A.

TUJUAN
Materi ini bertujuan agar siswa dapat mengetahui dan memahami konsep
penganggaran dalam siklus Anggaran Pendapatan dan Belanjan Negara.
Penganggaran (APBN) berupa gambaran strategi pemerintah dalam pengalokasian
sumber daya untuk pembangunan. Pada materi ini, akan dijelaskan beberapa pokok
bahasan yaitu sebagai berikut.
1. Pengertian Anggaran
2. Kaitan Perencanaan dan Penganggaran
3. Pendekatan Penyusunan APBN
4. Proses penyusunan APBN
5. Ketentuan dalam APBN
6. Tantangan APBN
7. Strategi untuk APBN Sehat
8. Anggaran Tematik
9. Perhitungan APBN
10. Nomenklatur Penganggaran

B. PENDAHULUAN
Pada tahap awal penyusunan anggaran, Pemerintah Pusat menyampaikan
pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro tahun anggaran
berikutnya kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) selambat-lambatnya pertengahan
bulan Mei tahun berjalan. Berdasarkan hasil pembahasan kerangka ekonomi makro
dan pokok-pokok kebijakan fiskal, Pemerintah Pusat bersama DPR membahas
kebijaksanaan umum dan prioritas anggaran untuk dijadikan acuan bagi setiap
Kementerian Negara/Lembaga (K/L) dalam penyusunan usulan anggaran.
Penganggaran sangat penting dilakukan agar pemerintah dapat mengalokasikan
sumber daya secara efektif dan tepat sasaran. Pada bab ini, akan dijelaskan lebih lanjut
mengenai penganggaran.

C. KONSEP PENGANGGARAN
1. Pengertian Anggaran
Anggaran adalah suatu rencana keuangan yang berisi pendapatan dan belanja
dalam suatu periode. Anggaran menggambarkan strategi pemerintah dalam
pengalokasian sumber daya untuk pembangunan. Sebagai alat kebijakan fiskal,
anggaran pemerintah digunakan untuk menstabilkan dan mendorong pertumbuhan
ekonomi. Proses penyusunan anggaran disebut penganggaran. Penganggaran
keuangan negara adalah suatu proses penyusunan rencana keuangan tahunan
pemerintahan negara Indonesia yang disetujui oleh DPR dalam bentuk APBN. APBN
berisi daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan
pengeluaran negara selama satu tahun anggaran yaitu 1 Januari sampai dengan 31
Desember.
2. Kaitan Perencanaan dan Penganggaran
Kegiatan perencanaan dan penganggaran pada dasarnya merupakan
kegiatan yang saling mempengaruhi dan berinteraksi secara terus-menerus untuk
menghasilkan APBN yang memenuhi harapan semua pihak. Meskipun secara
kelembagaan, fungsi perencanaan dan penganggaran dilaksanakan oleh
kementerian yang berbeda. Perencanaan dilaksanakan oleh Kementerian
Perencanaan/Bappenas sedangkan fungsi penganggaran dilaksanakan oleh
Kementerian Keuangan. Namun keduanya terikat erat dalam satu tujuan,
menghasilkan APBN yang dapat dipercaya dan memenuhi harapan semua pihak.
Proses penganggaran tahunan akan menghasilkan Undang-Undang APBN.
Dalam proses ini ada 2 (dua) kegiatan jika dilihat dari sisi keterlibatan berbagai
pihak. Pertama, kegiatan yang dilaksanakan internal pemerintah yaitu
penyusunan Rancangan APBN (RAPBN) yang dituangkan dalam Rencana
Undang-Undang (RUU) APBN. Kedua, kegiatan yang melibatkan pihak legislatif
yaitu pengesahan hasil kesepakatan antara pemerintah dan DPR yang dituangkan
dalam UU APBN.
Dalam rangka penyusunan RAPBN, Menteri Keuangan bersama Menteri
Perencanaan/Bappenas menyusun Pagu Indikatif (untuk belanja K/L) dengan
memperhatikan kapasitas fiskal dan pemenuhan prioritas pembangunan nasional.
Pagu Indikatif tersebut dirinci menurut unit organisasi, program, kegiatan, dan
indikasi pendanaan untuk mendukung arah kebijakan yang telah ditetapkan oleh
Presiden. Pagu Indikatif merupakan turunan atau terjemahan dari alokasi anggaran
belanja K/L yang berbentuk program per K/L. Setelah Pagu Indikatif telah
ditetapkan, K/L menyusun Renja K/L yang berpedoman pada Pagu Indikatif dan
rancangan awal RKP. Dalam proses penyusunan renja K/L dilakukan pertemuan 3
pihak (trilateral meeting) antara K/L, Kementerian Perencanaan/Bappenas, dan
Kementerian Keuangan. Pertemuan ini merupakan langkah harmonisasi antara
perencanaan dan penganggaran oleh masing-masing pihak. Adanya kemungkinan
perubahan Pagu Indikatif akan direspon Kementerian Keuangan melalui
penyusunan Pagu Anggaran K/L. Penyusunan dan penetapan Pagu Anggaran K/L
dengan berpedoman pada kapasitas fiskal, besaran Pagu Indikatif, Renja K/L dan
memperhatikan hasil evaluasi kinerja K/L. Untuk lebih jelasnya, simak bagan
berikut.
 Bagan 4.1 Kaitan antara Perencanaan dan Penganggaran

