Tesis Tentang Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum

IR - PERPUSTAKAAN UNIVERSITAS AIRLANGGA
TESIS
ASAS KEADILAN DALAM GANTI KERUGIAN PADA PENGADAAN

TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM BERDASARKAN
UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2012
OLEH :
RICO ANDRIAN HARTONO, S.H.

NIM. 031814253076
PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

FAKULTAS HUKUM
UNIVESITAS AIRLANGGA
SURABAYA
2020
TESIS ASAS KEADILAN DALAM ... RICO ANDRIAN H

ASAS KEADILAN DALAM GANTI KERUGIAN PADA PENGADAAN

TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM BERDASARKAN
UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2012
TESIS
Diajukan Untuk Memperoleh Gelar Magister Kenotariatan Pada Program

Studi Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Airlangga
OLEH :

NIM. 031814253076
PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS AIRLANGGA
SURABAYA
2020
ii
iii
Tesis ini telah Diuji dan Dipertahankan dihadapan Panitia Penguji pada
Tanggal 4 Agustus 2020
Panitia Penguji Tesis :
Ketua : Oemar Moechthar, S.H., M.Kn.
Anggota : 1. Dr. Agus Sekarmadji, S.H., M.Hum.
2. Dr. Urip Santoso, S.H., M.H.
3. Dr. Deddy Sutrisno, S.H., M.H.
4. Indrawati, S.H., LL.M.
iv
ABSTRAK
Tesis berjudul “ASAS KEADILAN DALAM GANTI KERUGIAN

PADA PENGADAAN TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM
BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2012”, yang
diteliti menggunakan metode yuridis normatif dengan pendekatan perundang-
undangan (statute approach), pendekatan konsep (conceptual approach), dan
studi kasus (case study). Tesis ini membahas mengenai ratio legis ketentuan ganti
kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Selain itu, dalam tesis
ini juga membahas mengenai dasar pemberian ganti kerugian dalam pengadaan
tanah untuk kepentingan umum dengan melihat makna keadilan di dalam Undang-
Undang Nomor 2 Tahun 2012, serta dasar pemberian ganti kerugian yang ditinjau
dari peraturan perundang-undangan dan studi kasus pada Pembangunan Jalan
Tambaklorok Kota Semarang. Hasil dari penelitian ini menyatakan bahwa asas
keadilan merupakan fondasi utama untuk mengatur ketentuan yang berkaitan
dengan ganti kerugian dalam pengadaan tanah. Oleh sebab itu diharapkan adanya
keterlibatan baik oleh Pemerintah maupun masyarakat dalam setiap tahapan
pengadaan tanah untuk kepentingan umum.
Kata Kunci : Asas Keadilan, Ganti Kerugian, Pengadaan Tanah.
v
ABSTRACT
The thesis entitled “THE PRINCIPLE OF JUSTICE IN

COMPENSATION OF LAND ACQUISITION FOR PUBLIC INTEREST
BASED ON LAW NUMBER 2 OF 2012” Is researched using normative
juridical methods with statute approach, conceptual approach, and case study.
This thesis discusses about ratio legis provisions in compensation of land
acquisition for public interest. Furthermore, it also studies about the ground of
giving the compensation of land acquisition for public interest seen from the
meaning of justice based on law number 2 of 2012, as well as the ground of giving
the compensation in accordance with the laws and regulations and a case study
on Road Development at Tambaklorok, Semarang. The result of the thesis reveals
that the principle of justice is the main foundation for regulating the relevant
provisions of compensation in land acquisition. Hence, it is expected to have
involvement by both the Government and the community at every stage of land
acquisition for public interest.
Key word : Principle of Justice, Compensation, Land Acquisition
vi
vii
KATA PENGANTAR
Puji syukur kehadirat Allah SWT, karena hanya atas berkat dan rahmatnya
penulisan tesis dengan judul “ASAS KEADILAN DALAM GANTI
KERUGIAN PADA PENGADAAN TANAH UNTUK KEPENTINGAN
UMUM BERDASARKAN UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2012”
dapat terselesaikan. Penulis menyadari bahwa dalam penulisan tesis ini tidak
terlepas dari bimbingan, bantuan, arahan, do’a dan semangat dari berbagai pihak.
Pada kesempatan ini, penulis ingin menyampaikan ucapak terima kasih
yang sebesar-besarnya kepada seluruh pihak yakni :
1. Bapak Prof. Dr. Mohammad Nasih, S.E., M.T., Ak., CMA selaku Rektor
Universitas Airlangga atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk
menuntut ilmu dan menjadi bagian dari civitas akademika Universitas
Airlangga Surabaya.
2. Ibu Nurul Barizah, S.H., LL.M., Ph. D. selaku Dekan Fakultas Hukum
Universitas Airlangga atas kesempatan yang diberikan untuk penulis dapat
menuntut ilmu dan kesempatan belajar dalam perkuliahan untuk memperoleh
gelar Magister Kenotariatan di Fakultas Hukum Universitas Airlangga
Surabaya.
3. Ibu Dr. Mas Rahmah, S.H., M.H., LL.M. selaku Kepala Program Studi
Magister Kenotariatan Universitas Airlangga yang telah memberikan ilmu
serta kesempatan untuk mengikuti perkuliahan di Program Studi Magister
Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Airlangga Surabaya.
4. Ibu Dr. Nurwahjuni, S.H., M.H. selaku Dosen Wali yang cukup banyak
memberikan arahan dalam memproses mata kuliah selama empat semester
saya menempuh perkuliahan di Program Studi Magister Kenotariatan
Fakultas Hukum Universitas Airlangga Surabaya
5. Bapak Oemar Moechthar, S.H., M.Kn. selaku Ketua Penguji yang telah
menyediakan waktu untuk menguji hasil penelitian disela-sela kesibukan
beliau.
viii
6. Bapak Dr. Agus Sekarmadji, S.H., M.Hum. selaku pembimbing utama serta
penguji yang telah bersedia meluangkan waktu dalam membimbing sejak
awal perencanaan penulisan tesis hingga hasil penulisan tesis ini diujikan.
7. Bapak Dr. Urip Santoso, S.H., M.H. selaku pembimbing kedua serta penguji
yang telah bersedia meluangkan waktu dalam membimbing sejak awal
perencanaan penulisan tesis hingga hasil penulisan tesis ini diujikan.
8. Bapak Dr. Deddy Sutrisno, S.H., M.H. selaku penguji dalam ujian tesis yang
telah menyediakan waktu untuk menguji hasil penelitian disela-sela
kesibukan beliau.
9. Ibu Indrawati, S.H., LL.M. selaku penguji dalam ujian tesis yang telah
menyediakan waktu untuk menguji hasil penelitian disela-sela kesibukan
beliau.
10. Kedua orang tua tercinta yang selama ini selalu memberikan dukungan dan
do’a tiada henti untuk mendorong saya mencapai cita-cita saya.
11. Mas Rizal, Rifky, dan Amel, saudara kandung saya yang baik langsung
maupun tidak langsung mendukung dan mendo’akan dalam menyelesaikan
tesis ini..
12. Keluarga besar Bani Rifa’i yang selalu mendukung dan menginspirasi saya
untuk segera menyelesaikan tesis ini.
13. Hafid, Edo, Pinkda, Vio, Nia, Ennys, serta Paguyuban Duta Wisata Guk &
Yuk Sidoarjo yang selalu memberikan motivasi dan dukungan dalam
menyelesaikan tesis ini.
14. Nadia, Kak Santhy, Lidya, Sonia, Yesi, Rian, Aya, Gea, Debby, Kak Qisty,
Tika, Fadiyah, Eliz, Hendri, Inggird, Sekar teman-teman yang selalu
mendukung dan memberikan semangat dalam menyelesaikan tesis ini.
15. Rekan-rekan seperjuangan Magister Kenotariatan Fakultas Hukum
Universitas Airlangga Surabaya angkatan 2018 yang telah bersama-sama
dalam penempuh pendidikan dalam memperoleh gelar Magister Kenotariatan.
16. Semua pihak yang tidak dapat saya sebutkan satu persatu yang telah
membantu dan memberikan semnagat dalam menyelesaikan Tesis ini.
ix
Akhir kata, penulis menyadari bahwa dalam penulisan ini mungkin

terdapat hal-hal yang kurang sempurna. Oleh karena itu saran dan kritik yang
membangun akan sangat diharapkan dalam penyempurnaan penulisan ini.
Harapan penulis semoga Tesis ini dapat bermanfaat bagi pembaca terutama untuk
almamter tercinta Universitas Airlangga Surabaya.
Surabaya, 10 Agustus 2020

Hormat Penulis,
x
DAFTAR PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan

Dasar Pokok-Pokok Agraria, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun
1960 Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor
2043.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata

Usaha Negara, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1986 Nomor 77,
Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3344.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan

Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha
Negara, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 35,
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan

Kedua Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata
Usaha Negara, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 160,
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan

Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun 2012 Nomor 22, Tambahan Lembaran Negara
Republik Indonesia Nomor 5280.
Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi

Pemerintahan, Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 292,
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2012 tentang

Penyelenggaraan Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan
Umum.
xi
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 99 Tahun 2014 tentang Perubahan

Kedua Atas Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang
Umum.
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2015 tentang Perubahan

Ketiga Atas Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang
Umum.
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 148 Tahun 2015 tentang

Perubahan Keempat Atas Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012 tentang
Umum.
xii
DAFTAR TABEL
Tabel 1.1. Pengadaan tanah sebagai perbuatan Pemerintah.
Tabel 2.1. Perbandingan pengaturan ganti kerugian dalam pengadaan tanah

untuk kepentingan umum.
Tabel 3.1. Besaran nilai ganti kerugian yang diberikan oleh Pemerintah Kota
Semarang.
Tabel 3.2. Besaran ganti kerugian fisik (materiil) yang diajukan oleh pemegang
hak atas tanah.
Tabel 3.3. Besaran ganti kerugian non-fisik (immateriil) yang diajukan oleh
pemegang hak atas tanah.
xiii
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL ..................................................................................... i

LEMBAR PENGESAHAN ........................................................................... iii
ABSTRAK..................................................................................................... v
LEMBAR ORISINALITAS ......................................................................... vii
KATA PENGANTAR ................................................................................... viii
DAFTAR PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN ............................. xii
DAFTAR TABEL ......................................................................................... xiii
DAFTAR ISI ................................................................................................. xiv
BAB I. PENDAHULUAN ......................................................................... 1
1.1. Latar Belakang dan Rumusan Masalah ..................................... 1
1.2. Tujuan Penelitian ..................................................................... 7
1.3. Manfaat Penelitian ................................................................... 7
1.3.1. Manfaat Teoritis ............................................................. 7
1.3.2. Manfaat Praktis .............................................................. 8
1.4. Tinjauan Pustaka ...................................................................... 8
1.4.1. Pengadaan Tanah ............................................................ 8
1.4.2. Kepentingan Umum ........................................................ 11
1.4.3. Ganti Kerugian ............................................................... 13
1.4.4. Asas Keadilan................................................................. 15
1.4.5. Pengadaan Tanah Sebagai Perbuatan Pemerintah ............ 17
1.5. Metode Penelitian .................................................................... 20
1.5.1. Tipe Penelitian................................................................ 20
1.5.2. Pendekatan Masalah ....................................................... 20
1.5.3. Sumber Bahan Hukum .................................................... 21
1.5.4. Metode Pengumpulan Bahan Hukum .............................. 22
1.5.5. Analisis Bahan Hukum ................................................... 22
1.6. Pertanggungjawaban Sistematika ............................................. 23
BAB II. RATIO LEGIS KETENTUAN GANTI KERUGIAN DALAM

PENGADAAN TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM ...... 25
2.1. Tinjauan Historis Pengaturan Pengadaan Tanah Untuk
Kepentingan Umum ................................................................. 25
2.2. Ratio Legis Ketentuan Ganti Kerugian Dalam Pengadaan
Tanah Untuk Kepentingan Umum ............................................ 30
xiv
BAB III. DASAR PEMBERIAN GANTI KERUGIAN DALAM

PENGADAAN TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM
SESUAI DENGAN ASAS KEADILAN BERDASARKAN
UNDANG-UNDANG NOMOR 2 TAHUN 2012 .......................... 49
3.1. Makna Keadilan Dalam Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2012 ........................................................................... 49
3.2. Dasar Pemberian Ganti Kerugian Dalam Pengadaan
Tanah Untuk Kepentingan Umum Sesuai Asas Keadilan .......... 52
1. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 ............. 52
2. Studi Kasus Pembangunan Jalan Tambaklorok,
Kota Semarang .................................................................... 55
BAB IV. PENUTUP ..................................................................................... 61

4.1. Kesimpulan .............................................................................. 61
4.2. Saran ........................................................................................ 62
DAFTAR BACAAN
xv
BAB I
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang dan Rumusan Masalah
Negara Indonesia adalah negara berkembang yang menerapkan dasar
hukum dalam setiap perkembangannya. Menurut Aristoteles, negara hukum
adalah negara yang berdiri dan berdasar di atas hukum yang menjamin keadilan
kepada warga negaranya. 1 Dalam pengertian tersebut dapat diketahui bahwa
keadilan merupakan tonggak utama keberhasilan dari adanya negara hukum.
Sesuai dengan konstitusi dasar Negara Indonesia yaitu Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD 1945),
tertulis bahwa tujuan negara yaitu: “melindungi segenap bangsa Indonesia dan
seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa serta mewujudkan keadilan sosial”. Di dalam penjelasan UUD
1945-pun disebutkan bahwa, “Negara Indonesia berdasar atas hukum
(rechtsstaat), tidak berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat)”, maka dapat
diketahui bahwa Negara Indonesia mempunyai tujuan untuk berdiri dan
berkembang bukan hanya dari struktur kekuasaan semata, namun tujuan utamanya
ialah untuk mewujudkan keadilan sosial.
Adrian Sutedi dalam bukunya mengungkapkan bahwa Indonesia adalah
negara hukum yang memberikan jaminan dan perlindungan atas hak-hak warga
1
Yaman dan Nurtin Tarigan, Peran Advokad Dalam Sistem Hukum Nasional, Kencana,
Jakarta, 2019, h. 1.
1
2
negara, antara lain hak warga negara untuk mendapatkan, mempunyai dan
menikmati hak milik. 2 Salah satunya ialah hak kepemilikan atas tanah.
Tanah sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa merupakan salah satu
sumber daya alam yang penting untuk kelangsungan hidup umat manusia. Bagi
bangsa Indonesia, tanah adalah sumber kekayaan nasional. Sebagai sumber
kekayaan nasional, tanah juga mengandung berbagai macam kekayaan alam yang
dapat dimanfaatkan manusia. 3 Arie Sukanti Hutagulung memberikan pengertian
tanah, yaitu merupakan aset bangsa Indonesia yang menjadi modal utama dalam
pembangunan yang adil dan makmur. Oleh karena itu, pemanfaatan tanah harus
didasarkan pada prinsip yang berkembang di masyarakat.4
Dari fungsi dan pengertian tersebut, dapat dilihat bahwa tanah berperan
sangat penting dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Tanah harus
dimanfaatkan dan dikelola dengan baik sesuai dengan ketentuan yang terdapat
dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, yang berbunyi: “bumi dan air dan kekayaan
alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk
sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Dari ketentuan dalam pasal tersebut, dapat
ditarik kesimpulan bahwa negara menguasai apa saja yang terdapat di dalamnya
sepanjang dalam wilayah teritorialnya.
Kekuasaan ini apabila dihubungkan dengan konsep yang dianut oleh
Negara Indonesia yaitu sebagai negara hukum, maka negara harus bertindak adil
2
Adrian Sutedi, Peralihan Hak Atas Tanah dan Pendaftarannya, Sinar Grafika, Jakarta, 2006,
h. 1.
3
Adrian Sutedi, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum Dalam Pengadaan Tanah Untuk
Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, 2007, h. 45.
4
Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Kewenangan Pemerintah di Bidang
Pertanahan, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006, h. 83.

