route 66
dengan bentangan dari Los Angeles sampai Chicago.

Dari sedikit cerita di atas, kita dapat melihat bahwa salah satu bentuk proyek yang dikerjakan
oleh pemerintah berupa pembangunan infrastruktur (jalan raya pada contoh di atas). Kebijakan
pembangunan infrasturktur itu diharapkan dapat menyerap tenaga kerja, yang selanjutnya dapat
mengurangi pengangguran, meningkatkan pendapatan masyarakat dan kesejahteraannya. Proyek
pembangunan jalan raya adalah satu dari bermacam-macam proyek yang ada. Pemerintah tidak hanya
menghadapai proyek infrastruktur seperti jalan raya, tetapi juga menghadapi proyek-proyek lain. Dari
infrasturktur saja tidak hanya jalan raya, terdapat pembangunan jembatan, bendungan, bandar udara,
pelabuhan dll. Sementara masih ada proyek lain yang juga berhubungan dengan kesejahteraan
masyarakat seperti proyek kesehatan, penanggulangan kemisikinan, peningkatan pendapatan
masyarakat, peningkatan kualitas pendidikan dll. Intinya pemerintah menghadapi banyak pilihan
proyek dalam satu waktu, tidak hanya satu.

BAGAIMANA PROYEK PEMERINTAH DILAKUKAN?

Dari semua proyek yang ada, tidak semua memberikan manfaat bersih bagi masyarakat meskipun
tujuan akhirnya adalah kesejahteraan masyarakat. Hal ini dikarenakan terdapat biaya yang harus
dikeluarkan oleh pemerintah untuk mendanai proyek tersebut. Jika biaya yang dikeluarkan
pemerintah melebihi manfaat yang dihasilkan dari pengadaan atau pelaksanaan proyek tertentu maka

85
manfaat bersih yang diterima masyarakat menjadi negatif atau masyarakat harus menanggung hasil
akhir dari pengadaan proyek tersebut lebih besar dari manfaat yang didapatnya.

Misalnya pembangunan PLTA (Pembangkit Listrik Tenaga Angin) sebagaimana yang dilakukan
oleh negara Belanda. Jika pemerintah Indonesia ingin mengemulasi (mencontoh) kebijakan tersebut
sebagai alternatif dari pembangkit listrik dari minyak bumi bisa jadi hasil akhirnya adalah kerugian
bagi masyarakat meskipun tujuan akhirnya adalah sama meningkatkan kesejahteraan. Pengenalan
teknologi tenaga angin membutuhkan biaya-biaya, seperti penelitian dan pengembangan,
pembangunan sarana dan prasaran yang memadai, serta perawatan yang biayanya tidak kecil.

Dengan demikian dalam menentukan proyek yang harus dilaksanakan, pemerintah harus
menghitung biaya dan manfaat dari beberapa alternatif proyek lain. Kemudian pemerintah
melakukan evaluasi dengan membandingkan beberapa proyek tersebut, mana yang memberikan
manfaat bersih bagi masyarakat dan mana yang tidak. Sehingga analisis biaya dan manfaat dapat
menjadi arahan bagi pengambil keputusan mengenai proyek yang dipilih dari beberapa alternatif yang
ada agar sumber daya yang dimiliki pemerintah teralokasi dengan tepat.

Sebelum masuk ke dalam analisis biaya dan manfaat, perlu disajikan beberapa konsep yang
berkaitan dengan analisis biaya dan manfaat. Rosen dan Gayer (2008) memberikan tiga konsep
tersebut, yaitu:

1. Konsep Nilai Sekarang (present value).

2. Faktor Diskonto (discount factor).
3. Konsep IRR (Internal rate of return).

KONSEP NILAI SEKARANG (PRESENT VALUE)

Suatu proyek yang dijalankan oleh pemerintah sifatnya tidak instan, dalam artian hasil yang
diperoleh memiliki tenggat waktu. Misalnya proyek pemerintah dalam bentuk pembuatan jalan raya
yang mengeluarkan biaya dan waktu yang tidak sedikit. Hasil yang diperoleh (jalan raya) dan manfaat
bagi masyarakat tidaklah instan, membutuhkan waktu pembangunan jalan. Oleh karena waktu yang
dihadapai pemerintah dalam memilih proyek adalah saat ini maka kita membutuhkan alat untuk
mengukur manfaat yang akan diperoleh di waktu mendatang di masa sekarang. Konsep untuk
menghitung (atau mengkonversi) nilai masa depan menjadi nilai sekarang dikenal dengan konsep
nilai sekarang (present value).

86
 Konsep nilai sekarang menghitung berapa nilai uang sekarang jika nilai masa depan adalah
sebesar X tertentu. Misalnya saat ini seseorang rekan menawari anda sebuah kontrak bisnis atau
investasi yang menjanjikan pembayaran kepada anda sebesar 100 juta rupiah tiap tahunnya, dengan
kata lain jika proposal bisnis yang ditawarkan anda setujui maka anda tiap tahun akan mendapatkan
100 juta.

Pertanyaan selanjutnya, berapa maksimum uang yang anda akan investasikan ke dalam bisnis
yang ditawarkan oleh rekan anda itu? Apakah 100 juta rupiah membuat anda berpikir bahwa nilai ini
adalah nilai maksimum yang bisa anda berikan untuk mendapat 100 juta pada akhir tahun karena
setidaknya nilainya sama-sama 100? Jika anda menjawab ya, maka anda terjebak dalam nilai uang.
Uang memiliki nilai yang berbeda dari waktu ke waktu. Apa yang membuatnya berbeda? Beberpa
diantaranya adalah suku bunga dan nilai inflasi.

SUKU BUNGA (DISCOUNT RATE)

Pertama adalah suku bunga. Dalam menghadapai tawaran proyek (proposal bisnsi ataupun
investasi) pemerintah (ataupun anda) akan menghadapi beberapa alternatif lain selain proyek yang
ditawarkan tersebut. Contoh terdekatnya adalah alternatif dalam instrumen keuangan misalnya
seperti deposito. Deposito yang memberikan bunga, misalnya 5% per tahun pada para pemegangnya,
membuat anda harus membandingkan manfaat yang diperoleh antara deposito dengan proposal
bisnis yang ditawarkan.

Melihat kembali kepada contoh sebelumnya, jika alternatif terdekat yang ada adalah deposito
dengan imbal balik bunga sebesar 5 persen per tahun, maka anda tidak akan mau memberikan 100
juta pada tawaran bisnis rekan anda sebelumnya untuk hasil yang sama sebesar 100 juta karena anda
bisa memperoleh 105 juta jika menginvestasikannya pada deposito. Dengan demikian, kembali lagi
pada pertanyaan seberapa besar maksimal yang dapat anda berikan? Jawaban ini berada pada konsep
nilai sekarang (present value).

Konsep nilai sekarang atau present value dari nilai uang yang akan anda terima di masa datang
adalah seberapa besar jumlah maksimum uang yang akan anda berikan sekarang untuk mendapatkan
jumlah uang di masa datang. Pada contoh di atas, untuk mendapatkan jumlah uang di masa depan
sebesar 100 juta rupiah, maka jumlah maksimal uang yang dapat anda berikan saat ini adalah sebesar
95, 24 juta rupiah. Nilai itu diperoleh dari perhitungan nilai sekarang, yaitu:

87
 Nilai sekarang sebesar 95,24 juta rupiah adalah sama dengan 100 juta rupiah di masa depan (atau
1 tahun kemudian). Hal ini dikarenakan dengan hadirnya alternatif yang ada (imbal balik suku bunga)
nilai 95,24 juta jika diinvestasikan kepada deposito dengan imbal balik 5% per tahun juga akan
menghasilkan nilai 100 juta rupiah satu tahun kemudian (95,238 * (1+5%) = 100).

Selanjutnya jika tawaran teman anda berubah, yaitu anda akan mendapatkan 100 juta setiap dua
tahun, maka seberapa besar maksimum uang yang akan anda berikan? Dengan menggunakak konsep
present value kita dapat memperoleh nilai sekarang yaitu:

Dengan demikian jumlah maksimum uang yang akan anda berikan saat ini adalah sebesar 90,7
juta rupiah untuk memperoleh jumlah 100 juta rupiah dalam dua tahun. Atau dengan kata lain
dengan 90,7 juta rupiah anda dapat mendapatkan 100 juta rupiah jika membeli investasi lain dengan
imbal balik bunga 5% ( yaitu 90,70 * ( (1+5%)*(1+5%)) atau 90,70 * (1+5%)2 = 100).

Dengan demikian secara umum ketika suku bunga adalah r, maka nilai sekarang untuk
mendapatkan uang sebesar R tertentu selama periode atau tahun T adalah sebagai berikut:

Kemudian jika kita memiliki aliran janji pemberian yang berbeda beda periodenya (R1, R2, R3, …
, RT) maka seberapa besar nilai proyek sebenarnya saat ini. Jika kita menjumlahkan besarnya rupiah
aliran pemberian janji (R1+R2+R3+ … + RT) maka kita akan menganggap besarnya nilai sekarang
dan masa depan adalah sama. Perhitungan yang tepat adalah dengan melakukan penghitungan nilai
sekarang di tiap-tiap periode kemudian menjumlahkannya atau dalam bentuk:

VI.1

Dengan demikian jika kita mendapatakan nilai penerimaan yang berbeda-beda atas suatu proyek
maka kita konversikan ke dalam nilai sekarang terlebih dahulu di tiap-tiap periode, kemudian

88
menjumlahkan nilai sekarang tersebut sehingga mendapatkan nilai PV saat ini (PV adalah present value
atau nilai sekarang).

FAKTOR DISKONTO (DISCOUNT FACTOR)

Dari perhitungan nilai sekarang sebelumnya, dapat diketahui bahwa besarnya nilai sekarang
dipengaruhi oleh besarnya suku bunga dan waktu. Nilai suku bunga yang digunakan untuk
menghitung nilai sekarang disebut suku bunga diskonto (discount rate). Sedangkan (1+r)T disebut
faktor diskonto (discount factor) untuk jumlah uang selama periode T. Semakin tinggi suku bunga
diskonto makin rendah nilai sekarang yang diserahkan. Juga, semakin panjang periode (janji
pembayaran yang akan diterima) semakin kecil nilai sekarangnya. Dengan kata lain jika melihat pada
contoh tawaran investasi sebelumnya maka semakin tinggi suku bunga dan makin lama anda
menunggu pembayaran yang akan anda terima maka semakin kecil uang yang ingin anda investasikan
saat ini pada investasi tersebut.

Inflasi (Inflation)

Sebelumnya kita sudah dijelaskan mengapa suku bunga membuat nilai uang sekarang dengan
yang akan datang adalah berbeda. Kemudian terdapat faktor lain berupa angka inflasi yang membuat
nilai sekarang dan nilai di masa datang juga berbeda. Inflasi membuat nilai riil uang berubah. Makin
tinggi inflasi maka nilai riil uang kita makin menurun. Sebagai contoh harga apel per kg adalah Rp
20.000,- saat ini, maka dengan uang Rp 40.000,- kita dapat membeli apel sebanyak 2 kilogram.
Asumsikan angka inflasi adalah per tahun adalah 10 persen. Sehingga anda memprediksi harga per
kilogram apel menjadi Rp 22.000,- pada tahun berikutnya dan kemampuan uang anda sebelumnya
tidak dapat lagi untuk membeli 2 kilogram apel satu tahun kemudian. Atau dengan kata lain nilai
uang anda mengalami penurunan sebesar 10 persen. Dengan demikian maka uang yang kita punya
saat ini akan memiliki nilai Rp 18.181, 82 (yaitu 20.000/(1+0.1) = 18,181).

Dari contoh di atas dapat kita lihat bahwa nilai Rp 20.000 satu tahun kemudian memiliki nilai
satu tahun sebelumnya (saat ini) sebesar Rp 18.1818,82 oleh karena adanya inflasi. Atau jika dibalik,
nilai 18.818,812 rupiah saat ini, satu tahun kemudian akan memiliki nilai sebesar 20.000 rupiah
dengan tingkat inflasi sebesar 10 persen. Dengan kata lain, secara nominal uang kita menjadi lebih
besar di periode mendatang karena inflasi.

89
 Dalam analisis ini manfaat yang akan kita terima satu tahun (atau periode) berikutnya dengan
adanya nilai inflasi maka nilai manfaat yang akan kita terima (R1) secara nominal akan lebih besar,
yaitu: , sama halnya dengan penerimaan manfaat dalam dua tahun kemudian menjadi
, dan untuk periode T maka nilainya menjadi dengan dengan adalah
tingkat inflasi.

Namun bagi pemberi proposal proyek, maka Anda akan menerima pembayaran (R) yang lebih
besar daripada tidak adanya inflasi (lihat dalam Tabel VIII.1).

Tabel VIII.1. Contoh Perhitungan NPV dengan Inflasi

No. R1 Inflasi Suku Bunga Present Value
(dalam rupiah) (dalam persen) (dalam persen) (dalam rupiah)
1 100 juta 0 5 95,24 juta
2 100 10 5 104,77

Dengan demikian untuk menyeimbangkan angka inflasi, maka penghitungan nilai proyek juga
mendiskontokannya dengan angka inflasi juga atau dengan menghitung nilai nominalnya. Sehingga
perhitungan nilai sekarang (present value) dengan memasukkan angka inflasi menjadi:

VI.2

Dari perhitungan nilai sekarang di atas, persamaan VI.2 sama dengan persamaan VI.1. Yang
menjadi catatan adalah ketika dalam penghitungan nilai sekarang memasukkan angka inflasi, kita
harus berhati-hati apakah dalam bentuk nilai nominal atau nilai riil. Dalam persamaan VI.1 adalah
nilai riil (tanpa ada pengaruh inflasi) sedangkan pada persamaan VI.2 adalah nilai nominalnya. Hasil
yang diperoleh (nilai sekarangnya) akan sama.

