PENGARUH KONFIGURASI POLITIK TERHADAP

KARAKTER PRODUK HUKUM

(Suatu Telaah dalam Perkembangan Hukum Pemerintahan
Daerah di Indonesia)

Jadmiko Anom H.

A. Pendahuluan
Di kalangan ahli hukum dewasa ini berkembang dua pendapat tentang
hubungan sebab akibat antara politik dan hukum. Pandangan yang pertama adalah
Kaum Idialis, yang cenderung berpandangan dari sudut das sollen. Pandangan ini
mengacu pada pendapat Roscue Pound1 yang menyatakan bahwa ”law as a tool
of social enginering”. Pendapatnya menyatakan bahwa hukum harus mampu
mengendalikan dan merekayasa perkembangan masyarakat, termasuk di dalamnya
adalah kehidupan politiknya. Wajar jika secara idologis mereka meletakkan
hukum sebagai pemandu dan penentu arah perjalanan masyarakat, karena
memang pada dasarnya hukum difungsikan untuk menjamin ketertiban dan
melindungi kepentingan masyarakatnya. Pandangan yang kedua mengacu pada
pandangan Von Savigny yang menyatakan bahwa hukum selalu berkembang
sesuai dengan perkembangan masyarakatnya, hukum tumbuh dan mati bersama
masyarakatnya.2 Hal ini didasarkan keyakinan bahwa pada dasarnya hukum
merupakan perwujudan dari kesadaran hukum masyarakat. Artinya adalah bahwa
hukum harus menjadi dependent variable atas keadaan luarnya, salah satunya
adalah politik. Dalam bahasa lain dapat dinyatakan bahwa hukum adalah produk
politik.
Satjipto Rahardjo mengatakan bahwa kalau kita melihat hubungan antara
subsistem politik dengan subsistem hukum, akan tampak bahwa politik memiliki
konsentrasi energi yang lebih besar sehingga hukum selalu berada pada posisi
1
Roscoe Pound dalam Soerjono Soekanto, 1985, Perspektif Teoritis Studi Hukum dalam
Masyarakat, Rajawali, Jakarta, Hal. : 30.
2
Soerjono Soekanto, 1985, Perspektif Teoritis Studi Hukum dalam Masyarakat, Rajawali,
Jakarta, Hal. : 9
yang lemah3. Mencerna pernyataan ini maka akan ditangkap suatu perspektif
bahwa dalam kenyataan empirik, politik sangat menentukan bekerjanya hukum.
Pengaruh politik dalam berhukum, berarti berlaku juga pada penegakan
hukumnya, karakteristik produk-produk hukum, serta proses pembuatannya. Hal
di atas dapat dilihat dalam fakta berhukum sepanjang sejarah Indonesia,
pelaksanaan fungsi dan penegakkan hukum tidak selalu berjalan seiring dengan
perkembangan strukturnya. Hal ini akan tampak jelas jika ukuran pembangunan
hukum di Indonesia adalah unifikasi dan kodifikasi hukum, maka pembangunan
struktur hukum telah berjalan dengan baik dan stabil. Karena dari waktu ke waktu
produktifitas perundang-undangan mengalami peningkatan. Namun dari sisi yang
lain, dari segi fungsi hukum telah terjadi kemerosotan.4
Struktur hukum dapat berkembang dalam kondisi konfigurasi politik
apapun dengan ditandai keberhasilan pembuatan kodifikasi dan unifikasi hukum
sebagaimana tampak dalam Program Legislasi Nasional. Tetapi pelaksanaan
fungsi atau penegakan fungsi hukum cenderung menjadi lemah. Sekalipun produk
hukum yang dihasilkan jumlahnya secara kuantitatif meningkat, tetapi substansi
dan fungsi hukumnyapun tidak selalu meningkat atau sesuai dengan aspirasi
masyarakat. Hal ini terjadi ketidak sinkronan antara struktur hukum dengan fungsi
hukum sebagaimana disebut di atas disebabkan oleh karena intervensi atau
gangguan dari tindakan-tindakan politik. Hukum kadang tidak (dapat) ditegakkan
karena adanya intervensi kekuasaan politik.
Pengaturan tata pemerintahan daerah di Indonesia, ada seiring dengan
berdirinya Negara Kesatuan R.I. Bahkan jika ditarik ke belakang, sejak
pemerintahan Hindia Belandapun sudah ada. Dalam rentang waktu demikian,
telah terjadi beberapa kali perubahan seiring dengan perubahan UUD dan/atau
perubahan sistem politik. Tulisan ini bermaksud untuk mengidentifikasi korelasi
causalitas antara subsistem politik dan subsistem hukum. Yaitu bagaimana
3
Satjipto Rahardjo, 1985, Beberapa Pemikiran tentang Ancangan antar Disiplin dalam
Pembinaan Hukum Nasional, Bandung, Sinar Baru, Hal : 71.
4
Arbi Sanit, Politik sebagai Sumberdaya Hukum, Telaan Mengenai Dampak Tingkah Laku
Politik Elit dan Massa terhadap Kekuatan Hukum di Indonesia, dalam Artidjo Alkostar dan M.
Sholeh Amin (ed.), Pembangunan Hukum dalam Perspektif Nasional (LBH Yogyakarta dan
Rajawali Jakarta, 1986, hal : 39-85)

2
konfigurasi politik mempengaruhi karakter produk hukum pemerintahan daerah di
Indonesia, dikaitkan dengan pandangan teori hukum responsif yang dikemukakan
oleh Phillip Nonet dan Philip Selznick.

B. Pembahasan
Tulisan ini didasarkan pada asumsi bahwa ”hukum adalah produk politik”.
Konfigurasi politik tertentu akan melahirkan karakter produk hukum tertentu.
Variabel ”konfigurasi politik” ditempatkan sebagai variabel bebas (independent),
dan variabel ”karakter produk hukum” sebagai variabel terpengaruh (dependent).
Variabel konfigurasi politik menunjuk pada bentuk konfigurasi sistem politik
yang demokratis dan/atau konfigurasi sistem politik yang tidak demokratis
(otoriter). Sedangkan variabel karakter produk hukum, mengacu pada konsepsi
Nonet dan Selznick yang merujuk pada produk hukum yang berkarakter responsif
atau otonom, dan karakter produk hukum yang represif, ortodoks, konservatif atau
menindas.
Secara operasioal, pendikotomian hipotesis tersebut dimaksudkan untuk
menyatakan bahwa ”konfigurasi politik yang demokratis akan menghasilkan
produk hukum yang berkarakter responsif atau otonom. Sedangkan konfigurasi
politik yang otoriter akan menghasilkan produk hukum yang berkarakter ortodoks
atau konservatif atau menindas”. Untuk menjelaskan lebih lanjut dapat digambar-
kan sebagai berikut :

Konfigurasi Politik Karakter Produk Hukum

Demokratis Responsif/Otonom

Represif/Konservatif/
Otoriter
Ortodoks

Konsep konfigurasi politik demokratis dan/atau konsep otoriter ditentukan

berdasarkan tiga indikator, yaitu sistem kepartaian dan peranan lembaga

3
perwakilan rakyat atau parlemen, peranan eksekutif, dan kebebasan pers.
Sedangkan konsep hukum responsif/otonom diidentifikasi berdasarkan proses
pembuatan hukum, pemberian fungsi hukum, dan kewenangan menafsirkan
hukum. Untuk selanjutnya pengertian secara konseptual dirumuskan sebagai
berikut:
a. Konfigurasi politik demokratis adalah konfigurasi yang membuka peluang
bagi berperannya potensi rakyat secara maksimal untuk turut aktif menen-
tukan kebijakan negara. Di dalam konfigurasi politik yang demikian maka
pemerintah lebih berperan sebagai ”komite” yang harus melaksanakan
kehendak-kehendak masyarakatnya, yang dirumuskan secara demokratis,
serta badan perwakilan rakyat dan partai politik berfungsi secara
proporsional dan lebih menentukan dalam pembuatan kebijakan negara,
sedangkan dunia pers dapat melaksanakan fungsinya dengan bebas tanpa
ancaman pembreidelan.
b. Konfigurasi politik otoriter adalah konfigurasi politik yang menempatkan
pemerintah pada posisi yang sangat dominan dengan sifat yang interven-
sionis dalam penentuan dan pelaksanaan kebijakan negara sehingga
potensi dan aspirasi masyarakat tidak teragregasi dan terartikulasi secara
proporsional. Bahkan, dengan peran pemerintah yang sangat dominan,
badan perwakilan rakyat dan partai politik tidak berfungsi dengan baik dan
lebih merupakan alat untuk justifikasi (rubber stamp) atas kehendak
pemerintah, sedangkan pers tidak memiliki kebebasan dan senantiasa
berada di bawah kontrol pemerintah dan bayang-banyang pembreidelan.
c. Produk hukum responsif atau otonom adalah produk hukum yang
karakternya mencerminkan pemenuhan atas tuntutan-tuntutan baik
individu maupun berbagai kelompok sosial di dalam masyarakat sehingga
lebih mampu mencerminkan rasa keadilan di dalam masyarakat. Proses
pemuatan hukum responsif ini mengundang secara terbuka partisipasi dan
aspirasi masyarakat, dan lembaga peradilan, hukum diberi fungsi sebagai
alat pelaksana bagi kehendak masyarakat, sedangkan rumusannya

4
 biasanya cukup terinci sehingga tidak terbuka untuk dapat diinterpre-
tasikan berdasarkan kehendak dan visi pemerintah sendiri.
d. Produk hukum konservatif atau ortodoks adalah produk hukum yang
karakternya mencerminkan visi politik pemegang kekuasaan dominan
sehingga pembuatannya tidak mengundang partisipasi dan aspiasi
masyarakat secara sungguh-sungguh. Jika prosedur seperti itu ada
biasanya lebih bersifat formalitas. Di dalam produk yang demikian
biasanya hukum diberi fungsi dengan sifat positivis instrumentalis atau
menjadi alat bagi pelaksanaan ideologi dan program pemerintah. Rumusan
materi hukumnya biasanya bersifat pokok-pokok saja sehingga dapat
diinterpretasikan oleh pemerintah menurut visi dan kehendaknya sendiri
dengan berbagai peraturan pelaksanaan.

