BIROKRASI

(Pertemuan I MK. Birokrasi Indonesia)

A. Pengertian Birokrasi
Secara etimologis birokrasi berasal dari kata bureau (bahasa Prancis) yang berarti ”meja
tulis” dan kratos (bahasa Yunani) yang berarti “pemerintahan”. Secara sederhana dapatlah
dikatakan bahwa birokrasi adalah orang-orang yang bekerja di belakang meja tulis di kantor-
kantor. Dalam konteks politik, birokrasi diartikan sebagai wujud dari aparat pemerintahan negara
dalam melaksanakan kebijakan-kebijakan melalui serangkaian tahapan atau biro-biro yang
masing-masing diberi mandat atau dalam menentukan suatu tahap kebijakan yang disesuaikan
dengan kondisi dan situasi tentang kasus yang dihadapi. 1
Dalam perkembangan selanjutnya, terminologi Birokrasi dalam literatur Ilmu Administrasi
Negara dan Ilmu Politik sering dipergunakan dalam beberapa pengertian, yaitu:
a. Rational Organization; (organisasi yg tak rasional)
b. Organizational Inefficiency; (organisasi yg inefisien)
c. Rule of Official; (aturan resmi)
d. Public Administration; (adm publik)
e. Administration by Officials; (adm oleh pejabat)
f. Type of Organization with Specific Characteristic and Quality as Hierarchies and
Rules; (Jenis Organisasi dengan Karakteristik dan Kualitas Tertentu sebagai Hirarki dan
Aturan)
g. An Essential Quality of Modern Society.2 (Kualitas Esensial Masyarakat Modern)

Ketujuh pengertian birokrasi di atas dapat disederhanakan kedalam 3 (tiga) kategori, yaitu
:
Pertama, Birokrasi dalam pengertian yang baik atau rasional (bureau-rationality)
seperti terkandung dalam pengertian Hegelian Bureaucracy dan Weberian Bureaucracy;
Kedua, Birokrasi dalam pengertian sebagai suatu penyakit (bureau pathology) seperti
diungkap oleh Karl Marx, Laski, Robert Michels, Donald P. Warwick, Michael Crocier,
Fred Luthan dan lainnya;
Ketiga, Birokrasi dalam pengertian netral (value-free), artinya tidak terkait dengan
pengertian baik atau buruk. Dalam pengertian netral ini birokrasi dapat diartikan sebagai
keseluruhan pejabat negara di bawah pejabat politik, atau keseluruhan pejabat negara pada

1
Sudijono Sastroatmodjo.1995. Perilaku Politik. Semarang: IKIP Semarang Press. Hlm 189.
2
Priyo Budi Santoso. 1997. Birokrasi Pemerintah Orde Baru: Perspektif Kultural dan Struktural. Jakarta: Rajawali
Pers. Hlm 13.

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________1

 cabang eksekutif, atau birokrasi bisa juga diartikan sebagai setiap organisasi yang berskala
besar (every big organization is bureaucracy) 3