3
dalam menguasai segala sesuatu yang terdapat dan terkandung di dalam bumi,
yaitu termasuk dengan mempergunakan kekuasaannya untuk kepentingan dan
kesejahteraan rakyat. Dalam mencapai kesejahteraan rakyat tersebut, harus
didapatkan suatu keadilan dan hal ini membutuhkan sebuah peraturan untuk
mengatur agar terciptanya keselarasan antara tujuan dan hasil yang didapatkan.
Negara Indonesia telah mengatur tentang peraturan pertanahan, yaitu
termuat dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar
Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disebut UUPA). Di dalam Pasal 2 UUPA
disebutkan bahwa: “bumi air dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya itu pada tingkatan tertinggi dikuasai oleh Negara”. Pasal
tersebut memperkuat ketentuan yang ada dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945.
Pemerintah sebagai pihak penyelenggara di dalam negara harus bertindak
bijak dalam penggunaan dan pemanfaatan tanah secara adil dan baik sesuai
dengan tujuan utama negara hukum, yaitu keadilan sosial. Adapun kewenangan
dari pemerintah dalam bidang pertanahan yaitu: 5
1) mengatur dan menyelenggarakan peruntukkan, penggunaan, persediaan, dan
pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa;
2) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan bumi, air, dan ruang angkasa;
3) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air, dan ruang angkasa.
5
Urip Santoso, “Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota Dalam Bidang Pertanahan”, Jurnal
Hukum, ADIL : Jurnal Hukum Vol.3 No.2, 2011, h. 240.

4
Perkembangan penduduk yang meningkat pesat pada jaman modern ini
sangat mempengaruhi kebutuhan akan tanah. Baik kebutuhan setiap individu,
masyarakat, ataupun kebutuhan instansi pemerintahan yang digunakan untuk
kepentingan bersama. Masing-masing pihak mempunyai tujuan dalam
mempertahankan tanahnya. Terutama dalam kebutuhan untuk kepentingan
bersama, hal ini penting dilakukan karena berkaitan dengan pembangunan negara.
Apabila pemerintah tidak dapat mengatur dan menyediakan tanah, maka laju
perkembangan negara akan terhambat.
Sesuai dengan hal yang berkaitan dengan pembangunan negara,
pembangunan negara sendiri memiliki arti yaitu suatu perubahan yang
direncanakan oleh suatu instansi atau penyelenggara negara dalam usahanya
menuju sesuatu yang lebih baik dalam rangka pembinaan agar negara tersebut
menjadi lebih besar dan berkembang. Pembangunan negara yang dimaksud disini
adalah pembangunan negara yang berdasarkan atas asas kepentingan masyarakat
umum. Maka di dalam pembangunan negara ini bukan hanya pemerintah yang
berperan aktif, melainkan juga masyarakat memiliki faktor yang besar dalam
terjadinya pembangunan negara.
Sebagai contoh dalam pembangunan suatu jalur rel kereta api, ataupun
jalan tol. Karena pembangunan tersebut membutuhkan lahan pertanahan yang
besar, sedangkan kondisi tanah yang terbatas di jaman modernisasi seperti ini,
maka diperlukan kesadaran masyarakat untuk bekerja sama dengan pemerintah
dalam menyediakan sebuah lahan tanah untuk pembangunan tersebut. Hal seperti

5
inilah yang biasa disebut dengan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk
kepentingan umum.
Pengadaan tanah secara sederhana didefinisikan sebagai suatu kegiatan
yang bertujuan untuk mendapatkan lahan tanah. 6 Pengadaan tanah yang dilakukan
oleh pemerintah haruslah berdasar atas asas kepentingan umum. Definisi
kepentingan umum bila dilihat di dalam Pasal 1 angka (6) Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012 juncto Pasal 1 angka (6) Peraturan Presiden Nomor 148
Tahun 2015, kepentingan umum adalah “kepentingan bangsa, negara, dan
masyarakat yang harus diwujudkan oleh pemerintah dan digunakan sebesar-
besarnya untuk kemakmuran rakyat”.
Di dalam proses pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dilakukan
dengan memperhatikan prinsip penghormatan terhadap hak-hak yang sah atas
tanah, maka dalam pelaksanaannya proses pengadaan tanah untuk kepentingan
umum dijalankan dengan cara seimbang dan dilakukan dengan musyawarah
dengan para pemilik tanah atau pemegang hak atas tanah.
Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah
Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum terkesan masih banyak
kekurangan, karena dalam realitanya aturan tersebut masih banyak menimbulkan
masalah. Hal ini dibuktikan dengan adanya berbagai konflik yang muncul, salah
satunya yakni sengketa pembangunan pada Jalan Tambaklorok, yang berada di
Kota Semarang.
6
Urip Santoso, Buku Ajar Hukum Pengadaan Tanah dan Pendaftaran Hak Atas Tanah, PT
Revika Petra Media, Surabaya, 2018, h. 16.

6
Permasalahan lain yang timbul dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun
2012 ialah, mengingat terdapatnya asas keadilan dalam undang-undang tersebut,
yang secara tertulis tertuang dalam Pasal 2 huruf (b). Bahwa makna dari keadilan
secara fundamental bermakna luas dan relatif, bergantung dari dan oleh siapa
yang menggunakannya. Dalam hal ini, tolak ukur ganti kerugian yang layak dan
adil pada pengadaan tanah untuk kepentingan umum baik oleh pemegang hak atas
tanah dengan pemerintah tentu akan berbeda walaupun secara tertulis telah
dijelaskan dalam Pasal 33 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012, namun tetap
sulit rasanya mencapai rasa adil sesuai dengan asas keadilan yang ada dalam
undang-undang tersebut. Perbedaan tersebut terletak pada pemilik tanah atau
pihak yang berhak atas ganti kerugian berpedoman pada harga pasar tanah saat
itu, sedangkan Lembaga Pertanahan atau Pelaksana Pengadaan Tanah
berpedoman pada taksiran yang dilakukan oleh Lembaga Penilai atau pada
umumnya memilih harga Nilai Jual Objek Pajak (selanjutnya disebut NJOP).7
Di dalam konsep bernegara sebagai negara hukum yang mempunyai tujuan
utama untuk keadilan sosial dan kesejahteraan rakyat, maka permasalahan ini
tentu tidak diharapkan dalam proses berkembangnya suatu negara. Karena di
dalam negara hukum, hukum tidak dibuat hanya untuk mengatur manusia dalam
menjalankan kehidupan bermasyarakatnya, namun juga untuk mengatur lembaga
negara dan mengatur proses dalam mewujudkan sebuah regulasi agar dapat
berjalan dengan baik.
7
Ibid., h. 40-41.

7
Berdasarkan uraian latar belakang diatas, perlu kiranya dikaji dalam
penelitian yang berjudul “Asas Keadilan Dalam Ganti Kerugian Pada
Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum Berdasarkan Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012”. Adapun dengan rumusan masalah sebagai berikut:
1. Apa ratio legis ketentuan ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum?
2. Apakah dasar pemberian ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum sesuai dengan asas keadilan berdasarkan Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012?
1.2. Tujuan Penelitian
Tujuan yang hendak dicapai melalui penelitian ini adalah sebagai berikut :
1. Menganalisa ratio legis ketentuan ganti kerugian dalam pengadaan tanah
untuk kepentingan umum.
2. Menganalisa dasar pemberian ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum sesuai dengan asas keadilan berdasarkan Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012.
1.3. Manfaat Penelitian
Manfaat yang dapat diperoleh dari penelitian ini ditinjau dari dua segi,
yaitu segi teoritis dan segi praktis. Adapun manfaat-manfaat tersebut adalah
sebagai berikut :
1.3.1. Manfaat Teoritis
Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan informasi serta
memperkaya keilmuan dan pengetahuan akademis dalam Hukum Pertanahan.

8
1.3.2. Manfaat Praktis
Penelitian ini diharapkan dapat memberikan sumbangan secara praktis,
yaitu memberikan sumbangan pemikiran kepada berbagai pihak yang
berkepentingan khususnya bagi masyarakat yang memiliki Hak Atas Tanah yang
kemudian harus dilepaskan untuk kepentingan umum ataupun untuk
pembangunan lain yang berkaitan dengan kepentingan umum.
1.4. Tinjauan Pustaka
1.4.1. Pengadaan Tanah
Pengadaan tanah dalam pengaturannya dibedakan menjadi
dua, yaitu:
1. pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dan
2. pengadaan tanah selain untuk kepentingan umum.
Sedangkan pengadaan tanah untuk kepentingan umum
dibedakan menjadi dua, yaitu:
1. pengadaan tanah untuk kepentingan umum dalam skala luas, dan
2. pengadaan tanah untuk kepentingan umum dalam skala kecil. 8
Sejak berlakunya Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun
1993 hingga diundangkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012,
pengertian pengadaan tanah mengalami perubahan. Semula dalam
Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 dan Peraturan Presiden
Nomor 36 Tahun 2005 yang diubah oleh Peraturan Presiden
Nomor 65 Tahun 2006 dinyatakan bahwa pengertian pengadaan
8
Agus Sekarmadji, “Prinsip-Prinsip Hukum Perolehan Hak Atas Tanah Dalam Rangka
Pembangunan Perumahan”, Disertasi, Program Pascasarjana Universitas Airlangga, 2010, h. 40.

9
tanah adalah kegiatan untuk mendapatkan tanah. Kemudian diubah
oleh Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dan Peraturan Presiden
Nomor 148 Tahun 2015 menjadi kegiatan untuk menyediakan
tanah. Dimana undang-undang dan peraturan inilah yang menjadi
pedoman pengadaan tanah hingga saat ini.
Istilah pengadaan tanah ini menjadi pengganti dari istilah
“pembebasan tanah” yang mendapat respon kurang positif di
tengah-tengah masyarakat sehubungan dengan banyaknya
permasalahan yang ditimbulkan dalam pelaksanaannya di
lapangan, sekaligus bermaksud untuk menampung aspirasi
berbagai kalangan dalam masyarakat sebagai reaksi terhadap
eksist-eksist pembebasan tanah yang selama ini terjadi. 9
Secara otonomi, dalam Keputusan Presiden Nomor 55
Tahun 1993 tersebut terlihat adanya penyempurnaan bila
dibandingkan dari peraturan pembebasan tanah yang ada
sebelumnya. Dapat dicermati perbaikan-perbaikan tersebut mulai
dari tingkatan peraturannya, konsideran sampai diktum, juga dari
substansi dan formalitasnya.
Setelah diterbitkan Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun
1993, Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005, dan Peraturan
Presiden Nomor 65 Tahun 2006, serta Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012, munculah istilah tentang Pengadaan Tanah. Definisi
9
Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit Buku
Kompas, Jakarta, 2001, h. 72.

10
mengenai pengadaan tanah-pun berbeda-beda di setiap peraturan
tersebut.10
a. Menurut Pasal 1 angka (1) Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun
1993, disebutkan definisi dari pengadaan tanah yaitu "setiap
kegiatan untuk mendapatkan tanah dengan cara memberikan
ganti kerugian kepada yang berhak atas tanah tersebut”.
b. Menurut Pasal 1 angka (3) Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun
2005, mendefinisikan pengadaan tanah yaitu:
setiap kegiatan untuk mendapatkan tanah dengan cara

memberikan ganti kerugian kepada yang melepaskan atau
menyerahkan tanah, bangunan, tanaman, dan benda-benda
yang berkaitan dengan tanah atau dengan pencabutan hak
atas tanah.
c. Di dalam Pasal 1 angka (3) Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun
2006 mendefinisikan pengertian yang sama dengan Peraturan
Presiden Nomor 36 Tahun 2005 tentang pengadaan tanah,
namun dengan menghilangkan kata-kata terakhir yaitu “atau
dengan pencabutan hak atas tanah”.
d. Dalam Pasal 1 angka (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
disebutkan bahwa arti dari pengadaan tanah adalah “kegiatan
menyediakan tanah dengan cara memberi ganti kerugian yang
layak dan adil kepada pihak yang berhak”.
Beberapa definisi tentang pengadaan tanah diatas
memberikan poin penting, bahwa inti dari pengadaan tanah adalah
10
Urip Santoso, Op.Cit., h. 20.

11
suatu kegiatan yang bertujuan untuk mendapatkan lahan tanah
dengan cara pelepasan atau penyerahan.
1.4.2. Kepentingan Umum
Menurut Bruggink, pengertian kepentingan umum dapat
diartikan sebagai pengertian yang kabur, yakni pengertian-
pengertian yang intinya sendiri juga tidak jelas. Bruggink
menyatakan bahwa pengertian kabur di bidang hukum sering
dikenal, mengingat pembuat undang-undang kadang-kadang
menggunakannya. Contohnya, antara lain: kesusilaan yang baik,
dapat diterima akal, adil, ketertiban umum, kecermatan yang layak
dalam pergaulan masyarakat, dan sebagainya. 11
Konsep kepentingan umum tidak dapat didefinisikan secara
tepat, maka cara yang tepat untuk menguraikan kepentingan umum
hanya dengan cara menemukan kriteria-kriteria dari kepentingan
umum. Hal ini bertujuan untuk memudahkan pembentukan
normanya. Dengan kriteria kepentingan umum yang tepat, maka
kepentingan umum dalam pengadaan tanah tidak menjadikan
negara bertindak sewenang-wenang dan sebaliknya rakyat akan
lebih terlindungi hak-haknya.12
Pengertian Kepentingan Umum dalam Pasal 1 angka (6)
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 juncto Pasal 1 angka (6)
11
Sri Hajati et al., Buku Ajar Politik Hukum Pertanahan, Airlangga University Press, Jakarta,
2018, h. 234.
12
Guna Negara, “Pengadaan Tanah Oleh Negara Untuk Kepentingan Umum”, Tesis, Program
Pascasarjana Universitas Airlangga, 2006, h. 9.

12
Peraturan Presiden Nomor 148 Tahun 2015, ialah: “Kepentingan
Umum adalah kepentingan bangsa, negara, dan masyarakat yang
harus diwujudkan oleh pemerintah dan digunakan sebesar-besarnya
untuk kemakmuran rakyat”.
Kemudian dalam Pasal 10 Undang-Undang Nomor 2 Tahun
2012, menyatakan bahwa:
Tanah untuk Kepentingan Umum sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 4 ayat (1) digunakan untuk pembangunan:
a. pertanahan dan keamanan nasional;
b. jalan umum, jalan tol, terowongan, jalur kereta api, dan
fasilitas operasi kereta api;
c. waduk, bendungan, bendung, irigasi, saluran air minum,
saluran pembangunan air dan sanitasi, dan bangunan
pengairan lainnya;
d. pelabuhan, bandar udara, dan terminal;
e. infrastruktur minyak, gas, dan panas bumi;
f. pembangkit, transmisi, gardu, jaringan, dan distribusi
tenaga listrik;
g. jaringan telekomunikasi dan informatika pemerintah;
h. tempat pembuangan dan pengelolahan sampah;
i. rumah sakit Pemerintah/Pemerintah Daerah;
j. fasilitas keselamatan umum;
k. tempat pemakaman umum Pemerintah/Pemerintah
Daerah;
l. fasilitas sosial, fasilitas umum, dan ruang terbuka hijau
publik;
m. cagar alam dan cagar budaya;
n. kantor Pemerintah/Pemerintah Daerah/Desa;
o. penataan permukiman kumuh perkotaan dan/atau
konsolidasi tanah, serta perumahan untuk masyarakat
berpenghasilan rendah dengan status sewa;
p. prasarana pendidikan atau sekolah
Pemerintah/Pemerintah Daerah;
q. prasarana olahraga Pemerintah/Pemerintah Daerah; dan
r. pasar umum dan lapangan parkir umum.
Pengadaan tanah untuk kepentingan umum sebagaimana
yang dimaksud di atas wajib diselenggarakan oleh pemerintah dan

13
tanahnya selanjutnya dimiliki oleh pemerintah atau pemerintah
daerah.
Penggunaan tanah untuk kepentingan umum merupakan
implementasi dari salah satu asas dalam UUPA, yaitu semua hak
atas tanah mempunyai fungsi sosial sebagaimana yang ditetapkan
dalam Pasal 6 UUPA. Hak atas tanah mempunyai fungsi sosial
mengandung pengertian bahwa hak atas tanah selain bersifat
pribadi, juga mengandung kebersamaan. Dalam menggunakan
tanah harus mengutamakan kepentingan umum daripada
kepentingan pribadi. Namun demikian, hal ini bukan berarti bahwa
kepentingan pribadi diabaikan begitu saja. Kalau kepentingan
pribadi dari pemegang hak atas tanah diambil untuk kepentingan
umum, maka kepada pemegang hak atas tanah tersebut harus
diberikan ganti kerugian yang layak. Dalam penggunaan tanah
harus ada keseimbangan antara kepentingan pribadi dengan
kepentingan umum. 13
1.4.3. Ganti Kerugian
Menurut Pasal 1 angka (10) Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012 juncto Pasal 1 angka (10) Peraturan Presiden Nomor
148 Tahun 2015, yang dimaksud dengan ganti kerugian adalah:
“Ganti Kerugian adalah penggantian yang layak dan adil kepada
pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah”.
13
Urip Santoso, Op.Cit., h. 29.

