A.

Sejarah Perkembangan Ilmu Pemerintahan

1. Secara Umum di Tingkat Dunia
State of the art Ilmu pemerintahan berkaitan erat dengan
sejarah perkembangannya baik di Eropa ataupun di Indonesia. di
Eropa terutama sejak tahun 1940 – an diterbitkan buku – buku tentang
Bestuurskunde, Bestuurswetenschap, Bestuurschappen, di samping
judul-judul tentang Administratie (Belanda) dan Administration
(Perancis). Di Amerika, kendati pada umumnya orang beranggapan
bahwa (Public) Administration identik dengan Government, ada
sejumlah penulis yang membahas A Science of Government (McIver,
1947, 1961), atau the Theory and Practice of Government (Finer,
1949, 1960).
Sejarah Perkembangan ilmu pemerintahan di tingkat dunia
dapat kita lihat pada tabel 1 berikut:1

1
A.F.A. Korsten dan Th. A.J. Toonen, Bestuurskunde, hoofdiguren en
kernthema’s, Leiden, 1988 (butir 1 s/d 7)

1
2. Secara Khusus di Indonesia
Ilmu pemerintahan masuk ke Indonesia pada awal abad ke-
20. Pada saat itu, Indonesia berada di bawah penjajahan Belanda.
Ilmu Pemerintahan diajarkan di sekolah-sekolah untuk calon pegawai
pangreh praja, seperti OSVIA dan MOSVIA, Bestuurschool dan
Bestuursacademie. Yang diajarkan pada sekolah-sekolah tersebut
bukanlah Bestuurskunde atau Public Administration, tetapi mata
kuliah yang terutama menyangkut hukum, etnologi (Indologie) dan

2
 ketatausahaan. Jadi pada awal kehadirannya di Indonesia, Ilmu
Pemerintahan memang sudah berwatak normatif atau hukum positif
dan diajarkan sebagai ilmunya ‘pangreh praja’ atau birokrasi kolonial.
Sejarah Program Studi atau Jurusan Ilmu Pemerintahan di
beberapa universitas selepas Indonesia merdeka, juga mendukung
kesan tersebut. Misalnya di Universitas Gadjah Mada, yang lahir
sebagai bagian dari upaya pemerintah pada waktu itu untuk memenuhi
kebutuhan akan pegawai-pegawai negeri sipil yang handal dan siap
kerja. Kurangnya tenaga-tenaga terdidik yang siap pakai terutama
pada level sarjana dalam usia republik yang masih sangat muda, pada
akhirnya mendorong pemerintah bekerjasama dengan Universitas
Gadjah Mada untuk mendirikan Program Studi Ilmu Pemerintahan
pada tahun 1950 sebagai bagian dari Jurusan Sospol di Fakultas
Hukum UGM . Meskipun sempat ditutup pada tahun 1957 dan
digantikan dengan Jurusan Administrasi Negara, namun pada tahun
1964 Jurusan Ilmu Pemerintahan dibuka kembali.2
Meskipun sejak itu tidak ada lagi program ”ikatan dinas”
bagi para mahasiswa Ilmu Pemerintahan UGM karena Depdagri telah
memiliki Perguruan Tinggi Kedinasan, yaitu IIP (Institut Ilmu
Pemerintahan) yang didirikan pada tahun 1967 , namun predikat
sebagai calon birokrat dan state apparatus masih tetap lekat pada
mahasiswa Jurusan Ilmu Pemerintahan. Banyak orang tua dan
mahasiswa yang berharap bahwa dengan menempuh pendidikan di
Jurusan ini, maka berarti tinggal selangkah lagi untuk menjadi pejabat
pemerintah.
Kedua, asumsi tersebut terbentuk karena masyarakat tidak
mencermati mata kuliah apa saja yang diajarkan di Jurusan ini. Jika
muatan kurikulumnya diteropong secara lebih serius, akan terlihat
bahwa sebenarnya kurikulum di Jurusan Ilmu Pemerintahan ini jauh

2
Miriam Budiardjo dan Maswadi Rauf, ( Perkembangan Ilmu Politik di
Indonesia, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1983).

3
 lebih kompleks dibandingkan sekedar menghasilkan seorang state
apparatus saja. Dengan kata lain, ilmu seseorang yang belajar di
Jurusan ini akan jauh melampaui kompetensi yang dibutuhkan untuk
menjadi seorang pejabat pemerintah. Artinya, pemahaman
kebanyakan masyarakat bahwa Jurusan Ilmu Pemerintahan adalah
jurusan yang hanya mengajarkan cara-cara untuk menjadi aparat
pemerintah dan pejabat negara adalah sebuah pemahaman yang
mereduksi kompetensi sesungguhnya yang dapat dihasilkan dari
alumni Jurusan IP ini.