3. Pendekatan penyusunan APBN

Reformasi di bidang penganggaran menerapkan tiga pendekatan dalam
penyusunan anggaran sebagai berikut.
a. Penganggaran Terpadu (Unified Budget)
Penganggaran Terpadu adalah penyusunan rencana keuangan tahunan
yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna
melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip
pencapaian efisiensi alokasi dana. Perencanaan belanja rutin dan belanja
modal dilakukan secara terintegrasi/terpadu dalam rangka mencapai
sasaran prioritas nasional dan target prestasi kerja K/L yang dapat
memuaskan masyarakat. Berikut beberapa hal yang perlu dipadukan.
1) Keterpaduan pengelola kegiatan
2) Keterpaduan jenis belanja dalam satu kegiatan
3) Keterpaduan antar program/kegiatan sesuai fungsi dari suatu
kementerian
4) Keterpaduan program/kegiatan antar K/L
5) Keterpaduan program/kegiatan baik antar pemerintah daerah maupun
pemerintah pusat
 b. Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (Medium Term Expenditure
Framework)
Kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM) adalah pendekatan
penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan
yang menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari 1 (satu)
tahun anggaran. KPJM digunakan untuk mencapai disiplin fiskal secara
berkesinambungan. Sederhananya, KPJM merupakan pendekatan
penganggaran dengan memerhatikan orientasi kebutuhan selama beberapa
tahun ke depan menggunakan parameter tertentu. Dalam rangka penyusunan
RKA-K/L dengan pendekatan KPJM, K/L perlu menyelaraskan
kegiatan/program dengan RPJMN dan Renstra K/L, yang pada tahap
sebelumnya juga menjadi acuan dalam menyusun RKP dan Renja K/L.
c. Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting)
Penganggaran Berbasis Kinerja yaitu penyusunan anggaran yang
dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan
keluaran hasil yang diharapkan, termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan
keluaran tersebut. Proses penganggaran yang dapat menjelaskan hubungan
antara proyeksi biaya yang dibutuhkan dengan ekspektasi hasil yang akan
dicapai oleh pengeluaran pemerintah. Penganggaran Berbasis Kinerja
memerlukan indikator kinerja, standar biaya dan evaluasi kinerja. Prinsip
Penganggaran Berbasis Kinerja:
1) Money follow function and programme, prinsip alokasi anggaran program
dan kegiatan didasarkan pada tugas-fungsi unit kerja yang dilekatkan
pada stuktur organisasi.
2) Output and outcome oriented, prinsip alokasi anggaran berorientasi pada
kinerja.
3) Let the manager manages, prinsip fleksibilitas pengelolaan anggaran
dengan tetap menjaga prinsip akuntabilitas.
4. Proses penyusunan APBN
Proses penyusunan APBN merupakan proses teknokratis, politis, dan
administratif.
Gambar 4.1 Siklus Penyusunan APBN
 Dalam konteks keputusan politis atas kebijakan anggaran pemerintah
dalam APBN, Pemerintah secara teknokratis telah menyiapkan rumusan kebijakan
atas anggaran tersebut, baik dalam bentuk besaran angka-angka APBN dan/atau
dalam bentuk penjelasan kebijakannya. Perbedaan antara sisi teknokratis dan sisi
politis dalam bidang penganggaran adalah melihat dokumennya. Secara
dokumentasi dari sisi teknokratis, bisa dilihat pada dokumen RUU APBN.
Sementara dokumentasi dari sisi politis, dilihat dari UU APBN.
Antara sisi teknokratis dan sisi politis terkadang sama atau berbeda sama
sekali. Contoh, Pemerintah mengajukan anggaran belanja Rp110 triliun dalam RUU
APBN. Namun dalam proses politik, DPR menyetujui anggaran belanja Rp120 triliun.
Artinya, ada tambahan anggaran belanja sebesar Rp10 triliun. Penjelasan mengenai
siklus penyusunan APBN akan dibahas lebih lanjut pada bab selanjutnya.