14
Dalam Pasal 33 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
juncto Pasal 65 Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012,
menjelaskan bahwa:
Penilaian besarnya Ganti Kerugian oleh Penilai

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 32 ayat (1) dilakukan
bidang per bidang tanah, meliputi:
a. tanah;
b. ruang atas tanah dan bawah tanah;
c. bangunan;
d. tanaman;
e. benda yang berkaitan dengan tanah; dan/atau
f. kerugian lain yang dapat dinilai.
Ganti kerugian yang diberikan kepada pemegang hak atas
tanah tidak sekedar ganti kerugian, namun ganti kerugian itu harus
layak dan adil. Nilai ganti kerugian itu tidak boleh menurunkan
tingkat kesejahteraan pemegang hak atas tanah atau dengan kata
lain kehidupan pemegang hak atas tanah harus lebih baik setelah
hak atas tanahnya diambil untuk kepentingan umum. 14
Dalam hal terdapat sisa dari bidang tanah tertentu yang
terkena pengadaan tanah yang tidak lagi dapat difungsikan sesuai
dengan peruntukan dan penggunaannya, pihak yang berhak dapat
meminta penggantian secara utuh atas bidang tanahnya. Sisa tanah
yang tidak lagi dapat difungsikan merupakan bidang tanah yang
tidak lagi dapat digunakan sesuai dengan peruntukan dan
penggunaan semula.
14
Ibid., h. 31.

15
Merujuk pada ketentuan dalam Pasal 36 Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012 juncto Pasal 74 Peraturan Presiden Nomor 71
Tahun 2012, bahwa:
Pemberian Ganti Kerugian dapat diberikan dalam bentuk:

a. uang;
b. tanah pengganti;
c. permukiman kembali;
d. kepemilikan saham; atau
e. bentuk lain yang disetujui oleh kedua belah pihak.
Bentuk ganti kerugian, baik berdiri sendiri maupun
gabungan dari beberapa bentuk ganti kerugian, diberikan sesuai
dengan nilai ganti kerugian yang nominalnya sama dengan nilai
yang ditetapkan oleh Penilai Pertanahan.
1.4.4. Asas Keadilan
Keadilan berasal dari kata “adil” merupakan serapan bahasa
Arab “al-adl” yang memiliki makna sangat dekat dengan kata “al-
qisth” yaitu lurus dalam jiwa, tidak dikalahkan oleh hawa nafsu,
berhukum dengan kebenaran, tidak zalim, seimbang, setara, dan
sebagainya.15
Dalam bahasa Indonesia adil artinya sama berat, tidak berat
sebelah, dan tidak memihak. Sedangkan keadilan berarti sifat yang
adil, tidak berat sebelah, sepatutnya dan tidak sewenang-wenang.
Kemudian dalam bahasa Inggris istilah “keadilan” disebut dengan
beberapa terminologi yaitu justice, fairness, equity, dan
impartiality. Istilah justice diartikan dengan “the fair treatment of
15
Ibn Al-Arabiy, Lisan Al-Arb, Juz 11, Beirut, Daar Ehia Al-Tourath, 1999, h. 430.

16
people, the quality of being fair or reasonable, the legal system
used to punish people who have committed crimes”.16
Untuk menelaah lebih jelas tentang pengertian keadilan,
maka perlu kiranya merujuk pandangan hukum klasik yang
diajarkan oleh Thomas Aquinas. Dengan mengikuti pandangan
Aristoteles, Thomas Aquinas mengemukakan dua macam keadilan,
yaitu keadilan distributif (iustitia distributiva) dan keadilan
komutatif (iustitia commutativa). Dua macam keadilan itu
sebenarnya merupakan varian-varian persamaan, tetapi bukan
persamaan itu sendiri.
Bentuk keadilan pertama, yaitu keadilan distributif, merujuk
kepada adanya persamaan di antara manusia didasarkan atas prinsip
proporsionalitas. Untuk melaksanakan keadilan ini diperlukan
adanya pihak yang membagi yang bersifat superordinasi dan
subordinasi, artinya antara yang mempunyai wewenang untuk
membagi dan yang mendapat bagian.
Bentuk keadilan kedua, yaitu keadilan komutatif, terdapat
pada hubungan yang bersifat koordinatif di antara para pihak.
Untuk melihat bekerjanya keadilan ini diperlukan adanya dua pihak
yang mempunyai kedudukan yang sama. Mengenai keadilan
komutatif ini, Thomas Aquinas mengungkapkan bahwa dalam
hubungan antara dua orang yang bersifat koordinatif tersebut,
16
A.S. Horby, Oxford Advanced Learn’s Dictionary of Current English, sixth edition, Oxford
University Press, New York, 2000, h. 734.

17
persamaan diartikan sebagai ekuivalensi, harmoni, dan
keseimbangan.17
Ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
menyebutkan bahwa:
Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum dilaksanakan

berdasarkan asas:
a. kemanusiaan;
b. keadilan;
c. kemanfaatan;
d. kepastian;
e. keterbukaan;
f. kesepakatan;
g. keikutsertaan;
h. kesejahteraan;
i. keberlanjutan; dan
j. keselarasan.
Dalam Penjelasan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012,
asas keadilan dimaknai sebagai memberikan jaminan penggantian
yang layak kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan
tanah sehingga mendapatkan kesempatan untuk dapat
melangsungkan kehidupan yang lebih baik. 18
1.4.5. Pengadaan Tanah Sebagai Perbuatan Pemerintah
Di dalam negara hukum, pemerintah harus berdasarkan atas
hukum (asas legalitas). Asas legalitas menurut Sjachran Basah,
berarti upaya untuk mewujudkan duet integral secara harmonis
antara paham kedaulatan hukum dan paham kedaulatan rakyat
berdasarkan prinsip monodualitis selaku pilar-pilar, yang sifat
17
Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum, Edisi Revisi, Kencana Prenada Media
Group, Jakarta, 2011, h. 131-133.
18
Sri Hajati et al., Op.Cit., h. 235.

18
hakikatnya konstitutif. Melalui prinsip legalitas ini, perbuatan
pemerintah harus di dasarkan pada peraturan perundang-undangan
yang kemudian menjadi kewenangan dari pemerintah. 19
Kewenangan akan melahirkan perbuatan pemerintah. Untuk
itu perlu juga memaparkan mengenai perbuatan pemerintah
(besturhandeling). Perbuatan pemerintah merupakan perbuatan
materiil dan perbuatan hukum yang dilakukan oleh penguasa dalam
menjalankan fungsi pemerintah. Demi menjamin dan memberikan
landasan hukum bahwa perbuatan pemerintah yang dilakukan
sebagai suatu perbuatan yang sah, dapat dipertanggung jawabkan,
dan bertanggung jawab, maka setiap perbuatan pemerintah itu
harus berdasarkan atas hukum yang adil, bermanfaat, dan
demokratis.
Secara umum dalam melakukan aktifitasnya, pemerintah
melakukan dua macam perbuatan, yaitu: perbuatan biasa
(feitelijkehandelingen), dan perbuatan hukum (rechtshandelingen).
Dalam kajian hukum, yang terpenting untuk dikemukakan adalah
perbuatan dalam kategori kedua, yakni perbuatan hukum
(rechtshandelingen). Perbuatan hukum pemerintah adalah
perbuatan yang dilakukan oleh badan atau Pejabat Tata Usaha
Negara dalam rangka melaksanakan urusan pemerintahan.
19
Upik Hamidah, “Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Pembangunan Infrastruktur Dalam
Rangka Pembangunan Wilayah”, Jurnal FH UNILA, 2012, h. 115.

19
Perbuatan hukum publik dalam pengadaan tanah dilakukan
dengan cara pelepasan hak atas tanah atau pencabutan hak atas
tanah. Dengan pelepasan hak ataupun pencabutan hak atas tanah
tersebut, pemerintah maupun pemerintah daerah menggunakan
wewenang yang dimiliki dalam konteks perbuatan hukum publik.
Perbuatan hukum privat dalam pengadaan tanah dilakukan dengan
cara jual-beli, tukar-menukar, atau cara lain yang disepakati oleh
kedua belah pihak, yakni antara pemerintah atau pemerintah daerah
dengan masyarakat pemilik hak atas tanah tersebut. Cara privat
tersebut hanya dapat dilakukan dengan kualifikasi tertentu, yaitu
untuk pengadaan tanah dalam skala kecil dan skala luas tanah yang
dibutuhkan tidak lebih dari 1 hektar. Untuk lebih memperjelas,
pengadaan tanah oleh pemerintah daerah untuk penyelenggaraan
pemerintahan daerah dalam konteks perbuatan hukum publik
maupun hukum privat, dapat dilihat sebagai berikut. 20
Tabel 1.1.
Pengadaan Tanah Sebagai Perbuatan Pemerintah
Perbuatan Pemerintah
(bestuurhandalingen)
Perbuatan Materiil Perbuatan Hukum

(feitelijkehandelingen) (rechtshandelingen)
Perbuatan Hukum Privat Perbuatan Hukum Publik

Dalam Pengadaan Tanah Dalam Pengadaan Tanah
Jual Beli / Tukar Pelepasan /

Menukar Pencabutan Hak
Atas Tanah
20
Ibid., h. 116.

20
1.5. Metode Penelitian
Metode penelitian ini merupakan sebuah proses untuk memperoleh data
dalam menunjang penelitian ini. Metode penelitian yang digunakan dalam
penelitian ini mencakup antara lain:
1.5.1. Tipe Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian hukum.21 Penelitian hukum merupakan
suatu proses untuk menemukan aturan hukum, prinsip-prinsip hukum maupun
doktrin-doktrin hukum guna menjawab isu hukum yang dihadapi. Penelitian
hukum juga merupakan suatu kegiatan know-how dalam ilmu hukum, dan bukan
sekedar know-about, sehingga dilakukan untuk memecahkan isu hukum yang
dihadapi.22
1.5.2. Pendekatan Masalah
Pendekatan yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah pendekatan
perundang-undangan (statute approach), pendekatan konseptual (conceptual
approach), dan studi kasus (case study).
Pendekatan perundang-undangan (statute approach) dilakukan dengan
menelaah semua peraturan perundang-undangan dan regulasi yang bersangkut
paut dengan isu hukum yang sedang dibahas. 23 yaitu aturan hukum yang berkaitan
tentang pengadaan tanah untuk kepentingan umum.
Pendekatan konseptual (conceptual approach) dilakukan dengan
berpedoman pada pandangan maupun doktrin dalam ilmu hukum untuk kemudian
21
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Cetakan ke-13, Kencana Prenada Media Group,
Jakarta, 2017, h. 56.
22
Ibid., h. 60.
23
Ibid., h. 133.

21
menemukan ide-ide yang melahirkan pengertian hukum, konsep hukum, dan asas
hukum yang relevan bagi isu yang dihadapi pada penelitian ini. 24 Tujuan dari
peneliti memilih pendekatan ini adalah untuk mengetahui asas keadilan dalam
ganti kerugian pada pengadaan tanah untuk kepentingan umum berdasarkan
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012. Tentunya peneliti akan membangun
sebuah konsep untuk dijadikan acuan dalam penelitian.
Studi kasus (case study) dilakukan terhadap suatu kasus tertentu dari
berbagai aspek hukum. Dalam penelitian ini, peneliti ingin mengkaji kasus
pengadaan tanah untuk kepentingan umum pada studi kasus pembangunan Jalan
Tambaklorok, Kota Semarang yang nantinya akan dibuat sebagai opini hukum.
1.5.3. Sumber Bahan Hukum
Sumber hukum yang digunakan dalam penelitian ini terdiri dari bahan
hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier.
1. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat sebagai
landasan utama yang dipakai dalam penelitian ini. 25 Antara lain khususnya di
bidang hukum pertanahan, berupa peraturan perundang-undangan yang
berkaitan dengan pengadaan tanah untuk kepentingan umum.
2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang erat hubungannya
dengan bahan hukum primer dan dapat membantu untuk menganalisis dan
memahami bahan hukum primer, 26 seperti pendapat ahli, dan konsep yang
bersumber dari buku, jurnal-jurnal hukum, makalah, artikel ilmiah, dan
24
Ibid., h. 135-136.
25
Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri, Ghalia Indonesia,
Jakarta, 1990, h. 53.
26
Ibid.

22
sumber lainnya yang dapat memberi penjelasan pada bahan hukum primer
yang didapat dari media cetak ataupun elektronik.
3. Bahan hukum tersier, yaitu berupa penjelasan terhadap bahan hukum primer
ataupun bahan hukum sekunder yang bersumber dari kamus dan ensiklopedia.
1.5.4. Metode Pengumpulan Bahan Hukum
Pengumpulan bahan hukum dilakukan dengan cara menelusuri bahan
hukum yang relevan dengan rumusan masalah yang diteliti untuk selanjutnya
dikumpulkan, diklasifikasikan dan dipilah sesuai dengan topik-topik dan bahasan-
bahasan yang diteliti. Selanjutnya disusun sesuai dengan struktur penulisan
sehingga terdapat alur logika yang sistematis.
Bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, dan bahan hukum tersier
yang telah dikumpulkan, dikelompokkan, untuk selanjutnya dikaji dengan
pendekatan perundang-undangan untuk memperoleh gambaran sinkronisasi dari
semua bahan hukum. Bahan hukum yang dikumpulkan tersebut dipelajari, dikaji,
dan dibandingkan dengan teori dan prinsip hukum yang dikemukakan oleh para
ahli untuk dianalisis secara normatif.
1.5.5. Analisis Bahan Hukum
Analisa bahan hukum pada penelitian ini menggunakan interpretasi
gramatikal, dan interpretasi sistematis guna menjawab isu hukum dari rumusan
masalah yang ada. Metode interpretasi yang digunakan dalam penelitian ini,
diantaranya yaitu:

23
1. Interpretasi Gramatikal (grammatikale interpretatie) atau interpretasi
bahasa,27 yakni ketentuan atau kaidah hukum yang tertulis diartikan menurut
kalimat atau bahasa sebagaimana diartikan oleh orang biasa yang
menggunakan bahasa sehari-hari.
2. Interpretasi Sistematis,28 yakni suatu penafsiran yang menghubungkan pasal
yang satu dengan pasal yang lain dalam suatu perundang-undangan yang
bersangkutan atau pada perundang-undangan hukum lainnya, atau membaca
penjelasan suatu perundang-undangan sehingga dapat dimengerti apa yang
dimaksud.
1.6. Pertanggungjawaban Sistematika
Sistematika penulisan ini diuraikan secara rinci menjadi bagian tiap-tiap
bab serta sub bab yang dibahas serta yang memberikan uraian-uraian yang
mendukung di dalam menganalisis permasalahan yang dipaparkan di atas.
Penulisan tesis ini dibagi menjadi 4 (empat) bab sebagai berikut:
Bab I berisi Pendahuluan yang menguraikan latar belakang masalah,
rumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, tinjauan pustaka, dan
metode penelitian yang berisi tentang tipe penelitian, pendekatan masalah, sumber
bahan hukum, metode pengumpulan bahan hukum, analisis bahan hukum, dan
pertanggunggjawaban sistematika penulisan.
Bab II berisi pembahasan mengenai rumusan masalah pertama. Peneliti
melakukan analisis untuk menjawab rumusan masalah yang diangkat yaitu
megenai ratio legis ketentuan ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
27
Enju Juanda, “Konstruksi Hukum dan Metode Interpretasi Hukum”, Jurnal Ilmiah Galuh
Justisi, Vol.4 No.2, 2016, h. 162.
28
Ibid., h. 163.