Kuis Pendek
1. Jelaskan apa saja konsep utama yang diperlukan untuk analisis biaya-manfaat!
2. Jelaskan apa yang dimaksud dengan konsep present value!
3. Mengapa diperlukan analisis biaya-manfaat dalam kegiatan/proyek pemerintah?

90
PENGHITUNGAN ANALISIS BIAYA DAN MANFAAT DI SEKTOR SWASTA

Sebagaiamana disebutkan pada bagian awal bab ini, pemerintah dihadapkan pada beberapa
proyek. Tidak hanya satu proyek yang ada pada satu waktu, namun bisa ratusan. Dari beberapa
proyek ini maka harus dibandingkan mana yang memberikan manfaat paling besar. Untuk
membandingkannya maka perlu alat analisis yang disebut analisis biaya dan manfaat. Sebelum
menggunakan analisis biaya dan manfaat di sektor pemerintah, sebagai contoh awal akan dibahas
mengenai analisis biaya dan manfaat untuk perusahaan swasta (private sector) untuk menilai apakah
suatu proyek layak dijalankan atau tidak.

Anggap perusahaan sedang mempertimbangkan untuk menginvestasikan uangnya dalam

penelitian dan pengembangan produk (proyek X) atau pada proyek kampanye iklan produk yang
sudah ada (proyek Y). Biaya dan manfaat (atau pendapatan) dari masing-masing proyek adalah Bx
dan Cx untuk proyek X sedangkan untuk proyek Y adalah By dan Cy. Kemudian pertanyaan pertama
yang dihadapi oleh CEO perusahaan adalah apakah kedua proyek itu harus dilakukan? Ataukah salah
satu proyek saja yang harus dilakukan sedangkan yang lain tidak? Pertanyaan kedua adalah jika kedua
proyek layak dilakukan, proyek mana yang lebih diinginkan?

Untuk menjawab pertanyaan CEO tersebut maka caranya adalah dengan membandingkan
pendapatan bersih (net-return) dari tiap-tiap proyek yaitu dengan mengurangi biaya dengan
pendapatannya. Jika besarnya nilai biaya dan pendapatan dapat diperoleh secara instan maka untuk
proyek X, pendapatan bersih yang akan diterima perusahaan sebesar (Bx-Cx) sedangkan untuk proyek
Y pendapatan bersih yang akan diterima sebesar (By-Cy). Sebuah proyek dikatakan dapat diterima jika
memiliki pendapatan bersih (net-return) yang positif. Dan jika keduanya layak, maka CEO harus
memilih mana diantara kedua itu yang lebih dibutuhkan oleh perusahaan.

Namun pada kenyataanya besarnya biaya dan manfaat (pendapatan dalam perusahaan) tidak
secara instan diperoleh. Sebagaimana dijelaskan pada bagian sebelumnya, sebagian besar memerlukan
waktu agar nilai pendapatan bisa diperoleh dan besarnya tidak sama antar-waktu. Untuk
menghitungnya kemudian kita kembali menggunakan konsep yang sudah kita pelajari sebelumnya,
yaitu konsep nilai sekarang (present value).

Anggap biaya dan pendapatan awal untuk proyek X adalah dan sedangkan pada periode
pertama (akhir tahun pertama) adalah dan sehingga untuk periode T maka dan .
Dengan demikian kita dapat memasukkan proyek X sebagai bentuk aliran dari pendapatan bersih

91
tiap periode, yaitu ( , , . . ., . Nilai sekarang untuk aliran
pendapatan proyek X tersebut adalah sebagai berikut:

Demikikan juga halnya dengan proyek Y, memiliki perhitungan yang sama dengan proyek X
sebelumnya, yaitu:

Dengan r adalah besarnya faktor diskonto. Pemilihan tingkat diskonto bagi perusahaan
merupakan hal yang penting. Misalnya contoh pada Tabel VIII.2., perusahaan dihadapkan pada
proyek penelitian dan pengembangan produk dengan pengiklanan produk.

Tabel VIII.2. Investasi dan Pendapatan dari Proyek R&D dan Kampanye Iklan Perusahaan X.
Pendapatan Bersih dari R&D Pendapatan Bersih dari ADV
Tahun
(dalam jutaan rupiah) (dalam jutaan rupiah)
0 -10000 -10000
1 7500 0
2 0 0
3 6000 13000

Penggunaan nilai faktor diskonto yang berbeda-beda memberikan hasil nilai sekarang yang
berbeda-beda pula bagi tiap perusahaan. Sebagaimana ditunjukkan pada Tabel VIII.3 berikut:

Tabel VIII.3. Perbandingan NPV dari Proyek R&D dan Kampanye Iklan Perusahaan X.
Keterangan Net Present Value (dalam jutaan rupiah)
Proyek R&D 3,217.11 2,691.65 2,215.13 1,782.37
Proyek ADV 2,591.75 1,841.59 1,171.32 571.84
r (%) 1 3 5 7

Bagi CEO, mungkin proyek R&D lebih menguntungkan buat perusahaan. Akan tetapi jika kita
lihat bahwa proyek pengiklanan memberikan hasil pendapatan yang lebih lama (mulai tahun ke-3)
dibandingkan dengan proyek penelitian dan pengembangan produk. Dengan angka diskonto yang
makin besar, maka kecenderungannya adalah membobot lebih rendah nilai proyek yang memiliki
perolehan pendapatan lebih lama, dalam contoh ini adalah proyek iklan.

92
Dengan demikian pemilihan bunga diskonto juga harus melihat pada proyek yang memiliki imbal
balik jangka panjang. Jika suku bunga yang dipilih terlalu besar dampaknya cenderung akan
membobot lebih rendah proyek-proyek yang memiliki imbal balik jangka panjang ini.

KONSEP IRR (INTERNAL RATE OF RETURN)

Pada bagian ini akan dibahas mengenai konsep internal rate of return. Konsep ini adalah salah satu
konsep yang dapat dipakai pembuat keputusan (perusahaan atau pemerintah) untuk melaksanakan
proyek tertentu.

Misalnya, perusahaan menghadapi proyek pemasangan jaringan komputer kantor. Investasi awal
berupa membutuhkan dana sebesar Rp 100 juta. Pendapatan perusahaan dari proyek tersebut pada
tahun pertama adalah sebesar Rp 104 juta rupiah. Dengan demikian tingkat imbal balik (rate of return)
yang diterima perusahaan adalah sebesar 4%. Bagaiamana cara menghitungnya?

Secara definisi, tingkat imbal balik (internal rate of return) dari sebuah proyek adalah seberapa besar
tingkat diskonto (discount rate) yang membuat nilai proyek bersih saat ini (net present value) menjadi nol.
Dari situ kita dapat menggunakan konsep ini ke dalam analisis biaya dan manfaat yang sudah kita
pelajari sebelumnya.

Jika sebuah proyek memiliki nilai aliran pendapatan yang akan diterima oleh perusahaan yaitu
sebesar B dan memiliki nilai aliran biaya sebesar C selama periode T, maka besanrya tingkat imbal
balik proyek ( ) adalah:

(VI.3)

Selanjutnya sebagaimana disebutkan di awal bagian ini bahwa konsep IRR dapat menjadi bahan
bagi pembuat kebijakan untuk menentukan proyek mana yang layak dan tidak. Dari persamaan VI.3
nilai yang akan dicari adalah nilai , yang membuat nilai sekarang/saat ini menjadi nol. Setelah
diperoleh nilai , maka pembuat keputusan harus membandingkan angka tersebut (IRR) dengan
alternatif lain yang tersedia selain proyek yang sedang dihadapi. Dengan kata lain dibandingkan
dengan opportunity cost yang tersedia dari investasi lain. Biaya oprtunitas dalam penggunaan dana
adalah suku bunga (r) karena perusahaan dapat menginvestasikan dananya (100 juta pada contoh
93
sebelumnya) di instrument investasi lain. Dengan demikian salah satu caranya adalah dengan
membandingkan antara nilai dengan nilai r. Jika nilai lebih besar dari nilai r maka proyek tersebut
dapat dikerjakan.

Namun demikian terdapat kelemahan dalam penggunaan IRR sebagai salah satu bentuk
parameter pengambilan keputusan proyek. Sebagaimana dalam contoh berikut, missal perusahaan
menghadapi pilihan antara proyek R&D dan proyek kampanye iklan. Perusahaan diasumsikan
meminjam dana dari lembaga keuangan dan membayar bunga (r) sebesar 6 persen. Biaya investasi
awal (R0) dan pendapatan periode pertama proyek (R1) untuk masing-masing proyek adalah sebagai
berikut

Tabel VIII.4. Penggunaan Nilai IRR untuk Keputusan Proyek Perusahaan X

Proyek R0 R1 IRR r Net profit Net Profit

(Rp juta) (Rp juta) (%) (%) (%) (Rp juta)
R&D -1000 1080 8 6 2 20
Kampanye Iklan -100 110 10 6 4 4

Dari tabel VIII.4 dengan menggunakan konsep IRR proyek kampanye iklan lebih memiliki imbal
balik yang besar dibandingkan dengan proyek R&D. Net profit (IRR-r) yang dihasilkan dalam proyek
kampanye iklan adalah sebesar 4 persen sedangkan untuk proyek R&D adalah sebesar 2 persen.
Namun jika dilihat dari nilainya, proyek R&D memberikan nilai imbal balik rupiah yang lebih besar
sebesar 20 juta rupiah dibandingkan dengan proyek kampanye iklan sebesar 4 juta rupiah. Dari sudut
pandang nilainya seharusnya perusahaan memilih proyek R&D daripada proyek kampanye iklan.
Dari perhitungan nilai NPV (net present value) diperoleh bahwa proyek R&D memiliki nilai NPV
sebesar 18,8 juta sedangkan proyek kampanye iklan sebesar 3,7 juta. Maka proyek R&D yang
seharusnya dipilih.

Dari contoh tersebut dapat diambil pelajaran bahwa jika dihadapkan pada dua atau lebih proyek yang
memiliki ukuran berbeda satu sama lain maka pengambilan keputusan atas suatu proyek dengan
konsep IRR dapat membawa hasil yang kurang tepat. Pada contoh ini proyek R&D yang memiliki
nilai investasi awal sepuluh kali lebih besar dari nilai invesatsi awal proyek kampanye iklan.

94
RASIO BIAYA DAN MANFAAT (BENEFIT-COST RATIO)

Salah satu konsep yang juga dapat digunakan selain konsep yang sudah dipelajari sebelumnya
dalam membuat keputusab proyek adalah rasio antara manfaat dengan biaya. Misalnya perusahaan
mendapat proyek yang memberikan pendapatan selama periode T sebesar B0, B1, B2, …, Bt. Maka
nilai pendapatan sekarang (net present value benefit) adalah:

Sedangkan untuk nilai sekarang biayanya selama periode T adalah:

Rasio antara manfaat dan biaya adalah . Proyek dapat diterima jika rasio tersebut lebih dari satu

(yang juga dalam artian B-C>0). Selain kemudahannya dalam penggunanaan, konsep ini juga
memiliki kelemahan. Kelemahan tersebut terkait dengan apa yang masuk ke dalam criteria biaya dan
apa yang masuk ke dalam kriteria penurunan pendapatan yang diterima.

PENGHITUNGAN ANALISIS BIAYA DAN MANFAAT DI SEKTOR PUBLIK

Analisis proyek yang dikerjakan oleh pemerintah memiliki kemiripan dengan analisis proyek di
sektor swasta yang sudah dipelajari sebelumnya. Analisis proyek di sektor pemerintah juga
menggunakan analisis nilai sekarang (present value). Yang menjadi perbedaan antara sektor swasta
dengan sektor pemerintahan (public) adalah dalam kriteria yang dimasukkan ke dalam komponen
biaya, manfaat, serta penentuan bunga diskontonya.

TINGKAT DISKONTO SOSIAL (SOCIAL DISCOUNT RATE)

Suku bunga diskonto dalam analisis di sektor publik menggunakan tingkat diskonto social (social
discount rate) yaitu tingkat dimana masyarakat berkeinginan untuk menukarkan (trade-off) konsumsi
sekarang untuk konsumsi di masa yang akan datang. Konsep ini sebenarnya berhubungan dengan
konsep opportunity cost. Sebagaiamana kita ketahui bahwa pembiayaan proyek pemerintah berasal dari
masyarakat (dalam bentuk pajak). Jika untuk membiayai sebuah proyek bernilai X pemerintah
menggunakan sumber pembiayaan berupa pajak, maka di sisi lain terdapat sektor swasta (masyarakat
yang terkena pajak) yang kehilangan kesempatan untuk menggunakan sumber dananya sebesar X

95
untuk, misalnya hasil sebesar r persen. Dengan demikian biaya kesempatan (opportunity cost) dari
proyek pemerintah adalah sebesar r persen yang hilang jika sektor swasta menggunakan sumber
dananya tersebut.

