Draft Buku Hukum Administrasi negara1

BAB VII2
Peradilan Administrasi di Beberapa Negara
Peradilan administrasi negara dalam negara hukum modern dengan tradisi sistem
hukum Eropah kontinental terbangun secara historis berdasarkan perkembangan yang dimulai
dari negara absolut. Administrasi negara yang dikembangkan berasal dari perintah raja
absolut kepada para pegawai kerajaan dengan sifatnya yang hanya sekedar instruksi-instruksi
belaka. Raja memegang kekuasaan, baik sebagai pembuat undang-undang, melaksanakannya
sendiri, dan sekaligus mengadili berbagai persoalan yang terjadi (kekuasaan tersentralisasi
dalam satu tangan). Lahirnya konsep trias politica menjadi dasar konseptual teoritik
pembagian kekuasaan dalam negara yang dipisahkan antara yang membentuk undang-undang
(legislatif), melaksanakan undang-undang (eksekutif), dan yang mengadili pelaksanaan
undang-undang tersebut (yudikatif). Perkembangan selanjutnya dari konsep pembagian atau
pemisahan kelembagaan di dalam negara atas lembaga legislatif, eksekutif, dan yudikatif
berdasarkan tugas dan fungsinya di dalam negara ini menjadi salah satu peletak dasar
perkembangan peradilan administrasi negara di negara-negara dengan sistem hukum Eropah
Kontinental. Perkara-perkara yang melibatkan pemerintah sebagai organisasi kekuasaan
dengan subyek hukum baik orang dan badan hukum dalam perkembangannya dipisahkan dari
perkara sipil dan pidana sebagai suatu kewenangan absolut peradilan. Persoalan atas
kewenangan hukum publik yang dimiliki oleh pemerintah hubungannya dengan hak-hak dan
kewajiban warga negara menjadi kewenangan absolut pengadilan administrasi negara,
sedangkan soal-soal sipil dan pidana menjadi kewenangan absolut pengadilan pada umumnya.
Pengadilan dengan demikian dalam tradisi sistem Eropah Kontinental berdasarkan
perkembangannya atau secara historis didesain dengan sistem peradilan rangkap (duality of
jurisdiction).
Sistem peradilan rangkap (duality of jurisdictions) merupakan sistem yang berlaku di
negara-negara dengan sistem hukum Eropa-Kontinental misalnya Belanda, Perancis, Jerman,
dan termasuk Indonesia. Perbedaannya terletak mengenai variasi dalam struktur organisasi,
dan prosedur hukum acaranya. Perancis dapat dikatakan sebagai pola, atau model dari
peradilan administrasi negara pada umumnya, sedangkan variasinya terdapat di beberapa
negara, misalnya Belanda, Jerman, Italia, dan Spanyol. Sistem duality of jurisdictions

1
Dipergunakan sementara untuk pembelajaran Dalam jaringan (Daring) pada Aplikasi syam-ok.unm.ac.id
Universitas Negeri Makassar untuk Mata Kuliah Hukum Administrasi Negara, Semester Genap Tahun
Akademik 2020-2021, Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Makasar.
2
Herman, Dosen Hukum Administrasi Negara Program Studi Ilmu Hukum Fakultas Ilmu Sosial Universitas
Negeri Makassar.

1
merupakan pembagian wewenang atau kompetensi antara peradilan umum dengan peradilan
administrasi negara, menentukan pengadilan yang berwenang mengadili suatu permasalahan.3
Perancis memisahkan secara tegas antara peradilan umum dengan peradilan administrasi
negara. Struktur, organisasi, maupun teknis peradilan administrasi negara berpuncak di
Conseil d’Etat (Dewan Penasehat Negara), sedangkan peradilan umumnya berpuncak di Cour
de Cassation (Mahkamah Agung). Belanda mempunyai variasi dengan berbagai macam
peradilan administrasi negara yang khusus. Peradilan umum (perdata) masih tetap berwenang,
dan mempunyai kompetensi mengadili gugatan ganti rugi terhadap pemerintah (perbuatan
melawan hukum berdasarkan Pasal 1401 Burgelijk Wet-Boek (BW), di Indonesia berdasarkan
Pasal 1365 KUH Perdata).4
Duality of jurisdiction dalam sistem peradilan administrasi negara yang menganut
sistem Eropah Kontinental pada dasarnya memiliki kesamaan, seperti Perancis, Jerman, dan
Belanda, termasuk Indonesia yang memisahkan sistem penyelesaian sengketa administrasi
negara sebagai peradilan khusus dengan sistem penyelesaian sengketa perdata (peradilan
umum). Dasar pengujiannya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang bersifat tertulis
(schriftelijke recht), dan berdasarkan asas-asas umum pemerintahan yang baik sebagai hukum
tidak tertulis (onschriftelijke recht). 5 Asas pembuktian bebas terbatas dalam peradilan
administrasi negara berlaku dominis litis dalam rangka menemukan kebenaran materiil. Asas
ini juga memungkinkan hakim menyimpang dari asas larangan ultra petita (menjatuhkan
putusan terhadap hal-hal yang tidak diminta penggugat) dalam putusannya, yang justeru
merugikan atau mengurangi kedudukan atau kepentingan hukum penggugat (reformatio in
peius). Reformatio in peius hanya dapat diterapkan, apabila dinyatakan oleh undang-undang
yang memungkinkannya. Persamaan prinsip-prinsip hukum acara yang berlaku di Perancis,
Belanda, dan Indonesia pada pokoknya terletak pada:6
1. Peranan aktif hakim memeriksa, dan mengadili (dominis litis).
2. Tenggang waktu mengajukan gugatan bervariasi antara 2 bulan di Perancis, dan
Belanda, serta 3 bulan untuk Indonesia. Pembatasan waktu untuk memberikan
kesempatan menggugat ini diperlukan untuk menjamin kepastian hukum
berlakunya keputusan administrasi negara yang digugat.
3. Gugatan tidak menunda pelaksanaan isi keputusan administrasi negara yang
digugat, kecuali ada permohonan dari penggugat yang dikabulkan oleh hakim.
Doktrin ini menunjukkan, selama tidak dibuktikan sebaliknya, maka keputusan
3
Paulus Effendi Lotulung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Op. Cit., Hlm. 52-53.
4
Ibid., Hlm. 53.
5
W. Riawan Tjandra, Peradilan Tata Usaha Negara; Mendorong Terwujudnya Pemerintahan yang Bersih dan
Berwibawa, Op. Cit., Hlm. 58-59.
6
Paulus Effendi Lotulung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Op. Cit., Hlm. 56-57.