24
kepentingan umum. Pada bab ini akan diuraikan mengenai tinjauan historis
pengaturan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dan ratio legis ketentuan
ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum.
Bab III berisi pembahasan mengenai rumusan masalah kedua. Peneliti
melakukan analisis untuk menjawab rumusan masalah yakni dasar pemberian
ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum sesuai dengan
asas keadilan berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012. Penulis akan
membahas mengenai makna keadilan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun
2012, dan dasar pemberian ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum sesuai dengan asas keadilan berdasarkan peraturan perundang-
undangan dan berdasarkan studi kasus pembangunan Jalan Tambaklorok, Kota
Semarang.
Bab IV berisi Penutup yang memuat kesimpulan mengenai segala sesuatu
yang telah diuraikan pada penulisan tersebut serta saran yang mungkin bermanfaat
bagi yang berkepentingan.

BAB II
RATIO LEGIS KETENTUAN GANTI KERUGIAN DALAM PENGADAAN
TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM
2.1. Tinjauan Historis Pengaturan Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan
Umum
Dasar hukum pengadaan tanah untuk pembangunan pasca kemerdekaan
Indonesia pertama kali dituangkan dalam UUPA. Dibentuknya undang-undang ini
mengacu pada ketentuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang menyatakan bahwa:
“bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh
Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Ketentuan ini
melahirkan hak menguasai negara, yang memberi wewenang kepada negara
untuk:29
a. mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan, dan
pemeliharaan bumi, air, dan ruang angkasa tersebut; dan
b. menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan
perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air, dan ruang angkasa.
Sejarah pengaturan pengadaan tanah untuk pembangunan diketahui
menggunakan istilah pencabutan, pembebasan, dan pelepasan hak atas tanah.
Pengaturan pencabutan hak atas tanah didasarkan pada ketentuan Pasal 18
UUPA, yang isinya: “Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa
dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat
dicabut, dengan memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur
29
Upik Hamidah, Op.Cit., h. 111.
25
26
dengan Undang-undang”. Dari ketentuan tersebut kemudian dikeluarkan Undang-
Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan
Benda-Benda Yang Ada Di Atasnya. Sebagai peraturan pelaksana Undang-
Undang Nomor 20 Tahun 1961, dibuatlah Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun
1973. Peraturan pemerintah ini dibentuk dalam rangka pelaksanaan ketentuan-
ketentauan dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 yang
mengamanatkan perlunya ditetapkan peraturan pemerintah tentang acara
penetapan ganti kerugian oleh pengadilan tinggi sehubungan dengan pencabutan
hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada di atasnya. Untuk mendukung
teknis keberlakuan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 dan Peraturan
Pemerintah Nomor 39 Tahun 1973, ditetapkan Instruksi Presiden Nomor 9 Tahun
1973 tentang Pelaksanaan Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda
Yang Ada Di Atasnya.
Pengadaan tanah untuk pembangunan dengan cara pembebasan tanah
didasarkan pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975 tentang
Ketentuan-Ketentuan Mengenai Tata Cara Pembebasan Tanah. Berdasarkan
ketentuan tersebut, pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk
kepentingan umum oleh pemerintah dilaksanakan dengan cara pembebasan tanah.
Pengadaan tanah dengan cara pembebasan tanah berlaku juga untuk pengadaan
tanah oleh pihak swasta. Hal ini didasarkan pada Peraturan Menteri Dalam Negeri
Nomor 2 Tahun 1976 tentang Penggunaan Acara Pembebasan Tanah Untuk
Kepentingan Pemerintah Bagi Pembebasan Tanah Oleh Pihak Swasta.

27
Pengaturan pengadaan tanah untuk pembangunan dengan cara pelepasan
hak atas tanah diawali dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 2 Tahun
1985 tentang Tata Cara Pengadaan Tanah Untuk Keperluan Proyek Pembangunan
Di Wilayah Kecamatan. Berdasarkan ketentuan tersebut, pengadaan tanah bagi
pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum oleh perangkat kecamatan
dilaksanakan dengan cara pelepasan hak atas tanah. Pengadaan tanah dengan
pelepasan hak selanjutnya diatur dalam Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun
1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk
Kepentingan Umum, yang keberlakuannya menyatakan tidak berlaku lagi
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 1975, Peraturan Menteri
Dalam Negeri Nomor 2 Tahun 1976, dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor
2 Tahun 1985. Sebagai peraturan pelaksanaan dari Keputusan Presiden Nomor 55
Tahun 1993, dibuatlah Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan
Pertanahan Nasional Nomor 1 Tahun 1994 tentang Keputusan Presiden Republik
Indonesia Nomor 55 Tahun 1993 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan
Pembangunan Untuk Kepentingan Umum. Peraturan Menteri tersebut dibuat
untuk melaksanakan ketentuan Pasal 25 Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun
1993.
Keputusan Presiden Nomor 55 Tahun 1993 selanjutnya dicabut dan
dinyatakan tidak berlaku dengan dikeluarkannya Peraturan Presiden Nomor 36
Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan Untuk
Kepentingan Umum. Berdasarkan peraturan tersebut, pengadaan tanah bagi
pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum oleh Pemerintah atau

28
Pemerintah Daerah dilaksanakan dengan cara pelepasan atau penyerahan hak atas
tanah, atau pencabutan hak atas tanah. Pada ketentuan peralihan disebutkan bahwa
dengan berlakunya Peraturan Presiden ini, peraturan pelaksanaan dari Keputusan
Presiden Nomor 55 Tahun 1993 tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan
dengan Peraturan Presiden ini. Peraturan pelaksanaan yang dimaksud adalah
Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 1
Tahun 1994.
Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005 selanjutnya diubah dengan
Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006. Berdasarkan Peraturan Presiden
Nomor 65 Tahun 2006, pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk
kepentingan umum oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah dilaksanakan dengan
cara pelepasan atau penyerahan hak atas tanah. Sebagai peraturan pelaksana dari
Peraturan Presiden Nomor 36 Tahun 2005, dibuatlah Peraturan Kepala Badan
Pertanahan Nasional Nomor 3 Tahun 2007. Peraturan ini dibuat untuk
melaksanakan ketentuan Pasal 2 dan Pasal 22 Peraturan Presiden Nomor 36
Tahun 2005. Pada ketentuan penutupnya disebutkan dengan berlakunya peraturan
ini, maka Peraturan Menteri Negara Agraria/Kepala Badan Pertanahan Nasional
Nomor 1 Tahun 1994 dinyatakan tidak berlaku lagi.30
Pengaturan pengadaan tanah dengan pelepasan hak atas tanah sejak 14
Januari 2012 merujuk pada Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang
Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum, dan peraturan
perundang-undangan dibawahnya sebagai peraturan pelaksana.
30
Ibid., h. 112-113.

29
Munculnya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 beranjak dari adanya
kelima prinsip sebagai berikut:31
1. tanah untuk pembangunan harus tersedia tanahnya;
2. masyarakat terjamin penguasaan atau pemilikan atas tanahnya;
3. spekulasi tanah diminimalisir;
4. memperhatikan praktik pengadaan tanah di negara-negara lainnya; dan
5. mendasarkan pada sejarah, politik, dan hukum pertanahan nasional.
Berdasarkan kelima prinsip di atas, maka pengaturan pengadaan tanah harus
dengan tataran undang-undang. Pengaturan pengadaan tanah wajib ada di dalam
kerangka pembangunan negara dengan prinsip-prinsip kebangsaan yang dianut
dalam UUD 1945. Dengan demikian pelaksanaan pengadaan tanah harus dapat
didekatkan pada keadilan, sekaligus eksplorasi nilai-nilai luhur yang tumbuh dan
berkembang dalam praktik, dengan meninggalkan sisi-sisi lemahnya.
Pertimbangan lain pembentukan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
adalah dalam rangka mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, dan sejahtera
berdasarkan Pancasila dan UUD 1945, maka pemerintah perlu melaksanakan
pembangunan. Untuk menjamin terselenggaranya pembangunan untuk
kepentingan umum, diperlukan tanah yang pengadaannya dilaksanakan dengan
mengedepankan prinsip kemanusiaan, demokratis, dan adil.32
31
Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan,
Jakarta, 2010, h. 6.
32
Upik Hamidah, “Politik Hukum Pengaturan Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan Bagi
Kepentingan Umum”, PRAEVIA Jurnal Ilmu Hukum, 2012, h. 10.

30
2.2. Ratio Legis Ketentuan Ganti Kerugian Dalam Pengadaan Tanah
Untuk Kepentingan Uum
Pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan
umum dilaksanakan oleh pemerintah dengan mendasarkan pada ketentuan
peraturan perundang-undangan yang ada. Di dalam Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012 mencantumkan asas-asas atau prinsip-prinsip yang mendasari
pengaturan pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum, yaitu:
prinsip kemanusiaan, keadilan, kemanfaatan, kepastian, keterbukaan, kesepakatan,
kesejahteraan, keberlanjutan, dan keselarasan.33 Prinsip tersebut menjadi landasan
penormaan dalam peraturan perundang-undangan. Artinya setiap norma yang
mengatur mengenai pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan
umum harus mengacu pada prinsip-prinsip yang ada.
Sacipto Raharjo menjelaskan bahwa prinsip atau asas hukum merupakan
jantungnya peraturan hukum, asas hukum merupakan landasan yang paling luas
bagi lahirnya suatu peraturan hukum, di samping itu asas hukum merupakan
jembatan suatu peraturan hukum yang menghubungkan antara peraturan-peraturan
hukum dengan hukum positif dengan cita-cita sosial dan pandangan etis
masyarakatnya.34 Lebih lanjut Sacipto Raharjo menyatakan bahwa asas hukum
bukanlah peraturan hukum, namun tidak ada hukum yang bisa dipahami tanpa
mengetahui asas-asas hukum yang ada di dalamnya. Oleh karena itu, untuk
memahami suatu hukum tidak bisa hanya dilihat pada peraturan-peraturan
33
Pasal 2 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah
Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum.
34
Sacipto Raharjo, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya, Bandung, 2000, h. 45.

31
hukumnya saja, melainkan harus menggalinya sampai pada asas hukumnya. Asas
hukum inilah yang memberi makna etis kepada peraturan-peraturan hukum serta
tata hukum.35 Dengan demikian, idealnya setiap prinsip yang ada di dalam
peraturan perundang-undangan harus dijabarkan dalam norma hukum.
Kata prinsip sendiri merupakan serapan dari bahasa Inggris principle, yang
berarti dasar atau asas,36 atau merupakan serapan dari bahasa Arab asasun yang
berarti dasar, basis, atau fondasi.37 Dalam kamus bahasa Indonesia, kata asas
mempunyai makna dasar sesuatu yang menjadi tumpuan, dasar cita-cita, dan
hukum dasar.38 Dengan demikian istilah prinsip atau asas dapat disimpulkan
mempunyai makna yang sama yaitu dasar atau fondasi.
Prinsip hukum atau asas hukum adalah prinsip yang dianggap dasar atau
fundamen hukum yang terdiri dari pengertian-pengertian atau nilai-nilai yang
menjadi titik tolak berfikir tentang hukum.39 Disamping itu, asas hukum juga
merupakan landasan atau alasan bagi terbentuknya suatu peraturan hukum atau
merupakan ratio legis dari suatu peraturan hukum, yang memuat nilai-nilai, jiwa
cita sosial atau pandangan-pandangan etis yang ingin diwujudkan.40 Asas-asas itu
merupakan titik tolak juga bagi pembentukan undang-undang dan interpretasi
undang-undang tersebut. Pendapat yang sama dikemukakan oleh Suhariningsih,
bahwa asas hukum atau prinsip hukum merupakan kebenaran yang tersirat dalam
35
Ibid., h. 47.
36
John M Echol dan Hasan Shadily, Kamus Inggris Indonesia, PT. Gramedia, Jakarta, 1997, h.
447.
37
Mohammad Daud Ali, Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum Islam di Indonesia, PT.
Grafindo Persada, Jakarta, 1993, h. 112.
38
Pusat Bahasa Depdiknas, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, 1990, h.
70.
39
Theo Huijbers, Filsafat Hukum, Kanisius, Yogyakarta, 1995, h. 79.
40
SF Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, Liberty,
Yogyakarta, 1997, h. 180.

32
peraturan hukum konkrit, dan itu ada pada setiap peraturan perundang-undangan,
guna pelaksanaan hukum dan penegakan hukum.41 Prinsip hukum mempunyai
fungsi yang sangat penting dalam sistem hukum. Prinsip hukum itu
mempengaruhi sistem hukum positif dan menjelma dalam sistem yang dibentuk,
tidak ada sistem tanpa prinsip di dalamnya.42
Selain disebut sebagai landasan lahirnya peraturan hukum, asas hukum
juga dapat disebut sebagai alasan bagi lahirnya peraturan hukum, asas hukum ini
tidak akan habis kekuatannya dengan melahirkan suatu peraturan hukum,
melainkan akan tetap saja ada dan akan melahirkan peraturan-peraturan
selanjutnya.43
Prinsip hukum merupakan dasar atau fondasi dalam peraturan perundang-
undangan, dengan demikian setiap norma hukum dalam peraturan perundang-
undangan haruslah mengacu pada prinsip atau asas hukum. Implementasi dari
asas-asas hukum tersebut akan menjadi tolak ukur atau dasar pengujian bagi
hakim di Pengadilan Tata Usaha Negara untuk menilai apakah dalam pelaksanaan
pengadaan tanah telah sesuai dan sejalan dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun
2012.44 Sebagai sebuah fondasi atau dasar, asas dapat digunakan sebagai alat
untuk menyelesaikan jika dalam sebuah sistem hukum terjadi sengketa, misalnya
jika dalam suatu peraturan perundang-undangan terjadi konflik norma.45
41
Suhariningsih, Tanah Terlantar, Asas dan Pembaharuan Konsep Menuju Penertiban,
Prestasi Pustaka, Jakarta, 2009, h. 224.
42
Yohanes Sogar Simamora, Hukum Perjanjian, Prinsip Hukum Kontrak Pengadaan Barang
dan Jasa Oleh Pemerintah, Laks Bang, Yogyakarta, 2009, h. 37.
43
Sacipto Raharjo, Op.Cit., h. 45.
44
Sudjito et all., Restorasi Kebijakan Pengadaan, Perolehan, Pelepasan, dan Pendayagunaan
Tanah Serta Kepastian Hukum di Bidang Investasi, Tugujogja Pustaka, Yogyakarta, 2012, h. 58.
45
Imam Koeswahyono, “Suatu Catatan Kritis Atas Undang-Undang Pengadaan Tanah Untuk
Pembangunan Nomor 2 Tahun 2012”, Makalah, 2012, h. 6.