1. Tinjauan Teori Hukum Responsif Phillip Nonet dan Philip Selznick

Kontek lahirnya teori ini dilatarbelakangi dengan munculnya masalah-
masalah sosial seperti protes sosial, kemiskinan, kejahatan, pencemaran
lingkungan, kerusuhan kaum urban, dan penyalahgunaan kekuasaan oleh
pemerintah yang melanda Amerika Serikat pada tahun 1950-an. Hukum yang
ada dan digunakan pada saat itu ternyata tidak cukup mengatasi keadaan
tersebut. Padahal, hukum dituntut untuk bisa memecahkan solusi atas
persoalan-persoalan tersebut. Nonet dan Selznick berpikir dan berupaya untuk
menemukan jalan menuju perubahan supaya hukum bisa mengatasi persoalan-
persoalan itu.
Selama itu, hukum hanya dipahami sebagai aturan-aturan yang bersifat
kaku dan terlalu menekankan pada aspek the legal system tanpa melihat kaitan
antara ilmu hukum tersebut dengan persoalan-persoalan yang harus ditangani,
seperti dalam hal ini adalah masalah-masalah sosial. Hukum identik dengan
ketertiban sebagai cermin pengaturan dari penguasa, di sisi lain ada juga
pemahaman mengenai hukum yang lebih menekankan pada aspek legitimasi
dari peraturan-peraturan itu sendiri. Padahal semestinya teori hukum hendak-
nya tidak buta terhadap konsekuensi sosial dan tidak kebal terhadap pengaruh

5
sosial. Hukum tidak berada di ruang hampa, tetapi ada bersama-sama dengan
ilmu yang lain, sehingga bermanfaat bagi kehidupan manusia.
Memahami kenyataan itu, Nonet dan Selznick kemudian mencoba
memasukkan unsur-unsur dan pengaruh ilmu sosial ke dalam ilmu hukum
dengan menggunakan strategi ilmu sosial. Ada perspektif ilmu sosial yang
harus diperhatikan untuk bekerjanya hukum secara keseluruhan sehingga
hukum tidak hanya mengandung unsur pemaksaan dan penindasan semata.
Pendekatan ilmu sosial memperlakukan pengalaman hukum sebagai sesuatu
yang berubah-ubah dan kontekstual, sesuai dengan kondisi sosial masyarakat
yang melingkupinya.
Sebelum melangkah ke pemikiran hukum responsif, Nonet dan
Selznick membedakan tiga klasifikasi dasar dari hukum dalam masyarakat,
yaitu: hukum sebagai pelayan kekuasaan represif (hukum represif), hukum
sebagai institusi tersendiri yang mampu menjinakkan represi dan melindungi
integritas dirinya (hukum otonom), dan hukum sebagai fasilitator dari
berbagai respon terhadap kebutuhan dan aspirasi sosial (hukum responsif).
Untuk mengidentifikasi lebih lanjut digambarkan sebagai berikut:

Hukum Represif Hukum Otonom Hukum

Responsif
Tujuan Ketertiban Legitimasi Kompetensi
hukum
Legitimasi Ketahanan sosial Keadilan Keadilan
dan tujuan negara prosedural substantif
Peraturan Keras dan rinci, Luas dan rinci, Subordinat dari
namun berlaku mengikat prinsip dan
lemah terhadap penguasa maupun kebijakan
pembuatan hukum yang dikuasai
Pertimbangan Ad hoc, Sangat melekat Purposif
memudahkan pada otoritas (berorientasi pada
mencapai tujuan legal, rentan tujuan), perluasan
dan bersifat terhadap kompetensi
partikuler formalisme dan kognitif
legalisme

6
 Diskresi Sangat luas, Dibatasi oleh Luas, tetapi tetap
oportunistik peraturan, sesuai dengan
delegasi yang tujuan
sempit
Paksaan Ekstensif, dibatasi Dikontrol oleh Pencarian positif
secara lemah batasan-batasan bagi berbagai
hukum alternatif, spt.
insentif, sistem
kewaji-ban yang
mampu bertahan
Moralitas Moralitas Moralitas Moralitas sipil,
komunal, kelembagaan, moralitas
moralitas hukum, yaitu dipenuhi kerjasama
moralitas dengan integritas
pembatasan proses hukum
Politik Hukum subordinat Hukum Terintegrasinya
terha-dap politik ”independen” aspirasi hukum
kekuasaan dari politik, dan politik,
pemisahan keberpaduan
kekuasaan kekuasaan
Harapan Tanpa syarat, Penyimpangan Pembangkangan
akan ketaatan ketidak-taatan per peraturan yang dilihat dlm aspek
se dihukum dibenarkan, mis: bahaya
sebagai unt. Menguji UU substantif,
pembangkang atau perintah dipandang sbg
gugatan
legitimasi
Partisipasi Pasif, kritik Akses dibatasi Akses diperbesar
dipandang sbg prosedur baku, dgn integrasi
ketidaksetiaan munculnya kritik advokasi hukum
atas hukum dan sosial
Nonet dan Selznick beranggapan, bahwa hukum represif, otonom, dan
responsif bukan saja merupakan tipe-tipe hukum yang berbeda, tetapi dalam
beberapa hal juga merupakan tahapan-tahapan evolusi dalam hubungan
hukum dengan tertib sosial dan tertib politik masyarakat. Keduanya selanjut-
nya menyebut tahapan-tahapan evolusi tersebut sebagai model perkembangan

7
(developmental model). Untuk menjelaskan perkembangan evolutif tersebut,
menurut pandangan penulis tahapan ini dapat disandarkan pada momentum-
momentum sosial politik yang penting dalam perjalanan sejarah suatu negara,
yang membingkai secara kontekstual terhadap muncul dan berlakunya suatu
peraturan hukum dalam masyarakat.
Di antara ketiga tipe hukum tersebut, Nonet dan Selznick berargumen
bahwa hanya tahapan III (hukum responsif) yang menjanjikan tertib kelem-
bagaan yang langgeng dan stabil. Model perkembangan dapat disusun ulang
dengan fokus pada hukum otonom, dengan menunjuk pada konflik-konflik
pada tahapan tersebut yang menimbulkan tidak hanya resiko kembalinya pola-
pola represif namun juga kemungkinan terjadinya responsivitas yang lebih
maju.
Hukum responsif berorientasi pada hasil, yaitu pada tujuan-tujuan yang
akan dicapai di luar hukum. Dalam hukum responsif, tatanan hukum dinego-
siasikan, bukan dimenangkan melalui subordinasi atau dipaksakan. Ciri khas
hukum responsif adalah mencari nilai-nilai tersirat yang terdapat dalam
peraturan dan kebijakan. Dalam model hukum responsif ini, mereka
menyatakan ketidaksetujuan terhadap doktrin yang dianggap mereka sebagai
interpretasi yang baku dan tidak fleksibel.
Apa yang dipikirkan oleh Nonet dan Selznick, menurut Prof. Satjipto
Rahardjo, sebetulnya bisa dikembalikan kepada pertentangan antara analytical
jurisprudence di satu pihak dan sociological jurisprudence di lain pihak.
Analytical jurisprudence berkutat di dalam sistem hukum positif dan ini dekat
dengan tipe hukum otonom sebagaimana diungkapkan Nonet. Baik aliran
analitis maupun Nonet melalui tipe hukum responsifnya menolak otonomi
hukum yang bersifat final dan tak dapat diganggu gugat. Teori hukum
responsif adalah teori hukum yang memuat pandangan kritis. Teori ini
berpandangan bahwa hukum merupakan cara mencapai tujuan.
Hukum tidak hanya rules (logic & rules), tetapi juga ada logika-logika
yang lain. Bahwa memberlakukan jurisprudence saja tidak cukup, tetapi
penegakan hukum harus diperkaya dengan ilmu-ilmu sosial. Dan ini

8
 merupakan tantangan bagi seluruh pihak yang terlibat dalam proses penegakan
hukum untuk bisa membebaskan diri dari kungkungan hukum murni yang
kaku dan analitis.
Produk hukum yang berkarakter responsif proses pembuatannya
bersifat partisipasif, yakni mengundang sebanyak-banyaknya partisipasi
semua elemen masyarakat, baik dari segi individu, ataupun kelompok
masyarakat dan juga harus bersifat aspiratif yang bersumber dari keinginan
atau kehendak dari masyarakat. Artinya produk hukum tersebut bukan
kehendak dari penguasa untuk sekedar melegitimasikan kekuasaannya.

2. Pengaruh Konfigurasi Politik terhadap Karakter Produk Hukum, Telaah

dalam Perkembangan Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia.
Dinamika pengaruh konfigurasi politik yang demokratis dan/atau
otoriter telah terjadi sepanjang sejarah Republik Indonesia. Dinamika tarik
menarik antara sistem politik yang demokratis dan otoriter secara bergantian
muncul dan tenggelam dengan kecenderungan yang tampak dalam periodesasi
sejarah. Seiring dengan dinamika tersebut, perkembangan karakter produk
hukum menunjukkan keterpengaruhannya dengan terjadinya pola tolak tarik
antara produk hukum yang berkarakter responsif dan produk hukum yang
berkarakter konservatif.
Sesuai dengan gagasan akan tahapan evolusi dalam teori hukum
responsif sebagai model perkembangan (developmental model), maka untuk
membuktikan hipotesa di atas, tulisan ini menganalisis data secara kualitatif
dan normatif dengan membuat klasifikasi sejarah perkembangan politik dan
konstitusi di Indonesia dalam periodesasi keberlakukan konstitusi di
Indonesia, yang dikaitkan dengan momentum-momentum politik besar yang
secara mendasar berpengaruh pada sistem politik negara. Yaitu periode I
adalah antara tahun 1945 – 1959 yang di dalamnya berlaku tiga konstitusi,
yaitu UUD 1945, Konstitusi RIS 1949, dan UUD Sementara 1950 yang
dikenal sebagai masa Revolusi atau Demokrasi Liberal. Periode II adalah
antara tahun 1959 – 1966, yaitu berlakunya kembali UUD 1945 pada masa

9
 Orde Lama yang juga dikenal dengan masa Demokrasi Terpimpin. Periode III
adalah antara tahun 1966 – 1998, yaitu berlakunya UUD 1945 pada masa
Orde Baru. Periode IV adalah pada tahun 1998 – sekarang, yaitu dengan
ditandai dengan berlakunya UUD 1945 setelah amandemen, atau selanjutnya
dikenal dengan Orde Reformasi.
Sekalipun bahwa dalam semua konstitusi yang pernah berlaku di
Indonesia menjadikan demokrasi sebagai sistem politik yang dianut secara
formil, tetapi tidak semua konstitusi tersebut dalam keberlakuan pada masanya
tidak mampu melahirkan konfigurasi politik yang secara empirik demokratis.
Artinya sekalipun sebuah konstitusi yang dengan jelas menganut paham
demokrasi, tetapi dalam prakteknya dapat melahirkan konfigurasi politik yang
otoriter. Bahkan dapat terjadi dalam satu konstitusi yang sama dapat lahir
konfigurasi politik yang berbeda. Hal ini sebagaimana terjadi dalam masa
pelaksanaan UUD 1945 pada tahun 1945 – 1949, tahun 1959 – 1966, dan
tahun 1966 – 1998 telah melahirkan konfigurasi politik yang berbeda-beda.
Berikut ini kita lihat bagaimana konfigurasi politik berdasarkan
periodesasi di atas berpengaruh terhadap karakter produk hukum atau
perundang-undangan di bidang pemerintahan daerah di Indonesia.
a. Periode 1945 - 1959
1) Konfigurasi Politik
Pada masa ini dikenal sebagai masa liberal. Ditandai dengan
praktik sistem politik yang demokrasi dengan sistem pemerintahan
parlementer, dinamika politik pemerintahan negara Indonesia mengalami
keberlakuan tiga kostitusi yang berbeda. Ketiga konstitusi tersebut adalah
UUD 1945, Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS), dan UUD
Sementara 1950.
Pada periode ini, konfigurasi politik yang muncul adalah
konfigurasi politik yang demokratis. Melalui Maklumat Pemerintah
tanggal 3 November 1945, pemerintah mengumumkan5 :

