B A B IV

ANALISIS KEBIJAKAN

TUJUAN PEMBELAJARAN :
Setelah mempelajari bab ini diharapkan mahasiswa mampu mengerti, memahami dan
menjelaskan kembali konsep analisis kebijakan, proses analisis dan mengaplikasikannya di
kemudian hari dalam penyelenggaraan pemerintahan.

PENDAHULUAN :
Dalam beberapa tahun belakangan, kajian kebijakan public menjadi trend yang terus
meneingkat seiring dengan perlunya pemerintah mempertimbangkan berbagai aspek dalam
menyelesaikan persoalan yang semakin kompleks. Masalah yang semakin kompleks tersebut
tentunya membutuhkan perhatian yang ekstra dibandingkan dengan persoalan klasik atau yang
bersifat rutin. Disinilah analisi kebijakan menjadi satu tahapan yang penting dalam pembuatan
kebijakan

A. ARTI PENTINGNYA ANALISIS KEBIJAKAN

Langkah yang sangat penting dalam siklus kebijakan adalah analisis kebijakan. Analisis
kebijakan berhubungan dengan penyelidikan dan deskripsi sebab-sebab dan konsekuensi-
konsekuensi kebijakan public. Dalam analisis kebijakan, kita dapat menganalisa pembentukan,
substansi dan dampak dari kebijakan tertentu. Analisis kebijakan bukanlah sebuah keputusan,
tetapi lebih merupakan nasehat atau bahan pertimbangan pembuatan kebijakan public yang berisi
tentang masalah yang dihadapi, tugas yang harus dilakukan organisasi public berkaitan dengan
masalah tersebut dan juga berbagai alternative dan kemungkinan rencana kebijakan yang bisa
dijadikan sebagai pertimbangan atau masukan kepada pembuat kebijakan. Analisis kebijakan
adalah sebuah aktifitas yang dilakukan untuk mendampingi klien dalam menghadapi masalah
tertentu, mengenali masalah, mengembangkan alternative kebijakan, menilai dan memprediksi
kebijakan serta memberikan rekomendasi kebijakan terbaik untuk menghadapi masalah yang
dihadapi klien tersebut. Analisis kebijakan merupakan kajian yang tidak tertutup pada kajian
sector public saja, karena sector privatpun juga memanfaatkan metodhe-metodhe analisis
kebijakan untuk menyelesaikan masalah- masalah yang dihadapi. Ada tiga hal yang
menyebabkan analisis kebijakan lebih lazim dikenal pada sector public ( Indiahono, 2009 : 1-3 )
yaitu :
1. Sektor public secara nyata memiliki tingkat kompleksitas yang lebih ketimbang sector
privat, artinya sector public yang terdiri dari banyak actor dan kepentingan membutuhkan
metodhe yang lebih lengkap untuk menyelesaikan masalah yang dihadapinya. Misalnya
ketika pemerintah dihadapkan pada masalah sampah perkotaan, pemerintah akan
berhadapan dengan banyak actor dan kepentingan yang beragam, misalnya :
a. Aktifis lingkungan ( LSM Peduli Lingkungan ) menyerukan agar pemerintah tidak hanya
sekedar mengangkut dan membuang sampah pada tempat pembuangan akhir saja, tetapi
juga harus memenej sampah di TPA agar tetap ramah lingkungan,
b. Warga kota menginginkan pemerintah mampu memberikan pelayanan pengelolaan
sampah secara lebih baik dan murah, tempat sampah yang akan diangkut oleh dinas
kebersihan ditempatkan dekat rumah tinggal,
c. Pemulung kota menginginkan agar sampah yang berada di rumah warga lebih lama untuk
memungkinkan mereka mengais sampah lebih banyak sebelum dibuang oleh dinas
kebersihan ke TPA,
d. Pemulung sampah di TPA menginginkan agar sampah cepat terangkut, sehingga sampah
yang ada adalah sampah yang marketable,
e. Dinas kebersihan berharap ada pemisahan sampah organic dan non organic sehingga
memudahkan pengolahannya, dan tempat sampah diletakkan ditempat yang mudah
diangkut,
f. Dinas Pariwisata menginginkan agar kebersihan selalu terjaga di seluruh kota,
g. Satpol PP menginginkan agar pemulung sampah hilang dari perkotaan.