Sumber pembiayaan pemerintah dalam bentuk pajak tidak hanya mempengaruhi sektor swastas
saja (kehilangan kesempatan untuk investasi) namun juga berpengaruh pada masyarakat dalam
konsumsinya. Misalnya anda memiliki uang dan memiliki pilihan atas penggunaan uang itu apakah
untuk dikonsumsi dan apakah untuk menabung. Jika anda memilih untuk mengkonsumsi atau
membelanjakannya maka kesempatan mendapatkan bunga dari tabungan akan hilang (opportunity cost
of consumption) katakanlah sebesar 10 persen. Namun jika anda memilih untuk menabung uang anda
dan menunda konsumsi anda maka anda akan mendapatkan tambahan pendapatan sebesar 10
persen. Sekarang, anggap pemerintah membebankan pajak atas pendapatan tabungan anda sebesar
50 persen dari yang anda peroleh. Dengan demikian penundaan konsumsi anda tidak lagi
memberikan manfaat kepada anda sebesar 10 persen namun hanya 5 persen akibat pajak. Penurunan
dalam pendapatan anda karena menunda konsumsi juga diperhitungkan sebagai biaya kesempatan
yang hilang karena pemerintah membebankan pajak pada anda untuk pembiayaan proyek
pembangunan.

Penentuan tingkat diskonto sosial (social discount rate) juga memperhitungkan efek dari penundaan
konsumsi masyarakat tersebut, tidak hanya efek dari penundaan investasi swasta. Inilah yang menjadi
perbedaan dalam penentuan tingkat faktor diskonto antara proyek pemerintah dengan proyek
swasta.

Penilaian Biaya dan Manfaat Proyek Pemerintah

Sebagaiamana disebutkan dalam penjelasan awal bagian ini, analisis antara sektor swasta dengan
sektor pemerintah (publik) hampir sama yaitu menggunakan konsep nilai sekarang, hanya kriteria
yang dimasukkan dalam perhitungannya tidak sama. Sebelumnya sudah dijelaskan kriteria dalam
faktor diskonto yang digunakan dalam proyek di sektor pemerintah. Selanjutnya adalah kriteria
manfaat dan biaya yang digunakan dalam penilaian proyek di sektor pemerintah.

Dalam analisis evaluasi proyek swasta sebelumnya, pengukuran biaya dan manfaat di sektor
swasta dapat secara langsung kita dapat. Manfaat yang diperoleh perusahaan adalah pendapatannya
atas proyek sedangkan biayanya adalah besarnya dana yang dikeluarkan untuk pembelian input, yang
keduanya (pendapatan dan biaya) direfleksikan oleh harga pasarnya. Namun dalam analisis proyek

96
sektor public, manfaat yang diterima atas suatu proyek harus mempertimbangkan manfaat bagi
masyarkat (social benefit) dan biayanya juga harus melambangkan biaya masyarakat (social cost).

Menurut Rossen dan Gayer (2008) Ada beberapa cara dalam melakukan valuasi manfaat dan
biaya di sektor publik.

1. Menggunakan Harga Pasar

Salah satu cara menilai manfaat dan biaya adalah dengan menggunakan harga pasar produk
yang dihasilkan oleh pemerintah dan harga pasar biaya inputnya. Jika pemerintah
menggunakan input dan menghasilkan output yang dijual di pasar swasta (private market)
maka penggunaan nilai pasar atas produk tersebut bisa digunakan. Permasalahannya
kemudian adalah, apakah harga yang terjadi di pasar merupakan refleksi dari tambahan biaya
yang dikelurkan masyarkat (social marginal cost) dengan tambahan nilai yang diperoleh
masyarakat (social marginal value)?

Pasar seringkali menghadapi permasalahan seperti eksternalitas, hadirnya monopoli,

informasi yang tidak simetris dll. Sehingga penggunaan harga pasar bisa jadi tidak
mencerminkan biaya dan manfaat sosial.

2. Harga Pasar yang Disesuaikan (Adjusted Market Price)

Sebagaimana disebutkan sebelumnya bahwa harga pasar tidak mencerminkan biaya dan
manfaat social. Hal ini dikarenakan adanya ket idaksempurnaan pasar seperti eksternalitas,
hadirnya kekuatan monopoli, dan informasi yang tidak simetris. Dengan demikian harga yang
terjadi harus disesuaikan dengan ketidaksempurnaan ini. Penyesuaian ini dilakukan agar harga
mencerminkan tambahan biaya masyarakat (social marginal cost). Penyesuaian harga ini
kemudian diberi nama harga bayangan (shadow price).

Dalam kasus monopoli, misalnya pemerintah memiliki proyek terkait barang yang diproduksi
oleh seorang monopolis. Seorang monopolis akan menetapkan harga jauh di atas biaya
marjiinalnya, berbeda dengan perusahaan yang berada di persaingan sempurna akan menaruh
harga sama dengan tambahan biaya memproduksi satu unitnya. Lalu harga apa yang
dimasukkan ke dalam analisis biaya dan manfaat oleh pemerintah? apakah harga monopolis
atau bukan? Jawabannya tergantung dari respon pasar terhadap pembelian yang dilakukan
oleh pemerintah atas barang produksi monopolis tersebut. Jika jumlah yang diproduksi

97
 bertambah maka harga yang ditetapkan produsen monopolis itu bisa dimasukkan sebagai
komponen harga dalam analisis biaya dan manfaat. Namun jika produksi tidak berubah maka
harga yang digunakan adalah harga dari sudut pandang konsumen.

3. Surplus Konsumen (Consumer Surplus)

Surplus konsumen juga dapat digunakan sebagai parameter untuk menghitung manfaat dari
proyek publik. Tidak seperti proyek swasta, proyek pemerintah memiliki dampak yang besar
bagi perekonomian dan pasar. Seperti proyek pembangunan sarana dan prasarana pengairan
(irigasi) dapat meningkatkan produksi di sektor pertanian dan menurunkan harga produk
pertanian. Dan dari sudut pandang konsumen, mereka menjadi better-off.

Untuk menghitung apakah mereka menjadi better-off atau tidak, maka diperlukan perhitungan
surplus konsumen, yaitu kemampuan/kemauan konsumen untuk membayar sebuah barang
pada harfa aktualnya. Rossen dan Gayer (2008) menunjukkan bahwa ketika proyek irigasi
dijalankan oleh pemerintah di sektor pertanian (alpukat) akan berdampak pada peningkatan
hasil tani (alpukat) dan menurunkan harga tiap pound alpukat maka (dapat dilihat pada
Grafik VI.1). Penghitungan surplus konsumen adalah sebesar area cbdg. Surplus konsumen
ini bisa masuk ke dalam perhitungan tambahan manfaat yang diterima oleh masyarakat
karena proyek pemerintah.

Grafik VIII.1. Surplus Konsumen atas Proyek Pemerintah

Mengacu pada Grafik VIII.1 di atas, proyek irigasi dari pemerintah akan menyebabkan kenaikan
surplus konsumen. Pengeluaran pemerintah untuk suatu kegiatan/proyek seperti ini akan memiliki

98
konsep yang mirip dengan subsidi produsen. Dengan demikian, biaya produksi akan turun sehingga
menghasilkan tambahan surplus bagi konsumen. Produsen tidak akan memiliki tambahan surplus
karena hanya menurunkan biaya produksi sehingga dapat menjual komoditas dengan lebih rendah.
Namun, produsen akan mampu untuk meningkatkan kapasitas produksinya.

Kuis Pendek
1. Apa yang menjadi perhatian pada proyek/kegiatan pihak swasta?
2. Apa yang menjadi perhatian pada proyek/kegiatan pihak pemerintah?
3. Mengapa pengeluaran pemerintah untuk proyek/kegiatan pembangunan infrastruktur juga
dapat dikatakan sebagai subsidi?

RINGKASAN

Analisis biaya-manfaat merupakan alat praktis untuk memenuhi kewajiban pemerintah dalam
meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Analisis yang lebih mendalam akan menggunakan bentuk
nilai konstan melalui pendekatan nilai sekarang (present value). oleh karena itu, penentuan tingkat
diskonto (discount rate) akan sangat penting dalam analisis ini, karena juga menyangkut penentuan
asumsi inflasi. Metode lain seperti IRR dan BCR akan sangat mungkin untuk tidak tepat digunakan
karena menyangkut keuntungan dalam bisnis.

Baik pemerintah maupun swasta memiliki peran yang berbeda dalam perekonomian. Pemerintah
lebih pada bagaimana kesejahteraan masyarakat meningkat daripada mendapatkan keuntungan dari
proyek/kegiatan yang dilakukan. Dalam analisis ekonomika mikro, proyek/kegiatan pemerintah
diharapkan dapat meningkatkan surplus bagi konsumen melalui penurunan ongkos produksi.
Program-program seperti pembangunan infrastruktur menjadi salah satu bentuk proyek/kegiatan
yang umum dilakukan oleh pemerintah.

99
 BAB IX

SUBSIDI DAN TRANSFER KE PENDUDUK MISKIN

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan penjelasan kepada mahasiswa mengenai latar belakang subsidi dan
bantuan dana (transfer) bagi masyarakat miskin. Pemerintah memiliki tujuan untuk mencapai
kesejahteraan masyarakat. Namun demikian dalam perjalanannya pemerintah dihadapkan pada
kendala bahwa tidak semua kelompok dalam masyarakat berada pada jalur kesejahteraan. Terdapat
kelompok masyarakat yang tergolong miskin, yaitu kelompok masyarakat yang tidak mampu
memenuhi kebutuhan dasarnya. Oleh adanya hal tersebut kemiskinan dapat menghambat
kesejahteraan yang merupakan tujuan yang ingin dicapai pemerintah. Maka pemerintah
melaksanakan program-program terkait penanggulangan kemiskinan dalam bentuk pemberian
subsidi ataupun pemberian bantuan uang atau dana.

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemahaman bagi mahasiswa mengenai bentuk subsidi
dan transfer. Mahahasiswa diharapkan dapat memahami perbedaan jenis bantuan dalam bentuk
subsidi dan bentuk transfer, serta kendala apa yang dihadapi oleh kedua bentuk bantuan tersebut.
Analisis permasalahan subsidi dan bentuk transfer lainnya juga menjadi salah satu tujuan pokok atas
pemahaman mahasiswa dalam hal ini.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Sektor pemerintah adalah institusi yang seringkali memberikan subsidi kepada masyarakat.
Meskipun beberapa institusi swasta juga terkadang memberikan subsidi, tujuan pemerintah dalam
pemberian subsidi adalah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Mahasiswa Ekonomika
Terapan yang akan banyak membahas sektor pemerintahan, diharapkan untuk paham mengenai

100
tujuan mendasar dari subsidi pemerintah ini. Selain itu, mahasiswa diharapkan untuk mampu
menganalisis hambatan, masalah, dan konflik yang terjadi dalam alokasi subsidi.

LEARNING OUTCOMES
Hasil yang diharapkan setelah mahasiswa mempelajari bab ini adalah mahasiswa mampu
memberikan analisis mengenai subsidi pemerintah. Analisis dan pandangan tersebut mencakup
benefit subsidi terhadap masyarakat dan pemecahan masalah untuk mengurangi permasalahan dalam
pemberian subsidi oleh pemerintah. Penggunaan analisis ekonomika mikro sangat penting dalam hal
ini bagi mahasiswa.