33
Pengadaan tanah bagi pembangunan untuk kepentingan umum dilakukan
dengan memperhatikan prinsip-prinsip sebagai berikut:46
1. Prinsip kemanusiaan adalah pengadaan tanah harus memberikan perlindungan
serta penghormatan terhadap hak asasi manusia, harkat dan martabat setiap
warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional.
2. Prinsip keadilan adalah memberikan jaminan penggantian yang layak kepada
yang berhak dalam proses pengadaan tanah sehingga mendapatkan kesempatan
untuk dapat melangsungkan kehidupan yang lebih baik.
3. Prinsip kemanfaatan adalah hasil pengadaan tanah mampu memberikan
manfaat secara luas bagi kepentingan masyarakat, bangsa dan negara.
4. Prinsip kepastian adalah memberikan kepastian hukum tersedianya tanah
dalam proses pengadaan tanah untuk pembangunan dan memberikan jaminan
kepada pihak yang berhak untuk mendapatkan ganti kerugian yang layak.
5. Prinsip keterbukaan adalah bahwa pengadaan tanah untuk kepentingan yang
dilaksanakan dengan memberikan akses kepada masyarakat untuk
mendapatkan informasi yang berkaitan dengan pengadaan tanah.
6. Prinsip kesepakatan adalah di dalam proses pengadaan tanah dilakukan dengan
musyawarah para pihak tanpa didasari oleh suatu unsur paksaan untuk
mendapatkan kesepakatan bersama.
7. Prinsip keikutsertaan adalah dukungan dalam penyelenggaraan pengadaan
tanah melalui partisipasi masyarakat, baik secara langsung maupun tidak
langsung, sejak perencanaan sampai dengan kegiata pembangunan.
46
Sahnan, M. Yazid Fathoni dan Musakir Salat, “Penerapan Prinsip Keadilan Dalam
Pembebasan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal IUS, Vol. III No. 9,
2015, h. 424-425.

34
8. Prinsip kesejahteraan adalah pengadaan tanah untuk pembangunan dapat
memberikan nilai tambah bagi kelangsungan kehidupan pihak yang berhak dan
masyarakat secara luas.
9. Prinsip keberlanjutan adalah kegiatan pembangunan dapat berlangsung secara
terus menerus, berkesinambungan untuk mencapai tujuan yang diharapkan.
10.Prinsip keselarasan adalah pengadaan tanah untuk pembangunan dapat
seimbang dan sejalan dengan kepentingan masyarakat dan negara.
Pada dasarnya, prinsip keadilan merupakan fondasi utama dalam mengatur
ketentuan yang berkaitan dengan ganti kerugian dalam pengadaan tanah. Prinsip
keadilan dalam pengadaan tanah harus memberikan jaminan penggantian yang
layak kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah, sehingga
mendapatkan kesempatan untuk dapat melangsungkan kehidupan yang lebih baik.
Keadilan sendiri merupakan salah satu tujuan hukum yang berangkat dari nilai-
nilai moral manusia. Keadilan merupakan konsep filsafat yang mengandung
pengertian yang abstrak. Hukum selalu menginginkan terwujudnya ide hukum
tertentu. Tujuan hukum untuk sebagian terletak dalam merealisasikan keadilan,
disamping itu juga untuk ketertiban, perdamaian, harmoni, predikbilitas, dan
kepastian hukum.47 Dalam pengadaan tanah, asas keadilan diletakkan sebagai
dasar penentuan bentuk dan besarnya ganti kerugian yang diberikan kepada
pemegang hak atas tanah yang tanahnya diambil untuk kepentingan umum.48
Prinsip pemberian ganti kerugian harus seimbang dengan nilai tanah,
termasuk segala benda yang ada di atasnya. Dalam perundang-undangan
47
B. Arief Sidharta, Meuwissen Tentang Pengembangan Hukum, Ilmu Hukum, Teori dan
Filsafat Hukum, Refika Aditama, Bandung, 2007, h. 37.
48
Achmad Rubai, Hukum Pengadaan Tanah, Bayu Media, Malang, 2007, h. 31.

35
ditentukan bahwa salah satu prinsip yang menjadi tolak ukur keseimbangan
adalah adanya ganti kerugian yang layak, dan tidak menjadikan kehidupan
ekonomi pemegang hak atas tanah mengalami kemunduran.49 Perlindungan
kepentingan pribadi secara tegas diatur dalam Pasal 28H UUD 1945, dan
ketentuan tersebut kemudian diuraikan dalam Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012 yang menegaskan bahwa pengadaan tanah bagi pembangunan untuk
kepentingan umum dilaksanakan berdasarkan asas keadilan.
Selain itu, munculnya aturan tentang ganti kerugian dalam pengadaan
tanah akibat adanya aturan dalam Pasal 6 juncto Pasal 18 UUPA. Dalam Pasal 6
UUPA, dijelaskan bahwa: “Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial”, yang
artinya hak atas tanah apapun yang ada pada seseorang tidak dipergunakan
semata-mata hanya untuk kepentingan pribadinya. Pada penjelasan umum UUPA
angka (4), menyatakan: “Penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaannya
dan sifat daripada haknya, hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan
kebahagiaan yang mempunyainya maupun bermanfaat pula bagi masyarakat dan
Negara”. Apabila sewaktu-waktu negara membutuhkan tanah tersebut, maka yang
berhak atas tanah harus melakukan pelepasan hak atas tanahnya. Adapun apabila
dimungkinkan terjadi seperti itu, maka negara berdasarkan Pasal 18 UUPA harus
memberikan ganti kerugian yang layak kepada subjek yang hak atas tanahnya
dilepaskan/dicabut.
Berkaitan dengan kriteria ganti kerugian yang layak dan adil sering
menjadi permasalahan dalam pelaksanaan pengadaan tanah. Untuk dapat
49
Oloan Sitorus dan Dayat Limbong, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum, Mitra
Kebijakan Tanah Indonesia, Yogyakarta, 2004, h. 30.

36
memprediksi ganti kerugian yang diterima oleh pihak yang berhak, maka harus
benar-benar dikaji secara cermat dan seksama. Pemerintah harus dapat
memberikan jaminan, karena merupakan kewajiban pemerintah untuk
memberikan kesejahteraan bagi rakyatnya. Dengan demikian, ganti kerugian yang
layak dan adil dalam pelaksanaan pengadaan tanah menjadi pokok yang sangat
penting.
Penjelasan mengenai pengertian ganti kerugian yang layak dan adil tidak
diatur dalam Undang-Undang Pengadaan Tanah maupun peraturan pelaksananya.
Pengertian mengenai ganti kerugian yang layak dapat ditemukan dalam
Penjelasan Umum angka 5 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1961 tentang
Pencabutan Hak-Hak Atas Tanah dan Benda-Benda Yang Ada Di Atasnya, yang
menyatakan bahwa ganti kerugian yang layak itu akan didasarkan atas nilai yang
nyata atau sebenarnya dari tanah atau benda yang bersangkutan.50 Adapun
perwujudan prinsip keadilan dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012,
dijabarkan dalam Pasal 31, 32, 33, 34, 35, dan 36.
Dalam Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Pengadaan Tanah
Untuk Pembangunan, menjelaskan bahwa terdapat kendala dan hambatan yang
selama ini sering ditemui dalam melaksanakan pengadaan tanah untuk
pembangunan, yang salah satunya yakni tentang besaran nilai ganti kerugian.
Bahwa sebelum disahkannya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012, masalah
ketidaksepakatan antara harga yang dituntut pemilik tanah dengan panitia
pengadaan tanah selalu mengemuka. Persoalan tersebut menonjol dari
50
Muwahid, “Prinsip Prinsip Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan
Umum”, AL HIKMAH Jurnal Studi Keislaman, 2016, h. 8.

37
permasalahan yang beragam, antara daerah satu dengan daerah yang lain, antara
karakter sosial yang satu dengan karakter sosial yang lain, antara presepsi hak
pribadi dengan hak publik, dan sebagainya.
Dalam skala persoalan yang lebih sederhana, panitia mempunyai
kecenderungan untuk menggunakan NJOP sebagai acuan ganti kerugian. Di lain
pihak, pemilik tanah berkecenderungan untuk menggunakan harga pasar atau
harga jual beli, bahkan sangat sering menuntut ganti kerugian 3 (tiga) atau 4
(empat) kali lebih besar dari NJOP. Celah diantara kedua kecenderungan ini,
terpicu dari perencanaan penganggaran yang menggunakan basis NJOP,
sedangkan pada spending pengadaan tanah untuk ganti kerugian melebihi clad apa
yang telah direncanakan.51
Masalah klasik tentang perbedaan persepsi warga dan panita mengenai
nilai ganti kerugian selalu timbul, oleh karenanya perlu diatur ketentuan mengenai
tata cara penghitungan ganti kerugian. Ketentuan ini seyogyanya disosialisasikan
baik kepada panitia maupun warga, sehingga diperoleh transparansi tentang nilai
ganti kerugian yang diberikan.
NJOP yang merupakan nilai pajak atau nilai administrasi tidak memadai
untuk menjadi dasar perhitungan ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
pembangunan. Untuk itu perlu diubah mekanisme dasar perhitungan besaran ganti
kerugian. Dalam hal tetap terjadi ketidaksepakatan meskipun penghitungan nilai
ganti kerugian sudah dilakukan secara transparan dan hasil dari taksiran Lembaga
Penilai Tanah, maka penitipan uang ganti kerugian di pengadilan (konsinyasi)
51
Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan,
Jakarta, 2010, h. 8-9.

38
merupakan tindakan yang efektif. Tindakan ini dapat membuat warga bersepakat
dibandingkan memilih jalan litigasi yang memerlukan waktu lama. Jika warga
tidak bersepakat, maka panitia tetap dapat menggunakan langsung tanah tersebut
untuk keperluan pembangunan dengan penitipan ganti kerugian, maka agar
lembaga penitipan ganti kerugian efektif perlu diatur dalam ketentuan Undang-
Undang.52
Di dalam Pasal 28H ayat (4) UUD 1945, menyebutkan bahwa: “Setiap
orang berhak mempunyai hak milik pribadi dan hak milik tersebut tidak boleh
diambil secara sewenang-wenang oleh siapapun”. Ketentuan tersebut merupakan
prinsip penghormatan terhadap hak perorangan. Dengan adanya prinsip tersebut,
maka hak atas tanah yang dipunyai seseorang sesuai dengan hukum tanah nasional
dilindungi dari gangguan pihak lain. Demikian juga hak atas tanah seseorang tidak
boleh dirampas dengan sewenang-wenang dan secara melawan hukum, termasuk
oleh penguasa.53
Hukum tanah nasional memberikan perlindungan hukum kepada pihak
yang berhak atas tanah. Penguasaan dan penggunaan tanah oleh siapapun dan
untuk keperluan apapun harus dilandasi hak atas tanah yang disediakan oleh
hukum tanah nasional. Penguasaan dan penggunaan tanah yang berlandaskan hak
dilindungi oleh hukum terhadap gangguan-gangguan dari pihak manapun, baik
oleh sesama anggota masyarakat, maupun oleh pihak penguasa sekalipun (jika
gangguan tersebut tidak ada landasan hukumnya). Oleh karena itu sangat penting
52
Ibid., h. 14-15.
53
Maria S.W.Sumardjono, Tanah Dalam Prespektif Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya,
Kompas, Jakarta, 2008, h. 269.

39
dipahami, karena di dalamnya mengandung prinsip penghormatan terhadap hak
atas tanah.54
Sebagai bentuk perwujudan perlindungan hukum yang paling esensial
dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum adalah masalah pemberian ganti
kerugian yang layak dan adil kepada pihak yang berhak sebagaimana telah diatur
dalam Pasal 1 angka (2) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012, yaitu bahwa:
“Pengadaan Tanah adalah kegiatan menyediakan tanah dengan cara memberi
ganti kerugian yang layak dan adil kepada pihak yang berhak”. Sehingga untuk
mendapatkan ganti kerugian yang layak dan adil itu haruslah ada dasar dan cara
perhitungan harga ganti kerugian tanah yang diformulasikan, sehingga menjadi
layak dan adil sesuai dengan bunyi undang-undang tersebut.
Bentuk lain dari perlindungan serta penghormatan hak atas tanah dalam
pengadaan tanah untuk kepentingan umum adalah dengan dilakukannya
musyawarah terlebih dahulu dengan pemilik tanah untuk menentukan dan
menetapkan besarnya nilai ganti kerugian yang diberikan kepada pihak yang
berhak atas tanah.55 Disamping itu, bagi mereka yang hak atas tanahnya dicabut
harus diupayakan sedemikian rupa agar mereka yang dipindahkan tetap
menjalankan kegiatan usahanya/mencari nafkah kehidupan yang lebih layak
seperti semula.
Pengadaan tanah pada prinsipnya ditujukan untuk kepentingan umum,
dilakukan dengan prinsip keadilan dengan penghormatan terhadap hak-hak atas
54
Arie Sukanti Hutagalung, Pergulatan Pemikiran dan Aneka Gagasan Seputar Hukum Tanah
Nasional, Badan Penerbit FHUI, Depok, 2011, h. 171.
55
Mudakir Iskandar Syah, Dasar-Dasar Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan Umum, Jala
Permata, Jakarta, 2007, h. 17.

40
tanah yang diusahakan dengan cara seimbang dan dilakukan dengan cara
musyawarah.56 Dalam hal ini, maka pemerintah harus bertindak dengan prinsip
kehati-hatian yaitu selain untuk terlaksananya pembangunan yang direncanakan
pemerintah, juga sebaiknya dapat memenuhi rasa keadilan bagi masyarakat yang
tanahnya terkena proyek dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum
sebagai bentuk perlindungan hukum masyarakat. Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012 juga telah menyebutkan bahwa ciri-ciri dari kegiatan yang termasuk
dalam kepentingan umum adalah kegiatan pembangunan yang dimiliki dan
dilakukan oleh Pemerintah, dan bersifat non-profit atau tidak mencari keuntungan.
Bentuk ganti kerugian yang diatur dalam Pasal 36 Undang-Undang Nomor
2 Tahun 2012 juncto Pasal 74 Peraturan Presiden Nomor 71 Tahun 2012, berupa:
a. uang;
b. tanah pengganti;
c. permukiman kembali;
d. kepemilikan saham; atau
e. bentuk lain yang disetujui oleh kedua belah pihak.
Bentuk ganti kerugian tersebut dapat berdiri sendiri maupun gabungan dari
beberapa bentuk ganti kerugian sesuai dengan nilai ganti kerugian yang
nominalnya sama dengan nilai yang ditetapkan Penilai. Bentuk ganti kerugian
yang ditawarkan seharusnya tidak hanya ganti kerugian fisik yang hilang, akan
tetapi juga harus menghitung ganti kerugian non fisik seperti pemulihan kondisi
sosial ekonomi masyarakat yang dipindahkan ke lokasi baru. Sepatutnya
pemberian ganti kerugian tersebut harus tidak membawa dampak kerugian kepada
pemegang hak atas tanah yang kehilangan haknya tersebut, melainkan membawa
56
Muhammad Yamin Lubis dan Abdul Rahim Lubis, Pencabutan Hak, Pembebasan dan
Pengadaan Tanah, Mandar Maju, Bandung, 2011, h. 101.

41
dampak pada tingkatan kehidupan yang lebih baik atau minimal sama pada waktu
sebelum terjadinya kegiatan pembangunan.
Prinsip ganti kerugian harus seimbang dengan nilai tanah. Keseimbangan
tersebut adalah bahwa ganti kerugian yang diberikan merupakan imbalan yang
layak, atau tidak menjadikan pemegang hak atas tanah yang melepaskan tanahnya
mengalami kemunduran sosial atau tingkat ekonominya.57
Penilaian ganti kerugian ditetapkan oleh Penilai Pertanahan yang
ditetapkan oleh Lembaga Pertanahan, yakni Badan Pertanahan Nasional
(selanjutnya disebut BPN). Penilaian besarnya ganti kerugian oleh Penilai
dilakukan bidang per bidang tanah sesuai dengan ketentuan yang terdapat pada
Pasal 33 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 juncto Pasal 65 Peraturan
Presiden Nomor 71 Tahun 2012, meliputi:
a. tanah;
c. bangunan;
d. tanaman;
Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tidak disebutkan dasar
perhitungan ganti kerugian sebagaimana sebelumnya diatur dalam Peraturan
Presiden Nomor 36 Tahun 2005 juncto Peraturan Presiden Nomor 65 Tahun 2006.
Apakah penetapan ganti kerugian berpedoman pada NJOP atau nilai nyata pada
saat dilaksanakan pengadaan tanah. Penilaian harga tanah diserahkan kepada
Penilai Pertanahan atau Lembaga Penilai.
57
Oloan Sitorus dan Dayat Limbong, Op.Cit., h. 30.