2
 administrasi negara itu selalu dianggap sah (asas praesumtio justae causa).
Perancis dikenal dengan le privilege d’execution prealable de la puissance
publique, atau di Belanda adalah vermoeden van rechtmatigheid). Perancis dalam
hukum acaranya terdapat permohonan penundaan eksekusi (le sursis d’execution
ties actes administratifs), di Belanda disebut dengan schorsing, dan di Indonesia
dikenal dengan permohonan penundaan pelaksanaan keputusan administrasi
negara.
4. Pemeriksaan dengan acara cepat yang mirip dengan yang di Perancis yang dikenal
dengan refere, dan di Belanda dikenal dengan versnelde procedure. Proses dalam
sistem AROB di Belanda yang dikenal dengan verrenvoudiade belandeling, dan di
Indonesia dikenal dengan dismissal process. Pemeriksaan persiapan dalam sistem
hukum Belanda pada umumnya dikenal dalam berbagai macam hukum acara di
peradilan-peradilan administrasi negaranya, dikenal dengan voorbereidend
onderzoek, dan di Perancis prosedur ini diwujudkan dalam bentuk seance
d’instruction (dipimpin oleh seorang rapporteur conseiller).
5. Sistem pembuktian yang bebas (vrij bewijsleer). Indonesia sepenuhnya tidak dapat
dikatakan menganut sistem ini, namun dapat dikatakan sebagai bebas tapi terikat,
oleh karena hakim masih terikat dengan syarat dengan sekurang-kurangnya dua alat
bukti.
A. Belanda
Keberatan atas keputusan atau tindakan organ pemerintah di Belanda dapat melalui
empat jalur, yaitu: 7
1. Hakim biasa (de gewone rechter) yang bertindak selaku hakim administrasi.
2. Peradilan administrasi khusus, atau hakim administrasi khusus (gespecialiseede
administratieve rechter), dibentuk berdasarkan undang-undang tertentu yang
menghendaki penyelesaian sengketa administrasi negara, misalnya Centrale Raad
van Beroep, College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Tariefcommissie, dan lain
sebagainya.
3. Administratieve beroep (administratieve beroepsinstanties), misalnya Kroon,
Gedeeputeerde Staten, Commissaris des Konings, Minister, atau Gemeenteraad.
4. Ombusdman (de Nationale Ombusdman). Garis besar sistem perlindungan hukum
yang bersifat administrasi negara saat ini dapat disebutkan, pertama, pemeriksaan
oleh organ pemerintah dalam bentuk keberatan, upaya administrasi, atau
pengesahan, ke dua, terhadap keputusan final tersedia kemungkinan gugatan ke

7
Ridwan, Hukum Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 232-233.

3
 pengadilan, ke tiga, putusan pengadilan terbuka upaya banding pada bagian
peradilan administrasi negara, atau dewan pusat banding. Perkembangan yang
diadakan (reorganisasi) peradilan administrasi membawa kepada hakim biasa
dalam sengketa keputusan organ pemerintah selaku hakim sisa, atau pelengkap
(restrechter). Terdapat tindakan organ pemerintah yang merugikan masyarakat,
namun tidak dapat diuji melalui peradilan administrasi negara, sehingga diuji oleh
hakim biasa, misalnya keputusan lisan (een modelinge beslissing), keputusan yang
isinya tindakan hukum menurut hukum privat, tindakan faktual.
Perkembangan sistem peradilan administrasi negara di Belanda memang tidak dibuat
dan dilakukan secara sistematis, sifatnya berdasarkan kebutuhan faktual yang dihadapi pada
saat itu juga. Sistem peradilan administrasi negara di Belanda menurut Oemar Seno Adji tidak
mempunyai dasar pemikiran yang sistematis, oleh karena setiap kali dianggap perlu
pengawasan terhadap instansi pemerintah, maka diadakanlah pengaturan, dan peraturan yang
insidentil. Hal ini disebabkan oleh kekuatiran bahwa suatu sistem peradilan administrasi yang
berdiri sendiri akan menghambat jalannya pemerintahan yang efektif dan efisien. Cara ini
pada dasarnya bukan merupakan peradilan administrasi yang sebenarnya, namun lebih
bersifat pengawasan internal. Raad van State di Belanda bukan merupakan badan peradilan
sebagai rechterlijke macht yang pada dasarnya posisinya sama dengan Conseil d’Etat. 8
Lembaga yang menyelesaikan sengketa administrasi negara di Belanda terdiri atas:9
1. Raden van Beroep yang memutus sengketa pelaksanaan jaminan sosial yang
bandingnya diajukan kepada Centrale Raad van Beroep di Utrecht.
2. Ambtenarengerechten yang memutus sengketa pegawai dengan instansi pemerintah atas
dasar Ambtenarenwet 1929, dan bandingnya diajukan kepada Centrale Raad van
Beroep.
3. College van Beroep voor het Bedrijsleven yang memutus sengketa tertentu antara rakyat
dengan badan usaha publik berdasarkan Wet Administratieve Rechtspraak Bedrijfs
Organisatie (ARBO) 1954.
4. Afdeling Rechtspraak van de Raad van State yang memutus sengketa tertentu antara
rakyat dengan penguasa akibat beschikking yang diatur dalam Bab III Wet Op de Raad
van State jo. Wet Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen (AROB)
sebagai pengganti dari Wet Beroep Administratieve Beschikkingen (Wet BAB).
Dasar pengujian (toetsingsgronden) peradilan AROB sebagaimana Pasal 8 ayat (1)
Wet AROB menentukan empat kriteria, yaitu bertentangan dengan peraturan perundang-

8
Oemar Seno Adji, Peradilan Bebas Negara Hukum, Jakarta, Erlangga, 1980, Hlm. 222.
9
W. Riawan Tjandra, Peradilan Tata Usaha Negara; Mendorong Terwujudnya Pemerintahan yang Bersih dan
Berwibawa, Op. Cit., Hlm. 63.

4
undangan, larangan penyalahgunaan wewenang (detournement de pouvoir), larangan
bertindak sewenang-wenang (willekeur), dan bertentangan dengan asas-asas umum
pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlij bestuur, di Perancis dikenal
dengan les principles generaux du doit public). Apabila dibandingkan dengan Perancis, maka
hal ini tidak diatur dalam Code des Tribunaux Administratifs Perancis, namun dikembangkan
dalam doktrin dan yurisprudensi Conseil d’Etat.10
Peradilan dalam persoalan-persoalan administrasi negara di Belanda diserahkan
kepada pengadilan sehari-hari, pengadilan dalam sengketa pajak, sengketa asuransi sosial dan
pegawai negeri diserahkan kepada badan khusus, yang diserahkan kepada pemerintah daerah,
sejumlah sengketa yang diatur berdasarkan undang-undang, dan perkara-perkara yang diputus
oleh menteri bersangkutan sendiri. Pengadilan sehari-hari, misalnya tentang kepentingan
negara dalam pelaksanaan peraturan administratif tentang onteigening. Hakim biasa
mempunyai kompetensi dalam sengketa administrasi negara, apabila tindakan pemerintah
dapat merugikan hak milik warga negara, termasuk sengketa mengenai hak untuk memilih
dan diplih (kies recht). Sengketa asuransi sosial dan pegawai negeri diserahkan kepada badan
khusus, misalnya Contract Raad van Beroep, pensioenraad, ambtenaren gerechten, dan
sebagainya. Pemerintah daerah diserahkan kewenangan, misalnya tentang undang-undang
penguburan, bioskop, minuman keras, dan lain sebagainya. Sejumlah sengketa yang diatur
berdasarkan undang-undang, keputusan menteri dapat dimohonkan pemeriksaan banding
kepada badan khusus yang diangkat oleh raja (de Kroon). Kewenangan de Kroon juga
berkenaan dengan konflik antara instansi pemerintah daerah. Juga dalam hal permohonan
membatalkan surat keputusan suatu instansi pemerintah. Perkara-perkara yang diputus oleh
menteri bersangkutan sendiri, terutama yang berkenaan dengan instansi-instansi kementerian
itu.11
Selain lembaga khusus peradilan administrasi negara, penyelesaian sengketa
administrasi dikenal juga administratief beroef. Administratief beroef adalah lembaga
administrasi negara yang lebih tinggi tingkatannya yang dapat memeriksa, serta memberi
keputusan terhadap pengaduan seseorang atas suatu keputusan administrasi negara yang
diberikan oleh alat administrasi negara yang lebih rendah tingkatannya.12 Administratieve
Rechtspraak Overheid Beschikkingen (AROB), selain itu sebagai badan peradilan
administrasi negara yang khusus memeriksa, dan mengadili sengketa akibat dikeluarkannya
keputusan administrasi negara (administratieve beschikking), yang tidak termasuk, atau telah
diatur dalam wewenang peradilan administrasi negara khusus lainnya. AROB termasuk dalam