2. Sektor public memiliki resiko lebih tinggi untuk menghadapi masalah-masalah yang tidak
dapat diprediksi. Artinya sector public lebih memiliki kans untuk mendapatkan masalah-
masalah baru dari kondisi yang tidak dapat diprediksi sebelumnya. Kejadian-kejadian
 seperti ini lebih dimiliki oleh sector public ketimbang sector privat. Misalnya pasca gempa,
pemerintah menghadapi masalah-masalah yang harus segera diselesaikan dengan cepat,
misalnya :
a. Pemerintah harus melakukan identifikasi terhadap korban yang akan mendapat
bantuan,
b. Pemerintah harus segera melakukan tindakan penyelamatan kepada korban
yang selamat,
c. Pemerintah harus melakukan tindakan rehabilitasi dan pembangunan
Infrastruktur.
3. Sektor public memiliki ruang lingkup masalah yang lebih luas ketimbang sector privat.
Artinya pemerintah membutuhkan pertimbangan-pertimbangan yang lebih memiliki
cakupan yang lebih luas dan pertimbangan-pertimbangan yang lebih kompleks ketimbang
analisis kebijakan privat. Misalnya suatu ketika negara diancam oleh negara laian, maka
pemerintah membutuhkan banyak pertimbangan untuk menghadapi serangan musuh,
karena berkaitan dengan keselamatan warga negara dan wilayah, kekayaan dan
infrastruktur yang telah dibangun, serta kekuatan militer dalam menghadapi wilayah
perbatasan. Sehingga pemerintah tidak serta merta mengambil kebijakan, tetapi perlu
pertimbangan yang mendalam.
Analisis kebijakan menurut E.S. Quade ( dalam Nugroho, 2003 : 83 ) muncul karena banyaknya
kebijakan yang tidak memuaskan. Banyak kebijakan yang tidak memecahkan masalah, bahkan
menciptakan masalah baru. Analisa kebijakan adalah tindakan yang diperlukan untuk dibuatnya
sebuah kebijakan yang baru sama sekali, atau kebijakan yang baru sebagai konsekuensai dari
kebijakan yang telah ada
Menururt Winarno ( 2008 : 31 ), ada tiga hal pokok yang perlu diperhatikan dalam analisis
kebijakan public, yaitu :
1. Fokus utamanya adalah mengenai penjelasan-penjelasan, bukan mengenai anjuran
kebijakan yang “ pantas “,
2. Sebab-sebab dan konsekuensi dari kebijakan public diselidiki dengan teliti dan
menggunakan metodhologi ilmiah,
 3. Analisis dilakukan dalam rangka mengembangkan teori-teori umum yang dapat
diandalkan tentang kebijakan public dan pembentukannya, sehingga dapat diterapkan
terhadap lembaga-lembaga dan bidang kebijakan yang berbeda.
Analisis kebijakan mempunyai arti yang penting, disebabkan beberapa hal, yakni :
1. Dengan analisis kebijakan, maka pertimbangan yang scientific, rasional dan obyektif
diharapkan dijadikan dasar bagi semua pembuatan kebijakan public,
2. Analisis kebijakan yang baik dan komprehensif memungkinkan sebuah kebijakan
didesain secara sempurna dalam rangka merealisasikan tujuan berbangsa dan
bernegara, yakni mewujudkan kesejahteraan umum,
3. Analisis kebijakan menjadi sangat penting karena persoalan bersifat
multidimensional, saling berkaitan dan berkorelasi satu sama lain. Karenanya, maka
pihak analis kebijakan mestinya berupa sebuah tim yang multi disiplin yang meliputi
berbagai bidang keahlian.
4. Analisis kebijakan memungkinkan tersedianya panduan yang komprehensif bagi
pelaksanaan dan evaluasi kebijakan.
5. Analisis kebijakan memberikan peluang yang lebih besar untuk meningkatkan
partisipasi public. Hal ini terjadi karena dalam analisis public melibatkan aspirasi
masyarakat.