B. Makna Ilmu Pemerintahan

1. Pengertian Ilmu Pemerintahan
Untuk dapat memahami apa itu Ilmu Pemerintahan sebaiknya
kita memahami terlebih dahulu apa itu ilmu? Dan apa itu
Pemerintahan?. Pengertian ilmu dapat dirujukan pada kata ‘ilm (Arab),
science (Inggris), watenschap (Belanda), dan wissenschaf (Jerman).3
Dari literatur - literatur yang pernah penulis baca dan amati, dapat
penulis katakan bahwa ilmu bukanlah sekadar pengetahuan
(knowledge), tapi ilmu adalah kumpulan dari beberapa pengetahuan
yang tersusun secara sistematis dan dapat diuji kebenarannya melalui
metode – metode tertentu yang telah disepakati atau diakui. Dengan
kata lain, setiap pengetahuan itu belum tentu ilmu, tapi setiap ilmu itu
sudah pasti pengetahuan. Karena suatu pengetahuan harus memenuhi
syarat – syarat tertentu agar dapat mendapat predikat sebagai ilmu.
Sebagaimana yang diungkapkan oleh Soejono Soekanto, Ilmu
adalah pengetahuan yang tersusun sistematis dengan menggunakan
kekuatan pemikiran, pengetahuan yang selalu dapat diperiksa dan
ditelaah dengan kritis oleh setiap orang lain yang mengetahuinya. 4
Pendapat Soejono Soekanto tersebut hampir sama dengan pendapat
3
David E. Apter, Pengantar Analisis Politik, (Jakarta: LP3ES, 1996), hlm. 11.
4
Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan, (Jakarta: PT Bumi Aksara, 2013),
hlm. 4.

4
 dari R. Harre yang mendefinisikan ilmu sebagai, “ A collection of
well-attested theoris which explain the patterns regularities and
irregularities among carefully studied phenomena (kumpulan teori –
teori yang sudah diuji coba yang menjelaskan tentang pola – pola yang
teratur ataupun tidak teratur di antara fenomena – fenomena yang
dipelajari secara hati – hati.)”5 Ilmu sebagai sekelompok pengetahuan
teratur yang membahas sesuatu sasaran tertentu dengan pemusatan
perhatian kepada satu atau segolongan masalah yang terdapat pada
sasaran itu untuk memperoleh keterangan- keterangan yang
mengandung kebenaran (The Liang Gie).6
Lalu apa itu Pemerintahan (Government) ? “Government is
the broader sense is changed with the maintenance of the peace and
security of state with in and with out. It must therefore, have fist
military power or the control of armed forces, secondly legislative
power or the mean’s making lows, thirdly financial power or the
ability to extract sufficient money from the community to defray the
cost of defending of state and of enforcing the low it makes on the
state’s behalf (Pemerintah dalam arti luas memiliki kewenangan untuk
memelihara kedamaian dan keamanan negara. Oleh karena itu,
pertama harus memiliki kekuatan militer atau kontrol terhadap
kekuatan perang, kedua harus memiliki kekuatan legislatif atau
membuat undang-undang, ketiga harus memiliki kekuatan finansial
atau kemampuan untuk mencukupi keuangan masyarakat dalam rangka
membiayai keberadaan negara dalam penyelenggaraan negara, itu
dalam rangka penyelenggaraan kepentingan negara.” (C.F. Strong,
1960)7

5
R. Harre, The Philosophies of Science, an Introductory Survey, (London: The
Oxford University Press, 1995), hlm. 62).
6
Opcit., hlm. 4.
7
Inu Kencana Syafiie, Ilmu Pemerintahan, (Jakarta: PT Bumi Aksara, 2013),
hlm. 4.

5
 Government atau pemerintah merupakan sektor publik yang
mempunyai tugas utama menyelenggarakan pemerintahan yaitu
melaksanakan proses pembuatan kebijakan (perumusan dan
pelaksanaan kebijakan publik) serta menyelenggarakan pelayanan
publik (Zacher,2007:542). Pemerintah dalam definisi terbaiknya
adalah sebagai organisasi dari negara yang memperlihatkan dan
menjalankan kekuasaannya (W.S.Sayre).8 Pemerintah harus
mempunyai kegiatan terus – menerus (process), negara tempat
kegiatan itu berlangsung (state), pejabat yang memerintah (the duty)
dan cara, metode serta sistem (manner, method and system) dari
pemerintah terhadap masyarakat (Samuel Edward Finer: 3 – 4).
Pemerintah sebagai badan yang penting dalam rangka
pemerintahannya, perlu memperhatikan pula ketenteraman dan
ketertiban umum, tuntutan dan harapan serta pendapat rakyat,
kebutuhan dari kepentingan masyarakat, pengaruh – pengaruh
lingkungan , pengaturan – pengaturan, komunikasi peran serta seluruh
lapisan masyarakat dan legitimasi (Soemendar, 1985 : 1).
Pada decade 1950-an dan 1960-an khususnya di negara
berkembang termasuk Indonesia dalam proses penyelengaraan
pemeritahan terutama pembangunan ekonomi, pemerintah merupakan
pemeran utama yang mempunyai wewenang yang besar dalam
pembuatan kebijakan serta merupakan aktor yang dominan dalam
pelaksanaan kebijakan (Santosa,2008:16). Namun pada tahun 1990-an
terjadi pergeseran wewenang yang disebut dengan pergeseran
paradigma era ‘government’ (pemerintah) menjadi era ‘governance’
(kepemerintahan). Pergeseran yang dimaksud adalah transfer
wewenang dari pemerintah kepada sektor non-pemerintah seperti
sektor privat, lembaga swadaya masyarakat maupun masyarakat secara
individual sehingga sektor non-pemerintah semakin meningkat dan

