BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat

modern yang kehadirannya tak mungkin terelakkan.
Eksistensi birokrasi ini sebagai konsekuensi logis dari tugas
utama negara (pemerintahan) untuk menyelenggarakan
kesejahteraan masyarakat (social welfare). Negara dituntut
terlibat dalam memproduksi barang dan jasa yang
diperlukan oleh rakyatnya (public goods and services) baik
secara langsung maupun tidak. Bahkan dalam keadaan
tertentu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi
rakyatnya. Untuk itu negara mernbangun sistem administrasi
yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang
disebut dengan istilah birokrasi.

Birokrasi bagi sebagian orang dimaknai sebagai prosedur

yang berbelitbelit, menyulitkan dan menjengkelkan. Namun bagi
sebagian yang lain birokrasi dipahami dari perspektif yang
positif yakni sebagai upaya untuk mengatur dan
mengendalikan perilaku masyarakat agar lebih tertib. Ketertiban
yang dimaksud adalah ketertiban dalam hal mengelola
berbagai sumber daya yang mendistribusikan sumber daya
tersebut kepada setiap anggota masyarakat secara
berkeadilan.

Pendapat yang berbeda di atas dapat dipahami dari

perspektifnya masing-masing. Bagi yang berpandangan posisif
terhadap birokrasi maka baginya birokrasi adalah sebuah
keniscayaan. Akan tetapi bagi mereka yang berpandangan
negatif maka birokrasi justru menjadi salah satu penghalang

1
tercapainya tujuan sehingga keberadaan birokrasi harus
dihilangkan.

Dalam pembahasan ini, akan dikupas tentang makna

birokrasi dari berbagai perspektif dan kemudian disimpulkan
tentang apa birokrasi itu sesungguhnya dan bagaimana
seharusnya birokrasi itu dijalankan oleh aparat birokrasi yang
disebut sebagai birokrat.

B. Rumusan Masalah
1. Apa pengertian birokrasi ?
2. Bagaimana aspek-aspek yang ada dalam birokrasi?
3. Bagaimana ciri-ciri birokrasi?
4. Bagaimana konsep birokrasi?

C. Tujuan
1. Untuk mengetahui pengertian birokrasi
2. Untuk mengetahui aspek-aspek yang ada dalam birokrasi
3. Untuk mengetahui ciri-ciri birokrasi
4. Untuk mengetahui konsep birokrasi

2
 BAB II

PEMBAHASAN

A. Pengertian Birokrasi

Secara etimologi birokrasi berasal dari kata bureau

yang berarti meja atau kantor dan kata kratia (cratein)
yang berarti pemerintah. Menurut Max Weber seperti yang
dikutip M. Masud Said (2007:2) birokrasi adalah sistem
administrasi rutin yang dilakukan dengan keseragaman,
diselenggarakan dengan cara-cara tertentu didasarkan aturan
tertulis oleh orang-orang yang berkompeten di bidangnya. 1
Menurut Rourke seperti yang dikutip M. Masud Said
(2007:2) birokrasi adalah sistem administrasi dan
pelaksanaan tugas keseharian yang terstruktur dalam sistem
hierarki yang jelas dilakukan dengan aturan tertulis, dilakukan
oleh bagian tertentu yang terpisah dengan bagian lainnya
oleh orang-orang yang dipilih karena kemampuan dan keahlian di
bidangnya.Menurut Pfiffner dan Presthus seperti yang dikutip
M. Masud Said (2007:4) mendefinisikan birokrasi adalah
suatu sistem kewenangan, kepegawaian, jabatan, dan metode
yang dipergunakan pemerintah untuk melaksanakan program-
programnya.

1 Dr. H. Delly Mustafa. M.Si, Birokrasi Pemerintahan (Bandung:

ALFABETA, 2013), Hal. 1-2.

3
 Birokrasi menurut Evers dalam Zauhar (1996) dapat
diklasifikasikan ke dalam tiga kategori yaitu:

1. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur

pemerintahan dan aparat administrasi publik. Makna ini
adalah sejalan dengan ide Weber tentang birokrasi, dan
oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW).
2. Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang
membengkak dan jumlah pegawai yang besar. Konsep
inilah yang sering disebut Parkinson Law.
3. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan
pemerintah dengan maksud mengontrol kegiatan
masyarakat. Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut Orwelisasi.

Pada mulanya, istilah ini digunakan untuk menunjuk

pada suatu sistematika kegiatan kerja yang diatur atau
diperintah oleh suatu kantor melalui kegiatan-kegiatan
administrasi. Sebagaimana yang ada di dalam masyarakat
modern sekarang dimana begitu banyak urusan yang terus
menerus dan cenderung tetap, hanya organisasi birokrasi
yang mampu menjawabnya. Beberapa sebutan atau istilah
birokrasi sendiri diterjemahkan sebagai pemerintah yang
anggota-anggotanya disebut aparat birokrasi atau birokrat.

Menurut Sedarmayanti (2009:67) birokrasi merupakan

sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dijalankan
pegawai negeri berdasarkan peraturan perundang-undangan.
Birokrasi adalah struktur organisasi digambarkan dengan
hierarki yang pejabatnya di angkat atau di tunjuk, garis
tanggung jawab dan kewenangannya diatur oleh peraturan
yang diketahui (termasuk sebelumnya), dan justifikasi setiap
keputusan membutuhkan referensi untuk mengetahui
kebijakan yang pengesahannya ditentukan oleh pemberi

4
mandat di luar struktur organisasi itu sendiri. Lebih rinci lagi
birokrasi dijabarkan sebagai organisasi yang memiliki jenjang,
setiap jenjang diduduki oleh pejabat yang ditunjuk/diangkat,
disertai aturan tentanng kewenangan dan tanggung
jawabnya, dan setiap kebijakan yang dibuat harus diketahui
oleh pemberi mandat. Istilah birokrasi pertama kali
dikemukakan oleh Martin Albrow untuk memberikan atribut
terhadap istilah yang dipergunakan oleh seorang phsyiocrat
Perancis Vincent de Gourney yang untuk pertama kalinya
memakai istilah birokrasi dalam menguraikan sistem
Pemerintahan Prusia di tahun 1745 (Thoha, 2003:920).