42
Adanya Lembaga Penilai harga tanah di dalam pengadaan tanah tersebut
dapat dikatakan merupakan langkah maju, dimana sudah cukup lama disarankan
oleh para ahli di bidang pertanahan karena pada peraturan tentang pengadaan
tanah sebelumnya tidak dikenal lembaga seperti ini. Hanya saja Lembaga Penilai
harga tanah ini akan sangat membawa manfaat apabila di dukung oleh insan
Penilai yang professional, punya pengalaman kerja, tidak memihak/objektif, serta
di dukung kualifikasi pendidikan yang baik sehingga mampu melakukan penilaian
terhadap nilai tanah dengan akurat.
Selanjutnya, untuk memperjelas pemaknaan ganti kerugian dalam
pengaturan tentang pengadaan tanah untuk kepentingan umum, maka akan
diuraikan dalam tabel perbandingan sebagai berikut.
Tabel 2.1.
Perbandingan Pengaturan Ganti Kerugian
Dalam Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum
Indikator Perbandingan
Peraturan
Perundang- Subjek yang
undangan Pengertian melakukan Objek yang Bentuk ganti
penilaian atas dinilai kerugian
ganti kerugian
Undang-Undang tidak menjelaskan tentang pengertian, subjek yang melakukan penilaian atas
Nomor 5 Tahun ganti kerugian, objek yang dinilai, dan bentuk ganti kerugiaan. Namun, pada
1960 Pasal 18 menyebutkan:
“Untuk kepentingan umum, termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta
kepentingan bersama dari rakyat, hak-hak atas tanah dapat dicabut, dengan
memberi ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan
Undang-Undang”.
Undang-Undang panitia penaksir tanah dan/atau berupa
Nomor 20 (Pasal 3 ayat benda-benda pembayaran,
Tahun 1961 - (1) (b)) yang haknya yang dapat
akan dicabut itu dimaknai dengan
(Pasal 3 ayat bentuk uang
(1) (b)) (Pasal 5)

43
Instruksi panitia penaksir tanah/bangunan/ berupa

Presiden Nomor (Pasal 5 ayat tanaman yang pembayaran
9 Tahun 1973 - (1)) berada di secara tunai,
atasnya (Pasal 5 dapat dimaknai
ayat (1)) dengan bentuk
uang (Pasal 6
ayat (1))
Permendagri panitia bangunan dan berupa uang,
Nomor 15 pembebasan tanaman (Pasal tanah dan atau
Tahun 1975 - tanah (Pasal 6 6 ayat (2) (a)) fasilitas-fasilitas
ayat (1)) lain (Pasal 6 ayat
(2) (b))
Permendagri pemimpin tanah dan/atau berupa uang atau
Nomor 2 Tahun proyek (Pasal 5 bangunan/tanam bentuk lain
1985 - ayat (1)) an yang ada di (Pasal 6 ayat (1))
atasnya (Pasal 6
ayat (2))
Keputusan ganti kerugian panitia a. hak atas a. uang;
Presiden Nomor adalah penggantian pengadaan tanah tanah; b. tanah
55 Tahun 1993 atas nilai tanah (Pasal 8 angka b. bangunan; pengganti;
berikut bangunan, (3)) c. tanaman; c. permukiman
tanaman dan/atau d. benda-benda kembali;
benda-benda lain lain, yang d. gabungan dari
yang terkait dengan berkaitan dua atau lebih
tanah sebagai akibat dengan tanah untuk ganti
pelepasan atau (Pasal 12) kerugian
penyerahan hak atas sebagaimana
tanah (Pasal 1 dimaksud
angka (7)) dalam huruf a,
b, dan huruf c;
dan
e. bentuk lain
yang disetujui
oleh pihak-
pihak yang
bersangkutan
(Pasal 13)
Permen panitia hak atas tanah, ganti kerugian
Agraria/Kepala pengadaan tanah bangunan, diupayakan
BPN Nomor 1 - (Pasal 4 ayat tanaman dalam bentuk
Tahun 1994 (3) (b)) dan/atau benda- yang tidak
benda lain yang menyebabkan
terkait dengan perubahan
tanah yang terhadap pola
bersangkutan hidup masyarakat
dengan

44
mempertimbangk
an kemungkinan
dilaksanakannya
alih pemukiman
ke lokasi yang
sesuai (Pasal 16
ayat (4))
Peraturan ganti rugi adalah panitia a. hak atas a. uang; dan/atau
Presiden Nomor penggantian pengadaan tanah tanah; b. tanah
36 Tahun 2005 terhadap kerugian (Pasal 7 huruf b. bangunan; pengganti;
baik bersifat fisik (c)) c. tanaman; dan/atau
dan/atau non fisik d. benda-benda c. pemukiman
sebagai akibat lain yang kembali.
pengadaan tanah berkaitan dalam hal
kepada yang dengan tanah pemegang hak
mempunyai tanah, (Pasal 12) atas tanah tidak
bangunan, tanaman, menghendaki
dan/atau benda- bentuk ganti rugi
benda lain yang sebagaimana
berkaitan dengan dimaksud, maka
tanah yang dapat dapat diberikan
memberikan kompensasi
kelangsungan hidup berupa
yang lebih baik dari penyertaan modal
tingkat kehidupan (saham) sesuai
sosial ekonomi dengan ketentuan
sebelum terkena peraturan
pengadaan tanah perundang-
(Pasal 1 angka undangan (Pasal
(11)) 12 ayat (1) dan
(2))
Peraturan ganti rugi adalah panitia a. hak atas a. uang; dan/atau
Presiden Nomor penggantian pengadaan tanah tanah; b. tanah
65 Tahun 2006 terhadap kerugian (Pasal 7 huruf b. bangunan; pengganti;
baik bersifat fisik (c) Peraturan c. tanaman; dan/atau
dan/atau non fisik Presiden d. benda-benda c. pemukiman
sebagai akibat Nomor 36 lain yang kembali;
pengadaan tanah Tahun 2005) berkaitan dan/atau
kepada yang dengan tanah d. gabungan dari
mempunyai tanah, (Pasal 12 dua atau lebih
bangunan, tanaman, Peraturan bentuk ganti
dan/atau benda- Presiden kerugian
benda lain yang Nomor 36 sebagaimana
berkaitan dengan Tahun 2005) dimaksud
tanah yang dapat dalam huruf a,
memberikan huruf b, dan

45
kelangsungan hidup huruf c;

yang lebih baik dari e. bentuk lain
tingkat kehidupan yang disetujui
sosial ekonomi oleh pihak-
sebelum terkena pihak yang
pengadaan tanah bersangkutan
(Pasal 1 angka (Pasal 13)
(11) Peraturan
Presiden Nomor
36 Tahun 2005)
Undang-Undang ganti kerugian penilai (Pasal a. tanah; a. uang;
Nomor 2 Tahun adalah penggantian 31 ayat (1) dan b. ruang atas b. tanah
2012 yang layak dan adil (2)) tanah dan pengganti;
kepada pihak yang bawah tanah; c. permukiman
berhak dalam c. bangunan; kembali;
proses pengadaan d. tanaman; d. kepemilikan
tanah (Pasal 1 e. benda yang saham; atau
angka (10)) berkaitan e. bentuk lain
dengan tanah; yang disetujui
dan/atau oleh kedua
f. kerugian lain belah pihak
yang dapat (Pasal 36)
dinilai
(Pasal 33)
Peraturan ganti kerugian ketua pelaksana a. tanah; a. uang;
Presiden Nomor adalah penggantian pengadaan tanah b. ruang atas b. tanah
71 Tahun 2012 yang layak dan adil berdasarkan tanah dan pengganti;
kepada pihak yang hasil penilaian bawah tanah; c. permukiman
berhak dalam jasa penilai atau c. bangunan; kembali;
proses pengadaan penilai publik d. tanaman; d. kepemilikan
tanah (Pasal 1 (Pasal 63 ayat e. benda yang saham; atau
angka (10)) (1)) berkaitan e. bentuk lain
dengan tanah; yang disetujui
dan/atau oleh kedua
f. kerugian lain belah pihak.
yang dapat bentuk ganti
dinilai kerugian dapat
(Pasal 65 ayat berdiri sendiri
(1)) maupun
gabungan dari
beberapa bentuk
ganti kerugian
(Pasal 74 ayat
(1) dan (2))

46

angka (10) (1)) berkaitan e. bentuk lain
Peraturan dengan tanah; yang disetujui
Presiden Nomor dan/atau oleh kedua
71 Tahun 2012) f. kerugian lain belah pihak
(1) Peraturan maupun
Presiden gabungan dari
Nomor 71 beberapa bentuk
Tahun 2012) ganti kerugian
(Pasal 74 ayat
(1) dan (2)
Peraturan
Presiden Nomor
71 Tahun 2012)
angka (10)) (1) Peraturan berkaitan e. bentuk lain
Presiden dengan tanah; yang disetujui
Nomor 99 dan/atau oleh kedua
Tahun 2014) f. kerugian lain belah pihak
(Pasal 74 ayat
(1) dan (2)
Peraturan
Presiden Nomor
71 Tahun 2012)

47

angka (10)) (1) Peraturan berkaitan e. bentuk lain
Presiden dengan tanah; yang disetujui
Nomor 99 dan/atau oleh kedua
Tahun 2014) f. kerugian lain belah pihak
(Pasal 74 ayat
(1) dan (2)
Peraturan
Presiden Nomor
71 Tahun 2012)
Dari uraian tabel perbandingan tersebut, maka menurut peneliti dapat
disimpulkan bahwa aturan ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum selalu mengalami perubahan. Baik perubahan secara
pengertian, subjek yang melakukan penilaian terhadap ganti kerugian, objek yang
dinilai, serta bentuk ganti kerugian. Perubahan aturan tersebut juga dilakukan
dengan tujuan meminimalisir terjadinya konflik akibat adanya pengadaan tanah
yang dilakukan oleh negara. Adapun ratio legis dari pengaturan ganti kerugian
dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum dilakukan dalam rangka
melindungi kepentingan pribadi pemegang hak atas tanah, yang tanahnya diambil
alih oleh negara untuk kepentingan umum. Hak atas tanah yang mempunyai
fungsi sosial sesuai dengan ketentuan pada Pasal 6 UUPA, mengandung

48
pengertian bahwa hak atas tanah selain bersifat pribadi, juga mengandung
kebersamaan. Dalam menggunakan tanah harus mengutamakan kepentingan
umum daripada kepentingan pribadi. Namun demikian, hal ini bukan berarti
bahwa kepentingan pribadi dapat diabaikan begitu saja. Apabila kepentingan
pribadi dari pemegang hak atas tanah diambil untuk kepentingan umum, maka
kepada pemegang hak atas tanah tersebut harus diberikan ganti kerugian yang
layak. Dalam penggunaan tanah harus ada keseimbangan antara kepentingan
pribadi dengan kepentingan umum.

BAB III
DASAR PEMBERIAN GANTI KERUGIAN DALAM PENGADAAN
TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM SESUAI DENGAN ASAS
KEADILAN BERDASARKAN UNDANG-UNDANG
NOMOR 2 TAHUN 2012
3.1. Makna Keadilan Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
Keadilan berasal dari kata adil. Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia,
yang dimaksud dengan adil ialah tidak sewenang-wenang, tidak memihak, tidak
berat sebelah.58 Adil mengandung arti bahwa suatu keputusan dan tindakan
didasarkan atas norma-norma yang objektif, tidak subjektif, apalagi sewenang-
wenang. Keadilan pada dasarnya adalah konsep yang relatif, setiap orang tidak
memaknai dengan sama. Adil menurut yang satu, belum tentu adil bagi lainnya.
Kapan seseorang menegaskan bahwa ia melakukan keadilan, hal itu tentunya
harus relevan dengan ketertiban umum dimana suatu skala keadilan diakui. Skala
keadilan sendiri sangat bervariasi dari satu tempat ke tempat lain, dan setiap skala
didefinisikan dan sepenuhnya ditentukan oleh masyarakat sesuai dengan
ketertiban umum dari masyarakat tersebut.59
Di Indonesia, keadilan digambarkan dalam Pancasila sebagai dasar negara
yaitu keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Nilai-nilai yang terkandung
dalam sila keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia didasari dan dijiwai oleh
sila Ketuhanan Yang Maha Esa, kemanusiaan yang adil dan beradab, persatuan
58
Eko Hadi Wiyono, Kamus Bahasa Indonesia Lengkap, Akar Media, Jakarta, 2007, h. 10.
59
Agus Santoso, Hukum, Moral, & Keadilan, Kencana, Jakarta, 2012, h. 85.
49
50
Indonesia, serta kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam
permusyawaratan/perwakilan. Dalam sila kelima tersebut terkandung nilai-nilai
yang merupakan tujuan dalam hidup bersama. Maka di dalam sila kelima tersebut
terkandung nilai-nilai keadilan yang harus terwujud dalam kehidupan bersama
(kehidupan sosial). Adapun keadilan tersebut didasari dan dijiwai oleh hakikat
keadilan kemanusiaan yaitu keadilan dalam hubungannya manusia dengan dirinya
sendiri; manusia dengan manusia lainnya; manusia dengan masyarakat, bangsa,
dan negara; serta hubungan manusia dengan Tuhannya. 60
Konsekuensi nilai-nilai keadilan harus diwujudkan meliputi: 61
1. Keadilan distributif, yaitu suatu hubungan keadilan antara negara

terhadap warganya, dalam arti pihak negaralah yang wajib memenuhi
keadilan dalam bentuk keadilan membagi, dalam bentuk kesejahteraan,
bantuan, subsidi serta kesempatan dalam hidup bersama yang
didasarkan atas hak dan kewajiban;
2. Keadilan legal (keadilan bertaat), yaitu suatu hubungan keadilan antara
warga negara terhadap negara dan dalam masalah ini pihak wargalah
yang wajib memenuhi keadilan dalam bentuk mentaati peraturan
perundang-undangan yang berlaku dalam negara; dan
3. Keadilan komutatif, yaitu suatu hubungan keadilan antara warga negara
satu dengan lainnya secara timbal balik.
Dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 juga menggunakan keadilan
sebagai salah satu asas dalam melaksanakan pengadaan tanah untuk kepentingan
umum. Pada Pasal 2 undang-undang tersebut, menyebutkan bahwa:
Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum dilaksanakan berdasarkan

asas:
a. kemanusiaan;
b. keadilan;
c. kemanfaatan;
d. kepastian;
e. keterbukaan;
f. kesepakatan;
60
Ibid., h. 86-87.
61
Ibid., h. 92-93.