10
Paulus Effendi Lotulung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Op. Cit., Hlm. 59.
11
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 20-21.
12
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Ibid., Hlm. 22

5
struktur Raad van State (Dewan Pertimbangan Negara), dan apabila Raad van State mengadili
suatu keputusan administrasi negara, maka tidak berpuncak ke Hoge Raad (Mahkamah
Agung), dan Pengadilan AROB ini telah dihapus di Belanda.13
Perkembangan yurisprudensi putusan AROB di Belanda oleh Afdeeling Rechtspraak
dari Raad van State yang berkenaan dengan keputusan administrasi negara yang merupakan
perbuatan hukum perdata, pada dasarnya bukanlah wewenang AROB. Namun dalam kasus
tertentu dapat dianggap sebagai keputusan administrasi negara yang menjadi wewenang dari
AROB untuk mengadilinya, misalnya Putusan AROB tanggal 13 April 1977, AB 1977
Nomor 372). Sepanjang menyangkut peradilan administrasi negara terhadap keputusan-
keputusan pemerintah (peradilan AROB) yang dilakukan oleh Afdeeling Rechtspraak di Raad
van State, maka berkenaan dengan organisasi, dan prosedur yang berlaku di Afdeeling
Rechtspraak ini diatur dalam Wet op de Raad van State pada BAB III. Peradilan administrasi
negara khusus yang banyak, dan berbeda-beda kompetensinya ini membuat banyaknya aturan
hukum acara yang tercerai-berai, serta diatur dalam masing-masing undang-undang
pembentukannya dari setiap macam peradilan khusus itu.14
B. Perancis
Setiap aktivitas dengan menggunakan wewenang publik dalam rangka pelayanan
umum di Perancis menjadi kompetensi hakim administrasi negara, menurut J.P. Jong, hal ini
berbeda dengan Belanda, dan Jerman, undang-undang sebagai hukum administrasi terpenting.
Di Perancis hukum administrasi bersumber dari jurisprudensi hakim administrasi negara.
Perkembangannya walaupun demikian tetap ada pembagian kompetensi antara hakim
administrasi negara dengan hakim biasa. Hakim biasa diberi kewenangan menyelesaikan
sengketa administrasi tertentu yang ditentukan dengan undang-undang. C.A.J.M. Kortman
melihatnya oleh karena tugas pemerintah tidak hanya dijalankan oleh instansi publik, namun
juga oleh instansi yang membawahi organisaasi, dan melaksanakan aktivitas yang sebagian
berdasarkan hukum publik, dan sebagian lainnya berdasarkan hukum privat.15
Sistem droit administratif regime tidak menempatkan puncak peradilan administratif
pada Cour de Cassation, namun pada badan yang menjalankan pengawasan final terhadap
peradilan administratif, yaitu section du contentieux dari conseil d’etat. Conseil d’etat tidak
memiliki yurisdiksi perdata, dan pidana.16 Le Conseil du Roi sebagai lembaga pemerintahan
lama (ancien regime) dihapuskan ketika revolusi Perancis pecah pada tahun 178917 karena

13
Paulus Effendi Lotulung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Loc. Cit.
14
Ibid., Hlm. 54-56.
15
Ridwan, Tiga Dimensi Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi, Op. Cit., Hlm. 245-246.
16
Oemar Seno Adji, Loc. Cit.
17
Declaration des Droits de I’homme et du citoyen tahun 1789 berbunyi, bahwa tanpa pemisahan tidak akan ada
konstitusi, Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 28.

6
dianggap tidak sesuai dengan semangat baru. Le Conseil d’Etat era Napoleon pada dasarnya
merupakan penjelmaan kembali dari Conseil du Roi (Dewan Raja). Jaman raja-raja Perancis
berkuasa mutlak sejak jaman ke 13. Conseil du Roi merupakan penjelmaan dari lembaga
kerajaan kuno (Curia Regis, Dewan Raja) yang dibentuk pertama kali oleh Hugo Capet (+
967) yang dirayakan untuk menggantikan Dinasti Charles sejak abad ke 10. Curia Regis
muncul bersamaan dengan kurun pembentukan kerajaan-kerajaan besar di daratan Eropah
yang dibarengi dengan semakin menghilangnya kekuasaan feodal-feodal kecil, dan mulai
tumbuhnya kota-kota. Curia Regis awalnya dibentuk sebagai dewan politik kerajaan yang
keanggotaannya diserahkan kepada para bupati, dan adipati sebagai vasal-vasal sang raja.18
Sebelas tahun setalah revolusi Perancis (1799), Napoleon Bonaparte selaku konsul
pertama membentuk kembali lembaga itu dengan nama le Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat
dibentuk berdasarkan dekrit sebagai assemblee ke empat selain dari tribunal, senat, dan corps
legislatif dari parlemen bentukan Konstitusi Revolusi 1789 sebagai dewan pertimbangan
agung yang mendampingi le Premier Consul dalam mengemudikan pemerintahan negara.
Tugas pokok dari le Conseil de’Etat adalah merancang undang-undang atas nama konsul
pertama, dan mengajukannya kepada tribunal untuk selanjutnya disampaikan kepada corps
legislatif. Le Conseil d’Etat juga bertugas memberi nasehat kepada konsul pertama dalam
pembuatan peraturan pemerintah, termasuk keputusan-keputusan pemerintah, dan
menyelesaikan persoalan yuridis yang oleh konstitusi diberikan kepada konsul pertama,
khususnya menyangkut sengketa dan pengaduan mengenai pelanggaran batas wewenang
pejabat administrasi negara. Perancis pada waktu itu diperintah oleh 3 orang consul, dan
Napoleon menjadi le premier Consul.19
Kewenangan le Conseil de’Etat dimulai tahun 1791, ketika pengadilan biasa dilarang
menyelesaikan perkara administrasi negara. Wewenang umum, dan berdaulatnya dalam
tindakan administrasi negara pada tahun 1872 adalah mempunyai putusan berdaulat dalam
tindakan-tindakan persengketaan administrasi negara, dan mengenai permintaan penghapusan
kekuasaan yang sewenang-wenang. le Conseil de’Etat diberikan dasar-dasarnya yang modern
dalam organisasi, dan susunan yang telah berulang kali dirubah. Menteri kehakiman sebagai
ketua hanya memimpin sidang yang sifatnya istimewa, sehingga wakil ketua yang merupakan
pimpinan yang efektif. Selain wakil ketua, terdapat 5 orang ketua-ketua seksi yang
membawahi 66 orang conseillers d’Etat, seterusnya 49 orang maitres des requetes yang
membawahi 48 orang auditeurs kelas 1 dan 2. Dua pertiga conseillers d’Etat diangkat dari
maitres des requetes yang biasanya diangkat dari auditeurs (namun beberapa diambil dari