Birokrasi berdasarkan definisi yang dikemukakan oleh

beberapa ahli adalah suatu sistem kontrol dalam organisasi
yang dirancang berdasarkan aturan-aturan yang rasional dan
sistematis, dan bertujuan untuk mengkoordinasi dan
mengarahkan aktivitas-aktivitas kerja individu dalam rangka
penyelesaian tugas-tugas administrasi berskala besar.
Pengertian birokrasi juga dapat dilihat dengan jenis atau
karakteristik dari birokrasi itu sendiri, namun para pakar
ilmu sosial masing-masing memiliki definisi yang berbeda-beda.
Birokrasi menurut Max Weber (1947: 328) merupakan suatu
organisasi besar yang memiliki otoritas legal rasional,
legitimasi, ada pembagian kerja dan bersifat imperasional.

Birokrasi merupakan lembaga yang memiliki kemampuan

besar dalam menggerakkan organisasi karena birokrasi ditata
secara formal untuk melahirkan tindakan rasional dalam
sebuah organisasi. Birokrasi menurut Max Weber sebagai
suatu bentuk organisasi yang ditandai oleh hierarki,
spesialisasi peranan, dan tingkat kompetensi yang tinggi

5
ditunjukkan oleh para pejabat yang terlatih untuk mengisi
peran-peran tersebut (Lijan Poltak Sinambela dkk, 2006:53).

Birokrasi sesungguhnya dimaksudkan sebagai sarana bagi

pemerintah yang berkuasa untuk melaksanakan pelayanan
publik sesuai dengan aspirasi masyarakat. Birokrasi adalah
tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai
tugas-tugas administratif yang besar dengan cara
mengoordinasi secara sistematis (teratur) pekerjaan dari
banyak orang (Wahyudi Kumorotomo, 2009:74).

Berdasarkan pemaparan di atas, maka dapat ditarik

kesimpulan bahwa pengertian birokrasi adalah sistem
administratif dan pelaksanaan tugas keseharian yang
terstruktur, dalam sistem hierarki yang jelas, dilakukan
dengan aturan tertulis, dilakukan oleh bagian tertentu yang
terpisah dengan bagian lainnya, oleh orang yang dipilih
karena kemampuan dan keahlian dibidangnya. Dalam bidang
publik konsep birokrasi dimaknai sebagai proses dan sistem
yang diciptakan secara rasional untuk menjamin mekanisme
dan sistem kerja yang teratur, pasti, dan mudah dikendalikan.

Berikut ini adalah beberapa pengertian birokrasi dalam

pandangan beberapa pakar:

1. Max Weber
Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan
pejabat dalam masyarakat modern. Baginya kedudukan
pejabat merupakan tipe penanan sosial yang makin penting.
Ciri-ciri yang berbeda dari peranan ini ialah: pertama,
seseorang memiliki tugas-tugas khusus untuk dilakukan.
Kedua, bahwa fasilitas dan sumber-sumber yang
diperlukan untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh

6
 orang orang lain, bukan oleh pemegang peranan itu.
Dalam hal ini, pejabat memiki posisi yang sama dengan
pekerja pabrik, sedang Weber secara modern
mengartikannya sebagai individu dari alat-alat produksi.
Tetapi pejabat memiliki ciri yang membedakannya dengan
pekerja: ia memiliki otoritas. Karena pejabat memiliki
otoritas dan pada saat yang sama inilah sumbangannya,
ia berlaku hampir tanpa penjelasan bahwa suatu jabatan
tercakup dalam administrasi (setiap bentuk otoritas
mengekspresikan dirinya sendiri dan fungsinya sebagai
administrasi).2
Bagi Weber membicarakan pejabat-pejabat administrasi
adalah bertele-tele. Meskipun demikian konsep tersebut
muncul pertama kalinya. Perwira Tentara, Pendeta, Manajer
Pabrik semuanya adalah pejabat yang menghabiskan
waktunya untuk menginterpretasikan dan memindahkan
instruksi tertulis.
Ciri pokok pejabat birokrasi adalah orang yang
diangkat, bukan dipilih. Dengan menyatakan hal ini
Weber telah hampir sampai pada definisi umumnya yang
dikenakan terhadap birokrasi. Weber memandang Birokrasi
sebagai birokrasi rasional atau ideal sebagai unsur pokok
dalam rasionalisasi dunia modern, yang baginya jauh lebih
penting dari seluruh proses sosial (Sarundajang, 2003).
2. Hegel
Birokrasi adalah institusi yang menduduki posisi
organiik yang netral di dalam struktur sosial dan
berfungsi sebagai penghubung antara negara yang

2 Miftah Thoha, Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era Reformasi

(Jakarta: Kencana Media Group, 2011), Hal 16-20.