8
Inu Kencana Syafiie, Andi azikin, Perbandingan Pemerintahan, (Jakarta: PT
Refika Aditama, 2007), hlm. 8.

6
 terbuka aksesnya dalam proses pembuatan kebijakan dan pelaksanaan
kebijakan (Yamamoto,2007,Antiroiko,Pierre,2000).
Ilmu Pemerintahan diartikan sebagai ilmu yang mempelajari
tentang cara bagaimana lembaga pemerintahan umum itu disusun dan
difungsikan secara baik ke dalam maupun ke luar terhadap warganya
(H.A. Braszz ,1979).9 Ilmu pemerintahan adalah ilmu yang
mempelajari bagaimana memenuhi dan melindungi kebutuhan dan
tuntutan tiap orang akan jasa publik dan layanan civil dalam hubungan
pemerintahan (sehingga dapat diterima) pada saat dibutuhkan oleh
orang yang bersangkutan ( Taliziduhu Ndraha, 2002 : 10).
Banyak orang yang berasumsi bahwa mahasiswa yang
mempelajari Ilmu Pemerintahan hanya akan mendapat ilmu sebatas
tentang dunia pemerintahan. Misalnya konsep dan teori tentang
bagaimana cara memerintah yang baik, bagaimana menjadi state
apparatus yang baik, dan berbagai keterampilan yang terkait dengan
pelaksanaan tugasnya sebagai “orang pemerintah” atau state apparatus
tersebut.10 Namun menurut penulis sebagai mahasiswa Ilmu
Pemerintahan, yang dipelajari dalam Ilmu Pemerintahan itu tidak
hanya yang berkaitan dengan hubungan antara penguasa dengan
rakyatnya, tentang bagaimana penguasa/pemerintah
memanajemen/mengatur urusan negara dan urusan rakyat yang
diperintahnya dan masalah – masalah yang menyelimutinya. Ilmu
Pemerintahan didalamnya juga mempelajari manajemen publik dan
sumber daya manusia (SDM).
Ilmu Pemerintahan melatih kita untuk respect dan peka
terhadap gejala dan kondisi yang ada di sekitar kita. Menyadarkan kita
bagaimana cara mengontrol kekuasaan dan tindakan – tindakan yang
dilakukan oleh para pejabat publik agar mereka tidak menjadi otoriter
dan mengarah pada hegemoni kekuasaan. Selain itu, kita juga dapat

9
Ibid., hlm. 9.
10
Bahan Kuliah Metodologi Ilmu Pemerintahan

7
 mengetahui aktor – aktor yang terlibat dalam pembuatan suatu
kebijakan, bagaimana kualitas dari kebijakan itu, dan perlu di-advokasi
atau tidak kebijakan tersebut. Apa yang harus dilakukan kita agar dapat
menjadi aktor yang terlibat dalam pembuatan kebijakan tersebut juga
dapat kita pelajari di studi Ilmu Pemerintahan. Semua ini dapat
tercermin salah satunya melalui mata kuliah – mata kuliah yang
dipelajari dalam studi Ilmu Pemerintahan seperti : Studi Konstitusi dan
lembaga Negara, Artikulasi Kepentingan Publik, Manajemen Publik,
Proses Legislasi, Tata Kelola Keuangan Pemerintahan, Kebijakan
Pemerintah, dsb.
Banyak masyarakat yang berasumsi jika mahasiswa Ilmu
Pemerintahan nantinya akan menjadi Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang
sekarang disebut Aparatur Sipil Negara (ASN), pejabat eksekutif
ataupun legislatif. Sebenarnya dari apa yang telah penulis paparkan di
atas tentang Ilmu Pemerintahan, dapat diimplikasikan jika peluang
profesi untuk para lulusan studi Ilmu Pemerintahan bukan hanya
menjadi ASN ataupun pejabat publik dan sejenisnya, tetapi juga
berpeluang untuk menjadi peneliti, akademisi, penggerak organisasi
sosial, pembawa perubahan sosial yang progresif karena mereka sadar
sebagai agent of change.