5
Bintan Regen saragih, Politik Hukum, Bandung: CV Utomo. 2006, hal : 56-57.

10
 a) Pemerintah menyukai timbulnya partai-partai politik, karena dengan
adanya partai-partai itulah dapat dipimpin ke jalan yang teratur segala
aliran paham yang ada dalam masyarakat;
b) Pemerintah berharap supaya partai-partai itu telah tersusun sebelum
dilangsungkan pemilihan anggota Badan-badan Perwakilan Rakyat.
Hal itu mendorong semangat para pejuang untuk berpolitik dengan
munculnya beberapa partai politik, selain partai politik yang sebelum
kemerdekaan juga sudah ada. Kehidupan politik yang sangat dinamis dan
penuh semangat demokrasi waktu itu dikenal dengan demokrasi liberal6.
Sejak itu maka berdirilah sejumlah partai politik, antara lain Partai
Komunis Indonesia (PKI), Majelis Syuro Muslimin Indonesia (Masyumi),
Partai Buruh Indonesia (PBI), Partai Jelata, Partai Kristen Indonesia
(PARKINDO), Partai Sosialis Indonesia (PSI), Partai Sarekat Islam
Indonesia (PSII), Partai Indoensia Raya (PIR), Nahdatul Ulama (NU), dll.
Konfigurasi politik demokrasi liberal ini ditandai dengan eksistensi
partai-partai politik yang berperan sangat dominan dalam proses
perumusan kebijakan negara melalui wadah konstitusionalnya (parlemen) 7.
Partai-partai tersebut berperan penting dalam KNIP, DPR RIS, DPR
Sementara sebagai lembaga parlemen pada waktu itu. Sekalipun
mengalami kesurutan pada masa RIS, karena kekuasaannegara terbagi
antara pusat dan negara bagian, namun pada masa berlakunya UUDS 1950
peranan partai poloitik sangat kuat. Begitu kuatnya peranan partai politik
membuat pemerintahan dikenal dengan pemerintahan partai politik.
Pemerintahan jatuh bangun karena dinamika politik partai yang sangat
kuat, namun tidak ada satu partai yang dominan. Seiring dengan hal itu
lembaga eksekutif berada pada posisi yang kalah kuat dibandingkan
dengan partai-partai politik sehingga pemerintahan seringkali jatuh bangun

6
T. Moeljarto, Beberapa Pokok Pikiran tentang Sistem Kepartaian di Indonesia, Yogyakarta :
Seksi Penerbitan Fakultas Sospol UGM, 1968, hal : 7
7
Yahya Muhaimin, Bisnis dan Politik : Kebijaksanaan Ekonomi Ekonomi Indonesia 1950 –
1980, terj. Hasan Basari dan Muladi Sugiono, Jakarta : LP3ES, 1990, hal. 43.

11
 dan keadaan politik berjalan secara tidak stabil. 8 Masa ini ditandai dengan
jatuh bangunnya pemerintahan, sehingga disebut masa jatuh bangunya
kabinet.
Beberapa hari setelah teks proklamasi dibacakan Bung Karno, dari
kota sampai ke pelosok telah terjadi perebutan kekuasaan dalam berbagai
bidang, termasuk pers. Yang direbut terutama adalah peralatan percetakan.
Perebutan kekuasan semacam ini telah terjadi di perusahaan koran milik
Jepang yakni Soeara Asia (Surabaya), Tjahaja (Bandung) dan Sinar Baroe
(Semarang). Dan pada tanggal 19 Agustus 1945 koran-koran tersebut telah
terbit dengan mengutamakan berita sekitar Indonesia Merdeka. Dalam
koran-koran Siaran Istimewa itu telah dimuat secara mencolok teks
proklamasi. Kemudian beberapa berita penting seperti "Maklumat Kepada
Seluruh Rakyat Indonesia", "Republik Indonesia Sudah Berdiri",
"Pernyataan Indonesia Merdeka", "Kata Pembukaan Undang-Undang
Dasar", dan lagu "Indonesia Raya".
Di bulan September sampai akhir tahun 1945, kondisi pers RI
semakin kuat, yang ditandai oleh mulai beredarnya Soeara Merdeka
(Bandung) dan Berita Indonesia (Jakarta), Merdeka, Independent,
Indonesian News Bulletin, Warta Indonesia, dan The Voice of Free
Indonesia. Di masa itulah koran dipakai alat untuk mempropagandakan
kemerdekaan Indonesia. Sekalipun masih mendapat ancaman dari tentara
Jepang, namun dengan penuh keberanian mereka tetap menjalankan
tugasnya. Dalam masa klas pertama di tahun 1947, pers kita terbagi dua.
Golongan pertama tetap bertugas di kota yang diduduki Belanda. Dan
golongan kedua telah mengungsi ke pedalaman yang dikuasai RI.
Sekalipun aktif di wilayah musuh, yang selalu dibayangi ancaman
pemberedelan dan bersaing dengan koran Belanda, golongan pertama tetap
menerbitkan koran yang berhaluan Republikein. Yang terkenal di masa itu
antara lain Merdeka, Waspada, dan Mimbar Umum. Demikian pula yang
bergerilya ke pedalaman, dengan peralatan dan bahan seadanya, koran

8
Moeljarto, op. cit. hal : 7

12
 mereka senantiasa menjaga agar jiwa revolusi tetap menyala. Di masa itu
telah beredar koran kaum gerilya, yakni Suara Rakjat, Api Rakjat, Patriot,
Penghela Rakjat, dan Menara. Koran-koran ini dicetak di atas kertas
merang atau stensil dengan perwajahan yang sangat sederhana.9
Kondisi pers sesudah proklamasi, memang jauh berbeda dibanding
di masa penjajahan Belanda dan Jepang. Di masa itu orang enggan
membaca koran, karena isi beritanya adalah propaganda untuk kepenti-
ngan penguasa. Sedang pada masa kemerdekaan, koran apa saja selalu
menjadi rebutan masyarakat. Sehari setelah pemberitaan surat yang
mengabarkan berita tentang proklamasi kemerdakaan, maka dengan sangat
antusias masyarakat memburu berbagai surat kabar. Antusiasme masyara-
kat dipicu semangat kemerdekaan dan keinginan untuk mengikuti berita
perkembangan negaranya yang baru merdeka itu. Masyarakat semakin
menyadari akan kebutuhan mereka untuk memperoleh informasi melalaui
media massa.
Usaha penerbitan koran pun mulai marak kembali, yang konon
diramaikan oleh irama gemercaknya suara alat cetak intertype atau mesin
roneo. Sementara itu para kuli tinta yang sibuk kian kemari memburu
berita, semakin banyak jumlahnya. Untuk menertibkan dan mempersatu-
kan mereka, pada tahun 1946 atas inisiatif para wartawan telah dilang-
sungkan kongres wartawan Indonesia di Solo. Dalam kongres itu telah
dibentuk persatuan wartawan dan Mr. Sumanang, ditunjuk sebagai
ketuanya.
Tercatat beberapa peristiwa penting dalam sejarah pers di masa
revolusi yakni di tahun yang sama telah didirikan Sari Pers di Jakarta oleh
Pak Sastro dan kantor berita Antara dibuka kembali, setelah selama tiga
tahun dibekukan Jepang. Kantor Sari Pers setiap hari mencetak ratusan
koran stensilan yang memuat berbagai berita penting dari seluruh tanah
air.

9
Lihat Hill, David T., The Press in New Order Indonesia, University of Western Australia
Press / Asia Research Centre on Social, Political and Economic Change, Perth , 1994, hal. 26-29

13
 Pada tahun 1946, pihak pemerintah mulai merintis hubungan
dengan pers. Di masa itu telah disusun peraturan yang tercantum dalam
Dewan Pertahanan Negara Nomor 11 Tahun 1946 yang mengatur soal
percetakan, pengumuman, dan penerbitan. Kemudian diadakan juga
beberapa perubahan aturan yang tercantum dalam Wetboek van Strafrecht,
seperti drukpers-reglement tahun 1856, persbreidel ordonnantie 1931
yang mengatur tentang kejahatan dari pers, penghinaan, hasutan,
pemberitaan bohong dan sebagainya.
Dalam UUD Pasal 19, telah dicantumkan kalimat, setiap orang
berhak atas kebebasan mempunyai dan mengeluarkan pendapat.
Pelaksanaan UUD pasal 19 tersebut telah diusulkan dalam sidang Komite
Nasional Pusat Pleno VI Yogya tanggal 7 Desember 1949 yang intinya,
Pemerintah RI agar memperjuangkan pelaksanaan kebebasan pers yang
mencakup memberi perlindungan kepada pers nasional, memberi fasilitas
yang dibutuhkan perusahaan surat kabar, dan mengakui kantor berita
Antara sebagai kantor berita nasional yang patut memperoleh fasilitas dan
perlindungan.
Usulan di atas kemudian dijawab. Pemerintah RI sudah mulai
merencanakan segala peraturan mengenai pers dan berupaya sekerasnya
untuk melaksanakan hak asasi demokrasi. Hubungan antara pemerintah
dan pers lebih dipererat dengan cara membentuk Panitia Pers pada tanggal
15 Maret 1950, penambahan halaman koran, persediaan kertas dan bahan-
bahan yang diperlukan, tanpa ada ikatan apapun yang mengurangi
kemerdekaan pers. Untuk meningkatkan nilai dan mutu jurnalistik, maka
para wartawan diberi kesempatan untuk memperdalam ilmunya. Dan
diupayakan pula agar kedudukan kantor berita Antara lebih terasa sebagai
mitra dari para pengelola surat kabar.
Upaya di atas telah memungkinkan terciptanya iklim pers yang
tertib dan menguntungkan semua pihak. Jumlah perusahaan koran pun dari
tahun ke tahun semakin meningkat. Buktinya dalam kurun waktu empat
tahun sesudah 1949, jumlah surat kabar berbahasa Indonesia, Belanda, dan

14
 Cina naik, dari 70 menjadi 101 buah. Sekalipun demikian bukan berarti
mutu jurnalistiknya ikut meningkat. Untuk itu, Ruslan Abdulgani dalam
tulisannya "Pers Nasional dan Funksi Sosialnya" telah menulis sebagai
berikut, "Mempertinggi mutu journalistiek pada umumnja harus diartikan
mempertinggi kwaliteit apa jang ditulis: hal ini dapat ditjapai bila
wartawan berkesempatan tjukup memperlengkapi dirinja dengan
pengetahuan tentang keadaan jang hendak ditulis, dan pelbagai ilmu
pengetahuan seperti ilmu politik, sociologie, ekonomi, psychologie,
sedjarah dan ketatanegaraan".