18
Djoko Prakoso, Op. Cit., Hlm. 138.
19
Djenal Hoesen Koesoemahatmadja, Op. Cit., Hlm. 222-223.

7
departemen pemerintahan dan ahli-ahli hukum spesialis), selebihnya (termasuk 12 orang
conseillers luar biasa di luar jumlah 66 orang) diambil dari pegawai tinggi departemen
pemerintah dan daerah. Auditeurs diambil dari lulusan terbaik Ecole Nationale
d’Administration yang merupakan elit dalam personalia administratif nasional Perancis yang
terkemuka dan berpengaruh.20
Le Conseil d’Etat sejak dari permulaan merupakan suatu badan administrasi negara,
dan tehnis pemerintahan. Ketuanya secara ex-officio adalah perdana menteri (le premier, yang
pertama). Le Conseil d’Etat bertugas memberikan nasehat hukum pemerintahan di bidang
perundang-undangan yang diputuskan, dan ditentukan oleh pemerintah bersama parlemen.
Tugasnya juga adalah memberikan nasihat hukum di bidang peraturan pelaksanaan (misalnya
peraturan pemerintah, tindakan hukum lainnya, dan sebagainya). Perkembangan Le Conseil
d’Etat menjadi lembaga peradilan merupakan konsekuensi logis dari ketentuan hukum dasar
sejak era revolusi yang memisahkan lembaga-lembaga negara berdasarkan trias politica yang
salah satunya melarang hakim mencampuri bidang pemerintahan. Awalnya dalam lingkungan
Le Conseil d’Etat dibentuk panitia perselisihan (comite du contentieux) yang kemudian
berkembang menjadi seksi perselisihan dari Le Conseil d’Etat. Seksi perselisihan ditambah
lagi dengan sub-seksi pemeriksa keuangan pada tahun 1807 yang memutuskan pengaduan
kasasi, maka Le Conseil d’Etat memperoleh peranan sebagai suatu mahkamah agung. Le
Conseil d’Etat ditetapkan sebagai mahkamah administrasi yang berdiri sendiri, dan tidak lagi
sekedar memberi saran, atau usul penyelesaian perkara administrasi le premier pada tahun
1849.21
Perluasan kewenangan Le Conseil d’Etat mengadili dan memutus perkara ultra vires
yang memberikan hak warga negara dan penduduk menuntut pembatalan tindakan pemerintah
didasarkan pada Dekrit tanggal 2 November 1864. Tahun 1953 pengadilan prefectur (kira-
kira sama dengan kabupaten di Indonesia) direorganisir, dan dijadikan pengadilan
administrasi negara tingkat pertama, dan mahkamah adminsitrasi ditegaskan kedudukannya
menjadi mahkamah tingkat banding, dan kasasi sebagaimana Konstitusi 1946. Konstitusi
1958 menegaskan kedudukan, dan fungsi Le Conseil d’Etat sebagai mahkamah agung
administrasi yang membawahi, dan mengawasi semua pengadilan administrasi negara yang
dibentuk di wilayah pengadilan administrasi (25 pengadilan di wilayah metropole, ditambah 4
buah di daerah seberang lautan). Perkembangan wewenang, dan tugas Le Conseil d’Etat pada
tahun 1963 merupakan penasehat agung administrasi (law-making, dan rule-making
activities), mahkamah agung yang mengadili pemerintah, dan badan peneliti dan

20
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 30-31.
21
Djenal Hoesen Koesoemahatmadja, Op. Cit., Hlm. 225.

8
pengembangan kebijaksanaan administrasi (etude et document, berfungsi semacam badan
peneliti strategi pemerintah).
Le Conseil d’Etat sebagai dewan tertinggi pemerintah yang organisatoris berada di
bawah lingkungan kekuasaan perdana menteri, namun secara operasional memberi nasehat,
dan membantu perdana menteri sedemikian rupa. Le Conseil d’Etat selain sebagai lembaga
preventif yang bertindak selaku pengaman, dan pengawal pemerintah, ia juga sebagai
lembaga represif yang mengamankan, serta melindungi hak-hak rakyat. 22 Pengadilan
administrasi negara tingkat lokal di Perancis adalah Tribunaux Administratifs (sebelum tahun
1953 disebut Conseils de Prefecture), terdiri atas 4 anggota dan 1 ketua. Pengadilan ini
bertindak selaku penasehat kepala daerah mengenai persoalan campuran administratif-
hukum.23 Vires yang dimaksudkan dalam hal ini adalah, apabila pejabat administrasi negara
bertindak dalam batas yang ditentukan undang-undang, sehingga hal itu sah, sedangkan ultra
vires adalah tindakan di luar batas undang-undang, sehingga tindakan itu tidak sah. Tindakan
ini, biasanya dikenal dengan tindakan tanpa yuridiksi, atau di luar yuridiksi, sehingga akibat
tindakannya tidak sah, batal, atau tidak berlaku.24
le Conseil d’Etat dapat memanggil ahli dari luar untuk didengar kesaksiannya
berkenaan dengan hal-hal administratif. Empat seksi dalam le Conseil d’Etat terkait dengan
administrasi dan perundang-undangan mengenai berbagai departemen pemerintahan seperti
dalam negeri, keuangan, pekerjaan umum dan kesejahteraan sosial yang berhubungan dengan
tugas perlindungan umum, penasehat dan perencanaan dekrit-dekrit perundang-undangan, dan
administratif. Masalah pemerintah daerah, pendidikan, dan kehakiman berada dalam seksi
yang mengurus soal dalam negeri. Seksi kelima adalah Section du Contentieux (seksi
persengketaan) berfungsi sebagai peradilan yang terdiri dari seorang ketua, 18 conseillers, 30
orang maitres, dan 28 auditeurs. Pembagian selanjutnya dibagi menjadi 9 sub seksi dengan
masing-masing 3 conseillers, dan untuk beberapa hal sub seksi bergabung dalam memutus
suatu perkara karena sub seksi ini menunjukkan klasifikasi soal-soal pemerintahan yang dapat
dimajukan. Sub seksi mempersiapkan keputusan setelah mendengar alasan-alasan, dan bukti-
bukti, misalnya kesalahan dalam kedudukan sebagai pegawai dan sebagai pribadi.
Pegawai negara dan kotapraja sebagai badan hukum bertanggungjawab atas tindakan
mereka sendiri, dan dapat dipaksa membayar ganti kerugian bagi jiwa dan harta atas tindakan
yang defective (kekurangan kompetensi hukum, pelanggaran bentuk yang telah ditentukan,
pelanggaran hukum, penyalahgunaan kekuasaan, kelalaian, kealpaan, kesalahan kebiasaan-
22
Djenal Hoesen Koesoemahatmadja, Op. Cit., Hlm. 226-227.
23
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 27.
24
Anna Erliyana, Keputusan Presiden, Analisis Kepres RI 1987-1998, Universitas Indonesia, Fakultas Hukum,
Pasca Sarjana, 2004, Hlm. 53, dalam S.F. Marbun, Hukum Administrasi Negara II, Yogyakarta, FH UII Press,
2013, Hlm. 118.

