POLICY BRIEF
JURUSAN MANAJEMEN DAN KEBIJAKAN PUBLIK
Mempermudah Pengguna
Menyampaikan Keluhan pada
Layanan Jaminan Kesehatan
K
eluhan pengguna pelayanan merupakan
informasi yang dapat dijadikan
sebagai pertimbangan penting untuk
memperbaiki kinerja penyelenggaraan
pelayanan. Namun banyak warga
pengguna pelayanan yang tidak menyampaikan
keluhan meskipun merasa tidak puas dengan
pelayanan yang diterimanya. Penyebabnya cukup
bervariasi seperti kesadaran yang rendah mengenai
hak pengguna untuk mengeluh, keengganan
atau ketidakmampuan warga pengguna untuk
menyampaikan keluhan. Rendahnya kapasitas
warga pengguna atau tidak adanya tata cara
menyampaikan keluhan secara mudah dan sederhana
merupakan dua faktor yang seringkali menjadi
akar permasalahan. Menyediakan tata cara yang
mudah dan sederhana untuk menyampaikan keluhan
merupakan solusi terbaik untuk meningkatkan
partisipasi pengguna dalam perbaikan kualitas
pelayanan jaminan kesehatan.
Kinerja penyelenggaraan pemerintahan dapat dinilai
dari kualitas pelayanan publik (Dwiyanto, 2006),
dan kepuasan pengguna merupakan salah satu
ukuran yang lazim digunakan untuk menilai kualitas
pelayanan (Ratminto & Winarsih, 2010). Kepuasan
dan loyalitas pengguna layanan dipengaruhi oleh
banyak hal, namun salah satu yang dapat dikelola
adalah sistem perbaikan layanan yang efektif yaitu
yang dapat mengidentifikasi keluhan dan titik-titik
kelemahan dalam sistem pelayanan (Bendall-Lyon
& Powers, 2001). Dalam konteks inilah partisipasi
pengguna layanan dalam menyampaikan keluhannya
memiliki peran yang sangat penting. Dengan adanya
keluhan pengguna, penyelenggara layanan memiliki
kesempatan untuk mengetahui kelemahan dan
kekurangannya dalam memberikan pelayanan dan
kemudian memperbaikinya. Lebih penting dari itu,
1
FISIPOL UGM
tanggapan yang cepat terhadap keluhan pengguna
dapat membuat pengguna merasa kepentingan dan
harapannya diperhatikan sehingga persepsi positif,
kepercayaan dan loyalitasnya terhadap pelayanan
meningkat.
Namun persoalannya adalah sebagian besar warga
pengguna layanan cenderung tidak menyampaikan
keluhannya ketika kecewa atau tidak puas dengan
pelayanan yang diterimanya (Boden, 2001: 4).
Mereka lebih memilih untuk tidak lagi menggunakan
pelayanan yang telah mengecewakannya, Hirschman
(1970) menyebutnya sebagai exit. Sebenarnya yang
lebih mengkhawatirkan adalah kecenderungan
dari lebih banyak warga pengguna yang kecewa
untuk menyampaikan informasi tentang keburukan
pelayanan kepada warga lainnya, Day & London
1977 dan Singh 1988 dalam Ro (2007) menyebutnya
sebagai negative word-of-mouth (negative WOM).
Rusbult et al. 1988 (dalam Ro, 2013) membedakan
dua bentuk sikap pasif lainnya dari pengguna
pelayanan yang kecewa, yaitu tetap menggunakan
pelayanan dan memberikan kesempatan kepada
penyelenggara pelayanan untuk melakukan perbaikan
(loyalty) atau tetap menggunakan pelayanan namun
bersikap acuh tak acuh terhadap penyelenggara
layanan dan berkeyakinan bahwa tidak ada gunanya
menyampaikan keluhan (neglect).
Negative WOM merupakan bentuk respon yang
cenderung merugikan penyelenggara layanan
karena dapat membentuk opini publik yang salah
tentang kualitas pelayanan yang diselenggarakannya
(Kelly, 2007). Demikian juga dengan sikap acuh
tak acuh karena penyelenggara layanan tidak dapat
memberikan klarifikasi secara langsung. Lebih
penting dari itu, kedua bentuk sikap tersebut tidak
memberikan kesempatan bagi penyelenggara
POLICY BRIEF : Mempermudah Pengguna Menyampaikan Keluhan pada Layanan Jaminan Kesehatan
layanan untuk mengetahui kekurangannya sehingga
perbaikan pelayanan justru tidak akan terjadi.