1) Karakter Produk Hukum

Pada waktu itu ketetuan hukum tentang pemerintahan daerah masih
mengacu pada Pasal 18 UUD 1945, yang dinyatakan sebagai berikut :
”Pembagian daerah Indonesia atas dasar daerah besar dan kecil,
dengan bentuk dan susunan pemerintahanya ditetapkan dengan
undang-undang, dengan memandang dan mengingati dasar permu-
syawaratan dalam sistem pemerintahan negara, dan hak-hak asal-usul
dalam daerah yang bersifat istimewa”.
Selanjutnya dalam penjelasan angka I dari Pasal 18 menyatakan
bahwa:
”Oleh karena Indonesia itu suatu ”eenheids staat”, maka Indonesia
tak akan mempuyai daerah di dalam lingkungannya yang bersifat
staat juga. Daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provinsi, dan
daerah provinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di
daerah-daerah yang bersifat otonom (streek dan locale rechtsge-
meenschappen) atau bersifat administrasi belaka, semua menurut
aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang. Di daerah-
daerah yang bersifat otonom akan diadakan badan perwakilan
daerah, oleh karena itu di daerahpun pemerintah akan bersendi atas
dasar permusyawaratan”
Setelah proklamasi kemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945,
pemerintah mengeluarkan UU No. 1 Tahun 1945. UU ini adalah UU
tentang Pemerin-tahan Daerah yang pertama dibuat dalam situasi

15
 pergolakan kemerdekaan transisional, sehingga tampak sebagai produk
hukum eksperimental10.
Desentralisasi sebagai sarana untuk mencapai demokrasi pada
waktu itu tampaknya bersifat formalistik belaka. Secara empiris pemilihan
umuj untuk menisi jabatan Kepala Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah sebagaimana yang diinginkan oleh UU tidak dapat berjalan
sebagaiman mestinya. Pengaruh dari pemerintahan Hindia Belanda masih
kuat, sehingga dominasi pamong praja masih kuat. Sekalipun beberapa
daerah telah mempunyai DPRD tetapi mereka tidak optomal melaksa-
nakan tugas, secara perlahan hilang.
Menurut The Liang Gie11, pengaturan format desentralisasi dalam
UU No. 1 tahun 1945 adalah sebagai berikut :
a) Daerah yang ditetapkan sebagai daerah otonom adalah Karisidenan,
Kota, dan Kabupaten;
b) Bentuk susunan pemerintah daerah terdiri dari Badan Perwakilan
Rakyat Daerah (BPRD) dan badan legislatif yang dipimpin oleh daerah
baik sebagai organ daerah, dan juga merupakan pejabat pemerintah
pusat di daerah;
c) Wewenag BPRD sebagai lembaga legislatif meliputi otonomi
(mengatur rumah tangga daerah) dan medebewind (menjalankan
aturan-atauran atasan). Sedangkan badan eksekutif menjalankan
pemerintahan sehari-hari (bertuur);
d) Daerah memiliki otonomi Indonesia berdasarkan kedaulatan rakyat;
e) Daerah memiliki sumber keuangan sendiri dengan kemungkinan
mendapatkan bantuan dari pemerintah pusat.

10
Mahfud M. D., Pergulatan Poliikt dan Hukum di Indonesia , Yogyakarta, 1999, Gama
Media, hal : 21.
11
The Liang Gie dalam Martin Jimung, Politik Lokal dan PemerintahanDaerah Dalam
Perspektif Otonomi Daerah, Yogyakarta, Yayasan Pustaka Nusatama, 2005, hal : 156.

16
 Menurut Solly Lubis12, dikatakan bahwa kebijakan penyeleng-
garaan pemerintahan dan politik lokal yang dikeluarkan oleh UU No. 1
Tahun 1945, merupakan momentum penting dalam pengaturan masalah
pemerintah daerah sehingga banyak ahli hukum dan politik mengatakan
bahwa UU No. 1 Tahun 1945 merupakan aturan desentralisasi pertama di
Indonesia. Karena kebijakan dan kelembagaan penyelenggara pemerintah
dan politik lokal dalam UU tersebut pertama kali diatur kedudukan
(Komite Nasional Daerah) KND dan BPRD yang menjalankan tugas
legislatif sebagai aparatur pemerintahan aderah dan badan eksekutif yang
menjalankan tugas pemerintahan sehari-hari.
Tujuan desentralisasi pada masa pasca kemerdekaan adalah untuk
mencapai demokrasi. Hampir dapat dikatakan bahwa pada masa
berlakunya tiga UU, yaitu UU Nomor 1 Tahun 1945, UU Nomor 22 Tahun
1948, dan UU Nomor 1 Tahun 1957, diwarnai dengan upaya merealisa-
sikan prinsip demokrasi dalam praktek otonomi daerah yang seluas-
luasnya. Selaras dengan tujuan desentralisasi yang dicanangkan secara
hukum pengisian anggota DPRD yang dikehendaki adalah atas dasar
pemilihan. Dalam kedua UU tersebut dinyatakan bahwa Pemerintah
Daerah terdiri dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Dewan
Pemerintahan Daerah.
Selanjutnya Solly Lubis mensinyalir bahwa sisi politik dan
perjuangan nasional, program penyusunan pemerintahan pusat dan
pemerintah daerah yang demokratis berdasarkan UU No. 1 Tahun 1945
memberikan KND kedudukan sebagai BPD adalah tindakan politik
yangbertujuan menciptakan sistem otonomi yang bersifat lebih luas
daripada otonomi waktu pemerintahan Hindia Belanda.
Perkembangan selanjutnya disusunlah sutau peraturan baru sebagai
pelaksanaan Pasal 18 UUD 1945, yaitu dengan menetapkan UU No. 22
Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah. UU ini bermaksud melengkapi

Solly Lubis, Perkembangan Garis Politik dan Perundang-undangan Pemerintahan Daerah,

12

Alumni, Bandung, 1983.

17
 beberapa materi yang dalam UU No. 1 Tahun 1945 belum diatur. Salah
satu hal penting dalam UU ini adalah adanya gagasan untuk memberikan
otonomi yang seluas-luasnya dan dielaborasinya asas medebewind bagi
seluruh daerah di wilayah R.I. secara sama. Tujuan unifikasi tersebut tidak
seutuhnya berhasil, karena bagitu luasnya wilayah dan latar belakang
sosial budaya masing-masing daerah yang berbeda.
Menurut J. Wayong13, prinsip dasar yang diatur dalam UU No. 22
tahun 1948 adalah :
a) Dihapuskannya dualisme pemerintahan di daerah. Dengan demikian
diberlakukannya suatu proses penyeragaman dan integrasi Pemerintah
Daerah ke dalam skema pemerintah pusat;
b) Walaupun daerah terintegrasi tidak berarti format sentralistik yang
dikembangkannya. Sebaliknya dikembangan prinsip desentralisasi.
Pemerintah Daerah diberi hal otonomi atau hak untuk mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri. Selain itu, masih dimungkinkan
adanya tugas-tugas yang diberikan oleh pemerintah Daerah (Hak
medebewind).
Pada masa berlakunya UUD RIS 1949, pengaturan tentang
pemerintahan daerah diatur dalam Pasal 47 Konstitusi RIS, yang isinya
adalah:
”Peraturan-peraturan ketatanegaraan negara-negara haruslah
menjamin hak atas kehidupan rakyat sendiri kepada berbagai
persekutuan rakyat di dalam lingkungan daerah mereka itu. Dan harus
pula mengadakan kemungkinan untuk mewujudkan hal itu secara
secara kenegaraan dengan aturan-aturan otonom”.
Berdasarkan pasal ini makam ketentuan desentralisasi yang
mengharuskan adanya kemungkinan pada tiap-tiap negara bagian untuk
membentuk daerah-daerah otonom yang dinamakan dengan daerah
swapraja. Hubungan antara daerah swapraja dengan negara (pusat) diatur
berdasarkan kontrak antar keduanya. Namun karena bentuk negara
federasi sebagaimana dikehendaki Belanda ini tidak berjalan lama, karena

13
J. Wayong, Asas dan Tujuan Pemerintah Daerah, Djambatan, Jakarta, 1975.

18
 pada dasarnya rakyat Indonesia menghendaki untuk kembali ke bentuk
negara kesatuan.
Berdasarkan ketentuan pada Pasal 131 UUDS 1950, pada ayat (2)
dan (3) menyatakan :
(2) Pembagian daerah Indonesia atas dasar daerah besar dan kecil yang
berhak mengurus rumah tangganya sendiri (autonom) dengan bentuk
susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang, dengan
memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dan dasar
perwakilan dalam sistem pemerintahan negara.
(3) Kepada daerah-daerah diberikan otonomi seluas-luasnya untuk
mengurus rumah tangganya sendiri. Dengan undang-undang dapat
diserahkan penyelenggaraan tugas-tugas kepada daerah-daerah yang
tidak termasuk dalam urusan rumah tangganya.
Untuk melaksanakan ketentuan di atas, maka dikeluarkan UU No.
1 tahun 1957 tentang Pokok Pemerintahan Daerah. Undang-undang
tersebut hanya mengatur pelaksanaan asas desentralisasi dan asas tugas
pembantuan (mede-bewind) sesuai dengan maksud dari Pasal 131 UUDS
1950. Materi kelembagaan pemerintah lokal dalam UU ini membedakan
dua macam daerah, yaitu Daerah Swatantra dan Daerah Istimewa.
Kebijakan penyelenggaraan pemerintahan lokal hanya mengatur
tentang pelaksanaan asas desentralisasi dan asas tugas pembantuan.
Sedangkan asas dekonsentrasi tidak diatur, bahkan tidak dielaborasi sama
sekali. Kebijakan desentralisasi menganut sistem otonomi ekonomi riil.
Sistem ini mendasarkan diri pada pemikiran bahwa setiap pemberian
otonomi, khususnya penyerahan suatu urusan kepada daerah untuk
dijadikan urusan rumah tangga daerahnya sendiri.14

b. Periode 1959 – 1966

1) Konfigurasi Politik

Martin Jimung, Politik Lokal dan PemerintahanDaerah Dalam Perspektif Otonomi Daerah,
14

Yogyakarta, Yayasan Pustaka Nusatama, 2005, hal : 170.