Berikut ini adalah penjelasan dari pandangan-pandangan terhadap birokrasi tersebut, dalam
pengertian baik, seperti yang terkandung dalam pengertian Hegelian Bureaucracy. Hegel
beranggapan negara secara apriori melayani kepentingan umum, karena ia merupakan sintesis dari
pertentangan-pertentangan individu yang subjektif dan tidak rasional. Dalam kenyataannya
kebijaksanaan-kebijaksanaan negara seringkali hanya menguntungkan sekelompok orang dalam
masyarakat.4 Oleh karenanya perlu adanya struktur yang menjembatani antara The State yang
merefleksikan kepentingan umum, dan civil society yang terdiri dari pelbagai kepentingan khusus
dalam masyarakat.5
Pendapat Hegel tersebut dibantah oleh Karl Marx, Marx berpendapat bahwa negara
hanyalah kelas dari alat yang berkuasa yakni kelas bangsawaan di negara feodal dan kelas kapitalis
di negara kapitalis. Marx melontarkan kritik terhadap pemikiran Hegel yang dianggap abstrak,
yang hanya bermain dengan logika dan kemudian mau memaksakan kesimpulan-kesimpulan
logika abstrak itu ke dalam kenyataan empiris. Menurut Marx, Hegel melakukan kesalahan
metodologis. Seharusnya ide diperoleh dan diangkat dari kenyataan empiris bukan sebaliknya.
Karena itu, Hegel bukan melahirkan sebuah analisa tentang lembaga-lembaga tersebut. Bagi Marx,
birokrasi adalah alat kelas yang berkuasa, yaitu kaum borjuis dan kapitalis untuk mengeksploitasi
kelas proletar. Birokrasi adalah parasit yang eksistensinya menempel pada kelas yang berkuasa
dan dipergunakan untuk menghisap kelas proletar tadi. Karena eksistensi birokrasi terkait dengan
”kelas” maka setelah terjadi revolusi sosial yang memporak-porandakan kelas-kelas sosial dan
tercipta classless society, bersamaan dengan itu akan lenyaplah birokrasi. 6
Pandangan lain terhadap birokrasi yang berbeda disampaikan oleh Weber. Weber
membahas birokrasi dalam kerangka teori mengenai authority dan domination. Weber membagi
authority dan domination menjadi tiga, yaitu tradisional, kharismatik dan legal rasional. 7 Menurut
Weber, sumber legitimasi bagi dominasi tradisional adalah waktu. Dominasi jenis ini bersandar
pada establish belief in the sanctity of immemorial traditions and the legitimacy of the status of

3
Ibid. Hlm 14.
4
Ibid. Hlm 15.
5
Ibid. Hlm 16.
6
Ibid. Hlm 16.
7
Ibid. Hlm 17.

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________2

those exercise authority under them. (membangun kepercayaan pada kesucian tradisi kuno dan
keabsahan status mereka yang menjalankan otoritas di bawahnya )8
Sedangkan dominasi kharismatik berasal pada sumber legitimasi yang lain, yakni
kepribadian luar biasa yang dimiliki seorang pemimpin. Bentuk dominasi ini bersandar pada
Devotion to the specific and exceptional sanctity, heroism or exemplary character of an individual
person, and the normative patterns or order revealed ordained by him (Pengabdian pada kesucian
khusus dan luar biasa, kepahlawanan atau karakter teladan dari seseorang, dan pola atau tatanan
normatif yang diungkapkan ditahbiskan olehnya).9
Sementara dominasi legal rasional bersumber pada perangkat aturan yang dibuat untuk
mencapai tujuan-tujuan tertentu yang dijunjung tinggi. Jadi dominasi legal rasional bersandar pada
the legality of patterns of normative rules and the right of those elevated to authority under such
rules to issue commands.( legalitas pola aturan normatif dan hak mereka yang diangkat ke otoritas
di bawah aturan tersebut untuk mengeluarkan perintah ) 10 Dari pendapat tersebut, basis dominasi
legal rasional adalah pola-pola legal atas aturan-aturan normative dan ketepatan dalam
pengangkatan wewenang atas dasar berbagai peraturan resmi. Aparat administrasinya adalah
“birokrasi”. Bagi Weber, birokrasi inilah yang merupakan unsur terpenting bagi pertumbuhan dan
perkembangan organisasi.
Tipe ideal birokrsi yang digambarkan oleh Weber tersebut dirangkum oleh Martin Albrow
dalam empat ciri utama, yaitu:
1) A hierarchical structure involving delegation of authority from the top the bottom of an
organization. 2) A series of officials positions offices, each having prescribed duties and
responsibilities. 3) Formal rules, regulations, and standards governing operations of the
organizations and behavior of it’s members. 4) Technically qualified personel employed
on a career basis, with promotion based on qualifications and performance.11

Berdasarkan pendapat tersebut, terlihat bahwa sebuah birokrasi ideal memiliki syarat yaitu
adanya struktur hierarki serta pendelegasian wewenang, adanya jabatan dengan tugas dan
tanggung jawab yang jelas, adanya aturan formal yang mengatur tata kerja organisasi serta personil
yang memenuhi syarat tertentu.