7
 memanifestasikan kepentingan umum, dan masyarakat
sipil yang mewakili kepentingan khusus dalam masyarakat.
Hegel melihat, bahwa birokrasi merupakan jembatan yang
dibuat untuk menghubungkan antara kepentingan
masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat
tertentu berbeda. Oleh sebab itu peran birokrasi menjadi
sangat strategis dalam rangka menyatukan persepsi dan
perspektif antara negara (pemerintah) dan masyarakat
sehingga tidak terjadi kekacauan.
3. Karl Marx
Birokrasi adalah Organisasi yang bersifat Parasitik dan
Eksploitatif. Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas
yang berkuasa untuk mengekploitasi kelas sosial yang lain
(yang dikuasai). Birokrasi berfungsi untuk mempertahankan
privilage dan status quo bagi kepentingan kelas kapitalis.
Dalam pandangan Marx yang berbeda dengan Hegel, birokrasi
merupakan sistem yang diciptakan oleh kalangan atas (the
have) untuk memperdayai kalangan bawah (the have not)
demi mempertahankan dan meningkatkan kesejahteraan
mereka sendiri. Dalam hal ini birokrasi menjadi kambing
hitam bagi kesalahan penguasa terhadap rakyatnya,
Segenap kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada
birokrasi yang sebenarnya hanya menjadi alat saja.
4. Blau dan Meyer
Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan
(inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static),
tata cara yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan
sasaran (pervesion goals), sifat pengabaian (alienation)
serta otomatis (automatism) dan menutup diri terhadap
perbedaan pendapat (constrain of dissent). Dengan
demikian Blau dan Meyer melihat bahwa birokrasi adalah

8
 sesuatu yang negatif yang hanya akan menjadi masalah bagi
masyarakat.3
5. Yahya Muhaimin
keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer
yang bertugas membantu pemerintah (untuk memberikan
pelayanan publik) dan menerima gaji dari pemerintah karena
statusnya itu.
6. Almond and Powell (1966)
The Governmental Bureaucracy is a group of formally
organized offices and duties, lnked in a complex grading
subordinates to the formal roler maker (Birokrasi
Pemerintahan adalah sekumpulan tugas dan jabatan yang
terorganisir secara formal berkaitan dengan jenjang yang
kompleks dan tunduk pada pembuat peran formal).4
7. Rod. Haque (1993)
Mendefinisikan birokrasi adalah; institusi pemerintahan
yang melaksanakan tugas negara.5
8. Rourke (1978)
Mendefinisikan birokrasi adalah sistem administrasi dan
pelaksanaan tugas keseharian yang terstruktur, dalam sistem
Hierarki yang jelas, dilakukan dengan aturan tertulis (Written
Procedures), dilakukan oleh bagian tertentu yang terpisah
3 Dr. H. Delly Mustafa. M.Si, Birokrasi Pemerintahan (Bandung:
ALFABETA, 2013), Hal. 1-2.

4 Inu Kencana Syafiie, Birokrasi Pemerintahan Indonesia (Bandung:

Mandar Maju,
2004), Hal 10.

5
Dr. H. Delly Mustafa. M.Si, Birokrasi Pemerintahan (Bandung:
ALFABETA, 2013), Hal. 2-3.

9
 dengan bagian lainnya oleh orang orang yang di pilih karena
kemampuan dan keahlian di bidangnya.
9. Pfiffner & Presthus (1960)
Mendefinisikan birokrasi adalah suatu sistem kemenangan,
kepegawaian, jabatan dan metode yang di pergunakan
pemerintah untuk melaksanakan program-programnya.6
10. Mifta Thoha
Mendefinisikan birokrasi adalah sistem untuk mengatur
organisasi yang besar agar diperoleh pengelolaan yang
efisien, rasional, dan efektif.
11. Max Turner & David Hulme (1997)
Mendefinisikan birokrasi adalah sama dengan administrasi
negara yaitu dengan melihat aspek-aspek unik dalam
administrasi negara seperti keterkaitan administrasi negara
dengan pemerintah atau negara, keterkaitan dengan hukum,
dan adanya aspek akuntabilitas publik.
12. Brown (1989)
Mendefinisikan birokrasi yang minimalis yakni
mengemukakan asumsi yang seminimal mungkin tentang
bagaimana birokrasi seharusnya bekerja dan lebih banyak
melihat pada birokrasi sesungguhnya.
13. Bintoro Tjokroamidjoyo (1998)
Mendefinisikan birokrasi adalah tipe organisasi yang di
pergunakan pemerintah modern untuk melaksanakan
berbagai tugas-tugasnya yang bersifat spesialisasi,
dilaksanakan dalam sistem administrasi dan khususnya oleh
aparatur pemerintah.7
14. Soekamto Soerjono (1982)

6
David Beetham, Birokrasi (Jakarta: BUMIAKSARA, 1990), Hal. 20-22

7
Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan (Bandung: Mandar Maju,
2007), Hal 50-52.

10
 Birokrasi merupakan suatu organisasi yang dimaksud untuk
mengerahkan tenaga dengan teratur dan terus menerus,
untuk mencapai suatu tujuan tertentu.8
15. Taliziduhu Ndraha (2003)
Mengemukakan bahwa ada empat macam pengertian
birokrasi yang berkembang saat ini :
a. Birokrasi diartikan sebagai aparat yang di angkat penguasa
untuk menjalankan pemerintahan (Goverment By Bereaus)
b. Birokrasi diartikan sebagai sifat atau perilaku pemerintah
yang buruk (Patalogi).
c. Birokrasi sebagai tipe ideal organisasi.
d. Birokrasi (pemerintahan) adalah suatu organisasi
pemerintahan yang terdiri dari sub-sub struktur yangn
memiliki hubungan satu dengan yang lain, yang memiliki
fungsi peran, dan kewenangan dalam melaksanakan
pemerintahan, dalam rangka mencapai suatu visi, misi,
tujuan dan program yang telah ditetapkan.
16. Jay M Shafritz dan E. E Russel (1997)
Mendefiniskan birokrasi sebagai :
a. Semua kantor pemerintah; semua kantor yang
melaksanakan fungsi publik yang dijalankan oleh
pemerintah.
b. Semua pegawai pemerintah; semua pemerintah dari
tingakatan terendah hingga tertinggi, yang dipilih maupun
yang diangkat.
c. Karakteristik negatif, segala sesuatu yang menunjukan
karakteristik negatif birokrasi seperti korupsi, kaku,
prosedural berbelit-belit dan inefisiensi.
d. Karakteristik struktural menurut Max Weber; birokrasi
identik dengan karakteristik struktural yang dikemukakan