101
Kepentingan politis sebenarnya merupakan penerapan dari konsep matematik – penjumlahan, pengurangan,
perkalian, dan pembagian – atas alasan yang dikemukakan, bukan hasil dari metafisika moral individu.
~~~Filusuf Politik Irlandia, Edmund Burke~~~

Dalam masyarakat terdapat beberapa kelompok yang mampu mencukupi kebutuhannya baik
sandang, pangan maupun papan. Mereka dapat dikatakan sebagai kelompok penduduk mampu.
Namun terdapat juga bagian dari masyarakat yang tidak dapat memenuhi kebutuhannya, bahkan
kebutuhan dasar sepert sandang, pangan dan papan tersebut. Kelompok ini berada dalam golongan
tidak mampu.

Seperti yang kita sudah pelajari bahwa tugas utama pemerintah adalah untuk mencapai
kesejahteraan masyarakat dengan menggunakan sumber dayanya seefisien mungkin. Kesejahteraan
masyarakat ini termasuk bagi golongan tidak mampu atau dapat dikatakan sebagai orang miskin.
Ketidakmampuan dari golongan ini untuk memenuhi kebutuhannya bahkan kebutuhan dasar
membuat misi pemerintah untuk mencapai kesejahteraan bagi tiap masyarakatnya terhambat. Maka
dari itu, apa yang harus dilakukan oleh pemerintah?

Program pemerintah yang bertujuan untuk mendistribusikan kembali pendapatan dan dapat
dikatakan sebagai salah satu program untuk penanggulangan kemiskinan. Beberapa yang mendukung
program pemerintah ini berpendapat bahwa pada akhirnya nanti masyarakat akan menikmati
manfaat jangka panjang dengan penurunan kemiskinan. Ada pendapat yang menganggap bahwa
negara dimana tingkat kemiskinannya tinggi cenderung membentuk masyarakat yang tidak teratur
dan memiliki potensi yang menuju kepada kekacauan serta kekerasan. Oleh karena adanya potensi
negative maka masyarakat yang berada pada distribusi pendapatan teratas mau memberikan
sebagaian pendapatannya kepada mereka yang tergolong miskin atau tidak mampu. Ini sebagai
bentik investasi atas kestabilan sosial di jangka panjang sehingga menurunkan kemungkinan
kekacauan atau bahkan revolusi di masa mendatang.

Untuk membantu masyarakat miskin pemerintah melaksanakan program-program tertentu.

Misalnya untuk mengatasi kenaikan harga BBM pemerintah Indonesia pernah melaksanakan

102
program Bantuan Langsung Tunai (BLT), atau program pangan dalam bentuk penyediaan beras yang
harganya terjangkau masyarakat miskin berupa Raskin. Program-program pemerintah kepada
masyarakat miskin ini melibatkan anggaran pemerintah sebagai sumber pembiayaan meskipun dalam
beberapa kasus bisa menggunakan sumber daya dari swasta. Maka pembahasan program-program
untuk masyarakat miskin ini terkait dengan alokasi sumber daya pemerintah dalam bentuk subsidi
pemerintah untuk penanggulangan kemiskinan.

PENGERTIAN SUBSIDI

Menurut Spencer dan Amos (1993) dalam Handoko dan Patriadi (2005) subsidi adalah
pembayaran yang dilakukan pemerintah kepada perusahaan ataupun rumah tangga dengan tujuan
mereka dapat mengkonsumsi barang lebih banyak pada harga yang lebih murah. Subsidi merupakan
kebalikan dari pajak, sehingga seringkali disebut dengan istilah pajak negatif. Sedangkan menurut
jenisnya, subsidi dapat dibagi ke dalam dua bentuk yaitu

1. In-kind subsidy
Subsidi jenis ini adalah subsidi dalam bentuk barang. Pemerintah menyediakan barang yang
dibutuhkan masyarakat miskin, misalnya rumah susun, yang harganya terjangkau (dibawah
harga pasar). Dalam hal ini pemerintah akan melakukan subsidi untuk masyarakat miskin
berupa harga yang berada di bawah harga aktualnya. Subsidi jenis ini (dalam bentuk barang
yang harganya lebih murah) seringkali disebut dengan price-distorting subsidies dalam literatur
ekonomika publik.

2. Cash transfer
Subsidi ini diberikan kepada pemerintah dalam bentuk uang kepada masyarakat sehingga
daya beli masyarakat naik dan dapat melakukan konsumsi untuk mencukupi kebutuhannya.

Dari kedua jenis subsidi ini masing-masing memiliki kelemahan dan kekurangan. Pada bagian
selanjutnya akan dibahas mengenai permasalahan tersebut.

Price-Distorting Subsidy and Cash Transfer.

Pembahasan ini mengenai bantuan pemerintah kepada masyarakat miskin dalam bentuk subsidi
harga. Sebagiamana disebutkan sebelumnya, bahwa masyarakat menghadapi kesamaan kebutuhan
namun memiliki perbedaan kemampuan. Perbedaan kemampuan ini berarti pada harga yang sama

103
terdapat golongan masyarakat (dalam hal ini masyarakat miskin) yang tidak mampu membeli barang
atau jasa atau bahkan mencukupi salah satu kebutuhan dasarnya. Oleh karena itu pemerintah
menjalankan program subsidi harga pada barang dan jasa tertentu agar terjangkau bagi masyarakat
tersebut.

Dengan adanya program pemerintah ini masyarakat yang tidak mampu akan membayar barang
atau jasa dibawah harga pasar yang berlaku. Perbedaan antara harga yang berlaku dan yang
dibayarkan oleh masyarakat yang mendapat program ini disebut subsidi. Contohnya adalah subsidi
BBM. Subsidi BBM dijalankan agar masyarakat memiliki kemampuan untuk memenuhi kebutuhan
energinya. Dengan adanya subsidi ini masyarakat membeli BBM dibawah harga yang seharusnya
(aktual) dan sisanya dibayar oleh pemerintah. Nama subsidi dari pemerintah yang membuat
masyarakat membayar dibawah harga aktualnya disebut dengan subsidi yang mendistorsi harga (price-
distorting subsidies).

Selain subsidi harga, pemerintah juga dapat melakukan bantuan bagi masyarakat miskin dalam
bentuk pemberian uang (transfer). Pemberian uang ini akan meningkatkan daya beli masyarakat.
Sehingga pilihan dan jumlah barang yang dapat dibeli oleh masyarakat miskin makin banyak. Lalu
mana yang lebih menguntungkan bagi masyarakat? Pemberian subsidi harga (price-distorting subsidies)
membuat harga lebih murah dan terjangkau bagi masyarakat miskin. Namun pertanyaannya adalah
seberapa banyak yang dibutuhkan oleh masyarakat akan barang yang disubsidi itu?

Masyarakat selalu dihadapkan pada beberapa pilihan barang untuk mengkonsumsi dan mencapai
kepuasaan tertentu. Bantuan pemerintah dalam bentuk subsidi harga membuat masyarakat miskin
mampu memenuhi salah satu kebutuhannya. Namun bagaimana dengan kebutuhan lainnya? Grafik
IX.1 memberikan gambaran hal tersebut. Misalnya dalam contoh pemberlakuan subsidi untuk
perumahan bagi masyarakat miskin. Grafik IX.1 menunjukkan bahwa subsidi dalam bentuk subsidi
harga untuk perumahan pada kasus ini membuat harga rumah menjadi relatif terjangkau bagi
masyarkat miskin. Dengan demikian meningkatkan pembelian atas perumahan (dari H1 ke H2).
Namun peningkatan pembelian perumahan ini juga menurunkan konsumsi barang lain N (dari N1 ke
N2).

104
 Grafik IX.1. Efek Subsidi Harga terhadap Utilitas Konsumen

Subsidi dalam bentuk pemberian uang (transfer) jika menggunakan contoh pada grafik IX.1 akan
meningkatkan daya beli masyarakat (peningkatan garis anggaran dari IA ke LL’). Dengan adanya
peningkatan daya beli ini maka masyarakat penerima subsidi memiliki pilihan atas kombinasi barang
yang dikonsumsinya (dalam hal ini barang N dan rumah). Dampaknya dapat dilihat dari grafik
tersebut, bahwa terjadi peningkatan konsumsi rumah (H1 ke H3) namun juga terjadi peningkatan
konsumsi barang lain N (N1 ke N3) ditambah masyarkat penerima subsidi ini mendapati mereka
berada pada kepuasan yang lebih tinggi (U3) dibandingkan dengan subsidi harga sebelumnya (U2).

Selain jenis subsidi dalam bentuk transfer memiliki keunggulan karena masyarakat penerimanya
memiki kebebasan untuk membelanjakan uang yang diberikan, subsidi jenis ini juga relatif lebih
murah bagi pemerintah daripada subsidi dalam bentuk penurunan harga. Kelemahan jenis subsidi
dalam bentuk bantuan dana adalah dampaknya pada efisiensi. Hal ini dikarenakan masyarakat yang
mendapat program ini memiliki potensi untuk melakukan substitusi antara barang yang disubsidi
dengan barang lain sehingga tidak lagi mencerminkan kondisi masyarakat yang memiliki persamaan
kebutuhan namun perbedaan kemampuan. Namun pertanyaan selanjutnya adalah apakah subsidi
jenis pemberian dana (transfer) lebih bermanfaat bagi masyarakat?

Untuk menjawabnya selanjtunya akan dibahas mengenai trade-off antara equity dan efisisensi. Hal
ini berhubungan dengan insentif untuk bekerja. Pemberian subsidi dalam bentuk bantuan dana

105
berhubungan terbalik dengan insentif untuk bekerja. Makin besar bantuan dana yang diberikan maka
makin besar pula insentif untuk tidak bekerja.

TRADE-OFF ANTARA PEMERATAAN DAN EFISIENSI

Sebagaimana diurai sekilas sebelumnya, ada sebuah kendala yang dihadapi oleh sebagian
kelompok dalam masyarakat. Yaitu, dengan kebutuhan yang sama (kebutuhan dasar misalnya)
namun terdapat perbedaan dalam kemampuan masyarakat dalam memenuhinya. Atas dasar ini maka
pemerintah memiliki justifikasi untuk melakukan intervensi dalam bentuk pemberian bantuan
dengan tujuan pemerataan pendapatan.

Pemerataan pendapatan ini dinilai kurang sesuai, karena dapat menciderai nilai kerja (siapa dapat
yang mereka kerjakan). Dengan demikian program bantuan untuk memeratakan pendapatan perlu
mendapat kompromi. Pada perkembangannya bantuan untuk masyarakat miskin yang berawal dari
pemerataan pendapatan menuju kepada program penanggulangan kemiskinan. Hal ini disebabkan
sebuah pemahaman bahwa masyarakat atau keluarga miskin itu bukan karena ketidakmampuan
dalam bekerja melainkan karena tidak cukupnya pendapatan yang mereka peroleh untuk mencukupi
kebutuhannya.

Program untuk menanggulangi kemiskinan menurut beberapa pandangan juga dapat menciderai
efisiensi, dalam hal ini alokasi sumber daya berupa tenaga kerja. Pandangan pragmatis berpendapat
bahwa terdapat trade-off (sesuatau yang harus dikorbankan) antara bantuan penanggulangan
kemiskinan dengan efisiensi. Bantuan penanggulangan kemiskinan seperti pemberian uang (transfer)
dapat mengurangi insentif masyarakat untuk bekerja. Sehingga sumber daya yang seharusnya dipakai
untuk bekerja tidak digunakan sepenuhnya. Dampaknya adalah manfaat bersih yang seharusnya
terjadi (penggunaan sumber daya dan produksi) akan berkurang.

Pendekatan lain berpendapat bahwa untuk menanggulangi kemiskinan pemerintah dianjurkan

untuk melaksanakan kebijakan yang mendukung pemanfaatan sumberdaya (maksimum efisiensi).
Sehingga program-program seperti kemudahan akses lapangan pekerjaan bagi masyarakat miskin
dianggap sesuai dibandingkan dengan pemberian bantuan dana.

Namun demikian, program apa yang seharusnya dijalankan untuk membantu masyarakat miskin
masih menjadi perdebatan. Pendekatan melalui program kemudahan akses kepada lapangan

106
pekerjaan bagi masyarakat miskin juga dihadapkan pada permasalahan lingkaran setan kemiskinan
(vicious circle of poverty) seperti masalah kesehatan, tingkat pendidikan, usia dsb.

Kuis Pendek
1. Jelaskan jenis-jenis subsidi dari pemerintah!
2. Mengapa subsidi dapat mempengaruhi harga suatu komoditas?
3. Jelaskan apakah subsidi dapat menghasilkan inefisiensi!

RINGKASAN

Kebanyakan subsidi pemerintah ditujukan untuk meningkatkan benefit bagi masyarakat miskin. Oleh
karenanya, pengadaan subsidi ditentukan dari uji status dan uji kelayakan. Uji status dimaksudkan
untuk mengidentifikasi area penduduk yang membutuhkan bantuan pemerintah. Uji kelayakan
dilakukan dengan mengidentifikasi besaran pendapatan yang diterima oleh masyarakat. Pada
dasarnya subsidi diperlukan untuk membuat kelompok masyarakat miskin memiliki akses ke suatu
komoditas sehingga meningkatkan kesejahteraan.

Terdapat dua macam bentuk subsidi secara umum, yaitu subsidi harga dan penyediaan komoditas.
Subsidi harga adalah bantuan pemerintah yang mengintervensi pasar sehingga harga keseimbangan
dapat turun. Di sisi lain, penyediaan komoditas mengintervensi pasar dari sisi kuantitas tanpa campur
tangan di harga secara langsung. Subsidi dalam bentuk penyediaan komoditas biasanya langsung
menyasar ke target subsidi daripada subsidi harga.

107
 BAB X

JAMINAN DAN PERLINDUNGAN SOSIAL

DESKRIPSI PEMBELAJARAN
Bab ini akan memberikan penjalasan kepada mahasiswa mengenai latar belakang
diberlakukannya sistem jaminan sosial oleh pemerintah. Sistem jaminan sosial ini memberikan
manfaat bagi masyarakat dalam bentuk kelancaran konsumsi (consumption smoothing) sehingga ketika
masyarakat sudah memasuki masa pensiun dan tidak memiliki sumber pendapatan tetap, mereka
masih bisa melakukan konsumsi. Namun demikian program ini juga mensyaratkan pembiayaan
dalam bentuk iuran dari masyarakat. Sistem pembayaran iuaran ini ada yang lintas generasi (inter-
generation) dan ada yang dalam generasi yang sama (within generation). Adanya perbedaan dalam
pembiayaan ini memberikan dampak pada perilaku menabung masyarakat.

TUJUAN PEMBELAJARAN
Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemahaman bagi mahasiswa mengenai bentuk jaminan
sosial, sistem pembiayaan, serta dampaknya bagi masyarakat. Skema jaminan ini merupakan
kewajiban pemerintah atas pajak yang dipungut dari masyarakat dan merupakan kewajiban realokasi
sumber daya. Mahasiswa akan dibekali konsep dan jenis jaminan sosial, serta bagaimana mekanisme
dan dampak dari jaminan sosial ini terhadap masyarakat.

RELEVANSI PEMBELAJARAN
Jaminan sosial bentuk kewajiban pemerintah terhadap masyarakat atas pengenaan pajak.
Pengelolaan dana jaminan sosial ini menjadi hal penting karena menyangkut alokasi distribusi untuk
kesejahteraan masyarakat. Pemerintah adalah pihak pengelola dana jaminan sosial ini sehingga
memiliki peran yang sangat krusial. Berbagai permasalahan dan hambatan tentunya akan selalu ada
mengingat maksimisasi utilitas akan bergantung dari alokasi anggaran yang dimiliki.

108
LEARNING OUTCOMES
Mahasiswa akan dibekali konsep dan penjelasan mengenai mekanisme jaminan sosial di dalam
perekonomian. Selain itu, mereka juga akan mengidentifikasi kasus nyata di lapangan mengenai
jaminan sosial. Oleh karena itu, mahasiswa diharapkan untuk dapat, secara kritis, menganalisis
manfaat dan kendala dalam jaminan sosial ini. Kemudian mahasiswa diharapkan mampu untuk
memberikan solusi atas beberapa kasus yang dipresentasikan.

109
Urusan kepemerintahan akan menjadi buruk jika urusan privat menjadi buruk. Negara akan menjadi lemah
karena pengelolaan bisnis swasta yang buruk dari regulasi pemerintah.
~~~Mantan Diplomat Inggris, Sir William Temple~~~

Jaminan sosial adalah salah satu bentuk program yang dilaksanakan oleh pemerintah yang
biasanya dalam bentuk jaminan hari tua, jaminan bagi masyarakat berkebutuhan khusus, dan jaminan
kesehatan. Program ini dibiayai oleh pemerintah melalui pajak dalam bentuk iuran yang nanti akan
dikembalikan kembali pada masyrakat yang membutuhkan dan memenuhi syarat serta kriteria dalam
sistem jaminan sosial ini.
Pembahasan pertama pada bab ini adalah mengenai kenapa sebuah negara atau pemerintah
menjalankan sistem jaminan sosial. Dalam UU No. 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial
Nasional (SJSN), jaminan sosial adalah salah satu bentuk perlindungan sosial yang diselenggarakan
oleh pemerintah Indonesia guna menjamin warga negaranya untuk memenuhi kebutuhan hidup
dasar yang layak.