19
 Konfigurasi politik pada periode ini ditandai dengan proses
terbentuknya demokrasi tertimpin, yang kontek kemunculannya didasar-
kan pada kondisi ekonomi, sosial, politik pada saat itu yang tidak sehat,
karena berjalannya demokrasi liberal. Satu momentum politik yang sangat
penting adalah diselenggarakannya pemilu pertama pada tahun 1955. Pada
pemilu tersebut terdapat 28 partai politik besar yang saling bertarung
memperebutkan kursi lembaga perwakilan. Meskipun demikian pertaru-
ngan dikuasai atau terpolar pada tiga partai, yaitu PNI, PKI, dan Masyumi.
Banyaknya partai politik dan polarisasi tersebut mengakibatkan kabinet
sering mengalami jatuh bangun dan banyak masalah yang tidak dapat
diselesaikan dengan baik dan membuat kondisi sosial politik porak
poranda.
Konfigurasi politik yang demokratis berakhir pada tahun 1959,
ketika pada tanggal 5 Juli 1959 Presiden Soekarno mengeluarkan dekrit
(Dekrit Presiden 5 Juli 1959) yang kemudian dianggap sebagai jalan bagi
tampilnya sosok demokrasi terpimpin. Sebagai konstitusi negara kembali
diberlakukan UUD 1945. Perubahan ini membawa imbas yang luas di
bidang ketata-negaraan. Produk hukum yang bernafaskan demokrasi
liberal yang berlandas-kan UUDS 1950 harus disesuaikan degan UUD
1945. Pada periode ini konfigurasi politik ditampilkan dalam bentuknya
yang otoriter. Soekarno Menjadi sosok sentral dalam agenda politik
nasional sehingga pemerintahan Soekarno pada masa itu dicirikan sebagai
rejim yang otoriter dan totaliter. Partai politik tidak mempunyai ruang
untuk partisipasi yang signifikan. Dominasi Soekarno yang mengatasi
lembaga-lembaga konstitusional juga ditunjukkan dengan produk
perundang-undangan yang dibuat olehnya, yaitu Penetapan Presiden dan
Peraturan Presiden.
Awal tahun 1960an, jumlah penerbitan surat kabar mengalami
peningkatan, khususnya dari tahun 1963 sampai dengan tahun 196615,
15
Pada tahun 1963 jumlah terbitan tambah sekitar 200 terbitan dari tahun sebelumnya. Untuk
informasi lebih lengkap mengenai jumlah terbitan di Indonesia dari tahun 1945 sampai 1992, lihat
David T. Hill, The Press in New Order Indonesia, 1994, hal. 164

20
 kendatipun hal ini lebih mencerminkan keadaan politik yang semakin
memanas. Pada waktu itu, industri pers mengalami dua pembredelan, yang
pertama pada tahun 1957 kemudian diikuti pada tahun 1966. Tahun 1965,
Menteri Penerangan mengeluarkan Surat Keputusan yang mewajibkan
penerbit untuk bergabung dengan partai politik, organisasi massa atau
golongan. Hal ini didasarkan pertimbangan keperluan pers untuk mencari
dana. Akibat Surat Keputusan tersebut, pers menjadi lebih bersifat
partisan, dan cenderung menjadi corong yang memberitakan kepentingan-
kepentingan partai politik yang mendukungnya.
Sejak tahun 1945 dan selama tahun 1950an serta tahun 1960an,
pers di Indonesia merupakan sebuah medium wacana politik. Dengan dana
dari partai-partai politik dan golongan kepentingan lainnya, pers pada
zaman tersebut bersifat sangat partisan dan berpihak. Akibatnya, landasan
pers merupakan ideologi dengan ketergantungnya pada partai-partai
politik. Masa tersebut juga mencerminkan kekuasaan pemerintah yang
sangat tinggi terhadap pers maupun unsur-unsur kehidupan lain di negara
Indonesia. Hal ini dapat dilihat dengan pembredelan pada tahun 1957
maupun tahun 1966, dan syarat SIT dan SIC untuk mendirikan surat kabar.
Pers Perjuangan yang ada pada tahun 1945, yang menjadi Pers Partisan
pada tahun 1950an, tidak bebas lagi hingga tahun 1960an.

2) Karakter Produk Hukum

Karakter produk hukum pemerintahan daerah yang otoriter muncul
sebagai reaksi dari UU No. 1 Tahun 1957 yang dipandang terlalu liberal.
Dengan menggunakan Penpres No. 6 Tahun 1959, struktur pemerintahan
daerah di Indonesia digeser ke sisi yang sangat sentralistik, yaitu
mekanisme pengendalian yang ketat dan sentralistik pemerintah Pusat
terhadap pemerintah Daerah. Meskipun istilah otonomi yang seluas-

21
 luasnya secara formal masih dimuat, tetapi asas ini tidak dijabarkan dan
dijelaskan secara operatif dalam pasal-pasal Penpres No. 6 tahun 195916.
Kepala Daerah dalam menjalankan tugasnya dibantu oleh Badan
Pemerintah Harian (BPH). Kepala Daerah Tingkat I diangkat dan ditentu-
kan sepenuhnya oleh Presiden, dan Kepala Daerah Tingkat II diangkat dan
diberhentikan oleh Menteri Dalam Negeri. Pusat sekaligus bertugas
mengawasi jalannya pemerintahan di daerah serta diberi wewenang untuk
menangguhkan keputusan-keputusan DPRD. Secara praktis, DPRD yang
biasanya dianggap sebagai lambang otonomi daerah, tidak diberikan peran
apapun17. Penpres No. 6 Tahun 1959 ini kemudian diperbarui dengan UU
No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintgahan Daerah. Alasan
dikeluarkannya UU tersebut adalah karena peraturan yang mengatur
tentang pemerintahan daerah kurang mantap dan masih terdapat berbagai
macam peraturan sehingga dalam pelaksanaannya sering menimbulkan
kesimpang-siuran. Di samping tu adanya perubahan ketatanegaraan yang
membawa perkebangan baru di bidang hukum tata negara R.I. Namun
perubahan ini secara substansial tidak menjangkau pokok materi baru.
Hampir semua isinya adalah isi dari Penpres No. 6 Tahun 1959. Dengan
demikian karakter produk hukum tentang pemerintahan daerah pada
periode 1959 – 1966 adalah konservatif atau ortodoks.

c. Periode 1966 - 1998

1) Konfigurasi Politik
Pada periode ini, dengan dalih pembangunan nasional dan paradig-
ma pertumbuhan ekonomi18, konfigurasi politik didesain untuk memba-
ngun negara yang kuat yang mampu menjamin dan membentuk negara

Bagir Manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Berdasarkan Asas Desentralisasi Menurut
16

UUD 1945, disertasi doktor dalam Hukum Tata Negara Fak. Pascasarjana Universitas Padjajaran,
Bandung, 1990, hal : 219 – 220.
17
Moh. Mahfud M.D., Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, Yogyakarta, 1999, Gama
Media, hal : 22.
18
Lihat, T. Moeljarto, Politik Pembangunan Sebuah Analisis Konsep, Arah, dan Strategi,
Yogyakarta : Tiara Wacana, 1987.

22
 kuat, kehidupan politik yang stabil sengaja diciptakan karena pemba-
ngunan ekonomi hanya akan berhasil jika didukung oleh stabilitas nasional
yang mantap.19 Pembangunan politik Orde Baru secara perlahan memben-
tuk konfigurasi politik yang otoriter dan totaliter. Eksekutif menjadi sangat
dominan, kehidupan pers dikendalikan dan dibawah ancaman pembrei-
delan. Lembaga legislatif dicirikan sebagai lembaga yang lemah karena di
dalamnya telah ditanamkan tangan-tangan ekskutif melalui Golongan
Karya, Fraksi ABRI, Utusan Daerah dan Utusan Golongan. Partai politik
dikebiri dengan menggunakan berbagai cara. Dikembangkan paradigma
bahwa jumlah partai politik yang banyak berarti instabilitas bagi politik
nasional. Oleh karena itu harus ada penyederhanaan sistem kepartaian,
dengan memaksakan jumlah partai politik dua buah, yaitu Partai Persatuan
Pembangunan dan Partai Demokrasi Indonesia, dan satu Golongan Karya.
Lebih dari itu rekruitmen elit partai dilakukan dibawah kontrol sedemikian
rupa oleh presiden, agar setiap potensi oposisi dan tokoh yang kritis tidak
bisa tampil.
Pelaksanaan pemilu tidak lebih digunakan sekedar sebagai alat
untuk memperoleh legitimasi formal. Sekalipun berhasil melaksanakan
pemilu secara periodik, tetapi pemilu bukan dimaknai sebagai media untuk
mewujudkan kehidupan politik yang demokratis, mlainkan suatu manuver
politik untuk melanggengkan kekuasaan Soeharto beserta kroni-
kroninya20. Praktik otoritarianisme Orde Baru diidentifikasi secara teoritis
sebagai Patrimonialisme21, Bureaucratic Polity22, yang pada dasarnya
menjelaskan bahwa realitas politik yang dibangun oleh Orde Baru adalah
tidak demokratis.

19
Juwono Sudarsono, Integrasi, Demokrasi dan Pembaruan Politik, Dalam Kompas 2
Desember 1987.
Martin Jimung, Politik Lokal dan PemerintahanDaerah Dalam Perspektif Otonomi Daerah,
20

Yogyakarta, Yayasan Pustaka Nusatama, 2005, hal : 182.

21
D. K. Emmerson, dalam Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di Indonesia, Prisma
No. 10 tahun 1980.
22
Harry J. Benda, Negara, masyarakat, dan Ekonomi, dalam Prisma No. 8 Tahun 1984.