8
Miftah Thoha, Birokrasi dan Politik Di Indonesia (Jakarta: Rajawali Pers,
2008), Hal 8.

11
 oleh Max Weber, seperti adanya pembidangan tugas yang
jelas, prinsip Hierarki, Spesialisasi dan Formalism.
17. Kamus Besar Bahasa Indonesia
Birokrasi adalah sistem pemerintahan yang dijalankan oleh
pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hierarki
dan jenjang jabatan.
18. Wikipedia
Birokrasi diartikan sebagai suatu organisasi yang memiliki
rantai komando dengan bentuk piramida, dimana lebih
banyak orang berada di tingkat bawah dari pada tingkat atas,
biasanya di temui pada instansi yang sifatnya administratif
maupun militer.9

Dari berbagai pengertian diatas penulis menyimpulkan

bahwa Birokrasi sesungguhnya dapat dipahami dan diberi
pengertian sebagai suatu sistem kerja yang berlaku dalam
organisasi yang mengatur interaksi sosial baik ke dalam
maupun keluar. Secara spesifik birokrasi publik (pemerintahan)
dapat dimaknai sebagai institusi atau agen pemerintahan
yang dilengkapi dengan otoritas sistematik dan rasional
dengan aturan-aturan yang lugas (a system of authority relations
defined by rationally developed rule) (Chandler and Plano, 1982
dalam Hariyoso, 2002).

B. Aspek-aspek yang ada dalam birokrasi

1. Jabatan Struktural
Jabatan strukrural adalah jabatan yang secara tegas ada
dalam struktur organisasi. Kedudukan jabatan struktural
bertingkat-tingkat dari tingkat yang rendah (eselon IV/B)
hingga yang tertinggi (eselon I/A). Contoh jabatan struktural di

9
Wikipedia, https://id.wikipedia.org/wiki/Birokrasi (Diakses pada 10
Februari 2017, Pukul 19.36)

12
 PNS pusat adalah : sekertaris jendral, direktur jendral, kepala
biro, dan staf ahli. Sedangkan contoh jabatan struktural di PNS
daerah adalah : sekertaris daerah, kepala dinas/badan/kantor,
kepala bagian, kepala seksi, camat, sekretaris camat, lurah,
dan sekretaris lurah.
2. Jabatan Fungsional
Jabatan Fungsional adalah jabatan teknis yang tidak
tercantum dalam struktur organisasi, tetapi dari sudut
pandang fungsinya sangat diperlukan dalam pelaksanaan
tugas-tugas pokok organisasi, misalnya auditor (jabatan
fungsional auditor atau JFA), guru, dosen, dokter, perawat,
bidan, apoteker, peneliti, perencana, peranata kompoter,
peranata laboratorium pendidikan, dan penguji kendaraan
bermotor.

Secara konsep menurut Blau dan Lijan Poltak Sinambela

(2007: 70) mengemukakan birokrasi adalah oraganisasi yang di
tunjukan untuk memaksimumkan efisiensi dalam administrasi,
yang menurut Sayre dalam Lijan Poltak Sinambela (2007: 70)
memiliki ciri ciri sebagai berikut : spesialisasi tugas tugas,
hierarki otoritas badan perundang-undangan, sistem pelaporan,
dan personal dengan keterampilan dan peranan khusus. Weber
sendiri sebagai penggagas birokrasi memberikan ciri-ciri yang
lebih rinci hingga disebut sebagai organisasi yang rasional (Ideal
types) tidak sekalipun dimaksudkan menciptakan bentuk
inefisiensi di dalam organisasi pemerintahan negara. Dari
pemahaman ini birokrasi pemerintah mestinya tidak menjadi
buruk dalam menjalankan tugas dan fungsinya.

Ilmuan yang sangat berpengaruh dalam pengembangan

teori birokrasi adalah Max Weber. Dalam ilmu sosial, beberapa
konsep administrasi kantor (Public Office) banyak dipengaruhi

13
oleh pemikiran Max Weber yang merupakan seorang sosiolog
Jeman dan ahli hukum.

Max Weber mengenalkan birokrasi sebagai organisasi

untuk mengelola masyarakat modern yang bisa mengatur
mekanisme pemerintahan dengan efisien.

Weber mengamati bahwa birokrasi membentuk proses

administrasi yang rutin sama persis dengan mesin pada proses
produksi. Birokrasi menurut Weber adalah salah satu dari
rasionalitas yang tertentu (Defining Rationalities), dimana
karkakteristik utama struktur birokrasi menurut Weber adalah :

1. Spesialisasi
aktifitas yang reguler mensyaratkan tujuan organisasi
didistribusikan dengan cara yang tetap dengan tugas-tugas
kantor (Official Duties). Pemisahan tugas secara tegas
kemungkinan untuk memperkerjakan ahli yang terspesialisasi
pada setiap posisi yang menyebabkan setiap orang
bertanggung jawab kepada kinerja yang efektif atau tugas
tugasnya.
2. Organisasi yang hierarkis
Organisasi kantor mengikuti prinsip hierarki sehingga
setiap unit yang lebih rendah dalam pengendalian dan
pengawasan organisasi yang lebih tinggi. Setiap pegawai
dalam hierarki administrasi bertanggung jawab kepada
atasannya keputusan dan tindakan harus dimintakan
persetujuan kepada atasan agar dapat membebankan
tanggung jawab kepada bawahan, ia mimiliki wewenang atau
kekuasaan atas bawahannya sehingga ia mempunyai hak
untuk mengeluarkan perintah untuk di taati dan dilaksanakan
oleh bawahan.