5. Ketentuan dalam APBN (Fiscal Rules dan Mandatory Spending)

APBN merupakan instrumen utama dalam kebijakan fiskal. Dalam UUD 1945
Amandemen keempat disebutkan bahwa APBN merupakan wujud dari
pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang
dan dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat. Dalam penyusunan APBN, pemerintah menjalankan tiga
fungsi utama kebijakan fiskal, yaitu fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi
stabilisasi. Dalam menjalankan fungsi tersebut maka APBN harus sehat dan
berkesinambungan.
Definisi mandatory spending adalah pengeluaran negara pada program-
program tertentu yang dimandatkan atau diwajibkan oleh ketentuan peraturan
perundangan yang berlaku. Mandatory spending merupakan pengeluaran
pemerintah dalam rangka pemenuhan hak setiap warga negaranya yaitu
 kebutuhan akan pendidikan, kesehatan dan layanan dasar umum. Untuk lebih
jelasnya, simak gambar di bawah ini.
Gambar 4.3 Fiscal Rule dan Mandatory Spending

6. Tantangan APBN
Pelaksanaan APBN dalam suatu periode tentu saja memiliki tantangan-
tantangan yang menjadi perhatian bagi pemerintahan, terutama dari sisi
efektifitas penggunaan anggaran. Berikut ini beberapa kelemahan yang dihadapi
saat pelaksanaan APBN yaitu:
a. ruang fiskal terbatas,
b. mandatory spending dan belanja wajib relatif besar,
c. kualitas belanja yang lebih baik, dan/atau
d. penyerapan anggaran belum optimal.
Penjelasan lebih lanjut mengenai kelemahan-kelemahan tersebut dapat
dilihat pada gambar 4.4 di bawah ini.
Gambar 4.4 Tantangan APBN
7. Strategi untuk APBN Sehat
Ada tiga indikator APBN yang sehat dan berkesinambungan, yaitu: defisit
harus terkendali menuju seimbang atau surplus, keseimbangan primer terjaga
positif, rasio utang yang cenderung menurun. Dalam APBN 2019, dijelaskan bahwa
APBN yang sehat yaitu:
a. Antisipatif dan fleksibel menghadapi dinamika perekonomian global
b. Defisit anggaran terendah sejak 2013
c. Keseimbangan primer mendekati Rp0
d. Pembiayaan utang menurun
Dalam mendukung pencapaian prioritas pembangunan nasional dalam hal
peningkatan daya saing dan penguatan kualitas SDM, serta memperhatikan
berbagai tantangan ke depan, beberapa kebijakan strategis yang akan dilakukan
pada tahun 2020, antara lain mencakup:
a. Pemberian insentif perpajakan dalam rangka mendukung peningkatan sumber
daya manusia dan daya saing untuk kegiatan vokasi dan litbang, serta industri
padat karya.
b. Peningkatan kualitas SDM dan perlindungan sosial dalam bentuk penguatan
bantuan pendidikan dan peningkatan keterampilan melalui Kartu Indonesia
Pintar (KIP) Kuliah serta Kartu Pra Kerja dengan didukung pemenuhan
kebutuhan pangan melalui kartu sembako.
c. Pengembangan infrastruktur untuk memacu pertumbuhan ekonomi nasional
dalam jangka menengah dan panjang, serta penyerapan tenaga kerja dan
pengurangan pengangguran.
d. Penguatan transfer ke daerah dan dana desa untuk pemerataan pembangunan
hingga ke seluruh wilayah nusantara, termasuk dalam penyerapan tenaga kerja.
e. Penguatan dana abadi di bidang pendidikan untuk meningkatkan SDM,
pemajuan kebudayaan nasional, pengembangan riset nasional, serta
peningkatan kualitas perguruan tinggi nasional untuk menuju world class
university.
8. Anggaran Tematik
Dalam pembahasan dan analisis program-program pembangunan nasional