9
kebiasaan administrasi negara). Batasan tanggungjawab negara dilihat dari itikad baik dari
pegawai itu untuk publik. Kesalahan pribadi (faute personelle) yang dibuat dalam pekerjaan,
namun pada dasarnya sesuai dengan maksud pegawai itu, maka ia sendiri bertanggungjawab
secara pribadi di pengadilan biasa untuk ganti kerugian. Apabila ada keraguan apakah ini
kesalahan pribadi (faute personelle), kesalahan tugas (faute de function), atau dengan
kesalahan servis (faute de service), maka akan diselesaikan oleh pengadilan perselisihan
(Tribunal des Conflits). Sejak perkara Alexis melawan Wolf di tahun 1947, maka telah
menjadi pendapat umum di kalangan ahli hukum, bahwa pertanggungjawaban negara meliputi
semua kesalahan administratif, dan sejak tahun 1951 negara dapat meminta ganti kerugian
dari pegawainya.25
Yurisprudensi Conseil d’Etat mempunyai pengaruh yang sangat besar terhadap
perkembangan sengketa terutama kompetensi peradilan administrasi negara. Yurisprudensi ini
dapat mengubah kompetensi peradilan administarsi negara yang sebelumnya tidak dapat
diajukan menjadi dapat diajukan. Arrest Conseil d’Etat tanggal 9 Januari 1931 dalam
sengketa Pendeta Cadel yang berkenaan dengan suatu perintah lisan dari seorang walikota
dapat digugat di peradilan administrasi negara. Conseil d’Etat sebelum sengketa itu di
putuskan, selalu berlaku prinsip dan doktrin, bahwa yang bisa digugat hanyalah keputusan
administrasi negara yang sifatnya tertulis.26
Hukum Acara di peradilan administrasi negara berbeda dari segi-segi tertentu apabila
dibandingkan dengan hukum acara perdata di peradilan umum. Perbedaan ini berkenaan
dengan sifat, atau keadaan khusus dalam hubungan antara warga negara dengan pemerintah.
Hubungan hukum itu merupakan hubungan hukum publik yang ditinjau dari segi hukum
administrasi negara yang berbeda dengan hukum perdata. Code des Tri-bunaux Administratifs
(Kitab Undang-Undang Peradilan Administrasi Negara) yang memuat ketentuan-ketentuan
legislatif maupun peraturan pemerintah, seluruhnya terdiri atas 21 pasal legislatif, dan 210
pasal peraturan pelaksanaan yang kemudian ditambah dan disempurnakan dengan Undang-
Undang Nomor 87-1127 tentang Reformasi dari Kontensius Administrative tanggal 31
Desember 1987. Undang-undang ini yang efektif berlaku 1 Januari 1989 menjadikan Perancis
memiliki 33 pengadilan administrasi (Tribunal Administartif), 5 pengadilan tinggi (Cour
administrative d’Appel) yang kesemuanya berpuncak pada Conseil d’Etat. Peraturan lainnya
juga masih terdapat beberapa peraturan tentang hukum acara yang mengatur secara khusus,
misalnya tentang perpajakan.27

25
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 31-33.
26
Paulus Effendi Lotulung, Hukum Tata Usaha Negara dan Kekuasaan, Op. Cit., Hlm. 54.
27
Ibid., Hlm. 55.

10
 Beracara di peradilan administrasi negara di Perancis pada pokoknya bersifat tertulis,
inquisitoir, rahasia, dan tak menunda (nonsuspensif). Sifat tertulis akan lebih menjamin
kepastian, otentik, serta memudahkan para hakim atau panitera, maupun para pihak
mempelajari proses perkara, menentukan sikap, dan mengambil keputusan. Sifat inquisitoir
berkenaan dengan keaktifan hakim selama proses acara sepenuh ada di tangan hakim, tidak
tergantung pada inisiatif, dan keaktifan para pihak. Sifat rahasia berkenaan dengan berkas
perkara yang hanya boleh diketahui, dan diberikan kepada para pihak yang berperkara.
Prinsip nonsuspensif berkenaan, bahwa selama suatu proses pemeriksaan di muka hakim
administrasi negara, maka tidaklah menghalangi atau menunda dilaksanakannya keputusan
administrasi negara yang digugat. Dasar pertimbangannya adalah masalah kebijaksanaan
pemerintah yang menyangkut kepentingan umum tetap berjalan, walalupun sedang digugat.28
Tindakan yang tidak menyenangkan bagi masyarakat dapat mempunyai arti sebagai
tindakan organ administrasi negara yang onjuist (tidak tepat, tidak betul), dan tindakan organ
administrasi negara yang onwetmatig (melanggar undang-undang) atau onrechtmatig
(melanggar hukum). Tindakan organ administrasi negara yang tidak menyenangkan lainnya
adalah ondoelmatig (tidak efisien). Consel d’Etat menyelesaikan penyalahgunaan kekuasaan
administrasi negara yang tidak diinginkan masyarakat. Kedudukan unik Conseil d’Etat yang
dilatar belakangi oleh sejarah pertumbuhan pemerintahan di Perancis yang pada pokoknya
mempunyai dua fungsi, yaitu:29
1. Bertindak sebagai dewan pertimbangan, dan penasehat pemerintah dalam masalah
legislatif yang berkenaan dengan rancangan undang-undang yang akan diajukan oleh
pemerintah kepada dewan perwakilan rakyat. Nasehatnya diwajibkan dalam
perancangan peraturan pemerintah (reglements d’administration publique), dan
fakultatif dalam hal-hal lainnya untuk masalah-masalah administratif sebagai peranan
terpentingnya, termasuk meminta perhatian pemerintah, apabila mendapatkan keputusan
pemerintah yang melanggar kepentingan umum.
2. Bertindak sebagai mahkamah agung administrasi untuk menjamin kesatuan
yurisprudensi administratif. Kedudukannya merupakan mahkamah tertinggi bagi
permasalahan tertib yurisdiksi administratif, sebagai pengadilan banding perkara-
perkara administratif tertentu, dan sebagai pengadilan kasasi putusan badan pengadilan
administartif (Tribunaux administratifs) yang berada di bawahnya.
Wewenang di atas yang melekat pada Conseil d’Etat dapat dibedakan atas dua bidang,
yaitu wewenang administratif, dan wewenang yudisial. Wewenang administratif berupa