3. Sistem Aturan (System Of Rules)

14
 Operasi dilaksanakan berdasarkan sistem aturan yang
ditaati secara konsisten. Sistem yang distandarkan ini
dirancang untuk menjamin adanya keseragaman dalam
melaksanakan setiap tugas, tanpa memandang jumlah
personil yang melaksanakan dan kordinasi tugas yang
berbeda-beda. Aturan-aturan yang eksplisit tersebut
menentukan tanggung jawab setiap anggota organisasi dan
hubungan diantara mereka. Hal ini tidak berarti bahwa
kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin. Tugas tugas
birokrasi memiliki kompleksitas yang bervariasi, dari tugas
tugas klerikal yang sifatnya rutin hingga tugas tugas yang
sulit.

4. Impersonality

Idealnya pegawai pegawai bekerja dengan semangat kerja

yang tinggi tanpa rasa benci atau pekerjaannya atau terlalu
berambisi. Standar operasi pemerintah dilakukan tanpa
intervensi (dicampuri) kepentingan personal. Tidak
dimasukannya pertimbangan personal adalah untuk keadilan
dan efisiensi impersonal detachment menyebabkan perlakuan
yang sama terhadap semua orang sehingga mendorong
demokrasi dalam sistem administrasi.

5. Standar karier

Terdapat sistem promosi yang didasarkan pada senioritas

atau prestasi, atau kedua-duanya karyawan dalam organisasi
birokratik didasarkan pada kualifikasi teknik dan dilindungi
dari penolakan sepihak. Kebijakan personal seperti ini
mendorong tumbuhnya loyalitas terhadap organisasi dan

15
 semangat kelompok (exprit de corps) diantara anggota
organisasi.

6. Efisiensi

Administrasi organisasi yang murnir berbentuk birokrasi

diyakini mampu mencapai tingkat efisiensi paling tinggi.
Birokrasi memecahkan masalah organisasi yaitu
memaksimalkan efisiensi.

C. Ciri-Ciri dan Fungsi Birokrasi

Sebagaimana dapat dilihat di banyak buku mengenai

birokrasi bahwa ciri pokok dari struktur birokrasi seperti yang di
uraikan oleh Max Weber sebagai berikut:

1. Jabatan administratif yang terorganisasi/tersusun secara

hierarkis (Administrtive Offices Are Organized Hierarchically).

2. Setiap jabatan mempunyai wilayah kopetensinya sendiri

(Each Office Has Its Own Area Of Copetence).

3. Pegawai negeri ditentukan, tidak dipilih, berdasarkan pada

kualifikasi teknik yang ditunjukkan dengan ijazah atau ujian.
(Civil Sercants Are Appointed, Not Elected, On The Basis Of
Technical Qualifications As Determined By Diplomas Or
Examination).

4. Pegawai negeri menerima gaji tetap sesuai dengan pangkat

atau kedudukannya (Civil Servants Recieve Fixed Salaries
According To Rank).

16
5. Pekerjaan merupakan karir yang terbatas, atau pada
pokoknya, pekerjaannya sebagai pegawai negeri (The Job Is A
Carier And Sole, Or At Least Primary, Employment Of The Civil
Servant).
6. Para pejabat tidak memiliki kantor sendiri (The Official Does
Not Own His or Her Office).
7. Para pejabat sebagai subjek untuk mengontrol dan
mendisiplinkan. (The Official Is Subject To Control and
Dicipline).
8. Promosi didasarkan pada pertimbangan kemampuan yang
melebihi rata-rata. (Promotion Is Based On Superiors
Judgment).

Selanjutnya, dari pengertian birokrasi, Rourke (1979)

memberikan ciri dari birokrasi sebagai berikut:

1. Adanya pembagian kerja secara hierarki dan rinci;

2. Didasarkan pada aturan-aturan tertulis yang diterapkan
secara impersonal;
3. Dijalankan oleh staf yang bekerja full time seumur hidup dan
profesional;
4. Tidak turut memegang kepemilikan atas alat-alat
pemerintahan, pekerjaan, keuangan dan jabatan;
5. Hidup dari gaji, dan pendapatan yang diterimanya tidak
didasarkan secara langsung atas dasar kinerja mereka.

Masih dari pengertian birokrasi, Beetham (1990)

mengemukakan bahwa ciri central dari sebuah birokrasi adalah:

1. Pembagian kerja yang sangat sistematis;

2. Problema administratif yang kompleks dipecah-pecah kedalam
tugas-tugas yang bersifat berulang dan dapat dikelola, yang
masing-masing merupakan wilayah kerja dari unit-unit
tertentu;
3. Dikordinir dibawah hierarki komando yang bersifat centralistis.

17
 Eddhi Sudarto, yang mengutip Weber, memberikan ciri-ciri
birokrasi sebagai berikut:

1. Kegiatan sehari-hari yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan-

tujuan organisasi didistribusikan melalui cara yang telah
ditentukan, dan dianggap sebagai tugas resmi;
2. Pengorganisasian kantor mengikuti prinsip hierarkis yaitu
bahwa unit yang lebih rendah dalam sebuah kantor berada di
bawah administrator dan pembinaan yang lebih tinggi;
3. Pelaksanaan tugas diatur oleh sistem peraturan abstrak yang
konsisten dan mencakup penerapan aturan tersebut dalam
kasus-kasus tertentu;
4. Seorang pejabat yang ideal melaksanakan tugas-tugasnya
tanpa perasaan-perasaan dendam atau nafsu, dan oleh
karena itu, juga tanpa perasaan perasaan kasih sayang atau
antusianisme;
5. Pekerjaan dalam suatu organisasi birokratis berdasarkan
kepada kualifikasi teknis dan dilindungi dari kemungkinan
pemecatan secara sepihak; dan
6. Pengalaman secara universal cenderung mengungkapkan
bahwa tipe organisasi admionistratif murni yang berciri
birokratis dilihat dari sudut pandangan yang semata-mata
bersifat teknis, mampu mnecapai tingkat efisiensi yang tinggi.