Analis kebijakan adalah pihak yang melakukan kajian, pembahasan dan pertimbangan secara
detail terhadap sebuah persoalan atau proposal yang akan dijadikan sebuah kebijakan public. Jadi
analis kebijakan public adalah semacam Think tank yang mempunyai tugas pokok mengkaji,
mendalami, menimbang dan memberikan sumbang saran terhadap sebuah proposal kebijakan
public. Dengan demikian analis kebijakan sebagai penasehat kebijakan, karena bukan sebagai
pembuat kebijakan, hasil akhir dari analisis kebijakan adalah menyarankan hal-hal apa yang
perlu atau tidak perlu dilakukan berkaitan dengan sebuah proposal kebijakan.
Analis kebijakan dapat dikelompokkan menjadi dua kelompok, yaitu :
1. Analis kebijakan resmi, adalah pihak yang secara formal ditunjuk oleh penentu
kebijakan untuk membantunya menilai, menganlisa, menimbang, mengkaji secara
serius dan mendalam mengenai sebuah proposal kebijakan. Analis ini dapat berupa
sebuah komisi atau lembaga yang dibentuk pemerintah, misalnya pakar dari
perguruan tinngi, pelaku bisnis, tokoh masyarakat dan sebagainya.
 2. Analis kebijakan tak resmi, adalah berbagai pihak yang tanpa diminta secara formal
oleh pengambil kebijakan memberikan nasehat, penilaian atau pertimbangan terhadap
sebuah proposal kebijakan public. Analis ini bisa berupa perorangan, kelompok atau
organisasi. Mereka bisa memberikan masukan melalui media massa atau media yang
lain.

B. TAHAPAN DALAM ANALISIS KEBIJAKAN

Dalam melakukan analisis kebijakan, ada beberapa tahapan yang harus dilalui, yaitu :
1. Memformulasikan masalah kebijakan.
Memformulasikan masalah kebijakan merupakan pekerjaan yang mendasar dan prinsip.,
hal ini disebabkan apabila salah dalam memformulasikan masalah, maka kebijakan publik yang
dibuat juga pasti salah. Namun tidak ada metodhe pasti yang harus dipakai dalam
memformulasikan masalah, sehingga diperlukan penelitian dan pengkajian yang mendalam agar
diperoleh formulasi masalah yang tepat dan akurat.. Di Indonesia telah dibentuk lembaga yang
mempunyai fungsi analisis kebijakan, antara lain LIPI, CSIS dan sejenisnya. Memformulasikan
masalah sering diwarnai oleh motivasi politik tertentu, sehingga penelitian yang mendalam
diharapakan akan menjadi dasar obyektif untuk memutuskan apakah sebenarnya masalah yang
perlu dipecahkan.
2. Menentukan Tujuan dan sasaran
Tahapan ini sangat penting, karena akan menentukan prioritas kebijakan dan tindakan
yang akan dilakukan untuk mengatasi permasalahan. Penentuan tujuan dan sasaran ini penting
karena menentukan panduan, arah tindakan dalam implementasi dan evaluasi kebijakan publik.
Tujuan dan sasaran akan dijadikan salah satu dasar penilaian terhadap efektivitas dan efisiensi
kebijakan publik. Merumusakan tujuan dan sasaran bukanlah merupakan pekerjaan tang mudah,
karena kompleksitas masalah dan kepentingan. Namun demikian, karena semua kebijakan publik
ditujukan kepada peningkatan kualitas dan kesejahteraan umum, maka dalam tataran general,
semua tujuan dan sasaran harus diarahkan kepada terciptanya kesejahteraan sesuai dengan
bidang kebijakannya. Dengan menyediakan berbagai pilihan tujuan dan sasaran yang ingin
dicapai dari sebuah proposal kebijakan, maka pengambil keputusan nantinya akan disodori oleh
suatu pilihan lengkap tentang berbagai keputusan yang mungkin diambil.
 3. Mengidentifikasi parameter kebijakan.
Identifikasi parameter kebijakan sangat penting dalam rangka melakukan tes atau
pengujian terhadap hal-hal yang mungkin dilakukan dengan sebuah proposal kebijakan.