28
Benjamin Mangkoedilaga, Op. Cit., Hlm. 48-49.
29
S. Prajudi Atmosudirjo, Op. Cit., Hlm. 191-192.

11
wewenang peraturan perundang-undangan. Semua rancangan undang-undang, rancangan
peraturan pemerintah (pouvoir reglementaire), dan peraturan pelaksanaan (delegated
legislation) lainnya harus wajib disampaikan terlebih dahulu kepadan Conseil d’Etat untuk
mendapatkan pertimbangan. Pertimbangan ini tidak mengikat, namun apabila suatu peraturan
pemerintah tidak sesuai dengan teks aslinya, atau asal-usul yang diajukan, maka dapat
dibatalkan olehnya. Wewenang administratif lainnya adalah nasihat hukum, yaitu
memberikan nasihat hukum kepada pemerintah, atau kepada menteri, termasuk wewenang
administratif adalah pengawasan kepada pemerintah daerah. Conseil d’Etat sebagai puncak
peradilan administrasi yang memiliki wewenang yudisial, yaitu sebagai badan peradilan
tingkat pertama, dan terakhir menangani sengketa yang tidak termasuk dalam wewenang
Tribunaux Administratif. Ia juga menjadi peradilan banding sengketa yang telah diputus oleh
Tribunaux Administratif. Sebagai badan peradilan pada tingkat kasasi, selain itu juga
menangani sengketa yang telah diputus badan peradilan administrasi selain dari Tribunaux
Administratif (peradilan administrasi untuk bidang-bidang tertentu).30
Kedudukan, dan kemampuan yang dimiliki Conseil d’Etat ini dikenal dengan istilah le
Consoience d’ l’administration (lembaga pemantul pengertian, dan kesadaran administrasi) di
Perancis yang dapat dikenali dalam wujudnya untuk memberi saran, nasehat, dan keputusan
administrasi. Tanggungjawabnya selain itu juga berarti untuk menuangkan prinsip-prinsip
kesusilaan dalam bidang administasi menjadi realisasi yang sesuai kenyataan sosial yang
hidup dalam masyarakat. Sengketa administrasi negara tertentu yang ditangani oleh badan
peradilan khusus, yaitu:31
1. Cour de Comptes memeriksa keuangan negara yang dijalankan bendaharawan.
2. Cour de discipline budgetaire et financiere memeriksa perintah-perintah pengeluaran
anggaran oleh pejabat berwenang.
3. Conseil Universitaires menyelesaikan sengketa kebijaksanaan pemerintah bidang
pendidikan.
4. Commisions et Conseils de l’aide sociale menyelesaikan sengketa tentang permohonan
bantuan sosial, dan berbagai tuntutan perihal penerapan undang-undang bantuan sosial.
5. Jurisdictions des pensions militaires menyelesaikan sengketa mengenai tunjangan
pensiun militer.
6. Jurisdictions des dommage de guere menyelsaikan sengketa ganti rugi akibat
peperangan.

30
Jazim Hamidi, Op. Cit., Hlm. 52-53.
31
Conseil d’Etat dianggap sebagai pelindung hak-hak rakyat, selain sebagai pengawas dan pengawal pemerintah,
S. Prajudi Atmosudirjo, Op. Cit., Hlm. 193.

12
 7. Jurisdictions proffesionales menyelesaikan sengketa tindakan disiplin terhadap
beberapa jenis profesi, misalnya advokat, notaris, dokter, selain sengketa administrasi
negara oleh tribunal administratif lokal.
Gugatan di pengadilan administrasi negara di Perancis pada umumnya dapat
dibedakan atas dua macam sifat gugatan, yaitu:32
1. Permohonan pembatalan keputusan administrasi negara (beschikking) yang dianggap
tidak sah atau tidak berdasar hukum (gugatan pembatalan, recours en exces de pouvoir).
2. Permohonan pembatalan keputusan administrasi negara yang juga menuntut
pembayaran ganti rugi akibat dikeluarkannya keputusan yang tidak sah itu. Gugatan
juga yang menuntut ganti rugi kepada pemerintah akibat tindakannya yang tidak
berdasar hukum dalam tugasnya yang termasuk bidang hukum publik, dan
mengakibatkan kerugian kepada seseorang (gugatan ganti rugi, recours en plein
contentieux)
Pertanggungjawaban negara membayar ganti rugi (responsability de la puissance
publique) sebagian besarnya adalah hasil perkembangan yurisprudensi Conseil d’Etat, dan
hanya sebagian kecil saja yang diatur dalam undang-undang. Kesalahan dibedakan antara
kesalahan dinas ((faute de service) dengan kesalahan pribadi (faute personelle), dan kesalahan
berat (faute lourde) dengan kesalahan ringan (faute legere), termasuk pertanggungjawaban
tanpa adanya kesalahan (responsability sans faute). Peradilan umum berdasarkan undang-
undang, dan yurisprudensi masih terdapat sengketa yang menyangkut hukum publik yang
menjadi wewenangnya, termasuk sengketa antara masyarakat dengan pemerintah yang
didasarkan atas tugas pemerintah dalam bidang hukum publik, walaupun tidak besar.
Sengketa administratif yang menjadi wewenang peradilan umum adalah tugas pemerintah
bidang industri dan perdagangan, ganti rugi kecelakaan oleh kendaraan dinas pemerintah,
pertanggungjawaban bidang pendidikan, ganti rugi pencabutan hak milik, dan tindakan
merugikan hak milik atau kebebasan asasi (teori voie de fait).33
Pembatalan keputusan administrasi negara (akta administrasi, beschikking) terjadi oleh
karena bersifat tidak berdasar hukum (illegal). Illegalitas ini terbagi atas dua, yaitu illegalitas
ekstern yang berkenaan penilaian tentang syarat formal sahnya suatu keputusan administarsi
negara, dan illegalitas intern meliputi penilaian tentang syarat material sahnya suatu
keputusan administrasi negara (isi, atau materi). Alasan pembatalan illegalitas ekstern
meliputi tanpa kewenangan (kompetensi), dan kekeliruan bentuk dan prosedur. Kekeliruan

32
Paulus Effendie Lotulung, Seri ke-1: Perbandingan Hukum Administrasi dan Sistem Peradilan Administrasi;
Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah (Edisi ke-II dengan revisi), Bandung, Citra
Aditya Bakti, 1993, Hlm. 5.
33
Ibid., Hlm. 17-20.