dan anggaran, data mengenai perkembangan alokasi dan realisasi anggaran dalam
APBN terkait dengan kegiatan pada bidang-bidang tertentu, juga dibutuhkan
dalam pengambilan keputusan. Anggaran bidang tertentu (tematik) tersebut perlu
disiapkan sebagai upaya untuk mendukung penerapan performance based
budgeting, dalam arti penganggaran yang telah dan akan dilakukan disertai
dengan
 capaian dan target yang akan dihasilkan di bidang-bidang tertentu. Selain itu,
informasi mengenai anggaran tematik juga dapat digunakan untuk menunjukkan
pertanggungjawaban dan/atau komitmen Pemerintah atas target-target
pembangunan nasional.
Anggaran tematik dalam APBN dikompilasi secara komprehensif, sehingga
tidak hanya mencakup belanja negara, namun juga mencakup pembiayaan
anggaran, serta memungkinkan adanya program/kegiatan yang dapat
dikategorikan dalam satu jenis atau lebih anggaran tematik. Informasi mengenai
anggaran tematik diharapkan dapat memperkaya dan memperluas persepsi
masyarakat mengenai peranan dan upaya Pemerintah melalui kebijakan anggaran
dalam melaksanakan program-program, dan mencapai tujuan dari pembangunan
yang dilaksanakan. Beberapa informasi terkait anggaran bidang tertentu dalam
APBN yang cukup strategis adalah anggaran infrastruktur, anggaran kemiskinan,
anggaran kesehatan, anggaran tanggap perubahan iklim dan anggaran ketahanan
pangan.
a. Anggaran Infrastruktur, dihitung melalui anggaran yang dialokasikan terkait
dengan bidang infrastruktur dan/atau mendukung pelaksanaan pembangunan
infrastruktur.
b. Anggaran Kemiskinan, dihitung melalui anggaran di bidang kemiskinan secara
luas, termasuk didalamnya kegiatan membantu masyarakat berpenghasilan
rendah, penanggulangan kemiskinan, dan pencegahan kemiskinan.
c. Anggaran Kesehatan, dihitung melalui anggaran bidang kesehatan secara luas,
termasuk di dalamnya anggaran untuk penyelenggaraan air minum, sanitasi,
gizi, pengendalian penyakit, pencegahan penyakit, obat, dan keluarga
berencana.
d. Anggaran Tanggap Climate Change, dihitung melalui anggaran terkait dengan
upaya mitigasi climate change secara luas, termasuk antara lain di dalamnya
anggaran untuk lingkungan hidup, pengelolaan hutan, pembangunan energi
terbarukan dan lain-lain.
e. Anggaran Ketahanan Pangan, dihitung melalui anggaran dalam rangka
menjaga ketahanan pangan nasional secara luas, termasuk antara lain di
dalamnya anggaran untuk mendukung kegiatan pertanian, industri agro,
menjaga ketersedian stok bahan pangan dan distribusi bahan pokok.
9. Perhitungan APBN
Selain defisit anggaran, defisit keseimbangan primer juga perlu diwaspadai.
Sebab, struktur defisit neraca keseimbangan primer menggambarkan kemampuan
anggaran untuk menutup utang negara. Keseimbangan primer adalah total
 pendapatan negara dikurangi belanja tanpa menghitung pembayaran bunga utang.
Jika berada dalam kondisi defisit, berarti pendapatan negara tidak mampu
menutupi pengeluaran sehingga membayar bunga utang dengan menggunakan
pokok utang baru. Defisit atau tidaknya APBN dapat diketahui dengan cara
mengurangi pendapatan negara dengan belanja negara. Ketika terjadi defisit
anggaran, maka pemerintah memerlukan pembiayaan untuk menutupi defisit
tersebut. Untuk lebih jelasnya, simak gambar di bawah ini.
Gambar 4.5 Perhitungan APBN
Pendapatan Negara dan Hibah
• Pendapatan Negara
• Hibah