8
Ibid. Hlm 17.
9
Ibid. Hlm 17.
10
Ibid. Hlm 17.
11
Ibid. Hlm 18.

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________3

 Sementara itu, Meyer menambahkan syarat birokrasi ideal yaitu spesialisasi, hirarki
otoritas, sistem kaidah dan impersonalitas merupakan karakter-karakter utama setiap organisasi
birokrasi.12 Selain mengandung pengertian bureau-rationality seperti digambarkan dalam konsep
Hegelian Bureaucracy dan Weberian Bureaucracy, birokrasi juga diartikan dalam pengertian
bureau-pathology seperti yang diungkap dalam konsep Marxian Bureaucracy. Dalam pengertian
bureau-pathology, birokrasi juga selalu dikaitkan dengan kelambanan kerja dan prosedur
yang berbelit-belit. Seringkali birokrasi dianggap sebagai organisasi kejam yang mempunyai
peraturan yang aneh-aneh, sewenang-wenang dan menindas. 13 Bahkan menurut Laski, birokrasi
merupakan suatu system pemerintahan dimana kekuasaan ada pada pejabat-pejabat Negara yang
diselenggarakan sedemikian rupa sehingga merugikan atau membahayakan warga negara. 14
Di samping mengandung pengertian bureau-rationality dan bureau-pathology seperti yang
dikemukakan diatas, birokrsi juga dapat diartikan dalam pengertian value-free, yaitu dalam
pengertian yang terbatas dan tidak terkait dengan pengertian baik dan buruk. Pengertian yang
terbatas ini sejalan dengan istilah governmental bureaucracy yang dipakai oleh Almond dan Powel,
yaitu
The Governmental Bureaucracy is a group of formally organized offices and duties, linked
in complex grading subordinates to the formal role makers.15 (Birokrasi

Teori tersebut hampir sama dengan teori yang dikemukakan oleh Weber, akan tetapi
Almod dan Powel hanya menyatakan bahwa birokrasi adalah sekumpulan tugas dan jabatan yang
terorganisasi secara formal, berkaitan dengan jenjang yang kompleks dan tunduk pada pembuat
peran formal (role-makers). Sementara Lance Castle dalam uraiannya tentang birokrasi
mengemukakan bahwa: “bureaucracy I mean the salaried people who are charged with the
function of government. The army officers, the military bureaucracy, are of course included”.16
Castle menekankan birokrasi sebagai orang-orang yang bergaji yang menjalankan fungsi-fungsi
pemerintah, termasuk di dalamnya adalah para pejabat tentara dan birokrasi militer. 17

12
Peter M Blau dan Marshal W Meyer. Birokrasi dalam Masyarakat Modern. (Jakarta: Prestasi Pustaka Karya,
2000). Hlm 11.
13
Ibid. Hlm 18.
14
Ibid. Hlm 18.
15
Ibid. Hlm 20.
16
Ibid. Hlm 20.
17
Ibid. Hlm 20.

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________4

 La Palambora memberikan pengertian birokrasi dalam arti ”birokrat”, adalah:
The bureaucrats of major interest to us are generally those who accupy managerial roles,
who are in some, directives capacity either in central agencies, or in the field, who are
generally described in the language of public administration as ‘middle’ or ‘top’
management.18

Menurut La Palambora, birokrat terdiri dari unsur-unsur pimpinan yaitu pimpinan pejabat
dalam organisasi pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah. Berdasarkan teori-teori tersebut
di atas, Priyo Budi Santoso, menyatakan bahwa yang dimaksud dengan birokrasi adalah:
Keseluruhan organisasi pemerintah yang menjalankan tugas-tugas negara dalam berbagai
unit organisasi pemerintah di bawah departemen dan lembaga-lembaga non departemen,
baik di pusat maupun di daerah, seperti di tingkat propinsi, kabupaten, kecamatan, maupun
desa atau kelurahan.19