13
bentuk dan prosedur dimaksudkan sebagai bertentangan dengan formalitas yang telah
ditentukan sebelumnya dalam peraturan dasarnya, atau penyimpangan dari prosedur
sebenarnya. Alasan pembatalan illegalitas intern meliputi bertentangan dengan undang-
undang atau peraturan hukum lainnya, dan adanya penyalahgunaan kekuasaan (detournement
de pouvoir). Detournement de pouvoir dapat mencakup terhadap beschikking dengan tujuan
yang sama sekali tidak berdasar pada kepentingan umum, beschikking yang berdasar pada
kepentingan umum, namun bukan kepentingan umum yang dimaksudkan dalam peraturan
dasarnya melainkan kepentingan umum yang lain serta berbeda, dan beschikking dari seorang
pejabat yang dengan sengaja mempergunakan prosedur lain daripada yang telah ditentukan
peraturan dasarnya.34
Kompetensi sengketa administrasi negara oleh Conseil d’Etat adalah:35
1. Tingkat pertama dan terakhir (soit en previer et dernier ressort), sengketa yang
ditimbulkan akte administrasi negara yang diterbitkan oleh menteri ke atas, status
pegawai negeri ataui pejabat negara yang diangkat berdasarkan surat keputusan
presiden, termasuk para kepala daerah, dan duta besar.
2. Tingkat banding terhadap semua putusan peradilan administrasi negara (Lex Tribunaux
Administratif)
3. Tingkat Kasasi (casation) semua putusan peradilan khusus/semu seperti Cour des
Comptes, Cour de Discipline Budgetarie et Financiere, Conseil de ‘Leducation
Nationale, Conseil et Commission d’Alde Sociale, Conseil des Ordres Professionaels
C. Jerman
Sistem peradilan administrasi negara di Jerman sejalan dengan model
pemerintahannnya yang federal. Negara-negara bagiannya (lander) mempunyai sistem, atau
struktur peradilan administrasi negara yang tidak selalu sama. Perbedaan ini dipengaruhi oleh
perbedaan peraturan reglementer di tiap negara bagian, walaupun terdapat konstitusi yang
berlaku bagi semua negara bagian. Tiap negara bagian mempunyai peradilan administrasi
negara tingkat pertama (Verwaltungsgericht), dan pada tingkat banding dilakukan oleh
Oberverwaltungsgericht atau Verwaltungsgerichtshof yang berpuncak pada tingkat federal
(Bundesverwaltungsgericht). Wewenang peradilan administrasi negara di Jerman relatif
sempit, karena pengertian dari verwaltungsakt hanya meliputi keputusan individual, tidak
memasukkan keputusan yang sifatnya reglementer (peraturan yang berlaku umum). Sengketa

34
Ibid., Hlm. 6-16.
35
Padmo Wahyono, dkk., Pejabat Sebagai Calon Tergugat dalam Peradilan Tata Usaha Negara, Op. Cit., Hlm.
176-177.

14
ganti rugi terhadap pemerintah tidak menjadi wewenang peradilan administrasi negara,
namun menjadi wewenang peradilan umum yang puncaknya berada di Bundesgerichtshof.36
Pengadilan di Jerman yang berkenaan dengan yurisdiksi administratif, seperti
pengadilan administrastif, dan pengadilan tinggi administratif dari lander berpuncak pada
Verwaltungsgerichtshof (Federal Administrative Court), berpusat di Berlin. Peradilan ini juga
tidak memiliki yurisdiksi perdata, dan pidana. Yurisdiksi perdata dan pidana berpuncak pada
Bundesverfassungsgericht. Jerman memiliki puncak maing-masing dengan yurisdiksinya
sendiri-sendiri, yaitu Federal Constitutional (Bundesverfassungsgericht) dengan yurisdiksi
konstitusional, Court Federal Court Of Justice dengan yurisdiksi umum, Federal Labour
Court dengan yurisdiksi perburuhan, Federal Administrative Court dengan yurisdiksi
administrative, Federal social Court dengan yurisdiksi social, dan Federal Fiscal Court
untuk yurisdiksi fiscal.37
Jerman Barat telah mengenal pengadilan-pengadilan administratif sebelum 1952,
namun sebagaimana di Belanda pengadilan administratifnya tidak didasarkan pada pemikiran
filosofis yang sistematis dan menyeluruh. Pengadilan administrasi negara diadakan sesuai
dengan kebutuhan khusus yang membuka kesempatan bagi seseorang yang dikenai keputusan
administrasi negara. Kebutuhan khusus ini dilakukan dengan memohon peninjauan kembali
keputusan administrasi negara yang dianggap tidak adil, atau tidak mempunyai dasar hukum.
Pengadilan pada saat itu belum dianggap sabagai suatu bentuk peradilan, namun dianggap
sebagai cara pengawasan oleh lembaga eksekutif sendiri. Pengawasan dilakukan agar
pelaksanaan administrasi negara dilakukan berdasarkan asas-asas, serta peraturan hukum
sebagai suatu negara hukum yang demokratis. Pengadilan secara formil terpisah dari lembaga
administrasi negara (namun tidak seluruhnya), namun secara materiil dan personil pada
dasarnya tidak terpisah dari badan eksekutif, karena yang memutuskan masih tetap pejabat
eksekutif. Hukum materiil juga merupakan peraturan yang berlaku di dalam kalangan
eksekutif, dan tidak dikenal hukum acara yang berlaku umum bagi semua peradilan
administrasi negara.38
Pemisahan yang substansial antara bidang eksekutif dengan peradilan administrasi
negara di Jerman Barat dilakukan sejak tahun 1952. Pemisahan ini menjadi konsekuensi
dibuatnya hukum acara administrasi negara. Hukum acara itu dituangkan dalam

36
W. Riawan Tjandra, Peradilan Tata Usaha Negara; Mendorong Terwujudnya Pemerintahan yang Bersih dan
Berwibawa, Op. Cit., Hlm. 64-65.
37
Oemar Seno Adji, Op. Cit., Hlm. 223. Lima Supreme Courts Of Justice masih ditambah lagi dengan federal
Patent Court, dan Federal Disciplinary Court, serta masih terdapat 6 military Service Courts, Ibid., Hlm. 272.
38
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 22-23. Hukum acara yang berlaku dalam peradilan
administrasi negara belum menunjukkan keseragaman, berbeda dengan keadaan itu setelah tahun 1946, Djoko
Prakoso, Op. Cit., Hlm. 35.

15
Generalklausel (Aufzaehlungsgrunsatz), Pasal 13 Gerichts Verfassungs Gesetz yang berbunyi,
bahwa pengadilan umum/biasa berwenang mengadili semua sengketa hukum yang tidak
(karena sifat masalahnya, atau karena ketentuan hukum) termasuk wewenang (salah satu)
pengadilan administrasi negara. Pengadilan administrasi negara menjadi suatu cabang (zweig)
dari badan, dan fungsi peradilan pada umumnya yang terlepas dari badan, serta fungsi
eksekutif. Muchsan menganggap kondisi ini berakibat pada pengadilan administrasi negara
menjadi bagian dari keseluruhan badan peradilan, sengketa administrasi negara diadili oleh
hakim profesional, bukan lagi pejabat eksekutif, penentuan hukum materiil, maupun hukum
acara, pemeriksaan, dan putusan pengadilan administrasi negara berpegang pada asas-asas
hukum umum, kecuali berdasarkan sifatnya khas hubungan administrasi sengketa itu tidak
dimungkinkan.39
Jerman mengenal badan-badan peradilan umum, perburuhan, administrasi, pajak, dan
peradilan masalah sosial. Peradilan ini masing-masing mempunyai puncak peradilannya
sendiri-sendiri (semacam mahkamah agung) dari setiap organisasi peradilan itu. Lima puncak
peradilan itu adalah peradilan umum (Bundesgerichtshof), peradilan administrasi negara
(Bundesverwaltungsgericht), peradilan pajak (Bundesfinanzhof), peradilan perburuhan
(Bundesarbeitsgericht), dan peradilan sosial (Bundessozialgericht). Koordinasi keputusan dan
kesatuan dalam yurisprudensi dari kelima badan peradilan ini, sehingga pada tahun 1968
dibentuk badan kolegial yang terdiri atas hakim-hakim dari kelima puncak peradilan itu, yaitu
kamar bersama (Gemeinsamer Senat), yang juga berfungsi mengatur kompetensi masing-
masing organisasi peradilan, 40
Kompetensi absolut peradilan administrasi negara di Jerman hanya terbatas pada
pengertian verwaltungsakt (beschikking) yang hanya meliputi keputusan administrasi negara
yang bersifat individual. Alasan yang digunakan membatalkan keputusan administrasi negara
dibagi atas illegalitas ekstern, dan illegalitas intern. Illegalitas ekstern meliputi tanpa
kewenangan (kompetensi), dan kekeliruan bentuk dan prosedur. Illegalitas intern terdiri atas
kekeliruan penerapan hukum, penyalahgunaan kekuasaan, dan keseimbangan antara
kepentingan mengeluarkan beschikking dan tujuan yang hendak dicapai melalui beschikking
(prinsip proporsionalitas). Kekeliruan penerapan hukum meliputi penilaian benar tidaknya
fakta yang dikemukakan, tepat tidaknya kaidah hukum yang diterapkan dalam kasus itu, dan
tepat tidaknya kualifikasi yuridik fakta yang ada. Pembatalan suatu keputusan administrasi