LATAR BELAKANG JAMINAN SOSIAL

Menurut Rossen dan Gayer (2008), jaminan sosial akan melancarkan konsumsi mereka selama
mereka hidup, yaitu dalam bentuk consumption smoothing. Misalnya tingkat harapan hidup rata-rata
adalah 75 tahun. Sedangkan anda berencana untuk pensiun pada usia 55 tahun. Sehingga anda akan
menabung untuk membiayai periode tanpa pendapatan atau masa pensiun selama 20 tahun. Namun
terdapat resiko dengan menggunakan cara ini, yaitu ketika umur anda melibihi tingkat harapan hidup
atau katakanlah anda dapat hidup sampai usia 85 tahun. Dengan demikian bagaimana anda
membiayai 10 tahun tambahan dalam hidup anda ini?

Anda membeli produk keuangan yang akan membayarkan kepada anda sejumlah uang ketika
anda sudah tidak bekerja (pensiun), dan anda sebagai pemegang polis akan membayarkan sejumlah
premi asuransi selama anda berpendapatan (bekerja). Ketika anda pensiun, maka anda akan
mendapatkan sejumlah uang dari penjual produk keuangan tersebut selama anda masih hidup.
Rencana pensiun dengan cara ini dikenal dengan istilah Annuitas (annuity).

Pertanyaan selanjutnya adalah ketika terdapat produk keuangan seperti anuitas untuk rencana
pensiun, mengapa pemerintah masih menyediakan program jaminan untuk hari tua? Alasannya

110
adalah pertama, produk keuangan anuitas dijual oleh sektor swasta. Sebagaimana telah kita pelajari
bahwa dalam pasar (pasar anuitas dalam kasus ini) terdapat ketidaksempurnaan arus informasi
(asymmetric information). Dalam bisnis anuitas, informasi menjadi faktor utama bagi penjual produk
untuk menetapkan preminya. Informasi seperti rekam jejak medis calon pembeli, perilaku mereka
(suka terhadap resiko atau tidak) dan lingkungan tempat mereka tinggal akan menentukan besarnya
harga (premi) yang dibebankan. Namun demikian informasi semacam ini tidak mudah tersedia,
meskipun katakanlah tersedia juga membutuhkan biaya yang besar. Diantara pembeli dan penjual
asuransi, sebagian besar pembeli lebih mengetahui kondisi kesehatannya dan seberapa besar tingkat
harapan hidupnya dibandingkan sang penjual asuransi. Inilah problem informasi yang tidak simetris.

Masalah informasi yang tidak simetris ini akan membuat penjual membebankan premi yang
tinggi (karena biaya pencarian informasi yang mahal). Premi yang tinggi ini akan sulit untuk dibayar
bagi orang yang berpendapatan rendah (selama masa kerjanya) yang juga cenderung memiliki
harapan hidup yang rendah. Sebaliknya, pembelian polis asuransi akan dibeli oleh pemilik
pendapatan besar yang memiliki harapan hidup yang tinggi, dari sudut pandang perusahaan penjual
polis asuransi tersebut akan melihatnya sebagai kerugian karena harus membayar dalam jangka waktu
yang lama. Atau dalam istilah literatur ekonomi kelembagaan perusahaan penjual asuransi ini
mengalami adverse selection.

Alasan lain mengapa pemerintah menyajikan program jaminan sosial adalah adanya
ketidakmampuan untuk memandang jauh ke depan (lack of foresight). Dalam hal ini kita tidak tahu apa
yang akan terjadi di masa depan. Sebagian besar orang akan lebih suka membelanjakan
pendapatannya dibandingkan untuk menabung untuk hari tua esok. Atau misalkan berkeinginan
untuk menbanung namun jumlahnya masih dibawah dari cukup untuk kebutuhan masa tua. Maka
dalam hal ini pemintah memiliki peran untuk ”memaksa” masyarakat agar menabung. Menabung
dalam hal ini adalah ikut ke dalam program jaminan sosial pemerintah. selain itu masyarakat juga
memiliki potensi untuk melakukan moral hazard. Sebagai anggota masyarakat, terdapat sebuah
pandangan ketika sudah tua dan tidak memiliki pendapatan maka akan dibantu oleh pemerintah
karena merupakan kewajiban pemerintah untuk mencukupi kebutuhan warganya. Pandangan
semacam ini akan mengurangi efisiensi dalam pemberian program karena warga tidak berkontribusi
dalam program jaminan sosial namun berekspektasi untuk mendapatkannya.

Selain itu program jaminan sosial juga dapat dijadikan sebagai program untuk redistribusi
pendapatan. Bagi masyarakat berpenghasilan tinggi selama masa kerjanya akan memperoleh bagian

111
yang relatif lebih sedikit jika dibandingkan dengan masyarakat berpenghasilan rendah selama masa
kerjanya. Dengan demikian program jaminan sosial dapat menjadi pendistribusian pendapatan dari
kelompok berpenghasilan tinggi ke kelompok berpenghasilan rendah. Pada bagian selanjutnya akan
dibahas mengenai struktur jaminan sosial. Struktur jaminan sosial yang diuaraikan yang akan
diuraikan ini diambil dari buku Rossen dan Gayer berjudul Public Finance tahun 2008. Mereka
membahas mengenai struktur jaminan sosial di Amaerika Serikat dan sebagian akan diberikan
contoh di Indonesia.

STRUKTUR JAMINAN SOSIAL

Struktur jaminan sosial merupakan sebuah sistem jaminan sosial yang berisi siapa saja yang
membayar untuk program tersebut dan siapa yang mendapatkan jaminan sosial tersebut. Pada bagian
ini akan diuraikan dua komponen dasar dalam sistem jaminan sosial yang lazim digunakan.

Sistem Pembayaran Langsung (Pay-as-you-go)

Sistem jaminan sosial yang menggunakan sistem pembayaran langsung ini ketika masyarakat yang
masuk dalam kategori pensiun (retiree) menerima manfaat (dana pensiun) dari iuran para tenaga kerja
yang saat ini sedang bekerja. Sehingga setiap generasi yang bekerja saat ini menanggung uang pensiun
angkatan kerja sebelumnya atau lintas generasi.

Sistem Pendanaan Penuh (Fully Funded)

Sistem jaminan sosial dalam bentuk pendanaan penuh adalah ketika dana pensiun masyarakat
yang diterima setelah mereka tidak bekerja (retired) berasal dari tabungan atau iuran yang telah mereka
lakukan selama mereka bekerja. Dengan demikian generasi yang menanggun beban pensiun adalah
generasi mereka sendiri.

Amerika serikat menggunakan sistem pembayaran langsung pada tahun 1939. Sementara untuk
di Indonesia, sistem jaminan sosial Taspen untuk pensiunan pegawai negeri sipil menggunakan
kedua sistem ini. Penggunaan sistem pembayaran langsung di Indonesia untuk dana pensiun
langsung dianggarkan oleh pemerintah. Sementara untuk pendanaan penuh dialokasikan di luar
anggaran pemerintah.

112
PEMBIAYAAN SISTEM JAMINAN SOSIAL

Pembiayaan untuk jaminan sosial berasal dari pajak penghasilan pegawai selama mereka bekerja
(payroll tax). Besarnya pajak ini dibagai antara pekerja (employers) dengan majikan (employees). Di
Indonesia sendiri pembayaran atas pajak untuk peserta dana pensiuan (Taspen) adalah sebesar 4,75%
dari gaji pokok tiap bulan dan juga berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
Sementara untuk besarnya penerimaan dana pensiun (benefit), para peserta program ini mendapatkan
sebesar 2,5% dari gaji pokok bulanan dikalikan masa kerjanya.

Selanjutnya akan dibahas mengenai dampak dari sistem Jaminan Sosial terhadap perilaku
masyarakat. Beberapa ekonom berpendapat bahwa sistem jaminan sosial memiliki dampak terutama
pada tingkat efisiensi (alokasi sumber daya). Diantarnya akan dibahas mengenai perubahan perilaku
masyarakat dalam menabung serta insentif untuk bekerja.

Kuis Pendek
1. Jelaskan bagaimana pemerintah menentukan jaminan sosial!
2. Jelaskan apa saja struktur jaminan sosial yang diberikan oleh pemerintah!
3. Mengapa jaminan sosial menjadi salah satu program redistribusi pemerintah?

DAMPAK SISTEM JAMINAN SOSIAL BAGI PERILAKU MENABUNG MASYARAKAT

Untuk menjelaskannya, kita membutuhkan kontribusi teori menabung berupa life-cycle theory of
savings. Teori ini berpendapat bahwa keputusan konsumsi dan menabung seseorang didasarkan pada
perencanaan dengan mempertimbangkan bahwa individu akan hidup dalam jangka waktu lama
(lifetime consideration). Teori ini memberikan pandangan bahwa individu memiliki kecenderungan
untuk melakukan smoothing untuk konsumsi seumur hidupnya. Mereka akan menabung saat ini
(ketika bekerja) untuk konsumsi di masa yang akan datang (ketika pensiun).

Dengan adanya sistem jaminan sosial ini dimana masyarakat dibebani pajak maka dampaknya
adalah pada perubahan perilaku menabung mereka. Rossen dan Gayer (2008) memberikan tiga
bentuk faktor yang mempengaruhi perubahan perilaku menabung masyarakat.

113
Efek Substitusi Kekayaan (Wealth Substitution Effect)

Menurut teori ini, masyarakat (pekerja) menyadari bahwa untuk ikut memberikan kontribusi
dalam sistem jaminan sosial mereka akan mendapatkan imbalan berupa jaminan pendanaan di hari
tua ketika pensiun nanti. Atau dengan kata lain terjadi pertukaran (exchange). Dengan demikian
pekerja yang sedang bekerja saat ini mau untuk memberikan sebagian pendapatannya untuk
membayar pajak. Dampaknya bagi pekerja tersebut adalah menurunnya jumlah tabungan. Dalam hal
ini dapat dikatakan bahwa sistem jaminan sosial mendesak keluar (crowding-out) tabungan masyarakat.
Menurunnya jumlah tabungan untuk kompensasi mendapat dana pensiun di masa mendatang
disebut efek substitusi kekayaan.

Efek Pensiun (Retirement Effect)

Dampak selanjutnya dari sistem jaminan sosial terhadap perilaku menabung adalah makin
meningkatnya insentif untuk pensiun dini. Dengan demikian jika seorang memilih untuk pensiun
dini maka periode pensiun bertambah panjang dan memiliki masa kerja yang pendek sehingga dana
yang terkumpul untuk pembayaran uang pensiun menjadi sedikit. Adanya efek ini membuat orang
ingin mengamankan masa tuanya (pensiunnya) dengan meningkatkan tabungan saat ini. Sehingga
dampaknya terhadap perilaku menabung adalah positif.

Efek Waris (Bequest Effect)

Efek ini berasal dari motif meninggalkan warisan untuk keluarga. Sebagimana dijelaskan
sebelumnya dalam pembayaran langsung (pay-as-you go) bahwa pembiayaan dana pensiun berasal dari
generasi yang berbeda. Terdapat kemungkinan dalam pembiayaan ini. Misalnya ketika terjadi hal tak
terduga seperti krisis ekonomi dimana tingkat pengangguran bertambah. Maka generasi terdahulu
yang seharusnya mendapat dana pensiun dari generasi sekarang akan terkendala. Sehingga dengan
adanya sistem jaminan sosial ini membuat orang tua cenderung untuk memberikan warisan berupa
tabungan untuk anak-anak mereka jikalau kejadian tidak terduga (seperti krisis ekonomi) terjadi.

114
Kuis Pendek
1. Apa yang menyebabkan seesorang menjadi ingin untuk memiliki dana pensiun?
2. Apa saja dampak keinginan menabung masyarakat terhadap keinginan untuk memiliki
jaminan sosial?
3. Mengapa efek waris meningkatkan keinginan masyarakat untuk memiliki jaminan sosial?

RINGKASAN

Perhatian mengenai jaminan sosial dan terletak pada insentif yang dapat diperoleh penerima
jaminan. Jaminan sosial ini sendiri merupakan tanggung jawab pemerintah untuk tujuan
meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Peningkatan kesejahateraan yang dimaksud dalam sistem
jaminan sosial berbeda dengan bentuk subsidi. Jaminan sosial lebih pada bagaimana membuat suatu
sistem perlindungan bagi masyarakat agar tidak jatuh pada kemiskinan. Contoh kasus yang paling
banyak diterapkan adalah jaminan sosial kesehatan, tenaga kerja, dan hari tua. Negara tidak dapat
memberikan subsidi secara penuh terhadap sektor-sektor ini karena membutuhkan dana yang sangat
besar, sehingga perlu skema yang mampu mencakup seluruh lapisan masyarakat.