Berdasarkan perbedaan tugas pokok atau misi yang mendasari suatu organisasi birokrasi,
sekurang-kurangnya dapat dibedakan menjadi 3 (tiga) kategori, yaitu :
a. Birokrasi Pemerintah Umum, yaitu rangkaian organisasi pemerintah yang menjalankan
tugas-tugas pemerintahan umum termasuk memelihara ketertiban dan keamanan, dari
tingkat pusat sampai daerah ialah propinsi, kabupaten, kecamatan dan desa. Tugas-
tugas tersebut lebih bersifat “mengatur” atau regulatif-function.
b. Birokrasi Pembangunan, yaitu organisasi pemerintahan yang menjalankan salah satu
bidang sektor yang khusus untuk mencapai tujuan pembangunan, seperti pertanian,
kesehatan, pendidikan, industri. Fungsi pokoknya adalah development function atau
adaptive function.
c. Birokrasi Pelayanan, yaitu unit organisasi pemerintah yang pada hakikatnya
merupakan bagian atau berhubungan dengan masyarakat. Fungsi utamanya adalah
service langsung kepada masyarakat. 20

Berkaitan dengan konsep birokrasi modern, Albrow mengemukakan pendapatnya tentang

tujuh konsep birokrasi modern. Albrom mengemukakan jika suatu intepretasi terhadap konsep

18
Ibid. Hlm 20.
19
Santoso. op cit. Hlm 20.
20
Syukur Abdullah, ”Budaya Birokrasi di Indonesia”, dalam Alfian dan Nazarudin Sjamsudin (eds), Profil Budaya
Politik Indonesia. (Jakarta: Pustaka Grafiti, 1991) Hlm 223.

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________5

Weber dijalankan, maka biasanya akan jatuh ke dalam satu dari beberapa konsep besar. Tujuh
konsep birokrasi modern tersebut adalah:
1. Birokrasi sebagai organisasi rasional.
2. Birokrasi sebagai inefisiensi organisasi.
3. Birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan oleh pejabat.
4. Birokrasi sebagai administrasi negara.
5. Birokrasi sebagai administrasi yang dijalankan oleh pejabat.
6. Birokrasi sebagai organisasi.
7. Birokrasi sebagi masyarakat modern. 21

21
Martin Albrow. Birokrasi (Yogyakarta: Tirta Kencana, 2005). Hlm 105-132.

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________6

Pembelajaran Mandiri:

1. Silakan simak ulasan berita di bawah ini

a. https://www.medcom.id/nasional/peristiwa/5b2mDQ6N-populer-nasional-komunikasi-
birokrasi-hingga-biang-kerok-lonjakan-covid-19

b. https://kumparan.com/53-mp-b-18-i-komang-budi-mahendra-suta/membangun-budaya-
integritas-petugas-pemasyarakatan-1wXymewBAFZ

c. https://www.cnbcindonesia.com/news/20210919122818-4-277414/masih-adakah-
harapan-gaji-pns-naik-tahun-depan

2. Berdasarkan fenomena-fenomena dalam berita di atas, kemukakan pendapat anda

mengenai:
a. Pandangan Anda terhadap fenomena masing-masing berita tersebut. Apakah fenomena
tersebut dianggap baik, buruk, wajar, atau ironi? Silakan kemukan pandangan Anda
berikut argumentasinya. Boleh melampirkan data ataupun referensi lain sebagai
pendukung
b. Kaitan fenomena dengan Birokrasi
c. Solusi yang dapat Anda berikan dengan menggunakan perspektif Anda sebagai akademisi
di bidang Ilmu Pemerintahan

3. Silakan ketik dalam program Ms.Word menggunakan format di bawah ini:

Times New Roman, Font Size 12, Line Spacing 1.5
Margins normal, Justify Text, Format A4
Jumlah Halaman: Minimal 3 (exclude halaman identitas)

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________7

Template Halaman Identitas

Nama :
NIM :
Kelas :
Mata Kuliah :

Pertemuan 1 Birokrasi Indonesia ____________________________________________________________8