2. Perbedaan dan Persamaan Ilmu Pemerintahan dengan Ilmu

Politik, Hubungan Internasional, Administrasi Negara

2.1. Perbedaan dan Persamaan Ilmu Pemerintahan dengan Ilmu

Politik
Ilmu Politik adalah ilmu yang mempelajari tentang
politik/kepolitikan. Kata politik sering diidentikkan dengan
kekuasaan (power). Mungkin kekuasaan untuk membuat keputusan
ataupun kekuasaan sebagai salah satu bentuk usaha untuk dapat
hidup lebih baik. Definisi politik terus mengalami perubahan

8
 hingga dewasa ini beberapa individu menganggap politik adalah
masalah perebutan kekuasaan, takhta dan harta. Seperti yang
diungkapkan oleh Lasell “When we speak of the science of politics,
we mean the science of power (Jika kita berbicara tentang ilmu
politik maka kita maksudkan tentang ilmu kekuasaan)”.11
Namun menurut penulis, politik itu tidak hanya berkaitan
dengan kekuasaan. Karena kekuasaan merupakan kemampuan
seseorang atau suatu kelompok untuk mempengarui perilaku
seseorang atau kelompok lain agar dapat bertindak atau berfikir
seperti keinginannya. Dalam bertindak untuk mempengaruhi dan
mengubah dunia sekitar kita itu tidak jarang akan dihadapkan
dengan kesulitan dan hambatan dari alam, dari orang lain, atau dari
institusi – institusi sosial. Kita bahkan bisa mendapatkan hambatan
dari diri kita sendiri. Maksud penulis disini adalah kekuasaan itu
tidak lepas dari masalah/konflik, begitu juga dengan politik.
Politik juga berkaitan dengan masalah konflik dan
konsensus. Seperti yang diungkapkan oleh Rod Hague et al.” :
Politik adalah kegiatan yang menyangkut cara bagaimana
kelompok – kelompok mencapai keputusan – keputusan yang
bersifat kolektif dan mengikat melalui usaha untuk mendamaikan
perbedaan – perbedaan di antara anggota – anggotanya.”12 Dari
pendapat Rod Hague tersebut dapat diinterpretasikan jika politik
itu tidak terlepas dari yang namanya konflik, politik merupakan
suatu cara yang dilakukan oleh suatu kelompok untuk memecahkan
masalah – masalah ataupun perbedaan – perbedaan yang ada agar
dapat tercapai keputusan yang diterima para anggota kelompok
tersebut dan orang – orang yang bersangkutan dengan masalah
tersebut. Andrew Heywood juga mengungkapkan bahwa “Politik

11
Harold G. Laswell, The Language of Political, (New York: George W Stewarnt
Publisher inc, 1950).
12
Rod Hague et al., Comparative Government and Politics, (London: Macmillan
Press, 1998), hlm. 3.

9
 adalah kegiatan suatu bangsa yang bertujuan untuk membuat,
mempertahankan, dan mengamandemen peraturan – peraturan
umum yang mengatur kehidupannya, yang berarti tidak terlepas
dari gejala konflik dan kerjasama.”13
Pada umumnya politik merupakan usaha untuk
menentukan peraturan – peraturan yang dapat diterima baik oleh
masyarakat secara luas. Dimana peraturan – peraturan tersebut
berusaha untuk membawa mereka ke arah kehidupan bersama yang
lebih baik dan harmonis. Usaha mencapai the good life ini
menyangkut berbagai kegiatan seperti proses penentuan tujuan
yang ingin dicapai serta bagaimana cara mencapai tujuan tersebut.
Dalam usaha mencapai tujuan tersebut di dalamnya terdapat
aktivitas – aktivitas politik seperti proses pembuatan suatu
kebijakan.
Proses pembuatan suatu kebijakan termasuk dalam
aktivitas politik karena aktor – aktor yang berperan juga seorang
pelaku atau kelompok politik yang memiliki kekuasaan. Contohnya
adalah di Indonesia, yang berhak membuat peraturan adalah
lembaga legislative, meskipun eksekutif juga dapat mengajukan
rancangan kebijakan/ Undang-Undang, tetap saja yang memiliki
kekuasaan untuk mengesahkan/ melegalkan kebijakan tersebut
adalah lembaga legislatif yang memiliki kekuasaan sebagai law
maker. Dan para anggota legislatif tersebut juga termasuk aktor
politik yang mendapatkan legitimasi dari masyarakat dimana
mereka dipilih melalui proses politik yang bernama pemilihan
umum (pemilu).
Ilmu politik adalah studi mengenai terbentuknya kebijakan
umum (David Easton). Menurut Hoogerwerf, obyek dari ilmu
politik adalah kebijakan pemerintah, proses terbentuknya, serta
akibat-akibatnya. Yang dimaksud dengan kebijakan umum (public