23
 Pada masa jejim Orde Baru berkuasa, pemerintah membentuk
berbagai lembaga represif seperti Kopkamtib, Opsus, Bakin dan lain-lain
yang merupakan bagian dari strategi politik kekuasaan untuk
mengamankan semua kebijakan dan kekuasaan Soeharto dan kroni-
kroninya. Langkah ini dilakukan untuk pemantauan terhadap semua
dimensi kehidupan sosial politik yang dianggap sebagai ancaman bagi
kekuasaan dengan dalih demi stabilitas nasional dan kehidupan bangsa.
Dengan siasat demikian pemerintah akan dengan mudah mengkontrol dan
mengambil tindakan terhadap potensi perlawanan yang dianggap kritis dan
membahayakan atau tidak sejalan dengan kebijakan pemerintah.
Pada masa pemerintahan rejim Orde baru melakukan berbagai
bentuk tindakan yang mengarah pada depolitisasi masyarakat. Masyarakat
dikon-disikan sedemikian rupa agar apatis dan terisah dari politik. ”Politik
itu kotor”, sehingga harus dijauhi. Beberapa hal dilakukan untuk
mendepolitisasi masyarakat, diantaranya adalah:
a) Kebijakan massa mengambang (floating mass)
Kebijakan ini adalah usaha rejim Orde Baru untuk menekan partisipasi
politik masyarakat dalam pembangunan politik di tingkat lokal dengan
melarang pembentukan kepengurusan partai politik sampai pada
tingkat bawah. Kebijakan ini bertujuan untuk menciptakan kondisi
agar masyarakat tidak menjadi a-politis dan tidak usah terlalu perduli
dengan politik.
b) Pemilu untuk memperoleh legitimasi formal
Rejim Orde Baru sangat menyadari bahwa untuk membangun citra
demokratis, harus dilaksanakan pemilu secara periodik dan diikuti oleh
sebanyak mungin warga negara yang berhak memilih. Untuk itu dalam
setiap pelaksanaan pemilu pemerintah perlu memobilisasi rakyat, agar
tingkat partisipasi rakyat tinggi. Pemilu lebih dimaknai sebagai
manuver politik rejim Orde Baru untuk melanggengkan kekuasaan
negara.
c) Pengebirian/pengkerdilan peran partai politik

24
 Pengkerdilan peran partai politik dibangun dengan hegemoni anti partai
politik, karena dengan independensi partai politik berarti instabilitas dan
disharmoni politik. Oleh karena itu perlu diadakan penyederhanaan sistem
kepartaian dengan menggunakan palu godam, yaitu hanya Partai Persatuan
Pembangunan untuk mengidentifikasi partai idiologi Islam, dan Partai
Demokrasi Indonesia untuk mengidentifikasi idiologi nasionalis, dan
Golongan Karya (tidak mau disebut partai politik). Ketiganya harus
tunduk dengan pola penyeragaman, yaitu asas tunggal. Demikian juga
rekruitmen fungsionaris partai harus diintervensi oleh pemerintah melalui
jalur pembinaan politik oleh pemerintah.
d) Kontrol dan sentralisasi kehidupan politik
Logika yang dibangun untuk mengefektifkan kontrol dan pengawasan
terhadap kehidupan politik yang sangat ketat demi pembangunan ekonomi
nasional. Oleh karena itu dibentuk lembaga Kopkamtib, Opsusu, Bakin,
dan lain-lain.
e) Dominasi militer dalam birokrasi (Dwi Fungsi ABRI)
Sejarah pajang Orde Baru ditandai dengan pola distribusi posisi dan
kebijakan strategis yang didominasim oleh anggota ABRI khususnya
Angkatan Darat. Birokrasi menjadi instrumen pelaksana kekuasaan
sekaligus mesin politik yang sangat efektif melindungi dan melanggeng-
kan kekuasaan Soeharto.
Di bidang pers, setelah peristiwa G 30 S/PKI, 43 dari 163 surat kabar
yang ada ditutup oleh pemerintah23. Pada tahun 1967, jumlah terbitan menurun
sebanyak 132 terbitan dari tahun sebelumnya24. Kekuasaan pemerintah atas
pers muncul lagi melalui pembentukan Undang-Undang No. 11 Tahun 1966
tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Pers. Menurut Pasal 20, selama ‘masa
peralihan’, penerbit surat kabar wajib memperoleh baik Surat Izin Terbit (SIT)
dari Departemen Penerangan maupun Surat Izin Cetak (SIC) dari Komando

23
Krishna Sen dan David T. Hill, Media, Culture and Politics in Indonesia, Oxford University
Press, Melbourne, 2000, hal. 53
24
David T. Hill, The Press in New Order Indonesia, 1994, hal. 164

25
 Pemulihan Keamanan dan Ketertiban (Kopkamtib). Tanpa kedua surat izin
tersebut, sebuah terbitan dianggap tidak ‘sah’ dan kalau satupun surat izinnya
dicabut, terbitan itu dilarang terbit. ‘Masa Peralihan’ itu berlaku lebih dari 15
tahun, sampai tahun 198225.
Pada tahun 1973, Pemerintah Orde Baru mengeluarkan peraturan yang
memaksa penggabungan partai-partai politik menjadi tiga partai, yaitu
Golongan Karya (Golkar), Partai Demokrasi Indonesia (PDI) dan Partai
Persatuan Pembangunan (PPP). Peraturan tersebut menghentikan hubungan
partai-partai politik dan organsisasi terhadap pers sehingga tidak lagi
mendapat dana dari partai politik26. Oleh karena itu, pemimpin terbitan harus
mencari dana dari periklanan. Untuk dapat menarik iklan, sebuah terbitan
harus mempunyai landasan jumlah pembaca yang banyak.
Pada tahun 1974 dan tahun 1978, industri pers mengalami pembre-
deilan lagi. Setelah kerusuhan ‘Malari’ pada bulan Januari 1974, 12 terbitan
dilarang dan beberapa wartawan ditangkap dan puluhan lain didaftar-
hitamkan27. Pada 1978, tujuh harian yang terbit di Jakarta mengalami
penutupan karena liputannya yang mendukung aksi demonstrasi mahasiswa
terhadap pemerintahan Orde Baru28. Dengan pembredelan tersebut pemerintah
Orde Baru mulai bersifat ‘tangan besi’ terhadap pers. Pemimpin-pemimpin
pers mengakui bahwa untuk menjamin kelangsungan terbitannya, mereka
harus mengalami proses penyesuaian diri dan ‘depolitisasi’, dalam arti
menghilangkan unsur-unsur politik dalam berita yang dimuat, kecuali yang
mendukung pemerintah Orde Baru dan kebijakannya. Dapat dilihat bahwa
‘depolitisasi’ tersebut merupakan akibat dari lepasnya pengaruh partai politik,
maupun kekuasaan pemerintah.

25
Keperluan dapat SIC dicabut pada tahun 1977, tetapi SIT masih harus didapati sampai tahun
1982. Pada tahun 1982, SIT diganti oleh Departemen Penerangan dengan Surat Izin Usaha
Penerbitan Pers (SIUPP).
26
Namun, harian Suara Karya yang didukung Golkar, tetap ada.
27
Krishna Sen dan David T. Hill, Media, Culture and Politics in Indonesia, 2000, hal. 53
28
Krishna Sen dan David T. Hill, Media, Culture and Politics in Indonesia, 2000, hal. 53

26
 Iklan merupakan salah satu upaya kebebasan pers Indonesia secara
ekonomis. Akhirnya tahun 1970an pers di Indonesia mulai berubah bentuknya
dari alat ideologis menjadi industri besar.
Pada tahun 1982, SIT yang dikeluarkan oleh Departemen Penerangan
diganti dengan Surat Izin Usaha Penerbitan Pers (SIUPP). SIUPP hampir
sama dengan SIT, seperti perubahan hanya dalam sebutan saja. Namun
bedanya SIUPP, lebih tegas lagi. Jika SIUPP sebuah terbitan dicabut oleh
Departemen Penerangan, terbitan itu langsung ditutup oleh pemerintah.
Namun, sejak tahun 1970an pers telah mulai menjadi industri besar
dan memperkerjakan banyak karyawan dalam setiap tahap produksinya. Di
samping kepentingan-kepentingan itu, ada kekuasaan pemerintah dengan
ancaman pencabutan SIT dan SIC kemudian SIUPP. Oleh karena itu, pers
sangat mudah ditutup. Sebagai respons terhadap kelemahan tersebut,
perusahan pers mulai melakukan diversifikasi baik di bidang pers sendiri
maupun perusahaan di bidang-bidang lain. Jalan diversifikasi yang ditempuh
oleh surat kabar besar di Jakarta adalah dengan mengambil alih surat kabar
regional dengan memberi bantuan dana, serta pimpinan manajemen maupun
redaksi. Akibat diversifikasi itu muncul grup-grup besar, atau konglomerat
media, seperti Kompas - Gramedia Grup, Grafiti Pers Grup dan Sinar Kasih
Grup.
Alasan-alasan upaya diversifikasi ke bidang media tersebut bukan
hanya untuk meraih profit, tetapi juga sebagai perlindungan kepentingan.
Kalau SIUPP surat kabar utama, misalnya Kompas, dicabut oleh pemerintah,
ada SIUPP surat kabar regional yang dimiliki Kompas - Gramedia Grup,
misalnya Surya, yang kuat secara keuangan maupun keredaksian, dapat
menerima karyawan surat kabar yang ditutup, dan mengambil pasarnya.
Pendek kata, kalau surat kabar utamanya ditutup, masih ada surat kabar lain.
Dalam masa itu, timbullah beberapa grup besar, yang paling besar
Kompas - Gramedia Grup dan Grafiti Pers Grup, yang melahir Jawa Pos Grup.
Pada tahun 1990an, di antara 13 dan 16 grup mempunyai duapertiga industri

27
 pers29. Pada tahun 1989, Kompas - Gramedia Grup mendirikan Bagian Pers
Daerah, atau ‘Persda’30. Dari pendirian bidang itu, dapat dilihat bahwa ‘pers
daerah’ dianggap sebagai potensi besar.

b. Karakter Produk Hukum

Karakter produk hukum pemerintahan daerah pada masa Orde Baru
ditandai dengan realitas UU No. 18 tahun 1965 yang ditetapkan pada tanggal
1 September 1965 tidak dapat berjalan dengan efektif karena adanya peristiwa
G 30 S PKI yang segera diikuti dengan pergeseran kekuasaan politik ke Orde
Baru. Pada awalnya pengaturan tentang pemerintahan daerah didasarkan pada
Tap MPRS No. XXI/MPRS/1969 yang isinya menyatakan kepada Pemerintah
Daerah dan DPRGR agar dalam waktu dekat memberikan otonomi yang
seluas-luasnya kepada daerah-Daerah sesuai dengan jiwa dan isi UUD 1945
tanpa mengurangi tanggungjawab Pemerintah Pusat di Bidang perencanaan,
koordinasi dan pengawasan terhadap Daerah-Daerah tersebut (Pasal 1).
Pelaksanaan amanat MPRS oleh pemerintah dan DPRGR ditetapkan
dengan UU No. 6 tahun 1969 yang isinya menyatakan bahwa tidak berlakunya
berbagai UU dan Perpu. Alasannya karena kondisi politik pada saat itu tidak
memungkinkan menghasilkan UU penggantinya. Sehingga dalam prakteknya
secara de facto UU No. 18 tahun 1965 tetap berlaku.
Berikutnya pemerintah mengeluarkan UU No. 5 tahun 1974 tentang
Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah sebagai pengganti UU No. 18 tahun
1965. Seiring dengan konfigurasi politik Orde baru yang semakin otoriter,
produk hukum pemerintahan daerah inipun cenderung berkarakter semakin
konservatif/ortodoks. Dalam UU ini istilah otonomi yang nyata dan seluas-
luasnya tidak lagi dipergunakan dan diganti degan otonomi yang nyata dan
bertanggungjawab31. Dominasi Pemerintah Pusat terhadap Daerah sangat

29
Lihat Ignatius Haryanto, ‘Demografi Pers Indonesia Hari Ini’, Kompas Online, 23 Agustus
1997, http://basisdata.esosoft.net/1997/08/23/0032.html
30
Krishna Sen dan David T. Hill, Media, Culture and Politics in Indonesia, 2000, hal. 58
31
Bagir Manan, op cit, hal : 253 – 256.