Policy brief ini ditulis berdasarkan hasil survey
mengenai perilaku pengguna pelayanan Jamkesda
di Kulonprogo ketika merasa tidak puas dengan
pelayanan. Survey melibatkan 376 warga pengguna
Jamkesda dari semua kecamatan di Kulonprogo,
DIY. Dengan memetakan dan memahami perilaku
komplain (complaint behavior) dari pengguna
Jamkesda beserta karakteristik sosial yang
mempengaruhinya maka dapat dirumuskan sejumlah
alternatif perbaikan untuk meningkatkan partisipasi
pengguna dalam perbaikan kualitas pelayanan.
Complaint Behavior dari Pengguna Jamkesda
Kulonprogo
Hasil survey menunjukkan bahwa di antara 376
warga Kulonprogo yang menjadi responden, terdapat
52,4% di antaranya yang lebih memilih untuk
bersikap pasif atau tidak menyampaikan keluhan
(Grafik 1). 46% di antaranya bersikap membiarkan
dan tetap memanfaatkan pelayanan meskipun merasa
tidak puas dengan pelayanan Jamkesda, dan 6.4%
lainnya menyebarluaskan ketidakpuasannya kepada
warga lainnya. Hal ini mengindikasikan kesadaran
dari sebagian besar masyarakat untuk menyampaikan
keluhan masih relatif rendah. Terdapat tiga
pertimbangan yang paling banyak dikemukakan
oleh responden yang tidak menyampaikan keluhan
(Grafik 2), yaitu memakluminya karena menganggap
pelayanan yang buruk adalah sesuatu yang sudah
biasa/wajar (30,8%), merasa tidak memiliki hak
untuk mengeluh (20,3%), dan tidak memiliki
keberanian untuk menyampaikan keluhan (18%).
Grafik 1 Sikap Warga Pengguna ketika Tidak Puas terhadap
Layanan Jamkesda (%)
Sumber: Yayasan TIFA dan JMKP UGM, 2013
2
Grafik 2 Pertimbangan Pengguna yang Bersikap Tetap
Menggunakan Layanan Meskipun Merasa Tidak Puas
Terhadap Layanan Jamkesda
Sumber: Yayasan TIFA dan JMKP UGM, 2013
Ketiga pertimbangan untuk tidak menyampaikan
keluhan tersebut menunjukan sikap pengguna
layanan yang pasif (Singh, 1990) atau apatis, yaitu
anggapan bahwa keluhan tidak akan ada artinya
atau tidak akan merubah apapun (Simmons, et al.
2011; Rusbult et al. 1988 dalam Ro, 2013). Sikap
apatis ini biasanya dipengaruhi oleh sejumlah
hal, yaitu terkait dengan faktor demografi seperti
pendapatan, pendidikan dan usia (Morganosky &
Buckley 1987 dalam Ro, 2013), faktor kepribadian
seperti kepercayaan diri, ketegasan, dan agresivitas
(Bodey & Grace, 2007; Swanson, 2007), serta faktor
situasional seperti kultur, kedekatan hubungan
antara pengguna dan penyelenggara layanan dan
pertimbangan besaran biaya dan manfaat dari
menyampaikan keluhan (Singh & Wilkes 1996 dalam
Ro, 2013).
Beberapa faktor tersebut terkonfirmasi oleh temuan
survey ini, yaitu sikap apatis warga pengguna
Jamkesda Kulonprogo yang menjadi responden
dilatarbelakangi oleh tingkat pendidikan yang
rendah atau bahkan tidak berpendidikan (67,2%),
tingkat pendapatan yang rendah (48,8%) dan usia
lanjut (56,1%). Selain itu, masyarakat Kulonprogo
juga cenderung masih terpengaruh oleh budaya
ewuh-pakewuh atau sungkan untuk menyampaikan
keluhan, yang tercermin dari pengakuan salah satu
responden berikut ini: “Ya sebenernya saya juga
punya keluhan, tapi (karena) sudah dibantu operasi,
masak masih mau komplain”. [Responden, 2013].