13
Andrew Heywood, Politics, (London: Macmillan Press, 1997), hlm. 4.

10
 policy) di sini menurut Hoogerwerf ialah, membangun masyarakat
secara terarah melalui pemakaian kekuasaan.14
Dalam Contemporary Political Science, terbitan UNESCO
1950, ruang lingkup Ilmu politik dibagi dalam empat bidang:15
I. Teori politik:
1. Teori politik.
2. Sejarah perkembangan ide – ide politik.
II. Lembaga – lembaga politik:
1. Undang – Undang Dasar.
2. Pemerintah Nasional.
3. Pemerintah Daerah dan Lokal.
4. Fungsi ekonomi dan sosial dari pemerintah.
5. Perbandingan lembaga - lembaga politik.
III. Partai – Partai, golongan – golongan (groups) dan pendapat
umum:
1. Partai – partai politik.
2. Golongan – golongan dan asosiasi.
3. Partisipasi warga negara dalam pemerintah dan
administrasi.
4. Pendapat umum.
IV. Hubungan Internasional:
1. Politik Internasional.
2. Organisasi – organisasi dan Administrasi Internasional.
3. Hukum Internasional.

Bagi ilmu pemerintahan, penyusunan ruang lingkup ilmu

politik di atas merupakan unsur pendukung perkembangannya,
karena secara langsung juga dapat disusun ruang lingkup ilmu
pemerintahan dengan berpedoman kepada penyesuaian dan

14
A. Hoogerwerf, Politicologie: Begrippen en Problemen, (Alpena an den Rijn:
Samson Uitgeverij, 1972), hlm. 38 – 39.
15
UNESCO, Contemporary Political Science, hlm. 4.

11
 penyempurnaan ruang lingkup ilmu politik seperti yang dilakukan
UNESCO itu, yaitu sebagai berikut:16
1. Teori pemerintahan:
a. Teori pemerintahan mengenai bentuk dan tujuan
pemerintahan.
b. Sejarah pemerintahan, mengenai gagasan
pemerintahan.
2. Lembaga- lembaga pemerintahan:
a. UUD.
b. Pemerintah pusat.
c. Hukum administrasi.
d. Pemerintahan daerah.
e. Pemerintahan wilayah.
f. Administrasi pemerintahan.
g. Fungsi pemerintahan dalam: politik, ekonomi,dan
social budaya
h. Perbandingan pemerintahan.
3. Partai politik:
a. Teori politik;
b. Sejarah politik;
c. Organisasi politik;
d. Pendapat umum;
4. Hubungan internasional:
a. Kebijaksanaan internasional
b. Organisasi dan administrasi internasional.
c. Hukum internasional.

Dari paparan di atas, dapat penulis tarik kesimpulan

bahwa Ilmu Politik dan Ilmu Pemerintahan keduanya termasuk
dalam ilmu sosial yang erat kaitannya dengan rakyat, penguasa,
16
Bayu Surianingrat, Mengenal Ilmu Pemeritahan (Jakarta: PT Rineka Cipta,
1992), hlm. 56.

12
 negara, kebijakan. Hanya saja mereka memiliki titik fokus yang
berbeda. Ilmu Politik lebih berfokus pada kekuasaan dalam
menghadapi masalah – masalah yang ada pada masyarakat atau
kekuasaan untuk membuat suatu kebijakan dalam rangka
mengatasi masalah itu. Ilmu pemerintahan lebih berfokus pada
bagaimana kebijakan bisa memberi pelayanan yang baik pada
masyarakat selaku pihak yang terkena dampak langsung dari
adanya kebijakan tersebut, Ilmu Pemerintahan menggunakan
pendekatan pelayanan berdasarkan konstitusi.

2.2. Perbedaan dan Persamaan Ilmu Pemerintahan dengan Ilmu

Hubungan Internasional
Ilmu Pemerintahan dan Ilmu Hubungan Internasional
sama – sama mempelajari tentang politik, kepentingan rakyat dan
negara,dsb. Ilmu Pemerintahan lebih ke arah urusan dalam negeri,
Ilmu Hubungan Internasional ruang lingkupnya lebih luas, yaitu
skala Internasional, lintas negara. Dapat penulis katakan bahwa
Ilmu Hubungan Internasional mempelajari hal - hal yang
menjembatani urusan pemerintahan suatu negara dengan negara
lain. Karena negara sebagai organisasi yang terbesar tidak terlepas
dari berbagai masalah yang mengharuskan negara bekerjasama
dengan negara lain dan saling membantu menyelesaikan masalah –
masalah yang ada. Dan dalam melakukan kerjasama tersebut
terdapat etika ataupun peraturan – peraturan yang biasanya masing
– masing negara memiliki aturan sendiri. Tentang bagaimana
supaya dapat bekerjasama dengan negara lain itu merupakan salah
satu hal yang dipelajari dalam Ilmu Hubungan Internasional.
Di dunia ini, jumlah negara sangatlah banyak dan mereka
memiliki kedaulatan secara hukum. Mereka berdekatan dan
mempengaruhi satu sama lain. Suatu negara harus hidup
berdampingan dan berhadapan dengan negara lain. Entah itu jauh