Permasalahan utama dari pengadaan sistem jaminan sosial adalah keuangan (finansial), karena
seringkali nilai klaim lebih besar daripada nilai iuran yang dibayarkan. Cara paling mudah untuk
mengatasi hal ini adalah dengan meningkatkan iuran atau mungkin pajak. Namun kenaikan iuran
atau pajak ini akan sangat riskan ketika kualitas pelayanan tidak bertambah. Oleh karena itu,
pengadaan jaminan sosial yang mengambil iuran dari masyarakat akan membutuhkan pengelolaan
yang baik karena juga membutuhkan pendanaan dari pemerintah untuk meningkatkan layanan.

115
 BAB XI

PEMBIAYAAN PENGELUARAN PEMERINTAH

DESKRPISI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan penjelasan kepada mahasiswa mengenai latar belakang pembiayaan
pengeluaran pemerintah. pembiayaan pengeluaran pemerintah dapat berasal dari sumber pajak dan
bukan pajak. Kemudian analisis siapa yang menanggung beban pembiayaan dari pajak dan bukan
pajak (pinjaman) juga akan dibahas. Bagaimana distribusi pendapatan antar generasi sebagai dampak
dari adanya tanggungan pajak di masa mendatang membuat analisis siapa yang menanggung beban
pajak menjadi penting.

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemaham bagi mahasiswa mengenai sumber
pembiayaan pengeluaran pemerintah terutama yang berasal dari pajak dan pinjaman pemerintah serta
dapat mengetahui dampak dari kedua sumber tersebut pada distribusi pendapatan masyarakat. Selain
itu, mahasiswa akan dibekali pemahaman mengenai bagaimana mengelola pengeluaran pemerintah
yang dibiayai oleh pajak. Mengacu pada konsep redistribusi pendapatan, maka pengelolaan
pengeluaran pemerintah merupakan konsep bagaimana membuat seluruh wilayah negara memiliki
kesetaraan pembangunan yang sama.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Pengelolaan pengeluaran pemerintah merupakan salah satu hal terpenting dalam pengelolaan
pemerintahan. Mahasiswa Ekonomika Terapan adalah target dari bab pembelajaran ini karena
nantinya akan bekerja di sektor ini. Pemerintah harus mampu untuk melaksanakan program
redistribusi pendapatan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan kesetaraan
pembangunan. Oleh karena itu, penting bagi mahasiswa untuk dibekali pemahaman terkait
bagaimana melaksanakan alokasi distribusi yang baik.

116
LEARNING OUTCOMES

Pada bab ini akan dibahas salah satu komponen untuk pembiayaan pengeluaran pemerintah.
Pembiayaan pengeluaran pemerintah dapat berasal dari berbagai sumber, antara lain dari pajak dan
non-pajak. Pembiayaan yang bersumber dari pajak berarti berasal dari penerimaan pajak, sementara
pembiayaan non-pajak dapat berasal pinjaman dalam maupun luar negeri, pinjaman dari perusahaan
milik negara dan lain-lain. Mahasiswa diharapkan untuk mampu memberikan analisis mengenai
bagaimana mengalokasikan pendapatan tersebut agar tercipta kesetaraan pembangunan yang baik.