Data tentang sebaran lokasi responden yang memilih
bersikap pasif yang didominasi oleh responden
dari Kecamatan Lendah (66,7%) dan Kecamatan
Galur (61,3%) semakin meyakinkan bahwa faktor
POLICY BRIEF : Mempermudah Pengguna Menyampaikan Keluhan pada Layanan Jaminan Kesehatan
demografis, terutama tingkat pendidikan dan usia,
berpengaruh besar bagi terbentuknya sikap pasif
tersebut. Faktor ini juga turut mempengaruhi
“Kalau berhadapan dengan warga
yang berpendidikan rendah atau
berusia lanjut, sosialisasi (dilakukan
sebanyak) 3 kali pun, pertanyaan yang
muncul tetap sama. Di Kecamatan
Lendah juga banyak (warga) yang
tidak paham, (padahal) kami sampai 9
kali melakukan sosialisasi (di Lendah).
Di Galur juga sama saja.”
Kepala UPTD Jamkesda Kulonprogo, 2013
efektivitas sosialisasi yang dilakukan oleh penyedia
layanan, yang terindikasi dari kutipan berikut:
Pemerintah Kabupaten Kulonprogo, dalam hal ini
Dinas Kesehatan dan UPTD Jamkes beserta RSUD
dan puskesmas, selama ini telah memiliki sistem
pengelolaan keluhan warga. Telah terdapat sejumlah
alternatif sarana pengaduan yang disediakan, yaitu
buku keluhan di UPTD Jamkes, kotak saran di
puskesmas dan RSUD, dan unit pengelola keluhan
di RSUD. Di luar itu, masyarakat Kulonprogo juga
dapat menyampaikan keluhan terkait pelayanan
Jamkesda melalui Forum Pertemuan dengan Bupati
yang diselenggarakan secara rutin setiap Kamis,
melalui Dinas Kesehatan atau melalui DPRD. Dinas
Kesehatan bahkan telah memiliki SOP pengelolaan
keluhan. Namun ternyata fakta menunjukkan tidak
banyak warga yang menyampaikan keluhannya.
Ini menunjukkan selain terdapat faktor demografis,
karakter personal, dan situasional yang menyebabkan
warga bersikap pasif seperti yang telah disebutkan
sebelumnya, sistem pengelolaan keluhan juga masih
perlu diperbaiki.
Rekomendasi
Kondisi yang demikian mengharuskan pemerintah
daerah sebagai penyelenggara layanan berperan
aktif untuk merumuskan hak dan kewajiban warga
pengguna dan penyelenggara layanan secara
lebih jelas, menyadarkan masyarakat tentang
pentingnya menyampaikan keluhan, mendorong dan
memfasilitasi warga untuk menyampaikan keluhan
secara mudah, sekaligus meyakinkan masyarakat
bahwa keluhan warga menjadi dasar dalam perbaikan
pelayanan. Informasi, himbauan dan kampanye
tentang semua itu perlu dikemas secara baik dan
3
disebarluaskan kepada masyarakat. Beberapa strategi
yang perlu dilakukan di antaranya adalah:
1. Memperluas jangkauan sosialisasi dengan
memperbanyak bentuk media informasi
Kesulitan untuk mengakses informasi turut menjadi
penyebab kesadaran masyarakat mengenai hak dan
kewajiban layanan sulit terbangun. Penyediaan
informasi secara masif dan diletakkan di lokasi
yang mudah diakses oleh masyarakat menjadi solusi
penting. Ini dapat dilakukan dengan memasang
baliho mengenai mekanisme pelayanan termasuk
sistem penyampaian keluhan di lokasi-lokasi
strategis, secara masif menerbitkan iklan mengenai
hak dan kewajiban pengguna dan penyedia layanan
di media massa baik cetak maupun elektronik, serta
secara periodik mengirimkan sms massal ke warga
mengenai informasi pelayanan dan himbauan untuk
menyampaikan keluhan.