39
Muchsan, Peradilan Administrasi Negara, Op. Cit., Hlm. 24-25.
40
Paulus Effendie Lotulung, Seri ke-1: Perbandingan Hukum Administrasi dan Sistem Peradilan Administrasi;
Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah (Edisi ke-II dengan revisi), Op. Cit., Hlm.
61.

16
negara selalu ditempuh terlebih dahulu melalui prosedur administrasi (administratieve
beroef), sebelum mengajukannya di peradilan administrasi negara.41
D. Anglo Saxon
Pandangan yang dapat dikemukakan tentang hukum administrasi yang berkembang di
negara-negara Anglo Saxon dapat ditemukan dalam bukunya A.V. Dicey yang berjudul Law
of Constitution. Rule of law yang dikemukakan oleh Dicey terdiri atas tiga pengertian, yaitu:42
1. Dominasi hukum yang berlaku umum, yaitu reguler (common law), meliputi semua
orang, baik rakyat maupun pegawai negeri, dan tidak ada hukum istimewa bagi
pegawai negeri yang disebut dengan hukum administrasi negara. Pendapat Dicey
dalam hal ini adalah the absolut supremacy or predominance of reguler law as
opposed to the influence of arbitrary power, and excluded the existence of
arbitrariness or wide discretionary authority on the part of government.
2. Persamaan dihadapan hukum, yang berarti semua golongan tunduk pada hukum
yang berlaku secara umum, dan dilakukan melalui pengadilan biasa.
3. Rule of law yang merupakan kebenaran bahwa hak asasi manusia bersumber dari
konstitusi, namun demikian konstitusi adalah akibat terdapatnya hak asasi rakyat.
Pandangan A.V. Dicey ini mendapat dukungan dari Lord Hewart (Chief of Justice di
di Inggris) dalam karya bukunya The New Despotism. Pandangan Lord Hewart dalam hal ini
mengatakan, hukum administrasi di Inggris bukanlah suatu sistem hukum oleh karena tidak
terdapat sistem sama sekali. Soal-soal kebijaksanaan atas hal tertentu dirinci atau disebut
dalam peraturan perundang-undangan (statute), bukan berdasarkan asas yang tertentu, namun
kebetulan saja didasarkan pada suatu pendapat yang dianggap baik. Soal tertentu
kebijaksanaan tersebut berada di luar pengawasan pengadilan biasa, dan dibiarkan berada
dalam bidang kebijaksanaan pemerintah serta pegawainya yang bebas dari pengawasan.
Pemikiran Lord Hewart tidak menginginkan badan administrasi negara membuat peraturan
perundang-undangan sendiri sebagai hukum administrasi negara, dan juga tidak menyetujui
badan pengadilan administrasi negara.43
Allen sebagai pendukung pandangan A.V. Dicey dalam bukunya Birocracy
Triumphant juga tidak menginginkan kekuasaan yang besar bagi badan administrasi negara,
termasuk tidak sependapat dengan keberadaan pengadilan administrasi negara. Allen
walaupun demikian masih mengakui keberadaan hukum administrasi negara, namun di hal ini
di Inggris belum tersistematis dengan baik. Roscou Pound sebagai sarjana Amerika juga
41
Ibid., Hlm. 63-65.
42
Amran Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi,
Bandung, Alumni, 1985, Hlm. 94-95
43
Amran Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi,
Bandung, Alumni, 1985, Hlm. 98.

17
mempunyai dukungan atas pandangan A.V. Dicey dalam hal ini. Hukum administrasi tidak
ada di Inggris menurut pandangan Roscou Pound, termasuk menentang kekuasaan yang besar
dari badan administrasi negara. Badan administrasi negara cenderung memiliki kekuasaan
mutlak (administrative absolutism), segala hal diputuskan sendiri oleh badan administrasi
negara. Roscou pound berpendapat, nantinya akan terdapat the fourth function of the state,
yaitu administrative, selain legislative, yudikative, dan executive.44
Pendapat yang bertentangan dengan A.V. Dicey dapat dilihat dari William A. Robson
seorang ahli politik dalam karyanya Justice and Administrative Law, yang mengatakan hukum
administrasi negara di Inggris pada dasarnya ada, termasuk pengadilan administrasi negara.
Hukum administrasi negara di Inggris ini walaupun demikian belum teratur dan
tersistematisasi, dan pengadilan administrasi negara yang dilaksanakan oleh orang-orang yang
bukan ahli seperti yang berlaku di Jerman. Sependapat dengan William A. Robson, seorang
ahli di Amerika, Bernard Schwartz mengatakan hukum administrasi negara di Amerika telah
ada, walaupun dengan keadaan yang belum tersusun dan tersistematisasi. Kritik tajam atas
pemikiran A.V. Dicey dikemukakan oleh Ivor Jennings dalam bukunya the Law and the
Constitution.
Kesalahan Dicey oleh Ivor Jennings adalah mempertentangkan regular (common law)
dengan arbitrary power (discretionary authority), kritik itu adalah:45
1. Negara yang berdasar kedaulatan Tuhan atau Raja, kehendak raja adalah regular
law, dengan demikian kehendak raja ini merupakan rule of law. Kesewenang-
wenangan raja yang merupakan rule of law dengan demikian tidak dapat
menghindarkan kesewenang-wenangan tersebut.
2. Negara hukum yang di dalamnya badan administrasi negara diberikan kekuasaan
perundang-undangan dan kebebasan bertindak (kebijaksanaan, delegasi van wet
gevende bevoegdheid), tidak selamanya menimbulkan kesewenang-wenangan, oleh
karena diikat oleh asas segala tindakan administrasi negara berdasarkan hukum
(wetmatigheid van de administratie).

44
Amran Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi,
Bandung, Alumni, 1985, Hlm. 100-101.
45
Amran Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi,
Bandung, Alumni, 1985, Hlm. 103-105.

18