-
Belanja Negara
• Belanja Pemerintah Pusat
• Transfer ke Daerah dan Dana Desa

=
Surplus/Defisit Danggaran

Pembiayaan

Sebagai contoh.
Pendapatan = 20
Belanja = 25 (termasuk belanja bunga sebesar 2)
Keseimbangan Primer = 20 – (25-2) = -3, artinya keseimbangan primer negatif
sebesar 3.
Interpretasi:
1. Ketika Keseimbangan Primer ≤ 0, maka pembayaran bunga utang harus dibayar
dari sumber pembiayaan (misalnya dengan menarik utang baru)
2. Ketika Keseimbangan Primer > 0, maka pembayaran (sebagian atau seluruh)
bunga utang bisa dibayar dari pendapatan.

Keseimbangan Umum (Surplus/defisit anggaran)

20-25 = -5, artinya anggaran mengalami defisit sebesar 5.

10.Nomenklatur penganggaran
Salah satu implementasi pelaksanaan unified budget adalah
pengklasifikasian belanja pemerintah pusat menurut organisasi, fungsi, dan jenis
belanja. Hal tersebut diatur dalam pasal 11 ayat 5 UU No. 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara. Rincian anggaran pemerintah pusat menurut organisasi
dipengaruhi oleh perkembangan susunan K/L, perkembangan jumlah bagian
 anggaran, serta perubahan nomenklatur atau pemisahan suatu organisasi dari
organisasi induknya, atau penggabungan organisasi.
Gambar 4.6 Pemisahan berdasarkan Unit Organisasi

Keluaran (output) adalah sesuatu yang terjadi akibat proses tertentu dengan
menggunakan masukan/input yang telah ditetapkan. Indikator keluaran dijadikan
landasan untuk menilai kemajuan suatu aktivitas atau tolok ukur dikaitkan dengan
sasaran-sasaran yang telah ditetapkan dengan baik dan terukur. Hasil (outcome)
adalah suatu keluaran yang dapat langsung digunakan atau hasil nyata dari suatu
keluaran, segala sesuatu yang mencerminkan berfungsinya keluaran dari kegiatan-
kegiatan dalam satu program.
Dana yang masuk ke Indonesia tersebut tentu saja akan digunakan antara
lain untuk belanja baik belanja modal seperti membuat rumah, untuk konsumsi
sehari-hari, untuk rekreasi ke tempat wisata, untuk investasi di sektor real atau
keuangan dan sebagainya. Adanya aktivitas dari dana-dana tersebut di Indonesia
akan menggerakkan perekonomian yang secara langsung maupun tidak langsung
memiliki multiplier effect bagi pertumbuhan ekonomi dan peningkatan
pendapatan masyarakat/rakyat. Hal inilah yang merupakan dampak dari
belanja/pengeluaran negara/daerah.