28
 menonjol. Hal ini dapat dilihat pada cara pengangkatan Kepala Daerah yang
memberikan kekuasaan kepada Pemerintah Pusat untuk menentukannya tanpa
terikat pada hasil pemilihan yang dilakukan oleh DPRD32. Selain berperan
sebagai organ daerah otonom, Kepala Daerah berkedudukan juga sebagai alat
Pusat yang diletakkan di Daerah dengan sebut Kepala Wilayah. Dalam
kedudukannya sebagai alat Pusat tersebut, Kepala Wilayah merupakan
penguasa tunggal di daerah. Kontrol Pusat atas Daerah dilakukan melalui
mekanisme pengewasan preventif, pengawasan represif, dan pengawasan
umum.

4. Periode 1998 - Sekarang

Momentum peruhan politik tahun 1998, yang dikenal dengan
reformasi, ditandai dengan turunnya Soeharto dari tampuk kursi kepresi-denan
Indonesia yang telah dikuasainya selama lebih dari tigapuluh tahun. Jatuhnya
rejim otoritarian Orde Baru diikuti dengan perubahan konstitusi negara, yaitu
amandemen UUD 1945 hingga empat tahapan. Hasil dari perubahan konstitusi
tersebut adalah perubahan secara signifikan sistem ketatanegaraan R.I.
Struktur lembaga negara yang tidak diperlukan dibubarkan, kemudian atas
tuntutan perkembangan politik dan masyarakat dibentuk lembaga negara baru.
DPA dibubarkan, dibentuk MK dan DPD sebagai lembaga tinggi negara.
Lembaga perwakilan rakyat direformasi sedemikian rupa dengan
menghilangkan unsur-unsur keterwakilan yang pada masa lalu digunakan
sebagai alat kekuasaan eksekutif. Unsur ABRI, Utusan Golongan dan Utusan
Daerah yang selama Orde Baru digunakan untuk membangun legitimasi
formal dihilangkan dari DPR. Semua anggota DPR dipilih oleh rakyat melalui
partai politik. Untuk memenuhi dan mewadahi aspirasi dan kepentingan
daerah, maka dibentuklah DPD, yang susunannya dipilih langsung oleh rakyat
dari daerah yang diwakilinya (Propinsi). Sedangkan MPR berjalan seolah
joint session antara DPR dan DPD, dengan tugas dan wewenang yang lebih
terbatas (bukan lagi menjadi lembaga tertinggi negara).

32
Ateng Syafrudin, Pasang Surut Otonomi Daerah, Jakarta : Binacipta, 1985, hal : 36 - 37.

29
 Reformasi juga menjangkau hingga pada pengaturan tentang sistem
kepartaian di Indonesia. Masyarakat diberikan kebebasan yang sangat luas
untuk membentuk partai politik, dan bagaikan jamur di musim hujan sejak itu
lebih dari seratus partai politik yang terdaftar di Departemen Hukum dan
HAM. Sekalipun demikian untuk mengikuti pemilu partai politik harus
memenuhi persyaratan tertentu yang tidak mudah. Tetapi harus diingat bahwa
partisipan pemilu pasca reformasi selalu diikuti oleh lebih dari 20 partai
politik. Bahkan pada pemilu legislatif 2009 yang baru lalu diikuti oleh 40
partai politik.
Pemilu menjadi sarana yang sangat penting dalam sistem politik
demokrasi untuk menyalurkan aspirasi dan agregasi sekaligus rekruitmen
politik rakyat. Pemilu sekaligus menjadi ajang untuk melakukan seleksi
kebijakan nasional bagi penyusunan program negara R.I. Oleh karena itu
pemilu harus dilaksanakan oleh Komisi Pemilihan Umum sebagai lembaga
yang independen namun dengan kedudukan yang kuat.
Materi penting yang lain dalam perubahan UUD 1945 adalah bahwa
Presiden R.I. dipilih langsung oleh rakyat, dengan masa jabatan yang dibatasi
untuk dua kali lima tahun. Selebihnya tidak dapat dipilih lagi. Dengan
pemilihan presiden secara langsung, maka aspirasi rakyat akan menjadi lebih
terjamin. Rakyat sendirilah yang memilih presidennya, sehingga setiap suara
rakyat menjadi semakin berarti.
Pers sebagai pilar keempat demokrasi berperan semakin maksimal
ketika ruang ekspresi dan informasi dibuka lebar. Media massa tidak takut lagi
dengan ancaman breidel oleh pemerintah. Bahkan independensi media
dilindungi dengan UU Pers dan negara telah memasukkan pers sebagai rejim
HAM, sehingga urgensi pemeruhannya menjadi semakin pokok. Pada periode
ini kekuatan pers untuk menjadi pilar keempat demokrasi benar-benar
mendapatkan ruang yang sangat besar.
Gerakan reformasi yang menyebabkan jatuhnya Presiden Suharto dan
rezim Orde Barunya, juga memberikan semangat kebangkitan kepada pers di

30
 Indonesia. Seperti ungkapan salah satu wartawan di Malang, reformasi dan
kebebasan pers digambarkan seperti “sebuah pesta”.
Era reformasi ditandai dengan terbukanya kran kebebasan informasi.
Di dunia pers, kebebasan itu ditunjukkan dengan dipermudahnya pengurusan
SIUPP33. Sebelum tahun 1998 proses perolehan SIUPP melibatkan 16 tahap,
tetapi dengan instalasi Kabinet BJ Habibie, dikurangi menjadi tiga tahap. Di
samping itu pada bulan September 1999, pemerintahan BJ Habibie mensahkan
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 1999 Tentang Pers,
menggantikan UU RI No. 11 1966, UU RI No. 4 1967 dan UU No. 21 1982,
yang diakui “sudah tidak sesuai dengan perkembangan zaman”34.
Pengakuan ketidaksesuaian dalam perundang-undangan Republik
Indonesia tersebut, merupakan sejenis kemenangan untuk pers Indonesia. UU
RI No. 40 1999, antara lain, menjamin kebebasan pers serta mengakui dan
menjamin hak memperoleh informasi dan kemerdekaan mengungkapkan
pikiran dan pendapat sesuai dengan hati nurani sebagai hak manusia yang
paling hakiki. Pasal 2 menyebutkan “kemerdekaan pers adalah salah satu
wujud kedaulatan rakyat yang berasaskan prinsip-prinsip demokrasi, keadilan
dan supremasi hukum”. UU RI No. 40 1999 tersebut juga memberikan
kebebasan kepada wartawan untuk memilih organisasi wartawan sekaligus
menjamin keberadaan Dewan Pers.
Longgarnya proses mendapatkan SIUPP, hampir 1000 SIUPP yang
baru telah disetejui oleh Menteri Informasi dalam jangka waktu dari bulan
Juni 1998 sampai Desember 200035. Lagi pula, angka tersebut tidak termasuk
sekitar 250 SIUPP yang telah diterbitkan sebelum reformasi. Sebagian besar
dari meledaknya terbitan itu merupakan tabloid mingguan yang berorientasi
politik yang dimiliki dan didukung oleh konglomerat media, misalnya Bangkit

33
Suroso, Menuju Pers Demokratis: Kritik Atas Profesionalisme Wartawan, 2001, hal. 3
34
UU tersebut terlampir dalam Suroso, Menuju Pers Demokratis: Kritik Atas Profesionalisme
Wartawan, 2001, hal. 205 - 214
35
Lihat John Olle, ‘Sex, Money, Power’, Inside Indonesia, No. 61 Januari – Maret 2000,
www.insideindonesia.org/edit60/jolle1htm dan Margaret Cohen, ‘Fastest Gun in the East’, Far
Eastern Economic Review, 25 Maret 1999.

31
 (Kompas – Gramedia Grup) dan Oposisi (Jawa Pos Grup). Dengan
menjamurnya terbitan tersebut, tidak perlu lagi mengartikan ungkapan yang
tersembunyi atau ‘read between the lines’ seperti ketika Orde Baru. Namun,
sekarang yang diperlukan adalah sikap skeptis dalam memperoleh informasi
berita sehingga media dapat menghasilkan berita yang dipercaya, bukan hanya
sekedar bersifat sensasional saja36.
Tahun ketiga yang sejak jatuhnya Suharto dan pergantian rezimnya,
muncul kencendurangan baru dalam pers di Indonesia, yaitu ‘lokalisasi’.
Proses itu melibatkan banyak terbitan yang muncul di daerah-daerah untuk
melayani informasi warga di daerah itu. Fenomena lokalisasi pers dan
permunculan pers daerah akan dibahas lebih terinci dalam bab berikutnya.
Konfigurasi politik pasca reformasi menunjukkan pola keterbukaan
yang membuka peluang bagi berperannya seluruh potensi rakyat secara
maksimal untuk turut aktif menentukan kebijakan negara. Di dalam
konfigurasi politik yang demikian maka pemerintah lebih berperan sebagai
pelayan yang harus melaksanakan kehendak-kehendak masyarakatnya, yang
dirumuskan secara demokratis oleh badan perwakilan rakyat dan partai politik
berfungsi secara proporsional.

b. Karakter Produk Hukum

Salah satu buah manis reformasi adalah pelaksanaan otonomi daerah
yang memberikan kewenangan yang sangat besar kepada daerah dalam
pengambilan keputusan publik dan penyelenggaraan pemerintahan. Konsep
pengaturan otonomi daerah sebagaimana diatur dalam UU No. 22 tahun 1999
tentang Pemerintahan daerah, memberikan otonomi yang seluas-luasnya
kepada daerah dengan menyerahkan sebagian besar urusan penyelenggaraan
pemerintahan kepada daerah, kecuali hanya untuk urusan yang secara materiil
memang tidak mungkin diserahkan kepada daerah, yaitu kewenangan
moneter, hubungan luar negeri, pertahan, keamanan, pengadilan, dan agama.