13
 ataupun dekat secara geografis. Tetapi yang pasti, seringkali negara
yang satu dengan negara yang lainnya memiliki sistem, ideologi,
kondisi alam, cara pandang dan cara hidup yang berbeda. Hal –
hal seperti ini dapat memicu adanya problem atau konflik.
Bagaimana cara meminimalisir, mengatasi problem tersebut dan
bagaimana cara menjaga pertahanan negara sendiri, bagaimana
cara negara untuk hidup berdampingan dan berhadapan dengan
negara lain merupakan hal yang juga dipelajari dalam Ilmu
Hubungan Internasional.
Pelajaran tentang hubungan internasional pada pokoknya
adalah mengenai hubungan – hubungan antar negara. Kemajuan
yang sangat cepat dari ilmu mengenai hubungan internasional
adalah hasil dari semakin banyaknya perjanjian – perjanjian antar
bangsa – bangsa dalam abad ke -18, ke -19, dan Perang Dunia I.
Imperialisme, perdagangan, penjajahan adalah aspek – aspek
nyata terkait perjanjian – perjanjian antar bangsa. Dorongan yang
paling besar untuk kemajuan ilmu tentang hubungan internasional
ditimbulkan oleh Perang Dunia I yang menimbulkan diperlukannya
keterangan dan menyebabkan semakin banyaknya dipekerjakan
wartawan – wartawan untuk masalah – masalah luar negeri dan
mempercepat penyelidikan yang sistematis tentang hubungan
internasional. Sesudah perang, banyak orang yang menyadari
bahwa hukum publik internasional yang dibatasi oleh peraturan –
peraturan hukum antara negara – negara yang berdaulat tidak
memadai untuk pengertian tentang hubungan antar bangsa –
bangsa.17
Ilmu Hubungan Internasional sangat erat dengan hukum
internasional, ekonomi politik dan sejarah diplomasi. Pengetahuan
dasar tentang hubungan internasional biasanya membahas tiga

17
Hustar George, Pokok – Pokok Hubungan Internasional, (Jakarta: Bulan
Bintang) hlm. 9.

14
 aspek dari hubungan internasional yaitu menganalisa politik
internasional dari sudut sejarah ; sifat hukum internasional dan
organisasi internasional ; struktur kekuasaan dunia.18

2.3. Perbedaan dan Persamaan Ilmu Pemerintahan dengan Ilmu

Administrasi Negara
Untuk mempelajari Ilmu Administrasi negara, kita
tentunya harus mengerti dahulu apa itu administrasi. Istilah
administrasi berasal dari bahasa Belanda “administratie” yang
berarti tata usaha atau urusan pencatatan. Administrasi yang
diartikan sebagai tata usaha merupakan pengartian administrasi
secara sempit. Secara luasnya, administrasi diartikan sebagai
proses. Dalam bahasa Inggris, administrasi adalah
“administration” yang artinya seluruh proses kegiatan dari
kelompok – kelompok kerja yang saling bantu guna mencapai
tujuan bersama.
Administrasi tidak hanya cukup diartikan sebagai kegiatan
ketatausahaan atau yang berkaitan dengan pekerjaan mengatur file,
membuat laporan administratif ke pihak atasan, dsb. Dalam The
Public Administration Dictionary (Chandler dan Plano, 1988:3),
administrasi didefinisikan sebagai proses dimana keputusan dan
kebijakan diimplementasikan. Disini tidak ditemukan makna
khusus bahwa administrasi sebagai kegiatan ketatausahaan atau
bahkan sebagai kegiatan perkantoran, meskipun kegiatan –
kegiatan tersebut juga termasuk bagian dari implementasi suatu
keputusan.
Ilmu administrasi telah berkembang kurang lebih selama
satu abad yang dimulai ketika terbitnya artikel dari Woodrow
Wilson (1887) : “The study of Administration” dalam jurnal
Political Science Quarierly (Shafritz dan Rusself, 1997). Dalam