2. Memperbanyak penggunaan informasi visual
Adanya keterbatasan kemampuan warga dengan
karakteristik tertentu, seperti tingkat pendidikan
yang rendah atau berusia lanjut, untuk memahami
informasi layanan termasuk layanan pengaduan
mengharuskan penyelenggara layanan untuk
menyampaikan informasi secara jelas dan mudah
dipahami. Informasi berupa teks yang memenuhi
halaman demi menghindari kesalahan dalam
memahami informasi justru cenderung membuat
orang enggan membacanya karena dianggap kurang
menarik atau terkadang masih sulit dipahami. Karena
itu informasi dalam bentuk visual, seperti poster,
baliho, leaflet maupun video yang menyajikan
ilustrasi yang menarik dan informatif merupakan
opsi terbaik. Misalnya adalah poster yang memuat
ilustrasi mekanisme layanan atau video yang
menyajikan informasi mengenai hak dan kewajiban
pengguna dan penyelenggara layanan.
3. Mengoptimalkan partisipasi warga sebagai
sumber informasi
Kelompok warga, seperti pekerja sosial, kader
pengentasan kemiskinan, atau kader kesehatan,
dapat didorong dan difasilitasi untuk berpartisipasi
dalam menyebarluaskan informasi tentang sistem
pengelolaan keluhan sekaligus menjaring keluhan
dari warga pengguna layanan untuk disampaikan
kepada unit khusus pengelola layanan di tingkat
Kabupaten. Hal ini perlu dilakukan untuk
memberikan pelayanan informasi dan pengaduan
secara jemput bola bagi warga yang masih belum
terjangkau oleh media informasi visual. Kelompok
POLICY BRIEF : Mempermudah Pengguna Menyampaikan Keluhan pada Layanan Jaminan Kesehatan

warga yang diberi peran ini harus memiliki
semangat pengabdian kepada masyarakat dan
kapasitas tertentu, seperti peka terhadap kebutuhan
dan permasalahan yang dihadapi masyarakat,
memiliki kemampuan berkomunikasi yang baik,
dan mampu melakukan pendekatan personal untuk
mengidentifikasi keluhan warga.
Referensi
International Journal, published online on 20
June 2013
Singh, Jagdip. 1990. “A Typology of Consumer
Dissatification Response Styles”, Journal of
Retailing, Volume 66 (1): 57-99.
Swanson, Scott R. 2007. “Assertiveness and
Aggressiveness as Potential Moderators of
Verbal Behaviors Following Unsatisfactory
Service”, Psychological Reports, Volume 100
(6): 467-475.

Bendall-Lyon, Dawn and Powers, Thomas L. 2001.

“The Role of Complaint Management in
the Service Recovery Process”, Journal on
Quality Improvement, Volume 27 (5): 278-286.
Boden, Angelina. 2001. Handling Complaints
Pocketbooks. Alresford, UK: Management Policy Brief ini ditulis oleh Aldi
Pocketbooks. Rizal Prasetya dan Puguh Prasetya
Bodey, Kelli and Grace, Debra. 2007. “Contrasting Utomo, M.Si berdasarkan hasil
“complainers” with “non-complainers” on penelitian “Pengembangan
attitude toward complaining, propensity to Model Pengelolaan Aduan pada
complain, and key personality characteristics: Kelompok Penerima Bantuan
A nomological look”, Psychology & Jaminan Kesehatan Orang Miskin
Marketing, Volume 24 (7): 579–594. di Kabupaten Kulonprogo” yang
Dwiyanto, Agus. 2006. Mewujudkan Good dibiayai oleh Yayasan TIFA melalui
Governance melalui Pelayanan Publik. Kontrak No. 6882/Grants-Tifa/
Yogyakarta: Gadjah Mada University Press. VII/2013. Isi sepenuhnya menjadi
tanggung jawab penulis.
Hirschman, Albert O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty;
Responses to Decline in Firms, Organizations,
and States. Cambridge: Harvard University
Press.
Kelly, Lois. 2007. Beyond Buzz; The Next
Generation of Word-of-Mouth Marketing. New
York: AMAKOM.
Ratminto dan Winarsih, Atik S. 2010. Manajemen
Pelayanan: Pengembangan Model
Konseptual, Penerapan Citizen’s Charter dan
Standar Pelayanan Minimal. Yogyakarta:
Pustaka Pelajar.
Ro, Hee Jung. 2007. “A Typology of Consumer
Dissatisfaction Responses: Exit, Voice,
Loyalty, and ‘More’”, Ph.D Thesis, College
of Health and Human Development, The
Pennsylvania State University.
Ro, Hee Jung. 2013. “Complaint, Patience, and
Neglect: Responses to a Dissatisfying
Service Experience,” Service Business; an