Parameter kebijakan ini perlu didalami lebih lanjut, khususnya bekaitan dengan indikator-
indikator berbagai pertanyaan, antara lain :
o Apakah nasehat kebijakan yang disampaikan sesuai dan relevan dengan kondisi saat ini ?
o Apakah nasehat kebijakan yang disampaikan menyediakan pandangan ke depan yang
lengkap dan memungkinkan ?
o Apakah nasehat kebijakan yang ditawarkan bisa mengantisipasi berbagai hal yang
mungkin timbil di kemudian hari /
o Apakah nasehat kebijakan tersebut mudah dilaksanakan ?
4. Mencari alternatif-alternatif.
Tahapan mencari alternatif kebijakan membutuhkan penelitian yang serius dan mendalam,
di mana tujuannya adalah untuk mengumpulkan berbagai data dan informasi atas masalah yang
relevan serta mengidentifikasi berbagai respon yang mungkin dilakukan. Ada beberapa masukan
yang dapat dijadikan dasar atau metodhe mencari alternatif, yaitu : ( 1 ) mempelajari kebijakan
yang sedang berlangsung saat ini, baik yang terjadi di daerah lain, di Indonesia atau di negara
lain, ( 2 ) mempelajari penemuan internasional mengenai permasalahan yang relevan dengan
sebuah proposal kebijakan, ( 3 ) mempelajari berbagai informasi, review, laporan atau seminar
yang berkaitan dengan issue kebijakan tersebut, ( 4 ) mempelajari jurnal-jurnal akademik terbaru
yang berkaitan dengan persoalan kebijakan tersebut, ( 5 ) melakukan curah pikir, diskusi dengan
para ahli yang berada dalam struktur pemerintahan maupun non pemerintahan seperti perguruan
tinggi atau pusat studi dan pusat kajian lainnya yang kompeten dan ( 6 ) melakukan konsultasi
publik dengan masyarakat yang akan terkena kebijakan dalam rangka mendalami masalah dan
mengidentifikasi respon atau alternatif yang mungkin dilakukan.
5. Memutuskan alternatif pilihan
Memutuskan alternatif pilihan merupakan tahap akhir dari analisis kebijakan, hal ini
berarti produk dari analisis kebijakan adalah rekomendasi kebijakan yang ditujukan kepada
pengambil keputusan. Rekomendasi ini akan lebih baik jika lebih dari satu, agar pihak pengambil
keputusan dapat menimbang hal mana yang akan diputuskan.
C. MODEL DASAR ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK
Dalam melakukan analisis kebijakan, ada tiga model dasar yang sering dipakai, yaitu model
Rasional komprehensif, model inkremental dan model gabungan keduanya.
C.1. Model Rasional Komprehensif
Mode ini berkembang berdasarkan asumsi teori ekonomi, yaitu teori Public Choice.
Asumsi dasar teori ini adalah bahwa pembuatan keputusan rasional harus mendasarkan diri pada
informasi yang komprehensif. Keputusan yang rasional adalah keputuan yang sangat berdimensi
ekonomis, yaitu efisiensi. Penganut ajaran ini antara lain Jeremy Bentham, John Stuart Mill dan
Yehezkel Dror. Menurut Jeremy Bentham dan John Stuart Mill semua tingkah laku manusia
bertujuan untuk “ mencari kesenangan dan menghindari kesusahan”. Nilai kemanfaatan suatu
benda atau perbuatan harus berdasarkan pada perbedaan antara kesenangan yang diperoleh
dengan biaya yang dikeluarkan. Menurut konsep manusia ekonomi, semua individu mengetahui
tentang bebagai alternatif yang tersedia pada situasi tertentu dan konsekuensi-konsekuensi yang
ada pada setiap alternatif tersebut.
Untuk membuat keputusan yang rasional komprehensif, pembuat keputusan harus :
1. Memahami seluruh nilai-nilai yang ada dalam lingkungan sosial kemasyarakatan,
2. Memahami seluruh alternatif kebijakan yang tersedia berdasarkan berbagai pendekatan dan
dasar pemikiran yang telah disususn,
3. Memahami dengan penuh seluruh konsekuensi dari setiap alternatif kebijakan yang
mungkin ditempuh. Konsekuensi ini juga bersifat komprehensif meliputi politik, sosial,
ekonomi, tehnologi dan sebagainya.