18
Ibid.,hlm. 9-10.

15
 artikelnya, Woodrow Wilson berusaha memfokuskan kembali
bidang studi ilmu politik yang sedang berkembang. Menurut
Wilson, ilmu politik seharusnya berkonsentrasi pada hal – hal yang
selama ini dilupakan yaitu bagaimana mengelola pemerintahan.
Selanjutnya studi administrasi negara tidak hanya berfokus pada
masalah – masalah manajemen personalia tetapi juga pada
organisasi dan manajemen. Yang lebih penting lagi dalam
karyanya tersebut, ia memisahkan antara politik dan administrasi.
Prinsip ini yang kemudian dikenal dengan Dikotomi Politik –
Administrasi.
Namun yang menjadi teks utama administrasi negara
adalah tulisan dari Leonard White yang berjudul “Intoduction to
the study of Public Administration” (1926) dimana dia
mengemukakan alasan – alasan perlunya administrasi negara
menjadi suatu disiplin akademik dan profesional. Ada empat
asumsi kritis yang membentuk dasar dari studi administrasi negara
yaitu :19
1. Administration is a unitary process that can be studied
informly, at the federal, state, and local levels.
2. The basic for study is management, not law.
3. Administration is still art but the ideal of transformance to
science is both feasible and worthwhile.
4. Administration “has become, and will continue to be the heart
of the problem of modern government.”

Di Indonesia sendiri sebenarnya Ilmu administrasi

negara/publik yang kita pelajari dan kenali saat ini pada umumnya
adalah ilmu yang dikembangkan oleh ilmuan dari USA pada
khususnya dan negara-negara Anglo Saxon pada umumnya. Ilmu

19
Disampaikan dalam pidato pengukuhan oleh Y.Warella pada tanggal 29
November 1997 di Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas
Diponegoro Semarang.

16
 administrasi negara/publik (versi Anglo Saxon) baru diperkenalkan
di Indonesia sejak awal 1950-an yakni dengan dibentuknya jurusan
Ilmu Administrasi Negara di UI dan UGM. 20 Ilmu juga termasuk
produk manusia, oleh karena itu menurut penulis, kita dapat
mendefinisikan sendiri apa itu ilmu administrasi negara/publik
sesuai dengan keinginan dan kebutuhan kita, tanpa harus mengikuti
definisi orang lain, apalagi orang dari sejarah dan lingkungan
geografi yang berbeda sekali dengan kita.
Lalu bagaimana hubungan ilmu administrasi negara dengan
ilmu pemerintahan?. Maksud penulis disini adalah perbedaan dan
persamaannya. Inu Kencana Syafiie dalam bukunya “Ilmu
Pemerintahan” memaparkan jika syarat keberadaan suatu disiplin
ilmu pengetahuan adalah ada atau tidaknya objek dari ilmu
pengetahuan tersebut. Ada dua objek ilmu pengetahuan yaitu objek
material dan objek formal. Objek material adalah objek yang
menjadi pokok masalah (subject matter) dari beberapa disiplin
ilmu pengetahuan. Objek formal adalah objek yang menjadi pusat
perhatian (focust of interest) suatu disiplin ilmu pengetahuan, objek
formal bersifat khusus dan spesifik karena merupakan apa yang
menjadi pusat perhatian suatu disiplin ilmu pengetahuan.
Kemudian perbedaan dan persamaan ilmu pemerintahan
dengan ilmu administrasi negara/publik itu dapat dilihat dari objek
material dan objek formalnya. Ilmu pemerintahan dan ilmu
administrasi negara kesamaannya ada pada objek materialnya yaitu
negara. Sedangkan perbedaannya ada pada objek formalnya
dimana ilmu pemerintahan objeknya formalnya adalah hubungan
pemerintahan yang dilihat dari gejala dan peristiwa pemerintahan,
dan objek formalnya ilmu administrasi negara adalah pelayanan,
organisasi pemerintahan, dan manajemen pemerintahan.

20
Samodra Wibawa, Reformasi Administrasi, (Yogyakarta: Gava Media, 2005),
hlm. 309.

17
 C. Lingkup Ilmu Pemerintahan

1. Makna pergeseran dari Government to Governance

Pada dekade 90-an terjadi pergeseran paradigma dari
government ke governance. Dalam paradigma lama, government
(pemerintah) merupakan aktor utama penyelenggara pemerintahan
terutama dalam hal pembuatan kebijakan dan pelaksanaan kebijakan.
Dalam paradigma baru (governance), dominasi state (negara ) dalam
proses pembuatan kebijakan publik mulai tereduksi seiring dengan
diakuinya posisi dan peran voluntary sector dan private sector dalam
proses pembuatan kebijakan, yang sebelumnya nyaris tidak pernah
diperhitungkan.
Secara umum, Governance diartikan sebagai kualitas
hubungan antara pemerintah dan masyarakat yang dilayani dan
dilindunginya. Konsep governance merujuk pada institusi, proses, dan
tradisi yang menentukan bagaimana kekuasaan diselenggarakan,
keputusan dibuat, dan suara warga. Definisi standar governance
merujuk pada formulasi Bank Dunia yang mengemukakan,
governance as the manner ini which power is exercised in
management of country’s economic and social resources for
development.21 UNDP mendefinisakan governance lebih ekspansif
daripada Bank Dunia. Definisi yang diberikan dari UNDP tersebut
adalah governance meliputi pemerintah, sektor swasta, dan
masyarakat madani serta interaksi antara tiga elemen tersebut. UNDP
lebih jauh menyebutkan ciri Good Governance yaitu
mengikutsertakan semua, transparan, bertanggung jawab, efektif dan
adil, menjamin adanya supremasi hukum, menjamin bahwa prioritas
politik, sosial dan ekonomi didasarkan pada konsensus masyarakat
serta memperhatikan kepentingan mereka yang paling miskin dan

Syakrani, Syahriani, Implementasi Otonomi Daerah dalam Perspektiif Good

21

Governance, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2009), hlm. 121.