Pencirian diatas dirangkum oleh Faisal Tamin, ketika

mengatakan bahwa birokrasi merupakan suatu struktur otoritas
atau organisasi yang didasarkan atas peraturan-peraturan yang
jelas dan rasional serta posisi-posisi yang terpisahakan dari
orang yang mendudukinya.

Selanjutnya, dengan mengutip pendapat Denhard, Faisal

Tamin mengemukakan bahwa birokrasi ditandai dengan kinerja
yang sarat dengan acuan sebagai berikut :

18
1. Komitmen terhadap nilai-nilai sosial politik yang telah
disepakati bersama (Publicly Defined Societal Values) dan
tujuan politik (Political Purpose);
2. Implementasi nilai-nilai sosial politik yang berdasarkan etika
dalam tatanan manajemen publik (Porvide An Ethical Basis
For Public Management).
3. Realisasi nilai-nilai sosial politik (Exercising Social Political
Values).
4. Penekanan pada pekerjaan kebijakan publik dalam rangka
pelaksanaan mandat pemerintah (Emphasis On Public Policy
In Carrying Out Mandate Of Goverment);
5. Keterlibatan dalam pelayanan publik (Involvement Overall
Quality Of Public Services).
6. Bekerja dalam rangka penanganan kepentingan umum
(Operate Of Public Services).

Konsep birokrasi di atas dapat di kaitkan dengan empat fungsi

yang diemban sebuah birokrasi negara, yaitu :

1. Fungsi Instrumental, yaitu menjabarkan perundang-undangan

dan kebijakan publik dalam kegiatan-kegiatan rutin untuk
memproduksi jasa, pelayanan, komoditi, atau mewujudkan
situasi tertentu;
2. Fungsi politik, yaitu memberi input berupa saran, informasi,
visi, dan profesionalisme untuk mempengaruhi sosok
kebijaksanaan;
3. Fungsi katalis Public Interest, yaitu mengartikulasikan aspirasi
dan kepentingan publik dan mengintergasikan atau
menginkorporasikannya didalam kebijaksanaan dan
keputusan pemerintah; dan
4. Fungsi entrepreneurial, yaitu memberi inspirasi bagi kegiatan
kegiatan inovatif dan non-rutin, mengaktifkan sumber-sumber
potensial yang ideal, dan menciptakan recource-mix yang
optimal untuk mencapai tujuan.

19
D. Konsep Birokrasi

Istilah birokrasi tentu sudah tidak asing lagi dikalangan

masyarakat terutama dalam penyediaan pelayanan public atau
bahkan birokrasi diidentikan dengan sesuatu yang lama,bertele
tele dan rigit (kaku) . Hal tersebut karena birokrasi terikat oleh
peraturan atau perundang-undangan yang belaku. Meskipun
begitu,birokrasi merupakan alat pemerintah untuk menyediakan
pelayanan public dan perencana,pelaksana,dana pengawas
kebijakan.10

Pelaksanaan birokrasi setiap negaara berbeda tergantung

dari system pemerintahan yang dianut dari setiap Negara.
Dengan begitu birokrasi di Negara maju tentu akan berbeda
dengan birokrasi negara berkembang . Birokrasi yang diterapkan
sudah bagus atau belum di Negara maju dan Negara
berkembang dapat dilihat dari penyediaan pelayanan publik oleh
pemerintah kepada masyarakatanya seperti pengadaan barang
dan jasa terutama dalam bidang transportasi, pelayanan
kesehatan, pelayanan administrasi, dan penyediaan pendidikan
garatis

Di Negara berkembang ,pelayanan yang diberikan kepada

masyarakat belum bisa dikatakan baik karena pelayanan publik
yang disediakan pemerintah belum bisa dinikmati oleh seluruh
lapisan masyarakat. Hal ini mungkin disebabkan oleh beberapa
faktor yaitu kondisi goegrafis, sumber daya manusia, sumber
penerimaan, dan tekhnologi informasi. Sedangkan di Negara

10
Budi Setyono, Birokrasi Dalam Perspektif Politik dan Administrasi
(Bandung: Nuasa
Cendikia, 2012), Hal 30-32.

20
maju bias dikatakan pelayanan publik yang ada sudah baik
karena hampir semua factor tersebut bias teratasi dengan baik.

Birokrasi merupakan instrument penting bagi masyrakat

modern yang kehadirannya tak mungkin terkalahkan. Eksistensi
birokrasi ini sebagai konsekuensi logis dari tugas utama Negara
(pemerintah) untuk menyelenggarakan kesejahtraan masyakat.
negara dituntut terlibat dalam memproduksi barang dan jasa
yang diperlukan oleh rakyatnya (public goodsand services) baik
secara langsung maupun tidak langsung, bahkan dalam keadaan
tertentu Negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi
rakyatnya. Untuk itu Negara membangun system administrasi
yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang
disebut dengan istilah birokrasi.