51
g. keikutsertaan;
h. kesejahteraan;
i. keberlanjutan; dan
j. keselarasan.
Dalam penjelasan Pasal 2 huruf (b) Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
menyatakan bahwa yang dimaksud dengan keadilan adalah “memberikan jaminan
penggatian yang layak kepada pihak yang berhak dalam proses pengadaan tanah
sehingga mendapatkan kesempatan untuk dapat melangsungkan kehidupan yang
lebih baik”. Pembebasan tanah berdasarkan kriteria kepentingan umum yang ada
harus tetap memperhatikan aspek keadilan dalam pemberian ganti kerugian
kepada pihak yang berhak.
Adapun yang dimaksud dengan adil dalam pembebasan tanah untuk
kepentingan umum adalah: 62
1. dapat memperbaiki kondisi sosial ekonomi pemilik tanah yang

mendapat ganti kerugian, dan paling tidak setara dengan keadaan
sebelum pencabutan atau pembebasan hak atas tanah mereka;
2. pihak yang membutuhkan tanah juga dapat memperoleh tanah sesuai
rencana dan peruntukkannya serta memperoleh perlindungan hukum;
dan
3. keadilan yang dirumuskan oleh hukum dalam bentuk hak dan
kewajiban harus mencerminkan keadilan yang diterima dan dirasakan
oleh para pihak.
Sehingga makna keadilan menurut peneliti di dalam Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012 dapat dimaknai dengan mengutip pendapat dari John Rawls,
yang menyatakan bahwa untuk mencapai suatu keadilan disyaratkan adanya suatu
unsur keadilan yang bersifat substantif (justice) dan unsur keadilan prosedural
(fairness). Keadilan substantif dimaknai sebagai keadilan yang secara nyata
diterima dan dirasakan oleh para pihak yang dibebaskan tanahnya, sedangkan
62
Sahnan, M. Yazid Fathoni dan Musakir Salat, Op.Cit., h. 423.

52
keadilan prosedural lebih berorientasi pada keadilan yang telah dirumuskan oleh
hukum dalam bentuk hak dan kewajiban. 63
3.2. Dasar Pemberian Ganti Kerugian Dalam Pengadaan Tanah Untuk
Kepentingan Umum Sesuai Asas Keadilan
1. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
Pengaturan terkait ganti kerugian telah diatur dalam ketentuan Pasal 31-
Pasal 44 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 serta peraturan perundang-
undangan dibawahnya. Pasal 33 dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
menjadi salah satu ketentuan yang disoroti dalam penelitian ini, karena sejak
diberlakukannya undang-undang ini, pasal tersebut menjadi dasar penilaian oleh
Penilai untuk menaksirkan nilai ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk
kepentingan umum. Adapun isi dari pasal tersebut ialah:
Penilaian besarnya nilai Ganti Kerugian oleh Penilai sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 32 ayat (1) dilakukan bidang per bidang tanah, meliputi:
a. tanah;
c. bangunan;
d. tanaman;
Adapun yang dimaksud dengan “kerugian lain yang dapat dinilai” adalah kerugian
non-fisik yang dapat disetarakan dengan nilai uang. Misalnya kerugian karena
kehilangan usaha atau pekerjaan, biaya pemindahan tempat, biaya alih profesi,
dan nilai atas properti sisa.64
63
U. Fauzan dan H. Prasetyo, Teori Keadilan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2006, h. 95.
64
Rahayu Subekti, “Kebijakan Pemberian Ganti Kerugian Dalam Pengadaan Tanah Bagi
Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal UNS: Yustisia Vol.5 No.2, 2016, h. 388.

53
Menurut ketentuan dalam Pasal 32 Undang-Undang Nomor 2 Tahun
2012, Penilai atau biasa dikenal dengan appraisal merupakan subjek yang
ditunjuk oleh Lembaga Pertanahan untuk menaksirkan besaran nilai ganti
kerugian pada pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Dalam hal ini, pihak
pemerintah dan appraisal harus memperhitungkan segala variabel-variabel yang
dibutuhkan dalam memutuskan besaran ganti kerugian yang layak dan adil. 65
Nilai ganti kerugian yang dinilai oleh Penilai merupakan nilai pada saat
pengumuman penetapan lokasi pembangunan untuk kepentingan umum. Besarnya
nilai ganti kerugian berdasarkan hasil penilaian Penilai disampaikan kepada
Lembaga Pertanahan dengan berita acara. Nilai ganti kerugian berdasarkan hasil
penilaian Penilai menjadi dasar musyawarah penetapan ganti kerugian.
Dalam ketentuan Pasal 35 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012,
disebutkan bahwa: “Dalam hal bidang tanah tertentu yang terkena Pengadaan
Tanah terdapat sisa yang tidak dapat difungsikan sesuai dengan peruntukkan dan
penggunaannya, Pihak yang Berhak dapat meminta penggantian secara utuh atas
bidang tanahnya”. Yang dimaksud dengan “tidak dapat difungsikan” adalah
bidang tanah tersebut tidak dapat lagi digunakan sesuai dengan peruntukan dan
penggunaan semula, misalnya rumah hunian yang terbagi sehingga tidak lagi
dapat digunakan sebagai rumah hunian. Sehubungan dengan hal tersebut, pihak
yang menguasai/memiliki tanah dapat meminta ganti kerugian atas seluruhnya.
65
Meilya Normawaty Simanjuntak, “Perlindungan Hukum Terhadap Pihak Yang Berhak Atas
Tanah Dalam Hal Ganti Rugi Berdasarkan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 Tentang
Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal USU, Vol 10, 2015, h.
8.

54
Pemberian ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan
umum sampai saat ini masih berpatokan pada harga NJOP, sedangkan untuk ganti
kerugian terhadap bangunan dan tanaman mengikuti standar yang ditentukan oleh
lembaga yang terkait, baik standar ganti kerugian terhadap tanah maupun
bangunan. 66 Hal ini masih dimungkinkan menjadi pemicu konflik masyarakat
yang beranggapan bahwa nilai ganti kerugian yang ditetapkan oleh Pemerintah
tidak berlandaskan pada prinsip keadilan, karena masyarakat selama ini
berpatokan dengan harga pasar atau harga jual-beli saat itu. Adapaun selain
berdasar NJOP, Pemerintah dalam hal ini juga perlu melihat ketentuan dalam
Standar Penilaian Indonesia Tahun 2015.
Menurut peniliti, berdasarkan peraturan perundang-undangan bahwa
pemberian ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum
selama ini telah sesuai dengan asas keadilan yang ada di dalam Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012. Hal ini karena telah terdapat pengaturan yang jelas, baik
dalam undang-undang tersebut maupun di dalam peraturan pelaksana yang berada
di bawahnya. Adapun apabila terdapat suatu permasalahan yang muncul akibat
adanya perbedaan pandangan terhadap nilai ganti kerugian, maka upaya yang
dapat dilakukan dalam pemberian ganti kerugian pada pengadaan tanah untuk
kepentingan umum harus dengan menerapkan prinsip keadilan, serta prinsip-
prinsip lain yang terdapat di dalam ketentuan Pasal 2 Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012. Dalam hal ini, upaya-upaya tersebut dapat berupa perlunya
dilakukan penguatan komunikasi dari pihak terkait dalam pembebasan tanah
66
Sahnan, M. Yazid Fathoni dan Musakir Salat, Op.Cit., h. 430.

55
(seperti: Pemerintah yang membutuhkan tanah dengan masyarakat yang memiliki
tanah), masyarakat juga perlu dilibatkan atau diberi kesempatan untuk ikut
berpartisipasi sejak dini sehingga tidak antipati kepada Pemerintah. Hal ini
dikarenakan tanpa melakukan pendekatan yang baik dengan cara kekeluargaan
dengan tetap berpegang teguh pada prinsip-prinsip kearifan lokal yang tumbuh
pada masyarakat, maka sulit rasanya masyarakat mau untuk melepaskan hak atas
tanahnya.
2. Studi Kasus Pembangunan Jalan Tambaklorok, Kota Semarang
Dalam rangka menuntaskan kondisi lingkungan yang kumuh dan untuk
meningkatkan perekonomian warga, Pemerintah Kota Semarang mengadakan
perbaikan kondisi jalan dalam Pembangunan Kampung Nelayan Tepi Air
Kelurahan Tanjung Mas, yang berada di Kota Semarang. Pembangunan tersebut
telah direncanakan sejak tahun 2015. Namun, proses pembangunan pelebaran
jalan baru dilaksanakan pada bulan Juli 2017, yang diawali dengan sosialisasi
sampai dengan proses pemberian ganti kerugian terhadap pembangunan tersebut.
Akan tetapi, proses pelebaran jalan sempat tertunda karena terjadi
ketidaksepakatan mengenai bentuk dan nilai ganti kerugian antara Dinas
Pekerjaan Umum selaku Panitia Pengadaan Tanah dan warga yang menolak uang
ganti kerugian yang ditetapkan.
Pada tanggal 31 Juli 2018, Pemerintah Kota Semarang melalui Dinas
Pekerjaan Umum harus menitipkan uang ganti kerugian melalui konsinyasi ke
Pengadilan Negeri Semarang. Pihak yang merasa keberatan terhadap nilai dan
bentuk ganti kerugian menolak untuk menghadiri panggilan sidang konsinyasi

56
dari Pengadilan Negeri Semarang yang diselenggarakan pada 1 November 2018.
Adapun surat panggilan sidang konsinyasi dari Pengadilan Negeri Semarang telah
disampaikan oleh juru sita Pengadilan Negeri Semarang dengan nomor
12/Pdt/Kons/PN.Smg, tertanggal Senin 29 Oktober 2018.67
Pada tanggal 14 September 2018, beberapa pemilik tanah mengajukan
permohonan keberatan terhadap besarnya ganti kerugian yang ditetapkan oleh
Dinas Pekerjaan Umum selaku Panitia Pengadaan Tanah. Pihak yang berhak
tersebut terdiri dari 4 orang yang bernama Ahmad Suhaili, Muchlasin, Achmadi,
dan Achmad Busairi. Pada tanggal 17 Oktober 2018 berdasarkan Penetapan PN
nomor 374/Pdt.P/2018/PN.Smg, Hakim Pengadilan Negeri Semarang
menjatuhkan Penetapan dengan tidak menerima besarnya ganti kerugian yang
diajukan oleh pihak yang berhak.
Pada bulan Oktober 2018, permohonan upaya hukum kasasi diajukan oleh
pihak yang berhak yang terkena dampak pembangunan pelebaran jalan Kampung
Tambaklorok, Kelurahan Tanjung Mas Kota Semarang terkait besaran ganti
kerugian tanah yang tidak diterima oleh hakim Pengadilan Negeri (PN) Semarang.
Beberapa warga tersebut telah mendaftarkan upaya hukum kasasi ke Mahkamah
Agung melalui Pengadilan Negeri Semarang atas permohonan keberatan besaran
nilai ganti kerugian atas tanah yang diberikan pada 17 Oktober 2018 dengan
nomor registrasi: 374/Pdt.P/2018/PN.Smg.
Pemilik tanah yang tidak sepakat dengan besarnya ganti kerugian,
mengajukan keberatan ke Pengadilan Negeri Semarang dan Putusan Pengadilan
67
https://jateng.tribunnews.com/2018/10/31/warga-terdampak-pembangunan-kampung-bahari-
tambaklorok-semarang-resmi-tempuh-kasasi , diakses pada tanggal 13 Juli 2020, pukul 20:28.

57
Negeri tidak menerima keberatan pemohon. Maka upaya hukum berikutnya
bukanlah banding ke Pengadilan Tinggi sebagaimana dalam Hukum Acara
Perdata, namun diatur hukum acara secara khusus dalam Undang-Undang
Pengadaan Tanah, yaitu kasasi ke Mahkamah Agung. Proses diawali dari pihak
pemilik tanah yang menolak bentuk dan/atau besarnya nilai ganti kerugian yang
ditetapkan oleh appraisal ke Pengadilan Negeri. Maka berdasarkan peraturan
perundang-undangan, pihak pemilik tanah mengajukan keberatan paling lama 14
(empat belas) hari kerja terhitung setelah musyawarah dilakukan dalam bentuk
permohonan gugatan ke Pengadilan Negeri setempat. Putusan Pengadilan yang
dijatuhkan oleh hakim belum memiliki kekuatan hukum tetap, sehingga dapat
dilakukan upaya hukum kasasi. Adapun berikut merupakan data pemilik tanah
yang mengajukan keberatan atas ganti kerugian ke Pengadilan Negeri Semarang:68
Tabel 3.1.
Besaran Nilai Ganti Kerugian
Yang Diberikan Oleh Pemerintah Kota Semarang
No Nama Status Nilai Total

Setipikat/TN Terkena Pergantian Wajar
1 Drs. Ahmad HM 61m² Rp. 688.958.000,-
Suhaili Tanah Negara 156,5m²
2 Achmad Busairi HM 71m² Rp. 414.652.000,-
3 Muchlasin HM 75m² Rp. 417.538.000,-

Tanah Negara 60m²
4 Achmadi HM 47m² Rp. 244.414.000,-
Tanah Negara 14m²
Kemudian pihak pemilik tanah yang berhak mengajukan besarnya ganti kerugian
pada Instansi yang melaksanakan pengadaan tanah dengan rincian sebagai berikut:
68
Salinan Penetapan No. 374/Pdt.P/2018/PN.Semarang

58
Tabel 3.2.
Besaran Ganti Kerugian Fisik (Materiil)
Yang Diajukan Pemegang Hak Atas Tanah69
No Nama Pemilik Alamat Pemilik Nilai Ganti

Kerugian
1 Drs. Ahmad Tambak Mulyo, RT.004 Rp. 1.000.000.000,-
Suhaili RW.014, Kelurahan Tanjung
Mas, Kecamatan Semarang
Utara, Kota Semarang
2 Achmad Busairi Tambak Mulyo, RT.005 Rp 750.000.000,-
RW.014, Kelurahan Tanjung
3 Muchlasin Jalan Ngablak Indah RT.001 Rp. 450.000.000,-
RW.004, Kelurahan
Bangetayu Kulon, Kecamatan
Genuk, Kota Semarang
4 Achmadi ambak Mulyo RT.008 Rp. 700.000.000,-
Tabel 3.3.
Besaran Ganti Kerugian Non-Fisik (Immateriil)
Yang Diajukan Oleh Pemegang Hak Atas Tanah70
No Nama Pemilik Alamat Pemilik Nilai Ganti

Kerugian
1 Drs. Ahmad Tambak Mulyo, RT.004 Rp. 1.000.000.000,-
Suhaili RW.014, Kelurahan Tanjung
2 Achmad Busairi Tambak Mulyo, RT.005 Rp 500.000.000,-
3 Muchlasin Jalan Ngablak Indah RT.001 Rp. 200.000.000,-
RW.004, Kelurahan
Bangetayu Kulon, Kecamatan
Genuk, Kota Semarang
4 Achmadi ambak Mulyo RT.008 Rp. 300.000.000,-
69
Ibid.
70
Ibid.

59

Apabila melihat dari pengajuan besarnya ganti kerugian tersebut, dapat
disimpulkan bahwa nilai ganti kerugian yang diberikan oleh Pemerintah dengan
yang diharapkan oleh pemegang hak atas tanah, memiliki selisih rentan nilai yang
cukup jauh. Pihak yang berhak berkeinginan untuk mendapatkan nilai ganti
kerugian yang lebih besar dibandingkan dari yang telah ditetapkan oleh
Pemerintah. Adapun dalam hal ini, tentu Pemerintah telah melakukan penilaian
ganti kerugian telah memperhatikan dan memperhitungkan kerugian baik secara
fisik maupun non-fisik sesuai dengan ketentuan yang terdapat dalam Pasal 33
Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012.
Untuk menghindari terjadinya konflik dalam pengadaan tanah seperti yang
telah diuraikan di atas, maka Pemerintah atau pihak yang melaksanakan
pengadaan tanah sebaiknya mengedepankan prinsip-prinsip dan asas-asas
pengadaan tanah untuk dijadikan sebagai aturan substansi atau ketentuan materil
dalam pengadaan tanah. Sedangkan prosedur atau tata cara pengadaan tanah yang
diatur dalam regulasi yang berlaku, yaitu Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012
dan peraturan pelaksananya, dijadikan sebagai aturan formil atau hukum acaranya.
Dengan ketentuan sebagai hukum acara pengadaan tanah untuk kepentingan
umum, sangatlah penting diperhatikan agar dalam pelaksanaannya tidak mengusik
rasa ketidakadilan masyarakat.
Menurut peneliti, berdasarkan studi kasus pada pembangunan Jalan
Tambaklorok, Kota Semarang, bahwa pemberian ganti kerugian dalam kasus
tersebut telah sesuai dengan asas keadilan yang terdapat pada Undang-Undang

60
Nomor 2 Tahun 2012. Berdasarkan data dari Kelurahan Tanjung Mas Semarang,
terdapat 108 bangunan rumah warga, 1 sekolah dasar swasta yang terkena
pelebaran jalan, 53 rumah terkena pembangunan Ruang Terbuka Hijau (RTH) dan
Pasar.71 Namun hanya terdapat 4 warga saja yang merasa menerima nilai ganti
kerugian dengan tidak adil. Hal ini sebetulnya membuktikan bahwa mayoritas
yang terkena dampak pengadaan tanah tersebut merasa nilai ganti kerugian yang
diberikan oleh Pemerintah telah sesuai.
Terkait permasalahan pemberian ganti kerugian pada pengadaan tanah
yang dilakukan oleh Pemerintah, maka perlu adanya pembenahan sistem dari
Pemerintah selaku penyelenggara pengaadaan tanah untuk melibatkan masyarakat
sejak dini mulai dari tahapan perencanaan, persiapan, pelaksanaan, serta
penyerahan hasil (Pasal 13 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012). Terutama
dalam keterlibatan musyarawah penetapan ganti kerugian yang merupakan hal
sensitif yang dapat memicu terjadinya konflik. Disamping itu, masyarakat juga
harus memahami bahwa pengadaan tanah yang dilakukan oleh Pemerintah
bertujuan untuk perbaikan pembangunan wilayah tersebut, yang nantinya dampak
dari pembangunan tersebut dapat dinikmati secara langsung oleh masyarakat
sekitar.
71
Anita Fitriani, “Hubungan Antara Komunikasi Interpersonal Dengan Keadilan Prosedural
Terkait Penataan di Kampung Tambak Lorok Semarang”, Skripsi, Universitas Islam Sultan Agung
Semarang, 2018, h. 2.