36
John Olle, ‘Sex, Money, Power’, Inside Indonesia, Januari – Maret 2000

32
 UU No. 22 tahun 1999 ternyata dirasakan terlalu terbuka. Oleh
karenaitu untk menata agar pelaksanaan otonomi daerah tidak menyimpang
dan membahayakan Negara kesatuan R.I. maka dibuat UU No. 32 tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah. Menurut UU No. 32 Tahun 2004, pemerintahan
daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah
dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip
otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik
Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945.
Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati, atau Walikota, dan
perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Kepala
daerah dipilih langsung oleh rakyat melalui pilkada langsung. Daerah (kepala
daerah dan DPRD) memiliki kewenangan untuk membuat kebijakan daerah
untuk memberikan pelayanan, peningkatan peran serta masyarakat, prakarsa,
dan pemberdayaan masyarakat yang pada dasarnya bertujuan untuk mening-
katkan kesejahteraan rakyat.
Ada beberapa alasan perlunya pemerintah pusat mendesentralisasikan
kekuasaan kepada pemerintah daerah, yaitu :
1. segi politik, desentralisasi dimaksudkan untuk mengikutsertakan warga
dalam proses kebijakan, baik untuk kepentingan daerah sendiri maupun
untuk mendukung politik dan kebijakan nasional melalui pembangunan
proses demokrasi di lapisan bawah.
2. segi manajemen pemerintahan, desentralisasi dapat meningkatkan
efektivitas, efisiensi, dan akuntabilitas publik terutama dalam penyediaan
pelayanan publik.
3. segi kultural, desentralisasi untuk memperhatikan kekhususan, keistime-
waan suatu daerah, seperti geografis, kondisi penduduk, perekonomian,
kebudayaan, atau latar belakang sejarahnya.
4. segi kepentingan pemerintah pusat, desentralisasi dapat mengatasi
kelemahan pemerintah pusat dalam mengawasi program-programnya.

33
 5. segi percepatan pembangunan, desentralisasi dapat meningkatkan
persaingan positif antar daerah dalam memberikan pelayanan kepada
masyarakat sehingga mendorong pemerintah daerah untuk melakukan
inovasi dalam rangka meningkatkan kualitas pelayanan kepada
masyarakat37
Kebijakan pembangunan nasional, sebagaimana diungkap oleh UU
Nomor 32 tahun 2004 telah memberikan petunjuk yang jelas bahwa sebagian
besar urusan dan tanggung jawab pengelolaan dan pelaksanaan pembangunan
diserahkan kepada pemerintah daerah. Penyelenggaraan pemerintahan
didasarkan pada prinsip-prinsip otonomi daerah, dimana daerah diberikan
kewenangan untuk mengantur dan mengurus rumah tangganya sendiri.
Pelaksanaan kebijakan otonomi daerah tersebut didasarkan pada asas
desentralisasi, dengan menyerahkan semua kewenangan pemerintahan kepada
daerah selain kewenangan pusat sebagaimana diatur pada Pasal 10 ayat (3)
UU Nomor 32 Tahun 2004, yaitu : bidang politik luar negeri; pertahan;
keamanan; yustisi; moneter dan fiskal nasional; dan agama.
Pada hakekatnya kebijakan otonomi daerah didasarkan pada
keyakinan bahwa pemerintah daerah masing-masing memiliki kemampuan
dan kapasitas untuk merencanakan dan mengelola pembangunan secara
mandiri. Daerah dianggap lebih tahu dan mengenal daerahnya, dengan segala
potensi dan keunggulannya. Dalam pelaksanaannya UU No. 32 Tahun 2004
yang dikaitkan dengan UU No. 33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan
pusat dan daerah, memberikan ruang yang cukup luas bagi pemerintah daerah
dalam penanganan urusan pemerintah di tingkat lokal, penyelesaian
permasalahan daerah dan dapat lebih kreatif menggali dan mengembangkan
potensi daerah untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakatnya. Oleh karena
itu karakter produk hukum yang dihasilkan dalam periode ini dapat dikatakan
responsif.

37
Samodra Wibawa. 2005. Good Governance dan Otonomi Daerah dalam Mewujudkan Good
Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta : Gadjah Mada University Press. Hal : 49 - 50

34
E. Kesimpulan
Uraian di atas menunjukkan bahwa situasi politik tertentu akan dapat
melahirkan produk hukum dengan karakter tertentu pula. Hal ini secara teoritis,
dikotomis sistem politik demokrasi akan menghasilkan produk hukum yang
responsif. Sedangkan konfigurasi sistem politik yang otoriter akan menghasilkan
produk hukum yang konservatif/ortodoks. Kesimpulan umum tersebut dapat
secara langsung dikaitkan dalam telaah pengaturan hukum tentang pemerintahan
daerah di Indonesia. Dalam periodesasi yang ditentukan menurut momentum
kesejarahan perkembangan politik nasional Indonesia, maka dapat ditarik
kesimpulan sebagai berikut :
a. Periode 1945 – 1959, karena keadaan politik di Indonesia pasca
kemerdekaan adalah sangat demokratis (demokrasi liberal), dan telah
melahirkan produk hukum yang berkarakter responsif.
b. Periode 1959 – 1965, keadaan politik di Indonesia adalah otoriter, dibawah
panji politik totalitarianisme Soekarno dan demokrasi terpimpin, maka
telah melahirkan produk hukum yang berkarakter ortodoks.
c. Periode 1966 – 1998, keadaan politik adalah otoriter dengan ditandai
otoritarianisme rejim Orde baru yang terpusat di tangan Soeharto. Pada
periode ini telah melahirkan produk hukum yang ortodoks dan konservatif.
d. Periode 1998 – sekarang, konfigurasi politik demokratis, dengan ditandai
munculnya rejim reformasi yang secara fundamental telah merobah sistem
ketatanegaraan menjadi demokratis. Produk hukum yang dihasilkan adalah
berkarakter responsif.

Daftar Pustaka

35
Arbi Sanit, Politik sebagai Sumberdaya Hukum, Telaan Mengenai Dampak
Tingkah Laku Politik Elit dan Massa terhadap Kekuatan Hukum di
Indonesia, dalam Artidjo Alkostar dan M. Sholeh Amin (ed.),
Pembangunan Hukum dalam Perspektif Nasional (LBH Yogyakarta dan
Rajawali Jakarta, 1986.
Bagir Manan. 1994. Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945.
Jakarta : Pustaka Sinar Harapan.
Bintan Regen Saragih. 2006. Politik Hukum, Bandung: CV Utomo. D. K.
Emmerson, dalam Yahya Muhaimin, Beberapa Segi Birokrasi di
Indonesia, Prisma No. 10 tahun 1980.
Hanif Nurcholis. 2005. Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah.
Jakarta : PT. Grasindo.
Harry J. Benda, Negara, masyarakat, dan Ekonomi, dalam Prisma No. 8 Tahun
1984.
Ignatius Haryanto, ‘Demografi Pers Indonesia Hari Ini’, Kompas Online, 23
Agustus 1997, http://basisdata.esosoft.net/1997/08/23/0032.html
J. Wayong, 1975. Asas dan Tujuan Pemerintah Daerah, Djambatan, Jakarta.
John Olle, Sex, Money, Power, Inside Indonesia, Januari – Maret 2000. www.
insideindonesia.org/edit60/jolle1htm dan Margaret Cohen, ‘Fastest Gun in
the East’, Far Eastern Economic Review, 25 Maret 1999.
Juwono Sudarsono, Integrasi, Demokrasi dan Pembaruan Politik, Dalam Kompas
2 Desember 1987.
Krishna D. Darumurti dan Umbu Rauta. 2000. Otonomi Daerah Perkembangan
Pemikiran dan Pelaksanaan. Bandung : Citra Aditya Bakti.
Krishna Sen dan David T. Hill, Media, Culture and Politics in Indonesia, Oxford
University Press, Melbourne, 2000
Mahendra Putra Kurnia, dkk. 2007. Pedoman Naskah Akademik Perda
Partisipatif. Yogyakarta : Kreasi Total Media.
Mahfud M.D., 1993, Perkembangan Politik Hukum di Indonesia, disertasi doktor
di UGM, Yogyakarta.
___________, 1993 Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Yogyakarta, Liberty.

36
Martin Jimung, Politik Lokal dan PemerintahanDaerah Dalam Perspektif
Otonomi Daerah, Yogyakarta, Yayasan Pustaka Nusatama, 2005.
Muhammad Fauzan. 2006. Hukum Pemerintahan Daerah Kajian tentang
Hubungan Keuangan antara Pusat dan Daerah. Yogyakarta : UII Press.
Philipe Nonet dan Philip Selznick, 1978, Law and Society in Transition Toward
Responsive law, New York, Harper and Row.
Robert Dahl, 1985, Dilema Demokrasi Pluralistis, antara Otonomi dan Kontrol,
Jakarta, Rajawali Press.
Sabian Usman, 2009. Dasar-Dasar Sosiologi Hukum, Yogyakarta, Pustaka
Pelajar.
Sadu Wasistiono, dkk. 2006. Memahami Asas Tugas Pembantuan Pandangan
Legalistik, Teoritik dan Implementatif. Bandung : Fokusmedia.
Samodra Wibawa. 2005. Good Governance dan Otonomi Daerah dalam
Mewujudkan Good Governance Melalui Pelayanan Publik. Yogyakarta :
Gadjah Mada University Press.
Satjipto Rahardjo, 1985, Beberapa Pemikiran tentang Ancangan antar Disiplin
dalam Pembinaan Hukum Nasional, Bandung, Sinar Baru.
S.H. Sarundajang. 2005. Babak Baru Sistem Pemerintahan Daerah. Jakarta : Kata
Hasta.
Soerjono Soekanto, 1985, Perspektif Teoritis Studi Hukum dalam Masyarakat,
Rajawali, Jakarta,
Syaukani, dkk. 2003. Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan. Jakarta : Pustaka
Pelajar.
T. Moeljarto, Beberapa Pemikiran tentang Sistem Kepartaian di Indonesia,
Yogyakarta : Seksi Penerbitan Fakultas Sospol UGM, 1968.
Yahya Muhaimin, Bisnis dan Politik : Kebijaksanaan Ekonomi Ekonomi
Indonesia 1950 – 1980, terj. Hasan Basari dan Muladi Sugiono, Jakarta :
LP3ES, 1990.

37
38