Konsep Max Weber Max Weber menciptakan model tipe

ideal birokrasi yang menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau
administrasi mempunyai suatu bentuk yang pasti dimana semua
fungsi dijalankan dalam cara-cara yang rasional. Tipe ideal itu
menurutnya bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi
antara organisasi yang satu dengan organisasi yang lain.
Menurut Max Weber bahwa tipe ideal birokrasi yang rasional
tersebut dilakukan dalam cara-cara sebagai berikut:

Pertama, individu pejabat secara personal bebas, akan

tetapi dibatasi oleh jabatannya manakala ia menjalankan tugas-
tugas atau kepentingan individual dalam jabatannya. Pejabat
tidak bebas menggunakan jabatannya untuk keperluan dan
kepentingan pribadinya termasuk keluarganya.

Kedua, jabatan-jabatan itu disusun dalam tingkatan

hierarki dari atas ke bawah dan ke samping. Konsekuensinya ada

21
jabatan atasan dan bawahan, dan ada pula yang menyandang
kekuasaan lebih besar dan ada yang lebih kecil.

Ketiga, tugas dan fungsi masing-masing jabatan dalam

hiearki itu secara spesifik berbeda satu sama lainnya.

Keempat, setiap pejabat mempunyai kontrak jabatan yang

harus dijalankan. Uraian tugas (job description) masing-masing
pejabat merupakan domain yang menjadi wewenang dan
tanggung jawab yang harus dijalankan sesuai dengan kontrak.

Kelima, setiap pejabat diseleksi atas dasar kualifikasi

profesionalitasnya, idealnya hal tersebut dilakukan melalui ujian
yang kompetitif.

Keenam, setiap pejabat mempunyai gaji termasuk hak

untuk menerima pensiun sesuai dengan tingkatan hierarki
jabatan yang disandangnya. Setiap pejabat bisa memutuskan
untuk keluar dari pekerjaannya dan jabatannya sesuai dengan
keinginannya dan kontraknya bisa diakhiri dalam keadaan
tertentu.

Ketujuh, terdapat struktur pengembangan karier yang jelas

dengan promosi berdasarkan senioritas dan merit sesuai
dengan pertimbangan yang obyektif.

Kedelapan, setiap pejabat sama sekali tidak dibenarkan

menjalankan jabatannya dan resources instansinya untuk
kepentingan pribadi dan keluarganya.

Kesembilan, setiap pejabat berada di bawah pengendalian

dan pengawasan suatu sistem yang dijalankan secara disiplin.

Selain itu sifat yang menonjol dari konsepbirokrasi Max

Weber yaitu:

22
1. Harus ada prinsip kepastian dari hal-hal kedinasan, diatur
dengan hukum, yang biasanya diwujudkan dalam berbagai
peraturan atau ketentuan administrasi.Selain itu sifat yang
menonjol dari konsep birokrasi Max Weber yaitu:
2. Prinsip tata jenjang kedinasan dan tingkat kewenangan, agar
terjadi keserasian kerja, keharmonisan dan rasionalitas.
3. Manajemen yang modern haruslah didasarkan pada
dokumendokumen tertulis.
4. Spesialisasi dalam manajemen atau organisasi harus didukung
oleh keahlian yang terlatih.
5. Hubungan kerja di antara orang dalam organisasi didasarkan
atas prinsip impersonal.
6. Aplikasi kelima tersebut pada organisasi pemerintahan, juga
semua terikat dengan organisasi pemerintahan yang tidak
bisa menghindar dari sentuhan aktivitas pemerintahan.

Dengan demikian birokrasi dapat dimaknai suatu system

kerja yang berlaku dalam suatu organisasi (baik publik maupun
swasta ) yang mengatur secara kedalam maupun luar . mengatur
kedalam berarti berhubungan dengan hal-hal yang menyangkut
hubungan atau interaksi antara manusia dengan organisasi
lainnya. Sedangkan mengatur keluar berarti berhubungan
dengan interaksi antara organisasi dengan pihak lain, baik
dengan lembaga lain maupun dengan individu-individu

Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan

prinsip-prinsip organisasi yang dimaksud untuk memperbaiki
efisiensi administrasi, meskipun birokrasi yang keterlaluan
seringkali justru menimbulkan efek yang tidak baik. Dalam
birokrasi terdapat aturan aturan yang rasional, struktur
organisasi dan proses berdasarkan pengetahuan teknis dan
dengan efisiensi yang setiinggi tingginya. Di samping diberikan
makna yang cukup positif tersebut, birokrasi juga sering

23
dimaknai secara negative. Dalam perspektif yang negative
birokrasi yang dimaknai sebagai sesuatu proses yang berbelit-
belit, waktu yang lama, biaya yang mahal dan menimbulkan
keluh kesah yang pada akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi
itu tidak efiensi dan bahkan tidak adil.

24
 BAB III
PENUTUP

A. Kesimpulan

Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat

modern yang kehadirannya tak mungkin terelakkan.
Eksistensi birokrasi ini sebagai konsekuensi logis dari tugas
utama negara (pemerintahan) untuk menyelenggarakan
kesejahteraan masyarakat (social welfare). Negara dituntut
terlibat dalam memproduksi barang dan jasa yang
diperlukan oleh rakyatnya (public goods and services) baik
secara langsung maupun tidak. Bahkan dalam keadaan
tertentu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi
rakyatnya. Untuk itu negara mernbangun sistem administrasi
yang bertujuan untuk melayani kepentingan rakyatnya yang
disebut dengan istilah birokrasi.

Birokrasi mempunyai banyak definisi terutama yang

dikemukakan oleh para ahli definisi tersebut banyak yang
mengemukakan bahwa birokrasi adalah baik dan ada pula yang
mengemukakan bahwa birokrasi adalah buruk.