BAB IV
PENUTUP
4.1. Kesimpulan
Dari uraian yang telah dikemukakan, maka dapat diambil suatu
kesimpulan sebagai berikut:
1. Ratio legis ketentuan ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan
umum dilakukan dalam rangka melindungi kepentingan pribadi pemegang hak
atas tanah, yang tanahnya diambil alih oleh negara untuk kepentingan umum.
Hak atas tanah yang mempunyai fungsi sosial sesuai dengan ketentuan pada
Pasal 6 UUPA, mengandung pengertian bahwa hak atas tanah selain bersifat
pribadi, juga mengandung kebersamaan. Dalam menggunakan tanah harus
mengutamakan kepentingan umum daripada kepentingan pribadi. Namun
demikian, hal ini bukan berarti bahwa kepentingan pribadi dapat diabaikan
begitu saja. Apabila kepentingan pribadi dari pemegang hak atas tanah diambil
untuk kepentingan umum, maka kepada pemegang hak atas tanah tersebut
harus diberikan ganti kerugian yang layak. Dalam penggunaan tanah harus ada
keseimbangan antara kepentingan pribadi dengan kepentingan umum.
2. Pemberian ganti kerugian dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum
telah sesuai dengan asas keadilan berdasarkan Undang-Undang Nomor 2
Tahun 2012. Keadilan di dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 dapat
dimaknai dengan mengutip pendapat dari John Rawls, yang menyatakan bahwa
untuk mencapai suatu keadilan disyaratkan adanya suatu unsur keadilan yang
bersifat substantif (justice) dan unsur keadilan prosedural (fairness). Keadilan
61
62
substantif dimaknai sebagai keadilan yang secara nyata diterima dan dirasakan
oleh para pihak yang dibebaskan tanahnya, sedangkan keadilan prosedural
lebih berorientasi pada keadilan yang telah dirumuskan oleh hukum dalam
bentuk hak dan kewajiban. Dalam rangka memberikan ganti kerugian yang adil
terhadap pemegang hak atas tanah, maka Pemerintah wajib menerapkan setiap
aturan tentang ganti kerugian yang telah diatur dalam ketentuan Pasal 31
sampai Pasal 44 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 serta peraturan
perundang-undangan dibawahnya sebagai peraturan pelaksana, serta
mengedepankan seluruh prinsip yang terdapat dalam Pasal 2 Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012.
4.2. Saran
Dari kesimpulan di atas, maka peneliti dapat memberikan saran sebagai
berikut:
1. Bagi Pemerintah, perlu melibatkan semua pihak terkait dalam proses
pengadaan tanah untuk kepentingan umum. Dengan adanya keterlibatan sejak
dini oleh semua pihak seperti masyarakat, maka diharapkan masyarakat
nantinya tidak antipati terhadap Pemerintah. Disamping itu, Pemerintah juga
perlu mengawasi proses penilaian ganti rugi yang dilakukan oleh Penilai, serta
menerapkan prinsip keterbukaan, sehingga dapat tercapai keadilan dalam
pelaksanaannya.
2. Bagi Pemegang Hak Atas Tanah, perlu adanya kesadaran untuk memahami
bahwa tanah mempunyai fungsi sosial. Selain itu, pemegang hak atas tanah
juga perlu mengerti tujuan dari adanya pengadaan tanah untuk kepentingan

63
umum yang dilakukan oleh Pemerintah ialah untuk perbaikan pembangunan
wilayah, disamping itu hasil dari perbaikan tersebut nantinya juga akan
berdampak dan dinikmati secara langsung oleh masyarakat luas.

DAFTAR BACAAN
A. BUKU
Achmad Rubai, Hukum Pengadaan Tanah, Bayu Media, Malang, 2007
Adrian Sutedi, Implementasi Prinsip Kepentingan Umum Dalam Pengadaan

Tanah Untuk Pembangunan, Sinar Grafika, Jakarta, 2007
Adrian Sutedi, Peralihan Hak Atas Tanah dan Pendaftarannya, Sinar Grafika,
Jakarta, 2006
Agus Santoso, Hukum, Moral, & Keadilan, Kencana, Jakarta, 2012
Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Kewenangan Pemerintah di

Bidang Pertanahan, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006
Arie Sukanti Hutagalung, Pergulatan Pemikiran dan Aneka Gagasan Seputar

Hukum Tanah Nasional, Badan Penerbit FHUI, Depok, 2011
A.S. Horby, Oxford Advanced Learn’s Dictionary of Current English, sixth

edition, Oxford University Press, New York, 2000
B. Arief Sidharta, Meuwissen Tentang Pengembangan Hukum, Ilmu Hukum,

Teori dan Filsafat Hukum, Refika Aditama, Bandung, 2007
Eko Hadi Wiyono, Kamus Bahasa Indonesia Lengkap, Akar Media, Jakarta, 2007
Ibn Al-Arabiy, Lisan Al-Arb, Juz 11, Beirut, Daar Ehia Al-Tourath, 1999
John M Echol dan Hasan Shadily, Kamus Inggris Indonesia, PT. Gramedia,
Jakarta, 1997
Maria S.W.Sumardjono, Tanah Dalam Prespektif Hak Ekonomi, Sosial dan

Budaya, Kompas, Jakarta, 2008
Mohammad Daud Ali, Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum Islam di
Indonesia, PT. Grafindo Persada, Jakarta, 1993

Mudakir Iskandar Syah, Dasar-Dasar Pembebasan Tanah Untuk Kepentingan

Umum, Jala Permata, Jakarta, 2007
Muhammad Yamin Lubis dan Abdul Rahim Lubis, Pencabutan Hak, Pembebasan
dan Pengadaan Tanah, Mandar Maju, Bandung, 2011
Oloan Sitorus dan Dayat Limbong, Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum,
Mitra Kebijakan Tanah Indonesia, Yogyakarta, 2004
Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Cetakan ke-13, Kencana Prenada

Media Group, Jakarta, 2017
Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum, Edisi Revisi, Kencana Prenada
Media Group, Jakarta, 2011
Pusat Bahasa Depdiknas, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta,
1990
Ronny Hanitijo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum dan Jurimetri, Ghalia

Indonesia, Jakarta, 1990
Sacipto Raharjo, Ilmu Hukum, PT. Citra Aditya, Bandung, 2000
Suhariningsih, Tanah Terlantar, Asas dan Pembaharuan Konsep Menuju

Penertiban, Prestasi Pustaka, Jakarta, 2009
SF Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di

Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1997
Sri Hajati et al., Buku Ajar Politik Hukum Pertanahan, Airlangga University
Press, Jakarta, 2018
Sudjito et all., Restorasi Kebijakan Pengadaan, Perolehan, Pelepasan, dan

Pendayagunaan Tanah Serta Kepastian Hukum di Bidang Investasi,
Tugujogja Pustaka, Yogyakarta, 2012
Sumardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Penerbit

Buku Kompas, Jakarta, 2001
Theo Huijbers, Filsafat Hukum, Kanisius, Yogyakarta, 1995

U. Fauzan dan H. Prasetyo, Teori Keadilan, Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2006
Urip Santoso, Buku Ajar Hukum Pengadaan Tanah dan Pendaftaran Hak Atas
Tanah, PT Revika Petra Media, Surabaya, 2018
Yaman dan Nurtin Tarigan, Peran Advokad Dalam Sistem Hukum Nasional,
Kencana, Jakarta, 2019
Yohanes Sogar Simamora, Hukum Perjanjian, Prinsip Hukum Kontrak

Pengadaan Barang dan Jasa Oleh Pemerintah, Laks Bang, Yogyakarta, 2009
B. SKRIPSI/TESIS/DISERTASI
Agus Sekarmadji, “Prinsip-Prinsip Hukum Perolehan Hak Atas Tanah Dalam
Rangka Pembangunan Perumahan”, Disertasi, Program Pascasarjana
Universitas Airlangga, 2010
Anita Fitriani, “Hubungan Antara Komunikasi Interpersonal Dengan Keadilan

Prosedural Terkait Penataan di Kampung Tambak Lorok Semarang”, Skripsi,
Universitas Islam Sultan Agung Semarang, 2018
Guna Negara, “Pengadaan Tanah Oleh Negara Untuk Kepentingan Umum”, Tesis,
Program Pascasarjana Universitas Airlangga, 2006
C. JURNAL DAN KARYA ILMIAH LAIN

Enju Juanda, “Konstruksi Hukum dan Metode Interpretasi Hukum”, Jurnal Ilmiah
Galuh Justisi, Vol.4 No.2, 2016
Imam Koeswahyono, “Suatu Catatan Kritis Atas Undang-Undang Pengadaan

Tanah Untuk Pembangunan Nomor 2 Tahun 2012”, Makalah, 2012
Meilya Normawaty Simanjuntak, “Perlindungan Hukum Terhadap Pihak Yang

Berhak Atas Tanah Dalam Hal Ganti Rugi Berdasarkan Undang-Undang
Nomor 2 Tahun 2012 Tentang Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk
Kepentingan Umum”, Jurnal USU, Vol 10, 2015
Muwahid, “Prinsip Prinsip Pengadaan Tanah Bagi Pembangunan Untuk

Kepentingan Umum”, AL HIKMAH Jurnal Studi Keislaman, 2016

Rahayu Subekti, “Kebijakan Pemberian Ganti Kerugian Dalam Pengadaan Tanah

Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal UNS: Yustisia Vol.5
No.2, 2016
Sahnan, M. Yazid Fathoni dan Musakir Salat, “Penerapan Prinsip Keadilan Dalam
Pembebasan Tanah Bagi Pembangunan Untuk Kepentingan Umum”, Jurnal
IUS, Vol. III No. 9, 2015
Upik Hamidah, “Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Pembangunan

Infrastruktur Dalam Rangka Pembangunan Wilayah”, Jurnal FH UNILA,
2012
Upik Hamidah, “Politik Hukum Pengaturan Pengadaan Tanah Untuk

Pembangunan Bagi Kepentingan Umum”, PRAEVIA Jurnal Ilmu Hukum,
2012
Urip Santoso, “Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota Dalam Bidang

Pertanahan”, Jurnal Hukum, ADIL : Jurnal Hukum Vol.3 No.2, 2011
D. INTERNET
https://jateng.tribunnews.com/2018/10/31/warga-terdampak-pembangunan-
kampung-bahari-tambaklorok-semarang-resmi-tempuh-kasasi, diakses pada
tanggal 13 Juli 2020, pukul 20:28 WIB.

Tesis Tentang Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Tesis Tentang Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

IR - PERPUSTAKAAN UNIVERSITAS AIRLANGGA

ASAS KEADILAN DALAM GANTI KERUGIAN PADA PENGADAAN

RICO ANDRIAN HARTONO, S.H.

PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

TESIS ASAS KEADILAN DALAM ... RICO ANDRIAN H

ASAS KEADILAN DALAM GANTI KERUGIAN PADA PENGADAAN

Diajukan Untuk Memperoleh Gelar Magister Kenotariatan Pada Program

RICO ANDRIAN HARTONO, S.H.

PROGRAM STUDI MAGISTER KENOTARIATAN

Panitia Penguji Tesis :

Ketua : Oemar Moechthar, S.H., M.Kn.

Anggota : 1. Dr. Agus Sekarmadji, S.H., M.Hum.

2. Dr. Urip Santoso, S.H., M.H.

3. Dr. Deddy Sutrisno, S.H., M.H.

4. Indrawati, S.H., LL.M.

Tesis berjudul “ASAS KEADILAN DALAM GANTI KERUGIAN

Kata Kunci : Asas Keadilan, Ganti Kerugian, Pengadaan Tanah.

The thesis entitled “THE PRINCIPLE OF JUSTICE IN

Key word : Principle of Justice, Compensation, Land Acquisition

Akhir kata, penulis menyadari bahwa dalam penulisan ini mungkin

Surabaya, 10 Agustus 2020

RICO ANDRIAN HARTONO, S.H.

DAFTAR PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 71 Tahun 2012 tentang

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 99 Tahun 2014 tentang Perubahan

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2015 tentang Perubahan

Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 148 Tahun 2015 tentang

Tabel 1.1. Pengadaan tanah sebagai perbuatan Pemerintah.

Tabel 2.1. Perbandingan pengaturan ganti kerugian dalam pengadaan tanah

HALAMAN JUDUL ..................................................................................... i

BAB II. RATIO LEGIS KETENTUAN GANTI KERUGIAN DALAM

BAB III. DASAR PEMBERIAN GANTI KERUGIAN DALAM

BAB IV. PENUTUP ..................................................................................... 61

1.1. Latar Belakang dan Rumusan Masalah

Negara Indonesia adalah negara berkembang yang menerapkan dasar

hukum dalam setiap perkembangannya. Menurut Aristoteles, negara hukum

kepada warga negaranya. 1 Dalam pengertian tersebut dapat diketahui bahwa

keadilan merupakan tonggak utama keberhasilan dari adanya negara hukum.

Sesuai dengan konstitusi dasar Negara Indonesia yaitu Undang-Undang

seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan

kehidupan bangsa serta mewujudkan keadilan sosial”. Di dalam penjelasan UUD

1945-pun disebutkan bahwa, “Negara Indonesia berdasar atas hukum

(rechtsstaat), tidak berdasar atas kekuasaan belaka (machtstaat)”, maka dapat

diketahui bahwa Negara Indonesia mempunyai tujuan untuk berdiri dan

ialah untuk mewujudkan keadilan sosial.

Adrian Sutedi dalam bukunya mengungkapkan bahwa Indonesia adalah

bangsa Indonesia, tanah adalah sumber kekayaan nasional. Sebagai sumber

dapat dimanfaatkan manusia. 3 Arie Sukanti Hutagulung memberikan pengertian

didasarkan pada prinsip yang berkembang di masyarakat.4

sangat penting dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Tanah harus

sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Dari ketentuan dalam pasal tersebut, dapat

sepanjang dalam wilayah teritorialnya.

Kekuasaan ini apabila dihubungkan dengan konsep yang dianut oleh

TESIS ASAS KEADILAN DALAM ... RICO ANDRIAN H

yaitu termasuk dengan mempergunakan kekuasaannya untuk kepentingan dan

kesejahteraan rakyat. Dalam mencapai kesejahteraan rakyat tersebut, harus