18
 lemah dala proses pengambilan keputusan menyangkut alokasi
sumber daya pembangunan.22
Dari paparan di atas dapat diketahui jika dalam konsep
governance ada tiga stakeholder utama yang saling berinteraksi dan
menjalankan fungsinya masing – masing, yaitu state (negara atau
pemerintah), private sector (sektor swasta atau dunia usaha), dan
society (masyarakat). Institusi pemerintah berfungsi menciptakan
lingkungan politik dan hukum yang kondusif, sektor dunia usaha
menciptakan pekerjaan dan pendapatan, masyarakat berperan dalam
membangung interaksi sosial, ekonomi, politik termasuk mengajak
kelompok masyarakat untuk berpartisipasi dalam aktivitas ekonomi,
sosial, politik. Untuk membangun Good Governance, semua
stakeholder tersebut harus saling bekerja sama atas dasar
kepercayaan, kesetaraan, dan kemandirian untuk mencapai tujuan
bersama.
Memang pada kenyataannya tidaklah mudah mewujudkan
apa yang disebut dengan Good Governance (tata kelola pemerintahan
yang baik-sehat). Butuh proses yang tidak sebentar. Karena kadang
aparat pemerintah sendiri sudah mengerti apa itu Good Governance,
tapi tidak ada kemauan untuk berubah, untuk menerapkannya. Maksud
penulis di sini adalah isu Good Governance di lingkungan pemerintah
bisa saja sudah mengemuka, tapi dalam realistis prakteknya masih
sangat terbatas. Profesor Sedarmayanti dalam bukunya Good
Governance and Good Corporate Governance mengemukakan 5
upaya yang menggambarkan sejauh mana perubahan menuju Good
Governance terjadi di suatu daerah yakni :
1. Upaya merampingkan organisasi dalam pemerintahan menuju
kepada birokrasi yang lebih efisien.
2. Upaya memberikan insentif terhadap prestasi.

22
Sedarmayanti, Good Governance & Good Corporate Governance, (Bandung:
Sumber Indah, 2012), hlm. 3.

19
 3. Upaya memberantas KKN.
4. Upaya meningkatkan kualitas pelayanan publik.
5. Upaya mendorong partisipasi.

3. Konsekuensi dari pergeseran Government to Governance

Pergeseran paradigma dari Government ke Governance
membawa konsekuensi bahwa aktor penyelenggara pemerintahan tidak
lagi hanya pemerintah saja, tetapi ada sektor swasta dan juga
masyarakat. Masuknya dua sektor sebagai pemain baru dalam proses
tata kelola pemerintahan berpengaruh terhadap meluasnya bidang
kajian ilmu pemerintahan. Jika sebelumnya ilmu pemerintahan
menempatkan lembaga-lembaga negara sebagai lokus dalam
kajiannya, maka sektor swasta dan masyarakat kini juga menjadi
ladang kajian baru yang tidak kalah pentingnya dalam memahami
berbagai persoalan dan fenomena politik dan pemerintahan.
Menurut penulis, pergeseran paradigma Government ke
Governance itu sangatlah baik prospeknya, kemungkinan untuk
mendapatkan pelayanan publik yang efisien dengan kualitas maksimal
tentunya akan lebih besar tercapai. Prinsip governance yang
didalamnya terdapat transparansi dan akuntabilitas serta adanya
supremasi hukum tentunya dapat menjadikan aktor penyelenggara dan
penyelenggaraan pelayanan publik jauh dari korupsi, kolusi dan
nepotisme. Karena prinsip – prinsip yang ada pada good governance
mengajarkan para aparat negara untuk tanggung jawab pada
kewajiban yang dimiliki, melaksanakan tanggung jawab tersebut
dengan baik dan bersih, mereka merasa takut jika berbuat tidak sesuai
ketentuan hukum karena ada supremasi hukum. Governance juga
dapat membawa suatu negara ke arah demokratisasi. Hal ini dapat
dilihat dari adanya keterlibatan masyarakat dan private sektor dalam
penyelenggaraan pemerintah sehingga potensi adanya hegemoni
kekuasaan itu dapat diminalisir.

20
21