Definisi ahli yang yang menjelaskan bahwa birokrasi adalah

baik antara lain :

1. Menurut Sedarmayanti (2009:67) birokrasi merupakan

sistem penyelenggaraan pemerintahan yang dijalankan
pegawai negeri berdasarkan peraturan perundang-
undangan
2. Menurut Hegel Birokrasi adalah institusi yang menduduki
posisi organiik yang netral di dalam struktur sosial dan
berfungsi sebagai penghubung antara negara yang

25
 memanifestasikan kepentingan umum, dan masyarakat
sipil yang mewakili kepentingan khusus dalam
masyarakat.
3. Menurut Rod. Haque (1993) Mendefinisikan birokrasi
adalah; institusi pemerintahan yang melaksanakan tugas
negara.
4. Menurut Rourke (1978) Mendefinisikan birokrasi adalah
sistem administrasi dan pelaksanaan tugas keseharian
yang terstruktur, dalam sistem Hierarki yang jelas,
dilakukan dengan aturan tertulis (Written Procedures),
dilakukan oleh bagian tertentu yang terpisah dengan
bagian lainnya oleh orang orang yang di pilih karena
kemampuan dan keahlian di bidangnya.

Definisi ahli yang yang menjelaskan bahwa birokrasi adalah

butruk antara lain :

1. Menurut Blau dan Meyer Birokrasi adalah sesuatu yang

penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan kemandegan
struktural (structural static), tata cara yang berlebihan
(ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion
goals), sifat pengabaian (alienation) serta otomatis
(automatism) dan menutup diri terhadap perbedaan
pendapat (constrain of dissent). Dengan demikian Blau
dan Meyer melihat bahwa birokrasi adalah sesuatu
yang negatif yang hanya akan menjadi masalah bagi
masyarakat.
2. Menurut Karl Marx Birokrasi adalah Organisasi yang
bersifat Parasitik dan Eksploitatif.

26
 Sebagaimana dapat dilihat di banyak buku mengenai
birokrasi bahwa ciri pokok dari struktur birokrasi seperti yang di
uraikan oleh Max Weber sebagai berikut:

1. Jabatan administratif yang terorganisasi/tersusun secara

hierarkis (Administrtive Offices Are Organized
Hierarchically).

2. Setiap jabatan mempunyai wilayah kopetensinya sendiri

(Each Office Has Its Own Area Of Copetence).

3. Pegawai negeri ditentukan, tidak dipilih, berdasarkan pada

kualifikasi teknik yang ditunjukkan dengan ijazah atau ujian.
(Civil Sercants Are Appointed, Not Elected, On The Basis Of
Technical Qualifications As Determined By Diplomas Or
Examination).

4. Pegawai negeri menerima gaji tetap sesuai dengan pangkat

atau kedudukannya (Civil Servants Recieve Fixed Salaries
According To Rank).

5. Pekerjaan merupakan karir yang terbatas, atau pada

pokoknya, pekerjaannya sebagai pegawai negeri (The Job Is
A Carier And Sole, Or At Least Primary, Employment Of The
Civil Servant).

Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan

prinsip-prinsip organisasi yang dimaksud untuk memperbaiki
efisiensi administrasi, meskipun birokrasi yang keterlaluan
seringkali justru menimbulkan efek yang tidak baik. Dalam
birokrasi terdapat aturan aturan yang rasional, struktur
organisasi dan proses berdasarkan pengetahuan teknis dan
dengan efisiensi yang setiinggi tingginya. Di samping diberikan

27
makna yang cukup positif tersebut, birokrasi juga sering
dimaknai secara negative. Dalam perspektif yang negative
birokrasi yang dimaknai sebagai sesuatu proses yang berbelit-
belit, waktu yang lama, biaya yang mahal dan menimbulkan
keluh kesah yang pada akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi
itu tidak efiensi dan bahkan tidak adil.

B. Saran

Menurut kami Birokrasi yang ada di Indonesia perlu

melakukan perbaikan sebagai berikut :

1. Birokrasi perlu melakukan perbaikan pada SDMnya karena

masih banyak pejabat dan anggota yang tidak melakukan
tanggung jawabnya dengan baik. Tetapi disini yang perlu
memperbaiki SDMnya bukan hanya dari pemerintah saja,
namun juga diperlukan kesadaran pribadi dari para
anggota akan kewajibannya melayani masyarakat.
2. Pemerintah perlu melakukan pengawasan yang ketat pada
birokrasi karena sampai saat ini angka kebocoran dana
yang ada masih besar.
3. Birokrasi harus lebih bersifat fleksibel terhadap perubahan,
karena birokrasi yang kita terapkan mesih terlalu rigid dan
kaku. Sehingga hampir seluruh urusan masyarakat
membutuhkan sentuhan-sentuhan birokrasi. Dan juga
formalitas yang berupa beban untuk pengurusan hal
tertentu baik yang berupa legal cost maupun illegal cost,
waktu tunggu yang lama, banyaknya pintu layanan yang
harus dilewati dan tidak berperspektif pelanggan harus kita
buat lebih fleksibel.

28
 DAFTAR PUSTAKA

Budi Setyono. 2012. Birokrasi Dalam Perspektif Politik dan

Administrasi.
Bandung: Nuasa Cendikia.

David Beetham. 1990. Birokrasi. Jakarta: BUMIAKSARA.

Dr. H. Delly Mustafa. M.Si. 2003. Birokrasi Pemerintahan.

Bandung:
ALFABETA.
Inu Kencana Syafiie. 2004. Birokrasi Pemerintahan Indonesia.
Bandung: Mandar
Maju.

Miftah Thoha. 2011. Birokrasi Pemerintah Indonesia di Era

Reformasi. Jakarta:
Kencana Media Group.
Wikipedia, https://id.wikipedia.org/wiki/Birokrasi (Diakses pada 10
Februari
2017, Pukul 19.36)

29