D. RANGKUMAN
Penganggaran keuangan negara adalah suatu proses penyusunan rencana
keuangan tahunan pemerintahan Indonesia yang disetujui okeh DPR, yaitu dalam
bentuk APBN. Pendekatan penyusunan APBN ada tiga yaitu penganggaran terpadu,
KPJM, dan penganggaran berbasis kinerja. Penganggaran terpadu adalah penyusunan
rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi guna mencapai
efisiensi alokasi dana. KPJM adalah pendekatan penganggaran dengan
 memperhatikan orientasi kebutuhan selama beberapa tahun ke depan menggunakan
parameter tertentu. Sedangkan penganggaran berbasis kinerja yaitu penganggaran
yang memerhatikan keterkaitan pendanaan dengan pencapaian hasil yang diharapkan.
Penyusunan APBN memerhatikan dua aspek yaitu sebagai fiscal rules dan mandatory
spending. Fiscal rules yang dijalankan terdiri atas fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan
fungsi stabilisasi. Sedangkan mandatory spending adalah pengeluaran negara pada
program-program tertentu sesuai perundang-undangan. Tantangan APBN terdiri atas
ruang fiskal terbatas, mandatory spending dan belanja wajib relatif besar, kualitas
belanja yang lebih baik, dan penyerapan anggaran belum optimal. Karakteristik APBN
yang sehat yaitu antisipatif dan fleksibel menghadapi dinamika perekonomian global,
defisit anggaran terendah sejak 2013, keseimbangan primer mendekati Rp. 0, dan
pembiayaan utang menurun. Anggaran Tematik yaitu alokasi anggaran untuk kegiatan
pada bidang-bidang tertentu untuk meningkatkan pembangunan nasional yang
terdiri atas anggaran infrastruktur, anggaran kemiskinan, anggaran kesehatan,
anggaran tanggap climate change, dan anggaran ketahanan pangan.

E. PENGAYAAN
Bacalah potongan berita di bawah ini.

APBN INDONESIA DALAM KEADAAN SEHAT

Jakarta, 15/02/2019 Kemenkeu – Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)
Indonesia dalam keadaan sehat, hal ini ditunjukkan dengan kemampuan pemerintah
dalam menurunkan defisit di tahun 2018. Pernyataan ini diungkapkan oleh Direktur
Jenderal (Dirjen) Anggaran Askolani pada acara Town Hall Meeting pertama di Direktorat
Jenderal Kekayaan Negara (DJKN) yang mengangkat tema “Mengenal Keuangan Negara
dan APBN” bertempat di Kantor Pusat DJKN pada Kamis (14/02).
Dikutip dari laman DJKN, acara ini diadakan sebagai bentuk sosialisasi APBN Tahun
2019 di lingkungan Kementerian Keuangan. Dalam kesempatan ini, Dirjen Anggaran
menyampaikan tiga kebijakan dan terobosan dalam APBN 2019 yang nantinya akan
digunakan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas belanja negara, diantaranya:
penguatan di bidang kesehatan melalui program penurunan stunting terintegrasi,
penajaman anggaran pendidikan, dan penguatan program keluarga harapan.
“Penyusunan APBN tidak hanya mempertimbangkan kondisi domestik, tetapi juga
mempertimbangkan kondisi global seperti kebijakan suku bunga, perang dagang, dan
kenaikan harga komoditi,” tambahnya. (DJKN/hr/ds)
Sumber : https://www.kemenkeu.go.id/publikasi/berita-unit/dirjen-anggaran-apbn-
indonesia-dalam-keadaan-sehat/