4. Melakukan kalkulasi secara mendalam dan menyeluruh antara tujuan dan nilai-nilai sosial
yang dikorbankan bagi setiap alternatif kebijakan yang mungkin dilaksanakan,
5. Memutuskan salah satu alternatif kebijakan yang paling efisien untuk dilaksanakan.
Berdasarkan beberapa ketentuan di atas, Irfan Islamy menyatakan ada enam tahapan
pengambilan kebijakan berdasarkan model ini ( Islamy, 1986, hal 50-51 ), yaitu :
1. Pembuat kebijakan dihadapkan dengan suatu masalah tertentu yang dapat diisolasikan dari
masalah lain yang dinilai mempunyai arti yang besar dibandingkan dengan masalah lain,
2. Berdasarkan atas masalah yang sudah ada, pembuat kebijakan kemudian memilih dan
menyusun tujuan dan nilai-nilai sesuai dengan urutan –urutan pentingnya,
 3. Pembuat kebijakan kemudian menentukan atau menyusun daftar semua cara-cara atau
pendekatan-pendekatan ( alternatif ) yang mungkin dapat dipakai untuk mencapai tujuan-
tujuan atau nilai-nilai yang telah ditentukan,
4. Pembuat kebijakan seterusnya meneliti dan menilai konsekuensi-konsekuensi masing-
masing alternatif kebijakan,
5. Hasil penelitian dan penilaian dari masing-masing alternatif tersebut dibandingkan satu
sama lain konsekuensi-konsekuensinya,
6. Pembuat kebijakan akhirnya memilih alternatif terbaik, yaitu nilai konsekuensi-
konsekuensinya yang paling cocok ( rasional ) dengan tujuan yang telah ditetapkan.
Model rasional komprehensif ini mengandung kelemahan. Menurut Charles E. Lindlom,
kelemahan-kelemahan yang ada antara lain :
1. Kuantifikasi terhadap semua alternatif kebijakan merupakan sesuatu yang mustahil. Nilai-
nilai sosial, misalnya sifat kemuliaan, kerjasama, pengertian, solidaritas, kebersamaan dan
sebagainya tidak mungkin dinilai bobotnya secara kuantitatif. Kesepakatan terhadap nilai-
nilai oleh masyarakat juga merupakan hal mustahil karena kompleksitas pluralisme dan
motivasi.
2. Subyektifitas penilaian sesuai dengan kepentingan pribadi, kelompok atau kepentingan
politik lainnya menyebabkan penilaian mereka menjadi tidak tepat dan tidak obyektif
sesuai dengan realitasnya. Pembuat keputusan dengan model ini lebih dimotivasi oleh
kepentingan dirinya sendiri dan kepentingan sempit lainnya.
3. Banyak hambatan yang dihadapi untuk mendapatkan informasi secara komplit, utuh dan
komprehensif. Apalagi informasi sebagian besar dilatarbelakangi subyektifitas dan
kepentingan pembawa informasi, ditambah dengan waktu dan biaya yang cukup banyak
untuk mengumpulkan informasi yang komprehensif.
4. Keterbatasan manusia untuk meramalkan dan menghitung semua kalkulasi alternatif
kebijakan yang ada, menyebabkan model ini hampir tidak mungkin pernah dapat
diimplementasikan secara sempurna. Sifat ilmu sosial yang tidak pasti (uncertainty)
menyebabkan model ini harus memilih alternatif maksimal yang mereka bisa lakukan.
5. Kecenderungan distori dan abuse of power menghalangi pembuatan kebijakan publik yang
rasional dan komprehensif.
 6. Birokratisasi dalam sektor publik juga merupakan kendala yang tidak kecil untuk
mengimplementasikan model ini (lindlom dalam islamy 1986 hlm 54-56).
Model ini di samping mempunyai kelemahan, juga mengandung kelebihan, yang antara lain
dikemukakan oleh :
1. Lutrin dan Settle : pendekatan ini harus dipandang sebagai suatu prosedur yang optimal
atau suatu pendekatan yang akan banyak diinginkan di berbagai keadaan,
2. Henry : model ini menjelaskan tentang bagaimana kebijakan publik seharusnya di buat di
lembaga pemerintahan,
3. Sharkansky : Rasionalitas adalah suatu nilai yang telah diterima secara luas pada
kebudayaan kita.