117
Terdapat keterkaitan yang kuat antara kebijakan yang baik dan bermurah hati dengan kebahagiaan dan
kemakmuran masyarakat.

~~~Mantan Presiden Amerika Serikat, George Washington~~~

Pajak merupakan salah satu sumber utama penerimaan pemerintah. Definisi pajak dalam
Mangkusubroto (2013) adalah pungutan yang merupakan hak prerogatif pemerintah, berdasarkan
undang-undang, dapat dipaksakan kepada subjek pajak tanpa balas jasa secara langsung kepada
penggunanya. Aspek yang menjadi bahan diskusi terkait dengan masalah pajak adalah penanggung
beban pajak (tax incidence). Permasalahan atas siapa yang menanggung beban pajak menjadi perhatian
dibandingkan siapa yang membayar pajak. Hal ini disebabkan siapa yang menanggung beban pajak
tidak sesederhana aspek siapa yang membayar pajak.

Misalnya harga satu botol minuman ringan di supermarket dijual sebesar Rp 5000,-. Pemerintah
mengenakan pajak atas barang tersebut sebesar Rp 1000,- per botol. Maka ketika terjadi penjualan
satu botol minuman ringan tersebut petugas pajak mengambil Rp 1000,- dari kasir sebagai pajak.
Sekarang anggap bahwa dengan adanya pajak, harga minuman ringan naik menjadi Rp 6000,- per
botol. Maka setiap penjualan 1 botol minuman ini supermarket tetap bisa mendapat Rp 5000,-
sedangkan Rp 1000,- diberikan kepada petugas pajak. Dalam kasus ini yang menanggung beban
pajak sebesar Rp 1000,-adalah konsumen (pembeli).

Dari kasus di atas dapat dilihat bahwa meskipun yang menjadi wajib pajak adalah supermarket
namun yang menanggung pembayaran pajak adalah konsumen. Oleh karena itu tidak selalu wajib
pajak menanggung beban pajak, ini dikarenakan wajib pajak dapat menggeser kewajibannya kepada
pihak lain. Dengan demikian analisis mengenai penanggung beban pajak (tax incidence) menjadi
perhatian dalam analisis kebijakan publik.

TAX INCIDENCE

Dalam menganalisis penanggung beban pajak, terdapat aspek yang perlu diperhatikan, yaitu pajak
yang dikenakan oleh pemerintah akan mempengaruhi distribusi pendapatan masyarakat. Pengenaan
pajak kepada konsumen ataupun produsen harus memperhatikan penanggung beban pajak sebagai
salah satu aspek penting:

118
A Pajak hanya dapat dikenakan kepada orang atau individu.
Sebagaimana contoh sebelumnya, meskipun supermarket dianggap menjadi wajib pajak
namun analisis penanggung beban pajak adalah individu. Dalam hal ini diperkenalkan konsep
kepemilikan faktor produksi. Pajak yang harus dibayar oleh supermarket memiliki beberapa
penanggung yaitu pemegang saham, pemilik faktor produksi, pekerja, maupun konsumen.
Pajak kepada minuman ringan yang dijual oleh supermarket akan mempengaruhi besarnya
profit supermarket, yang selanjutnya akan mempengaruhi pada pendapatan dari pemilik
saham, (modal), pemiliki faktor tenaga kerja (gaji), dll. Dampak berupa terjadi distribusi
pendapatan inilah yang ditekankan dalam analisis penanggung beban pajak.
B Pertimbangan kepada penentuan harga.
Jika individu ingin menggeser beban pajaknya kepada orang lain maka salah satu faktor yang
menjadi perhatiannya adalah seberapa cepat harga berubah. Dalam hal ini terdapat pengaruh
dimensi waktu. Seberapa lama harga dapat berubah apakah secara cepat (jangka pendek)
ataukah secara lambat (jangka panjang). Penanggung beban pajak terkait dengan pola
pengeluaran pemerintah.
C Dalam hal ini terdapat tiga teori mengenai analisis penanggung beban pajak.
1) Insiden Pajak Berimbang (Balanced-Budget Incidence)
Konsep ini melihat pada seberapa besar perubahan distribusi pendapatan ketika
pemerintah dihadapkan pada beberapa program kebijakan yang membutuhkan
pembiayaan dari pajak dan memilih salah satu program tersebut. Dikatakan berimbang
karena jumlah pengeluaran untuk program kebijakan yang dibiayai oleh pajak,
dikembalikan lagi kepada masyarakat dengan jumlah yang sama (dalam bentuk barang
public).Analisis insiden ini menunjukkan bagaimana biaya suatu program didistrubiskan
diantara para anggota masyarakat.
2) Insiden pajak Absolut
Konsep ini melihat pengaruh suatu jenis pajak (missal pajak penghasilan) terhadap
distribusi pendapatan masyarakat tanpa melihat efek distributif jenis pajak lainnya.
3) Insiden pajak Diferensial
Konsep ini melihat bagaimana dampak distributif pendapatan masyarakat ketika
pemerintah memiliki program kebijakan tertentu namun mengubah pembiayannya, yaitu
dengan mengubah dari satu jenis pajak ke jenis pajak lainnya dengan nilai yang sama.

119
 Analisis terkait dengan penanggung beban pajak dapat dilakukan dengan dua pendekatan yaitu
pendekatan partial equilibrium dan general equilibrium. Pendekatan partial equilibrium melihat dampak
distributive dari pengenaan pajak di satu pasar saja. Misalnya membahas mengenai cukai rokok.
Maka jika menggunakan analisa parsial kita hanya akan menganalisis siapa yang menderita beban atas
cukai rokok tersebut, atau hanya antara produsen dan konsumen rokok saja. Sementara general
equilibrium melihat efek distributif pendapatan akibat pengenaan pajak tidak hanya di satu pasar saja
namun di pasar terkait lainnya. Misalnya dalam contoh cukai rokok, maka analisisnya tidak hanya
pada pasar rokok saja namun pada pasar tenaga kerja, pasar modal (tanah, kebun, sewa bangunan),
serta pasar faktor produksi lainnya.

PARTIAL EQUILIBRIUM ANALYSIS

Analisis insiden pajak menggunakan keseimbangan parsial hanya melihat pada beban akhir dari
suatu jenis pajak. Analisis pada pajak ini tidak mempertimbangkan pengaruh di luar interaksi antara
pihak terkait dan efek samping yang mungkin terjadi dari adanya pengenaan pajak ini. Berikut adalah
gambaran mengenai bagaimana pengenaan pajak dapat dianalisis secara parsial.

a b
Grafik XI.1. Pengenaan Pajak pada Sisi Permintaan dan Penawaran

Grafik XI.1 di atas menunjukkan bahwa pengenaan pajak dapat dilakukan di dua sisi, yaitu
penawaran dan permintaan. Pengenaan pajak pada sisi permintaan (panel a) akan menyebabkan
kurva permintaan menurun, sehingga tingkat harga juga akan turun. Dalam hal ini, MSB akan turun
sesuai dengan penurunan kurva permintaan. Pada sisi penawaran (panel b), pengenaan pajak akan

120
meningkatkan tingkat harga dan menurunkan kuantitas ditawarkan. Dalam hal ini, MSC akan turun
seiring dengan penurunan kurva permintaan. Berikut adalah contoh pajak yang biasa dikenakan oleh
pemerintah kepada konsumen maupun produsen.

Pajak Ad-valorem

Pajak ini adalah pajak penjualan yang dikenakan berdasarkan nilai. Misal untuk penjualan
minuman ringan dikenakan pajak 5 persen. Dengan demikian ketika penjualan minuman ringan
bernilai 100 juta maka pajak penjualannya yang harus dibayar adalah 5 juta rupiah.

Pajak Unit

Pajak ini dikenakan berdasarkan jumlah unit barang yang terjual. Misalnya untuk setiap unit
minuman ringan yang terjual dikenakan pajak sebesar Rp 500,-. Sehingga ketika penjualan minuman
ringan tersebut mencapai 2000 unit berarti pajak yang harus dibayarkan sebanya 1 juta rupiah.
Selanjutnya yang menjadi pertanyaan adalah, siapa yang menanggun beban pajak? Dalam kasus pajak
penjualan yang menjadi penanggung beban pajak adalah konsumen. Namun demikian terdapat
beberapa faktor agar beban pajak dapat atau tidak digeserkan kepada pihak lain. Diantaranya adalah:

1) Elastisitas Permintaan
Produsen memiliki kemampuan lebih besar untuk menggeser beban pajak kepada
konsumen ketika permintaan atas barangnya adalah inelastis.
2) Elastisitas Penwaran
Semakin elastis kurva penawaran suatu barang, maka semakin besar beban pajak yang
dapat digeserkan kepada konsumen. Demikian pula sebaliknya, semakin tidak elastis
barang yang ditawarkan akan akan semakin kecil pula kemampuan untuk menggeser
beban pajak kepada konsumen.
3) Bentuk Pasar
Pada pasar persaingan sempurna produsen dapat membebankan pajaknya sepenuhnya
kepada konsumen dan menurunkan barang yang dijual. Namun dalam jangka panjang
karena pada pasar persaingan sempurna memiliki karaktersitik free entry, kenaikan harga
ini akan memancing produsen baru dan pada akhirnya barang yang dijual bertambah dan
kuantitas tidak berubah sementara harga naik (karena pajak), dengan demikian beban
pajak yang dibayarkan oleh produsen ditanggung oleh konsumen.

121
 Pada pasar monopoli, beban pajak produsen atas barang yang dijualnya dapat digeserkan
kepada konsumen, namun tidak sepenuhnya. Pajak yang dikenakan pada perusahaan di
pasar monopoli akan meningkatkan harga dan menurunkan produksi (karena produsen
tetap memilih beroperasi pada keuntungan maksimum sementara permintaan menurun
karena pajak) dengan demikian pendapatan yang diperoleh pun menurun.
Pada pasar tidak sempurna (imperfect market) dampak dari pengenaan pajak cukup
kompleks. Penetapan harga oleh perusahaan yang beroperasi pada pasar jenis ini
dihadapkan pada strategi peruasahaan lain. Jika perusahaan membebankan seluruh beban
pajaknya kepada konsumen dan perusahaan lain tidak atau hanya membebankan sebagian
maka perusahaan pertama akan berpotensi kehilangan pangsa pasar.
4) Motivasi Pengusaha.

Kuis Pendek
1. Apa yang menjadi kendala bagi pemerintah untuk mencetak uang ketika membutuhkan
pembiayaan daripada melalui pajak?
2. Berikan contoh mengenai sumber-sumber pendapatan yang dapat digunakan untuk
pembiayaan publik?
3. Apakah yang dimaksud dengan analisis ekuilibrium parsial?

ANALISIS GENERAL EKUILIBRIUM

Sedangkan untuk analisis beban pajak dengan menggunakan keseimbangan umum (general
equilibrium) tidak hanya melihat distribusi pendapatan masyarakat di satu pasar saja, namun di pasar
lain yang juga berhubungan. Misalnya pajak atas penggunaan energi. Pajak ini membuat harga energi
naik, dan menurunkan pemintaan terhadap barang energi. Naiknya harga energi membuat harga
barang lain relatif lebih murah sehingga meningkatkan permintaan barang lain tersebut. Peningkatan
permintaan terhadap barang lain ini selanjutnya akan meningkatkan harga barang tersebut. Dengan
demikian hasilnya adalah naiknya harga kedua barang tersebut dan berdampak pada menrunnya
pendapatan riil masyarakat. Penurunan pendapatan riil ini berimbas pada penurunan permintaan
terhadap semua barang dan mempengaruhi tingkat produksi dan permintaan atas faktor produksi.

Sebagaimana diuraikan sebelumnya pada bagian awal bahwa analisis penanggung pajak adalah
individu yang juga pemilik faktor produksi, maka dengan menurunnya permintaan terhadap faktor

122
produksi akan berpengaruh kepada distribusi pendapatan diantara pemiliki faktor produksi tersebut.
Distribusi pendapatan dari pemiliki faktor produksi bergantung pada karaktersitik perusahaan
apakah padat modal atau padat tenaga kerja. Dengan demikian dampak dari pengenaan pajak tidak
hanya pada satu pasar saja namun pasar lain yang terkait.

Pinjaman Pemerintah

Pembiayaan pengeluaran pemerintah sebagaimana disebutkan sebelumnya dapat berasal dari

sumber pajak dan bukan pajak. Salah satu bentuk pembiayaan non pajak adalah pinjaman
pemerintah, baik dalam maupun luar negeri. Pada bagian ini akan dibahas mengenai latar belakang
pinjaman pemerintah, dan apa dampaknya bagi masyarakat.

Pinjaman atau hutang pemerintah untuk pembiayaan memiliki beberapa bentuk. Ada yang
berupa pinjaman dana likuiditas (sebagaiamana IMF pernah memberikannya untuk Indonesia) dan
dalam bentuk surat utang (obligasi). Biasanya untuk mencerminkan besarnya pinjaman pemerintah
terdapat indikator yang biasa digunakan yaitu seberapa besar porsi pinjaman terhadap pendapatan
nasional (PDB). Di Amerika serikat sendiri porsi pinjaman pemerintahnya hampir mencapai 50
persen dari PDB. Pinjaman pemerintah yang besar ini menggambarkan bahwa pemerintah sedang
menjalankan kebijakan defisit anggaran.

Pemberi pinjaman pun bisa dari dalam negeri dan luar negeri. Besarnya pinjaman pemerintah
kepada warganya sendiri disebut internal debt. Pembayaran pinjaman internal ini menggambarkan
redistribusi daya beli dari masyarakat pembayar pajak sekarang dan masyarakat yang telah membantu
pemerintah terdahlu melalui pembelian surat utang tersebut. Sementara bagian pinjaman yang
berasal dari luar negeri disebut external debt. Ketika pinjaman luar negeri dibayarkan maka sumber
daya dalam negeri akan beralih ke luar dengan konsekuensi kehilangan kesempatan untuk
pembiayaan usaha produktif di dalam negeri.

Pinjaman dari luar negeri ini memiliki banyak resiko. Resiko yang pertama adalah adanya resiko
mata uang. Jika pembayaran pinjaman di masa depan terjadi ketika nilai mata uang pemerintah turun
maka secara relative pembayaran pinjaman lebih besar. Selain itu bagi para pemegang surat utang
tersebut, penurunan nilai uang dari negara penerbit surat utang tersebut akan menurunkan nilai surat
yang mereka pegang sehingga bentuk kompensasinya adalah kenaikan suku bunga. Kedua faktor ini
dapat membuat pinjaman pemerintah yang semakin besar cenderung semakin beresiko.

123
Penanggung Pinjaman Pemerintah (Burden of Debt)

Pembahasan selanjutnya adalah mengenai penanggung beban pinjaman (burden of debt). Siapa yang
menanggung beban pinjaman pemerintah tergantung dari mana asal pinajaman tersebut. Jika
sebagain besar pinjaman berasal dari dalam negeri maka yang menanggung beban pinjaman adalah
para pembayar pajak. Bagaimana melihatnya, ketika pemerintah membutuhkan dana untuk
pembiayaan, pemerintah dapat menggunakan dua sumber yaitu pajak atau non-pajak (dalam hal ini
pinjaman).

Jika pemerintah menggunakan instrument penerbitan surat hutang untuk meminjam dari
masyarakat daripada pajak maka dapat dikatakan bahwa masyarakat menunda konsumsi saat ini
untuk kesempatan konsumsi di masa depan. Ditambah lagi dengan penerbitan pinjaman dari
pemerintah ini membuat pemerintah tidak perlu memungut pajak saat ini (karena sudah dapat dana
dari pinjaman) sehingga tidak menggerus tabungan dan konsumsi masyarakat. Sedangkan untuk
membayar pokok pinjaman kepada masyarakat adalah dalam bentuk pungutan pajak. Sehingga
generasi yang akan datang akan menanggung pajak untuk generasi yang sekarang memegang surat
utang negara.

Dengan demikian penanggung beban pinjaman pemerintah adalah generasi pembayar pajak di
masa mendatang. Generasi ini akan membayar pajak untuk pembiayaan bunga pinjaman pemerintah
dan bukan untuk penyediaan barang-barang publik. Ditambah lagi generasi yang akan datang dapat
mengalami penurunan standar hidup, ketika pinjaman pemerintah berimbas kepada naiknya suku
bunga (karena surat berharga berkompetisi dengan instrument keuangan lainnya) dan menurunkan
investasi. Dampaknya tidak ada investasi dan cadangan modal yang terbentuk sehingga produksi
menurun dan pertumbuhan ekonomi pun melambat. Penurunan pertumbuhan ekonomi juga
dibarengi dengan penurunan pendapatan karena tidak adanya barang modal sehingga produktifitas
juga menurun. Dampak penanggung beban pinjaman ini dapat diminimalisir jika generasi saat ini
menabung (sebagaimana dalam bentuk warisan) untuk generasi selanjutnya agar memiliki dana ketika
generasi yang akan datang (anak-anak mereka) harus menanggung beban pajak di masa datang.

Kuis Pendek
1. Apa yang dimaksud dengan analisis ekulibrium umum?
2. Apa saja sumber-smber pembiayaan pemerintah?
3. Ketika pemerintah melakukan hutang, apa dampaknya terhadap mekanisme pengenaan
pajak?
124
RINGKASAN

Pembiayaan pemerintah merupakan salah satu bentuk transfer sumber daya dari masyarakat ke
pemerintah. Pajak menjadi salah satu metode paling umum bagi pemerintah untuk mendapatkan
pendanaan. Namun, pemerintah juga bisa memperoleh pendapatan tanpa melalui mekanisme pajak,
seperti donasi, PNBP, dan sebagainya. Pembiayaan pemerintah melalui pajak tentunya akan
berimbas pada keseimbangan pasar karena memindahkan sumber daya dari masyarakat ke
pemerintah. Termasuk pula di dalamnya adalah bagaimana distribusi pendapatan diharapkan untuk
dapat lebih baik melalui mekanisme pajak.

Permasalahan utama dalam pembiayaan pemerintah adalah besaran pajak yang tepat bagi setiap
lapisan masyarakat. Sampai saat ini belum ada mekanisme yang paling baik untuk menentukan
besaran pajak bagi masing-masing individu. Analisis ekuilibrium parsial maupun umum merupakan
panduan mengenai dampak yang akan sangat mungkin terjadi pada alokasi distribusi jika salah satu
mekanisme pajak diterapkan. Namun, tujuan utama dari kedua analisis tersebut adalah bagaimana
alokasi distribusi dapat menjadi lebih efisien dengan pengenaan pajak.

125
 BAB XII

ASPEK PEMERINTAH DAERAH

DESKRIPSI PEMBELAJARAN

Bab ini akan memberikan penjelasan kepada mahasiswa mengenai latar belakang desentralisasi
yang dilakukan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Pelimpahan wewenang ini
memiliki dampak pada alokasi sumberdaya, sebagaiamana akan dijelaskan dalam bab ini berupa
kendala dan manfaat dari kebijakan desentralisasi dan dampaknya terhadap penyediaan pelayanan
publik. Selain itu akan dibahas mengenai ketimpangan kapasitas fiskal antar daerah, dimana tiap
daeraha memiliki potensi yang berbeda beda dan kemampuan pembiayaan yang berbeda pula. Untuk
mengatasinya maka diperlukan peran serta dari pemerintah pusat. Sehingga bab ini juga membahwas
mengenai peran serta pemerintah pusat dalam penyediaan pelayanan publik.

TUJUAN PEMBELAJARAN

Tujuan utama bab ini adalah memberikan pemahaman bagi mahasiswa mengenai kebijakan
desentralisasi, serta manfaat dan kendala yang dihadapi, serta bagaiamana menghadapi permasalahan
ketimpangan sumber daya yang dimiliki antar-daerah. Seringkali konflik yang muncul adalah adanya
ketimpangan pembangunan antar-daerah. Hal ini menjadi fokus bagi mahasiswa untuk kemudian
dapat mempelajari dan memahami teori terkait dengan alokasi sumber daya yang berimbang.

RELEVANSI PEMBELAJARAN

Pemerintah adalah salah satu aktor utama dalam perekonomian yang bersifat altruis. Sifat ini
harus menjadi pemahaman bagi mahasiswa yang nantinya akan bekerja di sektor pemerintahan.
Dengan mengasumsikan bahwa aktivitas kepemerintahan digunakan untuk meningkatkan
kesejahteraan masyarakat dan alokasi distribusi sumber daya yang efisien, maka fungsi

126
kepemerintahan akan dapat berjalan dengan baik. Oleh karena itu, mahasiswa dibekali dengan teknik
dan metode mengenai bagaimana mengelola pemerintah berbasis masyarakat.

LEARNING OUTCOMES

Mahasiswa diharapkan untuk mampu menganalisis kasus pengenaan pajak kepada masyarakat.
Ditambah lagi, mahasiswa juga diharapkan untuk mampu memberikan solusi mengenai kasus
pengenaan pajak dan alokasi distribusi yang optimal di sebuah daerah. Dalam hal ini, analisis
mahasiswa harus berbasis teori yang ada melalui penjelasan yang logis.

127
Salah satu kesalahan besar adalah menilai kebijakan dan program berdasarkan niatan dari para pemangku
kepentingan, bukan dari hasil kebijakan dan program tersebut.

~~~Penerima Nobel Ekonomi, Milton Friedman~~~

Bab ini akan melihat kepada peran pemerintah dalam memberikan pelayanan publik kepada
masyarakat. Sebuah negara dengan kebutuhan akan pelayanan publik jika memiliki kebutuhan yang
sama akan terasa mudah. Namun pada kenyataannya kebutuhan masyarakat terhadap pelayanan
publik berbeda-beda antara masyarakat yang satu dengan yang lain. Pemberian layanan publik untuk
memenuhi kebutuhan mereka tidak dapat disetarakan dalam artian ketika penyediaan pelayanan
publik mendapati ketidaksesuaian dengan kebutuhan masyarakat. Ada masyarakat yang
membutuhkan barang publik tertentu namun belum tentu masyarakat yang lain juga
membutuhkannya.

Oleh karena itu, dalam penyediaan pelayanan publik, pemerintah akan bertindak optimal jika
mengetahui kebutuhan terhadap barang publik di tiap masyarakat. Salah satu caranya adalah dengan
menggunakan peran serta masyarakat itu sendiri. Jika masyarakat bertempat tinggal dalam suatu
daerah tertentu maka kemungkinan besar yang mengetahui informasi mengenai kebutuhan pelayanan
publik bagi masyarkat tersebut adalah organisasi masyarakat itu sendiri yang dalam hal ini adalah
pemerintah daerah. Dengan demikian, peran serta pemerintah daerah dalam penyediaan barang
publik akan lebih memudahkan dalam mengelola potensi sumber daya yang dimiliki oleh masyarakat
suatu daerah dan dapat memahami serta menampung aspirasi masyarakat mengenai kebutuhan
pelayanan publiknya.

Peran serta pemerintah daerah dalam pemberian pelayanan public ini secara tidak langsung
menggeser peran dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Pergeseran peran ini berbentuk
pelimpahan wewenang atau kekuasaan politik, administrasi, dan keuangannya. Dalam istilah lain
biasa disebut dengan desentralisasi. Desentralisasi ini sendiri seringkali diimplementasikan ke dalam
bentuk otonomi daerah. Sebagaimana di Indonesia, UU 32/2004 mengamanatkan pemerintah
daerah untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan
pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah (meliputi: politik luar negeri, pertahanan, keamanan,
yurisdiksi, moneter dan fiskal nasional, serta agama). Implementasi desentralisasi dan otonomi
daerah mensyaratkan pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah dengan pemerintahan

128
daerah. Terkait dengan urusan pemerintahan yang bersifat konkuren, pembagian urusan
pemerintahan didasarkan atas kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi. Urusan yang menjadi
kewenangan daerah terdiri dari urusan wajib dan urusan pilihan. Untuk pelaksanaan pembagian
urusan pemerintahan tersebut pemeritah menetapkan PP 38/2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Propinsi, dan Pemerintah Deerah
Kabupaten/Kota..