4. Anderson : mungkin dari pembuatan keputusan yang banyak dikenal dan secara luas
diterima adalah model rasional komprehensif.

C. 2. Model Inkremental
Model ini berdasarkan asumsi sosial yang mengakui adanya kenyataan
ketidaksempurnaan. Model ini dipengaruhi oleh konsep manusia administrasi, dimana terdapat
kesadaran tentang keterbatasan seorang manajer atau administrator publik dalam menjalankan
fungsi publiknya. Model ini dikembangkan oleh Charles E. Lindblom dan Herbert Simon.
Secara prinsip, model ini mendasarkan diri pada paradigma bahwa kebijakan publik merupakan
perbaikan dari berbagai kebijakan yang sudah pernah ada. Ini artinya kebijakan bermodel
inkrementalis merupakan kebijakan yang bersifat evolutif dan tambal sulam terhadap berbagai
kelemahan yang sudah ada.
Oleh kaerna kebijakan publik selalu berkaitan dengan keterbatasan waktu, keahlian dan
biaya maka tidak mungkin membuat keputusan yang rasional dan komprehensif.dengan
demikian alternatif yang paling realistis adalah memperbaiki dan meningkatan kebijakan publik
yang sudah ada agar lebih baik,lebih efektf, dan efisien.
Menurut terry w. Hartle ( dalam islamy 1986 hlm 61) karakteristik kebijakan publik
yang bersifat inkrementalis dapat diketahui dari beberapa hal,seperti :
1. fokus permasalahan kebijakan tidak di teliti atau dinilai semuanya tetapi hanya
masalah masalah tertentu yang perlu dinilai dibandingkan dengan kebijakan
 kebijakan yang lalu.masalah masalah tertentu inilah yang secara mendalam
dikaji,dinilai ,dan dipelajari.
2. Hanya beberapa aletrnatif dan konsekuensi kebijakan saja yang didalami secara
penuh, karena berbagai keterbatasan seperti tenaga ahli, waktu dan sumber daya,
3. Kalau ditemukan masalah yang spesifik dan menantang, para kaum inkrementalis
akan terus mengkaji dan mendefinisikan, merekonstruksi dan mereview untuk
perbaikan pada masa yang aakan dating,
4. Kebijakan public bersifat mengobati dan ditujukan khusus mengenai isyue-isyu yang
konkrit.

Ada beberapa kelemahan model incremental menurut Hartle, antara lain :

1. Pembatasan focus perhatian menyebabkan banyak masalah-masalah urgent yang tidak
tertangani dengan baik,
2. Pembatasan ini juga berdampak pada ketidaktepatan perumusan tujuan dan sasaran
yang bisa berakibat pada kesulitan dalam implementasi kebijakan,
3. Model ini tidak mempunyai respon yang baik untuk perkembangan masa depan,
sehingga perencanaan strategi maupun manajemen strategis yang berkembang pesat
sekarang ini tidak diapresiasikan secara baik,
4. Karena targetnya hanya jangka pendek, maka arah dan tujuan kebijakan bersifat “
limited “ dan hanya mengatasi masalah secara sesaat saja,
5. Koordinasi dan sinkronisasi menjadi masalah tersendiri dalam implementasi
kebijakan,
6. Memandulkan kemmampuan daya ramal para pembuat kebijakan.
Kelebihan model incremental :
1. Mampu meredam dan memanage konflik antar kepentingan secara baik,
2. Stabilitas politik dan ekonomi terjaga,
3. Dampak negatip yang akut dari kebijakan dapat dihindarkan,
4. Lebih praktis dan realistis serta pragmatis dalam implementasinya.
C. 3. MODEL CAMPURAN ( MIXED SCANNING MODEL )
Model ini timbul berdasarkan pada analisis kelebihan dan kekurangan kedua model diatas.
Model ini mendasarkan aplikasi pembuatan kebijakan dengan menggunakan kedua model di atas
seara fleksibel tergantung dari masalah dan konteks yang dihadapinya. Dalam kondisi yang
menuntut kebijakan yang berdimensi luas ke depan, model rasional komprehensif akan dipakai,
sedangkan jika membutuhkan kebijakan yang meningkat secara bertahap menggunakan model
ikremental.