DESENTRALISASI

Sebagaimana diuraikan sebelumnya bahwa desentralisasi merupakan pelimpahan wewenang serta

kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Namun demikian hal ini berarti
pemerintah pusat lepas tangan terhadap penyediaan jasa public. Desentralisasi ini merupakan bentuk
pembagian tanggungjawab di antara berbagai tingkatan pemerintahan.

Secara umum terdapat empat jenis desentralisasi.

1) Desentralisasi politik, mengacu kepada mekanisme transfer kekuasaan pemerintah pusat

kepada tingkatan pemrintah dibawahnya.
2) Desentralisasi administratif, berupa pendelegasian wewenang dan kekuasaan kepada sub-
pemerintah.
3) Desentralisasi fiskal, berupa pendelegasian pengeluaran dan penerimaan dalam bentuk
transferdari pemerintah pusat ke tingkat pemerintah dibawahnya.
4) Desentralisasi pasar, berupa pendelegasian kepada sektor swasta yang nantinya berkaitan
dengan privatisasi dan deregulasi.

Desentralisasi ini tidak lepas dari beberapa isu. Isu yang terkait ini mengenai kendala atau
kerugian serta manfaat adanya sistem desentralisasi ini. Rossen dan Gayer (2008) membagi kendala
dan manfaat dari desentralisasi ke dalam dua topik yaitu isu efisensi dan isu pemerataan.

Kendala desentralisasi: Isu efisiensi dan Pemerataan

Desentralisasi dikatakan memiliki isu efisiensi ketika alokasi yang dibuat oleh pemerintah daerah
tidak optimal. Hal ini dapat terjadi karena beberapa faktor, di antaranya:

129
 a. Eksternalitas.
Adanya faktor eksternalitas ini membuat alokasi sumber daya pemerintah daerah untuk
penyediaan barang public menjadi tidak optimal, dan berdampak pada efisensi. Misalnya
dapat kita lihat pada kasus pembuangan sampah di sungai. Jika sungai yang membawa
sampah dari satu daerah ang mengalir melewati dua daerah dengen perbedaan batas
administrative, maka ketika terjadi penyumbatan dan polusi air. Yang terkena dampaknya
bisa jadi daerah lain, sehingga daerah lain harus mengalokasikan sumber dayanya yang
produktif untuk misalnya pembersiha bantaran sungai dari tumpukan sampah yang tidak
berasal dari daerahnya.
b. Permasalahan Skala Ekonomis.
Penyediaan barang publik yang sama oleh beberapa daerah dirasa kurang optimal. Hal ini
disebabkan skala ekonomi untuk penyediaan barang publik tidak tercapai. Masyarakat akan
menangguna biaya per kepala lebih besar jika dibandingkan dengan pembuatan secara
bersama untuk satu barang publik. Misalnya pembuatan perpusatakaan daerah satu provinsi
menyediakan satu, bukannya tiap kabupaten memilki perpusatakaan daerah masing-masing.
c. Sistem Pajak yang Tidak Efisien
Dengan adanya desentralisasi maka kewenangan untuk memperoleh penerimaan dan
pengeluran menjadi tanggung jawab daerah (otonomi). Dampak positifnya memang
pemerintah daerah dapat memaksimalkan sumber daya penerimaannya dan
mengalokasikannya kepada program yang dibutuhkan masyarakat. Namun dampak
negatifnya adalah makin meningkatnya kompetisi untuk mendapatkan sumber pembiayaan
(basis pajak). Pemerintah daerah akan berlomba-lomba membuat daerahnya menjadi
destinasi investor. Seringkali dengan bentuk insentif berupa pajak yang rendah atau
dibeberapa kasus ada yang menerapkan pajak negative (subsidi). Tindakan ini dari sudut
pandang daerah (lokal) memang menguntungkan namum secara nasional tidak efisien.
Misalnya ketika sebuah daerah memiliki endowment berupa produk pertanian yang tidak
dimiliki oleh daerah lain. Maka kemungkinan besar daerah pemilik sumber daya pertanian
tersebut dapat membebankan sepenuhnya pajak atas barang yang dijualnya ke daerah lain.

Selain itu, desentralisasi juga memiliki isu dalam pemerataan. Isu ini lebih terkait dengan struktur
pembiayaan pemerintah daerah. Jika pemerintah daerah memiliki wewenang dalam menentukan
besarnya pajak yang dibebankan kepada masyarakat, dimana masyarakat memiliki kapasitas untuk

130
berpindah atau bermigrasi ke daerah lain maka kecenderungannya orang kaya dari daerah yang
menerapkan pajak tinggi akan berpindah ke daerah yang menerapkan pajak rendah. Jika ini terjadi
maka redistribusi pendapatan tidak akan terjadi karana bisa jadi pemerintah daerah menghadapi
masyarakat yang tidak mampu semua karena basis pajaknya sudah bermigrasi ke daerah lain yang
memberikan insentif pajak lebih rendah.

MANFAAT ATAU KEUNGGULAN DESENTRALISASI

Desentralisasi memberikan manfaat bagi masyarkat jikalau alokasi sumberdaya pemerintah

daerah optimal. Beberapa manfaat dan keunggulan dari desentralisasi adalah:

1. Mengakomodir Kebutuhan dan Selera Masyarakat.

Sebagaimana dijelaskan sebelumnya bahwa peran pemerintah dalam memberikan pelayanan
publik kepada masyarakat di sebuah negara jika memiliki kebutuhan yang sama akan terasa
mudah. Namun pada kenyataannya kebutuhan masyarakat terhadap pelayanan publik
berbeda-beda antara masyarakat yang satu dengan yang lain. Ada yang membutuhkan taman
kota ada yang tidak, ada yang membuthkan perpustakaan daerah ada yang tidak, dan lain-lain.
Pemberian layanan publik untuk memenuhi kebutuhan mereka tidak dapat disetarakan dalam
artian ketika penyediaan pelayanan publik mendapati ketidaksesuaian dengan kebutuhan
masyarakat.
Pemerintah daerah dapat mengakomodir setiap kebutuhan masyarakatnya karena pemerintah
daerah dinilai lebih mengerahui kebutuhan pelayanan publik dari tiap anggota masyarakatnya.
Dengan demikian dapat dikatakan bahwa semakin beragamnya selera masyarakat terhadap
barang dan jasa publik maka semakin menguntungkan menerapkan kebijakan desentralisasi.
2. Meningkatkan Persaingan Antar-Pemerintah Daerah (intergoverment competition).
Persaingan dalam hal ini adalah persaingan dalam artian positif. Jika masyarakat memiliki
kemampuan untuk mobile atau berpindah dari satu daerah ke daerah lainnya, maka secara
tidak langsung setiap pemerintah daerah akan menghadapi resiko kehilangan basis pajaknya.
Dengan demikian pemerintah daerah tersebut berlomba-lomba untuk memberikan pelayanan
publik yang paling sesuai dan efisien agar tidak ditinggalkan oleh masyarakatnya.

131
Bantuan Pemerintah (Grant) untuk Pemerintah Daerah

Uraian sebelumnya menjelaskan bahwa desentralisasi membuat pemerintah daerah berperan

serta dalam menyediakansarana pelayanan publik bagi masyarakat. Penyediaan layanan publik bagi
masyrakat ini membutuhkan dana. Dana yang diperoleh dari pemerintah daerah berasar dari
beberapa sumber penerimaan yang diantaranya adalah sumber penerimaan pajak dan non-pajak
(retribusi misalnya). Namun bagaimana jika suatu daerah tidak memiliki sumber daya yang cukup
sehingga basis pajaknya tidak memadai untuk pemenuhan penyediaan pelayanan publik?

Untuk menjawab persoalan tersebut membuthkan konsep intergovernmental fiscal. Permasalahan di

atas biasa disebut sebagai permasalah kapasitas fiskal. Kapasitas fiskal antar satu daerah dengan
daerah lain berbeda-beda. Untuk mengatasinya diperlukan peran serta pemerintah untuk menjaga
agar penyediaan pelayanan jasa publik terpenuhi. Salah satu caranya adalah dengan memberikan
bantuan dana kepada daerah yang memiliki kapasitas fiskal yang rendah. Bantuan ini berupa bantuan
dana dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah. Bentuknya beragam, ada bantuan untuk program
penyediaan barang dan jasa publik terentu ada pula yang penggunaannya tidak dibatasi untuk
program tertentu.

Secara umum, tipe bantuan dana dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah menurut Hyman
(2011) adalah sebagai berikut:

1) Categorial Grant-in-aid

Bantuan dana ini adalah transfer dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dengan
melekatkan kondisi yang harus dipenuhi oleh pemerintah daerah. Misalnya bantuan dana
untuk penanggulangan kemiskinan (income support categories) dan bantuan kesehatan (medical
support categories). Dengan demkian pemerintah daerah diharpkan dapat memberikan layanan
jasa kesehatan untuk masyarakat berpenghasilan rendah.

2) Matching Grants

Bantuan dana ini mensyaratkan kontribusi dari pendanaan pemerintah daerah. Sehingga
bantuan dari pemerintah pusat bersifat melengkapi kebutuhan dana pemerintah daerah.

132
 3) Unconditional Grants
Bantuan dana ini seperti layaknya hibah dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah
tanpa kategori-kategori dan persyaratan atas penggunaannya.

Sementara untuk bantuan dana dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah di Indonesia
untuk permasalahan kapasitas fiskal ini dikenal dengan Dana Alokasi Umum (DAU). Dana ini
dimaksudkan untuk memeratakan keuangan antar daerah yang bertujuan untuk mengurangi
ketimpangan antar daerah. Besarnya dana yang diberikan ini ditentukan atas besar kecilnya kapasitas
fiskal suatu daerah, yang melihat kepada unsur seberapa besar kebutuhan daerah dengan potensi
daerah. Sementara bantuan dana dari pemerintah pusat untuk pemerintah daerah untuk program
khusus dikenal dengan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana ini dimaksudkan untuk mebiayai
kegiatan-kegiatan khusus di daerah yang sesuai dengan prioritas nasional. Biasanya berupa
penyediaan sarana dan prasaran untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat yang belum mencapai
tingkat standar tertentu.

Namun yang menjadi permasalahan adalah bantuan dari pemerintah pusat untuk pemerintah
daerah dapat membuat pemerintah daerah dependen terhadap pemerintah pusat. Ketergantungan
terhadap bantuan ini dinilai berisiko karena pada suatu saat bantuan yang diberikan dapat berkurang
atau bahkan dicabut sepenuhnya tergantung dari ketersediaan dana pemerintah pusat.

Kuis Pendek
1. Jelaskan apa saja bentuk bantuan transfer dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah!
2. Apa saja manfaat yang diperoleh dari pelaksanaan desentralisasi pemerintahan daripada
sentralisasi pemerintahan?
3. Apa saja yang menjadi isu efisiensi dan pemerataan dalam pelaksanaan desentralisasi?

RINGKASAN

Terdapat dua macam bentuk umum hubungan pemerintahan pusat dan daerah, yaitu sistem
sentralisasi dan desentralisasi. Mengacu pada banyak literatur dan kajian, sistem desentralisasi akan
meningkatkan kesempatan bagi pemerintah (baik pusat dan daerah) untuk menyediakan barang
dan/atau jasa. Pemerintah pusat dianggap lebih efisien dalam menyediakan barang dan/atau jasa
publik. Namun, barang dan/atau jasa publik ini biasanya bersifat kemanfaatan lokal. Hal ini lah yang

133
menyebabkan munculnya isu desentralisasi pemerintah untuk meningkatkan alokasi distribusi yang
lebih efisien.

Program redistribusi pendapatan dan stabilisasi ekonomi merupakan dua fungsi yang mana akan
lebih efektif dilakukan oleh pemerintah pusat. Keuntungan dari dilaksanakannya desentralisasi adalah
ketersediaan barang dan/atau jasa dapat dirasakan oleh berbagai pihak di seluruh wilayah negara.
Ketika masyarakat yang memiliki preferensi sama atas barang publik dapat hidup bersama, maka
eksternalitas politik dapat diminimalisir.

134
 DAFTAR PUSTAKA
Peraturan Perundang-Undangan

Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara
Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.
Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah.
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Daerah
UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah

Buku, Jurnal, dan Artikel Terkait

Cornes, R, & Sandler, T, 1996, ‘The Theory of Externalities, Public Goods and Club Goods, 2nd Edition’,
Cambridge University Press, Cambridge: UK.
Hart, O, Shleifer, A, & Vishny, RW, 1997, ‘The proper scope of government: Theory and an application to
prisons’, Quarterly Journal of Economics 112(4): pp. 1127-1161.
Henderson, JM, & Quandt, RE, 1980, ‘Microeconomic Theory: A Mathematical Approach, 3rd Edition’,
McGraw-Hill: New York, USA.
Hyman, DN, 2011, ‘Public Finance: A Contemporary Application of Theory to Policy, 10th Edition’, South-
Western, Cengage Learning, Mason, Ohio, USA.
Mangkusubroto, Guritno, Ekonomi Publik, edisi 1, PAU-SE, Yogyakarta, 1988.
Mankiw, GN, 2011, ‘Principle of Economics: 6th Edition’, Thompson, South Western, USA.
Rosen, H, & Gayer, T, 2009, ‘Public Finance, 9th Edition’, McGraw-Hill/Irwin: New York, USA.
Rudi Handoko dan Pandu Patriadi, Evaluasi Kebijakan Subsidi Non-BBM, Kajian Ekonomi dan
Keuangan, tahun 2005.
Taheri, A, 2003, ‘Shiite schism’, Wall Street Journal, eds. April 7th, 2003.

135